Fiche de synthèse n°42 : La ratification des traités

Fiche publiée le 16 avril 2014

Point clé : résumé de la fiche de synthèse

L’article 53 de la Constitution prévoit l’intervention du Parlement, sous certaines conditions, pour autoriser la ratification des conventions internationales. La commission des affaires étrangères joue un rôle essentiel dans cette procédure : elle peut en particulier décider l’ajournement de la discussion ou bien proposer à l’Assemblée d’amender le projet de loi d’autorisation. Les assemblées parlementaires ne peuvent toutefois pas amender le texte même des conventions internationales, ni formuler des réserves.

En séance publique, une procédure dite d’examen simplifiée est souvent utilisée.

Le Parlement a pu, dans certains cas, influencer le négociateur.

Aux termes de l’article 52 de la Constitution, le Président de la République négocie et ratifie les traités ; il est en outre tenu informé par le Gouvernement de toute négociation tendant à la conclusion d’un accord international, même si celui-ci n’est pas soumis à ratification.

L’article 53 de la Constitution prévoit pour sa part que plusieurs catégories de traités ou d’accords ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi. Sont ainsi visés :

- les traités de paix,

- les traités de commerce,

- les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale,

- les traités engageant les finances de l’État,

- les traités modifiant des dispositions de nature législative,

- les traités relatifs à l’état des personnes,

- les traités comportant cession, échange ou adjonction de territoire.

Contrairement au Sénat américain, qui n’autorise que la ratification des « treaties » et non des « executive agreements », aucune différence n’est faite entre les « traités » et les « accords » en France, la pratique constante, sanctionnée par la jurisprudence, considérant que le critère selon lequel un engagement international doit ou non être soumis au Parlement est matériel et non formel.

Ainsi, les dispositions prévues à l’article 53 de la Constitution de1958, qui reprennent largement celles prévues dans la Constitution de 1946, conduisent à ce qu’une part importante des traités et accords conclus par la France soit soumise au Parlement avant leur entrée en vigueur. Le Conseil d’État veille notamment à ce que tout accord ayant une incidence financière fasse l’objet d’un projet de loi autorisant sa ratification.

La Constitution prévoit par ailleurs en son article 11 que le Président de la République peut soumettre au référendum « tout projet de loi […] tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».

Enfin, les accords conclus par l’Union européenne sont soumis au Parlement lorsqu’ils interviennent dans un domaine de compétence partagée entre l’Union et les États membres. 

I. – Le rôle de la commission des affaires étrangères

La conduite des négociations diplomatiques étant une prérogative de l’exécutif, la quasi-totalité des textes législatifs d’autorisation de ratification ou d’approbation d’une convention internationale relève de l’initiative gouvernementale. Lorsqu’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, il est renvoyé systématiquement à la commission des affaires étrangères (la règle étant différente au Sénat puisque les conventions fiscales, par exemple, sont renvoyées à la commission des finances). La commission des affaires étrangères examine une cinquantaine de conventions par an.

1. – L’examen en commission

La commission des affaires étrangères désigne en son sein un rapporteur chargé de présenter le projet de loi à ses collègues. Les travaux de la commission donnent lieu à un rapport écrit distribué avant la tenue de la séance publique. Depuis une modification de l’article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale en 2003, validée par le Conseil constitutionnel, les députés ont le droit de présenter des amendements à un projet de loi autorisant la ratification ou l’approbation d’une convention. Ce droit est limité au dispositif du projet de loi et ne s’applique pas à la convention elle-même. Il permet, le cas échéant, d’étendre le champ de l’autorisation parlementaire à plusieurs conventions internationales ou de supprimer la mention d’une convention lorsque le projet de loi autorise simultanément la ratification de plusieurs conventions.

Assez souvent, les projets sont adoptés à l’unanimité par la commission, mais, dans certains cas, la commission reporte sa décision, voire rejette le projet ou obtient son ajournement. Il n’est pas exceptionnel non plus que la commission reporte sa décision ou qu’elle adopte le projet en demandant au Gouvernement de reporter son examen en séance publique, lorsqu’elle souhaite compléter son information.

À titre d’exemple, on citera l’approbation de la convention de sécurité sociale avec le Maroc qui fit l’objet de deux réunions de la commission afin que celle-ci soit pleinement éclairée sur les conséquences financières de ce texte et sur une disposition relative au statut des épouses de polygames.

2. – La procédure d’ajournement

L’ajournement du projet est une procédure spécifique à l’examen des traités et accords internationaux (article 128 du Règlement). Cette procédure permet de reporter la discussion d’un accord international sans pour autant le rejeter formellement. Elle est adaptée aux situations où les députés jugent que leur autorisation doit être subordonnée à des conditions extérieures à l’objet de l’accord. Dans un cas, portant sur un accord de partenariat avec un pays, l’adoption d’une motion d’ajournement par la commission, motivée par la situation des droits de l’Homme dans ce pays, s’est traduite par le retrait du projet de l’ordre du jour. Cette procédure a été également mise en œuvre lors de l’examen du projet de loi autorisant la ratification de six conventions de l’Organisation internationale du travail relatives aux gens de mer en 2003.

Une motion d’ajournement a également été adoptée lors de l’examen du projet de loi autorisant la ratification d’une décision relative aux statuts du Système européen des banques centrales et de la Banque centrale européenne (BCE). Avant d’adopter ce projet, la commission a décidé d’entendre le ministre des affaires étrangères compte tenu de l’importance des pouvoirs confiés à la BCE.

Mais il n’est pas indispensable de passer par cette procédure pour parvenir au même résultat. La commission peut en effet, alors qu’elle a décidé d’adopter le projet soumis à son examen, faire part au Gouvernement de sesremarques sur le caractère inopportun de son inscription à l’ordre du jour de la séance publique.

Ainsi, sous la XIIème législature, après avoir adopté le projet de loi autorisant le gouvernement à ratifier une convention fiscale entre la France et la Libye, la commission a souhaité que le Gouvernement n’inscrive pas ce texte à l’ordre du jour tant que la libération des infirmières bulgares et du médecin palestinien n’aurait pas été obtenue.

Sous la XIIIème législature, ce fut le cas pour l’accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et le Turkménistan. Examiné par la commission le 7 avril 2010, celle-ci l’adopta mais demanda au Gouvernement de ne pas l’inscrire à l’ordre du jour tant que deux journalistes turkmènes arbitrairement détenus ne seraient pas libérés. De fait, ce texte n’a pas été soumis au vote de l’Assemblée.

3. – L’influence du travail de la commission des affaires étrangères sur le négociateur

Même lorsque la commission adopte un projet en estimant que la convention est globalement équilibrée, il peut arriver qu’elle indique au Gouvernement que telle ou telle stipulation (dans le domaine fiscal, social ou financier) ne lui paraît pas opportune.

Les cas de rejet sont beaucoup plus rares. Ils surviennent lorsque certaines dispositions de la convention sont jugées inacceptables. Dans la pratique, il ne semble pas y avoir eu de cas de rejet mais plutôt de reports pour des durées souvent longues. Ainsi, en 1979 et 1981, la commission avait reporté l’examen d’une convention d’extradition avec le Canada, ce qui avait conduit finalement le ministère des affaires étrangères à renégocier une nouvelle convention qui, elle, a été adoptée.

4. – La question des réserves

Le critère matériel de compétence du Parlement pourrait imposer qu’il statue sur le contenu des réserves, dans la mesure où celles-ci peuvent modifier substantiellement le champ d’engagement international de la France.

Toutefois, une pratique différente s’est instituée. Les réserves que le Gouvernement envisage de présenter sur un texte ne sont pas incorporées dans le projet de loi autorisant sa ratification, mais sont indiquées à la commission qui, le plus souvent, les publie dans son rapport afin que le Parlement en soit informé. Cette procédure souple, qui permet aux députés de délibérer en connaissance de cause et de discuter, le cas échéant, de la pertinence des réserves, a l’avantage de ne pas obliger à un retour devant le Parlement en cas de changement du contenu des réserves ou de leur éventuel retrait ultérieur.

En application de la loi organique du 15 avril 2009, les documents qui accompagnent les projets de loi afin de préciser les objectifs poursuivis par les accords et traités et d’en évaluer les conséquences économiques et financières ou les incidences juridiques, mentionnent le cas échéant les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France.

II. – L’examen en séance publique

Les projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation d’une convention internationale font souvent l’objet de la procédure d’examen simplifiée prévue par le Règlement de l’Assemblée nationale. Dans certains cas, l’autorisation de ratifier ou d’approuver une convention ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution.

1. – Procédure d’examen simplifiée

Aux termes de l’article 103 du Règlement, la Conférence des présidents peut décider qu’un projet de loi est directement mis aux voix sans qu’aucun orateur ne s’exprime. Cette procédure permet d’alléger la séance publique et facilite ainsi une meilleure gestion du temps législatif. Elle est assez largement utilisée pour l’examen des conventions internationales.

Ces dispositions ne limitent nullement les compétences de l’Assemblée puisque, d’une part, un examen a eu lieu en commission et, d’autre part, le Gouvernement, le président de la commission des affaires étrangères ou le président d’un groupe peuvent faire opposition à la procédure d’examen simplifiée. Dans la pratique, c’est la commission des affaires étrangères qui décide, après en avoir informé le Gouvernement, s’il y aura ou non débat en séance publique.

Sous la XIIIème législature, 194 accords ont fait l’objet d’une procédure d’examen simplifiée en séance publique à la demande de la commission et 57 ont fait l’objet d’un débat en séance. Ces débats ont été organisés soit parce que la commission a estimé que l’importance de ces accords le justifiait, soit parce qu’un président de groupe a fait opposition à cette procédure. Sous cette législature, les présidents de groupe de l’opposition se sont opposés à neuf reprises à la procédure simplifiée.

2. – Cas où la révision constitutionnelle est un préalable

La loi constitutionnelle du 25 juin 1992 a prévu que, comme le Président de la République, le Premier ministre et les présidents de chacune des assemblées, les parlementaires – au moins 60 députés ou 60 sénateurs – puissent demander au Conseil constitutionnel de statuer sur la conformité à la Constitution d’une convention internationale. Si la convention est déclarée non conforme à la Constitution, l’autorisation de la ratifier ou de l’approuver ne peut intervenir qu’après une révision constitutionnelle (article 54 de la Constitution).

3. – Conséquences de l’autorisation du Parlement

Après que le Parlement a autorisé la ratification ou l’approbation, celle-ci n’intervient pas nécessairement immédiatement. Cela peut être le cas lorsque tous les États de l’Union européenne décident de ratifier un accord le même jour. Il arrive également que la France attende d’avoir mis en conformité le droit interne en vigueur avec les stipulations de la convention : ce fut le cas par exemple pour l’entrée en vigueur de la convention OCDE contre la corruption. Enfin, en matière diplomatique, le vote des assemblées parlementaires ne lie pas l’exécutif : la décision de ratifier ou d’approuver une convention peut ainsi être ajournée de manière discrétionnaire même après la promulgation de la loi d’autorisation.

Le délai d’examen des projets de loi d’autorisation pose un réel problème en raison de l’ordre du jour souvent surchargé de l’Assemblée nationale. La France est un pays où la procédure de ratification est particulièrement longue, d’où l’intérêt de la mise en place de procédures simplifiées.

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