Fiche de synthèse n°57 : La commission des affaires européennes

Fiche mise à jour le 17 avril 2014

Point clé : résumé de la fiche de synthèse

La commission des affaires européennes, qui a pris en 2008 le relais de la délégation pour l’Union européenne, est chargée, selon l’article 88-4 de la Constitution, de suivre les affaires de l’Union européenne.

Composée de 48 députés, elle exerce une mission d’information et de contrôle de l’activité européenne au service de la représentation nationale, tant par des auditions régulières (membres du Gouvernement, responsables européens, personnalités diverses) que par la publication de nombreux rapports d’information.

Instruisant l’ensemble des projets d’actes européens, elle examine toutes les propositions de résolution européenne et les propositions d’avis de l’Assemblée nationale sur le respect du principe de subsidiarité.

Elle peut en outre apporter un éclairage européen sur les projets et propositions de loi nationale portant sur les domaines couverts par l’activité de l’Union européenne.

Elle participe enfin activement au développement de la coopération interparlementaire entre les 28 Parlements des États de l’Union et le Parlement européen. 

Jusqu’en 1979, aucun organe interne à l’Assemblée nationale, ni au Sénat, n’était spécifiquement chargé du suivi des questions européennes, dans la mesure où chacune des assemblées désignait des représentants pour siéger au Parlement européen et présenter, chaque année, devant la commission des affaires étrangères un rapport d’information sur les activités de cette assemblée. Ce lien organique rompu en 1979 avec l’élection des députés européens au suffrage universel direct, l’Assemblée nationale et le Sénat ont créé chacun en leur sein une délégation pour les Communautés européennes, dénommée en 1994 « délégation pour l’Union européenne ».

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a donné à ces organes un statut constitutionnel, en créant dans chaque assemblée une commission chargée des affaires européennes (article 88-4 de la Constitution). Prenant acte de cette évolution, l’article 151-1 du Règlement de l’Assemblée nationale dans sa rédaction résultant de la résolution du 27 mai 2009 a institué une commission des affaires européennes, dont le fonctionnement est proche de celui d’une commission permanente mais dont les missions, précisées par la loi, sont profondément originales. 

I. – La commission des affaires européennes, « vigie européenne » de l’Assemblée nationale

1. – La composition de la commission des affaires européennes

Les règles de constitution et de fonctionnement de la commission des affaires européennes, définies par l’article 151-1 du Règlement de l’Assemblée nationale, sont très proches de celles des commissions permanentes, à l’exception de quatre spécificités que l’on retrouve dans la grande majorité des commissions des affaires européennes des États membres de l’Union :

– ses effectifs sont resserrés. Alors que les commissions permanentes sont composées de 73 membres, le Règlement fixe à 48 le nombre des membres de la commission des affaires européennes ;

– ses membres appartiennent en même temps à une autre commission. C’est ce que l’on appelle le principe de double-appartenance, dont l’objet est de diffuser la conscience des enjeux européens dans l’ensemble des travaux parlementaires. Dans cet esprit, le Règlement prévoit que ses membres sont désignés de manière à assurer non seulement, comme pour toute commission, une représentation proportionnelle des groupes politiques mais aussi une représentation équilibrée des commissions permanentes ;

– les commissaires sont désignés pour la durée de la législature. Cette originalité est liée au rythme propre d’adoption des actes européens, plus lent que celui des lois nationales ;

– la commission peut inviter les membres français du Parlement européen à participer à ses travaux, avec voix consultative.

Pour le reste, la composition du bureau (un président, quatre vice-présidents et quatre secrétaires), les convocations, les votes et les auditions des membres du Gouvernement sont organisés dans les mêmes conditions que celles applicables aux commissions permanentes. Dans cette logique, le président de la commission participe à la Conférence des présidents.

2. – Le fonctionnement quotidien de la commission des affaires européennes

En période de session, la commission des affaires européennes se réunit une ou deux fois par semaine, généralement le mardi ou le mercredi après-midi (le mercredi matin étant consacré aux réunions des commissions permanentes). L’objet de ces réunions est variable : il peut concerner l’audition d’un ministre, d’un commissaire européen, d’une personnalité... Il peut également porter sur l’examen de rapports d’information, de textes européens, de propositions de résolution européenne, de propositions d’avis sur la subsidiarité, etc.

Ces réunions peuvent être ouvertes aux députés européens français ou à d’autres députés européens. Elles sont très régulièrement ouvertes à la presse et au public. La commission se réunit parfois conjointement avec une ou plusieurs commissions permanentes (31 réunions de ce type au cours de la XIIIème législature et 11 depuis le début de la XIVème législature), avec la commission des affaires européennes du Sénat (19 réunions), avec une commission des affaires européennes d’un autre État membre (21 réunions) ou même avec une commission spécialisée du Parlement européen (une réunion). En outre, les commissions des affaires européennes de l’Assemblée nationale et du Sénat ont mis en place, depuis 2010, des réunions régulières avec les membres français du Parlement européen afin de débattre des grands textes à l’ordre du jour de l’Union (13 réunions). 

II. – Une mission d’information et de contrôle des affaires européennes

La mission principale de la commission des affaires européennes est de suivre l’ensemble des travaux de l’Union européenne, afin d’informer l’Assemblée nationale à travers notamment la publication de rapports d’information, d’assurer l’examen préalable de l’ensemble des propositions de résolution qui portent tant sur le fond des projets européens que sur leur compatibilité avec le principe de subsidiarité, ainsi que d’indiquer au Gouvernement sa position sur les propositions d’actes de l’Union.

1. – Une mission d’information des députés

a) Des sources d’information variées

Pour remplir sa mission d’éclairage sur les travaux européens, la commission des affaires européennes dispose de plusieurs sources d’information.

Il appartient tout d’abord au Gouvernement, depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2009-689 du 15 juin 2009, de lui communiquer, de sa propre initiative ou à la demande du président de la commission des affaires européennes, tout « document nécessaire », sans autre précision. Cette formulation va très au-delà des « projets et propositions d’actes de l’Union européenne » que l’article 88-4 de la Constitution impose au Gouvernement de soumettre au Parlement dès leur réception au Conseil de l’Union.

Ainsi, la commission des affaires européennes est destinataire de l’ensemble des documents émanant des institutions européennes (projets et propositions d’actes communautaires, Livres blancs, Livres verts, communications de la Commission, programmes de travail, rapports…). Grâce au développement d’internet et à la politique de transparence mise en œuvre par la Commission européenne, le Parlement français est désormais informé en temps réel des projets de texte européen. Les parlements nationaux peuvent donc, par eux-mêmes, se procurer tous les documents rapidement et efficacement. Cela permet par ailleurs à chaque député français de déposer une proposition de résolution européenne, qui peut en effet, depuis 2008, porter sur « tout document émanant d’une institution de l’Union européenne ».

La commission des affaires européennes procède également à des auditions nombreuses et régulières, notamment de membres du Gouvernement et de personnalités européennes. C’est ainsi que le ministre délégué en charge des affaires européennes est auditionné après chaque Conseil européen. D’autres ministres sont entendus selon l’actualité européenne. Enfin, la commission s’efforce d’entendre des responsables du monde économique et social et organise des entretiens avec des membres des parlements des États membres ou des pays candidats à l’adhésion.

b) De nombreux vecteurs de diffusion des travaux de la commission

Outre la publication des comptes rendus des réunions, l’information des députés passe principalement par la publication de rapports d’information. La commission se saisit des sujets de son choix, ce qui la conduit à publier une trentaine de rapports d’information chaque année dont certains comportent des éléments comparatifs sur les législations applicables dans les pays de l’Union. Chacun d’eux est soumis à la commission et peut conduire à l’adoption de conclusions exprimant la position de la commission sur un sujet, voire à celle d’une proposition de résolution.

Ces travaux sont aisément accessibles notamment grâce à l’existence d’une rubrique spécifique consacrée à l’Union européenne sur le site internet de l’Assemblée nationale. Cette page fournit des informations sur la composition et le fonctionnement de la commission (présentation de la commission, biographies des députés membres ou encore procédures suivies pour l’examen des textes européens) et offre un accès en ligne à l’ensemble des rapports d’information, des résolutions et des comptes rendus des réunions, ainsi qu’à des fiches d’actualité, à des études de législation comparée et des ressources documentaires sur la construction européenne. En parallèle, un portail multimédia (Espace euromedia), accessible à l’ensemble des députés, donne accès à une large sélection de sites liés à l’actualité de l’Union européenne.

c) La participation de la commission aux débats en séance publique

La commission des affaires européennes participe également, grâce aux interventions de son président ou d’un ou plusieurs de ses membres, aux séances publiques de l’Assemblée nationale consacrées aux sujets européens.

Ainsi, depuis janvier 2003, un débat en séance publique est systématiquement organisé avant chaque réunion du Conseil européen. Allant plus loin, l’article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale dans sa rédaction issue de la résolution du 27 mai 2009 prévoit qu’une séance dans le cadre de la semaine de séance sur quatre réservée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques est consacrée par priorité aux questions européennes.

2. – Le rôle de la commission dans le suivi des travaux de l’Union européenne

a) Un suivi systématique de l’ensemble des projets d’actes européens

La commission des affaires européennes procède en premier lieu à l’examen de l’ensemble des projets et propositions d’actes européens que le Gouvernement soumet au Parlement en application de l’article 88-4 de la Constitution (cf. article 151-2 du Règlement de l’Assemblée nationale). Le flux des documents instruits s’est considérablement accru au fil des progrès de la construction européenne. Ainsi, lors de son introduction en 1992, l’article 88-4 de la Constitution n’imposait au Gouvernement que la transmission des projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne comportant des dispositions de nature législative. À cette obligation s’est ajoutée, dans le cadre du processus de ratification du Traité d’Amsterdam en 1999, la faculté accordée au Gouvernement de soumettre aux assemblées des textes européens qui, bien que n’étant pas de nature législative, peuvent être considérés comme susceptibles de donner lieu à une prise de position parlementaire. Achevant ce processus, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a étendu le champ des textes obligatoirement soumis aux assemblées par le Gouvernement à l’ensemble des projets et propositions d’actes des Communautés et de l’Union européenne transmis au Conseil de l’Union européenne.

La commission des affaires européennes se trouve ainsi saisie chaque année d’environ 1 500 textes européens.

Les textes qui sont jugés d’une importance mineure ou ne soulevant aucune difficulté particulière peuvent faire l’objet d’une approbation tacite.

Les autres textes font l’objet soit d’un rapport d’information, soit d’une présentation orale (une « communication ») effectués par le président de la commission ou un rapporteur spécialement désigné. Ces « communications » sont régulièrement publiées dans le cadre des « rapports balai » de la commission (rapports d’information sur des textes soumis à l’Assemblée nationale en application de l’article 88-4 de la Constitution).

Sur les textes qu’elle examine formellement, la commission des affaires européennes peut décider :

- d’approuver la proposition ou le projet d’acte communautaire ;

- de surseoir à statuer lorsqu’elle estime que des informations lui manquent pour apprécier la portée du texte, et éventuellement désigner un rapporteur d’information chargé d’approfondir l’examen du document ;

- de s’opposer à l’adoption de la proposition ou du projet d’acte communautaire.

Sa décision peut être assortie :

- de l’adoption de conclusions (texte de nature politique exprimant le point de vue de la commission) ;

- de l’adoption d’une proposition de résolution qui, destinée à exprimer une position de l’Assemblée nationale en application de l’article 88-4 de la Constitution, est transmise pour examen à l’une des huit commissions permanentes compétente au fond.

Pour avoir le temps d’assurer l’instruction de ces textes, le Parlement bénéficie de la procédure dite de « la réserve d’examen parlementaire ». Elle signifie le droit pour l’Assemblée nationale et pour le Sénat de se prononcer – favorablement ou défavorablement – sur une proposition d’acte avant son adoption par le Conseil des ministres de l’Union européenne. Elle impose au Gouvernement, avant de se prononcer au sein du Conseil de l’Union, de vérifier que le Parlement n’a pas manifesté son intention de prendre position sur une proposition d’acte européen en lui laissant à cet effet un délai minimum de huit semaines à compter de leur transmission s’agissant des projets d’actes législatifs et de quatre semaines pour les autres projets d’actes. Ces délais s’insèrent dans le délai de huit semaines prévu par le protocole sur le rôle des parlements nationaux, annexé au Traité de Lisbonne, au cours duquel le Conseil de l’Union, saisi d’une proposition législative de la Commission, ne peut adopter une position commune ni prendre de décision.

Il existe toutefois une procédure d’examen d’urgence qui permet au Gouvernement de demander au président de la commission des affaires européennes de se prononcer directement sur un projet d’acte européen, sans réunir la commission, lorsque le calendrier européen impose l’adoption urgente d’un texte.

b) Un rôle pivot dans l’examen des propositions de résolution européenne de l’Assemblée nationale

La commission des affaires européennes examine l’ensemble des propositions de résolution européenne qui peuvent, en application de l’article 88-4 de la Constitution, porter non seulement sur les projets d’actes européens obligatoirement soumis au Parlement par le Gouvernement mais aussi sur tout document émanant des institutions de l’Union européenne, quelle qu’en soit sa nature.

Le droit de déposer une résolution appartient non seulement à la commission des affaires européennes, mais aussi à chaque député. Les propositions qui n’émanent pas d’elle sont ainsi renvoyées à son examen préalable. Elle doit, lorsque le Gouvernement, le président d’un groupe ou le président d’une commission permanente le demande, déposer son rapport dans le délai d’un mois suivant cette demande.

L’une des huit commissions permanentes de l’Assemblée nationale concernée au fond examine ensuite le texte adopté par la commission des affaires européennes ou, lorsque cette dernière l’a rejetée, la proposition de résolution initiale. La commission permanente peut adopter le texte en l’état, l’amender ou le rejeter. La proposition de résolution est toutefois considérée comme tacitement approuvée lorsque la commission permanente ne se prononce pas dans le délai d’un mois suivant le dépôt du rapport de la commission des affaires européennes.

Dans les quinze jours qui suivent la mise à disposition par voie électronique du texte adopté ou considéré comme adopté par la commission permanente, la proposition de résolution peut être inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale à la demande d’un président de groupe, d’un président de commission ou du Gouvernement. Si aucune demande d’inscription à l’ordre du jour n’est présentée, ou si la Conférence des présidents rejette cette demande ou ne statue par sur elle, le texte adopté ou considéré comme adopté par la commission saisie au fond est considéré comme définitif. Il est transmis au Gouvernement et publié au Journal officiel (édition « Lois et décrets »).

Les résolutions sont ensuite transmises au Gouvernement. Le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) doit ensuite procéder à un examen interministériel. Si, en droit, les résolutions ne lient pas le Gouvernement, il est évident qu’une prise de position de l’Assemblée nationale sur un sujet a une portée politique et le Gouvernement en tient compte dans les négociations. En pratique, nombre de résolutions viennent conforter la position défendue par l’Exécutif, voire la compléter, plutôt que la contredire.

c) Une participation active au contrôle de la subsidiarité

Le mécanisme d’adoption des résolutions portant avis sur la conformité d’un acte législatif européen au principe de subsidiarité, prévues par l’article 88‑6 de la Constitution et les articles 151-9 et 151-10 du Règlement de l’Assemblée nationale, est strictement identique à celui des résolutions européennes prévues par l’article 88-4 de la Constitution, avec des délais d’examen toutefois resserrés afin de permettre à l’Assemblée nationale de s’exprimer dans le délai de huit semaines laissé aux parlements nationaux pour émettre leurs avis.

La commission des affaires européennes, outre l’examen préalable des propositions de résolution émanant des députés, opère ainsi un contrôle systématique de la conformité des projets de règlement et de directive au principe de subsidiarité, prenant l’initiative de déposer, lorsqu’elle l’estime opportun, des propositions de résolution.

Dans le cadre de l’expérimentation, à l’initiative du Président de la Commission européenne, de cette procédure, entre le 1er septembre 2006 et le 1er décembre 2009, la commission des affaires européennes a examiné au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité six textes, adoptant trois avis ensuite approuvés par les commissions permanentes compétentes et considérés comme adoptés par l’Assemblée nationale. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, la commission a examiné au titre du contrôle de la subsidiarité quatre projets d’actes législatifs, déposant trois propositions d’avis ensuite devenus définitifs.

Une même procédure préservant un rôle central à la commission des affaires européennes préside  à l’adoption des résolutions tendant à former, dans les deux mois qui suivent la publication des actes concernés, des recours devant la Cour de justice de l’Union européenne pour violation du principe de subsidiarité.

3. – Un éclairage européen sur les projets et propositions de loi nationale

Afin de mieux prendre en compte l’environnement européen et l’expérience des autres États membres dans le travail législatif français, l’article 151-1-1 du Règlement de l’Assemblée nationale, dans sa rédaction issue du texte adopté le 27 mai 2009, prévoit enfin que la commission des affaires européennes peut apporter un éclairage européen à l’occasion de l’examen des projets et propositions de loi nationale portant sur un domaine couvert par l’activité de l’Union en formulant des observations, d’une part, devant la commission permanente saisie au fond du projet ou de la proposition et, d’autre part, en séance publique lorsque la Conférence des présidents l’y invite. Cette faculté a été utilisée quatre fois depuis sa création. 

III. – Une meilleure association des parlements nationaux au processus de décision européen

La coopération interparlementaire constitue un volet important des activités de la commission des affaires européennes qui entretient des contacts permanents avec les parlements de l’Union et de ceux des pays candidats.

1. – L’intensification de la coopération interparlementaire

L’implication des parlements nationaux dans les affaires européennes s’accompagne d’un renforcement de la coopération entre les institutions parlementaires nationales et européennes.

Ainsi, durant la présidence française du Conseil de l’Union européenne au second semestre 2008, douze rencontres ont réuni des représentants des 27 parlements et du Parlement européen sur les grands thèmes à l’ordre du jour de l’Union européenne (réunions des commissions permanentes des 27, Conférence des Présidents des parlements de l’Union, Conférence des organes spécialisés dans les affaires européennes (COSAC), Joint parliamentary meetings à l’initiative du Parlement européen, etc.).

En parallèle, la commission des affaires européennes participe de manière régulière à des réunions conjointes avec ses homologues des 27. Ainsi a-t-elle accueilli à Paris dans le cadre de la préparation de la présidence française 14 commissions des affaires européennes des États membres de l’Union.

Elle s’attache enfin à développer une coopération ciblée sur des grands textes à l’ordre du jour de l’Union, étant notamment la première en Europe à organiser une réunion commune, en visio-conférence, avec une Commission permanente du Parlement européen sur une proposition de directive, le 24 janvier 2010.

2. – La participation à la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC)

La COSAC est une conférence interparlementaire créée en 1989 à l’initiative de M. Laurent Fabius, Président de l’Assemblée nationale. Elle réunit chaque semestre, dans le pays exerçant la présidence de l’Union européenne, six représentants des commissions chargées des affaires européennes de chaque parlement national de l’Union et six représentants du Parlement européen. Les réunions de la COSAC permettent aux parlementaires d’interroger la présidence en exercice de l’Union et d’adopter des contributions politiques sur les sujets européens. La COSAC, qui a vu son existence consacrée par les protocoles sur le rôle des parlements nationaux annexés au Traité d’Amsterdam et au Traité de Lisbonne, a également le pouvoir d’examiner toute proposition ou initiative d’acte législatif en relation avec la mise en place d’un espace de liberté, de sécurité et de justice, susceptible d’avoir une incidence directe sur les droits et libertés des individus. Les contributions de la COSAC sont transmises aux institutions européennes, c’est-à-dire au Conseil des ministres, au Parlement européen et à la Commission. 

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