Les avis budgétaires 2016

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Rapport pour avis 3117 tome 1

Administration générale et territoriale de l’État

Administration territoriale et conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

Les conséquences des fusions de régions sur les services déconcentrés de l’État

Rapporteur : M. Michel Zumkeller

 Dotée en 2016 de 2,5 milliards d’euros, la mission « Administration générale et territoriale de l’État » regroupe principalement les moyens financiers des préfectures et les crédits de soutien du ministère de l’Intérieur.

Après une brève présentation des crédits prévus pour 2016, le rapporteur pour avis, M. Michel Zumkeller, s’est intéressé à l’impact sur les services déconcentrés de l’État des fusions de régions, qui interviendront le 1er janvier prochain.

À l’occasion de la nouvelle délimitation des régions, l’administration territoriale de l’État verra son organisation profondément modifiée, dans le cadre d’une réforme qui doit tout à la fois concilier la recherche d’économies budgétaires et l’amélioration de l’action de l’État, tout en évitant la dévitalisation de certains territoires.

Rapport pour avis 3117 tome 2

Administration générale et territoriale de l’État

Vie politique, cultuelle et associative

La modernisation de l’organisation des élections

Rapporteur : M. Sergio Coronado

 L’année 2016 étant une année sans élection, les moyens alloués au programme « Vie politique, cultuelle et associative » dans le projet de loi de finances s’en ressentent directement.

Cette année « blanche » offrait au rapporteur pour avis, M. Sergio Coronado, l’opportunité de réfléchir à une évolution de l’organisation des élections, afin d’éviter que ne se reproduisent en 2017 certaines difficultés connues lors des précédents scrutins. Le rapporteur entend ainsi contribuer à une réflexion sur la modernisation des processus électoraux, en retenant trois orientations : la réduction de la durée d’application de la législation sur les comptes de campagne ; l’évolution progressive vers une dématérialisation de la propagande électorale ; la meilleure prise en compte des spécificités des campagnes et des élections se déroulant à l’étranger.

Rapport pour avis n° 3117 tome 3

Fonction Publique

gestion des finances publiques et des ressources humaines

Quel avenir pour le cumul d’activités des fonctionnaires ?

Rapporteur : M. Alain Tourret

Le rapporteur pour avis des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », M. Alain Tourret, a choisi, cette année, de mettre l’accent sur la question du cumul d’activités des fonctionnaires.

En effet, le projet de loi n° 1278 relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, déposé le 17 juillet 2013, modifié par la lettre rectificative n° 2880 du 17 juin 2015 et adopté en 1ère lecture par l'Assemblée nationale le 7 octobre, interdit ce cumul sous réserve de dérogations strictement limitées, considérant que cela participe de l’exemplarité des fonctionnaires dans l’exercice quotidien de leurs missions au service de l’intérêt général.

Le rapporteur ne partage pas ce point de vue et considère, au contraire, que la possibilité pour les fonctionnaires d’exercer une autre activité, publique ou privée, est une chance tant pour leur épanouissement personnel que pour leur permettre d’accroître leur pouvoir d’achat en travaillant davantage, alors que le point d’indice dans la fonction publique est gelé depuis 2010 et l’exonération fiscale des heures supplémentaires supprimée depuis 2012.

Après avoir mis en exergue les lacunes statistiques relatives au cumul d’activités des fonctionnaires, le rapporteur a salué les assouplissements introduits, à son initiative, dans le projet de loi précité. Les jugeant néanmoins insuffisants, il s’interroge sur l’opportunité de changer de paradigme pour promouvoir le principe de la liberté, pour tout fonctionnaire, de cumuler plusieurs activités professionnelles, sauf si cela a pour effet de porter atteinte à l’intérêt du service public et sous réserve d’être dûment autorisé, plutôt que d’interdire tout cumul par principe sous réserve de dérogations.

Rapport pour avis n° 3117 tome 4

Immigration, intégration et accès à la nationalité

Immigration, asile et intégration

La coopération européenne à l’épreuve de la crise migratoire

Rapporteur : M. Patrick Mennucci

Alors que près d’un million de personnes devraient avoir rallié le continent européen pour y demander asile dans le courant de l’année 2015, les crédits consacrés à la politique migratoire, qui bénéficiaient déjà d’une croissance significative dans le projet de loi initial de finances pour 2016 – de l’ordre de + 10 % pour la mission « Immigration, asile et intégration » – feront l’objet d’une augmentation de 98 millions d’euros par voie d’amendement gouvernemental.

Le rapporteur pour avis, M. Patrick Mennucci, a mis l’accent, cette année, sur les enjeux auxquels font face la France et l’Europe en la matière : accueillir dignement les demandeurs d’asile, offrir une protection aux réfugiés, procéder à l’éloignement des migrants qui ne font pas l’objet de persécutions dans leur pays d’origine. Si la dimension nationale de la politique migratoire est essentielle, elle s’inscrit de plus en plus dans un contexte de coopération européenne encore renforcée par les événements récents. La surveillance des frontières extérieures de l’Union européenne par l’agence Frontex, les mécanismes d’accueil des demandeurs d’asile et l’instruction de leur dossier, les mesures conjointes de raccompagnement dans les pays émetteurs, sont désormais réalisés en coopération avec les autres États membres.

La décision de « relocaliser » plus de cent cinquante mille personnes actuellement en attente en Grèce et en Italie vers les autres pays de l’Union européenne marque une nouvelle étape dans la solidarité continentale sur cette question. La France, dans ce cadre, accueillera au cours des deux prochaines années plus de 30 000 personnes.

Rapport pour avis n° 3117 tome 5

Asile

Immigration, asile et intégration

La crise migratoire

Rapporteur : M. Éric Ciotti

Le contexte de l’année 2015 est inédit et dramatique : 700 000 migrants sont arrivés en Europe entre janvier et octobre. Plus de 3 000 personnes ont trouvé la mort, dans des conditions tragiques, alors qu’elles tentaient de traverser la Méditerranée. Le rapporteur pour avis du programme « Asile », M. Eric Ciotti, considère que la réponse apportée par l’Union européenne à la crise, afin de soutenir les États membres, notamment l’Italie et la Grèce, débordés par des arrivées incessantes, n’est pas à la mesure des enjeux.

La France s’est engagée à accueillir sur son sol, par différents mécanismes de réinstallation et de relocalisation, environ 33 000 réfugiés supplémentaires au cours des deux prochaines années. Or la politique d’asile paraît, déjà, avoir atteint ses limites : évaluée à deux milliards d’euros en rythme annuel par la Cour des comptes au printemps 2015, caractérisée par un très faible taux d’éloignement des déboutés (entre 1 % et 8 % selon les sources), elle est devenue, selon l’analyse du rapporteur, le vecteur légal de l’immigration illégale sur le territoire national.

Le Gouvernement a prévu de fournir des moyens supplémentaires pour le contingent de demandeurs d’asile qu’il conviendra d’accueillir au titre des engagements européens de la France. Tant les comparaisons internationales que les calculs fondées sur les évaluations de la Cour des comptes laissent toutefois penser que les sommes en question sont sous-évaluées : moins de 280 millions d’euros sont annoncés quand les coûts totaux pourraient atteindre 450 millions.

Rapport pour avis n° 3117 tome 6

Justice

Administration pénitentiaire

La mobilisation de l’administration pénitentiaire contre le terrorisme islamiste

Rapporteur : M. Guillaume Larrivé

La France doit se donner les moyens de vaincre le terrorisme islamiste. Dans cette guerre menée avec les moyens de l’État de droit, le rapporteur pour avis, M. Guillaume Larrivé, considère que l’administration pénitentiaire, confrontée à la rapide augmentation du nombre de détenus terroristes, a un rôle éminent à jouer. Afin de renforcer sa mobilisation, il formule vingt propositions, ordonnées autour de trois axes.

Il s’agit, en premier lieu, d’accroître la capacité et la sécurité des établissements pénitentiaires. À cet égard, il importe de suspendre au plus vite le projet actuel de regroupement des individus les plus radicalisés et de mettre en œuvre pour ceux-ci un régime de détention adapté, dans de petites unités, où les détenus seront isolés les uns des autres.

En deuxième lieu, la France doit se doter d’un dispositif efficace de renseignement en milieu carcéral, apte à détecter le plus tôt possible les détenus pratiquant la dissimulation (« taqiyya ») ou qui tendent à prendre l’ascendant sur les autres. Ceci suppose de professionnaliser davantage le renseignement pénitentiaire et de l’intégrer au sein de la communauté du renseignement.

Un relèvement du quantum des peines et une restriction de leurs possibilités d’aménagement contribueront, en troisième lieu, à la neutralisation durable des détenus terroristes.

Enfin, pour donner leur plein effet à ces propositions et faire de l’administration pénitentiaire l’acteur majeur de la sécurité intérieure qu’elle doit être, son rattachement au ministère de l’Intérieur constituerait une décision d’une grande portée à la fois opérationnelle et symbolique.

Rapport pour avis n° 3117 tome 7

Justice

Accès au droit et à la justice

La réforme de l’aide juridictionnelle

Rapporteure : Mme Élisabeth Pochon

 Analysant les crédits inscrits au programme « Accès au droit et à la Justice », la rapporteure pour avis Mme Elisabeth Pochon a choisi, cette année, de mettre l’accent sur la réforme de l’aide juridictionnelle proposée par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2016.

L’aide juridictionnelle, composante essentielle du service public de la justice, est destinée à assurer à tous le droit à un recours juridictionnel effectif. Son dispositif, régi par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, est aujourd’hui « à bout de souffle » :

– les plafonds de ressources fixés pour l’admission sont trop bas, conduisant à exclure des justiciables aux revenus modestes ;

– les besoins de financement sont croissants, dans un contexte de crise économique et d’extension du champ des aides à l’intervention de l’avocat ;

– la rétribution des avocats, qui repose sur une unité de valeur non revalorisée depuis 2007, est insuffisante.

La rapporteure pour avis analyse les enjeux de la réforme et formule des propositions pour en renforcer l’efficacité et la pertinence.

Rapport pour avis n° 3117 tome 8

Justice

Justice administrative et judiciaire

La répartition territoriale des moyens de la justice

Rapporteure : Mme Anne-Yvonne Le Dain

 La rapporteure pour avis des crédits de la Justice administrative et judiciaire, Mme Anne-Yvonne Le Dain, a consacré ses travaux à la question de la répartition territoriale des moyens de ce service public essentiel.

Le maillage territorial de la Justice doit garantir à tous les justiciables un égal accès au juge. Cette exigence de proximité et d’égalité implique que la répartition territoriale des juridictions et des effectifs (magistrats du siège et du parquet et personnels des greffes et des services judiciaires) corresponde aux besoins locaux, à la fois en termes démographiques et d’activité.

La réforme de la carte judiciaire engagée en 2007 a fortement dégradé l’accès à la justice, créant de véritables « déserts judiciaires ». Au-delà des correctifs indispensables qui lui ont été apportés par la garde des Sceaux, avec la réimplantation de trois tribunaux de grande instance et la création de quatre chambres détachées, il convient d’adopter, dans le cadre de la « justice du 21e siècle », une série de mesures destinées à rapprocher le citoyen de la justice.

Par ailleurs, l’examen de la répartition territoriale des effectifs fait ressortir de fortes disparités, qui laissent à penser que les critères et la méthode employés pour les affectations sont perfectibles.

Rapport pour avis n° 3117 tome 9

Justice

Protection judiciaire de la jeunesse

La prise en charge des mineurs en milieu ouvert

Rapporteure : Mme Colette Capdevielle

La protection judiciaire de la jeunesse a aujourd’hui pour activité première le suivi en milieu ouvert des mineurs délinquants. Ce suivi permet de prendre en charge un jeune plus « en amont » que dans le cadre d’un placement et d’éviter ainsi une dégradation de sa situation, sur le plan judiciaire ou social. Sur prescription du juge, les structures du secteur public comme du secteur associatif mettent en œuvre des mesures d’investigation ou des mesures éducatives, tout en maintenant les liens du mineur avec son environnement familial, culturel et professionnel.

Pour la rapporteure pour avis des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse, Mme Colette Capdevielle, l’enjeu fondamental est de garantir une cohérence des parcours. Si la reconnaissance du milieu ouvert comme socle de la prise en charge constitue une avancée, des progrès demeurent à accomplir dans le décloisonnement des interventions des différents acteurs.

Le maintien de la protection judiciaire de la jeunesse à la hauteur de sa mission éducative passera, au cours des prochaines années, par davantage de célérité dans la prise en charge, gage de son efficacité, ainsi que par une capacité à répondre aux nouveaux défis posés par les remises en cause chez certains jeunes de la laïcité ou de la liberté d’expression. La protection judiciaire de la jeunesse devra disposer pour cela de moyens matériels et humains renforcés.

Rapport pour avis n° 3117 tome 10

Outre-mer

Départements d’Outre-mer

L’accès à la justice et au droit dans les départements d’outre-mer

Rapporteur : M. Alfred Marie-Jeanne

 Sur l’ensemble du territoire de la République, l’accès à la justice et au droit est l’une des conditions de l’effectivité du pacte social. De ce point de vue, que certains n’aient pas de droits ou ne soient pas en mesure de les faire respecter est un échec pour la société toute entière.

Dans le cadre de son avis sur les crédits pour 2016 relatifs aux départements d’outre-mer, M. Alfred Marie-Jeanne a souhaité étudier les conditions dans lesquelles les justiciables vivant dans ces départements – Guyane, Martinique, Guadeloupe, La Réunion, Mayotte – accèdent à la justice et au droit.

Si les crédits en faveur de l’accès au droit et à la justice progresseront dans ces territoires, plusieurs problèmes demeurent, tels que la faiblesse du tissu associatif, soumis à de graves difficultés de financement, le manque d’attractivité, qui laisse encore vacants nombre d’emplois de magistrats et de greffiers, ainsi que l’insuffisante présence d’avocats dans certaines régions.

Rapport pour avis n° 3117 tome 11

Outre-mer

Collectivités d’outre-mer, Nouvelle-Calédonie et Terres australes et antarctiques françaises

Le bilan des évolutions intervenues dans ces collectivités

Rapporteur : M. Ibrahim Aboubacar

 Dans le cadre de son avis sur les crédits pour 2016 relatifs aux collectivités d’outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises, M. Ibrahim Aboubacar a souhaité faire le bilan des évolutions intervenues ces dernières années dans ces collectivités.

Dans cette perspective, il revient tout d’abord sur le développement économique – encore fragile – de la Nouvelle-Calédonie et la préparation de la consultation sur l’autodétermination, qui interviendra d’ici 2018.

Il étudie ensuite les récentes réformes destinées à améliorer la situation économique et budgétaire de la Polynésie française, aujourd’hui en proie au ralentissement de l’activité.

Enfin, il s’attache à analyser les questions d’ordre économique, social et environnemental qui se posent aujourd’hui dans les autres collectivités d’outre-mer relevant de l’article 74 de la Constitution.

Rapport pour avis 3117 tome 12

Relations avec les collectivités territoriales

Dotations de l’État aux collectivités territoriales :
une baisse des montants justifiant la recherche de plus de péréquation et d’équité
envers tous les territoires

Rapporteur : M. Hugues Fourage

Dans le cadre prévu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, le projet de loi de finances pour 2016 prévoit de demander aux collectivités territoriales un effort de 3,7 milliards d’euros au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l’État, au titre de leur contribution au redressement des finances publiques. À périmètre constant, l’enveloppe normée des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales s’élèvera en 2016 à 50,779 milliards d’euros, soit une baisse de 5,3 % par rapport à 2015.

Dans le même temps, le Gouvernement esquisse une ambitieuse refonte de la DGF des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, dont le dispositif est devenu au fil du temps opaque, illisible et inéquitable, en prenant en compte les charges que doivent supporter ces collectivités. Le rapporteur pour avis, M. Hugues Fourage, considère que cette réforme nécessite de trouver des critères de distribution qui permettent une répartition juste et équitable de la contribution du contribuable national aux charges locales. Il apparaît utile que le législateur fixe dès aujourd’hui les bases de la réforme, qui puissent faire l’objet d’un consensus, tout en se laissant le temps d’étudier les effets redistributifs qu’elle produirait et d’ajuster ses dispositions avant qu’elle ne s’applique dans les faits.

Pour limiter la portée de l’effort demandé dans les territoires les plus fragiles, le projet de loi de finances consacre également une double progression de la péréquation, notamment au sein du bloc communal, en resserrant l’impact des dotations de péréquation verticale au sein de la DGF au profit des territoires qui en ont le plus besoin et en organisant la progression du dispositif de péréquation horizontale représenté par le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

Cependant, ces mesures risquent de ne pas être sans conséquence sur l’investissement local. La baisse de 7,8 % de l’investissement des collectivités territoriales en 2014, qui ne peut s’expliquer que partiellement par le cycle électoral, risque de se prolonger. Aussi la mise en place d’un fonds dédié doté de 800 millions d’euros pour soutenir les projets d’investissement du bloc local, combiné avec le maintien de la majoration de 200 millions de la dotation d’équipement des territoires ruraux votée l’année dernière, devrait s’accompagner d’une préservation des capacités d’investissement des collectivités en encourageant un meilleur pilotage et un effort accru sur la maitrise des dépenses de fonctionnement.

Rapport pour avis 3117 tome 13

Sécurités

Sécurité : Police nationale et Gendarmerie nationale

L’évaluation des fonctions support

Rapporteur : M. Pascal Popelin

 Les crédits des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » s’inscrivent dans un contexte budgétaire contraint, mais ils constituent, selon le rapporteur pour avis M. Pascal Popelin, une priorité politique pour le Gouvernement et sa majorité. L’effort consenti, en 2016, autorisera la création de 1 118 emplois supplémentaires et permettra, entre autres équipements, de financer le remplacement de près de 4 000 véhicules.

Au terme d’une présentation des 18 milliards d’euros de crédits consacrés l’an prochain aux deux forces de sécurité, le rapporteur pour avis a souhaité passer en revue les principales « fonctions support ». Très diverses, celles-ci regroupent l'ensemble des activités nécessaires au fonctionnement quotidien des forces de l’ordre : la gestion des ressources humaines, la formation, la logistique, l’immobilier ou encore l’informatique.

Cette évaluation vise à contribuer au travail de rationalisation déjà en cours et à permettre in fine le redéploiement de policiers ou de gendarmes sur des missions opérationnelles.

Rapport pour avis 3117 tome 14

Sécurités

Sécurité civile

Volontariat et moyens aériens :
quelles pistes pour garantir la pérennité de notre Sécurité civile ?

Rapporteur : M. Pierre Morel-A-L’Huissier

Alors que son engagement va croissant, la Sécurité civile française, dont les récentes réformes territoriales ont amélioré l’organisation, fait face à deux difficultés majeures susceptibles, si rien n’est fait, de mettre en péril sa capacité opérationnelle.

Représentant 80 % des sapeurs-pompiers, les volontaires ont vu leurs effectifs diminuer dramatiquement depuis dix ans. D’importants efforts ont été entrepris afin d’enrayer cette baisse, et leurs premiers effets semblent se faire sentir. Néanmoins, ce frémissement ne saurait dissimuler la délicatesse de la situation, surtout dans un contexte de hausse des interventions. Afin de rétablir à un niveau satisfaisant les effectifs de volontaires, il apparait nécessaire, en plus d’une exécution complète des engagements déjà pris, d’explorer d’autres pistes, telles que le renforcement de la communication auprès des jeunes et le recours à des réserves citoyennes.

La seconde difficulté concerne la flotte aérienne vieillissante. Pour remplacer les Tracker, âgés en moyenne de 57 ans, de nombreuses pistes ont été explorées avant que le choix ne s’arrête sur le Dash 8. En revanche, la question du remplacement des Canadair reste sans réponse. Si leur obsolescence n’est pas aussi avancée que celle des Tracker, l’arrêt probable de la chaine de production par le constructeur Bombardier commande, à terme, d’identifier une solution de substitution.

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