N° 2421 - Rapport d'information sur les contrats de plan Etats Régions




graphique

N° 2421

--

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 juin 2005.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

sur

l'exécution des contrats de plan État-régions
et la programmation des fonds structurels européens

ET PRÉSENTÉ

PAR MM. Augustin BONREPAUX et Louis GISCARD d'ESTAING,

Députés.

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INTRODUCTION 7

I.- LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS ET LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS : DES LEVIERS ESSENTIELS POUR L'INVESTISSEMENT PUBLIC DANS LES RÉGIONS 9

A.- LA QUATRIÈME GÉNÉRATION DES CONTRATS DE PLAN 9

1.- Une participation financière croissante de l'État et des régions 9

a) Un engagement financier de 51 milliards d'euros sur la période 2000-2006 9

b) Un engagement financier plus important de l'État et des régions 10

2.- Un levier essentiel pour l'investissement public dans les régions 14

B.- LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS : UN FINANCEMENT IMPORTANT DU DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL 15

1.- Un apport financier important pour les régions 15

2.- Une programmation soumise à de fortes contraintes 17

II.- UNE EXÉCUTION RETARDÉE 19

A.- LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS NE POURRONT ÊTRE ACHEVÉS EN 2006 19

1.- Une exécution qui a pris du retard dès l'origine 19

a) Un retard important dans l'exécution des contrats de plan État-régions 19

b) Le taux de mandatement montre un niveau d'exécution concrète très insuffisant 20

2.- Les régions présentent des taux d'exécution contrastés 20

3.- Des contraintes budgétaires fortes qui ont freiné la montée en puissance des contrats de plan 22

4.- Un retard qui complexifie les relations entre l'État et les régions 23

a) Le retard de l'État par rapport aux régions 23

b) La question des avances des collectivités locales et les délais de règlements aux entreprises 24

B.- DES SITUATIONS CONTRASTÉES SELON LES MINISTÈRES 25

1.- Une exécution satisfaisante dans certains ministères 27

a) Une exécution satisfaisante du volet « enseignement supérieur et recherche » 27

b) Le volet ville : un taux d'exécution de 68,3 % 28

c) L'exécution du volet « agriculture » 29

2.- L'exécution de certains volets du contrat de plan présente toujours un retard cumulé regrettable 29

a) Une sous exécution importante du volet « santé et social » depuis 2000 29

b) La récente montée en puissance des projets territoriaux se trouve confrontée à des contraintes budgétaires 32

c) L'exécution du volet « industrie » 33

C.- LE VOLET TRANSPORT : UNE EXÉCUTION TRÈS MALMENÉE 33

1.- Fin 2004, seule la moitié du volet routier a été exécutée 34

2.- Le volet ferroviaire : une programmation ambitieuse qui connaît aujourd'hui un retard très marqué 37

III.- L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS AU NIVEAU LOCAL 43

A.- L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN DANS LA RÉGION ÎLE-DE-FRANCE 43

B.- L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN DANS LA RÉGION CENTRE 47

C.- L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN DANS LA RÉGION MIDI-PYRÉNÉES 51

D.- LA POSITION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES SUR L'AVENIR DES CONTRATS DE PLAN 55

1.- L'avis de l'association des Régions de France 55

2.- L'avis de l'association des Départements de France 56

3.- L'avis de l'association des Maires de France 56

4.- L'avis de l'assemblée des Communautés de France 57

IV.- UN RETARD PROVOQUÉ PAR DES CAUSES STRUCTURELLES ET CONJONCTURELLES 59

A.- UNE PROGRAMMATION AMBITIEUSE QUI N'A PU ÊTRE EXÉCUTÉE DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE CONTRAINT 59

1.- Les difficultés d'exécution d'un important engagement financier de l'État 59

2.- Des difficultés d'exécution et de financement qui entraîne un retard plus qu'un désengagement de l'État 61

a) Un retard d'exécution qui ne remet pas en cause l'engagement financier de l'État 61

b) La nécessité de promouvoir un investissement public important dans les régions 61

c) Une nécessaire prise en compte des engagements financiers de l'État hors contrats de plan 63

B.- LA LENTE MISE EN œUVRE DES OPÉRATIONS CONTRACTUALISÉES 64

1.- Un processus de contractualisation complexe 64

2.- La lente émergence des contrats de pays 64

C.- L'AMBIGUÏTÉ DE LA CONTRACTUALISATION ENTRE L'ÉTAT ET LES RÉGIONS 65

D.- UNE PROCÉDURE COMPLEXE 65

E.- UNE ÉVALUATION INSUFFISANTE 66

V.- LA CONSOMMATION DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS 69

A.- UN EFFORT DE RATTRAPAGE NÉCESSAIRE 69

1.- Un effort de rattrapage qui se traduit par une accélération de la programmation 69

2.- Le risque de dégagement d'office, sans être écarté, est désormais plus limité 72

B.- L'ACCÉLÉRATION DE LA PROGRAMMATION DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS A CONDUIT À ALTERNER SAUPOUDRAGE DES CRÉDITS ET SÉLECTIVITÉ DES PROJETS 74

1.- Un effort de rattrapage aux effets parfois pénalisants 74

a) Une alternance de saupoudrage des crédits et de sélectivité des projets 74

b) L'épuisement prématuré des crédits communautaires pour le financement de la politique territoriale 74

c) La difficile mise en œuvre des projets 75

d) L'utilisation des fonds structurels pour le financement des contrats de plan État-régions 76

2.- Des crédits supplémentaires pour financer la poursuite des contrats de pays 76

VI.- VERS UNE NÉCESSAIRE RÉFORME DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 79

A.- UN OUTIL DE CONCERTATION ET D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE CONFRONTÉ À UN CONTEXTE NOUVEAU 79

1.- « Un précieux instrument de planification et de développement durable du territoire »  79

2.- Un outil qui doit s'adapter à un contexte de décentralisation et de réforme des finances publiques 80

a) Un outil nécessaire dans le cadre de l'approfondissement de la décentralisation 80

b) La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances 81

B.- LA RÉFLEXION SUR L'AVENIR DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 82

C.- DES PISTES DE RÉFORME 85

1.- Définir de façon concertée les orientations stratégiques de la politique d'aménagement du territoire 85

2.- Recentrer les contrats de plan sur les politiques d'équipement et d'aménagement du territoire 85

3.- Garantir la solidarité entre les territoires 86

4.- Assurer une plus grande sélectivité et une hiérarchisation des opérations 86

5.- Assurer une exécution plus efficace et plus transparente 87

6.- Inscrire l'évaluation des contrats de plan dans une démarche de performance 87

EXAMEN EN COMMISSION 89

ANNEXES 101

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 123

INTRODUCTION

« L'État peut conclure avec les collectivités territoriales, les régions, les entreprises publiques ou privées et éventuellement d'autres personnes morales des contrats de plan comportant des engagements réciproques des parties en vue de l'exécution du plan et de ses programmes prioritaires. » (Article 11 de la loi du 29 juillet 1982).

Institués par la loi du 29 juillet 1982, les contrats de plan État-régions ont été conçus à l'origine comme des instruments d'articulation du plan national et des plans de régions. Cependant, très rapidement, ils cessent d'être un outil de planification pour devenir les outils de nouvelles relations contractuelles entre l'État et les régions. En effet, la décentralisation nourrit une nouvelle conception des relations entre personnes publiques et le contrat permet d'adapter les dispositifs publics aux spécificités locales et de substituer aux rapports traditionnels de subordination et de commandement des rapports fondés sur la négociation et la discussion.

Cependant, les contrats de plan État-régions montrent aujourd'hui leurs limites : gels budgétaires, sur-programmation et études insuffisantes, multiplication des volets contractualisés, complexité des procédures... Ces limites conduisent l'État, dans un contexte budgétaire particulièrement contraint, à présenter un retard financier important, qui suscite des inquiétudes et fait craindre que de nombreux projets d'infrastructures ne soient pas réalisés en 2006. Par ailleurs, certaines opérations étant co-financées par les fonds structurels européens, cette situation peut avoir pour conséquence des dégagements d'office et la perte pour la France de financements communautaires si l'État n'apporte pas les contreparties financières nécessaires aux opérations programmées.

En application des articles 57 et 59 de la loi organique relative aux lois de finances, votre Rapporteur spécial des crédits de l'aménagement du territoire a été chargé en janvier 2004 de faire le point sur l'exécution budgétaire des contrats de plan État-régions. Suite notamment à deux déplacements dans le Limousin et l'Auvergne, votre Rapporteur spécial a dressé un bilan sur l'engagement financier de l'État dans une communication présentée en commission le 8 juin 2004. Par ailleurs, en tant que Rapporteur, avec M. Jacques Le Nay, d'une mission d'information de la Délégation à l'Aménagement du territoire, sur l'avenir des contrats de plan (1), il a entrepris des déplacements en Bretagne et en Provence-Alpes-côte-d'Azur.

Votre co-Rapporteur a proposé, quant à lui, dans une proposition de résolution (2), de mettre en place une commission d'enquête sur l'exécution des contrats de plan et la programmation des fonds structurels européens. Suite à cette demande, votre commission des Finances a décidé de créer une mission d'information pour dresser le bilan de l'exécution des contrats de plan et de la programmation des fonds structurels européens. Ce bilan a vocation à s'inscrire en dehors des querelles partisanes puisqu'il associe un rapporteur de la majorité et un rapporteur de l'opposition. Outre le bilan budgétaire fourni par la Datar, vos Rapporteurs ont souhaité connaître, de façon plus précise, l'exécution des contrats de plan au niveau local. Ils ont donc entrepris des déplacements dans la région Centre et la région Midi-Pyrénées, et ont approfondi l'exécution du contrat de plan Île-de-France. Ils ont rencontré les responsables des préfectures de région (Préfets de régions, Secrétaire général aux affaires régionales), les directeurs des services déconcentrés régionaux et des représentants des conseils régionaux (vice-président du conseil régional de la région Centre et Présidents de la région Midi-Pyrénées et de la région Île-de-France). Les administrations centrales (direction des routes, direction des transports terrestres), les acteurs des contrats de plan (Datar, Réseau ferré de France), les responsables de l'exécutif (ministre de l'Équipement, des Transports, de l'Aménagement du territoire, du Tourisme et de la Mer, secrétaire d'État de l'aménagement du territoire) mais aussi les associations représentatives des collectivités territoriales (Assemblée des Départements de France, Assemblée des Communautés de France, Association des Régions de France) ont aussi été consultés. Notons que les responsables gouvernementaux en exercice au moment de la signature des contrats de plan n'ont pas été auditionnés.

L'ensemble des interlocuteurs a reconnu les limites que connaissent les contrats de plan, dont le symptôme est le retard important accumulé aujourd'hui. Cependant, chacun des intervenants a souhaité le maintien de ce dispositif contractuel, utile outil de dialogue et de concertation stratégique : une réforme apparaît donc indispensable. Ce bilan permettra donc de mieux appréhender les conditions dans lequel l'État aujourd'hui exécute ses engagements et les difficultés qu'il rencontre. Ce tableau devrait permettre de donner des pistes de réforme afin de permettre aux contrats de plan de mieux répondre aux défis auxquels ils sont confrontés :

décentralisation, qui doit conduire à approfondir le dialogue entre État et collectivités régionales ainsi que les autres collectivités infra-régionales ;

réforme de l'État, qui marque une évolution de l'action de l'État vers des formes de partenariat dans un cadre contractuel ;

réforme des fonds structurels européens, qui mènera certainement à une utilisation plus ciblée des crédits communautaires ;

réforme des finances publiques, qui doit amener à développer des dispositifs d'évaluation et de performance, ainsi qu'essayer d'apporter une réponse à la contrainte de l'annualité budgétaire.

I.- LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS ET LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS : DES LEVIERS ESSENTIELS POUR L'INVESTISSEMENT PUBLIC DANS LES RÉGIONS

Les contrats de plan constituent aujourd'hui le cadre principal des politiques d'investissement de l'État, en partenariat avec les régions et les autres collectivités territoriales, mais aussi un cadre dans lequel s'inscrit partiellement la contrepartie nationale aux fonds européens. L'enjeu est essentiel pour l'investissement public dans les régions : sur la période 2000-2006, les contrats de plan représentent un engagement de 51 milliards d'euros et les fonds structurels européens un apport financier de 16 milliards d'euros.

A.- LA QUATRIÈME GÉNÉRATION DES CONTRATS DE PLAN

1.- Une participation financière croissante de l'État et des régions

a) Un engagement financier de 51 milliards d'euros sur la période 2000-2006

La quatrième génération des contrats de plan, qui couvre la période 2000-2006, représente un engagement financier de l'État, des collectivités territoriales et de l'Union européenne de 50,17 milliards d'euros, soit une augmentation de 52,6 % par rapport à la troisième génération des contrats de plan (1994-1999) qui représentait elle-même le triple de la seconde génération des contrats de plan (1989-1993).

L'engagement de l'État représente 17,51 milliards d'euros. Il convient d'ajouter à ces crédits, les grands programmes, les contrats spécifiques des territoires d'outre-mer et le financement des avenants marées noires ajoutés après la tempête de 1999 qui représentent 600 millions d'euros, soit un total de 17,70 milliards d'euros.

Le financement des contrats de plan est de plus en plus paritaire, puisque la participation des régions est de 50 %. Les conseils régionaux apportent leur contribution à hauteur de 17,75 milliards d'euros, ainsi que les autres collectivités locales, à hauteur de 5,75 milliards d'euros. De plus, les fonds structurels viennent en appui aux contrats de plan, en intervenant en complément des financements nationaux et régionaux pour un montant total de 10,21 milliards d'euros.

En outre, cette nouvelle programmation manifeste un effort de péréquation entre les régions. Par exemple, l'État finance 60 % du contrat de plan Auvergne, 63,5 % du contrat de plan Limousin, et 40 % du contrat de plan Île-de-France.

La programmation 2000-2006 met en œuvre une nouvelle architecture des contrats de plan :

- Un volet régional : qui finance les projets d'action et d'équipement en vue du développement de l'espace régional,

- Un volet territorial, créé en 2000, qui finance les contrats de pays, d'agglomérations, de villes, de réseaux de villes et de parcs naturels régionaux. Ce volet territorial doit mobiliser au moins 25 % des crédits de l'État dans les contrats de plan État-régions. Le Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire est largement mobilisé pour aider à la concrétisation de ces démarches. Il intervient notamment au profit de l'ingénierie et de l'élaboration de ces projets avec près de 213 millions d'euros,

- Un volet interrégional : qui finance les grands programmes (Plan Loire, Mont-Saint-Michel, Programme après-mines) et les conventions interrégionales de massifs (Alpes, Jura, Massif Central, Pyrénées, Vosges). L'État a porté à 828,7 millions d'euros son aide aux grands programmes d'intérêt interrégional. Il mobilise notamment 456 millions d'euros au titre des conventions interrégionales de massif, 192 millions d'euros au titre du programme après-mines, 107,5 millions d'euros au plan « Loire Grandeur Nature », 43,9 millions d'euros au plan de rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel,

- Les avenants marée noire et intempéries : qui financent le complément au traitement des dommages de la marée noire et de la tempête de décembre 1999, et la prévention d'autres catastrophes naturelles. Huit ministères se sont engagés lors du Comité Interministériel à l'Aménagement du Territoire du 18 mai 2000 à financer ces avenants pour un montant de 579,64 millions d'euros, dont 9,36 millions d'euros relèvent du budget de l'aménagement du territoire. Les collectivités locales participent au financement de ces engagements à hauteur de 483,2 millions d'euros.

Quatre priorités ont été retenues : l'emploi, le développement durable, la cohésion sociale et les fonctions de l'intelligence (enseignement supérieur, recherche, culture, nouvelles technologies de l'information).

b) Un engagement financier plus important de l'État et des régions

L'actuelle génération des contrats de plan représente un effort financier supplémentaire des régions et de l'État. Ainsi, l'annuité théorique initiale de l'État est passée de 2,45 à 2,5 milliards d'euros (3), soit une augmentation de 2,1 %, entre la troisième et l'actuelle génération des contrats, celle des régions est passée de 2,17 milliards d'euros à 2,42 milliards d'euros, soit une augmentation 11,5 %.

La part des régions a augmenté plus rapidement, parce que, d'une part, ces collectivités relativement nouvelles avaient une marge de progression plus importante, d'autre part parce que l'État a eu la volonté de faire appel de plus en plus à des financements régionaux. Il y a eu aussi, de la part des acteurs locaux, un intérêt marqué pour un certain nombre d'investissements.

LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS AU FIL DES GÉNÉRATIONS
ÉVOLUTION DES ENGAGEMENTS RESPECTIFS DE L'ÉTAT ET DE LA RÉGION

(en milliards d'euros)

graphique

Source : DATAR

ENGAGEMENTS DE L'ÉTAT ET DES CONSEILS RÉGIONAUX AU FIL DES CPER
(hors DOM et TOM, hors avenants marée noire et intempéries, programmes complémentaires et interrégionaux)

(en millions d'euros)

CPER 1984-1988

CPER 1989-1993

CPER 1994-1998

CPER 2000-2006

État

%

Conseil

régional

%

État

%

Conseil

régional

%

État

%

Conseil

régional

%

État

%

Conseil

régional

%

Alsace

170,29

60,84

109,61

39,16

257,44

44,75

317,89

55,25

388,34

62,91

228,95

37,09

453,84

51,58

426,06

48,42

Aquitaine

325,94

61,60

203,21

38,40

328,02

58,47

233,02

41,53

482,90

55,37

389,28

44,63

722,76

50,12

719,16

49,88

Auvergne

149,40

64,73

81,41

35,27

206,72

65,92

106,87

34,08

374,26

69,53

164,04

30,47

407,04

60,23

268,80

39,77

Bourgogne

144,06

59,62

97,57

40,38

236,31

60,72

152,89

39,28

334,93

58,40

238,63

41,60

376,17

53,13

331,86

46,87

Bretagne

297,12

66,59

149,10

33,41

554,58

66,00

285,63

34,00

792,64

63,35

458,49

36,65

907,07

58,14

653,19

41,86

Centre

128,06

59,16

88,42

40,84

240,64

59,11

166,49

40,89

370,28

57,44

274,41

42,56

548,97

52,32

500,34

47,68

Champagne Ardennes

90,71

56,67

69,36

43,33

203,21

50,40

200,01

49,60

291,16

58,85

203,63

41,15

367,25

49,30

377,75

50,70

Corse

129,58

70,25

54,88

29,75

76,53

60,70

49,55

39,30

144,07

61,95

88,48

38,05

248,64

51,84

231,04

48,16

France Comté

139,80

61,75

86,59

38,25

207,00

51,16

197,62

48,84

276,01

60,33

181,48

39,67

335,69

54,01

285,85

45,99

Île de France

1.103,43

45,81

1.305,27

54,19

1.299,17

42,65

1.747,10

57,35

1.726,63

32,75

3.545,23

67,25

2.994,86

39,09

4.667,53

60,91

Languedoc Roussillon

316,03

70,92

129,58

29,08

397,39

64,81

215,75

35,19

588,48

62,51

352,95

37,49

691,36

52,76

618,97

47,24

Limousin

109,92

69,53

48,17

30,47

172,16

63,66

98,27

36,34

263,96

66,41

133,50

33,59

327,61

63,55

187,92

36,45

Lorraine

466,19

74,46

159,92

25,54

496,21

63,04

290,89

36,96

692,54

56,74

527,92

43,26

816,88

54,52

681,46

45,48

Midi Pyrénées

246,21

66,13

126,08

33,87

511,47

64,08

286,76

35,92

688,98

61,02

440,15

38,98

854,17

51,21

813,81

48,79

Nord Pas de Calais

681,75

64,49

375,33

35,51

1.011,16

60,84

650,93

39,16

1.276,64

62,45

767,50

37,55

1.532,11

59,48

1.043,64

40,52

Basse Normandie

118,76

61,53

74,24

38,47

252,23

56,03

197,92

43,97

445,25

57,91

323,68

42,09

539,52

41,39

764,05

58,61

Haute Normandie

77,60

49,32

79,73

50,68

221,65

52,30

202,19

47,70

351,50

48,16

378,36

51,84

497,14

48,64

524,88

51,36

Pays de la Loire

214,19

58,79

150,16

41,21

304,27

58,70

214,05

41,30

465,07

59,11

321,70

40,89

694,27

52,70

623,08

47,30

Picardie

297,12

65,53

156,26

34,47

325,02

55,54

260,20

44,46

384,73

51,34

364,66

48,65

459,18

48,77

482,34

51,23

Poitou Charente

160,07

64,93

86,44

35,07

248,37

44,12

314,52

55,88

402,39

59,96

268,74

40,04

488,75

53,16

430,59

46,84

Provence Alpes Côte d'Azur

630,68

60,83

406,12

39,17

435,97

55,14

354,63

44,86

664,61

57,75

486,31

42,25

1.115,32

51,03

1.070,47

48,97

Rhône Alpes

386,15

62,56

231,11

37,44

580,39

59,51

394,95

40,49

830,83

54,08

705,40

45,92

1.271,58

50,56

1.243,22

49,44

Total

6.383,06

59,93

4.268,56

40,07

8.565,91

55,25

6.938,13

44,75

12.236,21

53,02

10.843,49

46,98

16.650,18

49,56

16.946,01

60,44

Total État + régions

10.651,62

15.504,04

23.079,70

33.596,19

Source : DATAR

Rappelons aussi que de nombreux investissements de l'État concernent des domaines contractualisés comme le transport ferroviaire et routier mais sont inscrits en dehors des contrats de plan. C'est le cas, par exemple, pour la région Languedoc-Roussillon de la ligne grande vitesse entre Nîmes, Montpellier, Perpignan et l'Espagne ou pour la région Limousin, de la route Centre Europe Atlantique (RCEA).

Si les montants contractualisés sont plus importants, le champ couvert par les contrats est aussi plus vaste et concerne actuellement plus d'une quinzaine de ministères. D'une génération à l'autre, la partie transport est restée stable autour de 40 % avec, en particulier pour la dernière génération, un effort notable en faveur du transport ferroviaire. Ainsi, les montants contractualisés dans le volet ferroviaire ont été multipliés par huit entre la précédente et l'actuelle génération de contrats de plan, soit une augmentation de 233,5 %. Le volet « enseignement supérieur et recherche » n'a été introduit que dans la deuxième génération de contrats de plan, avec une progression significative à partir du programme Université 2000 au cours de la troisième génération. Le volet territorial est apparu progressivement à partir de la deuxième génération et connaît un développement significatif dans l'actuelle génération.

Les principaux ministères concourant au financement des contrats de plan État-régions sont ceux de l'équipement (40,81 % du montant global), de l'éducation nationale (17,21 %), de l'agriculture (8,42 %), de la ville (7,07 %) et de l'aménagement du territoire (6,38 %).

Le tableau suivant précise le montant et l'évolution de la participation des différents ministères.

ÉVOLUTION DE LA PARTICIPATION DES DIFFÉRENTS MINISTÈRES AUX CONTRATS DE PLAN

(en millions d'euros)

CPER 1994-1999
(hors TOM)

CPER 2000-2006
(hors TOM)

Évolution des enveloppes entre 1994-1999 et 2000-2006

(en  %)

Montant

Part relative sur l'ensemble des ministères

(en  %)

Montant

Part relative sur l'ensemble des ministères

(en  %)

Agriculture et pêche

1.140,78

8,92

1.474,26

8,42

+ 29,23

Affaires étrangères et coopération

10,41

0,08

19,89

0,11

+ 91,07

Culture

223,31

1,75

387,07

2,21

+ 73,33

Défense - Anciens combattants

1,34

0,01

80,49

0,46

+ 5.900

Éducation nationale dont :

2.136,12

16,70

3.013,76

17,21

+ 41,09

Enseignement supérieur et recherche

1.979,94

15,48

2.770,53

15,82

+ 39,93

Enseignement scolaire

156,17

1,22

243,23

1,39

+ 55,75

Emploi - Formation professionnelle

605,56

4,73

822,16

4,70

+ 35,77

Ville

533,83

4,17

1.237,28

7,07

+ 131,77

Santé et social

368,56

2,88

428,06

2,44

+16,15

Environnement

198,49

1,55

489,80

2,80

+ 146,76

Équipement dont :

5.880,84

45,97

7.145,51 (1)

40,81

+ 21,50

Routes

4.161,42

32,53

4.184,34

23,90

+ 0,55

Fer

446,87

3,49

1.043,78

5,96

+ 233,57

Autres modes et divers

378,89

2,96

1.457,36

8,32

+ 284,64

Logement et urbanisme

850,75(2)

6,65

343,56

1,96

- 59,62 (3)

Tourisme

42,91

0,34

116,47

0,67

+ 171,40

FNADT : aménagement du territoire

716,21

5,60

1.117,45 (4)

6,38

+ 56,02

MEFI dont :

725,38

5,67

913,78

5,22

+ 25,97

Industrie

648,91

5,07

759,81

4,34

+ 17,09

Commerce extérieur

36,22

0,28

63,60

0,36

+ 75,59

PME, commerce artisanat

40,25

0,31

90,22

0,52

+ 124,17

Jeunesse et sports

23,33

0,18

123,64

0,71

+ 429,89

Justice

0,53

48,56

0,28

+ 9.131,88

Outre-mer

154,20

1,21

208,25

1,19

+ 35,05

Divers, dont charges communes, etc...

73,16

0,57

0,18

0,001

- 99,75

Total

12.792,04

17.510,00

(1) dont 686,02 millions d'euros d'ex FARIF (Fonds d'aménagement régional de l'Île-de-France).

(2) dont 596 millions d'euros de contrats de ville.

(3) cette baisse est due au fait que les contrats de ville 2000-2006 (soit 1,1 milliard d'euros) sont désormais comptabilisés dans la rubrique ville.

(4) hors 74,70 millions d'euros réservés pour les programmes interrégionaux.

Source : DATAR

2.- Un levier essentiel pour l'investissement public dans les régions

Les contrats de plan constituent un enjeu considérable pour l'investissement public dans les régions.

Ils représentent, sur la période 2000-2006, un engagement annuel théorique de 2,5 milliards d'euros, soit 10 % à 13 % du budget civil de l'État. Au cours des onze dernières années, l'investissement de l'État sur les contrats de plan a été en moyenne de 2 milliards d'euros, avec d'assez faibles variations.

S'agissant des régions, on constate, en revanche, des variations plus grandes, qui peuvent aller du double voire du triple, entre les années comme entre les régions, en fonction de l'état d'avancement des projets. Les contrats de plan représentent environ le tiers des budgets d'investissement des conseils régionaux, comme le montre le graphique suivant :

PART DE L'ANNUITÉ THÉORIQUE ANNUELLE DES RÉGIONS AU TITRE DES CPER
DANS LE BUDGET D'INVESTISSEMENT DES RÉGIONS (HORS TOM)

(en milliards d'euros)

graphique
Source : DATAR

B.- LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS : UN FINANCEMENT IMPORTANT DU DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL

1.- Un apport financier important pour les régions

Au titre des fonds structurels, la France percevra 16 milliards d'euros sur la période 2000-2006. Cependant, l'impact financier des fonds structurels est plus important car le principe du cofinancement a favorisé la mobilisation d'autres financements publics. En Aquitaine, par exemple, il a été mesuré qu'un euro de crédit communautaire permet de mobiliser trois euros en coût total.

Les fonds structurels se divisent en trois objectifs prioritaires et quatre programmes d'initiatives communautaires (PCI) :

L'objectif 1 concerne les régions en retard de développement. Il regroupe les anciens objectifs 1 et 6 de la génération 1994-1999 des fonds structurels. La mise en place de nouveaux critères a eu pour conséquence que les zones qui bénéficiaient de fonds en France n'étaient plus éligibles. C'est le cas de la Corse et des arrondissements de Valenciennes, Douai, et Avesnes. Pour que ces territoires ne soient pas brutalement privés de l'aide européenne, un dispositif de « soutien transitoire objectif » a été mis en place. La France bénéficie de 3,9 milliards d'euros au titre de l'objectif 1.

L'objectif 2 a pour but de soutenir la reconversion économique et sociale de zones qui connaissent des difficultés structurelles (industrie en mutation, zones rurales en déclin, zones urbaines en difficultés). La redéfinition des zones bénéficiant de fonds européens dans ce cadre a aussi nécessité la mise en place d'un dispositif de soutien transitoire. La France se voit attribuer 6,2 milliards d'euros, y compris le soutien transitoire. Elle est le principal bénéficiaire de l'objectif 2.

L'objectif 3 sert à adapter et à moderniser les politiques d'éducation, de formation et d'emploi. Il est exclusivement cofinancé par le Fonds Social Européen (FSE) et il fait l'objet d'un seul document de programmation au niveau national. La France bénéficie de 4,7 milliards d'euros.

D'autre part, la France perçoit 1,04 milliard d'euros au titre des quatre programmes d'initiative communautaire :

- le programme INTERREG III encourage la coopération transfrontalière et transnationale. La France bénéficie de 422 millions d'euros au titre d'INTERREG III,

- le programme LEADER + est dédié au développement local en milieu rural. Il est cofinancé par le FEOGA-orientation. La France percevra au total 268,1 millions d'euros,

- le programme EQUAL a pour objectif de favoriser la coopération transnationale pour promouvoir des pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations et les inégalités de toutes natures en lien avec le marché du travail. La France bénéficie de 301 millions d'euros au titre d'EQUAL,

- le programme URBAN II est destiné à soutenir la réhabilitation économique et sociale de quartiers en difficultés de grandes agglomérations. Il se concentre sur 9 sites en France et représente 102 millions d'euros.

L'ensemble des dotations allouées à la France pour la période 2000-2006 est récapitulé dans le tableau suivant :

DOTATIONS ALLOUÉES À LA FRANCE
AU TITRE DES FONDS STRUCTURELS

(en millions d'euros)

Programme

Montant

Objectif 1

3.376

Soutien transitoire objectif 1

572

Objectif 2

6.642

Soutien transitoire objectif 2

620

Objectif 3

4.714

Réserve de performance pour les objectifs 1 et 2

444

INTERREG III

422

EQUAL

301

LEADER +

268

URBAN II

102

Source : Datar

2.- Une programmation soumise à de fortes contraintes

Les modalités de mobilisation des fonds communautaires qui étaient très lourdes par le passé, ont été profondément modifiées. Ainsi, dès l'approbation d'un programme, une avance de 7 % de la dotation communautaire totale est consentie par la Commission. Au fur et à mesure que cette avance est mobilisée pour le versement d'aides aux bénéficiaires, l'autorité de paiement du programme, chargée de la certification des dépenses, peut adresser trois fois par an au maximum un appel de fonds à la Commission européenne. L'aide communautaire est généralement versée sur « service fait » attesté par la présentation de factures acquittées ou pièces équivalentes de valeur probante.

Cette simplification dans les modalités de mobilisation des fonds communautaires s'accompagne d'une exigence nouvelle très contraignante qui prend la forme du dégagement d'office.

La règle du « dégagement d'office » est posée par les articles 31§2 et 32§2 du règlement 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels.

La Commission engage la dotation de chaque programme en tranches annuelles réparties sur la durée de la période de financement. Si l'engagement au titre de l'exercice « n » n'a pas fait l'objet par l'État-membre, de demandes de paiement recevables avant la fin de la deuxième année qui suit (n+2), les fonds sont dégagés d'office, et ne peuvent faire l'objet d'un réengagement.

II.- UNE EXÉCUTION RETARDÉE

À la fin de l'année 2004, les contrats de plan présentaient un retard d'une année et demie. Si, en 2005, l'exécution devrait connaître une certaine amélioration, les contrats de plan ne pourront pas être achevés en 2006 et présenteront un retard de 2 ou 3 ans selon le rythme de délégation des crédits. Notons que la précédente génération des contrats de plan avait été prolongée d'une année et exécutée à 90 %.

Ces dernières années, la montée en puissance des contrats de plan a été freinée par des contraintes budgétaires fortes, ce qui a rendu plus complexes les relations entre l'État et les régions, ces dernières ayant un niveau d'avancement plus satisfaisant. Cependant, les ministères présentent des situations contrastées et c'est sur le volet « transport », qui présente un retard très marqué, que l'État devra engager un effort de rattrapage important (4).

A.- LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS NE POURRONT ÊTRE ACHEVÉS EN 2006

1.- Une exécution qui a pris du retard dès l'origine

a) Un retard important dans l'exécution des contrats de plan État-régions

Au 30 décembre 2004, l'État a délégué 9,68 milliards d'euros sur un total de 17,70 milliards d'euros, soit un taux de délégation de 54,69 %. Cela représente un retard de 16,7 points par rapport au taux théorique d'exécution qui est de 71,4 % (5/7ème).

Par conséquent, en prenant en compte la moyenne des annuités effectuées sur les cinq dernières années, le retard d'exécution des contrats de plan est d'une année et demie fin 2004.

Pour évaluer le retard de l'État en 2006, deux hypothèses doivent être envisagées :

- si le rythme de délégation de crédit en 2005 et 2006 est le même que la moyenne des délégations de crédits entre 2000 et 2004 (soit, 1,96 milliard d'euros par an), il faudra encore 4 ans pour déléguer les 8,02 milliards d'euros de crédits restants, soit un retard de 2 années en 2006 ;

- si le rythme de délégation de crédit en 2005 et 2006 est le même que celui de 2004 (soit 1,591 milliard d'euros), il faudra encore 5 ans pour déléguer les 8,02 milliards d'euros restants, soit un retard de 3 années en 2006.

Il convient de souligner que le plan de rattrapage routier décidé par le Premier Ministre, et qui a conduit à l'inscription de 240 millions d'euros dans la loi de finances rectificative pour 2004, ne peut être comptabilisé en 2004, car les autorisations de programme n'ont été déléguées qu'en 2005. Ce plan de rattrapage devrait permettre néanmoins une amélioration de l'exécution en 2005.

L'exécution des contrats de plan entre 2000 et 2004 est rappelée dans le tableau suivant :

EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN PAR L'ÉTAT DE 2000 À 2004

(en milliards d'euros)

2000

2001

2002

2003

2004

Crédits engagés

1,935

2,192

2,090

1,872

1,591

% par rapport au 1/7ème théorique (en %) (1)

76,5

86,7

82,7

74,1

62,9

(1) Ce pourcentage donne la proportion de crédits engagés par rapport au 1/7ème théorique.

Source : Datar.

b) Le taux de mandatement montre un niveau d'exécution concrète très insuffisant

Vos Rapporteurs ne disposent aujourd'hui que de données concernant le niveau d'engagement et de mandatement des crédits entre 2000 et 2003. Fin 2003, on peut noter une nette progression des engagements et des mandatements, mais aussi du taux d'utilisation des crédits mis en place par les ministères.

Fin 2003, sur les 8 milliards d'euros d'autorisations de programme déjà déléguées par les ministères (soit 45,70 % de l'enveloppe initiale des crédits État), plus de 6,6 milliards ont déjà été engagés par les préfets, ce qui représente 37,37 % de l'engagement initial de l'État, et un taux d'engagement de 82 %. Ce taux était seulement de 68 % fin 2001 et de 73 % fin 2002. On note donc une amélioration constante du taux d'engagement, et donc de l'utilisation par les préfets des crédits mis à leur disposition par les ministères. Ce constat doit être cependant tempéré par le fait que l'insuffisance des autorisations de programme en 2003 et 2004 a conduit automatiquement les préfets à engager plus rapidement les crédits délégués.

Fin 2003, près de 4 milliards d'euros soit 22,42 % de l'engagement initial de l'État ont déjà été payés, ce qui représente 60 % des 6,6 milliards de crédits engagés. Ce taux de paiement est lui aussi en constante amélioration, passant de 47 % en 2001 à 54 % en 2002, puis 60 % en 2003.

2.- Les régions présentent des taux d'exécution contrastés

L'exécution des contrats de plan dans les régions présente des situations diverses. Fin 2004, les taux de délégations d'autorisations de programme se situent dans une fourchette allant de 43,75 % à 64,65 %.

Ainsi, certaines régions présentent des niveaux d'exécution très satisfaisants : c'est le cas de la région Champagne-Ardenne avec un taux de 64,65 % et de la Lorraine avec un taux de 61,68 % fin 2004. D'autres régions ont un taux d'exécution proche de la moyenne nationale : c'est le cas de l'Alsace (55,91 %), de l'Aquitaine (56,82 %), de la Bourgogne (57,98 %), de la Bretagne (55,44 %), de la Franche-Comté (56,17 %), de l'Île-de-France (57,13 %), du Languedoc-Roussillon (55,25 %), de Midi-Pyrénées (55,35 %) et de la région Rhône-Alpes (55,82 %).

D'autres régions, en revanche, présentent un retard plus inquiétant : c'est le cas notamment de la région Centre (49,05 %), de la région Corse (47,51 %), de la région Limousin (46,85 %), de la Guadeloupe (46 %), de la Guyane (50,11 %), de la Martinique (45,44 %) et de La Réunion (43,75 %).

Le tableau suivant retrace l'exécution des contrats de plan dans les régions entre 2000 et 2004. L'exécution détaillée est retracée en annexe du présent rapport.

EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN DANS LES RÉGIONS (1)

(en millions d'euros)

Montants initiaux État 2000 - 2006

Cumul des délégations
de 2000 à 2004

Alsace

457,644

2,59 %

255,86

55,91 %

Aquitaine

722,761

4,08 %

410,64

56,82 %

Auvergne

412,639

2,33 %

225,83

54,73 %

Bourgogne

377,235

2,13 %

221,24

57,98 %

Bretagne

907,072

5,13 %

502,84

55,44 %

Centre

556,594

3,15 %

273,01

49,05 %

Champagne-Ardenne

373,889

2,11 %

204,33

64,65 %

Corse

248,644

1,40 %

118,14

47,51 %

Franche-Comté

335,693

1,90 %

188,54

56,17 %

Île-de-France

2.996,314

16,93 %

1.711,94

57,13 %

Languedoc-Roussillon

691,356

3,91 %

381,99

55,25 %

Limousin

331,419

1,87 %

161,25

48,65 %

Lorraine

816,883

4,62 %

503,88

61,68 %

Midi-Pyrénées

864,618

4,89 %

478,59

55,35 %

Nord-Pas-de-Calais

1.549,245

8,75 %

836,04

53,96 %

Basse-Normandie

562,114

3,18 %

302,65

53,74 %

Haute-Normandie

512,784

2,90 %

277,72

54,12 %

Pays de la Loire

718,723

4,06 %

380,27

52,89 %

Picardie

469,994

2,66 %

243,63

51,80 %

Poitou-Charentes

543,921

3,07 %

295,07

54,25 %

PACA

1.115,317

6,30 %

602,49

54,02 %

Rhône-Alpes

1.273,036

7,19 %

710,64

55,82 %

Guadeloupe

195,745

1,11 %

90,04

46,00 %

Guyane

186,140

1,05 %

93,27

50,11 %

Martinique

170,590

0,96 %

77,51

45,44 %

La Réunion

307,337

1,74 %

134,47

43,75 %

Total

17.704,11

100,00 %

9.681,89

54,69 %

(1) hors plan de relance routier, les autorisations de programme ayant été affectées sur l'exercice 2005

Source : Datar.

3.- Des contraintes budgétaires fortes qui ont freiné la montée en puissance des contrats de plan

Suite à un démarrage très progressif entre 2000 et 2002, la montée en puissance des contrats de plan a été ralentie par de fortes contraintes budgétaires. En effet, dans un contexte économique difficile en 2003 et 2004, le Gouvernement a dû procéder à des gels de crédit qui ont fortement perturbé l'exécution des contrats de plan.

En 2002, sur une programmation initiale de 2,410 milliards d'euros, 2,089 milliards d'euros ont été effectivement délégués, ce qui représente un gel moyen de 13 %.

En 2003, sur les 2,206 milliards d'euros initialement programmés, 1,872 milliard d'euros a été effectivement délégué, ce qui représente un gel moyen de 15 %. En réalité ce taux est plus élevé, car la programmation initiale transmise en 2003 par le ministère de l'équipement était incomplète et ne comprenait pas les transports collectifs en Île-de-France et le transport combiné. Si on réintègre au minimum les montants effectivement délégués de ces deux volets dans la programmation initiale du ministère, le taux moyen de gel atteint au moins 19 %.

En 2004, sur une programmation initiale de 2,252 milliards d'euros, 1,591 milliard d'euros a fait l'objet d'une délégation. Le gel a donc représenté 29,3 % des crédits programmés.

Le tableau suivant rappelle les gels de crédits intervenus de 2002 à 2004 :

GELS DE CRÉDITS

(en millions d'euros)

2002

2003

2004

Montant des crédits programmés (A)

2.410

2.206

2.252

Montant des crédits gelés (B)

321

334

653,1

% de la dotation initiale (A/B)

13 %

19 %

29 %

Source : Datar.

Ainsi, fin 2004, dans les documents transmis à votre Rapporteur spécial, la Datar indiquait : « à titre indicatif, si aucun gel budgétaire n'était venu contrarier la montée en puissance des CPER depuis 2002, le taux d'exécution serait à fin 2004 de 62,14 %, à rapprocher du taux théorique de 71,43 % (5/7èmes). Ce niveau aurait été tout à fait satisfaisant, compte tenu de la signature tardive des contrats en 2000. ».

Si les gels de crédits entre 2002 et 2004 ont représenté un montant non négligeable de 1,38 milliard d'euros, il convient de mesurer ce que cette somme représente en terme de retard dans l'exécution des contrats de plan État-régions. Ainsi, en l'absence de gels de crédits, avec un taux d'exécution de 62,14 % fin 2004, 10,60 milliards d'euros auraient fait l'objet d'une délégation, soit une moyenne de 2,12 milliards d'euros par an. Si le rythme de délégation reste en moyenne le même, il faudrait donc encore 3,3 ans pour déléguer l'ensemble des crédits des contrats de plan, soit un retard d'un an et quatre mois en 2006. Ce taux doit être comparé au retard actuel qui devrait être de 2 ou 3 ans en 2006. On peut donc évaluer, de manière schématique, que :

- si les contrats de plan présentent un retard de 2 ans en 2006, les gels de crédits auront entraîné un retard de 8 mois ;

- si les contrats ont 3 ans de retard en 2006, alors les gels de crédits auront été la cause d'un retard d'un an et huit mois.

4.- Un retard qui complexifie les relations entre l'État et les régions

a) Le retard de l'État par rapport aux régions

Les difficultés de l'État pour apporter les financements nécessaires à l'exécution des contrats de plan rendent plus complexes les relations entre l'État et les régions. En effet, on observe dans la quasi-totalité des régions, un taux d'avancement de la région supérieur ou égal à celui de l'État, comme le montre le tableau suivant :

AVANCEMENT COMPARÉ DE L'ÉTAT ET DES RÉGIONS EN 2004 (1) (2)

(en  %)

Avancement de l'État (3)

Avancement des régions (4)

Écart

Alsace

55,91

61,0

5,1

Aquitaine

56,82

67,0

10,2

Auvergne

54,73

92,8

38,1

Bourgogne

57,98

66,2

8,22

Bretagne

55,44

nd

-

Centre

49,05

46,6

- 2,45

Champagne-Ardenne

64,65

70,8

6,15

Corse

47,51

-

-

Franche-Comté

56,17

-

-

Île-de-France

57,13

68,0

10,9

Languedoc-Roussillon

55,25

-

Limousin

48,65

65,2

16,5

Lorraine

61,68

-

Midi-Pyrénées

55,35

66,1

10,7

Nord-Pas-de-Calais

53,96

62,0

8

Basse-Normandie

53,74

56,2

2,5

Haute-Normandie

54,12

58,8

4,7

Pays de la Loire

52,89

nd

-

Picardie

51,80

-

-

Poitou-Charentes

54,25

68,9

14,6

Provence-Alpes-Côte d'Azur

54,02

65,1

11,1

Rhône-Alpes

55,82

74,1

18,3

Guadeloupe

46,00

nd

-

Guyane

50,11

-

-

Martinique

45,44

61,0

15,6

La Réunion

43,75

-

-

Moyenne des écarts positifs

54,69

65,6

10,9

(1) données transmises par les régions à la Datar

(2) % d'engagement par rapport au montant 2000-2006.

(3) État : taux des crédits délégués (source : ministère).

(4) Région : taux des crédits votés ou affectés (source bilan synthétique des préfets).

Source : Datar.

À l'exception de la région Auvergne dont le taux d'avancement est atypique, les écarts sont compris entre 2,5 et 16,5 points, avec une moyenne d'avance des régions de 10,9 points.

Il convient toutefois de noter que les crédits délégués par les ministères et les crédits votés par les conseils régionaux ne recouvrent pas exactement la même réalité, et que le rapprochement de ces données est proposé à titre indicatif, mais doit être interprété avec précaution.

En outre, plusieurs conseils régionaux sont allés au-delà de leurs engagements initiaux pour certains volets, par exemple pour l'aide à l'agriculture ou au développement des entreprises. Ils ont donc des taux de délégation de crédits supérieurs à 100 % sur ces volets, situation que l'on ne retrouve pas du côté de l'État. Cela incite donc à comparer les taux d'exécution avec précaution.

De plus, pour un certain nombre de projets, un « décroisement » a été opéré entre l'État et les régions, les conseils régionaux et l'État ayant décidé de se répartir les projets, certains étant totalement financés par les régions, et d'autres par l'État. Cela peut aussi expliquer le décalage dans l'exécution des crédits.

b) La question des avances des collectivités locales et les délais de règlements aux entreprises

Il est souvent avancé que les collectivités territoriales effectuent des avances au profit de l'État. Rappelons que ces avances constituent des avances de trésorerie.

En effet, pour un certain nombre de politiques, où l'État est maître d'ouvrage et où les conseils régionaux - voire les conseils généraux - apportent leur soutien financier sous forme de fond de concours, ces fonds de concours sont appelés en début de programmation et représentent donc une avance de trésorerie qui s'efface au fur et à mesure de l'avancement du chantier et au fur et à mesure de la mobilisation des crédits de l'État. Il ne s'agit donc pas d'une avance remboursable mais simplement d'une mobilisation plus rapide de l'engagement initial des collectivités territoriales.

Le décalage entre le versement des fonds de concours des régions et la délégation de crédits de l'État n'est pas très long et ne correspond pas à la totalité de la durée de l'opération. Il est, en général d'un ou deux ans. Cette période tend à se réduire, car les conseils régionaux sont de plus en plus attentifs à la date de versement des fonds de concours. Si les travaux sont achevés avant la disponibilité effective des crédits de paiement et que des intérêts moratoires doivent être versés, ils incombent à l'État. Les avances des collectivités constituent donc une mobilisation plus rapide des crédits et non un transfert de charge ou le report de frais financiers sur les collectivités territoriales.

Cependant, compte tenu des difficultés actuelles de l'État pour déléguer les crédits nécessaires, ces avances peuvent constituer des montants importants pour les régions. Ainsi, d'après les informations fournies par M. Alain Rousset, président de l'Association des Régions de France et président du Conseil régional d'Aquitaine, l'avance de la région Aquitaine par rapport à l'État n'était plus que de 10 millions d'euros au début de l'année 2005, contre 26 millions d'euros en 2004.

Dans quelques cas, face à la difficulté de l'État à mobiliser des crédits, des collectivités ont décidé, soit de payer le surcoût d'une opération, comme c'est le cas pour l'opération Cannes-Grasse, soit de décroiser les financements, la région et l'État prenant chacun en charge exclusivement certaines opérations, sans qu'elles soient exécutées de façon simultanée. C'est le cas par exemple de la région Rhône-Alpes, qui, faute de financements de l'État, a pris en charge des opérations. Ces cas restent cependant limités et ne constituent pas un désengagement de l'État au détriment des régions, mais un retard important dans l'exécution des contrats de plan.

En revanche, l'État a toujours refusé que les régions effectuent des avances remboursables, afin de ne pas se mettre dans une situation de contrainte de remboursement dans les années suivantes. Cela a été le cas par exemple en Île-de-France.

Ainsi, le retard de l'État dans l'exécution des contrats de plan État-régions n'entraîne pas de dépense supplémentaire des régions dans la mesure où les crédits versés par celles-ci au démarrage de l'opération respectent la clef de financement initialement prévue. Cependant, ces avances permettent que certaines opérations ne soient pas interrompues. Cette situation entraîne d'autant moins un engagement financier supplémentaire des régions que celles -ci, face au retard de délégation de l'État, ont elles-mêmes ralenti le rythme de délégation de leurs propres crédits(5).

Le retard de paiement aux entreprises est dû à une insuffisance de crédits de paiement de l'État par rapport aux délégations d'autorisations de programme et non au retard dans la délégation d'autorisations de programme. Si des intérêts moratoires sont dus aux entreprises, ils incombent à la charge de l'État. Cependant, ces sommes restent limitées. En effet, comme le montrent les opérations du volet routier, lorsque les délégations de crédits ne sont pas suffisantes, les opérations sont engagées par tranches.

En revanche, les surcoûts opérations sont très souvent à la charge des régions.

B.- DES SITUATIONS CONTRASTÉES SELON LES MINISTÈRES

L'exécution des contrats de plan présente des situations contrastées selon les ministères. Fin 2004, si on exclut les ministères pour lequel le montant contractualisé est très faible (INSEE, ministère de la défense), le taux d'exécution des crédits varie de 33,35 % pour le volet ferroviaire du ministère de l'Équipement à 68,31 % pour le ministère de la ville.

Plusieurs ministères présentent des taux d'exécution satisfaisants : c'est le cas notamment du ministère de l'Éducation nationale (63,71 %), du ministère de la Ville (68,31 %), du ministère de l'Agriculture (59,18 %), du Commerce extérieur (69,65 %), du volet emploi et formation (66,94 %). D'autres ministères présentent en revanche un retard plus marqué : c'est le cas notamment de la Santé (35,97 %), du Commerce et de l'artisanat (40,51 %), mais surtout du ministère de l'Équipement, avec notamment les volets routiers (50,34 %), ferroviaire (33,35 %) et transports collectifs en Île-de-France (38,7 %). L'exécution des contrats de plan par ministère, dont la présentation détaillée figure en annexe du présent rapport, est rappelée dans le tableau suivant :

EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS PAR MINISTÈRE EN 2004

(en millions d'euros)

Montants initiaux État 2000 - 2006

Cumul des délégations
de 2000 à 2004

Agriculture

1.615,591

9,13 %

956,09

59,18 %

Affaires Étrangères

19,895

0,11 %

10,97

55,16 %

Commerce Extérieur

63,754

0,36 %

44,40

69,65 %

Culture

389,412

2,20 %

224,23

57,58 %

Défense

80,493

0,45 %

56,32

69,98 %

Éducation Nationale

3.022,072

17,08 %

1.925,48

63,71 %

- dont Enseignement Sup. et Recherche

2.774,340

15,68 %

1.783,57

64,29 %

- dont Enseignement Scolaire

247,732

1,40 %

141,91

57,28 %

Emploi Formation

822,685

4,65 %

550,68

66,94 %

Santé et Social

429,895

2,43 %

154,62

35,97 %

Ville

1.237,276

6,99 %

845,22

68,31 %

Environnement

506,030

2,86 %

272,94

53,94 %

Équipement, Transport, Logement

7.163,452

40,48 %

3.583,5

50,02 %

- dont Route TOTAL

4.108,289

23,21 %

2.311,89

56,27 %

- dont route

2.068,06

50,34 %

- dont plan de relance routier 2004

243,84

5,94 %

- dont Exploitation de la Route

84,045

0,47 %

63,49

75,54 %

- dont Ferroviaire

1.049,894

5,93 %

350,18

33,35 %

- dont Transport Combiné

56,567

0,32 %

38,1

67,35 %

- dont Transport Collectif en Île-de-France

916,219

5,18 %

354,86

38,73 %

- dont Ports maritimes

205,974

1,16 %

82,62

40,11 %

- dont Littoral

14,940

0,08 %

6,37

42,62 %

- dont Logement et Aménagement Urbain

343,407

1,94 %

195,09

56,81 %

- dont Tourisme

128,042

0,72 %

68,40

53,42 %

- Autres

256,076

1,45 %

112,48

43,93 %

FNADT

1.117,850

6,32 %

659,80

58,76 %

Industrie

759,306

4,29 %

400,18

52,61 %

Jeunesse et Sports

123,636

0,70 %

70,38

56,93 %

Justice

48,034

0,27 %

28,99

60,35 %

PME Commerce Artisanat

89,957

0,51 %

36,44

40,51 %

Outre-mer

208,184

1,18 %

105,33

50,59 %

INSEE

30

0,00 %

23

75,00 %

DGCCRF

152

0,00 %

109

71,35 %

Total hors plan de relance routier

17.697,706

100,00 %

9681,89

54,69 %

Total (compris plan de relance routier)

17.697,706

100,00 %

9.925,73

56,06 %

Source : Datar.

1.- Une exécution satisfaisante dans certains ministères

a) Une exécution satisfaisante du volet « enseignement supérieur et recherche »

L'engagement financier du ministère de l'Éducation nationale représente 3,02 milliards d'euros sur la période 2000-2006. Fin 2004, le taux d'exécution est de 63,71 %. Le volet « enseignement supérieur et recherche » représente un engagement financier de l'État de 2,774 milliards d'euros. Les contrats de plan financent notamment le plan « U3M » à hauteur de 6,4 milliards d'euros, répartis à parité entre l'État et les collectivités territoriales.

Fin 2004, le taux de délégation de crédits de 64,29 %, est satisfaisant. En 2006, ce volet devrait être exécuté intégralement et pourrait même avoir une exécution supérieure à 100 %. Ce taux élevé a un effet d'entraînement sur l'ensemble du ministère et compense le taux plus faible de l'enseignement scolaire, 57,28 %, dont la part relative au sein des crédits contractualisés du ministère est toutefois réduite (8 %). Avec près de 16 % de l'ensemble des crédits des contrats de plan, ce secteur a un poids relatif important, et influence favorablement la moyenne nationale, du fait de son excellent taux d'avancement. Son taux de délégation est largement supérieur à la moyenne nationale et proche du taux théorique des 5/7ème.

En 2002, un dégel des autorisations de programme en fin d'année a permis de maintenir un excellent niveau de délégation, à 17,5 % (plus que la moyenne théorique de 14,3 %). En 2003 en revanche le taux initialement prévu de 15,9 % n'a pu être maintenu, et a finalement été ramené à 11,4 %, ce qui représente un taux de gel d'environ 30 %. En 2004 le gel a porté sur 41,2 % de la programmation initiale, soit un taux de délégation annuel de crédit de 8,2 %, soit l'année la plus faible depuis 2000. Les gels budgétaires de 2003 et 2004 ont donc affecté cette tendance positive, mais sans la remettre en cause, le taux d'avancement restant encore, dans tous les cas, supérieur à la moyenne nationale.

EXÉCUTION DU VOLET « ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET RECHERCHE » DE 2000 À 2004

(en millions d'euros)

2000-2006

2000

2001

2002

2003

2004

Crédits délégués

2.774,34

373,05

389,61

484,39

314,82

221,69

% crédits délégués

-

13,45

14,04

17,46

11,35

7,99

Source : Datar

Le tableau suivant retrace l'exécution du volet « Éducation » dans les régions. L'exécution détaillée du volet « éducation nationale, recherche et technologie » par région est jointe en annexe du présent rapport.

EXÉCUTION DU VOLET « ÉDUCATION NATIONALE »

(en millions d'euros)

Montants initiaux 2000 - 2006

Crédits délégués en 2004

Total crédits délégués de 2000 à 2004

(%)

(%)

(%)

Alsace

91,165

3,02

8,190

8,98

62,501

68,56

Aquitaine

114,337

3,78

11,944

10,45

69,868

61,11

Auvergne

53,510

1,77

5,293

9,89

30,454

56,91

Bourgogne

62,809

2,08

7,595

12,09

37,614

59,89

Bretagne

157,022

5,20

10,686

6,81

86,849

55,31

Centre

88,880

2,94

8,107

9,12

48,364

54,41

Champagne-Ardenne

48,784

1,61

3,982

8,16

26,481

54,28

Corse

27,441

0,91

1,790

6,52

9,497

34,61

Franche-Comté

51,070

1,69

5,429

10,63

29,419

57,60

Île-de-France

618,791

20,48

43,646

7,05

526,373

85,06

Languedoc Roussillon

130,801

4,33

11,768

9,00

86,712

66,29

Limousin

58,236

1,93

5,492

9,43

32,577

55,94

Lorraine

118,453

3,92

16,115

13,60

75,117

63,42

Midi-Pyrénées

135,680

4,49

11,379

8,39

99,218

73,13

Nord Pas De Calais

218,917

7,24

20,619

9,42

108,990

49,79

Basse Normandie

65,096

2,15

7,500

11,52

41,725

64,10

Haute Normandie

76,987

2,55

5,602

7,28

41,337

53,69

Pays De La Loire

140,204

4,64

10,687

7,62

74,353

53,03

Picardie

63,571

2,10

4,731

7,44

36,443

57,33

Poitou-Charente

91,774

3,04

7,995

8,71

54,488

59,37

Provence Alpes Côte d'Azur

151,382

5,01

13,803

9,12

91,678

60,56

Rhône Alpes

238,735

7,90

19,891

8,33

157,311

65,89

Guadeloupe

50,308

1,66

3,951

7,85

25,145

49,98

Guyane

68,602

2,27

9,674

14,10

26,490

38,61

Martinique

32,014

1,06

3,037

9,49

15,759

49,23

La Réunion

67,504

2,23

4,522

6,70%

30,722

45,51

Total

3.022,072

100,00

263,424

8,72

1.925,485

63,71

Source : Datar

b) Le volet ville : un taux d'exécution de 68,3 %

1.237,27 millions d'euros sont consacrés au volet ville des contrats de plan État-régions entre 2000 et 2006. Fin 2004, 845,22 millions d'euros ont été délégués, soit un taux d'exécution de 68,31 %, proche du taux théorique.

Si le rythme de délégation reste le même, la totalité des crédits sera déléguée dans un peu plus de deux années. Le volet ville du contrat de plan sera donc exécuté intégralement en 2006.

Le ministère de la ville avait pu respecter jusqu'en 2003 un taux de programmation annuel de 14,3 %, strictement conforme à la moyenne théorique de 1/7ème (14,29 %). En 2004, les mesures de régulation budgétaires ont touché la programmation, sans remettre en cause un taux d'exécution satisfaisant. Initialement prévu à 13,30 %, le taux d'exécution a été de 11,5 %, ce qui représente un taux de gel de 13,52 %. L'exécution détaillée de ce volet est jointe en annexe du présent rapport.

EXÉCUTION DU VOLET « VILLE » DE 2000 À 2004

(en millions d'euros)

2000-2006

2000

2001

2002

2003

2004

Crédits délégués

1.237,28

174,06

175,1

176,87

176,88

142,31

% crédits délégués

-

14,07

14,15

14,3

14,3

11,50

Source : Datar

c) L'exécution du volet « agriculture »

Le volet « agriculture » du contrat de plan État-régions représente un engagement financier de 1,61 milliard d'euros. Fin 2004, 956,09 millions d'euros avait fait l'objet d'une délégation de crédits, soit un taux d'exécution de 59,18 %.

Si l'exécution budgétaire évolue au même rythme qu'entre 2000 et 2004, il faudra encore 3 ans et demi pour achever la programmation, soit une année et demie de retard en 2006.

Avec un gel portant sur environ 12 % de la programmation initiale en 2002 et 14 % 2003, les effets sont moins marqués que sur les secteurs de l'équipement ou de l'enseignement supérieur. Bien qu'inférieure de 30 % aux besoins exprimés, la programmation annuelle pour 2004 a pu être maintenue à un taux de 12,78 %, niveau satisfaisant, peu éloigné de la moyenne théorique de 1/7ème (14,29 %). L'exécution détaillée de ce volet est jointe en annexe du présent rapport.

EXÉCUTION DU VOLET « AGRICULTURE » DE 2000 À 2004

(en millions d'euros)

2000-2006

2000

2001

2002

2003

2004

Crédits délégués

1.615,59

187,88

201,91

175,87

201,44

188,99

% crédits délégués

-

11,63

12,50

10,89

12,47

11,70

Source : Datar

2.- L'exécution de certains volets du contrat de plan présente toujours un retard cumulé regrettable

a) Une sous exécution importante du volet « santé et social » depuis 2000

Le volet santé représente 429,89 millions d'euros sur la période 2000-2006. Fin 2004, 154,62 millions d'euros ont fait l'objet d'une délégation de crédit, soit un taux d'exécution de 35,97 %. Si le rythme d'exécution annuel reste le même, il faudra encore 9 années pour déléguer les 275,3 millions d'euros restant, soit un retard de 7 ans en 2006.

Comme le montre le tableau ci-dessous, le volet santé présente un retard important dès le début de sa programmation. Ainsi, le taux d'exécution n'a jamais dépassé 8,1 %, loin du taux théorique d'exécution de 14,28 %.

EXÉCUTION DU VOLET « SANTÉ ET SOCIAL» DE 2000 À 2004

(en millions d'euros)

2000-2006

2000

2001

2002

2003

2004

Crédits délégués

429,89

27,16

23,53

32,24

34,98

34,71

% crédits délégués

-

6,32

5,47

7,96

8,14

8,07

Source : Datar

Le volet « personnes âgées » finance les investissements ayant pour objectif d'améliorer les conditions d'hébergement des personnes âgées. Il a été subdivisé en deux parties, pour permettre de distinguer les crédits inscrits au titre de l'achèvement du programme d'humanisation des hospices et ceux affectés à la mise aux normes des maisons de retraite. L'engagement de l'État s'élève à 97,67 millions d'euros pour l'humanisation des hospices et à 106,70 millions d'euros pour les maisons de retraite pour la période 2000/2006.

En 2000, 15,13 millions d'euros d'autorisations de programme ont été délégués. Depuis 2001, le volume insuffisant de crédits de paiement pour couvrir les autorisations de programme ouvertes sur ce chapitre a contraint les délégations d'autorisations de programme. Au titre de 2001, 26 % des crédits inscrits en loi de finances initiale (25,92 millions d'euros) ont pu être délégués. Ils ont cependant permis le financement des opérations d'investissement jugées prioritaires par les Directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS).

De la même manière, en 2002, 53,7 % des crédits inscrits en loi de finances (25,91 millions d'euros) ont pu faire l'objet d'une délégation. Au titre de 2003, les mesures de régulation budgétaire ont conduit à cibler les priorités, du fait de l'annulation de 6,5 millions d'euros et du gel des reports de crédits de paiement à hauteur de 14,95 millions d'euros, 19 millions d'euros d'autorisations de programme ont pu être délégués, soit 65 % de la dotation initiale.

En 2004, en dépit de cette insuffisance de crédits de paiement, 17,5 millions d'euros d'autorisations de programme ont été délégués compte tenu d'une dotation en loi de finances initiale de 29,09 millions d'euros. Cette situation n'a pas permis de revenir sur une sous-exécution des contrats de plan, la programmation étant actuellement couverte à hauteur de 35,9 % à deux ans de l'échéance de ces contrats.

Cependant, selon les informations transmises à vos Rapporteurs par les DRASS de la région Centre et de la région Midi-Pyrénées, des dotations ont été récemment versées par la CNSA et résultant de la journée nationale de solidarité, et devraient permettre une amélioration de l'exécution.

Certes, l'État intervient de façon secondaire dans le financement des investissements des maisons de retraite, cependant, compte tenu de l'ampleur des besoins, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie semble avoir vocation à apporter de nouveaux financements pour ces investissements primordiaux.

L'exécution du volet « santé et social » dans les régions est exposée dans le tableau suivant. L'exécution détaillée de ce volet est jointe en annexe du présent rapport.

EXÉCUTION DU VOLET « SANTÉ ET SOCIAL » DE 2000 À 2004

(en millions d'euros)

Montants initiaux
2000-2006

Crédits délégués en 2004

Total crédits délégués de 2000 à 2004

Alsace

6,860

1,60 %

0,404

5,90 %

2,599

37,89 %

Aquitaine

12,958

3,01 %

2,294

17,70 %

6,723

51,88 %

Auvergne

9,604

2,23 %

0,490

5,10 %

3,250

33,84 %

Bourgogne

12,051

2,80 %

1,065

8,84 %

4,853

40,27 %

Bretagne

19,818

4,61 %

1,703

8,59 %

5,982

30,19 %

Centre

19,769

4,60 %

0,411

2,08 %

4,705

23,80 %

Champagne-Ardenne

2,744

0,64 %

0,314

11,46 %

1,304

47,51 %

Corse

3,201

0,74 %

0,144

4,50 %

0,787

24,58 %

Franche Comte

4,573

1,06 %

0,152

3,33 %

2,109

46,10 %

Île-de-France

53,357

12,41 %

4,159

7,79 %

19,688

36,90 %

Languedoc-Roussillon

6,098

1,42 %

0,575

9,43 %

2,172

35,61 %

Limousin

1,524

0,35 %

0,481

31,56 %

1,314

86,23 %

Lorraine

11,906

2,77 %

2,315

19,44 %

7,317

61,45 %

Midi-Pyrénées

18,294

4,26 %

0,879

4,81 %

5,666

30,97 %

Nord Pas de Calais

85,371

19,86 %

7,153

8,38 %

29,658

34,74 %

Basse Normandie

16,007

3,72 %

1,812

11,32 %

5,624

35,14 %

Haute Normandie

25,916

6,03 %

1,608

6,20 %

7,234

27,91 %

Pays de La Loire

21,967

5,11 %

1,012

4,61 %

8,710

39,65 %

Picardie

8,537

1,99 %

0,980

11,48 %

3,915

45,86 %

Poitou-Charentes

7,927

1,84 %

0,985

12,43 %

4,841

61,07 %

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

19,818

4,61 %

1,465

7,39 %

9,335

47,10 %

Rhône-Alpes

28,965

6,74 %

1,188

4,10 %

9,679

33,41 %

Guadeloupe

8,385

1,95 %

0

0,00 %

0

0,00 %

Guyane

4,116

0,96 %

1,100

26,71 %

2,083

50,61 %

Martinique

17,532

4,08 %

1,524

8,70 %

3,821

21,79 %

La Réunion

2,592

0,60 %

0,499

19,24 %

1,249

48,19 %

Total

429,895

100,00 %

34,712

8,07 %

154,618

35,97 %

Source : Datar

L'exécution du volet « santé et social » dans les régions confirme le constat fait au niveau national.

Ainsi, en Aquitaine, fin 2003, le bilan fait par le préfet de région était le suivant :

« L'effort de rationalisation dans le choix des opérations qui repose essentiellement sur un critère d'état d'avancement technique des travaux afin de ne pas mobiliser inutilement des autorisations de programme se poursuit. Cependant, on note un déphasage entre la programmation des opérations du CPER et les délégations d'autorisations de programme qui interviennent de façon incomplète et tellement tardivement qu'en 2003 certaines subdélégations ont été reportées en 2004. De plus, les montants inscrits dans la DNO 2003 ont été honorés seulement à hauteur de 34,4 % (chap.66-20/10 : 36,3 % et chap.66-20/30 : 34,3 %). Ainsi, des opérations programmées dont la planification des travaux a été respectée ne peuvent démarrer dans l'attente des crédits de l'État, malgré le caractère d'urgence de certaines d'entre elles. » (6)

En Bretagne, fin 2004, l'action en faveur du renforcement de la solidarité et des services aux personnes, principalement consacrée aux personnes âgées, a connu un démarrage tardif et accuse un retard important puisque l'État n'a engagé que 550.000 euros sur les 13,72 millions d'euros prévus. Seules trois opérations ont été programmées.

b) La récente montée en puissance des projets territoriaux se trouve confrontée à des contraintes budgétaires

Le volet territorial des contrats de plan est financé par le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), 1.122,93 millions d'euros ont été programmés sur la période 2000-2006. Fin 2004, 659,80 millions d'euros ont été délégués, soit un taux d'exécution de 58,76 %.

Entre 2000 et 2003, les contrats de pays ont émergé lentement.

Alors que l'année 2003 a été la plus basse depuis 2000, avec un taux de 9,30 % seulement, l'année 2004 a permis de retrouver un taux de programmation plus satisfaisant de 12,26 %, voisin du 1/7ème théorique, ce qui, sans rattraper le retard pris en 2003, permettra toutefois de ne pas l'accentuer. L'exécution détaillée de ce volet est jointe en annexe du présent rapport.

Au rythme actuel et compte tenu des crédits délégués depuis 2000, l'État risque de ne pas pouvoir faire face à la montée en puissance des contrats de pays.

L'exécution du volet territorial est précisée dans le tableau suivant :

EXÉCUTION DU VOLET TERRITORIAL DE 2000 À 2004

(en millions d'euros)

2000-2006

2000

2001

2002

2003

2004

Crédits délégués

1.122,93

124,10

148,08

142,84

107,13

137,64

% crédits délégués

-

11,05

13,19

12,72

9,54

12,26

Source : Datar

c) L'exécution du volet « industrie »

Le volet « industrie » s'élève à 760,63 millions d'euros. Fin 2004, 400,18 millions d'euros ont fait l'objet d'une délégation de crédit, soit un taux d'exécution de 52,61 %. Alors que le ministère de l'industrie avait, dès 2001, commencé à mettre en place une programmation respectant strictement les 1/7èmes théoriques, les gels successifs en 2002 et 2003 sont venus perturber ces intentions de programmation. Avec un gel de 20 % en 2002, puis d'environ 40 % en 2003, le ministère semble avoir adopté en 2004, par anticipation sur la probabilité de gel, un rythme de programmation d'environ 8 %, au lieu des 14,29 % correspondant à la moyenne théorique de 1/7ème. L'exécution détaillée de ce volet est jointe en annexe du présent rapport.

EXÉCUTION DU VOLET « INDUSTRIE » DE 2000 À 2004

(en millions d'euros)

2000-2006

2000

2001

2002

2003

2004

Crédits délégués

760,63

94,59

113,47

87,29

58,77

46,06

% crédits délégués

-

12,44

14,92

11,48

7,73

6,06

Source : Datar

C.- LE VOLET TRANSPORT : UNE EXÉCUTION TRÈS MALMENÉE

Avec une programmation de 7,16 milliards d'euros sur la période 2000-2006, le volet « équipement, transport et logement », premier poste de dépenses, représente 40,46 % de l'engagement financier de l'État. Sensiblement pénalisé par la régulation budgétaire entre 2002 et 2004, ce volet présente un taux d'exécution insuffisant et à une forte incidence sur le taux d'exécution national.

Fin 2004, 2,31 milliards d'euros ont été délégués, soit un taux de délégation de 50,02 %. Cependant, ce taux prend en compte le volet de rattrapage du volet routier voté dans la loi de finances rectificative pour 2004, alors que les crédits ont été affectés sur l'exercice 2005 : par conséquent, hors plan de relance, le taux d'exécution est de 46,62 % fin 2004.

L'exécution des différents volets du ministère de l'Équipement est rappelée dans le tableau suivant :

EXÉCUTION DU VOLET « ÉQUIPEMENT, TRANSPORT, LOGEMENT »

(en millions d'euros)

Montants 2000-2006

Crédits délégués en 2004

Total 2004 (1)

Total 2000-2004

Équipement transport logement

7.163,452

738,240

10,31 %

3.583,50

50,02 %

Total Équipement (hors plan de relance routier)

7.163,452

0,4944

6 %

2,916

46,62 %

dont Route TOTAL

4.108,289

510,891

12,44 %

2.311,899

56,27 %

- dont Route

4.108,289

267,050

6,50 %

2.068,058

50,34 %

- dont Plan de relance routier en 2004

-

243,841

5,94%

243,841

5,94%

dont Exploitation de la Route

84,045

6,761

8,04 %

63,490

75,54 %

dont Ferroviaire

1.049,894

69,430

6,61 %

350,181

33,35 %

dont Transport Combiné

56,567

0

0,00 %

38,100

67,35 %

dont Transport Collectif en Île de France

916,219

73,850

8,06 %

354,859

38,73 %

dont Ports maritimes

205,974

8,104

3,93 %

82,623

40,11 %

dont Littoral

14,940

0,762

5,10 %

6,367

42,62 %

dont Logement et Aménagement Urbain

343,407

44,252

12,89 %

195,091

56,81 %

dont Tourisme

128,042

8,215

6,42 %

68,404

53,42 %

Autres

256,076

15,975

6,24 %

112,484

43,93 %

(1) Les données fournies par la Datar prennent en compte le plan de rattrapage du volet routier, voté dans la loi de finances pour 2004, alors que les autorisations de programmes ont été affectées en 2005.

Source : Datar

1.- Fin 2004, seule la moitié du volet routier a été exécutée

Le volet routier du contrat de plan représente 4,108 milliards d'euros, soit 23,2 % de l'engagement financier de l'État au titre des contrats de plan État-régions. Fin 2004, 2.068,058 millions d'autorisations de programme ont fait l'objet d'une délégation de crédits, soit un taux d'exécution de 50,4 %.

Avec un gel d'environ 30 % en 2002 et en 2003, et plus de 50 % en 2004, le secteur routier a été fortement touché par la régulation budgétaire.

L'exécution du volet routier depuis 2000 est précisée dans le tableau suivant :

EXÉCUTION DU VOLET ROUTIER DES CONTRATS DE PLAN ENTRE 2000 ET 2004

(en millions d'euros)

2000

2001

2002

2003

2004

2005 (1)

Crédits délégués

495,04

553,52

379,09

373,35

339,27

800

% crédits délégués

12,05 %

13,47 %

9,23 %

9,09 %

8,25 %

19,47 %

(1) dotation loi de finances pour 2005 et plan de rattrapage, hors régulation budgétaire

Source : Datar et Direction des routes

Un plan de rattrapage du volet routier a été adopté par la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004. Il représente 300 millions d'euros dont 243,8 millions d'euros affectés aux contrats de plan État-régions au sens strict et 56,2 millions d'euros sur les programmes interrégionaux et complémentaires. Ces crédits ont été délégués sur l'exercice 2005. La répartition de cette seconde enveloppe est la suivante : 9,90 millions d'euros pour l'Auvergne, 6,74 millions d'euros pour la Bourgogne, 12,31 millions d'euros pour la Franche-Comté, 6,60 millions d'euros pour l'Île-de-France, 4,03 millions d'euros pour le Languedoc-Roussillon, 2,81 millions d'euros pour le Limousin, 0,44 million d'euros pour la Lorraine, 5,19 millions d'euros pour la région Midi-Pyrénées, 1,45 million d'euros pour la Haute-Normandie, 2,81 millions d'euros pour la région Poitou-Charentes, 0,42 million d'euros pour la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur et 3,44 millions d'euros pour la région Rhône-Alpes. Ce plan a aussi eu pour objectif de réduire les écarts d'avancement entre les régions. Ainsi, alors qu'en l'absence de plan, l'écart entre la région la plus avancée et celle la moins avancée était de 10 points, l'écart est désormais de 7 points.

Grâce au plan de rattrapage et à un renforcement des moyens financiers du volet routier dans la loi de finances pour 2005 (avec une dotation de 500 millions d'euros), le taux d'exécution devrait connaître une amélioration notable en 2005. Ainsi, selon les estimations de la Direction des routes, en l'absence de régulation budgétaire, le taux d'exécution des crédits sera de 64,7 % fin 2005. En revanche, en cas de régulation budgétaire, ce taux ne pourra être atteint.

Si on ne prend en compte que l'exécution en 2004, hors plan de relance routier, et que le rythme d'exécution reste le même qu'entre 2000 et 2004, il faudra encore plus de 5 ans pour déléguer l'ensemble des crédits du volet routier, soit plus de 3 ans de retard en 2006.

La direction des routes estime que si le rythme d'exécution reste le même qu'en 2004, la totalité du volet routier sera achevée en 2010. En revanche, si le rythme actuel des moyens budgétaires en 2005 est maintenu en 2006 et au-delà, alors le volet routier pourrait être achevé en 2008.

Malgré le retard important du volet routier, aucune opération co-financée par l'État et les régions n'a vu le désengagement de l'État et le transfert de la charge financière aux seules régions. Parfois, l'exécution de certaines opérations est ralentie, mais les opérations réalisées par tranche (terrassement, chaussée...) ne sont pas interrompues. Certains travaux connaissent cependant un fort ralentissement, c'est le cas des travaux sur la RN 140 dans l'Aveyron ou l'opération d'Aire-sur-l'Adour. En revanche, une régulation budgétaire importante en 2005 ne serait pas sans conséquence sur le déroulement des travaux et certains chantiers pourraient être interrompus.

Lorsqu'il y a une insuffisance de crédits de paiement par rapport aux autorisations de programme ouvertes, les retards de paiement auprès des entreprises sont pris en charge par l'État. Cependant, il a été indiqué à vos Rapporteurs, que l'ensemble des crédits correspondant aux factures de l'année 2004 ont été délégués fin février 2005.

Selon les informations fournies par la Direction des routes, certaines régions préfèrent verser les fonds de concours prévus initialement sans tenir compte de l'avancement physique des opérations. Certaines d'entre elles choisissent même parfois pour accélérer la réalisation de telle ou telle opération, de verser les fonds de concours alors même que l'État n'est pas en situation de verser des crédits de paiement. C'est le cas de la région Rhône-Alpes. D'autres régions en revanche - de plus en plus nombreuses - sont très attentives à adapter les versements à l'avancement réel des travaux. C'est le cas de la région Île-de-France. Néanmoins, ces avances de trésorerie n'engendrent pas de charge financière supplémentaire pour les régions.

Dans la région Alsace, certaines difficultés d'exécution sont imputables soit à une insuffisance de crédits de paiement (rocade ouest de Colmar, tunnel de Schirmeck, RN 66), soit à un rythme insuffisant de délégations des autorisations de programme (RN 66, A 35 VRPV, Châtenois Sainte Marie, Marlenheim, Marmoutier, RN Soufflenheim).

Dans la région Aquitaine, les opérations les plus signalées par le préfet sont caractérisées par le rythme de mise en place des crédits de paiement, qui ralentit certains projets (déviation d'Aire sur l'Adour, RN 21, virages de Pujols, déviation du Nord de Bergerac, protection phonique de la déviation de Gan, et, hors contrats de plan État-régions, la RN 10, dans les Landes).

Dans la région Rhône-Alpes, le volet routier se caractérise par une insuffisance de crédits de paiement à l'origine de situations tendues sur quelques opérations (RN 91 de Bourg d'Oisans, et de Pierre-Châtel, RN 75 déviation de Monestier, A 47 rectification du virage de Corbeyre, RN 90, RN 90 déviation de Centron, RN 82 mise à deux fois deux voies entre RN 7 et Neulise).

Le tableau suivant précise l'exécution régionale du volet routier.

AVANCEMENT DES VOLETS ROUTIERS DES CONTRATS ÉTAT-RÉGIONS (HORS PRAS)

(en millions d'euros)

Inscrit hors PRAS

Affectations

2000

%

2001

%

2002

%

2003

%

2004

%

Alsace (*)

124,02

18

14,5

15,30

26,9

16,05

39,8

9,84

47,7

5,95

52,5

Aquitaine

186,14

21,82

11,7

22,68

23,9

20,96

35,2

24,65

48,4

9,05

53,3

Auvergne

274,41

34,88

12,7

36,47

26

20,38

33,4

39,40

47,8

7,69

50,6

Basse-Normandie

214,69

29,14

13,6

31,37

28,2

19,84

37,4

17,45

45,6

18,22

54

Bourgogne

152,47

23,38

15,3

17,53

26,8

14,01

36

14,42

45,5

7,12

50,1

Bretagne

218,56

27,17

12,4

27,43

25

22,08

35,1

16,87

42,8

10,44

47,6

Centre(**)

138,41

17,27

12,5

17,88

25,4

13,52

35,2

12,45

44,2

6,99

49,2

Champagne Ardennes

123,18

14,50

11,8

16,05

24,8

11,81

34,4

13,20

45,1

6,28

50,2

Franche-Comté

280,32

17,58

6,3

30,56

17,2

32,69

28,8

29,38

39,3

19,89

46,4

Haute-Normandie

137,64

15,18

11

21,47

26,6

7,99

32,4

19,23

46,4

6,94

51,4

Languedoc-Roussillon

223,19

20,90

9,4

23,70

20

10,43

24,7

32,68

39,3

12,76

45

Limousin

170,73

20,83

12,2

25,50

27,1

14,16

35,4

15,60

44,6

9,82

50,3

Lorraine

215,43

24,40

11,3

27,49

24,1

27,81

37

20,24

46,4

11,89

51,9

Midi-Pyrénées

362,07

43,18

11,9

48,48

25,3

37,20

35,6

28,90

43,6

25,33

50,6

Nord Pas-de-Calais

180,65

20,17

11,2

25,39

25,2

19,45

36

15,70

44,7

8,88

49,6

Provence-Alpes Côte d'Azur

327,55

45,22

13,8

45,36

27,7

36,23

38,7

22,21

45,5

24,34

52,9

Pays de la Loire

137,57

14,71

10,7

17,49

23,4

14,69

34,1

12,55

43,2

8,22

49,2

Picardie

163,12

21,79

13,4

20,78

26,1

17

36,5

16,34

46,5

10,12

52,7

Poitou-Charentes

255,59

29,73

11,6

31,79

24,1

30,83

36,1

26,98

46,7

17,55

53,6

Rhône-Alpes

345,30

38,38

11,1

49,31

25,4

31,01

34,4

23,74

41,3

17,54

46,3

Total Province

4.231,03

498,23

11,8

552,03

24,8

418,13

34,7

411,83

44,4

245,04

50,2

Île-de-France

568,57

83,33

14,7

87,20

30

43,22

37,6

45,67

45,6

36,26

52

TOTAL PROVINCE ET ILE-DE-FRANCE

4.799,60

581,56

12,1

639,22

25,4

461,35

35,8

457,50

44,6

281,30

50,4

(*) : hors contrat triennal de Strasbourg

(**) : hors programme du tronc commun RN12-RN154

Source : Direction des routes.

2.- Le volet ferroviaire : une programmation ambitieuse qui connaît aujourd'hui un retard très marqué

Le volet ferroviaire représente 3,642 milliards d'euros(7), soit une multiplication par huit des montants contractualisés par rapport à la troisième génération des contrats de plan. 1,05 milliard d'euros est pris en charge par l'État sur la période 2000-2006. Ce volet comprend 159 projets, eux-mêmes donnant lieu à 184 opérations.

Fin 2004, 350,181 millions d'euros avaient été délégués, soit un taux d'exécution de 33,35 %. Le taux de paiement est de 20 %.

Selon les données fournies par la direction des transports terrestres, compte tenu de la dotation votée en loi de finances pour 2005 et des mesures de régulation budgétaire, 141 millions d'euros devraient faire l'objet d'une délégation en 2005(8), portant le taux d'exécution à 46 % fin 2005.

Depuis le début de la mise en œuvre des contrats de plan, sur un portefeuille d'ensemble de 4,9 milliards d'euros (207 opérations), les études d'avant-projet, les études de projet et l'engagement de réalisation de travaux ont porté sur un ensemble d'opérations dont le montant atteint 3,4 milliards d'euros (77 % du montant global des projets), représentant 164 opérations (79 % du nombre des opérations).

Comparé au taux théorique de 14,28 % (soit 1/7ème de la programmation) , le volet ferroviaire a présenté un taux de délégation de 4,4 % en 2000, 5,6 % en 2001, 9,6 % au lieu des 11,2 % prévus en 2002, et 7,2 % au lieu des 13 % prévus en 2003. Si la longueur des délais d'études nécessaires au lancement de ces programmes est invoquée pour expliquer le retard initial, la montée en puissance du volet ferroviaire a été handicapée par les mesures de régulation budgétaire en 2002, 2003 et 2004. Le gel a porté sur 15 % de la programmation initiale en 2002, 45 % en 2003, et sur plus de 50 % en 2004.

Compte tenu des contraintes budgétaires, sont financées en priorités les opérations qui améliorent la capacité ferroviaire des nœuds importants de trafic et les liaisons ferroviaires avec les métropoles. Ainsi, en 2004, ont été notamment réalisées les opérations suivantes : l'accès à Port 2000, la ligne Dijon-Modane, l'accès à la LGV-Est, le bouchon ferroviaire de Bordeaux, et la ligne Cannes-Nice.

L'exécution budgétaire du volet ferroviaire des contrats de plan est retracée dans le tableau suivant :

EXÉCUTION DU VOLET FERROVIAIRE

(en millions d'euros)

2000

2001

2002

2003

2004

2005 (1)

Crédits délégués

46,52

58,32

100,51

75,40

69,43

140

% de l'enveloppe globale

4,43

5,55

9,57

7,18

6,48

13,33

(1) estimations.

Source : Datar.

Si le rythme d'exécution reste le même qu'entre 2000 et 2005, alors il faudra encore 7 années pour déléguer les 559,7 millions d'euros restant, soit 6 ans de retard en 2006. Selon la direction des transports terrestres, si le rythme d'exécution est le même qu'en 2005, il faudra encore 4 ans pour déléguer l'ensemble des crédits, soit un retard de 3 ans en 2006.

Selon les informations fournies par Réseau Ferré de France, fin mars 2005, compte tenu des financements mobilisés par l'ensemble des partenaires, l'avancement global, hors contrat de plan Île-de-France, peut être présenté comme suit :

- 37 opérations sont achevées, soit 7 % du portefeuille global (en montant) ;

- la réalisation est engagée pour 32 opérations, soit 16 % du portefeuille global (en montant) ;

- les études détaillées de projet sont terminées ou engagées pour 38 opérations, soit 30 % du portefeuille global ;

- les études d'avant-projet sont terminées ou engagées pour 39 opérations, soit 33 % du portefeuille global ;

Enfin, il reste à ce jour 38 projets qui n'ont fait l'objet d'aucun engagement d'étude d'avant-projet.

Fin mars 2005, l'avancement global des opérations en Île-de-France peut être présenté comme suit : 2 opérations sont achevées, la réalisation est engagée pour 7 opérations, soit 18 % du portefeuille (en montant) ; les études détaillées de projet sont terminées ou engagées pour 2 opérations, soit 6 % du portefeuille (en montant) ; les études d'avant-projet sont terminées ou engagées pour 6 opérations, soit 33 % du portefeuille (en montant) ; enfin, 6 opérations n'ont pas encore fait l'objet d'engagement d'étude d'avant-projet. Cette situation mêle les opérations financées au titre des transports collectifs et les opérations financées au titre des transports ferroviaires.

Comme l'a souligné le directeur des transports terrestres, les modalités de versements des autorisations de programme ont évolué pour permettre une exécution plus souple. L'État comme les collectivités territoriales, intervient sous forme de subventions au profit de Réseau ferré de France, qui est maître d'ouvrage. La pratique consiste, pour l'État, à inscrire les autorisations de programme correspondant à la totalité de l'opération. Or, les travaux peuvent durer deux ou trois ans pour les opérations les plus lourdes. Par conséquent, il a été décidé, lors du CIADT du 18 décembre 2003, pour un nombre limité d'opérations bien définies, de procéder par programmations pluriannuelles, avec des conventions spécifiques permettant l'étalement, non seulement des crédits de paiement, mais aussi des autorisations de programme. Sans ce changement, le blocage de certaines autorisations de programme aurait conduit à des taux d'exécution plus faibles.

Dans la région Rhône-Alpes, le Conseil régional a fait connaître sa volonté de poursuivre seul certaines opérations ferroviaires. Un décroisement de crédits a donc été opéré qui laisse à la région le financement exclusif de certaines opérations ferroviaires d'intérêt régional, alors que l'État finance seul d'autres opérations du contrat de plan.

Le tableau suivant retrace l'exécution régionale des contrats de plan :

EXÉCUTION RÉGIONALE DU VOLET FERROVIAIRE

(en millions d'euros)

Montants initiaux
2000-2006

Autorisations de paiement
de 2000 à 2004

Taux minimal d'exécution visé fin 2005 (gel 30% +10 M€)

Reste à financer à fin 2005

%

%

%

Alsace

58,7

23

30,6

52

65

20,3

Aquitaine

71,3

24

32,1

45

64

25,7

Auvergne

43,4

53

13,9

32

32

29,5

Bourgogne

12,3

33

2,9

23

45

6,7

Bretagne

106,6

36

46,1

43

59

44

Centre

68,6

36

6,1

9

16

57,5

Champagne-Ardenne

36,1

37

12,9

36

57

15,6

Corse

12,2

50

4,1

34

34

8,1

Franche Comte

16,8

24

3,7

22

35

10,9

Île-de-France

33,5

60

1,2

4

4

32,3

Languedoc-Roussillon

8,4

50

2,4

29

35

5,5

Limousin

9,1

50

3,4

37

37

5,7

Lorraine

62,5

50

40,3

64

82

11,5

Midi-Pyrénées

57,9

31

23,6

41

52

27,9

Nord-Pas-de-Calais

83,8

27

9,6

11

21

66

Basse-Normandie

15,7

27

2,0

13

13

13,7

Haute-Normandie

64,7

37

23,7

37

64

23

Pays de la Loire

57,2

33

10,4

18

20

45,6

Picardie

27,4

33

10,1

37

52

13,1

Poitou-Charentes

16,8

17

6,9

41

41

9,9

Provence-Alpes-Côte d'Azur

115,9

27

34,8

30

40

69,1

Rhône-Alpes

141

35

47,7

32

41

82,5

Total

1.120,1

31

365,5

33

44

624,2

Source : Direction des transports terrestres

Vos Rapporteurs constatent, qu'au regard d'un engagement important de 1 milliard d'euros et des retards pris dans les premières années en raison des délais d'études, l'exécution du volet ferroviaire est aujourd'hui difficile. Ils souhaitent que l'État concentre plus particulièrement son attention sur ce volet afin de permettre de rattraper le retard constaté. Une bonne exécution serait la garantie d'une politique d'investissement de l'État en faveur du développement durable, avec notamment la modernisation du fret.

De façon plus générale, le secteur des transports dans son ensemble, doit faire l'objet aujourd'hui d'un effort particulier de l'État. L'enjeu est essentiel : il est aujourd'hui primordial d'assurer un réseau d'infrastructures performant en France pour garantir l'attractivité de tous les territoires.

Le Premier Ministre, dans son discours de politique générale, le 8 juin 2005 a annoncé qu'il avait décidé « de poursuivre la cession par l'État de ses participations dans les sociétés d'autoroute afin de financer ces grands travaux et de leur permettre de souscrire aux appels d'offre européens. Le produit de ces cessions ira notamment à l'Agence pour le financement des infrastructures de transports afin d'accélérer les contrats de plan État-régions. »

La vocation de l'Agence de financement des infrastructures de transports est de financer des investissements hors contrats de plan État-régions. Il faudra donc que soient précisées les modalités de répartition entre investissements des contrats de plan et autres investissements régionaux.

III.- L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS
AU NIVEAU LOCAL

Outre le bilan budgétaire fourni par la Datar, vos Rapporteurs ont souhaité connaître, de façon plus précise, l'exécution des contrats de plan au niveau local. Ils ont donc entrepris des déplacements dans la région Centre et la région Midi-Pyrénées, et ont rencontré le secrétaire général pour les affaires régionales de la préfecture de la région Île-de-France ainsi que le Président du Conseil régional de cette région.

A.- L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN DANS LA RÉGION ÎLE-DE-FRANCE

Le contrat de plan entre l'État et la région Île-de-France représente un total de 7,7 milliards d'euros sur la période 2000-2006, dont 4,6 milliards d'euros de la Région, plus de 3 milliards d'euros de l'État et 1 milliard d'euros des départements. Cette dotation représente 14,6 % des crédits de l'État affectés aux contrats de plan État-régions, contre 11,5 % en 1994-1998, et le taux de participation de l'État est de 40 % contre 32 % dans le précédant contrat de plan.

Le taux d'exécution des crédits de l'État fin 2004 est de 57,95 %, ce qui place la région Île-de-France en quatrième position parmi les régions. L'exécution budgétaire des crédits de l'État entre 2000 à 2004 se présente de la façon suivante :

EXÉCUTION DU CONTRAT DE PLAN ÎLE-DE-FRANCE

(en millions d'euros)

2000

2001

2002

2003

2004

Crédits délégués

309,96

355,55

417,4

379,28

275,7

% de l'enveloppe globale

10,3

11,9

13,9

12,6

9,2

Source : préfecture de région Île-de-France

L'exécution par ministère, qui est retracée en annexe du présent rapport, est résumée dans le tableau suivant :

EXÉCUTION PAR MINISTÈRE DU CONTRAT DE PLAN FIN 2004

(en millions d'euros)

Montant 2000-2006

2004

%

Moyenne nationale en %

Volet routier

530

328,6

62 (1)

56

Volet transports en commun

980

362,6

37

35

Volet enseignement

620

527

85

64

Volet ville

300

198

66

67

Volet emploi

68

42,2

65

67

Volet santé/social

55

20,3

37

35

(1) selon la direction des routes, ce taux est de 52 %

Source : préfecture de région Île-de-France

Au sein du contrat de plan, les transports en commun constituent le volet le plus important avec près de 3 milliards d'euros. Fin 2004, le taux de délégation de crédit est de 37 %. Selon les évaluations de la Préfecture de région, la régulation budgétaire, qui a représenté 30 % des dotations du ministère de l'équipement, a provoqué un retard d'une année. Sur l'article 1 « infrastructures de transports en commun », 340 millions d'euros ont été délégués, soit un taux de délégation de 40,5 %. À titre de comparaison, le taux d'exécution de la région est de 51,3 %. Sur l'article 2 « qualité de service », sur une programmation de 152 millions d'euros, 33,7 millions d'euros ont été délégués, soit un taux d'exécution de 22,2 %. Le taux d'exécution de la région est de 18 %.

Une quinzaine d'opérations ont dépassé le stade de l'avant-projet. Elles sont donc, soit en phase travaux, soit déjà en service. Parmi les principales réalisations de ce contrat, quatre opérations, démarrées au cours du contrat précédent, sont aujourd'hui en service (9). Par ailleurs certains des travaux prévus dans le cadre de l'opération Liaison Rapide Normandie Vallée de la Seine (LRNVS) sont achevés et de nombreux chantiers sont ouverts(10) ou vont l'être très prochainement (Massy - Valenton - Interconnexion TGV).

Le retard de l'État résulte en partie du manque de maturité de certains projets. De nombreuses opérations ont été inscrites dans le contrat de plan alors qu'elles n'avaient pas fait l'objet d'études préalables et que leur réalisation sur la période 2000-2006 ne semblait pas certaine. De plus, on a assisté à une certaine « sur-programmation » due à une volonté politique très forte au moment de la négociation du contrat, particulièrement dans le domaine des transports collectifs, dans un souci environnemental. Par conséquent, si désormais, les études et la concertation locale ont avancé et permis de disposer de schémas de principe, approuvés pour la quasi-totalité des projets, le montant actualisé des coûts des projets est très supérieur aux montants financiers inscrits dans le contrat de plan. Compte tenu de la complexité de certains projets, leur réalisation semble devoir être reportée à un prochain contrat de plan. C'est notamment le cas de la tangentielle Sud dans le département de l'Essonne. Cependant, grâce à des redéploiements d'autorisations de programme intervenus au second semestre, aucune opération n'a été retardée par manque de crédits de l'État.

En 2005, la loi de finances prévoit une dotation de 60 millions d'euros. En l'absence de gels de crédits, 422,6 millions d'euros pourraient donc avoir fait l'objet d'une délégation de crédits, soit un taux d'exécution de 43,12 %. Compte tenu de l'importance de la masse financière contractualisée, on peut estimer qu'il faudra encore huit années pour déléguer l'ensemble des crédits restants, soit un retard de 7 années en 2006. Pour 2005, 9 opérations sont susceptibles de faire l'objet d'un feu vert. Les conditions financières de leur programmation sont en cours d'étude.

L'aménagement des infrastructures routières est le second volet du contrat « transports ». 1,2 milliard d'euros d'investissements est consacré à l'achèvement des opérations engagées par le précédent contrat de plan et à l'amélioration de la desserte des pôles de grande couronne. 524 millions d'euros sont prévus pour l'environnement des infrastructures, afin de réduire les nuisances dues à la circulation automobile.

Fin 2004, 328,6 millions d'euros ont fait l'objet d'une délégation de crédit sur le volet routier, soit un taux de délégation de crédit de 62 %.

Le financement du volet « infrastructures routières » a déjà permis d'achever la réalisation d'opérations débutées au précédent contrat comme la déviation de la RN12 à Jouars Pontchartrain, le BIP Ouest, l'échangeur souterrain d'A14xA86 à la Défense et le bouclage de l'A115. Par ailleurs, on peut citer les principaux chantiers en cours : l'élargissement de la Francilienne dans la Seine-et-Marne et l'Essonne et de l'autoroute A1 au Blanc Mesnil, l'élargissement de la RN286 et la déviation Sud Ouest de Meaux qui seront prochainement mis en service. Selon les données fournies par le Conseil régional, la région présente un taux d'exécution de 70,4 % sur ce volet.

Le volet « environnement des infrastructures » a fait l'objet de délégations de crédits d'un montant limité en début de contrats pour réaliser des opérations légères de protections phoniques comme sur la RN1O à Rambouillet, sur l'A86 au Luth et au Petit Clamart, sur l'A3 au Londeau et à Colombes. La couverture d'une partie de l'A86 est en cours de réalisation. Les opérations de requalification sont encore pour la plupart au stade de la concertation ou des études à l'exception de la réhabilitation d'A115 qui vient d'être mise en service et de la couverture de l'autoroute A3 à Bagnolet dont les travaux ont débuté cette année. Un décroisement de financement a été opéré pour la couverture du boulevard périphérique.

La loi de finances pour 2005 prévoit une dotation de 40 millions d'euros. Au titre du plan de rattrapage du volet routier, la région a perçu 31 millions d'euros, dont 24,40 millions d'euros au titre du contrat de plan et 6,60 millions d'euros sur les programmes interrégionaux et complémentaires. Compte tenu des crédits votés en loi de finances et en l'absence de gels de crédits, le taux de délégation des autorisations de programme devrait être de 69,5 % fin 2005, pour un taux théorique d'exécution de 85,7 % (c'est-à-dire 6/7ème)

L'exécution du volet « transport » est récapitulée dans le tableau suivant :

EXÉCUTION DU VOLET « TRANSPORT » DANS LA RÉGION ILE-DE-FRANCE

(en millions d'euros)

Montant 2000-2006

Délégation 2000-2004

%

Art. 1 « infrastructures de transport en commun »

832

340

40,9 %

Art. 2 « qualité de service »

152

33,7

22,2 %

Art. 3 « transport de marchandises en site propre »

72,7

27,4

37,6 %

Art. 4 « infrastructures routières »

380

261

68,7 %

Art. 5 « environnement des infrastructures »

140

66

47 %

Art. 6 « infrastructures routières - volet hors contrat »

97,5

31

32 %

Source : préfecture de région Île-de-France

S'agissant du volet « enseignement supérieur et recherche », 1,2 milliard d'euros de crédits sont programmés pour la modernisation des sites existants, la création de trois nouveaux pôles d'enseignement supérieur (La Villette-Aubervilliers-Seine Saint Denis, Val de Seine, Paris Rive gauche), ainsi que pour l'amélioration de la vie étudiante (bibliothèques, logements). En outre, d'importants crédits ont été prévus, pour le désamiantage et la mise en sécurité de Jussieu, ainsi que pour la rénovation du Muséum d'histoire naturelle.

Le volet « enseignement » présente un taux d'avancement de 85 %. Avec 560 millions d'euros délégués, le taux d'exécution du volet enseignement supérieur est de 73 % fin 2004 (contre 64 % en moyenne nationale et 71 % en taux théorique). Ne sont pas inclus dans ce chiffre les 750 millions d'euros pour le désamiantage du site de Jussieu, totalement pris en charge par l'État. Les principales opérations en cours en 2004 sont l'opération Paris 7 sur la ZAC rive gauche (250 millions d'euros) et l'Institut d'optique (IOTA) sur l'académie de Versailles qui s'inscrit dans la démarche des pôles de compétitivité. Le taux d'exécution devrait être probablement supérieur à 100 % fin 2006. Le volet recherche qui atteint un taux de programmation de 71 % fin 2004 présente aussi une exécution satisfaisante.

Le montant d'autorisations de programme pour 2005 est de 42 millions d'euros. Les perspectives de programmation pour 2005 sont favorables, notamment en ce qui concerne la construction de l'INALCO (Langues Orientales) à Paris Rive Gauche.

S'agissant de la politique de la ville, 200 millions d'euros ont fait l'objet d'une délégation soit un taux d'exécution de 64 % (66 % en moyenne nationale). Le contrat de plan finance principalement les contrats de ville. Par conséquent, ne sont pas inclus dans ce chiffre de nombreux investissements financés par l'État hors contrat de plan, à hauteur de 175 millions euros sur la période 2000-2004.

Le volet « solidarité » présente, fin 2004, un taux d'exécution de 58 %. Il comprend des politiques diverses (création et humanisation des établissements pour personnes âgées, création d'établissements pour personnes handicapées, solidarité par le logement, lutte contre les dépendances...).

L'exécution de ce volet est rappelée dans le tableau suivant :

EXÉCUTION DU VOLET « SOLIDARITÉ » EN 2004

(en millions d'euros)

État

Région

Montant 2000-2006

Délégations 2000-2004

%

Montant 2000-2006

Délégations 2000-2004

%

Personnes âgées dépendantes

33

13

39

35

26

74

Personnes handicapées

18,8

7

39

20

17,9

90

Solidarité par le logement

11,7

17

145

-

-

-

Lutte contre les dépendances

CIRDD (1)

Mission contre la pauvreté

0,5

0,3

100

-

-

-

Total

64

37,3

58

55

43,9

79,8

(1) Centre d'information et de ressources sur les drogues et les dépendances dont l'ouverture en prévue en 2005

(2) Ce taux est la conséquence de la délégation des 13 millions d'euros du ministère du logement pour la rénovation des structures d'hébergement et 4 millions d `euros dédiés au financement des aides d'accueil des gens du voyage.

Source : préfecture de région Île-de-France

Le volet concernant la création et de l'humanisation d'établissements pour les personnes âgées présente un retard regrettable depuis 2000. Les crédits délégués représentent 13 millions d'euros fin 2004, soit un taux d'exécution de 39 %.

B.- L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN DANS LA RÉGION CENTRE

Le contrat de plan dans la région Centre représente un engagement financier de 1,173 milliard d'euros sur la période 2000-2006, soit 596,81 millions d'euros à la charge de l'État et 577,053 millions d'euros à la charge de la région.

Fin 2004, 292,97 millions d'euros ont été délégués par l'État, soit un taux de délégation de 49,09 %, et 333,19 millions d'euros ont été affectés par les régions, soit un taux de 57,74 %.

L'exécution des principaux volets du contrat de plan est précisée dans le tableau suivant. L'exécution détaillée figure en annexe du présent rapport.

EXÉCUTION DU CONTRAT DE PLAN ENTRE L'ÉTAT ET LA RÉGION CENTRE

(en millions d'euros)

Montants initiaux
2000 - 2006

Délégations 2004 (1)

Total 2000 - 2004 (1)

Agriculture

49,85

8,96%

4,61

9,26%

28,57

57,31%

Éducation nationale

88,88

15,97%

8,10

9,12%

48,36

54,41%

dont enseignement supérieur et recherche

84,07

15,11%

7,29

8,68%

45,70

54,36%

dont enseignement scolaire

4,80

0,86%

0,80

16,82%

2,65

55,29%

Emploi formation

25,91

4,66%

3,71

14,32%

17,93

69,19%

Santé et social

19,76

3,55%

0,41

2,08%

4,70

23,80%

Ville

33,53

6,03%

3,73

11,14%

23,04

68,70%

Équipement transport logement

216,02

38,81%

16,87

7,81%

89,19

41,29%

dont route total

142,20

25,55%

16,32

11,48%

79,22

55,71%

dont route

142,20

25,55%

7,70

5,41%

70,59

49,65%

dont plan de relance routier en 2004

 

 

8,62

6,06%

8,62

6,06%

dont ferroviaire

62,23

11,18%

0

0,00%

6,10

9,81%

dont transport combiné

1,36

0,25%

0

0,00%

0

0,00%

dont logement

6,09

1,10%

0,18

2,95%

1,67

27,42%

dont tourisme

3,04

0,55%

0,29

9,52%

1,76

57,76%

autres

1,06

0,19%

0,08

7,91%

0,43

40,43%

FNADT

40,44

7,27%

4,50

11,13%

25,11

62,10%

Industrie

29,72

5,34%

1,68

5,65%

14,02

47,18%

Total hors plan de relance routier

556,59

100,00%

43,66

7,84%

273,01

49,05%

Total y compris plan de relance routier

556,59

100,00%

52,28

9,39%

281,63

50,60%

(1) les données fournies par la Datar prennent en compte le plan de rattrapage du volet routier. Cependant, les autorisations de programme ont été déléguées sur l'exercice 2005.

Source : Datar.

Le volet « formation, enseignement supérieur et recherche » représente un engagement financier de l'État de 102,36, dont 60,12 millions d'euros ont été délégués, soit un taux d'exécution de 58,74 %, et un engagement de 75,71 millions d'euros de la région, dont 34,19 millions d'euros ont été affectés, soit un taux de 51,82 %.

En 2004, ont été réalisées notamment les opérations suivantes sous la maîtrise d'ouvrage de l'État : la bibliothèque universitaire des Sciences à Orléans, le Pôle « Ville et Urbanisme » à Tours, le restaurant universitaire de la Médecine à Tours. Ces opérations ont pu être réalisées grâce à une importante mobilisation de crédits de l'État, qui a notamment permis d'éviter les arrêts de chantiers craints au début de l'année 2004, à la suite d'annonces de gel budgétaire. Pour autant, ces annonces ont conduit les services de l'État à suspendre la plupart des études. Celles-ci devraient être relancées en 2005 permettant notamment à plusieurs opérations du contrat de déboucher sur des travaux en 2006 (IUT de Blois, BU Médecine à Tours, Maison de l'étudiant à Orléans...). Par ailleurs, un certain nombre de projets inscrits au contrat de plan ont été expertisés et acceptés en 2004 : le projet d'extension de l'ENSI à Bourges et l'opération Sanitas à Tours. Par ailleurs, de nouveaux dossiers d'expertise ont été transmis pour examen aux services de l'État (11).

Le volet routier représente 244,68 millions d'euros sur la période 2000-2006, dont 142,20 millions d'euros à la charge de l'État et 102,48 millions d'euros à la charge des régions. Fin 2004, 72,22 millions d'euros ont été délégués par l'État, soit un taux de délégation de 50,79 %. Le taux d'engagement et de mandatement sont respectivement de 43,04 % et de 31,76 %. À titre de comparaison, le taux d'affectation des crédits par la région centre est de 99 %.

L'exécution de ce volet a été marquée par une importante régulation budgétaire, ramenant la programmation routière annoncée au début de l'année 2004 de 16 millions d'euros à 7,2 millions d'euros. L'exercice 2004 s'est donc traduit par un ralentissement d'opérations ou de chantiers en cours. Cependant, dans le cadre du plan de rattrapage du volet routier, voté dans la loi de finances rectificative pour 2004, 7,8 millions d'euros d'autorisations de programmes vont être délégués sur l'exercice 2005. Les délégations de crédits en 2005 devraient permettre d'améliorer sensiblement l'exécution de ce volet.

Après les mises en services importantes de 2003 et avant celles également importantes de 2005, aucune opération n'a été mise en service en 2004. L'avancement du programme, fin 2004, pour les opérations en service se situe à 58 millions d'euros de travaux, soit l8 % des inscriptions au volet routier du contrat et pour les opérations en cours à 144 millions d'euros de travaux, soit 44 % du volet routier(12).

S'agissant du volet ferroviaire, 160,82 millions d'euros ont fait l'objet d'une programmation sur la période 2000-2006, soit 101,43 millions d'euros à la charge de la région et 59,40 millions d'euros à la charge de l'État. Fin 2004, le taux de délégation de crédits est de 9,58 % pour l'État et le taux d'affectation des crédits est de 15 % pour la région.

Ce retard résulte à la fois de la très lente montée en puissance de ce volet, dû à une période de préparation des projets et d'études très longue, mais aussi à des contraintes budgétaires fortes en 2003 et 2004 au moment de la phase opérationnelle, qui n'ont pas permis de lancer tous les travaux.

Aucun crédit d'État n'a été délégué en 2004. Les études en cours ont pu être poursuivies soit sur les crédits antérieurs, soit grâce à l'apport des financements de la Région. En 2004, les avant-projets de la réouverture au trafic voyageurs de la ligne Chartres Orléans et de la quatrième voie Toury-Cercottes ont été finalisés. En revanche, il n'y a pas d'accord entre la région et l'État sur l'opportunité socio-économique de la réouverture de la ligne Chartres-Orléans. Le Ministère a approuvé le projet de l'électrification de la section Tours-Vierzon de la transversale Nantes-Lyon et demandé à Réseau Ferré de France de prendre toute disposition pour engager les travaux en 2005.

Le volet santé et social représente une programmation 19,77 millions d'euros, soit un taux d'exécution de 23,80 % fin 2004.

L'année 2004 se caractérise par l'insuffisance des délégations autorisations de programme, avec 332.119 euros délégués pour une seule opération, ayant pour conséquence un cumul du retard dans l'exécution du contrat de plan. Les crédits reçus en 2004 ont permis le lancement de la rénovation de la maison de retraite du centre hospitalier de Pithiviers dans le Loiret, dont les travaux sont terminés depuis octobre 2003.

Dans les quatre départements concernés par le financement État (Eure-et-Loir, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher et Loiret), les opérations éligibles au contrat de plan sont actuellement techniquement prêtes et les travaux démarrent avec un accord de préfinancement, avant que les autorisations de programme n'aient été déléguées. Onze établissements sont dans cette situation, et pour l'un d'entre eux la mise en service a eu lieu en décembre 2004. Dans l'attente des subventions, ces établissements ont recours à des emprunts de substitution dont les surcoûts financiers pèsent sur les résidents ou leur famille.

Le financement de la Région, qui intervient dans le Cher et l'Indre, est engagé à un rythme conforme aux prévisions. Cinq structures ont bénéficié en 2004 d'un engagement de crédits(13).

Cependant, en 2005, 3 millions d'euros ont été délégués et 5 millions devraient faire prochainement l'objet d'une délégation, grâce à un financement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Cela permet une amélioration notable de l'exécution de ce volet avec fin 2005, un taux de délégation de crédit qui pourrait atteindre plus de 60 %. Compte tenu de la liste importante de projets prêts à être lancés, ces crédits devraient être consommés sans difficultés.

S'agissant de l'exécution des autres volets du contrat de plan, peuvent être faites les observations suivantes :

- le volet agriculture représente un engagement de l'État de 49 millions d'euros et un taux d'exécution de 58 % fin 2004 ;

- le volet « emploi et formation » présente une exécution très satisfaisante avec un taux de délégation de crédits de 92 % fin 2004 ;

- le volet « environnement » bénéficie d'un budget de 21 millions d'euros et présente un taux de délégation de crédit de 55 % ;

- le volet territorial représente 40,45 millions d'euros et un taux d'exécution de 62 %. Il présente la particularité de comprendre une importante partie consacrée aux technologies de l'information et de ne pas financer la politique des pays, exclusivement pris en charge par la région.

C.- L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN DANS LA RÉGION MIDI-PYRÉNÉES

Le contrat de plan dans la région Midi-Pyrénées représente un montant total de 1,92 milliard d'euros (y compris programmes interrégionaux et conventions interrégionales), soit un engagement de l'État de 991,31 millions d'euros et un engagement de la région de 930,52 millions d'euros.

Au 31 décembre 2004, sur le volet contrat de plan strict de 864,62 millions d'euros, l'État a délégué 487,07 millions d'euros, soit un taux d'exécution de 56,33 %, taux légèrement supérieur à la moyenne nationale (54,7 %). 436,97 millions d'euros ont été délégués, soit un taux de délégation de 50,54 % et 265,83 millions d'euros ont été payés, soit un taux de mandatement de 30,75 %.

L'exécution des principaux volets du contrat de plan est rappelée dans le tableau suivant. L'exécution détaillée est rappelée en annexe du présent rapport.

EXÉCUTION DU CONTRAT DE PLAN ENTRE L'ÉTAT ET LA RÉGION MIDI-PYRÉNÉES

(en millions d'euros)

Montants initiaux
2000-2006

Total 2004

Total 2000-2004

Agriculture

162,89

18,84%

16,58

10,18%

96,58

59,29%

Éducation nationale

135,68

15,69%

11,37

8,39%

99,21

73,13%

dont enseignement supérieur et recherche

129,58

14,99%

10,30

7,96%

95,39

73,62%

dont enseignement scolaire

6,09

0,71%

1,07

17,55%

3,82

62,65%

Emploi formation

19,81

2,29%

2,59

13,10%

13,10

66,10%

Santé et social

18,29

2,12%

0,87

4,81%

5,66

30,97%

Ville

24,39

2,82%

2,94

12,07%

16,98

69,63%

Environnement

16,76

1,94%

3,79

22,64%

13,15

78,43%

Équipement transport logement

379,14

43,85%

32,85

8,66%

195,10

51,46%

dont route totale

302,30

34,96%

29,59

9,79%

159,06

52,62%

dont route

302,30

34,96%

13,25

4,38%

142,71

47,21%

dont plan de relance routier en 2004

 

 

16,34

5,41%

16,34

5,41%

dont exploitation de la route

2,59

0,30%

0,421

16,24%

1,60

61,73%

dont ferroviaire

41,16

4,76%

0

0,00%

20,83

50,62%

dont logement

3,04

0,35%

0,377

12,36%

1,42

46,70%

dont tourisme

5,33

0,62%

0,416

7,79%

2,77

51,98%

autres

24,69

2,86%

2,03

8,25%

9,40

38,07%

FNADT

47,25

5,47%

7

14,81%

26,80

56,72%

Industrie

31,25

3,61%

0,55

1,76%

14,07

45,03%

Total hors plan de relance routier

864,61

100,00%

64,92

7,51%

478,59

55,35%

Total y compris plan de relance routier

864,61

100,00%

81,27

9,40%

494,94

57,24%

(1) les données fournies par la Datar prennent en compte le plan de rattrapage du volet routier. Cependant, les autorisations de programme ont été déléguées sur l'exercice 2005.

Source : Datar

S'agissant du volet transport, le programme routier représente 304,97 millions d'euros. Fin 2004, 145,16 millions d'euros ont été délégués, soit un taux de délégation de 47,6 % (50,34 % en moyenne nationale). En 2005, le plan de rattrapage du volet routier permet à la région de bénéficier de 21,54 millions d'euros, dont 16,35 millions d'euros sur le contrat de plan au sens strict et 5,19 millions d'euros sur les programmes interrégionaux et complémentaires.

En 2004, les mesures de régulations budgétaires, qui ont conduit à annuler 51,8 % des autorisations de programme, ont contraint à ralentir ou décaler certaines opérations. De plus, le déficit de crédits de paiement a amené la région à faire des avances de trésorerie pour l'État. Le conseil régional a ainsi exigé un étalement plus long de sa contribution par fonds de concours pour résorber la forte avance de trésorerie par rapport à l'État (près de 35 millions d'euros en 2004). En 2005, en raison de l'insuffisance des crédits de paiement par rapport aux autorisations de programmes déléguées, de nombreuses opérations ne pourront pas être engagées et les travaux connaîtront un ralentissement.

En 2004, ont été achevées les deux opérations suivantes : la mise à 2x2 voies de la liaison RN 21 entre Agos et Pont de Thilos et la mise aux normes pour les poids lourds du tunnel de Foix. Plusieurs opérations ont été poursuivies : l'aménagement de la RN 20 sud (14), la rocade de Castres sur la RN 112 et des déviations sur la RN 124 et la RN 140 (15). La déviation d'Ax-les-Thermes est cependant interrompue pour des raisons de contentieux.

Le volet ferroviaire représente une programmation de 41,16 millions d'euros. Au 31 décembre 2004, 23,50 millions d'euros avaient été délégués, soit un taux d'exécution de 57,1 %. Ce taux est relativement satisfaisant si on le compare à la moyenne nationale (33,35 %), mais reste inférieur au taux théorique (71,4 %). Le taux d'exécution global (État et région) est de 50,1 %.

En 2004, les mesures de régulation budgétaire qui ont conduit à ne déléguer aucune autorisation de programme (à l'exception de 2,5 millions d'euros concernant l'opération des Installations Permanentes de Contre-Sens reçue trop tardivement pour pouvoir être engagée), ont fortement ralenti ou décalé la réalisation de certaines opérations. Ainsi, la réalisation du quai 6 et de ses voies 10 et 11 de la gare Matabiau à Toulouse de l'opération de « désaturation du nœud ferroviaire », a été décalée de 2 ans. Par ailleurs, l'insuffisance de crédits de paiement constaté en 2004 amène l'État à ne pouvoir honorer la totalité des factures reçues.

Malgré l'absence totale d'autorisations de programme en 2004, 2 millions d'euros ont toutefois été engagés sur des reliquats d'autorisations de programme des années antérieures (16). 4,9 millions d'euros ont été mandatés en 2004, ils concernent principalement les travaux de la gare Matabiau, les travaux de la ligne C et D du métro de Toulouse, l'étude d'opportunité de Bordeaux-Toulouse-Narbonne et le PRO de Brive-Rodez.

Fin 2004, 83,07 millions d'euros ont été délégués sur le volet « agriculture » sur une programmation de 162,89 millions d'euros, soit un taux d'avancement de 51 %. L'exécution de ce volet a été satisfaisante en 2004. Les objectifs du contrat sont atteints en matière d'enseignement supérieur et d'appui à l'aval des filières, ainsi que pour la filière forêts-bois, mais grâce à la complémentarité du PDRN (Plan de développement rural national). Concernant les Offices (aides à l'amont des filières), la deuxième année de gel budgétaire a pu être compensée par la mobilisation des fonds structurels européens. Sur le plan financier, l'enveloppe déléguée en 2004 a été, comme l'année précédente, plus faible que l'enveloppe théorique du fait de gels budgétaires opérés notamment en matière d'hydraulique et d'appui aux filières par les offices agricoles (11,09 % contre 14,32 %). En cumul, le ministère de l'Agriculture a un taux d'exécution de 51 %, mais complétés au titre du PDRN ou du DOCUP, pour atteindre un taux d'exécution proche du taux théorique (17).

Le volet enseignement supérieur du contrat de plan représente 91,32 millions d'euros, dont 55,71 millions d'euros ont été délégués fin 2004. Le taux d'exécution est donc de 61 %.

En 2004, sur l'enveloppe de 13,1 millions d'euros notifiés en début d'année, seuls 3,19 millions d'euros ont été délégués. Ainsi, le taux d'avancement de la mise en place des crédits de l'État passe de 56,06% fin 2003 à 61,10 % fin 2004, ce qui entérine un retard sur le lissage du contrat de plan qui s'établirait, sans régulation budgétaire, à 71,43 %. Toutefois, les opérations du volet enseignement supérieur n'ont pas souffert de ce manque de programmation puisqu'aucun chantier n'a été arrêté, la fongibilité des crédits de paiement avec ceux concernant les réparations, suite à l'explosion de l'usine AZF a permis de répondre à toutes les demandes de versements effectuées dans l'année et le taux d'affectation des opérations (94,26 %) montre un très bon suivi de la mise en place des opérations programmées.

S'agissant du volet « humanisation des hospices », sur une programmation de 14,48 millions d'euros, 3,53 millions d'euros ont été délégués sur la période 2000-2004, soit un taux d'exécution de 24,39 %. Ce taux, inférieur à la moyenne nationale (33,97 %) marque un fort retard de l'État sur l'ensemble de la période 200-2004.

De ce fait, seuls 12 établissements sur les 16 retenus au titre de la programmation 2001 et 2002 ont pu faire l'objet d'un arrêté attributif de subvention.

Cependant, les perspectives de programmation devraient être meilleures en 2005. En effet, 1,280 million d'euros ont été délégués au 1er juin 2005, et des crédits supplémentaires devraient être versés par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, à l'automne.

Le volet territorial des contrats de plan représente 47,26 milliards d'euros et enregistre un taux d'exécution de 56,72 % fin 2004. La région comptabilise désormais 32 pays, huit agglomérations dont 7 ont fait l'objet d'un engagement contractuel avec l'État, la Région et les Départements) et la presque totalité de la région est couverte par un projet de territoire (Pays, PNR ou agglomération).

L'exécution du contrat de plan pour les autres ministères est la suivante :

- le volet « industrie » qui représente 31,25 millions d'euros présente un taux d'exécution de 45 % fin 2004 ;

- le volet « emploi et formation » qui s'élève à 19,82 millions d'euros présente un taux de délégation de 66,10 % fin 2004 ;

- le volet « ville » a un taux d'exécution de 69,63 % sur une programmation de 24,39 millions d'euros ;

- le volet « environnement » s'élève à 16,77 millions d'euros et présente un taux d'exécution de 69,63 %.

D.- LA POSITION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES SUR L'AVENIR DES CONTRATS DE PLAN

1.- L'avis de l'association des Régions de France

L'association rappelle son attachement à l'outil contractuel. Cependant, elle émet plusieurs critiques tout en soulignant que la réserve la plus forte concerne le non-respect par l'État de ses engagements financiers (18) et fait six propositions de réforme :

- les contrats doivent s'appuyer sur une nouvelle démarche stratégique, les priorités devant être définies dans des directives générales et des schémas de services collectifs. La région a vocation à élaborer et à conduire un projet stratégique régional et le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) doit devenir le support de cette démarche ;

- le périmètre des contrats doit être plus sélectif et mieux articulé avec les politiques européennes : un bloc d'interventions communes à l'ensemble des régions doit être défini. Il comprendrait l'ensemble des politiques visant à promouvoir la compétitivité des régions françaises. Cependant devrait être maintenue la possibilité d'une contractualisation dans d'autres secteurs qui tienne compte des besoins de rattrapage de certaines régions ;

- le soutien aux territoires de projets (pays, agglomérations) doit être poursuivi ;

- les contrats de plan doivent permettre une plus grande modulation de l'intervention de l'État en fonction des différences de niveau d'équipement ou de services qui existent entre les régions ;

- une durée contractuelle de l'ordre de 7 ans serait souhaitable, cohérente avec la temporalité des programmes européens, mais assortie d'une véritable clause de rendez-vous à mi-parcours ;

- les engagements financiers inclus dans les contrats de plan doivent être sécurisés. Dans un souci de transparence et d'information du Parlement sur l'exécution réelle des contrats de plan, l'ARF propose que les financements consacrés à ces contrats fassent l'objet d'une présentation particulière au sein de la loi de finances, sanctionnée, le cas échéant, par un vote à l'occasion de la présentation du budget des services du Premier Ministre.

2.- L'avis de l'association des Départements de France

L'Association des Départements de France fait les propositions suivantes :

poursuivre la contractualisation avec une double démarche : « descendante » (l'État définissant des objectifs stratégiques) et « ascendante » (des collectivités locales vers l'État), les départements devant être parties à la négociation et signataires des contrats ;

- assurer un équilibre entre grandes priorités nationales et priorités territoriales identifiées (grandes infrastructures, recherche, couverture territoriale en technologies de l'information) ;

- conférer une durée de 5 à 6 ans aux contrats de plan, les projets structurants pouvant faire l'objet d'une durée plus longue ou être étalés sur plusieurs contrats de plan ;

- sanctuariser les crédits des contrats de plan dans une loi de programmation et ne rendre les financements des conseils généraux exigibles que sous réserve de rigoureuse réciprocité ;

- mettre en place des collectivités chefs de file qui se verraient confier la maîtrise d'ouvrage, sans remettre en cause les financements croisés.

3.- L'avis de l'association des Maires de France

L'association des Maires de France constate que si l'État doit s'engager dans des contrats de métropole, des contrats de site, et dans trente-cinq projets d'envergure au titre de la politique des transports, il est à craindre que ses marges de manœuvre n'en soient considérablement affectées, au détriment des autres projets inscrits dans les contrats de plan et que les régions voient aussi leurs capacités d'intervention plus réduites. L'AMF fait les préconisations suivantes :

- maintenir le volet territorial des contrats de plan État-régions avec la participation de l'État (financement par l'État des dépenses d'ingénierie) ;

- inscrire les contrats de plan État-régions dans le cadre des schémas d'aménagement et de développement du territoire, des schémas de services collectifs, et dans le cadre d'un document prospectif national qui serait établi en liaison avec le « cadre de référence stratégique national » en cours d'élaboration ;

- respect du financement par l'État de ses engagements.

4.- L'avis de l'assemblée des Communautés de France

L'assemblée des Communautés de France (ADCF) rappelle que les contrats de plan ont été des « instruments nécessaires et féconds de coordination des politiques publiques et de programmation pluriannuelles » et ont constitué un outil d'accompagnement de la décentralisation.

L'ADCF regrette la tendance à la multiplication des dispositifs contractuels (contrats de site, contrats métropolitains, projet de créer des contrats en faveur des zones de revitalisation rurales...) et s'oppose à l'idée de contrats à géométrie variable susceptibles d'être passés directement et indistinctement avec tout type de collectivité. La présence de l'État au sein des contrats reste une garantie nécessaire de neutralité et d'objectivité. La région doit rester le pivot des politiques contractuelles et les relations entre la région et l'intercommunalité doivent être renforcées. Les contrats de plan doivent être coordonnés avec les documents de planification (SRADT, SSC...) pour offrir des référentiels à la contractualisation infrarégionale.

L'ADCF propose que les contrats s'ordonnent autour d'axes stratégiques précis, qu'ils puissent combiner un tronc commun à toutes les régions et des axes « sur-mesure » par région, que des fonds interministériels (constitués de crédits libres d'emploi) soient dédiés à chaque axe stratégique, que la fongibilité des fonds de l'État soit accrue et que le rôle du préfet en tant que coordonnateur interministériel soit renforcé. L'assemblée est aussi favorable à une péréquation plus effective sur la base d'une évaluation globale des investissements de l'État dans les régions. La durée des contrats de plan devrait être davantage conforme aux mandatures régionales, et que puissent être distingués des contrats d'objectifs de 6 à 7 ans (de caractère prévisionnel) et des conventions financières plus courtes (3 ans). Enfin, l'ADCF propose de consacrer le caractère prioritaire des engagements contractuels de l'État dans la loi de finances.

S'agissant du volet territorial, l'assemblée recommande la pérennisation de ce volet, assorti des simplifications nécessaires et un meilleur ajustement de la programmation financière avec les besoins des territoires désormais en place (agglomérations, pays...). L'État resterait co-signataire des contrats infra-régionaux, mais pourrait transférer la gestion par délégation de fonds de concours aux régions.

Afin d'améliorer l'exécution des contrats de plan, l'ADCF propose que chaque contrat soit assorti de moyens spécifiques d'ingénierie, que la coopération entre communautés soit encouragée par un assouplissement des règles de spécialité territoriales et de gestion financière, que les fonds d'origine nationale, régionale ou européenne gagnent en fongibilité et que des enveloppes financières globales puisent être déléguées aux territoires qui le souhaitent.

1 () Rapport d'information de MM. Louis Giscard d'Estaing et Jacques Le Nay fait au nom de la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire sur la réforme des contrats de plan État-régions (n° 1836).

2 () Rapport de M. Augustin Bonrepaux sur la proposition de résolution visant à créer une commission d'enquête sur l'exécution des contrats de plan État-régions et l'utilisation des crédits européens (n °1889)

3 () Si on prend en compte l'ensemble des investissements de l'État au titre des contrats de plan, les programmes interrégionaux et certains grands travaux tels que le TGV Est, la programmation 2000-2006 correspond à une annuité de l'État de 2,71 milliards d'euros.

4 () Ce mouvement a déjà été initié dans la loi de finances rectificative pour 2004 qui a prévu une dotation de 240 millions d'euros pour un plan de rattrapage du volet routier

5 () Sur le volet routier, si certaines régions consentent à faire des avances de trésorerie, comme l'Alsace, d'autres régions, comme l'Île-de-France veulent maintenir une stricte parité d'avancement.

6 () Extrait du bilan qualitatif remis par la préfecture de région Aquitaine à la Datar au premier semestre 2004.

7 () 50 % sont pris en charge par les régions, 32 % par l'État et 18 % par Réseau ferré de France.

8 () Cette estimation prend en compte la dotation de 182 millions d'euros de la loi de finances pour 2005 et les prévisions de gels de crédits.

9 () La gare Masséna (Bibliothèque François Mitterrand), le prolongement d'Eole à Tournan-en-Brie, de Météor à St Lazare et du tramway T1 à Noisy-le-Sec.

10 () Le prolongement de Météor à Olympiades, le système de contrôle commande des trains Ouragan et le prolongement de la ligne 13 au Luth, l'allongement des quais du T2, la liaison Ermont-St Lazare, le tramway des Maréchaux sud, la ligne des Coquetiers Aulnay-Bondy, des opérations de la LRNVS et le prolongement de TVM à l'ouest).

11 () Le plateau technique de biologie et le C. E.S.R. à Tours, les projets de restaurant universitaire et de maison de l'étudiant de Chartres, le projet de Halle des sports de Bourges, nécessitant un complément d'études important.

12 () Il s'agit d'opérations sur les axes structurants de la région (déviations du Tourneau sur la RN 60, de Châteaudun ou de Lisle-Pezou sur la RN 10) ou assurant des relations avec les régions voisines (déviations de Cherisy sur la RN 12 et d'Ingrandes sur la RN 151). Sont également en cours les travaux du Boulevard Périphérique Sud de Tours, de l'aménagement de la RN 143 dans le périurbain de Tours ou du carrefour de Verdun à Blois, opérations qui facilitent l'écoulement du trafic à proximité des principales agglomérations. La Région a individualisé 5,1 millions d'euros en 2004, essentiellement en faveur du carrefour de Verdun dans le Loir-et-Cher, la déviation du Tourneau sur la RN 60 dans le Loiret, de l'A 85 et du BP Sud de Tours en Indre-et-Loire.

13 () Les maisons de retraite de Sancoins et de Saint Florent-sur-Cher dans le Cher et trois pavillons au centre départemental des Grands Chênes de Gireugne à St Denis dans l'Indre.

14 () L'opération concerne l'aménagement de la RN 20 sud entre Toulouse et Auterive en Haute-Garonne, la déviation d'Ax les-Thermes, la requalification de la rocade de Montauban, la restructuration de l'échangeur du Palays, la requalification de la sortie sud de Cahors, l'aménagement d'une section de la rocade de Rodez)

15 () RN 112 section nord de la rocade de Castres, RN 124 déviation de Colomiers, déviation de Léguevin, section Aubiet-Auch, et R 140: la déviation de Gramat, un créneau de dépassement à la sortie nord de Rodez.

16 () Les opérations engagées sont essentiellement : le Programme Gares et notamment les conventions PRO-REA. Il s'agit en particulier de 12 gares de première couronne (Lycée International, Saverdun, Auch, Isle Jourdain, Castelnau d'Estretefonds, Cazères, Gimont, Carbonne, Pibrac, Mérenvielle, Foix), le PRO de Brive-Rodez, et trois études générales (Toulouse Montauban, Toulouse Quart Nord-Est, Toulouse Quart Sud Est)

17 () On relèvera en revanche le retard des mandatements dû essentiellement à la lenteur de l'émergence des dossiers de PMPLEE (Programme de maîtrise des pollutions liées aux effluents d'élevages), dossier techniquement complexe, compte tenu du contexte particulièrement difficile pour les éleveurs (sécheresse, réforme de la PAC).

18 () Essoufflement de la procédure, souvent trop complexe et insuffisamment sélective, périmètre trop étendu, sous la pression constante des ministères, pilotage stratégique revendiqué mais peu assumé par l'État, partenariat très déséquilibré (contractualisation dans des domaines relevant de la compétence de l'État) et incapacité de l'État à rationaliser et à tenir ses engagements.


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