N° 2881 - Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du Règlement par la commission des lois sur l'équilibre territorial des pouvoirs (M. Michel Piron) - XIIe législature

La Constitution distingue trois types de fonctions : le pouvoir législatif (articles 117 et 123), le pouvoir réglementaire (article 117) et les fonctions administratives (article 118).

a) Le pouvoir législatif

C'est en Italie que la législation régionale paraît la plus importante. Pour l'analyse, il convient de distinguer le pouvoir législatif « organique » du pouvoir législatif « ordinaire ».

Le pouvoir législatif « organique » appartient pour une part aux régions. En effet, elles peuvent, en vertu de l'article 123 de la Constitution, se doter d'un statut propre, déterminer leur forme de gouvernement, définir les principes fondamentaux d'organisation et de fonctionnement du système politico-administratif régional ⁽259). Le statut réglemente l'exercice du droit d'initiative et du référendum sur les lois et les actes administratifs de la région, ainsi que la publication des lois et des règlements régionaux. Cette forme d'autarcie structurelle et institutionnelle rapprocherait le système italien d'un régime fédéral, si ce n'est que le statut régional doit être en harmonie avec la Constitution.

Or, il existe en doctrine et en jurisprudence constitutionnelle un noyau dur de « principes suprêmes » ou « fondamentaux » qui limitent l'action du législateur en matière de révision constitutionnelle, en dehors du droit communautaire. Il s'agit, par exemple, des principes de démocratie représentative, du pluralisme des partis, de protection et de valorisation du rôle des minorités, du respect et de la garantie des droits inviolables. Les statuts régionaux doivent respecter ces principes.

Le pouvoir législatif « ordinaire » est partagé entre l'État et les régions selon trois catégories : les compétences exclusives de l'État, les compétences concurrentes et, dans le silence de la Constitution, les compétences « résiduelles » des régions.

Les premières, réservées à l'État, sont limitativement énumérées par le texte même de la Constitution. Il s'agit de la politique extérieure et d'immigration, des relations avec les confessions religieuses, de la défense, de la monnaie, du contrôle de l'épargne et des marchés financiers, de la concurrence, de l'organisation fiscale et comptable de l'État, de la péréquation des ressources financières, des organes de l'État et des lois électorales s'y rapportant, de l'organisation administrative de l'État, de l'ordre public, de la nationalité et de l'état civil, des juridictions et des règles de procédure, de la « détermination des niveaux essentiels de prestations relatifs aux droits civils et sociaux qui doivent être garantis sur tout le territoire national », des règles générales de l'instruction, de la prévoyance sociale, de la législation électorale des communes, provinces et métropoles, des douanes, des poids, mesures et de la fixation de l'heure, des œuvres intellectuelles et, enfin, de la protection de l'environnement et des biens culturels. Ainsi, les intérêts nationaux sont sauvegardés à travers la législation sur les matières exclusives. Même si l'État n'a pas la compétence de principe, ses compétences concernent des domaines très importants.

Les deuxièmes, fort nombreuses, sont partagées entre l'État, qui détermine les principes fondamentaux, et les régions. Elles s'exercent ainsi en matière de relations internationales et de relations avec l'Union européenne des régions, de commerce extérieur, de protection et de sécurité du travail, d'instruction dans le respect de l'autonomie des institutions scolaires et à l'exception de la formation professionnelle, des professions, de recherche scientifique et technologique, de protection de la santé, de denrées alimentaires, de sports, de protection civile, d'aménagement du territoire, de ports et aéroports civils, de grands réseaux de transport et de navigation, de communication, de production, de transport et de distribution nationale de l'énergie. Elles touchent également la prévoyance sociale complémentaire, l'harmonisation des budgets publics, la coordination des finances publiques et de l'impôt, la valorisation des biens culturels et environnementaux et la promotion des activités culturelles, les caisses d'épargne et les établissements de crédits à caractère régional et les établissements de crédits foncier et agricole.

Enfin, selon une « clause générale de résidualité », les régions exercent le pouvoir législatif dans toutes les matières non expressément réservées à la compétence législative de l'État, ce qui inclut des secteurs aussi importants que le développement économique ou l'aménagement du territoire. Lorsque la région estime qu'une loi ou un acte ayant valeur de loi de l'État ou d'une autre région empiète sur sa compétence, elle peut saisir la Cour constitutionnelle d'une question de constitutionnalité dans les soixante jours qui suivent la publication de la loi ou de l'acte.

Ainsi, comme dans la plupart des pays européens, les collectivités de troisième niveau assurent le plus souvent des compétences en matière d'aménagement du territoire, de développement économique, de formation professionnelle, de transports (transports ferroviaires d'intérêt régional notamment). Mais, contrairement aux autres pays européens et à l'instar de l'Espagne uniquement, les régions italiennes disposent de compétence en matière d'éducation et de santé. Les dépenses par habitant des régions italiennes sont ainsi nettement plus élevées que celles des régions françaises, en raison notamment de ces compétences exercées en matière de santé et d'éducation ⁽²⁶⁰⁾. Les régions italiennes se différencient ainsi des collectivités de troisième niveau des autres pays à la fois par l'attribution d'un pouvoir législatif et par l'exercice de compétences plus ou moins vastes, en fonction de leurs particularités géographiques, culturelles ou historiques.

Dans les matières concurrentes ou résiduelles, les régions participent aux décisions destinées à la formation des actes normatifs communautaires et pourvoient à la mise en œuvre et à l'exécution des accords internationaux et des actes de l'Union européenne. En cas de carence des régions dans la mise en œuvre de ces dispositions, l'État peut intervenir en substitution.

Dans ces mêmes matières, concurrentes ou résiduelles, l'État peut toujours intervenir par des lois précises, lorsque la région n'est pas en mesure de garantir les niveaux essentiels de prestations en matière de droits civiques et sociaux. Cette compétence législative transversale trouve son fondement dans le m) du deuxième alinéa de l'article 117 de la Constitution qui donne compétence à l'État pour « la détermination des niveaux essentiels de prestations relatifs aux droits civils et sociaux qui doivent être garantis sur tout le territoire national », mais aussi dans les articles 2, 3 et 5 de la Constitution qui affirment les principes de solidarité, d'égalité et d'unité nationale.

b) Le pouvoir réglementaire

Dans les matières de compétence législative exclusive de l'État, le pouvoir réglementaire appartient à l'État. Il peut, cependant, par délégation être confié aux régions.

Dans toutes les autres matières, y compris dans les matières concurrentes pour lesquelles l'État ne fixe que les principes fondamentaux, le pouvoir réglementaire appartient aux régions.

Les provinces, les communes et les métropoles exercent le pouvoir réglementaire pour organiser et exercer les fonctions qui leur sont attribuées.

c) Les fonctions administratives

L'exercice de ces fonctions est défini par l'article 118 de la Constitution de 1947. Il prévoit que les fonctions administratives sont attribuées aux communes, à moins d'être conférées, pour en assurer un exercice unitaire, aux villes métropolitaines, aux provinces, aux régions ou à l'État, sur le fondement des trois principes de subsidiarité, de différenciation et d'adaptation.

Les communes, les villes métropolitaines et les provinces sont titulaires de fonctions administratives propres et de celles qui leur sont conférées par la loi nationale ou régionale. Aux termes de la loi, l'État peut ainsi déléguer aux régions ou aux provinces d'autres fonctions administratives que celles que la Constitution leur attribue directement. Les régions peuvent aussi déléguer des fonctions aux provinces ou aux communes. Il résulte de cette construction que les provinces exercent à titre principal les fonctions d'aménagement du territoire, de défense de l'environnement, de transports et de voirie. Les communes sont chargées de manière spécifique des services à la personne, en matière d'assistance ou de santé par exemple, qui s'ajoutent aux fonctions traditionnelles qu'elles exerçaient traditionnellement dans les domaines de l'urbanisme, du logement, de création de zones industrielles et commerciales ou encore de foires et marchés.

Certaines fonctions que la Constitution attribue à l'État peuvent ainsi être déléguées aux communes. Le maire agit alors en tant que représentant de l'État. C'est le cas, comme on l'a déjà vu, en matière d'état civil, de tenue du registre de la population, des procédures électorales, d'inscription des jeunes mobilisables, de données statistiques. En outre, pour faire face à des dangers immédiats en cas d'urgence, le maire peut prendre des ordonnances en matière de santé publique, de construction et de police locale.

d) L'articulation des compétences entre collectivités

Il n'existe pas de dispositif clair organisant la coopération entre les différents niveaux de législation. Une partie de la doctrine a appelé de ses vœux la création d'une véritable « chambre des régions », comparable au Bundesrat allemand, réellement différente dans sa composition de la Chambre des députés et représentative des régions, voire le cas échéant des collectivités locales.

Sur le modèle de la contractualisation des politiques publiques, des ententes peuvent être conclues entre régions pour un meilleur exercice de leur fonction, y compris lorsque sont déterminés des organes communs. Une loi régionale doit venir ratifier ces ententes.

La loi de l'État réglemente les formes de coordination entre l'État et les régions en matière d'immigration, d'ordre public, de sûreté à l'exclusion de la police administrative locale. La loi de l'État réglemente également toute forme d'entente et de coordination en matière de protection des biens culturels.

De manière plus générale, les conventions et consortiums, prévus par les articles 30 et 31 du Recueil de 2000, sont des accords qui peuvent être passés entre collectivités de même niveau. Il existe également des accords de type vertical, tels que les conférences de services, encadrés par la loi n° 241/90 de 1990, et les accords de programme, généralisés par la loi n° 142/90. Enfin, les communes peuvent se réunir au sein d'unions (unioni di comuni) sans limite de périmètre ni de fonctions.

Les relations entre les différentes collectivités publiques ont été institutionnalisées. Une Conférence État-régions a ainsi été créée en 1988. Une commission parlementaire commune à la Chambre des députés et au Sénat chargée des questions régionales a été mise en place, tandis que se sont multipliés les organes de coopération de nature sectorielle. Le ministère de l'intérieur, pour sa part, entretient de nombreuses relations avec les associations nationales des collectivités locales, que sont l'Association nationale des communes italiennes (anci) et l'Union des provinces italiennes (upi).

Enfin, plus récemment, en 1997, une Conférence État-villes-collectivités locales a été créée. Comme en Espagne ou en Écosse, les conflits entre pouvoirs régionaux et pouvoirs locaux, en particulier les grandes communes, ne sont pas absents de la vie locale, ce qui rend particulièrement utile une telle institution. Ces conflits expliquent notamment le peu d'écho qu'a reçu la possibilité de créer des villes métropolitaines.

L'organisation des finances locales italiennes n'a rien à envier, en termes de complexité, à celle des finances locales françaises. Cette complexité est née, pour l'essentiel, au début des années 1970 lorsque la fiscalité propre des collectivités locales a été abolie. Jusqu'à une période très récente, le financement des collectivités locales résultait, pour l'essentiel, de transferts en provenance de l'État et, dans une moindre mesure, des régions au titre des fonctions déléguées aux provinces et aux communes.

Pour rééquilibrer ce régime, dans un premier temps, la loi n° 142/90 de 1990 précitée, si elle n'a pas modifié le système, a établi de manière ferme les principes de l'autonomie fiscale, de garantie par des transferts de l'État du fonctionnement des services locaux indispensables, du caractère certain des ressources, du respect du rapport entre ressources et fonctions administratives.

Dans un second temps, l'article 119 de la Constitution consacre, d'une part, l'autonomie financière, singulièrement fiscale, des collectivités territoriales, en disposant que : « Les communes, les provinces, les villes métropolitaines et les régions ont des ressources autonomes. Elles établissent et appliquent des impôts et des recettes propres, en harmonie avec la Constitution et selon les principes de coordination des finances publiques et du système fiscal. Elles disposent de co-participations aux recettes fiscales du Trésor public rapportables à leur territoire. » Il prévoit, d'autre part, la création par la loi d'un fonds de péréquation et pose le principe d'une aide matérielle et financière de l'État en faveur de collectivités « spécifiques ». La loi de l'État établit un fonds de péréquation, sans obligation d'affectation à une destination déterminée, pour les territoires ayant une capacité fiscale par habitant inférieure.

Afin de promouvoir le développement économique, la cohésion et la solidarité sociale, d'éliminer les déséquilibres économiques et sociaux, de faciliter l'exercice effectif des droits de la personne, ou bien d'assurer l'accomplissement d'autres missions dépassant l'exercice de leurs fonctions normales, l'État alloue des ressources additionnelles et réalise des interventions spéciales en faveur de communes, provinces, villes métropolitaines et régions spécifiques.

La nouveauté de ce régime doit être mesurée à l'aune de la situation antérieure. Quasiment tous les impôts perçus par les collectivités avaient été supprimés en 1972. Avait alors été adopté le principe de « finances dérivées » caractérisé par le versement de plus en plus de concours de l'État. De 1989 à 1997, la part relative des recettes fiscales dans les ressources des collectivités territoriales ne s'établissait en moyenne qu'à 20 % tandis que celle des concours de l'État s'élevait à 69 %.

Ce mouvement a été inversé dans la décennie 1990. Pour les communes, la création d'un impôt communal sur les immeubles (ici), en 1993, leur a assuré des recettes autonomes représentant environ 30 % de leur budget courant, en moyenne nationale. Depuis le 1^er janvier 1999, les communes perçoivent un impôt additionnel sur les revenus à un taux fixe déterminé par l'État et à un taux variable fixé par les communes. Cette dernière réforme est intervenue en conséquence des lois dites « Bassanini » renforçant l'autonomie locale. Les provinces ont bénéficié du transfert d'importants impôts d'État, sur les primes d'assurance automobile et sur l'enregistrement des véhicules, très dynamiques, leur conférant le degré d'autonomie le plus fort des trois niveaux d'administration.

Les provinces doivent aussi percevoir une partie de l'impôt sur les revenus pour financer la mise en œuvre des lois « Bassanini ».

Pour les régions ordinaires, la loi du 13 mai 1999 a fixé le principe de la suppression des transferts de l'État, toutes les dépenses régionales devant être financées par des ressources régionales, dans le contexte d'une péréquation entre collectivités riches et pauvres. Les régions ont, en conséquence, bénéficié de nouvelles taxes. Afin de remplacer les transferts liés aux dépenses de santé, ont été institués, à compter du 1^er janvier 1998, un impôt régional sur les activités productives (irap) ⁽261) et une « taxe additionnelle régionale » à la contribution directe sur le revenu des personnes physiques.

Au total, en 1999, la part des recettes fiscales dans les ressources des collectivités territoriales atteignait 47,7 %, la part des concours de l'État régressant à 46,7 %. En 2001, pour les régions ordinaires, la part des transferts courants était tombée à 9,5 % et pour les régions à statut spécial à 10,2 %. En 1999, elle était de 27,1 % pour les provinces et de 26,3 % pour les communes.

5 L'organisation et le rôle de l'administration territoriale de l'État

a) L'administration territoriale de l'État

Dans chaque région, l'État est représenté par un commissaire du Gouvernement. Dans chaque province, l'État est représenté par le préfet, que nomme le Conseil des ministres. Le préfet supervise le fonctionnement des services déconcentrés de l'État et coordonne les activités de l'État au niveau provincial.

Avant les dernières réformes, la Constitution prévoyait, dans son article 129, un « dédoublement fonctionnel » : les provinces et les communes étaient aussi des « circonscriptions de décentralisation de l'État et de la région ». Comme dans le modèle français, il existait une relation entre les deux formes, décentralisée et déconcentrée, du système administratif. La réforme administrative des années 1998-1999 n'a pas conduit immédiatement à une disparition de l'administration périphérique. Plusieurs compétences ayant été conservées à l'État, ce dernier s'est borné à regrouper les services déconcentrés dans un bureau local du Gouvernement (Ufficio territoriale del Governo).

Dans un contexte de réforme globale de l'État, la décentralisation, au profit d'organes élus autonomes, et la déconcentration, en faveur des bureaux locaux de l'administration centrale, ont été conçues, non de façon complémentaire, comme en France, mais de manière concurrente, même si de nombreuses années, la déconcentration a servi de substitut à la décentralisation et a été perçue comme un moyen d'éviter la progression de cette dernière. En Italie, le véritable contrepoids à la décentralisation a été, non la déconcentration, mais la réorganisation du gouvernement central. Pour préparer les administrations centrales à leurs nouvelles missions et responsabilités, il a fallu faire appel à une vaste réforme des ministères, des agences et des organismes publics et procédé à une réforme centrée sur le « cœur du gouvernement ».

À la fin des années 1990, l'administration italienne, dans son ensemble, a connu une amélioration globale des services offerts aux citoyens, de la qualité de la régulation ainsi que des coûts et des charges bureaucratiques imposés aux citoyens et aux entreprises : cette amélioration a été confirmée en 2001 par l'Organisation de coopération et de développement économiques (ocde) ⁽262). Pour une population globalement équivalente, l'Italie a deux millions de fonctionnaires. Les dépenses de rémunérations publiques représentent 10,7 % du produit intérieur brut (14,7 % pour la France).

L'ampleur et la complexité du processus de réforme commencé en Italie ont également dépendu du choix courageux en faveur de la réforme qu'ont manifesté les principales organisations syndicales, qui ont accepté le défi de l'innovation et de la contractualisation du rapport de travail, de la décentralisation, de l'évaluation des performances et de l'indexation d'une partie des rétributions sur les résultats obtenus du point de vue de la productivité des administrations et de la qualité des services.

b) Le contrôle sur les actes des collectivités locales

En cas de menace sur l'unité juridique ou l'unité économique du pays, le Gouvernement dispose d'un pouvoir de substitution aux organes des collectivités locales ⁽263). En vertu de l'article 120 de la Constitution, ce pouvoir s'exerce en cas de non-respect des normes et des traités internationaux, des normes communautaires ou en cas de péril grave pour la salubrité et la sécurité publiques, ou lorsque le nécessite la protection de l'unité juridique ou économique. La loi définit les procédures permettant de garantir que les pouvoirs de substitution sont exercés dans le respect du principe de subsidiarité et du principe de coopération loyale. Dans la pratique, ces pouvoirs de substitution sont utilisés avec une extrême réticence.

S'agissant de la tutelle d'une collectivité sur une autre, les contrôles externes de l'État ou des régions ont été supprimés. Auparavant, le commissaire du Gouvernement pouvait renvoyer toute loi à la région qui pouvait la modifier en tenant compte de ses observations ou l'adopter sans changement. Le Gouvernement pouvait réitérer ses observations et soulever la question de légalité devant la Cour constitutionnelle ou la question d'opportunité (opportunità) devant le Parlement. Aujourd'hui, seuls subsistent des contrôles exercés par les citoyens devant le juge administratif. Cependant, à l'égard des régions, sur le fondement de l'article 123 de la Constitution, le Gouvernement peut saisir la Cour constitutionnelle d'une question de constitutionnalité relative aux statuts régionaux dans les trente jours qui suivent leur publication.

Ce changement « copernicien » trouve son origine dans le texte constitutionnel lui-même. Avant les récentes révisions constitutionnelles, en vertu de l'ancien premier alinéa de l'article 125 de la Constitution, le contrôle de la légalité des actes administratifs de la région était exercé de manière décentralisée par un organe de l'État, dans les formes et les limites établies par les lois de la République. La loi pouvait, dans des cas déterminés, admettre un contrôle d'opportunité dans le seul but de provoquer, par une requête motivée, un nouvel examen de la délibération du conseil régional. Ainsi, sous le régime antérieur, les actes administratifs de la région étaient soumis à un contrôle a priori de légalité et d'opportunité exercé par une commission, organe de l'État, présidée par le commissaire du Gouvernement. Désormais, ce contrôle se fait par voie judiciaire. Pour ce faire, des organes de justice administrative du premier degré sont institués dans la région selon les règles établies par une loi de la République.

En application de l'article 127 de la Constitution, le gouvernement peut saisir la Cour constitutionnelle d'une question de constitutionnalité dans les soixante jours de la publication d'une loi régionale lorsqu'il estime que cette loi excède la compétence ce la région.

Cet article a été mis en œuvre, par exemple, à propos du statut de la Calabre, qui a été annulé par la Cour constitutionnelle dans un arrêt n° 2 du 13 janvier 2004 au motif que le statut violait les règles prévues en cas d'élection directe du président de l'exécutif régional. En effet, le statut calabrais permettait d'indiquer sur le bulletin de vote, en plus du nom du candidat à la présidence de la commission régionale, celui du candidat à la vice-présidence qui, en cas de démission volontaire du président, aurait pu lui succéder sans entraîner une dissolution automatique du conseil régional, en contradiction avec le retour devant les électeurs prévu par la Constitution.

S'agissant du contrôle sur les actes administratifs des collectivités locales, l'article 130 de la Constitution, avant sa récente abrogation, disposait qu'il était exercé par un organe de la région et pouvait porter à la fois sur la légalité et sur l'opportunité, sous la forme de renvoi avec demande de seconde délibération, des actes considérés. Puis, la loi n° 142/90 de 1990 a aboli le contrôle d'opportunité, a limité le contrôle de légalité sur un nombre plus limité d'actes et a réorganisé le comité régional de contrôle en instituant une composition moins politisée. L'abrogation de l'article 130 a conduit à transférer le contrôle d'organes externes au profit d'organes internes, tout en maintenant le recours au juge administratif.

6. Les perspectives d'évolution : régionalisme ou dévolution ?

Dans sa route vers le pluralisme territorial, l'Italie cherche un équilibre entre principe de l'unité et principes de l'autonomie et de la différenciation. Deux points se dégagent donc de cette restructuration de l'Italie vers le niveau local et régional. Le premier est que la restructuration de l'État est avérée du sud au nord du pays : contrairement à certains clichés, le Sud (Naples, Palerme...) figure lui aussi parmi les avant-gardes de l'Italie des maires et des gouverneurs, faite à la fois de vitalité et de confusion. Mais, et c'est le second point majeur, il est patent que ce processus pourrait aviver les clivages Nord-Sud.

Si toute hiérarchie entre collectivités publiques a été abolie sur un plan juridique, l'importance des instruments financiers de l'État place souvent les collectivités locales dans la dépendance de ce dernier. En comparaison, les instruments financiers à la disposition des régions restent relativement limités. Le pouvoir de substitution, s'il constitue de manière formelle un instrument fort de recentralisation, est, en revanche, très peu utilisé.

La valorisation des autonomies territoriales et des communautés locales trouve une partie de ses origines, dans le succès, à partir des élections de 1992, du mouvement de protestation porté par la Ligue du Nord, parti anti-système, hostile à la péréquation, favorable à un fédéralisme fiscal compétitif. Les réformes récentes ont tendu à prendre en compte cette volonté d'autonomie plus forte sans pour autant diriger les institutions vers le fédéralisme et en maintenant les principes de solidarité et d'égalité.

Malgré ces avancées, l'Italie fonctionne encore sur un modèle ambigu de relations entre le centre et la périphérie. D'une part, se développe une culture régionaliste marquée par la volonté à la fois de se voir transférer les pouvoirs du centre et de maintenir aux régions les fonctions administratives que la Constitution, en vertu du principe de subsidiarité, tendrait à confier aux autres collectivités locales. D'autre part, perdure une culture « localiste » qui se caractérise par le souci de maintenir des relations directes avec l'État central aux fins de se protéger de la volonté régionale d'expansion.

Relève sans coup férir de la première tendance le projet de loi constitutionnelle dit « Bossi » du nom de l'ancien ministre des réformes institutionnelles. Sous la pression de sa composante « Ligue du Nord », la coalition au pouvoir réunie autour du parti Forza Italia du Président du Conseil, Silvio Berlusconi, a engagé un processus qui doit mener à un système de dévolution, avec, en ligne de mire avouée, le modèle écossais.

Adopté par le Conseil des ministres du 16 septembre 2003, le projet, qui prévoit également le remplacement du Président du Conseil par un Premier ministre désigné en même temps que les députés au suffrage universel qui aurait le pouvoir de nomination et de révocation des ministres et surtout celui de dissolution de la Chambre jusqu'alors attribué au Président de la République, a été adopté par le Sénat le 25 mars 2004. Il a été adopté, fortement remanié, par la Chambre des députés le 15 octobre 2004, avant de l'être de nouveau, en deuxième lecture, par le Sénat le 23 mars 2005 et par la Chambre le 20 octobre 2005. Le Sénat s'est prononcé définitivement, en troisième lecture, le 16 novembre 2005, avec une majorité de 170 voix, 132 voix contre et 3 abstentions.

La réforme constitutionnelle, pour être définitive, devra être approuvée par référendum, mais seulement après les élections législatives qui doivent se tenir au printemps 2006, sous réserve d'une dissolution anticipée. En effet, le projet n'ayant pas été approuvé à la majorité des deux tiers des membres du Parlement, un référendum s'avère nécessaire. En application de l'article 138 de la Constitution, « les lois portant révision de la Constitution et les autres lois constitutionnelles sont adoptées par chaque Chambre en deux délibérations successives, séparées d'un intervalle d'au moins trois mois, et à la majorité absolue des membres de chaque Chambre lors de la seconde délibération. Ces mêmes lois sont soumises à référendum lorsque, dans les trois mois qui suivent leur publication, demande en est faite par un cinquième des membres d'une Chambre ou cinq cent mille électeurs ou cinq assemblées régionales. La loi soumise à référendum n'est pas promulguée, si elle n'est pas approuvée à la majorité des suffrages valablement exprimés. Le référendum n'a pas lieu si la loi a été adoptée lors de la seconde délibération par chacune des Chambres à la majorité des deux tiers de ses membres. » Il convient de relever que le projet de loi constitutionnelle, s'il est adopté définitivement, abrogera cette dernière phrase ⁽264).

Le projet, qui comporte cinquante-sept articles et qui modifie cinquante articles de la seconde partie de la Constitution, prévoit de transformer des compétences résiduelles en compétences réservées aux régions. Les dispositions modifiant le titre V de la Constitution accorderaient aux régions un pouvoir accru dans le domaine de la santé et de l'éducation ainsi que le contrôle de la police administrative locale. Un Sénat fédéral de la République, reflétant plus fidèlement les équilibres régionaux, passant de 315 à 252 membres auxquels s'ajouteraient 42 délégués des régions qui siégeraient sans droit de vote, viendrait remplacer l'actuel Sénat. Il ne serait plus compétent que dans les matières de législation concurrente, à l'exclusion des matières relevant uniquement de l'État ou des régions. Il nommerait quatre des quinze membres de la Cour constitutionnelle, tout comme le chef de l'État et la magistrature, tandis que la Chambre des députés n'en nommerait que trois. La Cour constitutionnelle pourra être saisie par les communes et les provinces dès lors qu'elles estiment avoir été lésées.

À la demande de l'Alliance nationale, composante de la majorité, l'article 127 de la Constitution serait modifié pour permettre au gouvernement de bloquer une loi régionale si elle s'avérait préjudiciable à l'intérêt national de la République. Le Gouvernement pourrait ainsi, dans les quinze jours de la publication de la loi régionale, inviter la région à supprimer les dispositions préjudiciables. Si la région n'obtempérait pas, le Gouvernement pourrait soumettre la question au Parlement, qui pourrait à la majorité absolue de ses membres, dans les quinze jours, supprimer les dispositions en cause. Le Président de la République promulguerait un décret d'annulation dans les dix jours.

Le rapporteur a eu l'occasion de le constater, lors des multiples entretiens qu'il a menés sur place, l'avenir de ce processus de réforme constitutionnel est plus qu'incertain. Nombreux étaient ses interlocuteurs, aussi bien dans la majorité - de manière officieuse - que dans l'opposition - de façon plus explicite -, qui s'accordaient à prédire l'échec du référendum, qui serait demandé sans coup férir par l'opposition, sur le fondement du deuxième alinéa de l'article 138 de la Constitution.

C. L'ESPAGNE

Après une période de centralisation autoritaire et en rupture avec l'héritage de l'absolutisme installé par la dynastie des Bourbons à la fin du XVIII^e siècle, la Constitution du 27 décembre 1978 fait de l'Espagne un « État des autonomies » ⁽265), selon un principe qui s'applique à la fois à la création de nouvelles entités territoriales, les communautés autonomes (comunidades autónomas), et à l'instauration d'une garantie institutionnelle pour toutes les entités, ou collectivités, locales (entes locales), qui gèrent leurs intérêts respectifs de façon autonome. L'autonomie des collectivités locales a un caractère plus limité que celle des communautés autonomes, cette dernière étant de nature politique et s'accompagnant d'une capacité législative.

Ce régime d'autonomie forte, inspiré du modèle italien, aurait pu conduire à une diversification croissante des situations. Or, tout laisse à penser qu'au contraire, chaque communauté autonome tend à imiter sa voisine et à assurer sur l'ensemble du territoire espagnol une relative homogénéité des règles applicables.

1. Le statut constitutionnel et le régime juridique des collectivités territoriales espagnoles

La Constitution espagnole du 27 décembre 1978, dans son article 2, proclame que la nation espagnole est indivisible, mais reconnaît et garantit le droit à l'autonomie des nationalités et des régions ainsi que la solidarité entre elles.

La Constitution consacre son titre VIII à l'organisation territoriale de l'État. Elle dispose, dans son article 137, que « l'État s'organise territorialement en communes, provinces et communautés autonomes qui se constitueront. Toutes ces entités jouissent de l'autonomie pour gérer leurs intérêts respectifs. » L'article 138 précise que « les différences entre les statuts des diverses communautés autonomes ne pourront impliquer, en aucun cas, des privilèges économiques ou sociaux » et pose le principe de la péréquation en disposant que : « L'État garantit l'application effective du principe de solidarité consacré à l'article 2 en veillant à l'établissement d'un équilibre économique approprié et juste entre les différentes parties du territoire espagnol, compte tenu tout particulièrement des circonstances propres à l'insularité ».

Ces principaux généraux posés, la Constitution distingue l'administration locale, assurée par les communes et les provinces, et les communautés autonomes.

L'article 140 garantit l'autonomie des communes et impose l'élection au suffrage universel direct des conseillers municipaux. L'article 141, dans son troisième paragraphe, permet la création de groupements de communes différents de la province. L'article 141, dans son premier paragraphe, définit la province comme un regroupement de communes et comme une division territoriale de mise en œuvre des politiques de l'État. Les modifications des limites provinciales sont approuvées par le Parlement (Cortes Generales), composé de la Chambre des députés (Congreso de los Diputados) et du Sénat (Senado). Le paragraphe 2 de l'article 141 établit que le gouvernement et l'administration autonome des provinces doivent être assurés par des conseils généraux (diputaciones) ou par d'autres corps à caractère représentatif (corporaciones).

En outre, le Tribunal constitutionnel a explicitement étendu à la province le bénéfice de la garantie constitutionnelle de l'autonomie dans sa décision (sentencia) du 28 juillet 1981 qui avait déclaré inconstitutionnelle la plus grande partie de la loi statutaire catalane du 17 décembre 1980 en raison de la suppression des conseils généraux de Catalogne.

Les régions, dont la Constitution reconnaît et garantit le droit à l'autonomie sont invitées à se déclarer « communautés autonomes » sur le fondement du premier alinéa de l'article 143 en vertu duquel « en application du droit à l'autonomie reconnu à l'article 2 de la Constitution, les provinces limitrophes ayant des caractéristiques historiques, culturelles et économiques communes, les territoires insulaires et les provinces ayant une entité régionale historique pourront se gouverner eux-mêmes et se constituer en communautés autonomes, conformément aux dispositions du titre VIII et des statuts respectifs ».

Ainsi, la carte définitive de l'État espagnol ne figure pas dans le texte de 1978. Elle ne sera que l'aboutissement d'un processus dès lors que les communautés ont été appelées à s'autoconstituer, caractéristique qui ont conduit les observateurs à qualifier la Constitution espagnole de « Constitution accidentelle » ⁽266). Ainsi, ce n'est pas moins de trois régimes d'autonomie qui ont été ouverts par le texte fondamental, permettant, notamment, de concéder aux nationalités dites « historiques » la possibilité d'accélérer l'évolution dans cette voie :

- une voie spéciale dite « rapide », prévue à l'article 151, offrant un accès immédiat à un niveau maximum de compétences dans les limites des compétences exclusives de l'État définies par l'article 149 ; cet accès nécessitait deux référendums, l'un d'initiative, le deuxième permettant de ratifier le statut dans chaque province ; seule l'Andalousie suivit cette voie pour obtenir son autonomie en décembre 1981 ;

- un régime d'accès progressif à ces mêmes compétences après un délai de cinq ans pour les nationalités autres qu'historiques (régime du 2 de l'article 143) ; ces compétences représentent pour ces communautés à « autonomie progressive » un maximum susceptible d'être élargi lors de la réforme de leurs statuts, qui aurait dû intervenir cinq ans après leur constitution. Ce modèle a permis l'accès à l'autonomie des Asturies et de la Cantabrique (décembre 1981), de La Rioja, de l'Estrémadure et de Murcie (juin 1982), de Valence (juillet 1982), de l'Aragon, des Canaries, de Castille-La Manche (août 1982), des Baléares (février 1982) et de Castille-Leon (février 1983) ;

- un régime d'accès immédiat à toutes les compétences non réservées à l'État pour les « nationalités historiques » de l'Espagne en application de la deuxième disposition transitoire ⁽²⁶⁷⁾ ; il s'agit du régime des communautés dites de « pleine autonomie » ; les compétences, définies par l'article 148, constituent pour ces communautés un minimum qui peut être dépassé en s'appuyant sur l'article 150 ; ont suivi cette voie la Catalogne et le Pays basque (décembre 1979), la Galice (avril 1981), ainsi que la Navarre (août 1982), cette dernière bénéficiant, en outre, de la première disposition additionnelle à la Constitution ⁽²⁶⁸⁾.

La réforme statutaire en faveur des communautés à « autonomie progressive » n'a jamais eu lieu. Elle a été compensée par le Pacte des autonomies (Pacto autonómico), signé le 28 février 1992 au niveau national entre les deux grandes formations politiques que sont le Parti socialiste ouvrier espagnol (psoe) et le Parti populaire (pp). Ce Pacte élargit les compétences des communautés autonomes, au-delà des matières non réservées à l'État, en regroupant les matières qui font l'objet de délégation en trois catégories : les compétences exclusives déléguées, les compétences déléguées définies par la loi d'exécution, les compétences déléguées d'exécution. Cet élargissement des compétences se fait sur le fondement du paragraphe 2 de l'article 150 de la Constitution qui autorise l'État à transférer ou à déléguer aux communautés autonomes, au moyen d'une loi organique, les compétences qui relèvent de son propre domaine d'action. C'est sur ce fondement qu'un certain nombre de communautés ont vu leurs statuts modifiés ⁽²⁶⁹⁾.

Un deuxième processus de réforme statutaire a été conduit entre 1996 et 1999 ⁽²⁷⁰⁾ et s'est traduit, comme pour le processus de 1992-1994, par un rapprochement significatif des statuts autonomiques, grâce à l'attribution de nouvelles compétences, une rationalisation du fonctionnement des institutions et, parfois, à l'introduction d'un droit de dissolution du parlement régional ⁽²⁷¹⁾. Dans ce mouvement, les spécificités propres aux communautés « historiques » ont eu tendance à s'estomper, ce qui les a motivées pour demander de nouvelles compétences et revendiquer le « fait différentiel » ⁽²⁷²⁾.

La procédure de réforme des statuts est incluse dans les statuts eux-mêmes qui ont valeur de loi organique.

Les statuts de certaines communautés présentent la particularité d'imposer un référendum : c'est le cas de la Catalogne, du Pays basque, de la Galice et de l'Andalousie. L'initiative de la réforme appartient soit au Gouvernement de la communauté, soit au parlement régional, soit aux Cortes Generales de l'État ; la proposition doit être adoptée par le parlement régional, puis nécessitera l'approbation du Parlement espagnol par le biais d'une loi organique, ce qui implique l'obtention de la majorité absolue des membres des Cortes Generales ; enfin, elle devra être approuvée par référendum. Lorsque la modification ne porte que sur l'organisation des pouvoirs de la communauté, la procédure est simplifiée : le parlement régional élabore le projet ; le Parlement national est consulté ; si, dans un délai de trente jours, aucun organe ne s'y oppose, un référendum est organisé ; in fine, le Parlement national devra approuver la modification par une loi organique.

La réforme du statut des autres communautés suit la même voie à l'exception de la phase référendaire. En effet, par parallélisme des formes, les populations de ces communautés n'ayant pas été consultées lors de l'adoption du statut d'autonomie au contraire de celles des communautés précédemment visées, la réforme du statut n'emprunte qu'une voie parlementaire.

Le pouvoir législatif des régions autonomes n'est subordonné qu'à la Constitution et le contrôle exercé par l'État est purement juridictionnel. La répartition des compétences est favorable aux communautés qui disposent de toutes les compétences sauf celles attribuées explicitement à l'État.

L'article 156 garantit l'autonomie financière des communautés autonomes pour développer et exercer leurs compétences, conformément aux principes de coordination avec les finances de l´État et de solidarité entre tous les Espagnols. Elles peuvent aussi agir comme délégués ou collaborateurs de l'État pour le recouvrement, la gestion et la liquidation de ses ressources fiscales.

Le régime constitutionnel des autonomies a été précisé par la loi 7/1985 du 2 avril 1985 relative aux collectivités locales régissant le fondement du régime local (lrbrl) ⁽²⁷³⁾, la loi 39/1988 du 28 décembre 1988 régissant les finances locales (lhl) ⁽²⁷⁴⁾ et une série de décrets-lois royaux de 1986 : 382/1986 du 10 février relatif à l'enregistrement des collectivités locales, 781/1986 du 18 avril approuvant le texte remanié des dispositions en vigueur en matière de régime local (trrl) ⁽²⁷⁵⁾, 1372/1986 du 13 juin relatif aux biens des collectivités locales, 1690/1986 du 11 juillet relatif à la population et à la délimitation de ces collectivités et 2568/1986 du 28 novembre relatif à leur organisation, leur fonctionnement et à leur régime juridique. Ces règles ont été déclinées au niveau régional par des lois adoptées par les communautés autonomes.

Par exemple, en Andalousie, où le rapporteur s'est rendu, la loi 3/1983 du 1^er juin 1983 a fixé l'organisation territoriale de la communauté autonome et les députations sur son territoire ; les lois 3/1988 et 5/1988 du 17 octobre 1988 ont, respectivement, créé le Conseil andalou des communes et fixé les règles relatives à l'initiative législative populaire et à l'initiative des conseils municipaux, tandis que la loi 7/1999 du 29 septembre 1999 a précisé quel était le régime des biens des collectivités locales.

Le régime constitutionnel local a également été complété par un accord conclu le 21 avril 1999 par les forces politiques espagnoles et les associations représentatives des collectivités locales. Ce « Pacte local », dénommé « Mesures pour le développement pour le gouvernement local » a abouti à l'adoption de lois organiques ou ordinaires déclinant l'autonomie proclamée par la Constitution.

Parmi les lois organiques, la loi LO 7/1999 du 7 avril 1999 a modifié la loi organique relative au Tribunal constitutionnel pour introduire l'action en défense de l'autonomie locale contre les lois et les actes de niveau législatif. La loi organique LO 8/1999 du 21 avril 1999 a modifié la loi organique fixant le régime électoral général pour préciser les conditions de présentation d'une « motion de censure » contre le maire en prévoyant la convocation automatique du conseil municipal en assemblée plénière et introduit la « question de confiance ». La loi organique LO 9/1999, également du 21 avril 1999, a modifié la loi organique relative au droit de réunion et la loi organique LO 10/1999 de la même date a modifié la loi organique relative au droit à l'éducation en organisant la représentation des collectivités locales au sein du conseil scolaire de l'État et a autorisé les autorités locales à coopérer pour la création, la construction et l'entretien des établissements d'enseignement publics et à contrôler l'application du principe de scolarité obligatoire.

En juillet 2004, le ministre de l'administration publique ⁽²⁷⁶⁾, compétent pour suivre les affaires autonomiques et locales, a commandé un livre blanc pour la réforme des pouvoirs locaux. Ce livre blanc a été parachevé en juin 2005 ⁽²⁷⁷⁾. À la suite de sa publication, a été rédigé un projet de loi sur le gouvernement et l'administration locale ⁽²⁷⁸⁾, qui devait être déposé au début de l'année 2006. Ce projet de loi, à maints égards novateur, prévoit notamment de renforcer les pouvoirs des autorités locales, en particulier leurs pouvoirs normatifs et de sanction, afin de corriger les difficultés dérivées, entre autres, du principe de réserve de la loi qui limite traditionnellement leur champ d'action. Il promeut également un nouveau modèle d'intercommunalité qui, outre le principe de coopération administrative, défend l'idée d'une coopération et d'une concertation accrue entre les municipalités d'une province, sur le fondement d'une plus grande solidarité, afin d'améliorer l'accès de tous les citoyens à de meilleurs services. Devrait également être mieux assurée la distinction entre les fonctions délibérante et exécutive ainsi que l'équilibre entre majorité et minorité.

2. La structure et l'organisation des collectivités locales

Conformément à l'article 137 de la Constitution, il existe trois types de collectivités locales de droit commun : à la base, 8 106 municipios, dont plus de 90 % ont moins de 5 000 habitants ; au niveau intermédiaire, 50 provincias ; à l'échelon régional, 17 comunidades autónomas.

S'y ajoutent, au niveau supracommunal, outre 2 zones métropolitaines (Barcelone et Valence) supprimées récemment par des lois communautaires, environ 700 organes de coopération (comarcas ⁽279) et syndicats de communes), et au niveau infracommunal, environ 3 700 collectivités particulières.

Seules les communes, les provinces, les îles dans les archipels des Baléares et des Canaries et les communautés autonomes ont un caractère obligatoire. Toutes les autres sont facultatives et sont régies par les lois des communautés autonomes qui doivent définir ceux de leurs pouvoirs qui leur seront applicables, ce qui implique donc un risque de tutelle.

a) La structure générale

- Les communautés autonomes

En décembre 1979, commence la création des communautés autonomes quand sont publiés les deux premiers statuts d'autonomie, ceux du Pays Basque et de la Catalogne. Les derniers statuts, ceux d'Estrémadure, des Îles Baléares, de la communauté de Madrid et de la communauté de Castille-Leon, sont publiés en février 1983. Les communautés autonomes sont au nombre de dix-sept. Sept d'entre elles ne possèdent qu'une seule province. Il s'agit des communautés de Navarre, Madrid, La Rioja, Murcie, des Asturies, de Cantabrique et des Îles Baléares. Elles assurent à ce titre les compétences des anciens conseils provinciaux.

Il existe deux régimes particuliers d'autonomie, qui ont principalement des incidences fiscales ⁽280) : le régime « foral » qui concerne le Pays basque et la Navarre, qui ont presque toutes les compétences d'un État fédéral, par exemple dans le domaine du logement et de la fiscalité, et le régime commun qui touche les quinze autres communautés qui ont toutes les compétences d'un État fédéré exception faite de certaines matières telles que le recouvrement d'une partie des ressources fiscales et le domaine du logement.

La Constitution interdit, par son article 145, la fédération de communautés autonomes. Mais, sur le fondement de l'article 144, pour des raisons d'intérêt national, le Parlement peut autoriser par une loi organique l'adoption ou procéder à l'octroi d'un statut de l'autonomie à des territoires ne faisant pas partie de provinces ou également se substituer à l'initiative des organismes locaux en vue de l'accès à l'autonomie.

Ainsi, outre le statut particulier des villes de Ceuta et Melilla (voir infra), a été prévue l'éventuelle intégration de la Navarre dans la communauté autonome du Pays basque sur accord de son parlement obtenu à la majorité absolue et après un référendum approuvé par la majorité des suffrages exprimés en vertu de la quatrième disposition transitoire de la Constitution.

Divers statuts d'autonomie ont mis en œuvre en partie ces dispositions. C'est ainsi que les statuts de Cantabrique, de La Rioja, de Murcie, d'Aragon, de Castille-Leon, du Pays basque et d'Andalousie, prévoient les cas de séparation, intégration, en partie ou en totalité, du territoire de la communauté autonome ou d'une autre communauté autonome ou de territoires ne faisant pas partie d'une communauté, le cas échéant, et fixent une procédure prévoyant en règle générale la participation des communes concernées, de la population par voie référendaire et du Parlement au moyen d'une loi organique.

L'organe délibérant des communautés autonomes est dénommé soit assemblée, soit parlement. Le nombre de députés ou de membres est calculé en proportion de la population et du territoire de la communauté autonome. Ils sont élus au suffrage universel, libre, égal, direct et secret, conformément à un système de représentation proportionnelle de la population qui assure la représentation des différentes zones du territoire. L'élection a lieu tous les quatre ans. La circonscription électorale est la province.

L'assemblée ou le parlement régional représente politiquement la population de la communauté autonome, exerce le pouvoir législatif, approuve les budgets, oriente et contrôle l'action du gouvernement. Il peut déléguer au conseil de gouvernement le pouvoir législatif. Il fixe et lève les impôts, approuve les accords avec d'autres communautés autonomes conclus par le conseil de gouvernement, élit les sénateurs qui représentent la communauté autonome. Il peut présenter un recours pour inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel et demander au gouvernement de la nation l'adoption de projets de lois ou soumettre des propositions de lois au Parlement en désignant les députés qui se chargeront de la défense de ces textes devant cette assemblée. Il autorise certains crédits et approuve les comptes généraux de la communauté autonome et ses plans économiques. Il peut entamer la procédure de réforme du statut et l'approuver en une première phase.

Le conseil de gouvernement assure le pouvoir exécutif de la communauté autonome. Il est composé d'un président et de conseillers dont le nombre en général ne dépasse pas dix. Dans certaines communautés autonomes, il existe des vice-présidents. Le président, élu parmi les conseillers et nommé par le Roi, désigne et révoque librement les conseillers ainsi que, le cas échéant, le vice-président. Le conseil de gouvernement détient les fonctions exécutives et administratives de sorte que chaque conseiller est le supérieur hiérarchique de chacun des départements entrant dans la composition de l'administration autonomique.

Le conseil dispose du pouvoir réglementaire et du pouvoir d'initiative législative. Il planifie la politique régionale, peut présenter des recours pour inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel et saisir ce même Tribunal de conflits de compétence avec l'État. Il a le pouvoir de révision par voie administrative avant la voie judiciaire. Il commande la police autonomique, lorsqu'elle existe. Il élabore et exécute le budget de la communauté autonome. Il peut émettre des emprunts publics et réaliser des opérations de crédit. Enfin, il peut ouvrir la procédure de réforme du statut.

Le président dirige et coordonne l'action du conseil de gouvernement, assure au plus haut niveau la représentation de la communauté autonome et la représentation ordinaire de l'État au sein de cette communauté. Il est responsable devant l'organe délibérant, qui peut même, au moyen d'une motion de censure, exiger sa démission ainsi que celle des autres membres du conseil. Il peut poser une question de confiance sur un sujet politique revêtant une importance particulière et lancer la procédure de réforme du statut.

Par ailleurs, la Constitution prévoit divers mécanismes de participation des citoyens par voie référendaire. C'est le cas pour l'instauration de la communauté autonome proprement dite, comme ce fut le cas de l'Andalousie, ou également pour l'intégration éventuelle de la Navarre à la communauté autonome du Pays basque. De la même manière, il est également prévu un référendum pour la modification des statuts d'autonomie dans les cas du Pays basque, de la Catalogne, de la Galice et de l'Andalousie, dans la mesure où il s'agira d'une réforme de fond et non seulement d'une modification de l'organisation des pouvoirs de la communauté autonome. D'autre part, les statuts de Catalogne, d'Andalousie, de Valence, des Canaries, des Asturies, de Murcie et d'Estrémadure, prévoient la mise en œuvre des règles de niveau étatique en matière de consultations populaires par référendum. Dans ces cas, il appartient à l'État d'autoriser la convocation du référendum tandis qu'il incombe à la communauté autonome de formaliser cette convocation.

- Les provinces

Il convient de distinguer le régime de droit commun des régimes particuliers (foraux, monoprovinciaux et insulaires).

En vertu de l'article 141 de la Constitution, les modifications des limites des provinces doivent être convenues dans le cadre d'une loi organique de l'État approuvée par le Parlement.

L'organe délibérant des provinces est le conseil provincial, qui prend la forme soit de conseils généraux (diputaciones), soit de collectivités à caractère représentatif (corporaciones). Tous les conseils provinciaux comprennent un président, des vice-présidents, une commission d'administration, une assemblée plénière, une commission spéciale des comptes et des commissions d'étude, d'information, de consultation et de suivi des affaires, dès lors que la législation sur les communautés autonomes ne prévoit pas d'autre organisation.

Le conseil provincial plénier (pleno) est composé de députés, désignés par les conseillers municipaux en leur sein et dont le nombre varie en fonction de la population de la province ⁽²⁸¹⁾. La commission exécutive ou commission d'administration est quant à elle composée du président et d'un nombre de députés provinciaux ne dépassant pas le tiers du nombre total.

Le conseil provincial plénier est chargé de l'organisation de la province, de l'approbation du règlement fiscal, de l'approbation et de la modification des budgets, de l'engagement des dépenses dans les limites de sa compétence et de l'approbation provisoire des comptes, ainsi que de celle des plans provinciaux. Il contrôle et supervise l'action des organes de gouvernement. Il approuve le niveau des effectifs, la liste des postes de travail à pourvoir, le règlement des examens de sélection du personnel et des concours d'admission aux postes vacants, le montant des rémunérations complémentaires des fonctionnaires ainsi que le nombre et le régime du personnel auxiliaire éventuel ainsi que la cessation de service des fonctionnaires et le licenciement du personnel contractuel. Il peut modifier le statut juridique des biens relevant du domaine public et entreprendre l'aliénation du patrimoine. Il peut dénoncer les conflits de compétences avec d'autres organismes locaux et administrations publiques et a le pouvoir d'exercer des poursuites judiciaires et administratives.

L'organe exécutif de la province est le président du conseil provincial, assisté de vice-présidents et de la commission d'administration. Il est élu par et parmi les députés et peut être éloigné de son poste au moyen d'une motion de censure constructive, souscrite et votée par la majorité absolue des membres de la corporation, qui doit inclure le nom d'un candidat alternatif.

La commission d'administration assiste le président dans l'exercice de ses attributions, exerce les attributions que ce dernier ou le conseil plénier lui délègue. Elle exerce également les attributions que lui fixent les lois. Elle est composée du président et d'un nombre de conseillers inférieur ou égal au tiers du nombre légal de membres du conseil provincial. Les membres de la commission sont librement nommés et révoqués par le président qui en rend compte au conseil provincial.

Le président du conseil provincial, responsable politique de la collectivité locale, est président de droit de tous les organes à caractère collégial et se charge de l'exécution de leurs décisions. Il dirige le gouvernement et l'administration de la province, la représente, convoque et préside les sessions plénières et celles de la commission d'administration. Il assure la gestion des services relevant directement de la communauté autonome et dont la gestion ordinaire est confiée par cette dernière à la province. Il engage les dépenses, dans les limites de sa compétence, ordonne les paiements et rend des comptes. Il peut entreprendre des poursuites judiciaires et administratives ayant caractère d'urgence. Il peut passer des contrats en matière de travaux et de services dans la mesure où leur montant ne dépasse pas 5 % des ressources ordinaires du budget, ni 50 % du plafond général applicable aux contrats conclus directement. Il ordonne la publication et l'exécution des décisions du conseil provincial et veille à leur mise en œuvre.

À côté de ce régime de droit commun, il convient de distinguer des régimes particuliers : le régime « foral », le régime des communautés autonomes qui ne sont constituées que d'une seule province et le régime insulaire.

Ainsi, dans le cas du Pays basque, il existe des territoires historiques, dont les limites territoriales coïncident avec celles de provinces, mais qui sont dotés d'attributions différentes. Trois « provinces » disposent ainsi d'un statut spécial en vertu de l'article 39 de la loi lrbrl précitée : la Biscaye, la Guipúzcoa et l'Alava. Le statut de la communauté autonome du Pays basque de 1979 reprend les règles « forales » historiques de ces trois provinces qu'il considère non pas comme dépendantes de la communauté autonome ou subordonnées à celle-ci, mais comme partie intégrante de son organisation institutionnelle et auxquelles il reconnaît le droit de « conserver ou, si nécessaire, de rétablir et d'actualiser leur organisation et leurs institutions propres d'autogouvernement ». Les organes supérieurs de ces territoires historiques sont les juntes générales et les députations forales présidées et dirigées par le diputado general. Les juntes agissent comme des parlements provinciaux et exercent le pouvoir normatif, approuvent les budgets et les plans et contrôlent l'exécutif. Leurs membres sont dénommés « apoderados » en Biscaye et « procuradores » dans les deux autres territoires. Ils sont élus au suffrage direct à la différence des conseillers provinciaux de droit commun. Les députations « forales » (diputaciones forales) exercent les fonctions exécutives.

Les provinces des Asturies, des Baléares, de Cantabrique, de Madrid, de Murcie, de La Rioja et de Navarre se sont transformées en communautés autonomes à part entière. L'entrée en fonction des organes communautaires a entraîné la disparition des conseils provinciaux correspondants. Le rapporteur fait observer que la Navarre dispose d'un régime « foral » particulier.

Aux termes du paragraphe 4 de l'article 141 de la Constitution, dans les archipels, les îles disposent de leur propre administration sous forme de cabildos ou de conseils (consejos). L'île détient tous les pouvoirs administratifs reconnus aux communes et aux provinces par l'article 4 de la loi lrbrl précitée. Les îles Baléares ont ainsi créé trois structures particulières qui réunissent plusieurs communes, trois conseils insulaires (consejo insular) régis par la loi organique du 25 février 1983 : le conseil insulaire de Majorque, le conseil insulaire de Minorque et le conseil insulaire de Ibiza-Formentera. De la même façon, les îles Canaries ont créé deux communautés interinsulaires (mancomunidades) régies par la loi organique du 10 août 1982 : la communauté de Las Palmas qui rassemble les conseils insulaires de Grande Canarie, de Lanzarote, de Fuerteventura et la communauté de Tenerife qui réunit les conseils insulaires de Tenerife, de La Gomera, de La Palma, de El Hierro. Ces deux structures sont de simples organes de représentation sans compétences particulières. Elles se réunissent respectivement sous la présidence du président de l'assemblée (cabildo) de l'île où se trouve la capitale de la communauté.

- Les communes et syndicats de communes

La compétence de délimitation du territoire des communes appartient aux communautés autonomes sur le fondement du 2 du paragraphe 1 de l'article 148 de la Constitution. Cette compétence peut s'exercer d'office ou à l'initiative des communes elles-mêmes, avec consultation des communes intéressées et en procédant à l'information publique nécessaire. La législation supplétive nationale régit les cas d'intégration, de fusion et de séparation. Peuvent motiver de telles modifications les cas où les communes ne disposent pas séparément des ressources nécessaires pour assurer les services minimums obligatoires, les cas où leurs noyaux urbains se confondent et les cas où il existe des raisons notoires liées à un avantage économique ou administratif.

Sur le modèle de l'organisation provinciale, sauf dans le cas des communes qui fonctionnent en régime de « conseil ouvert » (concejos abierto) ⁽²⁸²⁾, le conseil municipal (corporación municipal), organe délibérant de la commune, est composé d'un conseil plénier qui rassemble le maire (alcade) et les conseillers (concejales), dont le nombre varie en fonction de la population, et d'une commission d'administration, obligatoire dans les communes de plus de 5 000 habitants, qui réunit le maire et un nombre de conseillers ne dépassant pas le tiers du total.

Dans les communes de 100 à 250 habitants, les conseillers sont élus sur des listes ouvertes dans une circonscription électorale correspondant à la circonscription municipale. Dans les communes de plus de 250 habitants, ils sont élus sur des listes bloquées dans une circonscription électorale correspondant à la circonscription municipale, avec attribution de sièges vacants en fonction des coefficients successifs des suffrages obtenus par rapport aux sièges vacants. Les membres des commissions d'administration sont librement désignés par le maire parmi les conseillers.

Le conseil municipal plénier contrôle et supervise l'action des organes de gouvernement, prend les décisions relatives à la participation à des organisations supramunicipales, peut entreprendre la modification de la circonscription municipale, créer ou supprimer des sections de commune et des échelons de moindre importance, créer des organes déconcentrés. Il décide de la modification du chef-lieu et du changement de nom et décide de l'adoption du drapeau, de l'enseigne ou du blason de la commune. Il approuve les plans et autres instruments d'aménagement et de gestion prévus par la législation en matière d'urbanisme, le règlement organique et les ordonnances municipales. Il assure la détermination des ressources fiscales de la commune, l'approbation et la modification des budgets, l'engagement des dépenses dans les affaires relevant de sa compétence et l'approbation des comptes, ainsi que des modalités de gestion des services et des dossiers de municipalisation. Il accepte la délégation de compétences effectuée par d'autres administrations publiques. Enfin, il peut dénoncer des conflits de compétences avec d'autres collectivités locales et administrations publiques et prend l'essentiel des décisions dans le recrutement des fonctionnaires municipaux et la gestion des biens de la commune.

Le maire, assisté par les adjoints au maire et la commission d'administration (comisión de gobierno), représente l'organe exécutif de la commune. Dans les communes de moins de 100 habitants, il est élu au suffrage direct majoritaire, dans le cadre de la circonscription municipale. Dans les communes qui possèdent entre 100 et 250 habitants, le maire est élu par et parmi les conseillers, à la majorité absolue et, à défaut, avec le plus grand nombre de suffrages obtenus. Dans les communes de plus de 250 habitants, il est élu par les conseillers parmi les têtes de listes, à la majorité absolue et, à défaut, avec le plus grand nombre de votes obtenus. Comme le président du conseil provincial, le maire peut être démis de ses fonctions par une motion de censure constructive.

Le maire peut présenter une question de confiance devant le conseil municipal sur un certain nombre de thèmes : budget annuel, règlement interne, ordonnances budgétaires ou approbation de l'emploi des instruments de planification générale du territoire municipal. Trois limites s'imposent à la question de confiance. En premier lieu, l'affaire qu'elle aborde doit avoir déjà été débattue en conseil municipal sans obtenir un vote favorable. En deuxième lieu, le maire ne peut présenter qu'une question de confiance chaque année et pas plus de deux au cours de son mandat. Enfin, il ne peut en présenter pendant la dernière année du mandat du conseil. Si la question est approuvée, l'acte en cause est automatiquement approuvé et le maire est confirmé dans sa charge. Dans le cas contraire, l'acte est repoussé et le maire doit démissionner.

La commission d'administration municipale et le maire exercent les mêmes attributions que la commission d'administration provinciale et le président du conseil provincial : direction de l'administration municipale, représentation de la commune, engagement des dépenses dans une certaine mesure, prise d'arrêtés, etc. Le maire dirige les travaux du conseil municipal. Ses pouvoirs, sur ce plan, ont été renforcés par la loi 11/1999. Il est le chef de la police municipale et nomme et sanctionne les fonctionnaires portant des armes. Il peut, comme le président du conseil provincial, entreprendre des poursuites judiciaires et administratives en cas d'urgence. Il peut, en outre, adopter à titre personnel et sous sa responsabilité, en cas de catastrophe ou de désastres publics ou de risque grave, les mesures nécessaires et appropriées en rendant immédiatement compte au conseil plénier et accorder des permis dans les cas prévus par les ordonnances.

Une consultation populaire peut être demandée par les habitants et consentie par les maires, avec l'accord de la majorité absolue du conseil municipal plénier et l'autorisation préalable du gouvernement de la nation, pour les affaires de caractère local relevant de la commune proprement dite et qui revêtent une importance particulière pour les intérêts des habitants, exception faite des questions relatives aux finances locales. Ainsi une loi sur l'organisation communale régit les modalités des consultations locales. Les référendums communaux ont souvent une valeur consultative comme en France.

Dans le cas de déconcentration territoriale sous forme d'arrondissements ou de districts, il peut être permis aux représentants des associations d'habitants de participer au conseil d'arrondissement, indépendamment du fait qu'il peut être décidé de créer des conseils sectoriels pour canaliser la participation des citoyens et de leurs associations aux affaires municipales.

b) Les structures spécifiques supracommunales

Les syndicats de communes (mancomunidades de municipios) sont formés par une association volontaire de communes visant à l'exécution en commun de travaux et de services donnés relevant de la compétence des communes concernées. Il s'agit de collectivités locales non territoriales, de caractère institutionnel, dotées de la personnalité et de la capacité juridiques nécessaires pour mener à bien les objectifs spécifiques qui leur sont fixés. Ils n'exercent jamais la totalité des objectifs municipaux.

Ils sont régis par leurs statuts, approuvés par les communes concernées, conformément à la procédure arrêtée par les communautés autonomes. Ces statuts doivent définir le ressort territorial de la collectivité, son objet et ses compétences, ses organes de gouvernement et ses ressources économiques, sa durée prévue d'existence et toute autre matière nécessaire à son fonctionnement. Les organes de gouvernement et les administrations du syndicat des communes sont établis librement dans les statuts sans autre règle imposée que celle de la représentation obligatoire au sein de ces organes de toutes les communes syndiquées, dans les conditions et la proportion établies. En règle générale, il est prévu une assemblée, composée de représentants de toutes les communes syndiquées ainsi que d'un président, élu par ladite assemblée. Le syndicat des communes étant un organisme local, lui sont applicables non seulement ses statuts mais à titre supplétif le règlement étatique et autonomique sur le régime local. Il existe aujourd'hui plus 1 000 syndicats de communes.

À côté des mancomunidades, il existe, dans certaines communautés autonomes un type particulier de regroupements intercommunaux appelés comarcas et qui sont chargés de la gestion de services.

Les communautés autonomes, conformément aux dispositions de leurs statuts respectifs, peuvent créer sur leur territoire des « comarcas » (collectivités supramunicipales) ou d'autres entités qui regroupent diverses communes dont les caractéristiques impliquent des intérêts communs requérant une gestion à part ou réclamant la fourniture des services couvrant la zone en question. La création d'une comarca peut se faire à l'initiative des communes concernées dans la mesure où les deux cinquièmes d'entre elles ne s'y opposent pas et que ces deux cinquièmes représentent la moitié de la population recensée, à l'exception de la Catalogne où cette initiative peut s'imposer d'une manière générale. Les lois des communautés autonomes fixent la circonscription territoriale des comarcas, la composition et le fonctionnement de leurs organes de gouvernement, qui doivent être représentatifs des communes qu'elles regroupent ainsi que les compétences, les pouvoirs et les ressources économiques qui leur sont attribués. Des lois sur les comarcas ont été ainsi établies par les communautés de Catalogne, Aragon, des Asturies et de Castille-Leon, qui reconnaissent aux comarcas le statut de collectivités locales territoriales relevant de communautés autonomes. Dans les Asturies, il existe, en plus, des concejos (conseils). Il existe aujourd'hui 81 comarcas.

Les zones métropolitaines (áreas metropolitanas) peuvent être créées et supprimées, au moyen d'une loi, par les communautés autonomes, après consultation de l'administration de l'État ainsi que des communes et des provinces concernées. La Catalogne a ainsi créé en 1987, autour de Barcelone, un organisme métropolitain de transport chargé des services de transport public de passagers ainsi qu'un organisme métropolitain de services hydrauliques et de traitement des résidus chargés de services d'alimentation en eau et de traitement et évacuation des eaux ainsi que du traitement et de l'élimination des résidus. Sur le même modèle ont été créées, en 1986, dans la communauté valencienne, deux zones métropolitaines qui regroupent 44 communes.

Par ailleurs, la Constitution, dans son article 141, établit que des groupements de communes différents de ceux de la province peuvent être créés. Elle établit, dans son article 152, qu'au moyen du groupement de communes limitrophes, les statuts pourront établir des circonscriptions territoriales particulières jouissant d'une personnalité juridique totale. Divers statuts ont ainsi prévu l'existence de certains regroupements territoriaux différents de ceux de la province et de la commune ou dotés de certaines particularités. Ces particularités ont été reprises dans leur statut d'autonomie et ont été développées dans le cadre d'une législation autonomique.

Conformément à la cinquième disposition transitoire de la Constitution, les villes de Ceuta et Melilla peuvent devenir des communautés autonomes si leurs mairies respectives le décident. Il faut pour cela qu'un accord soit pris par la majorité absolue de leurs membres, outre l'accord de la Chambre des députés. Néanmoins, le législateur a préféré concéder à ces deux villes un statut d'autonomie par la voie de l'article 144 de la Constitution, qui permet à la Chambre des députés, à travers une loi organique, d'autoriser ou d'accorder un statut d'autonomie pour des territoires qui ne sont pas intégrés dans l'organisation provinciale, ceci pour des raisons d'intérêt général. Ainsi chacune des deux villes jouit d'un statut d'autonomie particulier, qui a été approuvé par deux lois organiques du 13 mars 1995, qui fixent un régime organique spécial (assemblée, président et conseil du gouvernement), leurs compétences et leur régime économique et financier. Ce sont bien des communes, mais leur organisation et leurs compétences se rapprochent de celles d'une communauté autonome.

Enfin, il y a lieu de souligner le régime spécial accordé par une loi de 1990 de la communauté autonome de Catalogne à la Vallée d'Aran. Dans le cas de Madrid, la possibilité est prévue d'instaurer un régime spécial de la ville de Madrid en sa qualité de capitale de l'État.

c) Les structures spécifiques infracommunales

Les lois des communautés autonomes régissent le fonctionnement des collectivités locales dont la circonscription territoriale est inférieure au territoire de la commune, en vue de l'administration décentralisée de noyaux de populations séparées, portant les dénominations traditionnelles de caseríos (hameaux), parroquias (paroisses), aldeas (bourgades), ou encore barrios, anteiglesias, consejos, pedanías, ou lugares anejos, etc. Leur création relève indistinctement de l'initiative de la population concernée ou de celle de la commune compétente qui, de toute façon, doit être consultée sur le fondement de l'article 45 de la loi lrbrl.

Conformément au principe d'autonomie posé par l'article 137 de la Constitution, la répartition des pouvoirs ne se fait pas de manière verticale, comme c'était le cas avant 1978, mais horizontalement.

a) Les principes généraux

Comme on l'a vu, la répartition des compétences est édictée dans la Constitution de 1978, au bénéfice de l'État (article 149), des communautés autonomes (articles 137 et 148), de la province et de la commune (articles 137, 140, 141 et 152). Elle prévoit également un système de transferts et de délégations (article 150). Le principe de la répartition des compétences relève de celui du « plus grand intérêt national, régional ou local » correspondant à chacune des administrations publiques et qui donne naissance à des compétences « propres et attribuées », et de nature « exclusive ou partagée ».

S'agissant de l'administration locale, la mise en œuvre des principes constitutionnels est prévue par la loi lrbrl précitée qui reconnaît des compétences propres ou attribuées par délégation. Les compétences propres peuvent seulement être fixées par la loi, sont exercées en régime d'autonomie et sous la responsabilité de ces collectivités, étant entendu que leur programmation et leur exécution doivent toujours se faire en accord avec les autres administrations publiques. Les compétences attribuées sont exercées selon les termes de la délégation qui peut prévoir des mécanismes de direction et de contrôle d'opportunité qui, de toute façon, doivent respecter le pouvoir d'auto-organisation des services de la collectivité locale.

Pour assurer l'autonomie garantie par la Constitution aux collectivités locales, la législation de l'État, prise sur le fondement du 18 du paragraphe 1 de l'article 149 ⁽283), et des communautés autonomes, qui réglemente les différents secteurs d'intervention publique, selon la répartition constitutionnelle des compétences, doit assurer aux communes, aux provinces et aux îles le droit qui est le leur d'intervenir dans toutes les affaires qui affectent directement la sphère de leurs intérêts, en leur attribuant les compétences pertinentes en fonction de caractéristiques de l'activité publique dont il s'agit et de la capacité de gestion de l'organisme local, conformément aux principes de décentralisation et de rapprochement maximum de la gestion administrative par rapport aux citoyens. Les lois fondamentales de l'État prévues par la Constitution doivent déterminer les compétences qu'elles-mêmes attribuent ou qui, de toute façon, doivent revenir aux organismes locaux dans les domaines qu'ils réglementent.

Les organismes locaux autonomes ne poursuivent pas de buts généraux mais bien spécifiques et concrets, même s'ils le font sur un territoire déterminé. Ces buts sont fixés dans leurs lois constitutives ou dans leurs statuts.

b) Les matières réservées à l'État

La Constitution réserve à l'État dans le 1 de son article 149 un certain nombre de compétences. Il assume, dans ces domaines, le pouvoir législatif, le pouvoir de mettre en œuvre les lois, le pouvoir exécutif, le pouvoir réglementaire et le pouvoir de coordination ou d'ordonnancement.

Les matières concernées sont les suivantes : réglementation des conditions fondamentales qui garantissent l'égalité de tous les Espagnols dans l'exercice de leurs droits et dans l'accomplissement des devoirs constitutionnels, nationalité, immigration, émigration, extranéité et droit d'asile, relations internationales, défense, administration de la justice, législation commerciale, pénale, pénitentiaire, propriété intellectuelle et industrielle, commerce extérieur, système monétaire, législation des poids et mesures et détermination de l'heure officielle, bases et coordination de la planification économique, finances de l'État, développement de la recherche, santé, régime juridique des administrations publiques et régime statutaire des fonctionnaires, législation fondamentale sur les contrats administratifs, marine marchande, ports et aéroports importants, chemins de fer et travaux publics interrégionaux, régime des communications, postes et télécommunications, protection du patrimoine culturel, réglementation des titres universitaires et professionnels, convocation des consultations populaires par voie de référendum.

Certaines matières sont exercées par l'État sans préjudice des compétences des communautés autonomes. C'est le cas de la législation procédurale, de la
législation du travail, de la législation civile, de la législation fondamentale et du régime économique de la sécurité sociale, de la procédure administrative, de la pêche maritime, de la législation fondamentale sur la protection de l'environnement, du régime de la presse, de la radio et de la télévision, des musées, bibliothèques et archives, ou encore de la sécurité publique. Également en complément de l'action des communautés, l'État est compétent en matière de culture. Il est chargé à ce titre de faciliter la communication culturelle entre les communautés.

Enfin, l'État exerce les compétences qui peuvent être attribuées aux communautés mais qui ne sont pas prises en compte par leurs statuts respectifs. Il supplée, dans tous les cas, le droit des communautés autonomes.

Par ailleurs, le rapporteur relève que, selon l'article 131 de la Constitution, il appartient à l'État de planifier l'activité économique générale. Le gouvernement élabore les projets de planification économique conformément aux données prévisionnelles que lui fournissent les communautés autonomes. Mais le 1 de l'article 149, dans son alinéa 13) attribue à l'État la compétence de base et de coordination de la planification générale de l'activité économique, ce qui permet aux communautés autonomes qui ont assumé cette compétence de développer cette législation.

c) Les communautés autonomes

Les communautés espagnoles comme les régions françaises et italiennes connaissent une tendance à l'accroissement de leur autonomie. La Constitution réserve plusieurs types de compétences aux communautés autonomes.

Le premier type, défini, par l'article 147 de la Constitution, concerne l'attribution de la compétence de leurs compétences inscrite dans leurs statuts. Les communautés sont compétentes pour définir leur propre organisation dans les statuts qui doivent impérativement contenir le nom de la communauté qui correspond le mieux à son identité historique, la délimitation de son territoire, la dénomination, l'organisation et le siège des institutions autonomes mais, surtout, les compétences assumées dans le cadre établi par la Constitution et les bases pour le transfert des services correspondants à ces compétences.

La deuxième catégorie de compétences, définies par le 1 de l'article 148 de la Constitution et visées par le 3 de l'article 149, concerne celles dont les communautés peuvent se saisir si elles le souhaitent. Ces compétences, une fois inscrites dans les statuts d'autonomie, reviennent à toutes les communautés autonomes sans distinction : elles peuvent l'être immédiatement dans le cadre de la « procédure rapide » (article 151) ou, dans le cadre de la « procédure lente », après un délai de cinq ans (2 de l'article 148). La Constitution part du principe que toutes les communautés autonomes peuvent assumer à titre exclusif toutes les compétences visées à l'article 148, si leur statut le prévoit. À défaut, c'est l'État qui les assume.

Ces compétences sont l'organisation des institutions communautaires, la modification des circonscriptions municipales faisant partie de leur territoire et, d'une manière générale, les fonctions qui incombent à l'administration de l'État sur les organismes locaux et dont le transfert est autorisé par la législation sur le régime local.

Il s'agit également de fonctions liées aux infrastructures : aménagement du territoire, urbanisme ⁽284), logement, travaux publics présentant un intérêt pour la communauté autonome sur son propre territoire, réseau ferroviaire et routier dont l'itinéraire s'étend intégralement sur le territoire de la communauté autonome et, dans les mêmes limites, transport effectué par ces moyens ou par câble, ports de refuge, ports de plaisance et aérodromes et, d'une manière générale, ceux qui n'impliquent pas d'activités commerciales.

Les communautés autonomes exercent aussi d'importantes compétences en matière économique : agriculture et élevage, forêts et exploitations forestières, gestion en matière de protection de l'environnement, projets, construction et exploitation des installations hydrauliques, des canaux et des systèmes d'irrigation présentant un intérêt pour la communauté autonome, eaux minérales et thermales, pêche en eaux intérieures, pêche de fruits de mer et aquaculture, chasse et pêche en rivière, foires intérieures, encouragement du développement économique de la communauté autonome dans le cadre des objectifs fixés par la politique économique nationale, artisanat.

Ces compétences portent enfin sur des matières culturelles et sociales : musées, bibliothèques et conservatoires de musique et patrimoine architectural présentant un intérêt pour la communauté autonome, promotion de la culture, de la recherche, et, le cas échéant, de l'enseignement de la langue de la communauté autonome, promotion et aménagement du tourisme dans le cadre territorial, du sport et de l'utilisation adéquate des loisirs, assistance sociale, santé et hygiène, surveillance et protection de leurs bâtiments et installations. La coordination et les autres compétences en ce qui concerne les polices locales dans les conditions sont établies par une loi organique. Les communautés exercent ainsi, comme leurs homologues italiennes, des compétences spécifiques en matière d'éducation et de santé.

Le troisième type de compétences susceptibles d'être exercées par les communautés autonomes est défini par l'article 150 de la Constitution. Il s'agit des compétences entrant dans le champ de compétences de l'État (article 149) que celui-ci décide d'accorder ou de déléguer aux communautés. Cette décision peut prendre deux formes.

Selon le 1 de l'article 150, le Parlement peut, dans les matières relevant de la compétence de l'État, attribuer aux communautés autonomes la faculté de définir, en ce qui les concerne, des normes législatives dans le cadre des principes, des bases et des directives fixés par une loi étatique. Cette loi-cadre arrête, sans préjudice de la compétence des tribunaux, les modalités de contrôle qu'exerce le Parlement sur ces normes.

Selon le 2 de l'article 150, l'État peut transférer ou déléguer aux communautés autonomes, par une loi organique, des facultés lui appartenant qui, par leur nature même, sont susceptibles d'être transférées ou déléguées. La loi prévoit, dans chaque cas, le transfert correspondant de moyens financiers, ainsi que les formes de contrôle que l'État se réserve.

La loi sur le processus autonomique 12/1983 du 14 octobre 1983, dispose, dans son article 2, que les communautés autonomes peuvent solliciter de l'État l'information nécessaire à l'exercice adéquat de leurs compétences. La loi organique sur Tribunal constitutionnel (article 28) et la Constitution (article 162) accordent le droit à la communauté autonome d'interjeter appel pour inconstitutionnalité contre les lois de l'État qui restreignent son autonomie. La loi organique sur le Tribunal constitutionnel habilite les hauts responsables des communautés autonomes à saisir ce tribunal d'un conflit de compétences lorsqu'ils estiment que l'État, par certaines résolutions ou dispositions, restreint l'autonomie de la communauté concernée.

Dans la pratique, un premier indicateur des compétences des communautés autonomes réside dans le contenu des lois qu'une communauté a approuvé depuis sa constitution. Par exemple, le Parlement d'Andalousie, dans lequel le rapporteur s'est rendu, a adopté plus de 140 lois au cours de la seule période 1982-1999, les lois à caractère institutionnel, budgétaire et financier représentent plus de 50 % du total. Un deuxième indicateur des compétences des communautés peut être recherché dans la répartition de leurs dépenses : plus de 35 % de leurs dépenses sont ainsi consacrées à la santé, environ 30 % à la culture et à l'éducation et environ 10 % aux travaux publics, à l'urbanisme et aux transports.

d) Les provinces

Le champ de compétences des provinces est difficile à déterminer en raison même de leur histoire. En effet, la Constitution de Cadix de 1812 en avait fait aussi un niveau d'organisation des services de l'État et avait organisé un contrôle des communes par le gouverneur civil placé à la tête de ces services. La création des communautés autonomes a conduit les provinces à assurer la responsabilité des tâches que les communes ne parviennent pas à assumer et à se trouver en situation d'intermédiaire entre les communes et les autres administrations de niveau territorial supérieur.

Les compétences propres des provinces sont définies par des lois de l'État et des communautés autonomes. La province, en règle générale, a pour compétence de promouvoir et d'administrer les intérêts particuliers de la province et a pour objectifs propres et spécifiques de garantir les principes de solidarité et d'équilibre intercommunal, dans le cadre de la politique économique et sociale.

Dans tous les cas, les provinces assurent la coordination des services municipaux entre eux de manière à garantir la fourniture intégrale et appropriée des services minimums obligatoires, mais aussi l'assistance et la coopération juridique, économique et technique assurée aux communes, notamment à celles dotées d'une moindre capacité économique et de gestion. Elles assurent, enfin, la fourniture de services publics s'étendant à plusieurs communes et, le cas échéant, à plusieurs comarcas. Assurément, les départements français détiennent des responsabilités plus importantes que les provinces espagnoles.

Sur le fondement de la loi lrbrl précitée et de la décision du Tribunal constitutionnel en date du 27 mars 1985, les provinces disposent d'un pouvoir réglementaire en ce qui concerne leur fonctionnement interne. Ainsi, l'administration peut prendre librement des normes qui se traduisent par la production de règlement d'organisation ou praeter legem sans qu'il soit besoin d'une habilitation préalable ou d'une couverture légale distincte de celle par laquelle lui a été attribué le pouvoir réglementaire. Les conseils provinciaux peuvent ainsi approuver des ordonnances et des règlements. Le terme d'ordonnance est réservé aux dispositions de caractère général prises par les collectivités locales dans l'exercice de leur pouvoir de police. Les règlements sont réservés aux activités de service public et d'organisation (règlement des différents services, dispositions réglementaires relatives aux fonctionnaires). Ces mesures réglementaires sont soumises à une procédure spécifique qui impose une approbation initiale par le conseil, une information publique et une audition des intéressés pendant un délai minimal de trente jours pour la présentation de réclamations et de suggestions, une réponse à ces réclamations et suggestions, et, enfin, une approbation définitive par le conseil. Ordonnances et règlements sont publiés dans le Bulletin officiel de la province.

Les administrations provinciales doivent, dans les conditions prévues dans les statuts d'autonomie, assurer la gestion courante des services propres des communautés autonomes. Les provinces peuvent, en outre, se voir déléguer un certain nombre de compétences, dans les mêmes termes que les communes.

Le projet de loi sur le gouvernement et l'administration locale, issu du livre blanc publié en juin 2005, a pour objectif de clarifier les compétences des provinces et des conseils insulaires. Ainsi, ils seront spécifiquement chargés de coordonner les services municipaux, de leur fournir une assistance juridique, économique et technique. Ils pourront déconcentrer leur organisation administrative dans le territoire provincial pour rapprocher leurs services des communes qui disposent de faibles ressources techniques et économiques, à l'image de ce que pratique déjà, par exemple, la province de Séville.

e) Les communes et les syndicats de communes

Les compétences des communes sont définies par l'article 25 de la loi lrbrl. La commune, aux fins de la gestion de ses intérêts et dans le cadre de ses compétences, peut encourager toute sorte d'activités et fournir tous les services publics qui contribuent à répondre aux besoins et aux aspirations de la collectivité.

Elle est plus particulièrement chargée de la sécurité dans les lieux publics, de l'ordonnancement du trafic et des personnes sur les voies publiques, de la protection civile, de la prévention et de l'extinction des incendies. À ce titre et depuis la loi 10/1999, les ordonnances municipales peuvent définir les types d'infraction susceptibles d'être sanctionnés par le maire. La commune assure des fonctions d'aménagement, de gestion, d'exécution en matière d'urbanisme, de promotion et de gestion du logement, des parcs et des jardins, de revêtement des voies publiques urbaines et de conservation des chemins et voies rurales. Elle doit entretenir le patrimoine historique et artistique, garantir la protection de l'environnement, s'occuper des halles, abattoirs, foires, marchés et de la défense des usagers et des consommateurs.

Son domaine de compétence s'étend également à la protection de la salubrité publique, à la participation à la gestion des services de premiers soins et de santé, aux cimetières et services funéraires, à la fourniture des services sociaux et à la promotion et réinsertion sociale, ainsi qu'à l'approvisionnement en eau, à l'éclairage public, aux services de nettoyage de la voirie, de ramassage et de traitement des eaux résiduelles. En complément, elle est chargée du transport public de passagers, des activités ou installations culturelles ou sportives, de l'occupation du temps libre et du tourisme. Enfin, elle participe à la programmation de l'enseignement et à la création, la construction et à l'entretien des centres d'enseignement public. Elle intervient dans les organes de gestion de ces centres et participe à la supervision de la scolarité obligatoire.

Parmi ces compétences, certaines doivent être obligatoirement assurées par la commune, individuellement ou en associations. Dans toutes les communes, font partie des compétences obligatoires l'éclairage public, les cimetières, le ramassage des résidus, le nettoyage de la voirie, l'approvisionnement des domiciles en eau potable, le système d'égouts, l'accès aux agglomérations, le revêtement des voies publiques et le contrôle des aliments et des boissons. S'y ajoutent dans les communes de plus de 5 000 habitants, la gestion des parcs publics, des bibliothèques publiques, des marchés et du traitement des résidus. Dans les communes de plus de 20 000 habitants, les compétences obligatoires s'étendent à la protection civile, à la fourniture des services sociaux, à la prévention et à l'extinction des incendies, aux installations sportives à usage public et aux abattoirs. Enfin, dans les communes de plus de 50 000 habitants, s'y ajoutent le transport collectif et urbain des passagers et la protection de l'environnement.

La difficulté à fournir ces services minimums, reconnue par le législateur, peut être surmontée par le biais de deux mécanismes : le premier permet aux communautés autonomes de dispenser les communes de cette obligation ; le second impose que l'aide des conseils provinciaux aux communes est orientée de préférence vers la fourniture de ces services minimums.

Dans la législation en vigueur, celle des communautés autonomes et, à titre supplétif, celle de l'État, même si l'urbanisme relève exclusivement de la compétence des premières, il est expressément prévu une consultation des collectivités locales au cours du processus d'approbation des instruments d'aménagement du territoire lesquels, une fois approuvés, ont une valeur contraignante pour les plans généraux d'aménagement urbain des communes.

En outre, il est possible de déléguer aux communes des compétences de l'État et des communautés autonomes, dans des matières qui affectent leurs intérêts particuliers, dans la mesure où l'on améliore ainsi l'efficacité de la gestion publique et où l'on obtient une plus grande participation des citoyens. L'acte ou l'accord de délégation doit déterminer la portée, le contenu, les conditions et la durée de celle-ci ainsi que le contrôle que se réserve l'administration qui délègue et les moyens en personnel, matériels et crédits qui sont transférés. L'administration qui délègue peut diriger et contrôler l'exercice des services délégués, émettre des instructions techniques de caractère général et obtenir à tout moment des informations sur la gestion municipale. Elle peut aussi envoyer des commissaires (comisionados) et adresser des mises en demeure pour obtenir la correction des difficultés constatées.

Sur le même fondement que celui applicable aux provinces et sur la base de l'article 137 de la Constitution qui disposent que les collectivités locales « jouissent d'une autonomie pour la gestion de leurs intérêts respectifs », les communes disposent du pouvoir réglementaire, qu'elles exercent également sous formes d'ordonnances et de règlement, tandis que le maire peut prendre des arrêtés ⁽285).

Enfin, traditionnellement, les communes ont exercé des fonctions étatiques en matière de recrutement pour le service militaire. Elles doivent également maintenir le régime de délégation de dépôts de détenus à disposition judiciaire dans les communes qui sont le siège des organes de la circonscription judiciaire et qui ne disposent pas d'un établissement pénitentiaire. Elles réalisent des fonctions de secrétariat des tribunaux de paix dans les communes de moins de 7 000 habitants.

Les syndicats de communes assurent un certain nombre de services minimums obligatoires, tels que le ramassage et traitement des résidus solides, l'approvisionnement en eau des domiciles, les services sociaux, la prévention et l'extinction des incendies, la gestion des abattoirs, l'entretien de l'éclairage public et des égouts, la protection de l'environnement, le transport collectif urbain, le nettoyage de la voirie, la protection civile, la gestion des installations sportives et le revêtement des chaussées publiques, ainsi que les cimetières, les marchés, l'accès aux agglomérations, le contrôle alimentaire et l'entretien des parcs publics. Au-delà de ces services obligatoires, certains syndicats s'occupent d'éducation et de culture, de tourisme, d'urbanisme, de santé, voire de perception des impôts locaux et d'aide industrielle.

Dans le cadre de la politique économique de l'État de soutien aux investissements de travaux et de services des collectivités locales, est prévu un traitement plus favorable des propositions formulées par les syndicats de communes, par rapport à celles formulées par les communes aux fins d'inclusion dans le plan provincial de travaux et de services. Cette mesure constitue une mesure incitative forte à la constitution de syndicats.

Le projet de loi sur le gouvernement et l'administration locale, présenté cette année au Parlement, reconnaîtra aux communes une clause de compétence générale. Ainsi, chaque commune, disposera d'une liberté pleine pour exercer son initiative, à condition que la compétence en cause ne soit pas réservée à une autre administration et qu'elle ne soit pas expressément interdite par la loi.

En outre, sera définie une liste de matières dans lesquelles les communes exerceront à titre principal leurs compétences et fourniront les services de base, ce qui implique la refonte des articles de la loi 7/1985 du 2 avril 1985. La liste présentée a été approuvée à l'unanimité par le comité exécutif de la Fédération espagnole des communes et provinces. Une seconde liste de compétences sera fixée pour définir les matières dans lesquelles l'État et les communautés autonomes devront garantir l'intervention des communes grâce à l'attribution de pouvoirs de programmation, de réglementation et de gestion.

f) Les rapports entre collectivités locales

En application de la loi organique 7/1999 précitée, les collectivités locales peuvent saisir le Tribunal constitutionnel lorsqu'elles estiment qu'une loi méconnaît un de leurs droits protégés par la Constitution. Peuvent ainsi faire l'objet d'un recours les normes de l'État ou des communautés autonomes ayant rang de loi qui portent atteinte à l'autonomie locale.

Le droit de recours est ouvert à la commune ou la province qui serait l'unique destinataire de la loi considérée, à un nombre de communes équivalant à au moins un septième des communes existant sur le territoire d'application de la disposition considérée et représentant au moins un sixième de la population dudit territoire ou encore à un nombre de provinces équivalant à au moins la moitié des communes existant sur le territoire considéré et représentant au moins la moitié de la population de celui-ci. La décision du Tribunal constitutionnel s'impose à tous les organismes publics.

La loi 7/1985 du 2 avril 1985 dite « lrbrl » précitée dispose que « les collectivités locales peuvent constituer des associations, de portée étatique ou autonomique, en vue de la protection de la promotion de leurs intérêts communs, auxquelles est appliquée, à défaut de règle spécifique, la législation de l'État en matière d'associations. Les associations de collectivités locales sont régies par leurs statuts, approuvés par les représentants des organismes associés, lesquels doivent garantir la participation de leurs membres aux tâches associatives ainsi que la représentativité de leurs organes de gouvernement. »

Sur ce fondement, outre les syndicats de communes, l'Espagne pratique trois grands types de structures de coopération : les regroupements pour le financement d'un secrétariat et d'un contrôle communs, les consortiums (consorcios) et les associations nationales de collectivités locales.

Des regroupements pour le financement d'un secrétariat et d'un contrôle communs peuvent se faire à titre volontaire, à la demande des communes concernées, ou obligatoire, à l'initiative des communautés autonomes. Ils sont régis par le règlement de la communauté autonome. Ils ont le caractère de collectivités locales institutionnelles régies par leurs statuts.

Les consortiums sont des associations volontaires des collectivités locales de niveau différent avec d'autres administrations publiques de nature différente, ou avec des organismes privés sans but lucratif. Ils poursuivent des objectifs d'intérêt public complémentaires de ceux des administrations publiques et pourraient être comparés à des gip.

Certaines associations de collectivités locales ont une dimension nationale ou autonomique. Elles visent à la protection et à la promotion de leurs intérêts communs. Il s'agit principalement de la Fédération espagnole de communes et provinces (femp), de la Fédération des communes de Catalogne (Federación de Municipios de Cataluña), de la Fédération aragonaise de communes (Federación Aragonesa de Municipios) ou encore, par exemple, de la Fédération galicienne de communes (Federación Gallega de Municipios).

Au-delà de ces structures, il existe en Espagne, comme en Italie, une rivalité naissante entre pouvoirs régionaux et pouvoirs locaux, notamment avec les grandes villes. Certes les communes peuvent saisir le Tribunal constitutionnel. Certes les négociations entre association de collectivités locales et pouvoir régional sur des transferts de compétences sont encouragées. Mais la rivalité est telle qu'elle a pu conduire à la suppression des deux zones métropolitaines qui avaient été créées à Barcelone et à Valence.

La Constitution, dans ses articles 140 et 142, fixe les principes de l'autonomie et de l'autosuffisance financière des collectivités territoriales. Cette dernière est assurée par des impôts propres et une part des impôts de l'État. De plus, le principe de légalité impose que tout nouvel impôt ainsi que les exemptions, bonifications et réductions fiscales doivent être établis par la loi. La loi 39/1988 sur les finances locales précitée définit huit sources de financement : les revenus du patrimoine, les impôts, les parts des impôts d'État, les subventions, les revenus perçus à titre de redevances, le produit des opérations de crédit, celui des amendes et les autres prestations de droit public.

a) Les communautés autonomes

Le financement des communautés autonomes est régi par l'article 157 de la Constitution et par la loi organique du 22 décembre 1980 relative au financement des communautés autonomes (Ley Organica de Financiacion de las Comunidades Autonomas ou lofca). La lofca pose le principe d'une égalité de traitement des communautés autonomes dans le domaine financier.

La Constitution espagnole reconnaît deux systèmes de financement différents des autonomies.

- Le système de droit commun

Le premier système est commun à la très grande majorité des communautés autonomes qui sont financées, principalement, par l'intermédiaire de dotations du gouvernement central. Cette règle générale est toutefois adaptée en plusieurs modèles de financement en fonction de critères économiques et politiques.

Les communautés autonomes gèrent un tiers des dépenses publiques dans le cadre du processus graduel de décentralisation prévu par la Constitution espagnole. Ce processus graduel a atteint sa phase ultime avec les récents transferts des compétences en matière de santé publique. Cette évolution a également amené les communautés autonomes à peser toujours plus dans la définition et la mise en œuvre de la politique fiscale de l'État.

Au titre des ressources des communautés autonomes, la Constitution énumère : les impôts totalement ou partiellement transférés par l'État, les impôts propres, les taxes et contributions spéciales, les transferts du fonds de compensation interterritorial, les ressources du patrimoine, les ressources du secteur privé, le produit des emprunts. Elle reconnaît, en outre, plusieurs principes pour le financement des communautés autonomes qui conditionnent leurs ressources : le principe d'autonomie, le principe de suffisance et le principe de solidarité.

Le principe d'autonomie est fixé par l'article 156 en vertu duquel « les communautés autonomes bénéficieront de l'autonomie financière pour le développement et l'exécution de leurs compétences en relation avec les principes de coordination du ministère des finances et de solidarité entre tous les Espagnols ».

Par ailleurs, l'article 133 reconnaît aux communautés autonomes la possibilité « d'établir et d'exiger des impôts, en accord avec la Constitution et les lois » avec des limites : les impôts créés ne peuvent frapper des éléments imposables grevés par l'État ; les communautés autonomes peuvent établir et gérer des impôts sur les éléments que la législation locale réserve aux corporations locales ; enfin, si l'État fixe des impôts sur les éléments grevés par les communautés autonomes et que cela entraîne une diminution de leurs ressources, il doit prendre les mesures nécessaires de compensation. Dans les faits, les impôts propres, corollaires du pouvoir normatif des communautés autonomes en la matière, restent limités par le coût politique de la création de nouveaux impôts. Le nombre d'impôts créés par les communautés autonomes est ainsi relativement faible à l'heure actuelle : impôts sur le jeu de Bingo, impôts sur les terres non exploitées, impôts sur les combustibles dérivés du pétrole (Canaries) et les impôts à caractère environnemental. Ils représentent en outre une très faible part des recettes fiscales.

L'article 7 de la lofca permet aux communautés autonomes de créer des taxes « pour l'utilisation de son domaine public et pour la prestation de services publics ou la réalisation d'activités du domaine public de sa compétence qui se réfèrent, touchent ou profitent de manière particulière aux usagers passifs » dans certaines circonstances. Le rendement de chaque taxe ne peut dépasser le coût du service. Des contributions spéciales peuvent de surcroît être créées pour « l'obtention par l'usager d'un bénéfice et d'une augmentation de valeur de ses biens comme conséquence de la réalisation de travaux publics ou de l'établissement ou augmentation à son profit de services publics ». Le rendement de ces redevances ne peut pas non plus excéder le coût du bénéfice apporté.

L'établissement d'impôts par les communautés autonomes dont les éléments d'imposition relèvent de l'activité économique est soumis à certaines limitations. L'impôt ne doit ni être assis sur des éléments hors du territoire de la communauté autonome concernée ni grever des activités ou des échanges réalisés en dehors du territoire de la communauté autonome, ni limiter la libre circulation des biens et des personnes.

Les communautés autonomes peuvent recourir au crédit pour des termes inférieurs à un an pour couvrir des besoins de trésorerie. En revanche, pour des emprunts dont le terme est supérieur à un an, les communautés autonomes sont soumises à certaines limites : les sommes empruntées doivent être exclusivement destinées à des crédits d'investissement ; le montant total des annualités d'amortissement ne doit pas dépasser pas 25 % des recettes courantes de la communauté autonome. Les emprunts ou toute émission de dette ou recours à l'emprunt public à l'étranger sont soumis à une autorisation de l'État. Cette autorisation est justifiée par le respect des critères de convergence européens. La dette publique des communautés autonomes et les titres de valeur à caractère équivalent émis par celles-ci sont soumis aux mêmes conditions que la dette de l'État.

L'article 158 de la Constitution garantit un principe de suffisance, c'est-à-dire « un niveau minimum dans la prestation de services fondamentaux sur tout le territoire espagnol ».

Ce principe se traduit en matière de ressources pour les communautés autonomes par la participation aux recettes de l'État. Distincte des subventions, il s'agit d'une participation au recouvrement des impôts nationaux qui est reversée aux communautés autonomes en fonction d'un ensemble de critères, incluant, notamment, la population, le potentiel fiscal, le niveau de services sociaux et d'infrastructures. Depuis 1996, le pourcentage de la participation territorialisée de l'impôt sur le revenu, fixé à 15 % puis à 30 %, est venu s'ajouter à la participation aux recettes de l'État.

Les impôts transférés constituent la plus importante des ressources des communautés autonomes. Il s'agit principalement de l'impôt sur le revenu dans la limite de 30 % puis de 50 %, de l'impôt sur le patrimoine, de l'impôt sur les transmissions patrimoniales et les actes juridiques, de l'impôt sur les successions et donations, de l'impôt sur des consommations spécifiques, des taxes sur le jeu.

Le principe de solidarité est déterminé par l'article 138 de la Constitution en vertu duquel « l'État garantit la réalisation effective du principe de solidarité (...)veillant à l'établissement d'un équilibre économique adéquat et juste entre les diverses parties du territoire espagnol, en tenant en particulier compte de l'insularité », tandis que, sur le fondement de l'article 158, a été créé un fonds de compensation interterritorial qui vise à corriger les déséquilibres économiques à travers les dépenses d'investissement.

En 1980, la lofca a reconnu le rôle de l'État comme garant de l'équilibre économique du territoire espagnol et a confirmé le principe de suffisance de ressources des communautés autonomes pour les compétences transférées. Dans sa version initiale de 1980, elle énumère les ressources d'État susceptibles de cession aux communautés autonomes en excluant l'impôt sur le revenu. Elle détaille également les critères de transferts de ressources financières de l'État vers les communautés autonomes : population, effort fiscal concernant l'impôt sur le revenu, le revenu réel par habitant et d'autres indicateurs du déficit des services sociaux, du manque d'infrastructures et du coût des services. Elle dispose que l'activité financière des communautés autonomes s'exerce en accord avec les principes d'équilibre économique, de solidarité entre les diverses nationalités et régions et de suffisance des ressources, avec en plus l'interdiction des privilèges économiques ou sociaux et de barrières fiscales sur le territoire national.

Le fonds de compensation interterritorial est le premier instrument de solidarité qui vise à « corriger les déséquilibres économiques interrégionaux et à rendre effectif le principe de solidarité ». Il est destiné à « des dépenses d'investissement dont les ressources seront distribuées par la Parlement aux communautés autonomes et aux provinces, le cas échéant ». Il est « doté d'un montant qui ne peut être inférieur à 30 % de l'investissement public annuel du projet de loi de finances ». Les critères de distribution sont le niveau de revenu par habitant, le niveau de population émigrée des dix dernières années, le pourcentage de chômeurs par rapport à la population active, la superficie territoriale et l'insularité.

L'attribution de la capacité normative aux communautés autonomes dans la part régionale de l'impôt sur le revenu constitue un changement structurel historique dans le système fiscal espagnol et introduit une véritable coresponsabilité fiscale. L'État continue à être le titulaire de l'impôt sur le revenu mais, parallèlement, les communautés autonomes disposent de capacités normatives sur tout ou partie de cet impôt, selon les cas. Cette capacité est transférée par l'État dans les conditions qu'il juge acceptables. Les communautés autonomes peuvent ainsi modifier la part du tarif qui leur revient avec une certaine autonomie, en agissant sur le seuil d'exonération, le barème d'imposition, les déductions et abattements.

L'attribution de la capacité normative sur la part régionale de l'impôt sur le revenu n'est pas la seule mesure destinée à élever le niveau de coresponsabilité fiscale dans les communautés autonomes du régime commun. Elles bénéficient également d'une certaine marge de manœuvre en matière d'impôts transférés.

Afin d'éviter une « guerre des taux », la capacité normative des finances régionales est limitée à une fourchette de variation de la part régionale de 20 % autour du tarif. Une restriction identique s'applique aux réductions et abattements. Les communautés autonomes peuvent uniquement intervenir dans le domaine des déductions personnelles et familiales, à l'exclusion de celui des activités économiques et celui relatif à la double imposition internationale. Dans cette perspective, la détermination de la résidence fiscale a été rigoureusement définie pour éviter les mouvements artificiels de contribuables vers d'autres communautés autonomes plus favorables en matière d'impôt sur le revenu.

Le nouveau cadre financier entré en vigueur en janvier 2002 s'applique à toutes les communautés autonomes, sauf le Pays Basque et la Navarre. La part de reversement de l'impôt sur le revenu est passée de 30 à 33 %, avec une possibilité d'intervention des communautés autonomes sur l'ensemble de cette part. En outre, les communautés autonomes perçoivent 35 % de recettes de la taxe sur la valeur ajoutée, 40 % des taxes sur les carburants, le tabac et l'alcool et l'intégralité de la taxe sur les immatriculations automobiles et l'électricité. Ces mesures concrétisent la progressive mise en œuvre d'une autonomie financière. Si cette autonomie financière constitue un avantage pour l'ensemble des régions espagnoles, elle laisse toutefois en suspens la question de l'équité entre les communautés autonomes en accentuant les disparités entre les communautés les plus dynamiques économiquement et celles qui pâtissent d'une économie moins florissante.

- Le régime foral

Le second système concerne les régions du Pays Basque et de la Navarre. Le régime « foral » se décline en effet, au plan financier, dans le concierto económico, forme de pacte historique dont l'origine remonte au Moyen Âge et qui n'avait été supprimé temporairement par Franco que pour la Biscaye et le Guipúzcoa. La communauté de Navarre gère et recouvre la quasi-totalité des impôts de l'État, à l'exception des monopoles fiscaux du tabac et les droits de douane. Dans ce cas, il s'agit d'impôts « concertés », tels que l'impôt sur le revenu des personnes physiques, l'impôt sur les sociétés, l'impôt sur la valeur ajoutée. En contrepartie, la communauté verse à l'État des sommes globales faisant l'objet d'une actualisation en fonction des données financières du budget général de l'État (« cupo » au Pays Basque, « apport » en Navarre).

Les trois provinces basques administrent ces mêmes impôts et versent les sommes globales tant à la communauté qu'à l'État lui-même, au titre de contribution aux charges générales de l'État correspondant aux fonctions qui ne sont assumées ni par la communauté ni par la province concernée. La situation économique du Pays basque est très favorable, mais il ne participe pratiquement pas à la péréquation. Cependant le privilège ainsi accordé a été renouvelé pour quatre ans en 1997, puis de nouveau en 2002. L'Aragon a déjà demandé un mécanisme identique, certains le demandent en Catalogne.

L'État accorde aux communautés autonomes des subventions pour frais d'équipement, par le biais d'un fonds de coopération inter-territoriale (fci) et par des accords en matière d'investissement. Certaines subventions sont affectées à des services spécifiques, tels que les transferts dans le domaine de la santé ou le financement de contrats programmes. Certaines communautés autonomes prévoient dans leurs statuts que les subventions accordées par l'État aux organismes locaux transitent par la communauté autonome qui, à son tour, les transfère à la commune ou à la province concernée.

b) Les provinces et les communes

La Constitution affirme, dans son article 142, que « les entités locales doivent disposer de moyens suffisants pour remplir les missions que la loi attribue à chacune des collectivités ; elles se financent essentiellement avec leurs impôts propres et leurs participations aux impôts de l'État et des communautés autonomes ». Elles ne votent les taux que de leurs impôts propres et non des participations aux impôts de l'État.

Les impôts réservés exclusivement aux collectivités locales sont, pour une part, obligatoires (sur les biens immeubles, sur le rendement des activités économiques et sur les véhicules à traction mécanique) et, pour une autre, volontaires (sur les constructions, installations et ouvrages et sur l'accroissement de la valeur des terrains en zone urbaine). Ces impôts sont gérés par les organismes locaux eux-mêmes. Au total, les impôts recouvrés par les organismes locaux représentaient 41 % de leurs recettes en 1997.

Contrairement aux communautés autonomes, les collectivités locales ne peuvent imposer de surcharge sur les impôts de l'État.

Elles peuvent en revanche, au-delà des deux impôts volontaires déjà mentionnés, créer de nouveaux impôts : taxes pour prestation des services, contributions spéciales pour l'exécution d'ouvrages ou l'extension de services municipaux. Les sommes recouvrées à ces différents titres s'élevaient à 27,7 % des recettes des collectivités locales.

Les collectivités locales ont droit à une participation aux impôts recouvrés par l'État, ce qui représentait approximativement 24,5 % de leurs recettes en 1997. Ces impôts étatiques sont l'impôt sur le revenu des personnes physiques, l'impôt sur les sociétés et la taxe sur la valeur ajoutée. Une partie des impôts prélevés par les communautés est également reversée aux communes et aux provinces.

Les collectivités locales peuvent recevoir des subventions de l'État et des communautés autonomes. Le premier accorde des transferts pour frais de fonctionnement qui représentent 2,5 % des recettes des organismes locaux et pour projets d'investissement. Les secondes accordent des transferts pour des frais de fonctionnement. Certains transferts spécifiques sont destinés à des services particuliers, tels que la sécurité, l'éducation, les services sociaux, l'habitat, l'urbanisme, l'environnement, la culture, le sport et les services économiques. Une seule subvention spécifique est subordonnée à une participation financière. Elle concerne le programme de coopération économique local de l'État dans le cadre duquel celui-ci apporte 25 % des frais d'investissement, les 75 % restant devant être complétés par l'organisme local.

Certaines collectivités locales connaissent un régime spécifique de financement. Ainsi, les organismes canariens conservent leur régime particulier de financement conforme au régime économique et fiscal de l'archipel. C'est ainsi que la communauté autonome cède aux îles et ces dernières, à leur tour, aux communes une partie de l'impôt sur l'entrée de marchandises et sur les consommations spécifiques. Les villes de Ceuta et de Melilla bénéficient d'une participation spéciale aux impôts de l'État ainsi que d'une bonification spéciale de 50 % sur les quotes-parts fiscales relevant des impôts municipaux perçus dans les deux villes.

Il n'existe pas stricto sensu une péréquation absolue mais la participation aux recettes de l'État remplit en partie cette fonction, étant donné qu'une des variables à prendre en compte (même si ce n'est qu'à concurrence de 10 %) est la richesse ou la pauvreté relative.

Ainsi, l'Espagne est un des rares pays avec la France et l'Allemagne à permettre à ses collectivités territoriales de tirer une part substantielle de leurs ressources d'un véritable impôt local.

5. L'organisation et le rôle de l'administration territoriale de l'État

En Espagne, plus que dans les autres pays étudiés par le rapporteur (sauf peut-être en Angleterre), la place de l'État déconcentré reste relativement importante, comme il peut l'être en Allemagne.

a) L'administration territoriale de l'État

L'administration territoriale actuelle de l'État est héritière de la réforme mise en place, en 1833, grâce à l'élan de Javier de Burgos, ministre du fomento (développement). Est ainsi organisée l'actuelle division de l'Espagne en provinces, sur la base de plusieurs critères, tels que la population ou l'étendue territoriale, mais celui de la tradition historique a été déterminant. Est créé l'organe du subdelegado de fomento, le sudélégué au développement, placé à la tête de chaque province, sur le modèle du préfet français. Mais, à l'image du préfet de la Restauration ou du Second Empire, le subdélégué devient fondamentalement un organe politique. Le décret royal du 28 décembre 1849 crée l'organe du gouverneur civil. Surgissent de nouveaux ministères, ceux-ci créent leurs propres délégués dans les différentes provinces à côté du subdélégué au développement, d'abord, et du gouverneur civil ensuite.

Pendant la dictature franquiste, les gouverneurs civils deviennent les chefs provinciaux du parti unique en même temps qu'ils sont les plus hauts responsables du maintien de l'ordre public. Mais, selon un processus classique, on constate l'incapacité du gouverneur à coordonner les services administratifs qui dépendaient de chaque ministère dans les provinces. En 1957, le gouverneur civil est placé à la tête d'une commission de services techniques qui existait auparavant au sein des Diputaciones, mais cette mesure n'a pas été très efficace.

La Constitution de 1978, dans son article 141, reconnaît l'existence nécessaire d'une administration périphérique sur le plan provincial « pour l'accomplissement des activités de l'État ». La province constitue une division territoriale générale de l'administration de l'État, et, en tant que telle, est utilisée par cette dernière pour mettre en œuvre certains services de l'administration centrale, tels que le recrutement militaire, la tenue de statistiques, l'organisation des élections générales ou encore la conservation de signaux géodésiques.

L'article 154 établit le nouvel organe du délégué du gouvernement chargé de diriger l'administration périphérique de l'État, non plus sur le plan provincial, mais sur le plan de chaque communauté autonome, et de la coordination de l'administration de l'État avec celle de la communauté concernée.

Tous les statuts d'autonomie prévoyaient qu'après la constitution des organes de la communauté autonome, on devait créer une commission mixte, comprenant un nombre égal de représentants de l'État et de la communauté autonome La fonction de cette commission mixte consistait à déterminer les biens, services et fonctionnaires que l'État doit transférer à la communauté autonome pour l'exercice de ses compétences. Les accords de la commission mixte ont pris la forme de propositions adressées au gouvernement national qui les a introduits dans l'ordre juridique par le biais d'un décret, appelé « décret de transferts ».

Dans les communautés autonomes avec une seule province, le nouveau délégué du gouvernement remplace l'ancien gouverneur civil. En revanche, dans les communautés autonomes intégrées par plusieurs provinces, le délégué du gouvernement coexiste avec les gouverneurs civils de chacune des provinces.

La loi 17/83 du 16 novembre 1983 n'avait pas donné au délégué du gouvernement les moyens suffisants pour résoudre les problèmes traditionnels dus au manque de coordination de l'administration périphérique dépendante des ministères sectoriels ni le nouveau problème qui se posait par rapport aux gouverneurs civils, puisqu'il lui manquait une autorité hiérarchique sur eux.

En 1995, est engagée une tentative pour adapter l'administration périphérique et placer le délégué du gouvernement au centre de l'administration périphérique de l'État dans les communautés autonomes. Le fait que l'on place le gouverneur civil sous l'autorité du délégué du gouvernement en est un signe évident. Le projet a supprimé les anciennes délégations provinciales de ministères et créé des délégations territoriales du gouvernement.

La dissolution des Cortes empêcha la réalisation d'un tel programme. Il a fallu attendre la nouvelle loi 6/97 du 14 avril 1997 d'organisation et de fonctionnement de l'administration générale de l'État (lofage) pour assister à un renforcement des pouvoirs du délégué du gouvernement et au remplacement du gouverneur civil par le subdélégué du gouvernement.

Le délégué du gouvernement représente le Gouvernement sur le territoire des communautés autonomes. Il dépend de la présidence du Gouvernement d'un point de vue organique, mais se rattache administrativement au ministère des administrations publiques. Il est l'organe supérieur de l'administration périphérique de l'État sur le territoire de la communauté concernée. Il nomme et coordonne l'action des subdélégués du gouvernement placés dans chaque province. Il est compétent pour suspendre l'exécution des actes dictés par l'administration périphérique de l'État et contestés par un recours administratif. Il est chargé enfin de la coordination de l'administration générale de l'État avec celle de la communauté autonome et les entités locales concernées. Tous les services doivent être intégrés sauf ceux dont le maintien de la dépendance directe des organes centraux affectés est conseillé en raison des particularités de leurs fonctions ou du volume de gestion et au nom de la plus grande efficacité dans leur action.

La protection du libre exercice des droits et des libertés et la garantie de la sécurité citoyenne sont assurées par le biais des subdélégués du gouvernement qui dirigent les forces de sécurité de l'État dans la province. L'État peut déléguer la mise en œuvre de certaines de ses politiques aux collectivités locales qui agissent alors en tant qu'administrations déconcentrées.

Au-delà de l'adaptation de l'État territorial, se pose la question des modifications de l'État central nécessitées par l'approfondissement des autonomies. En pratique, celui-ci a peu modifié ses structures. En effet, le caractère progressif des autonomies - par exemple, l'enseignement non universitaire a été transféré en Catalogne et au Pays basque en 1980, mais seulement en 1999 dans les Asturies - a empêché les administrations centrales de s'adapter dans toute la mesure souhaitable.

b) Le contrôle sur les actes des collectivités locales

- Les communautés autonomes

Dans le cadre de l'article 150 de la Constitution, le Parlement peut accorder aux communautés dans les matières relevant de la compétence de l'État un pouvoir législatif d'application de normes définies par une loi étatique. Chacune de ces lois prévoit les modalités de contrôle qu'exercera le Parlement sur les normes législatives élaborées par les communautés. Lorsque l'État délègue la mise en œuvre de politiques dont il a la compétence, la loi organique qui organise le transfert définit les formes de contrôle qu'il exerce. Plus largement, lorsque l'intérêt général l'exige, l'État peut promulguer des lois qui établissent les principes nécessaires à l'harmonisation de ces dispositions législatives, même dans des matières relevant de la compétence des communautés.

Il n'existe pas de contrôle administratif général sur les actes des communautés autonomes de la part de l'État. Cependant, l'article 3 de la loi relative au processus autonomique prévoit que le Gouvernement doit veiller au respect par les communautés autonomes des règles étatiques applicables et peut formuler les mises en demeure pertinentes. L'article 2 de cette même loi dispose que tant le Gouvernement que le Parlement peut solliciter des communautés autonomes l'information nécessaire sur l'activité de ces communautés, une information qui est acheminée par l'intermédiaire du délégué du Gouvernement.

Dans le cas où la communauté autonome agirait à l'encontre des intérêts généraux ou porterait gravement atteinte à la Constitution, le Gouvernement, après une mise en demeure adressée au président de la communauté autonome, peut prendre les mesures nécessaires pour corriger ces situations. Pour s'assurer de l'exécution des mesures prévues, le Gouvernement peut donner des instructions aux autorités des communautés autonomes, dans le cadre de l'article 155 de la Constitution.

Le Gouvernement est habilité à contester devant le Tribunal constitutionnel les résolutions et dispositions adoptées par les organes des communautés autonomes sur le fondement du 2 de l'article 161 de la Constitution.

Enfin, l'article 153 de la Constitution prévoit une série de contrôles de l'activité des communautés autonomes : par le Tribunal constitutionnel en ce qui concerne la constitutionnalité de leurs dispositions normatives ayant force de loi, par le Gouvernement, après avis du Conseil d'État, en ce qui concerne l'exercice des fonctions déléguées, par la juridiction du contentieux administratif en ce qui concerne l'administration autonome et ses normes réglementaires, et, enfin, par la Cour de comptes en ce qui concerne les matières économiques et budgétaires.

Une fois les comptes généraux approuvés par le parlement de la communauté autonome et une fois effectués les contrôles administratifs correspondants, ces comptes sont révisés par la Cour des comptes de l'État. Celle-ci peut néanmoins déléguer l'exercice de certaines de ses fonctions à la cour des comptes régionale, si la communauté autonome en a créé une.

La juridiction ordinaire peut également connaître la légalité des actes administratifs et réglementaires des communautés autonomes, étant donné que les organes de l'administration de l'État peuvent attaquer ces actes.

- Les collectivités locales

Le contrôle de légalité des actes des collectivités locales, provinces et communes, est exercé par l'administration de l'État, sous la responsabilité du délégué du gouvernement ou du gouverneur civil, et par les communautés autonomes. Dans ce cadre, les collectivités locales sont tenues de faire parvenir aux administrations de l'État et des communautés autonomes, dans un délai de six jours, une copie ou, le cas échéant, un extrait explicite des actes et décisions qu'elles ont pris.

Lorsque l'administration de l'État ou des communautés autonomes estime, dans la limite de sa compétence respective, qu'un acte ou une décision d'une quelconque collectivité locale va à l'encontre de l'ordre juridique, elle peut mettre cette collectivité en demeure d'annuler cet acte ou cette décision. La mise en demeure doit être motivée et indiquer la règle que l'on estime enfreinte. Elle doit être formulée dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de la réception de la communication de la décision.

Si une collectivité locale effectue des actes ou prend des décisions qui portent gravement atteinte à l'intérêt général de l'Espagne, le délégué du Gouvernement, après avoir adressé une mise en demeure au président de la collectivité, peut, si aucune suite n'est donnée à cette mise en demeure, suspendre leur exécution et prendre les mesures pertinentes tendant à protéger ledit intérêt. Il devra avoir porté un recours, dans un délai de six jours à partir de la suspension, devant la juridiction administrative.

Les collectivités locales sont libres d'accepter ou de rejeter la mise en demeure formulée par l'administration de l'État ou de la communauté autonome, aux fins de modification des décisions prises par ces organismes. Elles sont habilitées, dans tous les cas, à présenter un recours devant la juridiction administrative, contre les actes de l'administration de l'État et des communautés autonomes qui portent atteinte à leur autonomie. De même, les collectivités locales sont habilitées à déposer un recours auprès du Tribunal constitutionnel contre les lois de l'État ou des communautés autonomes qu'elles estiment préjudiciables à l'autonomie locale garantie par la Constitution.

Lorsqu'une collectivité locale ne respecte pas les obligations imposées directement par la loi, de telle sorte que l'exercice des compétences de l'administration de l'État ou de la communauté autonome s'en trouve gêné et lorsque la couverture économique nécessaire qui doit se trouver garantie de façon légale ou budgétaire ne l'est pas, l'une ou l'autre, selon leurs compétences respectives, doit rappeler à la collectivité les obligations qu'elle est tenue de respecter en lui accordant à cet effet le délai voulu. Si, une fois écoulé ce délai, à aucun moment inférieur à un mois, la situation de non-respect se maintient, il doit être procédé à l'adoption des mesures nécessaires au respect des obligations en cause aux dépens et en substitution de la collectivité locale ⁽286).

Lorsque l'administration de l'État ou des communautés autonomes considère que les actes et décisions des collectivités locales empiètent sur les compétences, gênent leur exercice ou vont au-delà de la compétence de ces collectivités, elle peut introduire un recours contre ces actes, directement, sans besoin d'une mise en demeure préalable, devant la juridiction contentieuse administrative, dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de la réception de la communication de la décision. Dans ce recours, elle peut demander au tribunal la suspension de l'acte ou de la décision attaqué. Au cours du procès, la suspension peut être levée, après avoir entendu l'administration demanderesse, à la demande de la collectivité locale, si cette suspension porte des préjudices à l'intérêt local non justifiés par l'intérêt général ou l'intérêt de la communauté autonome tels qu'ils ont été invoqués dans le recours.

L'administration de l'État arrête, à titre général, le plan comptable des collectivités locales. La vérification extérieure des comptes et de la gestion économique des collectivités locales incombe à la Cour des comptes. Dans certains statuts des communautés autonomes, par exemple dans celui de Catalogne, la tutelle financière des collectivités locales appartient à ces communautés. Les comptes annuels sont soumis avant le 1^er juin à la connaissance de la commission spéciale des comptes de l'organisme local concerné, laquelle est constituée par des membres des différents groupes politiques composant l'organisme, et sont, par ailleurs, portés à la connaissance publique avant d'être soumis à l'approbation de l'organisme réuni en séance plénière afin que puissent être formulées à leur encontre d'éventuelles réclamations, objections ou observations, ceci sans préjudice d'une éventuelle plainte devant la Cour des comptes pour irrégularités dans la gestion économique et dans les comptes approuvés.

Enfin, le Conseil des ministres, de sa propre initiative et après avoir informé le conseil de gouvernement de la communauté autonome concernée ou à la demande de ce dernier et, en tout état de cause, avec l'accord du Sénat, peut, par un décret royal, procéder à la dissolution des organes des collectivités locales dans le cas d'une gestion gravement préjudiciable aux intérêts généraux par suite du non-respect de leurs obligations constitutionnelles. Une fois ladite dissolution décidée, la législation applicable est la législation électorale générale concernant la convocation d'élections partielles et l'administration ordinaire provisoire de la collectivité.

c) La coopération entre l'État et les communautés autonomes

Les autonomies ont été conçues davantage comme un « droit » des communautés autonomes à développer leurs propres politiques que comme un devoir de participation et de coopération dans un ensemble organisé.

Les conférences sectorielles qui se tiennent entre représentants des différents ministères et représentants des communautés, organisés par le ministère de l'administration publique, permettent de régler les questions techniques et d'accueillir l'effort d'adaptation réciproque des partenaires en présence, communautés autonomes et État espagnol ⁽287). Il existe plus de deux cents réunions de ce type par an. Il y a peu, le ministère de l'administration publique a aussi encouragé la création d'une conférence sectorielle des affaires locales comme principal organe chargé de la liaison tripartite entre l'État, les communautés autonomes et les collectivités locales. Ce conseil s'est réuni pour la première fois le 17 janvier 2005. La création de cette instance était primordiale pour développer le gouvernement local avec le consensus des trois niveaux de pouvoirs territoriaux existant en Espagne.

Restent les arbitrages politiques. Les conférences des présidents des communautés autonomes pendant longtemps n'ont jamais été réunies. Ce n'est que récemment que le Gouvernement espagnol a favorisé la création de la conférence des présidents qui réunit le Président du Gouvernement de la nation et les présidents de communautés autonomes. Cette instance est nécessaire pour aborder les grandes questions d'intérêt commun, soit parce qu'elles sont intrinsèquement importantes, soit parce qu'elles ne peuvent être traitées toutes seules par le système, incontestablement essentiel, des conférences sectorielles. Ce besoin a déjà été satisfait car deux conférences des présidents ont eu lieu depuis la formation du nouveau gouvernement, après les élections législatives du 13 mars 2004.

6. Les perspectives d'évolution : vers une stabilisation de la carte des autonomies ?

La décentralisation espagnole a enregistré de véritables réussites. Elle se trouve aujourd'hui confrontée à trois défis : la réforme constitutionnelle, l'évolution des statuts des communautés autonomes alimentée d'abord par la Catalogne et le Pays basque, et, enfin, la question du financement, qui est liée au deuxième défi, les régions les plus riches souhaitant plus de compétences.

a) La décentralisation comme moteur de la modernisation

La révolution décentralisatrice, initiée en 1978, ne s'est pas arrêtée depuis. En témoigne la poursuite à un rythme soutenu des transferts de services et de personnels de l'État aux communautés autonomes, transferts parfois opérés par la voie du 2 de l'article 150 de la Constitution ⁽288), qui permet à l'État d'abandonner certaines de ses prérogatives en faveur de telle ou telle communauté autonome nonobstant l'absence d'inscription de ces compétences dans le statut communautaire. Aujourd'hui, les communautés autonomes gèrent deux fois plus de personnel que l'État lui-même ⁽²⁸⁹⁾.

Ainsi, l'Espagne constitue un exemple historique du passage réussi d'un État fortement unifié et centralisé à une véritable décentralisation sur le plan politique. Cette transformation a été très rapide et a bénéficié et continue de bénéficier d'un large soutien populaire ⁽²⁹⁰⁾. En raison de ces particularités historiques, les périodes démocratiques en Espagne sont toujours allées de pair avec des évolutions majeures en matière de décentralisation et d'autonomie, non seulement au niveau local mais également sur le plan des nationalités et des régions qui composent le pays. L'avènement des communautés autonomes a été ainsi intimement lié à l'instauration de la démocratie constitutionnelle, les deux mouvements procédant d'une même aspiration à étendre le champ des droits et des libertés.

Ce réel succès politique comprend aussi un volet pratique. En effet, la gestion de la plupart des services publics a été progressivement attribuée aux échelons de gouvernement les plus proches des citoyens, ce qui a permis d'améliorer incontestablement la qualité de ces services tout en répondant mieux aux besoins des citoyens et des collectivités territoriales. Comme le montre l'exemple de l'Andalousie, le processus de décentralisation a également contribué directement à l'essor économique du pays, en permettant de mieux valoriser et exploiter les ressources de chaque région, de créer des synergies plus fortes entre les parties prenantes du secteur public et du secteur privé et de concevoir et de mettre en œuvre des politiques de développement régional et local fondées sur une utilisation optimale des ressources de chacun.

Les autorités locales et régionales espagnoles ont montré la capacité considérable de modernisation du pays ainsi que sa grande aptitude à intégrer des initiatives sociales et à encourager la participation des citoyens et des institutions dans les affaires d'intérêt général. L'Espagne, en sachant reconnaître sa propre diversité, et en lui accordant des possibilités d'expression et d'institutionnalisation variées, s'est acceptée.

Enfin, il convient d'évoquer l'activité législative des communautés. Les lois autonomiques ont naturellement eu tendance à être spécialisées dans certains secteurs jugés prioritaires par les communautés, tels que l'aménagement du territoire, l'urbanisme ou encore les services sociaux. Certaines initiatives régionales ont été plus audacieuses à l'image de la loi catalane de 1998 sur les unions libres ou encore de la loi de Castille-La Manche sur la prévention des mauvais traitements, tandis que d'autres ont servi de modèle aux autres, voire à l'État, à l'exemple de la loi aragonaise de 1997 sur les parcs naturels.

Les compétences particulières dont disposent certaines communautés ont été également l'objet d'une activité législative forte, comme dans le domaine linguistique pour la Catalogne ou le Pays basque ou le développement touristique pour les Baléares et les Canaries. La réforme constitutionnelle proposée par le nouveau gouvernement doit prendre en compte dans le texte fondamental cette nouvelle situation et transformer ainsi une « Constitution accidentelle » en Constitution pérenne.

b) La réforme constitutionnelle

La Constitution a été rédigée à l'origine pour faciliter la transition d'un État fortement centralisé à un État politiquement décentralisé. Le gouvernement emmené par José Luis Zapatero et issu des élections du 14 mars 2004 a estimé, dès son arrivée au pouvoir, qu'elle devait désormais être adaptée à la nouvelle situation : celle d'un État décentralisé bien implanté. Le Gouvernement a donc exprimé le souhait de modifier la Constitution pour y intégrer la catégorie des communautés autonomes qui ont été volontairement créées dans le cadre de la Constitution. Ainsi, le découpage territorial introduit par la Constitution de 1978 pourra être, à son tour, consacré dans son libellé comme l'expression d'un changement fondamental de la structure territoriale de l'État. Mais la question de la révision de l'article 2 de la Constitution et de l'inscription de la carte définitive des autonomies dans le texte de 1978 est une question politique délicate. Certaines communautés se considèrent comme des nations, d'autres comme des régions. Se pose, par exemple, avec acuité la question de la « nation catalane » ⁽291). Le Gouvernement veut trancher le débat et parvenir à une dénomination qui tient compte de la dénomination exacte de chaque communauté autonome.

Mais, la réforme constitutionnelle, outre la possibilité de prendre en compte l'évolution de l'Union européenne et de modifier éventuellement la loi salique pour instaurer une égalité entre homme et femme dans la succession royale, a un autre objectif essentiel : transformer le Sénat en une véritable chambre territoriale pour prendre en compte cette situation nouvelle. Actuellement, la plupart des sénateurs espagnols sont encore élus sur une base provinciale plutôt que régionale. Ses fonctions consistent, pour l'essentiel, à dupliquer le travail de la Chambre des députés, sans avoir accès au contrôle de l'exécutif.

La réforme qui, comme toute révision de la Constitution, nécessite la tenue d'un référendum et la dissolution du Parlement, a été annoncée pour l'année 2008. En effet, en application de l'article 168 de la Constitution, toute proposition visant à la révision totale de la Constitution ou à une révision partielle du titre préliminaire - qui serait modifié pour citer les communautés autonomes existantes -, du chapitre deux, section première du titre I^er ou du titre II, doit être approuvée, quant au principe, à la majorité des deux tiers des membres de chaque Chambre et l'on doit procéder à la dissolution immédiate des Cortes. Les Chambres élues devront ratifier la décision et procéder à l'étude du nouveau texte constitutionnel qui devra être approuvé par les deux Chambres à la majorité des deux tiers. Après avoir été approuvée par les Cortes Generales, la révision sera soumise à ratification, par voie de référendum.

Mais la question catalane, aujourd'hui comme en 1989 lorsque le parlement catalan vota une déclaration relative à l'autodétermination du peuple catalan, plus encore que la question basque, incarnée dans les débats qui font rage aujourd'hui sur la modification du statut de la communauté et la reconnaissance dans le préambule de celui-ci d'une nation catalane, focalise tous les espoirs et toutes les craintes. Elle pose, de manière plus générale, la question de la modification, dans son sillage, du statut des autres communautés ⁽²⁹²⁾.

c) La modification des statuts des communautés autonomes

En Espagne, comme on l'a vu supra, les statuts des collectivités territoriales peuvent être très distincts d'après la Constitution, mais tendent, en réalité, à être de plus en plus similaires... jusqu'à ce qu'une communauté cherche à accroître ses compétences et à se différencier, la prégnance du « fait différentiel », rendant de plus en plus hypothétique l'atteinte de ce que les constitutionnalistes espagnoles appellent le « toit des compétences », le « techo competencial », cible mouvante du droit des autonomies.

Les communautés autonomes espagnoles, comme les régions italiennes, se distinguent des collectivités de troisième niveau des autres pays à la fois par l'attribution d'un pouvoir législatif et par l'exercice de compétences plus ou moins vastes, en fonction de leurs particularités géographiques, culturelles ou historiques. Les dépenses par habitant des communautés autonomes sont, par ce même fait, nettement plus fortes que celles des régions françaises ⁽293).

Les communautés autonomes « à voie rapide » bénéficient de compétences élargies à la santé, l'éducation et la police notamment. Un processus d'homogénéisation des compétences engagé au début des années 1990 a étendu aux autres communautés autonomes la compétence « éducation » en 2000 et la compétence « santé » en 2002. Les autres compétences devaient l'être au plus tard en 2003.

L'arrivée au pouvoir de José Luis Zapatero a donné un nouvel élan à la réforme des statuts communautaires, celui-ci s'étant déclaré, dans son discours d'investiture, prêt à examiner toute proposition de réforme des statuts d'autonomie, à condition que celle-ci respecte la Constitution et soit le fruit d'un consensus politique et social. Dans ce nouveau processus, le « fait différentiel », déjà évoqué, joue à plein. En effet, à l'exception de Madrid, des Asturies et de l'Aragon, ce sont les communautés qui disposent déjà du maximum de compétences qui se sont engagées dans ce nouveau mouvement.

Parmi les communautés, il convient de distinguer celles dont l'exécutif s'était déjà engagé dans la voie de la réforme, à l'exemple du Pays basque, celles ayant institué des commissions de réforme, comme la Catalogne, l'Andalousie, Valence, les Canaries et l'Aragon, celles qui n'ont pas encore pris d'initiative réelle telles que la Galice ou encore les communautés de Castille-La Manche et Castille-Leon.

Le projet catalan semble le plus abouti. Un texte a ainsi été approuvé le 30 septembre 2005 par près de 90 % des députés du parlement catalan, mentionnant notamment l'existence d'une « nation catalane », revendiquant une indépendance fiscale et la création d'une haute cour de justice régionale. Fin janvier 2006, un projet de compromis a été établi entre le Gouvernement espagnol et la majorité des partis de Catalogne : le terme de « nation » ne serait évoqué que dans le préambule du prochain statut, tandis que, dans le domaine de la fiscalité, l'indépendance fiscale a été remplacée par une augmentation de la part d'impôt sur le revenu qui reste à la communauté de 33 % à 50 % et par une augmentation de la part de taxe sur la valeur ajoutée à 50 % et de la part des droits sur le tabac, les alcools et les carburants à 58 %. Ce projet devait être présenté au Parlement espagnol au mois de février 2006 et continue de susciter une farouche hostilité de la part de l'opposition du Parti populaire, qui dénonce, en effet, un projet centrifuge et désintégrateur. Si le Parlement espagnol l'approuve, le futur statut devra être ratifié par référendum en Catalogne.

Un projet de « libre association » avec l'État espagnol avait été approuvé par le parlement du Pays basque fin 2004, mais avait été rejeté, en février 2005, à une très forte majorité par le Parlement espagnol qui avait estimé que le projet n'était pas conforme à la Constitution. Dans la foulée des initiatives catalanes, le Pays basque a relancé l'initiative en publiant, fin octobre 2005, un document programme sur sa pacification et sa normalisation politique, réclamant la possibilité pour les Basques de déterminer eux-mêmes l'étendue de leur autonomie.

La multiplicité des possibilités de participation des habitants préservées par la législation espagnole atteste de l'équilibre qui existe dans tous les pays de l'Union entre la recherche de l'efficacité économique à travers la dimension des collectivités et les impératifs démocratiques.

Comme en Italie, le concept d'autonomie en Espagne recouvre des situations très différentes. Il peut prendre une couleur politique dans les communautés autonomes qui disposent du pouvoir législatif ou bien une teinte administrative dans les provinces et les communes. Comme l'a reconnu le Tribunal constitutionnel, dans sa décision du 2 février 1981, « l'autonomie est un concept juridique indéterminé qui offre une marge très large d'appréciation », tout en relevant que « la garantie constitutionnelle des autonomies locales ne se limite pas à inclure dans une matière réservée à la loi la détermination du contenu de compétences de ces autonomies... L'autonomie locale doit être comprise comme un droit de la communauté locale à la participation, à travers ses organes propres, au gouvernement et à l'administration des affaires qui la concernent ».

À l'image également de l'Italie, l'Espagne présente de nombreux caractères d'un État fédéral, sans pour autant en constituer un à proprement parler. D'un côté, le pays possède un double niveau de pouvoir politique, les compétences des communautés autonomes sont très étendues, le financement est stabilisé et fondé sur les principes de la coresponsaiblité, de la solidarité et la coopération, tandis que le règlement des conflits institutionnels est assuré par une juridiction constitutionnelle. De l'autre, le processus d'« autoconstitution » des communautés prévu par la constitution est éloigné d'un modèle fédéral dans lequel les entités fédérées sont constitutionnellement énumérées et délimitées. De plus, les communautés autonomes ne possèdent de pouvoir judiciaire authentique, ni d'un véritable constituant - les Cortes Generales peuvent faire obstacle à une révision des statuts.

Relevons que les tensions entre communautés autonomes et les collectivités locales ne sont pas rares, tandis que le financement des collectivités locales est source de conflit avec l'État. Il existe enfin une certaine concurrence entre législation sectorielle et autonomie locale. L'exemple espagnol montre que des manifestations contradictoires peuvent coexister dans un même État : les institutions et les compétences sont devenues plus homogènes, mais l'autonomie croissante n'a pas, comme le montre la position récente prise par la communauté autonome de Catalogne, désarmé les courants régionalistes.

In fine, le problème espagnol, comme à bien des égards le problème italien, réside plus dans l'instabilité constante de son système régional que dans la profondeur de la décentralisation. A contrario, en atteignant le point ultime de la décentralisation dès son entrée dans le système de la dévolution, l'Écosse bénéficie d'un cadre juridique plus stable, même si des ajustements à la marge devront intervenir.

III. - LE POINT ULTIME DE L'ÉTAT UNITAIRE DÉCENTRALISÉ :
LA DÉVOLUTION EN ÉCOSSE

Depuis la fin des années 1990, l'ensemble des pays de la périphérie britannique sont entrés dans une période de questionnement institutionnel. Après une présentation générale de l'organisation locale du Royaume-Uni, le rapporteur s'attardera sur le cas le plus extrême de dévolution, celui de l'Écosse.

A. LE SYSTÈME BRITANNIQUE ENTRE « RECENTRALISATION » ET DÉVOLUTION

La structure géographique actuelle du Royaume-Uni est le résultat d'une union de quatre nations : l'Angleterre, le Pays de Galles, l'Écosse et l'Irlande du Nord. En effet, l'Angleterre a incorporé successivement par des Actes d'Union le Pays de Galles en 1536, l'Écosse en 1707 et l'Irlande du Nord en 1800.

Ces différentes unions ont conféré au système britannique certaines particularités : il est asymétrique, le système institutionnel local possède une géométrie variable. Chacune des entités qui constituent le Royaume-Uni jouit d'une relation distincte avec le pouvoir central et a hérité de son histoire des éléments particuliers. L'Angleterre et le Pays de Galles partagent le même système juridique, tandis que l'Écosse et l'Irlande du Nord disposent d'un système juridique particulier.

1. Le régime juridique des collectivités locales

Le Royaume-Uni ne dispose pas de Constitution écrite. Les principes qui régissent cependant son régime politique accordent une souveraineté illimitée au Parlement du Royaume-Uni (Westminster) qui doit s'accommoder d'une autonomie plus ou moins grande attribuée, par dévolution, aux différentes parties du royaume que sont l'Angleterre, le Pays de Galles, l'Écosse et l'Irlande du Nord.

a) La souveraineté illimitée de Westminster

Le Parlement du Royaume-Uni est le titulaire exclusif de la souveraineté et cette souveraineté est illimitée. Il résulte de ce principe que, même dans des matières dévolues à un parlement « régional », le Parlement britannique peut continuer à légiférer. Par exemple, il put ainsi en 1972 supprimer le Parlement d'Irlande du Nord (Stormont). De la même façon, l'Assemblée d'Irlande du Nord, instituée par le Northern Ireland Act de 1998, a été suspendue par le secrétaire d'État à l'Irlande du Nord entre février et juin 2000. Le Parlement britannique peut toujours, par une loi ordinaire adoptée à la majorité simple, re-centraliser les pouvoirs qu'il a octroyés aux entités décentralisées.

b) Une « dévolution graduée » et asymétrique

Comme le rappelle à propos du mot « devolution » M. Gérard Marcou dans son étude récente pour le centre d'étude et de prévision du ministère chargé des libertés locales, « cette notion assez imprécise est apparue à la fin du XIX^e siècle avec le mouvement indépendantiste irlandais, auquel on tenta de répondre par un régime d'autonomie interne poussée (Home Rule). La devolution correspond ainsi au transfert de larges pouvoirs à une assemblée politique pour la gestion des affaires intérieures (...). Elle assume et consacre le caractère multinational du Royaume-Uni. » ⁽294)

C'est la tradition d'absence de Constitution écrite et la diversité des arrangements administratifs qui ont permis d'adopter une démarche aussi radicale que la « dévolution », inscrite dans le programme du Parti travailliste, qui gagna les élections de 1997 et qui le mit très rapidement en œuvre.

Désormais, les gouvernements locaux d'Écosse, du Pays de Galles et d'Irlande du Nord sont régis par des lois de 1998. Le Scotland Act, le Wales Act et le Northern Ireland Act ont tous les trois été présentés devant le Parlement de Westminster en 1998 par le Gouvernement travailliste de l'époque. Ces lois marquent le début du travail législatif réalisé par Westminster dans le cadre des réformes décentralisatrices. Ces différentes lois avaient pour objectif de déterminer les modalités de dévolution ainsi que l'établissement d'organes institutionnels à géométrie variable au sein des trois entités. La dévolution a été poussée très loin en Écosse, elle a été moins substantielle au Pays de Galles, elle a été ralentie de facto en Irlande du Nord en raison de la situation politique.

En tout état de cause, ces différentes lois ne sont pas censées affecter la prééminence du Parlement britannique. De plus, elles préservent le système de gouvernement local propre à chacune des entités qui composent le Royaume-Uni.

c) Le système de gouvernement local

Chacune des entités du Royaume-Uni possède un système de gouvernement local. Les conseils de comtés (county councils) ont été élus, en Angleterre et au Pays de Galles, pour la première fois en 1888. Le gouvernement local (local government) a fait l'objet de nombreuses réformes. Les lois relatives aux gouvernements locaux (Local Government Acts), régissent les principes du gouvernement local et les modalités de transfert et d'exercices des compétences.

Une commission, sous la présidence de Lord Redcliffe-Maud, a été créée en 1966, afin d'évaluer l'efficacité de la mise en œuvre, au niveau local, des politiques publiques. Les conclusions de cette commission ont donné lieu au Local Governement Act voté par le Parlement britannique en 1972 et entré en vigueur le 1^er avril 1974. Cette commission préconisait un système à un seul niveau d'autorités unitaires pour l'ensemble de l'Angleterre. Elle préconisait également une administration locale démocratique et efficace : « le gouvernement local ne doit pas être vu comme un simple fournisseur de services, il est le moyen par lequel la population peut elle-même déterminer, dans les limites de ce que permettent les politiques nationales et les ressources locales, quel type de services et quel cadre de vie elle préfère ». La commission a formulé trois critiques principales : le trop grand nombre d'unités de commandements sans spécialisation des personnels, la distinction entre county et county borough établissant une dichotomie entre les villes et les campagnes, le décalage entre la réalité géographique et le découpage administratif.

Le Local Government Act de 1972 a aboli les structures des gouvernements locaux existantes et a créé un système à deux niveaux de comtés et de districts sur l'ensemble du territoire, et non pas à seul niveau comme cela était préconisé par la commission Maud. Cette loi a introduit la notion d'agence locale (agency), structure qui peut recevoir une délégation de pouvoirs émanant d'une autorité locale si celle-ci estime qu'une telle structure peut être plus efficiente. Certaines compétences ne pouvaient pas leur être attribuées, comme par exemple l'éducation. Cette loi comportait, en outre, des dispositions relatives à la composition et aux noms des comtés, et à la composition des districts, anglais et gallois ⁽295). Les limites des districts non métropolitains n'avaient pas été déterminées. Elles ont été fixées par un « statutory instrument » ⁽²⁹⁶⁾.

Le système établi par le Local Government Act n'est pas resté immuable, notamment en raison de la politique centralisatrice conduite par les gouvernements conservateurs entre 1979 et 1997. En effet, en Angleterre, les conseils des comtés métropolitains (the county councils of the metropolitan counties), ainsi que le conseil du Grand Londres (the Greater London Council) ont été abolis par le Gouvernement de Margaret Thatcher en 1986 afin de rétablir le statut des counties boroughs pour les bourgs métropolitains. Les réformes du Gouvernement Thatcher avaient pour objectifs essentiels de réaliser des économies. En outre, le système à deux niveaux du Pays de Galles a été aboli en 1996 et a été remplacé par un seul niveau : les counties, en milieu urbain et les counties boroughs en milieu rural.

L'arrivée du Parti travailliste au pouvoir s'est traduite par une série de réforme du gouvernement local. Parallèlement aux lois de dévolution, en 1998, la collectivité du Grand Londres (Greater London Authority) a été remise en place. Une nouvelle loi sur le gouvernement local (Local Government Act) a été promulguée le 28 juillet 2000. Elle a étendu les compétences des collectivités locales britanniques et a prévu la désignation d'exécutifs locaux. Les collectivités ne disposaient que d'une habilitation légale pour régler certaines affaires. L'article 2 de la loi de juillet 2000 a conféré aux conseils élus le pouvoir de prendre toutes les mesures qu'ils jugent appropriées pour concourir au bien-être économique, social ou environnemental de la collectivité. Il ne s'agit plus de compétences d'attribution mais de compétences générales. Cependant, l'article 3 de cette même loi dispose que les autorités locales ne peuvent exciper des dispositions de l'article 2 pour lever des impôts. Cela signifie que l'action des collectivités pour concourir au bien-être des citoyens est limitée aux moyens financiers initiaux.

2. La structure et l'organisation des collectivités locales

L'organisation locale du Royaume-Uni présente une certaine complexité en raison d'une forte hétérogénéité. En effet, certaines parties de l'Angleterre ne possèdent qu'un seul niveau de collectivités : les collectivités territoriales uniques (unitary authorities ou unitaries). Le reste du territoire en compte deux : les collectivités territoriales uniques et la région en Écosse et au Pays de Galles, les districts et la région en Irlande du Nord, les districts et les comtés dans certaines zones anglaises. Le paysage s'est compliqué avec l'apparition récente, en Angleterre, de régions.

- L'Angleterre

· L'apparition hésitante d'un pouvoir régional

L'Angleterre compte ainsi huit régions ⁽297) auxquelles s'ajoute la collectivité du Grand Londres ⁽²⁹⁸⁾.

Dans leur conformation actuelle, les régions ont d'abord été créées en 1994 sous forme d'échelon déconcentré des administrations centrales par le gouvernement dirigé par John Major. Comme en France, leur carte est largement issue de préoccupations purement administratives, en liaison avec l'organisation de la défense civile durant la seconde guerre mondiale, et a donc fait l'objet, comme en France, de critiques.

Elles sont administrées, d'une part, par des agences régionales de développement ⁽²⁹⁹⁾ et, d'autre part, par des assemblées régionales ⁽³⁰⁰⁾, qui désignent en fait les chambres régionales créées par la loi sur les agences de développement régional de 1998 ⁽³⁰¹⁾. Créées à l'origine pour élaborer une stratégie de développement économique, assurer les fonds structurels européens, attirer les investissements, organiser la concurrence entre agences pour l'utilisation des fonds et la rénovation urbaine, les agences régionales coordonnent, en conséquence, l'utilisation du foncier, ainsi que les politiques de transport, de développement économique, les politiques agricoles, énergétiques et la gestion des déchets. Chargées initialement de porter la parole des intérêts politiques régionaux auprès d'agences de développement motivées par des buts économiques, les assemblées sont devenues progressivement des organes d'impulsion et de consultation, à la fois au niveau national et au niveau européen. Elles sont notamment compétentes pour élaborer les stratégies d'aménagement régional ⁽³⁰²⁾, fonction naguère confiée aux comtés. Les membres des agences de développement sont nommés par le gouvernement. Les assemblées régionales sont composées, pour deux tiers, de conseillers désignés par les conseils de district et de comté et par les collectivités territoriales uniques et, pour un tiers, par des représentants des autres groupes d'intérêt régionaux.

Le gouvernement de Tony Blair a souhaité promouvoir leur élection au suffrage universel. En 2002, le gouvernement publia ainsi un livre blanc intitulé Your Region, Your Choice - Revitalising the English Regions, destiné à faire des assemblées élues, composées de vingt-cinq membres, les responsables de l'élaboration de stratégies régionales compatibles avec le développement durable, le développement économique, l'aménagement du territoire, des politiques sectorielles performantes dans le domaine de la gestion des déchets, du logement, de la culture et de la biodiversité. Elles auraient été financées par le gouvernement central avec la possibilité de percevoir une partie des taxes locales. La loi relative aux assemblées régionales de 2003 ⁽³⁰³⁾, outre qu'elle consacrait le titre donnée jusqu'alors de manière coutumière aux chambres régionales, organisa une procédure de référendum destinée à conduire à l'élection au suffrage universel de ces assemblées.

Mais, l'échec sans ambiguïté du référendum organisé, le 4 novembre 2004, dans la région du Nord-Est a marqué un coup d'arrêt du processus. Ainsi ont été reportés les référendums qui devaient se tenir dans la région du Nord-Ouest et dans la région du Yorkshire et Humber. Demeure en effet l'idée que la régionalisation est un processus importé de manière artificielle du continent et se fait, non pas au détriment du pouvoir central, mais à celui des collectivités locales.

En revanche, la collectivité du Grand Londres se compose d'un maire (mayor) et d'une assemblée dont les membres sont élus au suffrage universel direct. Elle compte 33 arrondissements, soit 32 boroughs et la City of London, dont les compétences se situent entre celles d'un district et celles d'un conseil de collectivité territoriale unique (voir infra).

· Un gouvernement local à deux niveaux ou un seul niveau

Certaines parties du territoire anglais possèdent deux niveaux d'administration locale. À l'échelon intermédiaire, on trouve ainsi 34 conseils de comté (county councils) ⁽³⁰⁴⁾ dont les membres sont élus au suffrage universel direct. Au niveau local, on trouve deux types de collectivités, selon que l'on se trouve en zone urbaine ou en zone rurale : on compte ainsi 36 districts urbains (metropolitan districts) et 238 districts (non metropolitan districts, appelés aussi shire districts) ⁽³⁰⁵⁾.

Depuis les années 1990, les autres parties du territoire anglais ne possèdent qu'un seul niveau d'administration locale, dans lequel ont été fusionnés comtés et districts. Elles sont ainsi divisées en 47 collectivités territoriales uniques (unitary authorities) ⁽³⁰⁶⁾. La population de ces collectivités varie entre 35 000 et 1 million d'habitants, mais la plupart compte une population située entre 150 000 et 300 000 habitants. Elles sont administrées par un conseil qui peut prendre le nom de « conseil de comté », de « conseil de bourg métropolitain », de « conseil de bourg », de « conseil de cité », de « conseil de district » ou simplement de « conseil ». Cette multitude d'appellations, si elle peut semer une forme de confusion, recouvre une même réalité et l'appellation n'emporte aucune différence de compétences.

Traditionnellement, les conseils des collectivités locales ne connaissent pas la séparation entre exécutif et législatif. Toutes les fonctions sont assurées par le conseil lui-même et sont exercées, en pratique, par des commissions et des sous-commissions. Les leaders locaux peuvent présider plusieurs commissions importantes mais ne disposent pas d'une autorité particulière. La présidence du conseil lui-même est une fonction honorifique sans réel pouvoir. Depuis la loi sur le gouvernement local et le logement de 1989, les commissions doivent refléter la composition politique du conseil, alors qu'auparavant le parti majoritaire au conseil avait tout pouvoir pour prendre le contrôle des commissions.

La loi précitée du 28 juillet 2000 sur le gouvernement local a obligé les conseils à constituer un véritable exécutif, sous la forme soit d'un président du conseil assisté d'un bureau, soit d'un « maire » élu directement, soit d'un « maire » et d'un bureau élus par les conseillers, soit encore d'un maire et d'un directeur exécutif du conseil. Seuls les conseils des districts comportant moins de 80 000 habitants peuvent conserver un système de commissions, légèrement modifié par la loi cependant. La plupart des conseils ont choisi la solution d'un président du conseil assisté d'un bureau. Seuls une douzaine de districts ont choisi d'élire directement leur maire.

Le nouveau gouvernement issu des élections en 2005 envisage de favoriser l'élection de « maires » dans le cadre de régions plus large, ce qui impliquera une réorganisation des collectivités locales sur la base de circonscriptions plus larges, dotées de pouvoirs plus importants.

· La survivance d'un niveau inframunicipal

Au niveau inframunicipal, on trouve environ 10 000 paroisses (civil parishes) dont 8 700 sont pourvues d'un conseil. Leur population peut varier de moins de 100 à plus de 70 000 habitants. Lorsqu'une paroisse possède moins de 200 électeurs, le conseil est remplacé par une réunion paroissiale, qui rassemble l'ensemble des électeurs.

Les paroisses ont été établies sous leur forme actuelle en 1894, époque à laquelle elles ont été détachées de l'Église d'Angleterre. Elles ne couvrent pas l'ensemble du territoire anglais et demeurent principalement dans les zones rurales et dans les zones urbaines de petite dimension. Elles ont été abolies à Londres en 1965 et dans les zones urbaines principales en 1974. La survivance des paroisses témoigne, comme le maintien de multiples possibilités de participation des habitants préservées par la législation espagnole, de la tension qui existe toujours entre la recherche de l'efficacité économique à travers la dimension des collectivités et les impératifs démocratiques.

Parmi les paroisses qui disposent d'un conseil, celui-ci peut prendre l'appellation de « Town Council » ou, de manière plus rare, de « City Council ». Il existe ainsi 400 town councils et 6 city councils. Le titre de ces derniers est accordé seulement par la Couronne, tandis que celui des premiers peut l'être par simple résolution. Le président des conseils des town et des city councils prend généralement le titre de maire.

Le gouvernement encourage la création de conseils de paroisses ou de quartier dans les zones qui ne possèdent pas aujourd'hui de telles structures. Le Local Government and Rating Act de 1997 a ainsi créé une procédure qui accorde aux citoyens le droit de demander qu'une nouvelle paroisse soit créée dans les zones qui en sont dépourvues. Si 10 % des électeurs d'une zone signent une pétition en faveur d'une telle création, le conseil de district ou la collectivité territoriale unique doit prendre en compte la demande. La décision finale appartient au bureau du vice-Premier ministre.

Les conseils de paroisse sont administrés par des conseillers bénévoles élus tous les quatre ans. L'élection n'a lieu que si le nombre de candidats dépasse le nombre de sièges.

Au total, les collectivités locales anglaises disposent d'un budget de 70 milliards de livres sterling et emploient environ 2 millions d'agents.

- Le Pays de Galles

Le statut du Pays de Galles établit, non pas une autonomie régionale, mais une forme particulièrement de décentralisation régionale, reposant sur une assemblée régionale et une vingtaine de collectivités locales.

Le Pays de Galles possède une assemblée régionale (regional assembly), dénommée Assemblée nationale du Pays de Galles. Selon le Government of Wales Act de 1998, cette assemblée n'exerce aucun pouvoir législatif ni fiscal. Elle peut cependant faire des lois secondaires dans les domaines relevant de la compétence du secrétaire d'État pour le Pays de Galles (logement, développement économique, transport, affaires internes, environnement, culture...). Elle exerce des compétences matérielles étendues associées à un pouvoir réglementaire subordonné important.

Constitué au XVI^e siècle, de plus en plus complexe, le système local gallois connut une première simplification en 1974 lorsque furent créés 8 conseils de comté et 37 conseils de district. En 1996, intervint une nouvelle réorganisation qui créa un seul niveau de collectivités locales avec 22 collectivités territoriales uniques (unitary authorities), réparties en 10 county boroughs, 9 counties et 3 cities ⁽³⁰⁷⁾, administrées par des conseils, regroupant 1 257 conseillers (councillors). Les conseils sont élus tous les quatre ans. 19 collectivités ont un gouvernement de cabinet dirigé par un leader, tandis que les 3 autres sont conduits par un comité exécutif composé à parité par des membres de la majorité et de l'opposition. Elles disposent ensemble d'un budget de 4 milliards de livres sterling. Elles emploient 150 000 agents.

En dessous du niveau des collectivités territoriales uniques, on trouve des conseils communautaires (community councils), qui ont remplacé les paroisses en 1972 et qui disposent des mêmes pouvoirs que les conseils paroissiaux anglais.

Un partenariat a été signé entre l'Assemblée nationale du Pays de Galles et le gouvernement local pour mettre en place des procédures de coopération et de consultation. Ainsi a été mis en place un Conseil de partenariat, composé de vingt-six membres, désignés par les autorités locales et chargés de donner leur avis sur les actes de l'Assemblée et de relayer les informations produites par elle. L'Assemblée a adopté, successivement, deux plans stratégiques destinés à promouvoir des politiques communes. En outre, des accords politiques ont été négociés localement entre les conseils et l'Assemblée pour mettre en place des politiques particulières, dont les performances sont mesurées sur le fondement d'indicateurs sur lesquels les deux parties se sont accordées.

En outre, une commission présidée par M. Richard a remis au Premier ministre gallois (First Minister) un rapport sur l'évolution du rôle de l'Assemblée, qui pourrait, sur le modèle du Parlement écossais, obtenir des pouvoirs législatifs dans des domaines déjà investis par l'Assemblée, tels que la santé et l'éducation, ce qui ne manquera pas, comme en Écosse, de modifier ses rapports avec les autorités locales.

- L'Irlande du Nord

Le secrétaire d'État pour l'Irlande du Nord est compétent en matière de maintien de l'ordre public, de gestion du système de sécurité sociale, de politique de sécurité, de justice pénale et d'administration des prisons, de télécommunications, de relations internationales.

L'Irlande du Nord est administrée par une assemblée semi-autonome (regional assembly) et un comité exécutif. L'assemblée a la possibilité de légiférer dans le secteur de la justice, du patrimoine, de l'éducation, du logement, de la culture, de la santé et de l'administration locale. Le comité exécutif regroupe dix ministères. Il est dirigé par un Premier ministre (First Minister).

Au niveau local, l'Irlande du Nord compte 26 conseils de district ⁽³⁰⁸⁾, rassemblant 582 conseillers. Leurs membres sont élus au suffrage universel direct. Les conseils de district sont responsables notamment du logement, de la prévention sanitaire, de la lutte contre la pollution, de la réglementation de la construction, de la collecte des déchets, de la protection de l'environnement... Ils participent au développement économique, à la sécurité, au développement des sports, au tourisme. Ils peuvent être consultés sur toute autre matière. Ils disposent d'un budget de 360 millions de livres sterling et emploient environ 10 000 agents.

Les comtés, comme en Angleterre, sont divisés en paroisses, elles-mêmes divisées en townlands. Les comtés sont aussi divisés en circonscriptions territoriales plus larges appelées baronies, qui sont constituées d'un certain nombre de paroisses ou de parties de paroisses. Mais aussi bien les paroisses que les baronies sont largement obsolètes et ne disposent de réels pouvoirs que dans certaines matières telles que les transactions foncières. Elles ne constituent plus à proprement parler des collectivités locales.

- L'Écosse

L'Écosse possède 32 autorités unitaires (unitary authorities), rassemblant 1 222 conseillers, disposant d'un budget de 6 milliards de livres sterling, et un Parlement écossais (Scottish Parliament) ⁽³⁰⁹⁾. Dans le passé, les comtés écossais étaient eux aussi divisés en paroisses. Mais celles-ci furent supprimées en 1930. Aujourd'hui, il existe des conseils communautaires, qui ont beaucoup moins de pouvoirs que leurs ancêtres et que les paroisses anglaises ou communautés galloises. Le fonctionnement de ce système est décrit de manière plus précise ci-après.

Si l'organisation territoriale a changé fréquemment - en 1888-1890, en 1965-1972, en 1985, en 1995-1996, encore en 1999 -, ces changements se sont également accompagnés de modifications des compétences des collectivités locales.

a) L'avènement d'une compétence générale

Si, traditionnellement, les collectivités locales au Royaume Uni ne possèdent pas de pouvoir de compétence générale, les réformes récentes ont battu en brèche ce principe, chaque autorité élue se voyant désormais reconnaître la possibilité de prendre toutes les mesures qu'elle juge nécessaire pour concourir au bien-être économique, social ou environnemental de la collectivité dont elle a la charge. Mais cette intervention est limitée par l'enveloppe budgétaire initiale, qui ne peut, en aucun cas, être abondée au prétexte que la collectivité a étendu son champ de compétence.

Si les collectivités locales restent responsables d'un grand éventail de services, de plus en plus, elles ne les assurent pas directement mais procèdent par appels d'offres. En effet, depuis les années 1980, le gouvernement britannique a adopté des lois qui ont défini les modalités d'intervention des collectivités territoriales et qui imposent, par exemple, qu'une collectivité soumette à appel d'offres les services de collecte des ordures, de nettoyage des rues, de restauration scolaire, de gestion des équipements de loisirs, tandis que les établissements scolaires doivent gérer directement 85 % des dépenses de la collectivité en matière d'éducation. En tout état de cause, les collectivités sont contraintes dans leurs dépenses par des plafonds imposés par le gouvernement national.

Dans les structures à deux niveaux, les comtés sont responsables des plans d'aménagement régional, des transports, des routes, des pompiers, de la police, des services sociaux, de l'éducation primaire et secondaire, des bibliothèques et du traitement des déchets, tandis que les districts sont compétents pour les plans d'occupation des sols, l'entretien de la voirie, le logement, la sécurité sanitaire, l'environnement, les loisirs et la culture, la collecte des déchets, le fonctionnement des marchés et cimetières.

Les collectivités unitaires sont responsables de l'ensemble de ces missions, mais quand il s'agit d'un service de réseaux ou de grande échelle, les lois exigent leur participation dans des structures coopératives avec leurs voisins, dans des structures qui ressemblent aux sivom français.

Les paroisses en Angleterre ont des compétences en matière de loisirs par le biais de la gestion des parcs et salles de fêtes et rendent un avis facultatif sur les permis de construire. Elles peuvent aussi assurer l'entretien des chemins vicinaux, de l'éclairage public et des cimetières. Depuis 1997, les conseils de paroisse peuvent intervenir dans les transports collectifs, dans la prévention de la délinquance et le financement des schémas de circulation routière. Les plus petits conseils paroissiaux voient leur rôle limité par des faibles ressources et jouent, en conséquence, un rôle secondaire dans l'administration locale, alors que les plus importants peuvent jouer un rôle proche d'un petit conseil de district.

b) La coopération entre collectivités locales

La forme la plus courante de coopération entre collectivités locales est celle des comités directeurs conjoints (joint boards) et des commissions conjointes (joint committees), les premiers étant imposés par la loi, les secondes étant créées sur une base volontaire. Les comités directeurs sont compétents pour les questions de police et de services d'incendie, pour le transport de passagers (passenger transport authorities) et pour les transports en commun. Les commissions sont compétentes pour l'aide sociale et les routes principales. Quelques-uns de ces organes avaient été créés pour remplacer les missions du conseil de Grand Londres et des autres grandes agglomérations supprimés en 1985. D'autres ont été créés à la suite de la création de nouveaux conseils unitaires en 1996. Ces structures ne sont pas directement élues mais sont composées de conseillers désignés par les conseils participant aux comités ou commissions.

En outre, la devolution a donné lieu à la signature de vingt-trois « concordats » et d'un accord entre le gouvernement et les trois pouvoirs régionaux (Memorandum of Understanding), définissant des codes de bonnes pratiques dans les relations entre administrations nationales et régionales. Ces instruments ne sont pas juridiquement contraignants. Mais le Memorandum of Understanding précise que Westminster reste seul souverain et peut légiférer dans les matières transférées tout en s'engageant à ne pas le faire.

Au Royaume-Uni, chaque collectivité locale est responsable de ses propres dépenses et il lui incombe de déterminer la priorité qu'elle doit porter à ses actions. Pour réaliser cela, les collectivités locales disposent de subventions étatiques, du mécanisme restreint de fiscalité locale et du recours à l'emprunt.

L'appareil fiscal britannique est fortement centralisé et caractérisé par la puissance du Trésor. Les différents gouvernements locaux dépendent, pour la majorité de leurs ressources, des transferts accordés par le gouvernement central. Le Trésor verse des subventions par l'intermédiaire des Bureaux territoriaux (Bureau de l'Écosse, Bureau du Pays de Galles, Bureau de l'Irlande du Nord). Ces derniers rendent compte de leurs activités à Westminster. Les vérifications comptables sont faites par les Vérificateurs Généraux, pour l'Écosse et le Pays de Galles, et le Contrôleur Vérificateur général pour l'Irlande du Nord. Les autorités locales n'ont donc pas de réel contrôle sur le volume de leurs dépenses mais une totale autonomie sur la répartition des celles-ci.

Ainsi, près de 70 % des dépenses des collectivités locales sont financées par des subventions versées par l'État. L'article 78 du Local Government Finance Act dispose que l'État doit verser aux collectivités locales une dotation d'aide au revenu (Rate Support Grant) qui représente près de 48 % des recettes totales des collectivités locales. Le montant de cette dotation résulte de l'estimation que fait le gouvernement central de l'écart à compenser entre les besoins et les ressources locales. Le montant des dotations attribuées par l'État est calculé sur la base de la formule Barnett ⁽310). Il s'agit d'un mécanisme employé par le Trésor britannique afin de pallier l'augmentation des dépenses résultant des réformes décentralisatrices. Son objectif est d'accorder un montant proche de celui qu'il était, précédemment, aux administrations centrales en charge des affaires dévolues. Le calcul est fait selon le coût des compétences transférées par comparaison avec l'Angleterre. Cette formule ne s'applique qu'aux variations annuelles des budgets et non pas au budget de base. Elle prévoit l'affectation à chaque territoire d'un pourcentage, proportionnel à la population, de l'augmentation des dépenses en Angleterre. Ce mécanisme permet de concourir au principe de péréquation.

EXEMPLE D'APPLICATION DE LA FORMULE « BARNETT »
Critères	Angleterre ⁽¹⁾	Écosse	Pays de Galles	Irlande du Nord
Habitants	10	5	2	2,5
Augmentations des dépenses publiques	5	2,5	1	1,25
(1) référence pour l'attribution des crédits aux autres entités

L'État prélève un impôt sur la valeur locative des biens immobiliers des entreprises. Il redistribue ce prélèvement aux autorités locales en fonction du nombre d'habitants.

La loi sur la fiscalité locale de 1984 a confié au secrétaire d'État compétent le pouvoir de plafonner (capping) l'impôt local. L'impôt local sur les propriétés occupées en tant que logement avait été remplacé par la poll tax ⁽³¹¹⁾ tandis que l'impôt foncier avait été maintenu. La poll tax avait été introduite par la loi de 1988 et il appartenait aux autorités locales d'en fixer le montant chaque année. Du fait de son impopularité elle a été partiellement remplacée, en 1993 ⁽³¹²⁾, par un impôt décentralisé, la council tax, qui est la forme principale d'imposition locale directement payée aux autorités locales.

En Angleterre et au Pays de Galles il est fait usage de la council tax qui est un impôt sur la valeur marchande des biens immobiliers personnels. Cet impôt foncier assis sur la propriété est fondé sur un système qui classe les propriétés en huit catégories ⁽³¹³⁾. Il permet de financer environ 12 % des dépenses des collectivités locales, notamment les conseils de paroisses. En Écosse et en Irlande du Nord, il s'agit de la poll tax qui est un impôt de capitation dû par toute adulte en fonction de la valeur du logement qu'il occupe. Les recettes des collectivités locales comprennent différentes taxes, redevances et ventes de biens et services liés à l'exercice de leurs compétences et représentent 18 % de leurs montants ⁽³¹⁴⁾. En outre, le Pays de Galles et l'Écosse ont la possibilité de plafonner la council tax des collectivités locales de leur ressort. Le Parlement écossais à la possibilité d'augmenter ou de réduire, dans une fourchette de 3 %, le taux de base de l'impôt sur le revenu fixé par Westminster ⁽³¹⁵⁾. Cette opportunité n'a, à ce jour, jamais été utilisée.

Plus de 2 millions d'agents travaillent pour le compte des collectivités locales, parmi lesquels 100 000 fonctionnaires territoriaux (council officers).

5. L'organisation et le rôle de l'administration territoriale de l'État

Avant même la dévolution, certaines missions « nationales », comme la construction des autoroutes ou le développement régional., avaient déjà été déconcentrés dans les mains des services ministériels « régionaux », le Scottish Office à Édimboug, le Welsh Office à Cardiff et le Northern Ireland Office à Belfast. Chaque Office est géré par un ministre du gouvernement britannique.

Ces quasi-services extérieurs des ministères nationaux à Londres ont perdu de leurs compétences et de leurs moyens, comme on le verra plus loin avec le cas écossais, avec la mise en place de la dévolution.

L'Angleterre est la seule « région » à disposer encore d'une administration déconcentrée relativement importante. Si elle n'a jamais eu son propre Office « national » ou ministre spécial, il existe, depuis 1992, dans cette partie du pays neuf « Government Offices in Regions » ou « Regional Offices », transformés par le gouvernement travailliste en English Regional Development Offices, composés de quelques fonctionnaires déconcentrés des ministères, qui ont pour mission de coordonner les politiques de développement régional.

Seul parmi les pays européens, le Royaume-Uni, à l'exception de l'Écosse, a opéré a contrario un mouvement de « recentralisation », avec le transfert de nombreuses compétences locales à des organismes publics ou parapublics. Les collectivités territoriales n'y disposent pas d'un pouvoir législatif, à l'exception du Parlement écossais. Elles ne disposent pas non plus d'un pouvoir réglementaire général, sauf au Pays de Galles et en Écosse.

B. L'ÉCOSSE

En juin 1999, l'Écosse s'est vu octroyer une forte autonomie après trois siècles de gestion directe par Londres. La dévolution constitue une forme de décentralisation politique accentuée. L'Écosse se voit désormais dotée d'un parlement élu, dont les responsabilités toucheront à des secteurs clés, tels que l'éducation, la santé et le logement, les seuls secteurs totalement exclus étant les affaires de défense et la politique extérieure.

1. Le statut constitutionnel et les compétences de l'Écosse

L'Écosse a toujours conservé des responsabilités particulières dans trois domaines autour desquels s'est centrée son identité politique durant près de trois siècles : l'Église, l'éducation et la justice ⁽316). Le pays a toujours bénéficié d'une reconnaissance de son statut privilégié au sein de l'ensemble britannique. En témoignait la surreprésentation des Écossais dans l'administration coloniale britannique. Par ailleurs, l'Écosse avait conservé un système d'administration locale, un mouvement syndical distinct, un milieu financier et d'affaires, une presse, un secteur audiovisuel et d'autres organisations et groupes de pression qui ont une orientation spécifiquement écossaise.

Des éléments d'autonomie ont été mis en place de loin en loin. Ainsi, furent créés, en 1965, le Conseil de développement des Hautes-Terres et des Îles ⁽³¹⁷⁾, et, en 1975, l'Agence de développement écossaise ⁽³¹⁸⁾, tandis que la quasi-totalité de l'Écosse fut classée dès 1967 en « zone de développement ». Comme en France, la planification du développement économique fut à l'origine d'une institutionnalisation d'une collectivité de niveau régional. Mais la centralisation des années 1980 a réveillé les prétentions autonomistes.

Comme en Espagne, le débat institutionnel a porté sur l'étendue des changements nécessaire pour contrer l'influence des nationalistes. Ce débat a été particulièrement aigu en Écosse qui accueillait un dixième de la population britannique et disposait d'une économie qui a longtemps accusé un sérieux retard sur celle de l'Angleterre.

En 1989, fut créée une Convention constitutionnelle écossaise, regroupant des membres du Parti travailliste, du Parti libéral démocrate, du Parti des verts et de la gauche démocratique, tandis que le Parti national écossais préférait travailler à son propre programme. Le gouvernement travailliste reprit les propositions de la Convention constitutionnelle dans son Livre blanc sur la dévolution, publié en juillet 1997, prévoyant notamment un référendum sur deux questions, la création d'un Parlement écossais et l'attribution à ce Parlement du pouvoir de faire varier l'impôt.

Adopté à la suite du double référendum de septembre 1997 sur la création d'un Parlement écossais et sur le pouvoir fiscal du Parlement écossais ⁽³¹⁹⁾, le Scotland Act qui recueillit l'assentiment royal en novembre 1998 organise la dévolution écossaise. C'est sur ce fondement que le Parlement écossais a été élu en 1999 et renouvelé en mai 2003.

Le Scotland Act s'inscrit dans la tradition historique d'une Écosse ayant eu son propre Parlement jusqu'en 1707, date à laquelle celui-ci a été transféré à Londres, par l'Acte d'Union (Union Act). Toutefois il ne s'agit pas d'un retour à la situation antérieure, non seulement parce que le nouveau Parlement ne dispose pas de compétences aussi étendues que celles de son lointain prédécesseur, mais surtout parce qu'il se trouve en position subordonnée par rapport à Londres, le Scotland Act n'ayant pas remis en question l'Acte d'Union.

L'équilibre institutionnel entre l'Écosse et le Royaume-Uni est incarné dans une répartition des compétences définie de façon détaillée par une annexe du Scotland Act.

Le Parlement britannique de Westminster a conservé des compétences générales en matière de défense, de politique étrangère, d'immigration et de nationalité et de constitution du Royaume Uni. En revanche, les compétences sont partagées en matière d'énergie − le pétrole de la Mer du Nord et l'énergie nucléaire relevant néanmoins du domaine de Londres, ce qui provoque de nombreux débats −, de même en ce qui concerne les transports, la police, les questions économiques et financières, la santé, la législation sur l'emploi et les communications.

Les compétences qui reviennent à l'Écosse sont définies de façon résiduelle : le Parlement écossais de Holyrood peut légiférer sur tout ce qui n'est pas expressément réservé à Londres. Dans la pratique, les compétences dévolues portent sur le développement économique, les transports, l'agriculture et la pêche, le logement, les services de santé, l'éducation et la formation, la justice, la culture et le sport, l'environnement et les collectivités locales. La plupart des grandes agences civiles, compétentes en matière de statistiques, d'archives et d'état civil, sont dévolues.

Inversement, la dévolution n'interdit pas au Parlement du Royaume-Uni de légiférer sur l'Écosse même dans les matières transférées dans la compétence matérielle du Parlement écossais en vertu de l'article « s. 28 (7) » du Scotland Act de 1998.

RÉPARTITION DES COMPÉTENCES SELON LE SCOTLAND ACT
Compétences dévolues (Holyrood)	Compétences réservées (Westminster)
Agriculture et forêt (à l'exception de la négociation des quotas avec l'Union européenne)	Avortement
Développement économique	Politique audiovisuelle
Éducation	Fonction publique
Environnement	Marchés communs pour les biens et services britanniques
Normes alimentaires	Constitution
Santé	Défense et sécurité nationale
Intérieur	Politique du médicament
Justice, police et services d'incendie et de secours	Électricité, charbon, pétrole et énergie nucléaire
Collectivités locales	Emploi
Sport et culture	Politique étrangère et relations avec l'Europe
Transport	Aspects généraux de la politique de sécurité et de régulation des transports
Formation professionnelle	Loterie nationale
Tourisme	Protection des frontières
Travail social	Sécurité sociale
Recherche et statistiques	Politique fiscale

Le Parlement de Holyrood est composé de 129 membres élus pour quatre ans, dont 73 élus à la majorité simple et 56 à la représentation proportionnelle, ce qui constitue une originalité par rapport au mode de scrutin en vigueur pour les élections à Westminster.

Il dispose d'un véritable pouvoir législatif, à l'intérieur des compétences qui lui ont été dévolues. Il se prononce sur toute question relevant des compétences dévolues. Les décisions prises à Londres et qui sont susceptibles de porter sur des questions en partie dévolues sont soumises à son examen. De même, le Parlement est responsable de la transposition dans l'ordre juridique interne des accords internationaux portant sur des questions dévolues. En outre, il s'estime compétent pour débattre de toute question, même réservée à Londres, dès lors qu'il considère que celle-ci intéresse l'Écosse. À ce titre, plusieurs débats ont eu lieu sur l'Iraq en 2003 ou, en 2004, sur le projet de réorganisation profonde des régiments écossais dans le cadre du plan « Hoon ».

Les textes adoptés par le Parlement sous forme de Bills sont transmis au secrétaire d'État à l'Écosse qui vérifie leur conformité aux dispositions du Scotland Act et peut les contester. Ils sont ensuite présentés à la signature de la Reine ; ils deviennent alors des Acts et ont valeur exécutoire. Il n'y a pas eu, à ce jour, de contestation de textes adoptés par le Parlement, les processus de consultation préalable avec les services de la Couronne et au sein du Parti travailliste, en charge des affaires à Londres comme à Édimbourg depuis 1999, ayant un caractère préventif indéniable.

La responsabilité de toutes les matières dévolues est passée en 1999 du Scottish Office et des autres ministères britanniques à l'Exécutif écossais (Scottish Executive), le Scotland Act évitant le terme de « gouvernement ». En pratique, les membres de l'Exécutif écossais sont issus du ou des partis ayant une majorité de sièges au Parlement. Après les élections de 2003, le chef du Parti travailliste écossais (Scottish Labour Party) et le chef du Parti libéral démocrate écossais (Scottish Liberal Democrat Party) se sont mis d'accord pour former un gouvernement de coalition.

L'Exécutif écossais est dirigé par un First Minister, le terme de Prime Minister étant réservé au Royaume-Uni. C'est lui qui détermine le nombre de ministres écossais et leurs responsabilités ou portefeuilles. Le Lord Advocate et le Solicitor General forment les Law Officers, qui conseillent l'Exécutif écossais sur les questions juridiques et défendent ses intérêts devant les tribunaux.

L'Écosse est représentée au Parlement de Westminster par cinquante-neuf députés au lieu de soixante-douze dans le Parlement précédent. Les parlementaires écossais prennent part à l'ensemble des débats à Westminster, même lorsque les questions abordées ne concernent pas spécifiquement l'Écosse. Le vote de parlementaires écossais a permis notamment l'adoption de la loi sur les services de santé. Cette situation dans laquelle les élus travaillistes écossais peuvent être amenés à voter pour une politique que leur parti rejette en Écosse est de plus en plus critiquée.

Enfin, l'Écosse est spécifiquement représentée au Parlement Européen par sept parlementaires sur un total de soixante-dix-huit pour le Royaume-Uni.

2. L'organisation et les compétences des collectivités locales

L'Écosse a une longue histoire d'administration locale. Des réformes structurelles ont été entreprises en 1929, 1975 et 1995. Avant la dévolution, toutes les instances locales importantes étaient contrôlées par le Scottish Office à Édimbourg. Les responsabilités des collectivités locales étaient généralement définies par des textes de loi dont le contenu était déterminé sur son avis voire directement par lui. Le gouvernement britannique, dans les années 1980, accrut considérablement la mainmise du gouvernement central sur les collectivités locales, qui durent privatiser nombre de leurs activités : immobilier, cantines scolaires, nettoyage des bâtiments publics, projets d'architecture, projets financiers, services du personnel, services juridiques... C'est la mainmise croissante du gouvernement central sur les finances qui a représenté la plus grande force centralisatrice : au milieu des années 1990, les collectivités locales couvraient seulement 15 % de leurs dépenses par des impôts locaux. Le Scottish Office contrôlait de près les rentrées, le niveau des dépenses et même le détail de la gestion financière de certains services publics.

Entre 1975 et 1995, le système d'administration locale comptait trois types de conseils élus : des conseils polyvalents « all-purpose » dans les trois communautés des îles de Shetland, Orkney et des îles de l'Ouest, neuf grands et puissants conseils régionaux responsables des « services stratégiques » comme l'éducation, les services sociaux, l'aménagement du territoire et les routes, et les cinquante-trois conseils de districts, responsables des services locaux comme le logement, la collecte des ordures, les bibliothèques, les activités de loisirs et l'aménagement.

Dès 1995, l'administration locale écossaise fut réformée par le gouvernement conservateur, dans le sens d'une simplification. Les collectivités locales ou councils ont été réduits de 65 à 32 ⁽320), dont 4 représentent les villes les plus importantes, à savoir Édimbourg, Glasgow, Aberdeen et Dundee. La réforme de 1995 a modifié les attributions des 1 222 conseillers, élus pour quatre ans. Chaque conseil élit un président, dénommé Provost ou Convenor, afin de présider ses séances et représenter le comté. Dans les quatre villes précitées, le président est appelé Lord Provost et cumule ses fonctions avec celle de Lord Lieutenant, c'est-à-dire de représentant de la Couronne. Chaque conseil possède par ailleurs un directeur exécutif, élu en son sein, tandis que certains conseillers disposent également d'une autorité exécutive. Le conseil assure les fonctions exécutive et délibérative. Il n'existe pas de division claire du pouvoir.

La supervision de l'approvisionnement en eau, du traitement des eaux usées, l'évaluation des biens, la protection des enfants maltraités ont été confiées à des corps non élus tandis que de nouvelles fonctions, telles que l'organisation de l'aide à l'enfance et le développement économiques, leur ont été confiées. L'éducation absorbe 40 % de leurs recettes.

Avant la dévolution, les councils étaient les seules institutions véritablement représentatives de l'Écosse. Ils ont gardé de cette époque un poids politique incontestable. Toutefois, ces structures ont vieilli et leur efficacité est mise en question. Élus au scrutin majoritaire, les councils sont largement dominés par les Travaillistes. Les collectivités locales jouent cependant aujourd'hui un rôle important, car elles sont chargées de la mise en œuvre des décisions de l'Exécutif écossais.

Une commission indépendante, dirigée par un ancien président de conseil régional, Neil McIntosh, a été mise en place en 1998 afin d'optimiser les relations entre collectivités locales et Parlement. Le gouvernement travailliste du Royaume-Uni a souhaité engager deux réformes de gestion : l'élection des maires au suffrage direct, au moins dans les grandes villes, et l'organisation d'une administration locale comprenant un cabinet. Traditionnellement, le processus décisionnel dans les collectivités locales passe par des commissions spécialisées. Dans nombre de conseils écossais, des modifications ont déjà été apportées à ce système pour décentraliser leurs activités grâce à la mise en place de commissions de zones, mieux placées pour prendre les décisions nécessaires localement. La commission « McIntosh » a encouragé cette évolution dans le sens d'une plus grande diversification des modes d'intervention des autorités locales ⁽³²¹⁾.

En 2003, la loi sur le gouvernement local en Écosse ⁽³²²⁾ a reconnu aux autorités locales le pouvoir d'agir dans tous les domaines dès lors que cette action promeut ou améliore le bien-être des citoyens dans leur aire géographique, traduction d'une clause de compétence générale. Cette clause est entrée en vigueur le 1^er avril 2003.

Mais avec l'avènement d'un Parlement écossais, comme le rapporteur a pu le constater à l'occasion des entretiens qu'il a eus avec des autorités locales, est montée l'inquiétude d'une centralisation plus proche et donc plus sensible, le pouvoir de Londres étant considéré comme plus lointain et donc moins nocif. Une crainte identique a pu être constatée par le rapporteur parmi les autorités locales italiennes à l'égard des régions ou espagnoles à l'égard des communautés autonomes.

3. Le financement de l'Écosse et des collectivités locales

L'Écosse n'a pas de pouvoir en matière fiscale à l'exception de la « tartan tax » ⁽323) qui lui permet de dégager des ressources supplémentaires à l'intérieur d'une marge de 3 %. Le budget est alimenté par un versement global de Londres selon la formule dite « formule Barnett » (Barnett formula) calculée sur la base de la proportion théorique des dépenses de l'Écosse dans le total britannique.

L'Exécutif écossais procure une part importante des ressources des collectivités locales. Ainsi, en Écosse, comme en Allemagne et en Belgique, le financement des autorités locales, donc la péréquation, relève des pouvoirs régionaux. Le même débat qu'en Espagne ou en Italie domine la question locale en Écosse. Nombreux sont ceux à souhaiter que les collectivités locales lèvent une plus grande proportion de leurs ressources, grâce, notamment, à la réattribution de la taxe professionnelle, à l'introduction d'une taxe sur le tourisme, d'une taxe à l'achat, de péages sur les routes.

4. L'organisation et le rôle de l'administration territoriale de l'État

Pendant longtemps, les affaires de l'Écosse ont été gérées, dans le cadre du système britannique, par le Scottish Office, créé en 1885 et dirigé par le ministre de l'Écosse, le Scottish Secretary of State, lequel était membre du cabinet depuis 1926. L'État britannique n'est presque plus présent en Écosse aujourd'hui. Tout juste a-t-il maintenu une cinquantaine d'agents, regroupés, depuis 1999, au sein du Scotland Office ⁽324), qui fait partie administrativement du ministère des affaires constitutionnelles et qui dépend politiquement du ministre britannique des transports et des affaires écossaises.

Le bon fonctionnement de la dévolution repose essentiellement sur une relation de travail harmonieuse avec Londres, relation qui passe par le truchement de deux institutions.

La première, déjà évoquée, est le secrétaire d'État à l'Écosse. Voix de l'Écosse dans le cabinet britannique, il a, en outre, pour mission de vérifier la régularité de la législation écossaise au regard du Scotland Act, comme on l'a vu supra. Le poste a toutefois baissé de profil en 2003, avec son rattachement à un ministre déjà titulaire d'un autre portefeuille et la quasi-fermeture de ses bureaux à Édimbourg.

La commission ministérielle commune ou Joint Ministerial Committee, joue un rôle essentiel. Elle réunit régulièrement à Londres les représentants des deux administrations pour évoquer des sujets d'intérêt commun. Ces réunions peuvent donner lieu à la signature d'accords informels qualifiés de « concordats » (Memorandums of Understanding) entre l'administration britannique (Whitehall) et les différents services de l'Exécutif écossais. En outre, en vertu du Scotland Act de 1998, en cas de doute sur le partage de compétences entre les institutions britanniques et les institutions écossaises, le Judicial Committee of the Privy Council, qui est l'une des plus hautes juridictions judiciaires britanniques, pouvait être saisi sur tout projet de loi. Les compétences de cette juridiction en matière de dévolution ont été transférées à la nouvelle Cour suprême du Royaume-Uni, créée par la loi sur la réforme constitutionnelle de 2005 ⁽³²⁵⁾. Dans les faits, il est très peu fait recours à ces instruments « judiciaires », les conflits étant désamorcés par la négociation de manière préventive au sein des organes administratifs et du parti majoritaire.

En l'état actuel des choses, la dévolution a permis, de manière indéniable, une modernisation du pouvoir à Édimbourg et du rapport avec Londres. Aucun des interlocuteurs du rapporteur n'a émis de véritables doutes sur les potentialités du nouveau système et des incontestables progrès dans la vie politique écossaise que les nouvelles institutions ont apportés. Mais il est vrai que la présence d'équipes politiques de même sensibilité dans les deux capitales, comme le rapporteur a pu le constater mutatis mutandis en Andalousie, est un atout essentiel. Elle facilite la concertation permanente.

IV. - UNE DÉCENTRALISATION RETENUE : LA SUÈDE

Contrairement aux pays étudiés supra, le niveau de population de la Suède, réduite à 9 millions d'habitants, n'est pas comparable à la population française. Cependant, le rapporteur a souhaité apporter un éclairage particulier sur la problématique suédoise, qui, au-delà d'une très intéressante politique d'expérimentation territoriale ⁽326), est caractérisée par une réforme de l'État très avancée - ayant fait le choix d'une déconcentration plus fonctionnelle que géographique -, mais aussi par une décentralisation ancienne quoique plus timide.

1. Le statut constitutionnel et le régime juridique des collectivités locales

La Suède est un État unitaire ayant une longue tradition de forte participation des collectivités locales dans les affaires publiques. Le gouvernement local joue un rôle important dans le système de l'État-providence puisqu'il est chargé de fournir nombre de services publics aux citoyens.

Ainsi, en Suède, les collectivités locales bénéficient depuis de nombreuses années d'une large autonomie. En effet, dès 1862, les ordonnances sur le gouvernement local organisent cette autonomie, d'une part, en transférant les compétences séculières de l'église luthérienne de Suède aux municipalités, d'autre part, en créant une nouvelle collectivité territoriale de taille intermédiaire, le comté (län).

L'autonomie des collectivités locales et régionales en Suède est importante en droit. Elle l'est moins en pratique. Pourtant, l'autonomie du gouvernement local a connu de véritables progrès dans les années 1990, après que le pays a, dès 1989, signé et ratifié la Charte européenne de l'autonomie locale.

La Constitution de 1974 prévoit l'existence des collectivités locales ainsi que le droit de lever des impôts pour financer leurs activités. Elle offre ainsi des garanties constitutionnelles aux collectivités locales et régionales, mais ne prévoit cependant pas la répartition des compétences entre l'État et les collectivités locales. Elle en confie le soin au législateur.

L'article 1^er du chapitre I^er de la Constitution prévoit que les municipalités et conseils de comté jouissent d'un statut spécial et indépendant dans leurs rapports avec l'État parce qu'ils s'acquittent de leurs tâches selon le principe de l'autonomie locale. Il dispose ainsi qu'« en Suède, la souveraineté émane du peuple. La souveraineté nationale suédoise repose sur la liberté d'opinion et sur le suffrage universel et égalitaire. Elle se réalise par un régime constitutionnel représentatif et parlementaire et par une gestion autonome des collectivités territoriales. » L'article 7 précise que « le Royaume comprendra des entités de gestion locale primaires (municipalités) et des conseils de comté. Le pouvoir de décision y sera exercé par des assemblées élues. Les municipalités et les conseils de comté pourront prélever des impôts pour l'exercice de leurs attributions. » En outre, l'article 5 du chapitre VIII dispose que les « principes des modifications de la subdivision du pays en collectivités locales, ainsi que les principes de leur organisation administrative, de leurs modes d'action et de leur fiscalité sont fixés par la loi ». La commission sur la Constitution du Parlement (Riksdag) est chargée d'évaluer la conformité de tout projet de loi avec le principe constitutionnel en question.

Les municipalités et les conseils de comté sont régis par la loi de 1991 sur les pouvoirs locaux, entrée en vigueur en 1992. Un premier chapitre définit les municipalités et les conseils de comté et fixe leurs compétences respectives. Le deuxième chapitre concerne les pouvoirs des municipalités et des conseils de comté.

Le principe de l'autonomie locale est ainsi repris dans l'article 1^er du chapitre II de la loi sur les pouvoirs locaux, intitulé « Pouvoirs généraux » : « Les communes et les comtés gèrent eux-mêmes les affaires d'intérêt général qui sont de leur ressort pour autant qu'elles ne sont pas de la compétence exclusive de l'État, d'une autre collectivité locale ou d'une autre instance ». Les municipalités et les conseils de comté jouissent ainsi d'un pouvoir de décision général pour les questions d'intérêt public qui concernent les circonscriptions où ils sont compétents ou les personnes qui y résident. En fait, c'est la jurisprudence qui détermine s'ils ont le droit d'intervenir dans un domaine donné.

Le troisième chapitre de la loi de 1991 porte sur leur organisation, le quatrième sur leurs élus, le cinquième sur les conseils municipaux et le sixième sur les commissions exécutives municipales, ainsi que sur les comités des collectivités locales. Le chapitre VII traite du système de co-décision au sein d'organes réunissant les parties concernées et de la question de la représentation du personnel, tandis que le chapitre VIII porte sur la gestion financière et le chapitre IX sur les contrôles financiers. Le dernier chapitre de la loi est consacré aux examens portant sur la légalité des décisions.

La notion de compétence générale des collectivités est inscrite de manière plus explicite dans la législation qu'elle ne l'était auparavant, alors même que ce principe appartient plutôt à la tradition des pays de l'Europe du Sud.

Par ailleurs, rien n'interdit à l'État d'attribuer par une loi spécifique des compétences déterminées aux communes et aux comtés. In fine, la plus grande partie des activités locales est désormais régie par de telles lois.

2. La structure et l'organisation des collectivités locales

Le pays compte, à la base, seulement 290 municipalités (kommuner)⁽327) et, à l'échelon intermédiaire, 20 conseils de comtés (landstingen) - 21 si on tient compte du fait que l'île de Gotland est également une commune. Parmi ces 21 comtés, se trouvent 2 régions issues de la fusion de comtés, la région de Scanie (Skåne) et la région de Västra Götland.

a) Les régions

Un projet pilote, initié par deux lois du 12 décembre 1996 ⁽328), couvrant la période 1997-2002 a organisé la réunion des comtés de Malmöhus et Kristianstad dans une entité unique⁽³²⁹⁾, la Scanie, ainsi que la réunion des comtés de Bohusland et de Västergötland dans une autre entité unique ⁽³³⁰⁾, le Västra Götland. Ces deux régions, outre les compétences des comtés, mettent en œuvre le plan de développement régional en lieu et place de l'État central, exercent la responsabilité de la circulation routière, de certaines infrastructures de développement local et soutiennent par des subventions les activités culturelles régionales. Les régions sont gérées par les conseils de comté qui coïncident en général avec les limites des comtés.

En 2000, leur évaluation a montré que l'État devrait donner la possibilité au reste de la Suède de choisir de s'emparer des compétences de développement économique. Mais, le gouvernement a sans doute estimé que ces deux régions devenaient trop puissantes. Le Parlement a donc décidé de maintenir l'expérience et de favoriser, par ailleurs, la diffusion des conseils de développement régional.

La loi sur les organisations de coopération au sein des comtés ⁽³³¹⁾ a ainsi introduit la possibilité pour les communes d'un comté comme pour un conseil de comté de créer des organismes de coopération qui peuvent assumer les tâches de développement régional normalement réservées aux préfectures. Ainsi, ces dernières années, on a assisté à la création de conseils régionaux de coopération (regionala samverkansorgan) qui sont élus au suffrage indirect et dont les membres sont issus des conseils de comté et municipaux. La moitié des comtés se sont dotés cependant aujourd'hui d'une telle structure. C'est une structure très réduite par rapport aux conseils de comté et aux communes. Elle n'a pas d'activité à destination directe des citoyens. Elle s'occupe de planification et du financement de certaines activités.

Par exemple, dans le comté de l'Östergötland, dans lequel s'est rendu le rapporteur, le conseil régional de coopération est un organisme avec une représentation politique structurée comme une municipalité avec une assemblée qui désigne une commission exécutive. Cette assemblée est composée de cinquante-cinq membres. Lorsque le conseil a été créé, ses membres ont déterminé ses activités, qui relevaient soit des missions confiées par l'État aux préfectures et inscrites dans la loi, soit d'une volonté expresse des membres du conseil. Ces missions sont : la programmation du développement régional, la programmation pour la croissance économique, la création d'infrastructures de transport et de communication.

Le conseil régional exerce également des activités de formation, d'animation de la vie industrielle et de la vie culturelle. Dans le domaine de l'éducation, l'enseignement à destination des jeunes relève de la commune, l'université de l'État. Le conseil régional souhaite coordonner certaines actions et promouvoir certaines formations, notamment dans certaines professions qualifiées où il existe des pénuries. Le conseil passe des conventions qui permettent par exemple à un jeune, qui ne trouve pas de place pour la formation qu'il souhaite suivre dans sa commune, d'en trouver une dans une autre commune.

Dans le domaine industriel, le conseil a créé une structure de conseil et d'appui aux petites et moyennes entreprises. S'y ajoutent des projets pour promouvoir le développement et des entreprises, notamment des entreprises innovantes. Dans le champ des transports et des communications, le plus important est de promouvoir les transports en commun dans le comté. Il s'agit notamment de relier les différentes communes et les deux grands centres urbains. Il s'agit également d'assurer une fluidité des liens avec Stockholm, condition du développement de la région. En matière de culture, le conseil régional finance un orchestre symphonique et des musées. Enfin, il convient de mentionner deux autres activités qui tendent à prendre de l'importance, le développement rural d'une part, qui doit assurer un équilibre entre villes et campagnes, et l'internationalisation d'autre part.

Ce sont les municipalités et le conseil de comté qui financent le conseil de développement régional. S'y ajoutent des enveloppes spécifiques du conseil de comté pour les opérations culturelles. Bon nombre de Suédois ne comprennent pas les structures de ces institutions et se demandent qui fait quoi. Il faut se demander aujourd'hui si le conseil de développement régional est une structure passagère ou bien l'amorce d'une nouvelle institution qui s'inscrit dans un processus de plus grande régionalisation.

En effet, le débat suédois est concentré aujourd'hui sur les régions, à la fois dans leur dimension géographique et dans leur dimension fonctionnelle. Il reste cependant peu clair. Est parfois appelé région un comté qui a l'intention d'attirer à lui des compétences de l'État, mais sa superficie reste la même. L'expansion des pouvoirs régionaux répond à l'exigence d'accorder un droit de regard plus grand aux citoyens sur les décisions qui les concernent. Mais il existe une autre carte, une carte administrative, pour les routes nationales, pour la perception des impôts, pour les caisses de sécurité sociale. Depuis quinze ans, l'État a déconcentré certains de ses services dans un souci d'efficacité sans pour autant que le périmètre de cette déconcentration corresponde aux limites des municipalités et des comtés.

b) Les comtés et conseils de comté

Les comtés (län) constituent essentiellement une subdivision administrative du gouvernement central au niveau territorial que l'on pourrait rapprocher de nos départements. Parmi les 21 comtés, 20 sont dotés de conseil (Lanstinget). Dans le comté du Gotland, le rôle de conseil de comté est tenu par le conseil communal. Trois municipalités ne sont cependant pas liées aux conseils de comté (Göteborg, Malmö et Gotland) et il est un comté qui englobe deux conseils de comté.

L'organe délibérant du comté est l'assemblée du conseil de comté
(Landstinget). Il se compose uniquement de représentants désignés par des élections locales.

Le nombre des membres des assemblées est fixé par l'article premier du chapitre V de la loi sur les pouvoirs locaux. Le nombre minimum de ces membres est fonction du nombre d'habitants ayant le droit de vote dans la commune ou au conseil de comté. Ce nombre, toujours impair, ne doit pas être inférieur à 31 membres dans les conseils de comté comptant au plus 140 000 électeurs, à 51 membres dans les conseils de comté comptant de 140 001 à 200 000 électeurs, et à 71 membres dans les conseils de comté comptant plus de 200 000 électeurs. Dans les conseils de comté comptant plus de 300 000 habitants titulaires du droit de vote, le nombre des membres est au moins égal à 101. Le comté le plus important est celui de Stockholm, qui compte 1,8 million d'habitants.

Les membres des assemblées, comtales comme municipales, sont élus le même jour à l'occasion des élections locales, qui se tiennent tous les quatre ans en même temps que les élections au Parlement. Les élections locales se déroulent sur la base d'un scrutin de listes qui permet, depuis 1998, à un électeur d'exprimer sa préférence pour un candidat au sein d'une liste. Les taux de participation, s'ils sont en baisse régulière, restent très élevés, entre 78 et 90 %. Le mandat des élus débute le 1^er novembre de l'année où se sont tenues les élections.

Le pouvoir exécutif appartient à la commission exécutive du conseil de comté (Länsstyrelse), chargée de contrôler l'administration, de surveiller les activités des comités dotés de certains pouvoirs exécutifs que l'assemblée a créés, de préparer le budget, de gérer les biens du conseil de comté. Elle prépare également toutes les décisions de l'assemblée.

Les compétences des assemblées couvrent les questions de principe ou d'importance majeure pour la municipalité ou le conseil de comté. Elles décident notamment des objectifs et des grandes orientations pour ses activités, du budget, de la fiscalité et d'autres questions financières importantes, de l'organisation des comités et des procédures en place en leur sein, de l'élection des membres des comités et des comités de rédaction, de l'élection des commissaires aux comptes et de leurs remplaçants, des indemnités de base allouées aux élus et du rapport annuel et du quitus. L'assemblée peut charger un comité de prendre des décisions sur un point ou groupe de points particuliers, en lieu et place du conseil. Les questions énumérées ci-dessus ou qui doivent, légalement ou réglementairement, être tranchées par le conseil ne peuvent cependant être déléguées aux comités.

Les commissions exécutives sont nommées par les assemblées, parmi les personnes disposant du droit de vote et de se présenter aux élections. Sous réserve des conditions énoncées dans l'article 2 de la loi sur la représentation proportionnelle, cette élection doit être tenue à la proportionnelle sauf si les partis politiques en décident autrement. Il est extrêmement fréquent que les partis s'entendent sur la répartition des sièges. Le nombre de membres ne peut être inférieur à cinq et s'élève en moyenne entre onze et dix-sept.

Les compétences des comités constitués au sein des commissions exécutives couvrent les problèmes de gestion, ainsi que les matières dont ils ont légalement ou réglementairement la charge. Les comités règlent par ailleurs les questions que leur défèrent les assemblées. Ils préparent le travail des assemblées et sont chargés de donner effet aux décisions des conseils. Ils sont responsables devant les assemblées des mesures qu'ils ont prises pour faire assurer l'exécution des tâches que celles-ci leur ont confiées.

Le responsable du conseil de comté est le président de la commission exécutive du conseil. Il est nommé par la commission exécutive du conseil de comté. Il n'exerce aucune fonction au nom de l'État. Son pouvoir décisionnel est limité. En effet, les décisions sont pour la plupart prises collectivement par les commissions.

Comme a pu le relever le rapporteur, à l'exception du sud de la Suède, l'identité comtale est peu marquée au sein de la population. Le niveau du comté perd donc progressivement de son dynamisme au profit des communes et de l'État.

c) Les communes

L'organisation des pouvoirs au sein des 290 communes est similaire à celle qui existe au sein des comtés.

L'organe délibérant de la municipalité est l'assemblée municipale. Le nombre des membres des assemblées municipales est également fixé par l'article premier du chapitre V de la loi sur les pouvoirs locaux. Le nombre minimum de ces membres est également fonction du nombre d'habitants ayant le droit de vote dans la commune considérée. Ce nombre ne doit pas être inférieur à 31 membres dans les communes ne comptant pas plus de 12 000 électeurs, à 41 membres dans les communes comptant entre 12 001 et 24 000 électeurs, 51 membres dans les communes comptant entre 24 001 et 36 000 électeurs, à 61 membres dans les communes comptant plus de 36 000 électeurs. Dans les municipalités de plus de 300 000, le nombre de membres est supérieur à 101, comme à Stockholm, qui compte 758 000 habitants et Göteborg qui en possède 475 000.

Comme pour les élections aux conseils de comtés, les taux de participation, s'ils ont tendance à diminuer, restent très élevés, entre 78 et 90 %.

L'organe exécutif est la commission exécutive municipale. Divers comités élaborent des projets de propositions soumis à la décision du conseil municipal et exécutent d'autres tâches dans leurs sphères de compétences respectives. Ils jouissent également, dans certains cas, d'un pouvoir décisionnel.

Les commissions exécutives des municipalités et des conseils de comté peuvent décider, au stade préparatoire de leurs travaux, de soumettre une question à référendum. La question de la tenue d'un référendum sur un sujet particulier peut aussi être soulevée dans l'assemblée par au moins cinq pour cent des membres de la commune ou du conseil de comté titulaires du droit de vote. Cette initiative, qui revêt la forme écrite, indique la question posée, le nom, l'adresse et la signature (manuscrite et dactylographiée) de ses promoteurs. Les référendums municipaux sont seulement consultatifs. Ces consultations peuvent même porter sur les questions financières et l'administration de la commune. L'organisation demeure, comme aux Pays-Bas, une compétence du conseil municipal.

Le responsable de la municipalité est le président de la commission exécutive municipale. Il est nommé par le conseil municipal. Les présidents des commissions précitées n'exercent pas de fonctions au nom de l'État.

Selon une disposition de la loi sur les pouvoirs locaux, les comités doivent s'efforcer de promouvoir des consultations avec les usagers de leurs services. Ils peuvent déléguer la prise de décision à un employé de la commune. Dans ce cas, le comité peut définir les conditions stipulant que les personnes qui utilisent les services du comité doivent avoir la possibilité de présenter des propositions ou de formuler des commentaires avant que la décision ne soit prise. Le comité peut également prescrire qu'un employé ne peut prendre une décision que si celle-ci a été soutenue par des représentants des usagers des services du comité.

Par ailleurs, depuis 1980, les communes peuvent mettre en place un système décentralisé de comités ou conseils de district, chacun étant responsable d'un nombre limité de compétences sur une portion limitée du territoire de la commune.

d) La coopération entre collectivités locales

Selon un phénomène constaté dans tous les pays étudiés par le rapporteur, les besoins de coopération entre collectivités locales de tous les niveaux se font de plus en plus sentir. En Suède, ce besoin existe entre les communes, entre les comtés, mais aussi entre les communes et les comtés. De nombreuses formules sont mises en œuvre. Les collectivités locales disposent d'une grande latitude pour décider par elles-mêmes des modalités de leur coopération.

En premier lieu, les municipalités et conseils de comté sont, jusqu'à un certain point, libres de conclure des accords de coopération sans créer d'entreprises ou fédérations en bonne et due forme. Ils sont ainsi libres de contracter sur le fondement d'un contrat de droit commun.

En deuxième lieu, communes et conseils de comté peuvent choisir d'aller plus loin en créant des fédérations locales ou régionales de collectivités locales. Celles-ci ont le statut d'autorités officielles. Il est permis à ces fédérations de traiter exactement les mêmes affaires que celles dont une municipalité ou un conseil de comté peut ou doit connaître en vertu de la loi. Les compétences qui leur sont déléguées incluent l'exercice de l'autorité consistant à prendre des décisions qui touchent les droits et obligations des individus et des entreprises intervenant dans le secteur concerné. Ces fédérations sont régies par la loi sur les fédérations de collectivités locales. Plus de quatre-vingts de ces fédérations ont été créées. Elles œuvrent, par exemple, dans l'enseignement secondaire et les services de sauvetage et d'urgence.

En troisième lieu, les municipalités et conseils de comté peuvent former un bureau conjoint chargé de gérer des structures telles que des écoles secondaires complémentaires ou des centres de santé. Plus d'une vingtaine de ces structures ont été mises en place. La loi sur les comités conjoints dans le domaine de la santé a favorisé ce mouvement.

En quatrième lieu, en vertu de l'article 16 du chapitre III de la loi sur les pouvoirs locaux, les municipalités et conseils de comté sont libres de déléguer à une société à responsabilité limitée, une société en nom collectif, une association enregistrée sous forme de société, une association sans but lucratif, une fondation ou une personne privée la gestion d'une entreprise appartenant à une collectivité locale et dont la gestion n'est soumise à aucune procédure particulière. Cependant, l'exercice de l'autorité ne peut être délégué. Les relations existant entre les associés des entreprises sont similaires à celles qui unissent les propriétaires d'une entreprise privée.

Il existe environ 1 600 entreprises ou fondations de ce type. Beaucoup opèrent dans un secteur technique, comme le logement, l'eau et l'électricité. La plupart de ces structures revêtent la forme de sociétés à responsabilité limitée. Les entreprises municipales doivent se conformer à la réglementation de droit commun sur les entreprises, à l'exception du régime de leurs documents qui sont soumis à publicité contrairement à ceux d'une entreprise privée.

Enfin, le rapporteur relève que les deux associations représentant les communes et les comtés, l'Association suédoise des autorités locales et la Fédération des conseils des comtés, qui offrent de très nombreux services à leurs adhérents, ont décidé en mai 2003, de se réunir au sein d'une structure unique dénommée Association suédoise des autorités locales et des régions qui doit se mettre en place en 2007.

Au-delà des compétences réservées à l'État, les collectivités locales exercent deux types de compétences : des compétences générales attribuées par la loi sur le gouvernement local, des compétences spécialisées déterminées par des lois spécifiques.

a) Les compétences réservées de l'État

Les administrations centrales sont directement responsables dans les matières suivantes : politique étrangère et défense, sécurité intérieure et ordre public, justice, politique économique, éducation supérieure et recherche, infrastructures de transport de longue distance et communications, politique de l'emploi, politique du logement, politique de redistribution. À ce propos, le rapporteur relève que le gouvernement suédois est historiquement caractérisé par une importante séparation entre pouvoir central (le gouvernement, les ministères et le Parlement) et le pouvoir administratif (les agences). L'administration centrale se compose ainsi d'une dizaine de ministères responsables de l'élaboration des politiques et de quelque 270 agences chargées de la mise en œuvre de programmes et bénéficiant généralement d'une très grande latitude. Les ministères emploient moins de 4 000 personnes (430 personnes au ministère des finances, 380 au ministère de l'industrie), les agences plus de 230 000.

La distribution des compétences entre communes et comtés se fait sur le principe selon lequel les tâches qui requièrent une base démographique plus importante pour être correctement effectuées sont confiées aux comtés.

b) Les compétences des comtés

Ainsi, les comtés sont principalement compétents en matière de santé - y compris de santé dentaire -, de culture et d'aménagement du territoire.

Ils ont la responsabilité générale du système de santé dans leur ressort territorial, tant en matière de prévention qu'en matière de soins. Ils sont chargés de la formation des personnels de santé, à l'exclusion des médecins et des dentistes. Il existe peu d'hôpitaux privés. Ce sont donc les comtés qui sont responsables de l'essentiel des établissements hospitaliers. Ils financent et gèrent également les centres de santé installés dans les districts et ouverts à tous les patients qui n'ont pas besoin d'hospitalisation.

Dans le domaine culturel, leur action est surtout dirigée vers les activités musicales et théâtrales.

Ils jouent un rôle croissant en matière d'aménagement du territoire et de développement économique, notamment par le biais des subventions qu'ils versent aux entreprises locales.

Leur responsabilité en matière de transports publics régionaux est exercée le plus souvent dans le cadre d'une société commune créée avec les municipalités concernées.

c) Les compétences des communes

Les attributions des municipalités, qui sont les entités administratives de base aux termes de la loi de 1991, exercent toutes les responsabilités qui ne relèvent pas, sur la base d'un texte spécifique d'une autre entité administrative. Cette compétence générale est fixée la loi sur les pouvoirs locaux. Découle, par exemple, de cette compétence générale la responsabilité communale en matière de voirie urbaine et d'adduction d'eau, de production et de distribution d'énergie ou encore en matière d'affaires culturelles et d'équipements de loisir. C'est également sur ce fondement général que les communes ont exercé, dans les années récentes, une responsabilité de plus en plus grande dans l'accueil des réfugiés en échange d'une compensation spéciale versée par l'État.

Mais la compétence des communes peut aussi, comme on l'a vu, être précisée par des lois spéciales. C'est notamment le cas pour les dispositions concernant les responsabilités des municipalités en matière d'enseignement, de services sociaux, de construction et de planification ou d'environnement. Elles assurent aussi sur cette base des responsabilités en matière de protection civile, de prise en charges des personnes âgées et handicapées, de ramassage des ordures. Enfin, les municipalités peuvent offrir un soutien aux entreprises implantées sur son territoire par des aides indirectes, telles que des offres de formation et d'emplois temporaires.

Parmi toutes ces responsabilités, les compétences les plus importantes sont sans doute assumées dans le domaine l'enseignement. Près d'1,8 million d'enfants sont pris en charge par les systèmes communaux d'enseignement, qui intègre le cycle préscolaire entre un an et six ans, l'enseignement primaire et secondaire obligatoire pour les enfants âgés entre sept et seize ans, l'enseignement secondaire complémentaire fréquenté par 90 % des adolescents plus âgés, mais aussi les programmes d'éducation des immigrés et les programmes spéciaux d'éducation destinés aux adultes ou aux personnes handicapées. À côté des établissements communaux commencent se développer des établissements privés d'enseignement, agréés par l'État et subventionnés par les communes.

Les services sociaux communaux sont particulièrement développés. Ils prennent en charge individus et familles, en particulier les plus vulnérables, pour lesquels ils engagent des programmes de prévention et de traitement des difficultés, offrent une aide sociale et financent des programmes de logements adaptés sur le fondement de la loi relative au soutien et aux services destinés aux personnes souffrant de handicaps.

LES COMPÉTENCES DES COMMUNES SUÉDOISES
Compétences légales ou contractuelles	Compétences volontaires
Services sociaux	Activités de loisir
Domaine préscolaire et soins des enfants	Activités culturelles
Soins aux personnes âgées	Logement
Soutien aux personnes handicapées	Énergie
Planification et construction urbaines	Services industriels et commerciaux
Protection de la santé et de l'environnement
Collecte des déchets et gestion des déchets
Services d'urgence et prévention des catastrophes
Eau et adduction d'eau
Bibliothèques

a) Les recettes et les dépenses des collectivités locales

Les finances locales sont gouvernées par le principe de compensation : si l'État décide d'attribuer de nouvelles compétences aux collectivités locales, il doit leur fournir les moyens financiers nécessaires à la conduite de ces compétences.

L'impôt direct local et comtal, recouvré par les agences gouvernementales avant d'être reversé aux collectivités locales, représente environ 70 % des recettes de ces dernières. L'assiette de cet impôt est fixée par la loi et est limitée exclusivement au montant des salaires et des retraites.

Si les collectivités locales ont le droit de déterminer elles-mêmes le taux de l'impôt, l'État peut intervenir en fixant un taux maximal, comme ce fut le cas entre 1991 et 1993. La fin de cette limitation, en 1994, a conduit à une explosion de la fiscalité locale jusqu'en 1996. En conséquence, afin de réduire cette pression fiscale, le gouvernement a décidé de réduire ses subventions aux collectivités qui augmentaient leurs impôts. Le taux de l'impôt sur le revenu perçu par les municipalités est en moyenne de 20,8 %, celui des comtés d'environ 10,8 %. Dans la dernière décennie, les taux pratiqués par les différentes collectivités locales ont eu tendance à se rapprocher les uns des autres.

La deuxième source de revenus des collectivités locales est constituée par la subvention qui leur est attribuée par l'État. Depuis 1993, cette subvention générale de fonctionnement ne peut représenter que 20 % des revenus de chaque collectivité locale. En pratique, elle atteint environ 20 % des recettes des communes et 10 % de celles des comtés. Les collectivités locales sont libres de les utiliser de la façon qu'elles jugent la plus appropriée. Les dotations sont attribuées aux communes et aux conseils de comté en fonction d'un montant par habitant uniforme. Elles se composent de dotations générales et de dotations spécifiques, dont l'objet est limité.

S'ajoutent aux recettes fiscales les charges et redevances dont s'acquittent les utilisateurs des services fournis par les collectivités, les loyers des propriétés municipales et comtales et les revenus des capitaux. En outre, si l'État central n'accorde pas de prêt, il n'existe aucune restriction sur le lieu où les collectivités locales peuvent emprunter des capitaux, ni sur l'identité du prêteur. Elles peuvent ainsi emprunter à l'étranger. Aucune autorisation n'est requise.

Les dépenses des collectivités locales représentent environ 21 % du produit national brut du pays, soit environ 66 milliards d'euros, ce qui représente un peu moins que les dépenses de l'État. Ces collectivités emploient 1 million de personnes, soit près de 25 % de la population active.

Si on les classe par nature, 57,5 % des dépenses des communes sont constituées des dépenses de personnel ⁽332). Si on les classe par destination, alors ce sont les dépenses d'enseignement qui dominent les dépenses municipales avec 29,8 % du total, suivies des dépenses liées aux soins de longue durée aux personnes âgées (20,1 %), à la petite enfance (12 %) et aux handicapés (9,8 %). Dans les comtés, dominent les dépenses liées au système de santé et au système hospitalier, qui représentent 80 % des dépenses d'exploitation.

Les investissements représentent 5,3 % du total des dépenses des collectivités locales et sont en diminution constante depuis le début des années 1970.

b) La modification du mécanisme de péréquation

Un premier changement de mécanisme de péréquation est intervenu le 1^er janvier 1996. Son entrée en vigueur a été étalée sur huit ans. Les municipalités dans lesquelles le revenu imposable par personne est inférieur à la moyenne nationale perçoivent, outre la subvention générale de fonctionnement, une subvention complémentaire, calculée par habitant et dont le montant représente 95 % de la différence entre le revenu imposable moyen suédois et le revenu imposable moyen de la municipalité. En contrepartie, les municipalités dans lesquelles le revenu imposable est supérieur à la moyenne nationale reversent au budget de l'État une somme dont le montant, calculé également par habitant, représente 95 % de la différence entre le revenu imposable moyen de la municipalité et le revenu imposable moyen suédois. La subvention complémentaire aux municipalités les plus défavorisées et la contribution des municipalités les plus riches doivent s'équilibrer. Ce mécanisme de péréquation bénéficie surtout aux communes du Nord, généralement pauvres, au détriment des grandes agglomérations telles que Stockholm.

Ainsi, la péréquation horizontale a été réduite. Des subventions gouvernementales sont attribuées à la grande majorité des municipalités et des conseils de comté. Les quelques municipalités dont les recettes sont très élevées doivent pour leur part payer des droits, dont la somme s'élève à quelque 5,5 milliards de couronnes suédoises, alors que les subventions accordées atteignent les 54 milliards d'euros.

D'importantes modifications ont été apportées au système de péréquation depuis le 1^er janvier 2005. Son objet reste cependant le même, à savoir faire en sorte que les pouvoirs locaux de tout le territoire puissent avoir les mêmes possibilités. Le nouveau système se compose de cinq éléments : péréquation des revenus, péréquation des besoins de dépenses (péréquation des coûts), dotation structurelle, dotation transitoire et dotation ou contribution d'équilibre par habitant.

La péréquation du revenu, qui était une péréquation horizontale, est maintenant surtout verticale. Les municipalités et les conseils de comté dont l'assiette fiscale par habitant est inférieure, respectivement à 115 et 110 % de la moyenne nationale, reçoivent une dotation de péréquation de revenu. Lorsqu'elle est supérieure, ils doivent payer une contribution de péréquation de revenu au gouvernement central. Dans la mesure où celle-ci ne couvre qu'une faible partie des dotations de péréquation de revenu, le gouvernement central doit en financer la plus grande partie et il utilise les anciennes dotations générales et dans une certaine mesure les dotations précédemment spécifiques à cette fin.

La péréquation des besoins de dépenses ou péréquation des coûts reste horizontale mais certaines modifications lui ont été apportées. Elle a pour fonction d'égaliser les coûts liés aux besoins structurels et les différences de coûts dues, par exemple, aux différences dans la pyramide des âges de la population ou au fait que les autorités locales subissent des coûts supplémentaires dus à l'étendue de leur territoire.

Certains éléments de péréquation des coûts ont été éliminés du système horizontal et remplacés par une nouvelle dotation structurelle financée par le gouvernement central. Celle-ci couvre, par exemple, le coût de la promotion du commerce et de l'emploi et les coûts liés à la faible densité de la population.

La dotation transitoire vise à atténuer les pertes de revenu subies par certaines collectivités locales du fait des changements dans le système de péréquation. Cette dotation sera éliminée progressivement entre 2005 et 2010.

Le total des concours approuvés par le Parlement suédois pour 2005 au titre du nouveau système de péréquation se monte à 55,2 milliards de couronnes suédoises, dont 42,6 milliards pour les municipalités et 12,6 milliards pour les conseils de comté. La contribution d'équilibre par habitant représente la différence entre les crédits votés par le Parlement et le montant net des dotations et contributions de péréquation, de la dotation structurelle et de la dotation transitoire versé aux municipalités et aux conseils de comté, respectivement. Si cette différence est positive, on a alors une dotation d'équilibre par habitant.

5. L'organisation et le rôle de l'administration territoriale de l'État

a) La représentation territoriale de l'État

Le gouvernement central dispose au niveau territorial d'un organe administratif, chaque comté accueillant un conseil administratif de comté ou préfecture. Cet organe exerce une double responsabilité de planification et d'administration. Il est dirigé par des gouverneurs de comté, appelés aussi préfets, nommés par le Gouvernement.

Le ministère de rattachement des préfectures change régulièrement. Ce fut le ministère de la fonction publique ou le ministère de l'intérieur dans le passé, c'est le ministère des finances aujourd'hui, mais nombreux sont ceux qui souhaiteraient, parmi les gouverneurs, être rattachés directement au Premier ministre. La tutelle du ministère des finances permet une maîtrise des dépenses publiques. La préfecture est dirigée par le préfet et par un conseil d'administration de huit personnes désignées, depuis 2003, par le Gouvernement sur une base apolitique. Par exemple, dans le comté de l'Östergötland, où le rapporteur s'est rendu, ce conseil est composé d'un professeur d'université, de deux personnalités politiques, d'un agriculteur, d'un eurodéputé et d'industriels. Il est présidé par le préfet lui-même. Il se réunit quatre fois par an pour prendre des décisions. Y est présenté le bilan des activités de la préfecture et le rapport au Gouvernement y est arrêté. C'est une caisse de résonance pour la direction de la préfecture.

Le préfet est assisté d'un secrétaire général et d'un état-major qui assure la publication du rapport annuel, qui examine les projets particuliers et qui comprend le directeur de l'information. Au total, une préfecture comprend quelques centaines de personnes. Dans l'Östergötland, comté qui accueille un demi-million d'habitants, la préfecture compte 220 personnes, dont 60 dans le seul secteur de l'environnement. Elles sont réparties entre neuf directions : économie régionale ; contrôle juridique ; affaires sociales ; agriculture ; questions vétérinaires ; protection de l'environnement ; affaires culturelles ; protection civile ; services d'urgence ; transports, aménagement du territoire ; parité. Par ailleurs, la préfecture dispose de mandats de coordination de la part des agences nationales qui n'ont pas de représentation régionale. Lorsque ces dernières en ont, la préfecture doit coopérer avec elles, à l'exemple de l'Agence nationale des routes ou de l'Agence nationale de l'emploi. La préfecture coopère également beaucoup avec les communes qui ont le monopole, par exemple, des plans d'urbanisme ou des opérations d'aménagement.

La direction des affaires sociales, par exemple, exerce la tutelle sur les services sociaux des communes du comté. Ces communes jouissent cependant d'une grande autonomie. Pour exercer une tutelle, la préfecture doit s'appuyer sur une législation particulière. Trois lois particulières permettent ainsi à la direction des affaires sociales d'exercer des missions de contrôle sur les services sociaux, sur les services chargés des personnes handicapées et de la lutte contre l'alcoolisme.

Une grande partie du travail des préfectures suédoises repose sur le dialogue. Leur activité de conseil constitue de loin la plus importante. En général, les communes suivent les recommandations qui leur sont faites. En outre, la préfecture est chargée du traitement des demandes et réclamations des citoyens à l'encontre des services rendus par les communes. Cette fonction peut l'amener à exercer des contrôles (voir infra).

À côté des préfectures, certaines administrations centrales ont mis en place des « commissions de comté ». Ces organismes s'appuient sur des commissions consultatives composées de non-professionnels.

Il existe aussi, à l'échelon local, quelques organismes d'État, tels que les bureaux du Trésor et les services de sécurité sociale.

b) Le contrôle exercé par l'État

L'État contrôle la façon dont ces tâches sont menées à bien. Le contrôle exercé par l'État comporte deux aspects principaux. D'une part, l'État doit s'assurer que les communes et les conseils de comté s'acquittent des obligations que la loi leur impose. D'autre part, le contrôle exercé par l'État ne peut pas fausser le principe de l'autonomie locale, même si cette dernière n'est jamais absolue, les communes n'étant pas comparables à des entités indépendantes. Aussi le contrôle exercé par l'État doit-il toujours s'inspirer de la recherche d'un équilibre entre ces deux exigences.

Le contrôle exercé par l'État peut être un contrôle juridique, financier ou politique. L'État peut exercer un contrôle direct ou un contrôle indirect par le biais de la législation ou en conférant des pouvoirs à cet effet à des autorités publiques, notamment les tribunaux, les autorités centrales et régionales ou les ombudsmans désignés par le Gouvernement. Ce contrôle a pour objet de s'opposer à des décisions des autorités locales qui seraient irrégulières ou illégales/illicites. Dans certains cas, les contrevenants s'exposent au risque de ne pas bénéficier des subventions de l'État ou de faire l'objet d'un contrôle spécial exercé par des organes du gouvernement. Même s'il ne s'agit pas d'un contrôle direct de la légalité, les subventions spécifiques de l'État et les règlements qui les régissent sont un moyen très important mis à la disposition de l'État pour s'assurer que les ressources accordées aux collectivités locales servent à réaliser la politique arrêtée par le gouvernement.

Le contrôle de l'État s'exerce par le biais d'un certain nombre d'organes du gouvernement central. Ces organes n'ont pas la même autorité que les tribunaux, qui leur permettrait de se prononcer sur les décisions municipales et, le cas échéant, de les déclarer nulles et non avenues. Ils ont chacun leur manière propre de traiter des irrégularités. Certains s'efforcent de redresser les irrégularités, au besoin en imposant des amendes ; d'autres se contentent d'appeler l'attention du gouvernement sur ces irrégularités ; d'autres encore vont jusqu'à saisir les tribunaux. Mais toutes ces instances pratiquent un contrôle administratif :

- Les ombudsmans parlementaires sont compétents pour statuer sur le point de savoir si une décision des collectivités locales viole les droits civils.

- Le Chancelier de justice est chargé du contrôle spécial prévu par la Constitution et la loi sur le traitement informatisé des données en ce qui concerne la liberté de la presse et la liberté d'expression.

- Les commissions administratives de comté mises en place par l'État sont chargées d'exercer un contrôle pour s'assurer que les communes remplissent leurs obligations telles qu'elles sont énoncées dans des lois spéciales régissant le secteur des activités obligatoires.

- Le Comité de l'éducation nationale est responsable de l'accomplissement des objectifs poursuivis par la politique générale en matière d'éducation sur le plan local, en veillant aux adaptations nécessaires à ce niveau.

- L'Office national de la santé et du bien-être est responsable de la réalisation au niveau local des objectifs nationaux fixés en matière de politique sociale (y compris le bien-être social, la santé, les soins médicaux et les soins dentaires), en veillant aux adaptations nécessaires.

- Le Comité national de l'informatique est responsable des questions concernant le traitement automatique de l'information.

La loi impose à certaines de ces instances d'être particulièrement attentives au droit à l'autonomie locale lorsqu'elles exercent un tel contrôle. Souvent, les instances ont le droit de prendre des mesures de contrôle d'office, sans être tributaires d'une plainte. Auparavant, certaines décisions municipales devaient être soumises à une autorité de l'État, qui devait les approuver, cette autorité étant généralement le comité administratif mis en place par l'État au niveau du comté. Ce type de contrôle était prescrit pour des décisions municipales en matière d'emprunts et de règlements locaux.

Le contrôle exercé par les préfectures, évoqué plus haut, peut prendre une forme très prescriptive. Cette activité de contrôle est préparée dans le cadre d'une réunion de planification. Elle s'exerce à partir des plaintes et des évolutions constatées depuis le dernier contrôle. La réunion de planification sert également à définir les méthodes à mettre en œuvre. Il s'agit de contrôle de légalité, de qualité, mais pas d'un contrôle financier. Par exemple, dans le contrôle de la prise en charge des personnes âgées, la direction des affaires sociales de la préfecture vérifie que l'individu puisse obtenir tous ses droits. Elle examine les modalités de traitement des dossiers, les dossiers eux-mêmes et tient des entretiens avec le responsable du dossier et les responsables du service. Si des anomalies graves sont détectées, la direction adresse des injonctions, qui peuvent faire l'objet d'appel. Si l'appel n'aboutit pas, la direction peut prendre jusqu'à des mesures administratives. La commune se doit également d'exercer un contrôle interne sur ses services sociaux.

Le contrôle judiciaire ne s'exerce jamais d'office et ne peut être déclenché que par une plainte concernant l'application ou l'exécution d'une décision municipale. À cet égard, l'État dépend des initiatives prises par les citoyens, qui seules lui permettent de contrôler l'activité en question. Le contrôle judiciaire représente ainsi en même temps une voie de recours pour les citoyens et un moyen pour l'État de contrôler les collectivités locales. Tous les habitants d'une commune ou les membres d'un conseil de comté peuvent exercer un recours contre les décisions municipales. C'est là un élément essentiel du système suédois d'autonomie locale. Ce type de recours est considéré comme un instrument démocratique permettant aux résidents de faire examiner la légalité d'une décision municipale par les tribunaux administratifs. Les voies de recours locales sont importantes, surtout lorsqu'elles concernent le domaine des activités volontaires des collectivités locales. Cette question est régie par la jurisprudence, et non par une réglementation détaillée. En pratique, certains principes qui limitent l'autorité des collectivités locales se sont dégagés progressivement. La plupart de ces principes, qui sont devenus aux yeux des tribunaux administratifs des pratiques coutumières, sont à présent énoncés dans la loi sur l'administration locale.

La plupart des décisions des communes et des conseils de comté peuvent ainsi faire l'objet d'un recours devant les tribunaux. Dans certains cas, le recours est formé devant un tribunal administratif, dans d'autres devant un tribunal ordinaire, et dans d'autres cas encore devant une juridiction particulière. Les décisions qui peuvent faire l'objet d'un contrôle judiciaire sont précisées dans la loi sur l'administration locale et dans un grand nombre de lois spéciales.

Le pouvoir des différents tribunaux à l'égard d'une décision municipale dépend du type de contrôle exercé par les tribunaux. Lorsque seule la légalité est examinée, le tribunal ne peut qu'annuler la décision, sans pouvoir dicter une autre décision. Lorsque le contrôle porte également sur l'opportunité, le tribunal peut dicter une autre décision. Dans certains cas, par exemple dans des actions en dommages et intérêts, le tribunal peut réduire les prétentions du demandeur au montant du dommage qu'il est effectivement en mesure d'établir. Parfois, le tribunal peut imposer une amende en cours de procédure pour sanctionner une désobéissance de la part d'une partie. Dans des cas particuliers, le tribunal a également le droit de suspendre l'exécution d'une décision municipale.

Les communes et les conseils de comté sont habilités au même titre que n'importe quelle autre partie comparaissant devant le tribunal à faire appel d'une décision de celui-ci. Les juridictions administratives comprennent les tribunaux administratifs de comté, les cours d'appel et la Cour administrative suprême. Les juridictions ordinaires, civiles et pénales, comprennent les tribunaux de district, les cours d'appel et la Cour suprême.

Les tribunaux administratifs examinent la légalité ou tant la légalité que l'opportunité d'une décision. Les décisions qui peuvent faire l'objet d'un contrôle de la légalité par les tribunaux administratifs sont énoncées au chapitre X de la loi sur l'administration locale. Des lois spéciales énoncent les décisions qui peuvent faire l'objet d'un contrôle de l'opportunité ou/et de la légalité devant les tribunaux administratifs.

La compétence des tribunaux ordinaires est étendue puisqu'ils peuvent être saisis d'un très grand nombre d'affaires contentieuses impliquant les communes et ceci du fait que les communes et les conseils de comté peuvent être considérés non seulement des autorités publiques, mais également des sujets relevant du droit privé en tant que parties contractantes ou propriétaires de biens. Pour cette raison, les communes peuvent ester en justice comme toute personne ou entité privée. Les demandes d'indemnisation sont considérées comme des affaires civiles.

Les tribunaux spéciaux chargés de dire le droit examinent certains problèmes juridiques énoncés dans la loi en conformité avec des procédures spécifiques. Enfin, il faut noter qu'il n'existe pas de cour constitutionnelle en Suède ⁽333). Les tribunaux ont le droit de refuser d'appliquer les lois qu'ils estiment contraires à la Constitution.

6. Les perspectives d'évolution

Le gouvernement suédois a constitué un Comité sur les responsabilités du secteur public (Ansvarskommittén) chargé d'examiner la répartition des responsabilités entre les différents niveaux du gouvernement et, ainsi, d'apporter des réponses à certains des défis mentionnés plus haut. Le comité a préparé un rapport intitulé Capacité d'innovation pour un bien-être durable ⁽334), dans lequel il a incité le gouvernement à s'engager à fournir des services publics de haute qualité et équivalents sur tout le territoire par l'intermédiaire d'un système d'administration publique jouissant d'une forte légitimité démocratique et proche des citoyens.

Pour ce faire, il a proposé trois stratégies : une stratégie visant, d'une part, à clarifier la répartition des responsabilités entre les divers niveaux du système administratif (où existe une gouvernance à plusieurs niveaux) là où il est impossible ou inapproprié de concentrer la responsabilité à un seul niveau et, d'autre part, à améliorer les capacités d'innovation ; une stratégie de renforcement des capacités d'innovation au niveau local se fondant sur une répartition claire des responsabilités entre les niveaux central et local du gouvernement ; une stratégie de renforcement des capacités d'innovation au niveau central, recouvrant le développement intersectoriel des services du gouvernement central et la gouvernance au niveau national.

Le comité a proposé que soient traitées en priorité dans la suite de l'enquête les questions du rôle global des pouvoirs locaux, y compris celles d'une coopération plus importante à leur niveau, de l'élaboration d'un système régional d'administration publique, du cadre de gouvernance et de supervision par le gouvernement central et le Parlement, d'égalisation des prestations de services sociaux et de la réglementation légale des droits des personnes partout dans le pays, mais aussi des conséquences de dispositions opérationnelles alternatives dans le secteur public pour ce qui est des services sociaux intéressés.

Le comité a, en outre, entamé une analyse plus approfondie des finances du secteur public à moyen et long termes, notamment dans les municipalités et les conseils de comté. Dans son rapport initial, il a relevé que les tendances qui avaient émergé en Suède à la suite de phénomènes tels que la mondialisation, l'européanisation, les nouvelles formes de croissance économique et d'innovation et les changements dans les besoins et les attentes des citoyens avaient modifié les conditions d'exercice de la démocratie régionale et locale. Il a souligné le renforcement de la tendance à la centralisation et à la réglementation : « la plupart des dix-sept services de secteur public transférés du niveau central au niveau des collectivités (au cours de la période allant de 1970 à 2003) étaient très petits...
et vingt-huit services ont été transférés des municipalités et des conseils de comté au gouvernement central ». En outre, « les services de secteur public ont subi des changements considérables dans les années 1990. La plupart des lois votées par le gouvernement pendant la période 1993-2003 qui ont clarifié les responsabilités des diverses parties du système de l'administration publique ont également restreint la liberté des municipalités et des conseils de comté alors qu'un quart seulement d'entre elles leur conféraient plus de liberté. »

En outre, il a regretté que le gouvernement central contrôlât les pouvoirs locaux d'autres manières : par le biais de la composition et du montant de ses dotations - pendant les années 1990, la tendance était à l'élimination des dotations spéciales du gouvernement central au profit des dotations générales ; ces dernières années, de nouveaux concours financiers spécifiques ont été introduits ; l'État central contrôle aussi les institutions locales en prenant des dispositions prescrivant que les pouvoirs locaux équilibrent leurs budgets et en établissant des règlements régissant les impôts et les redevances. Le gouvernement central a également « gelé » le barème d'imposition des pouvoirs locaux et il détermine les services pour lesquels des redevances peuvent être imposées. Il décide aussi les redevances maximales des services de prise en charge des enfants et de soins des personnes âgées. En outre, il utilise le mécanisme de coordination financière dans le cadre duquel les pouvoirs locaux et le gouvernement central partagent un budget commun et agit par le biais des plans nationaux d'action qui comportent souvent des concours financiers en vue de la mise en œuvre de ces plans.

Il est évident que ces questions sont extrêmement importantes pour la démocratie régionale et locale en Suède. C'est un État unitaire doté d'un fort système d'autonomie locale qui applique nombre des principes de l'autonomie locale inscrits dans la Charte européenne de l'autonomie locale. La Constitution reconnaît le principe de l'autonomie locale ainsi que le droit des collectivités locales de lever des impôts pour remplir leurs fonctions. Conformément au principe de financement, le gouvernement central fournit des ressources appropriées aux pouvoirs locaux si des missions supplémentaires leur sont attribuées. En pratique, les pouvoirs locaux suédois ont joué un rôle important dans le système de protection sociale et jouissent de la haute considération de la population. Mais, la mise en œuvre de ces principes se heurte néanmoins à un certain nombre de problèmes. La Constitution elle-même est ambiguë sur le principe et autorise différentes interprétations,

Les deux organes chargés d'examiner la constitutionnalité de la législation, le Conseil sur la législation et le Comité permanent sur la Constitution, ne sont eux-mêmes pas d'accord sur l'interprétation du principe tel qu'il est inscrit dans la Constitution et il existe des désaccords profonds entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux sur la question, désaccords fondés dans une certaine mesure en partie sur des considérations politiques. Mais le rapporteur constate que, dans le cadre des collectivités locales, les conseillers de tous les partis sont unanimes à défendre le principe de l'autonomie locale contre ce qu'ils considèrent être des ingérences du pouvoir central. Au niveau national, l'accent était mis plus sur le principe de l'égalité réalisée par l'uniformité que sur la reconnaissance de l'importance de l'autonomie locale.

Se pose néanmoins un autre problème, au niveau local ou régional, celui du croisement entre les politiques sectorielles des agences, qui prennent la forme de tuyaux d'orgues, et la volonté de « territorialiser » les politiques au niveau des communes ou des préfectures. Il existe ainsi des politiques aux objectifs similaires mais aux sources de financement différentes. Dans ce schéma, il peut arriver que personne ne prenne ses responsabilités et veuille faire porter le poids d'une politique sur son voisin. Ce système peut, dans certains domaines, encourager la dilution des responsabilités. La région sous la forme du conseil régional de développement, la préfecture et le conseil de comté peuvent ainsi se faire concurrence.

Potentiellement, le grand conflit qui existe entre l'État et les collectivités locales réside dans la confrontation entre l'autonomie de ces dernières et la volonté de l'État d'intervenir dans un domaine financé par elles par le biais de normes précises. Mais, le système suédois fonctionne sur un fort consensus aux niveaux locaux et régionaux. Il est fréquent pour les différents partis de coopérer et former des majorités de gouvernement sans considération des frontières traditionnelles.

Plus qu'elles n'apportent de solutions transposables immédiatement, les comparaisons internationales permettent de réinterroger le modèle français d'organisation décentralisée et de dresser une liste de questions qui devront être résolues pour permettre à notre système institutionnel de fonctionner dans de meilleures conditions.

V. - UNE PRÉGNANCE DE LA RÉGIONALISATION

Si les pays étudiés présentent parfois des inégalités démographiques et géographiques plus marquées qu'en France − l'existence du Mezzogiorno italien suffit à le montrer −, la tendance à la régionalisation y est plus forte, ce qui présente des difficultés réelles mais emporte également des réussites incontestables en phase avec la nécessaire modernisation des structures territoriales.

A. DES DÉFAUTS RÉELS

Dans les débats sur la réorganisation territoriale de notre État, à l'exemple de ceux qui ont présidé à l'avènement de l'« acte II » de la décentralisation, les exemples étrangers se trouvent trop souvent idéalisés. Les déplacements effectués par le rapporteur ont permis de relever, non seulement des réussites − au premier rang desquelles se trouve une meilleure adéquation des moyens aux besoins locaux −, mais aussi des faux-semblants.

Ainsi, la décentralisation régionale, telle que pratiquée par les pays étudiés, en particulier par l'Italie et l'Espagne, ne signifie pas nécessairement une plus grande décentralisation au niveau communal, comme l'a relevé le Conseil de l'Europe en 1995. La compétence relative à la détermination du régime administratif des collectivités locales est partagée entre le législateur national et le législateur régional. Même si elles puisent leurs compétences dans une histoire très ancienne, les villes ne disposent que très rarement d'une autonomie aussi forte que celle qui existe en France. Les conflits de pouvoirs entre pouvoirs régionaux et pouvoirs urbains affleurent de la même façon que sur notre territoire. L'exemple italien montre que les maires des grandes villes (Naples) sont souvent les rivaux des présidents de région (Campanie) ; la situation n'est pas loin d'être la même en Espagne (exemple de Séville et de la communauté autonome d'Andalousie). Mais là où le système espagnol permet, par la prééminence claire attribuée à tel ou tel niveau de collectivité pour l'exercice d'une compétence - selon un système proche de celui du chef de file -, le système italien, par l'égalité des partenaires qu'il implique, témoigne d'une bien moins grande fluidité et peut conduire à des blocages importants, imposant parfois l'intervention d'une disposition particulière pour désigner un arbitre - dans le cas de grands projets d'infrastructures par exemple.

Certes des mécanismes de correction au profit des collectivités locales de premier ou de deuxième niveau ont été souvent établis. Les communes allemandes ou espagnoles peuvent saisir la juridiction constitutionnelle ; les communes italiennes sont représentées auprès des institutions régionales ; les associations de collectivités locales en Écosse et en Suède jouent un rôle très important, comme en Allemagne d'ailleurs ; des négociations entre associations de collectivités locales et pouvoir régional sont fréquentes en Espagne pour la détermination des compétences.

Mais, de manière générale, « les institutions régionales tendent à reproduire le schéma constitutionnel de l'État central » ⁽335). Ce constat est encore plus vrai dans les États fédéraux. Ainsi, l'Allemagne vient de connaître une réforme significative. Par exemple, le Land de Bade-Wurtemberg qui compte entre 10,7 millions d'habitants, a été divisé en quatre circonscriptions administratives (Regierungsbezirke) de plusieurs millions d'habitants ⁽³³⁶⁾ à la tête desquelles a été placée une forme de « préfet » du Land, le Regierungspräsident, disposant de pouvoirs déconcentrés très importants.

Par ailleurs, il serait regrettable de ne pas reconnaître que certains transferts ont un impact sur certains droits fondamentaux, mais ce constat peut être également fait dans le système semi-centralisé français.

Il serait également erroné de ne pas relever les difficultés de gouvernabilité qui traversent certains des modèles d'autonomie décentralisée de nos voisins. Ainsi, il n'est pas rare que certains projets ne puissent voir le jour faute d'un arbitre désigné, en particulier lorsque ces projets concernent plusieurs collectivités régionales. Le système italien, tel qu'éprouvé par le rapporteur en Campanie et à Naples, en constitue l'archétype. Dans des cas ultimes, tels que par exemple l'installation d'un incinérateur dans une agglomération, l'autonomie est le synonyme de paralysie.

Enfin, l'autonomie financière locale constitue dans tous les pays étudiés un combat de tous les instants. Les dotations de l'État constituent l'essentiel des ressources locales en Suède, en Italie et en Espagne, même si le débat sur l'autonomie fiscale des entités régionales et communautaires prend une ampleur sans précédent et constitue souvent la clef de voûte des relations entre l'État et les autres collectivités. A contrario, les systèmes écossais et gallois donnent un exemple de financement régional des collectivités locales.

B. DES RÉUSSITES INCONTESTABLES

En tout état de cause, les pays étudiés connaissent un nombre plus réduit, sinon d'échelons territoriaux, du moins d'unités territoriales. Si les interlocuteurs italiens du rapporteur se sont souvent plaints du nombre de communes, celui-ci, avec 8 000 unités, reste bien moindre que celui des communes françaises. L'effort réalisé en Suède est particulièrement significatif, facilité, il est vrai, par une répartition de la population sur le territoire très différente de celle qui existe dans les autres pays. Aucun des pays étudiés n'a réalisé de modification de répartition des compétences sans réforme des structures.

L'État dispose d'une administration territoriale pour l'exercice de ses compétences en Italie et en Espagne, mais cette représentation s'avère de plus en plus réduite. Si elle a été accrue en Angleterre, elle est réduite à la portion congrue en Écosse comme au Pays de Galles.

Les régions italiennes, espagnoles comme l'Écosse font largement usage de leur pouvoir législatif, ce qui a permis d'incontestables réussites dans la mise à niveau de certains territoires dans l'adaptation et l'amélioration des services. L'Andalousie présente de ce point de vue un modèle de dynamique de rattrapage. Il ne saurait y avoir d'authentique régionalisation sans une véritable latitude normative, seule à même de lier légitimité et responsabilité. L'aménagement et l'urbanisme sont des matières dans lesquelles les régions italiennes, espagnoles ou encore l'Écosse ont développé des compétences très fortes, au détriment − il faut bien le reconnaître − des autres collectivités locales.

La question du financement, si elle est exclue du champ du rapport, mérite cependant à ce stade d'être relevée. Elle pose deux problèmes, celui de l'autonomie financière et celui de la péréquation. Dans les pays étudiés, le rapporteur a constaté que le pouvoir fiscal local, à l'origine, est faible ou inexistant. Mais, l'Espagne et l'Italie, comme la Belgique d'ailleurs, s'orientent vers l'établissement d'un pouvoir fiscal régional important. La mise en œuvre d'un tel pouvoir reste en deçà de ce que promet la loi. Les pouvoirs régionaux semblent pour certains hésiter à assumer un réel pouvoir fiscal. Quant à la péréquation, elle est partout admise dans son principe, mais souvent contestée dans ses modalités, dès lors que les montants sont importants et que les payeurs sont identifiés. On retrouve au niveau décentralisé la question du « chèque britannique » familière aux spécialistes du financement de la Communauté européenne. Elle se pose avec acuité en Allemagne.

Si le fait d'aller étudier sur place des systèmes décentralisés étrangers a permis de mieux appréhender la réalité des avancées et des manques, cela a également permis au rapporteur de recueillir les avis de nos voisins. Or, en parlant de la France, les observateurs étrangers retiennent souvent trois phénomènes qui ne laissent de les surprendre.

En premier lieu, le fonctionnement réel des territoires est non seulement compliqué à comprendre mais la lettre des institutions ne permet pas de décoder la réalité des pratiques − cette remarque pourrait être aussi faite à propos de l'Italie. En deuxième lieu, le débat sur la légitimité des institutions locales peine à surgir et lorsque des mesures sont envisagées qui pourraient y conduire, telles que la simplification de l'architecture institutionnelle, elles tardent à déboucher voire sont immédiatement enterrées, la crainte des obstacles constituant... le premier obstacle. En troisième lieu, le débat semble se cantonner dans un cercle relativement fermé, parfois limité à la seule capitale − ce qui permet de subodorer l'opinion du reste du pays sans s'y confronter. Nous pouvons retenir ces leçons et interroger à leur aune le modèle français.

CHAPITRE II

LES QUESTIONS POSÉES AU MODÈLE FRANÇAIS

La crédibilité et l'efficience des pouvoirs dépendent d'une architecture des responsabilités et des agencements institutionnels relativement simple et lisible par les acteurs sociaux et économiques. Or, si la complexité de l'organisation territoriale est vérifiée aussi bien en France que dans les pays étudiés, en revanche, en matière de compétences des collectivités territoriales, notamment régionale, la France se présente comme très en retrait par rapport aux exemples étudiés.

En France, les collectivités restent privées de la compétence de leurs compétences. Non seulement les administrations décentralisées ne peuvent être productrices de droit, mais elles sont chargées d'assurer la diffusion du droit produit par l'État.

Les systèmes de régionalisme « fort » comme ceux de l'Italie ou de l'Espagne ont une propension naturelle à l'unicité qui trouve son fondement dans le principe d'égalité, en vidant le pluralisme des sources de discrimination et d'individualisme anarchique. Le statut des régions peut varier, celui des citoyens doit rester unique. Pour autant, l'autonomie croissante des régions n'a pas désarmé les courants régionalistes. La France est moins décentralisée en termes budgétaires au niveau régional, mais l'est au contraire plus que ses voisins au niveau local des départements, des intercommunalités et des communes.

Le système institutionnel territorial, pour trouver son équilibre, doit gagner en légitimité. Pour ce faire, quatre principes semblent devoir être respectés : simplicité de l'offre de dispositifs institutionnels, lisibilité des enjeux, « clarification » des responsabilités, publicité des débats. La mise en œuvre de ces principes exige de répondre au préalable à deux questions : le renforcement des responsabilités de chacun des acteurs et la modification du modèle de gouvernance des territoires.

I.- RENFORCER LES RESPONSABILITÉS

Pour qu'un équilibre territorial des pouvoirs s'établisse de manière durable, acceptable et efficace, il convient que ses acteurs se trouvent renforcés et puissent être identifiés avec clarté. La légitimité se dissout dans la dilution des responsabilités. Un tel « programme » implique à la fois de recentrer la présence de l'État dans les territoires sur ses missions régaliennes ⁽337) et de clarifier le rôle de chacune des catégories de collectivités territoriales.

A. AFFERMIR L'ÉTAT TERRITORIAL

La réforme engagée en 1982 et en 1992 n'a pas atteint à ce jour un point d'équilibre stable en ce qui concerne le regard que l'État porte sur sa propre organisation territoriale. Or, selon Michel Crozier, « si l'État central ne change pas, la décentralisation perd la plus grande part de sa vertu ». Sauver l'État territorial nécessite de l'empêcher de se disperser dans des tâches de gestion et des partenariats dans lesquels il se dissout, sans valeur ajoutée pour le pilotage des territoires. Cela nécessite également de modifier les relations entre échelons régional et départemental, entre préfectures et services déconcentrés.

Ainsi s'est exprimé un responsable territorial du ministère de l'équipement : « J'ai fait toute ma carrière en direction départementale de l'équipement, en administration centrale et dans les services interrégionaux. C'est ma première expérience au niveau régional. J'ai découvert la question de la gestion entre niveau régional et niveau départemental. On retrouve les difficultés qui existent entre préfet de région et préfets de département. Ce sont des sujets sensibles. Je vais prendre un premier exemple qu'on vient de régler. Depuis une dizaine d'années, le registre des transporteurs de marchandises faisait l'objet d'une gestion régionale. En revanche, pour le registre des transporteurs de voyageurs, c'est le préfet de département qui est compétent. Pourtant, le nombre de sociétés de transports au niveau départemental faisait que le nombre de personnes qui s'en occupaient était faible, souvent un temps partiel.

« Il semblait donc mieux d'instruire ces dossiers au niveau régional. Depuis le 1^er septembre, c'est ce qu'on fait, mais nous devons transmettre les décisions au préfet de département via le directeur départemental de l'équipement. Il a fallu passer une convention entre le préfet de département et le préfet de région, le premier autorisant les services de ce dernier à instruire les dossiers. Le préfet de département ne peut déléguer sa signature à un service régional ; nous ne faisons pas partie des services départementaux. »

Ce type de procédures, coûteux en temps et en moyens, illustre les difficultés que l'État territorial rencontre pour assurer une présence véritablement efficace et proportionnée à ses missions. Pour Jean-Claude Thoenig, « l'État se contente, s'agissant de la déconcentration administrative, de réagir à la dynamique de la décentralisation politique. Il accroche ses services extérieurs - soit 95 % de ses effectifs - à des niches d'activité traditionnelles sans les armer de nouvelles compétences pour affronter les problèmes les plus aigus.... » ⁽338)

1. Affirmer le rôle pivot des préfets

Dans l'équilibre territorial des pouvoirs, le préfet intervient à trois niveaux : entre les différents services de l'État d'abord, entre ces derniers et les collectivités territoriales ensuite, entre les collectivités elles-mêmes enfin. Pour qu'il puisse jouer ce rôle d'interface entre politiques sectorielles et politiques territorialisées, il conviendrait à la fois de garantir la place du préfet comme chef des services déconcentrés de l'État et d'accorder une prééminence encore plus forte aux préfets de région, seuls susceptibles d'assurer la synthèse des diverses composantes de l'État à l'échelle d'un territoire pertinent.

a) Faire du préfet le chef des services déconcentrés

En 1946, le député F. Leenhardt regrettait déjà que « dans les départements on constate que le représentant du pouvoir central, au lieu d'assumer la charge de représenter l'intérêt national et de faire respecter les lois, n'est plus que le représentant d'un seul ministre, le ministre de l'intérieur ». Il estimait alors qu'il convenait « à côté de (la) préoccupation de décentralisation et après l'avoir satisfaite, de poser le principe de la déconcentration administrative » entendu comme un « un principe de saine administration » ⁽339). La capacité d'autonomie de gestion des préfets reste souvent contestée par la dépendance multiple et pesante à l'égard des ministères spécialisés. Les services déconcentrés n'hésitent pas parfois à faire pression sur leurs ministres spécialisés pour dénoncer la dépendance des préfets à l'égard du pouvoir local, de la même façon que les anciens chefs de mission de coopération dénonçaient la trop grande implication de leur ambassadeur dans la vie politique locale.

Face aux besoins de réforme, le préfet apparaît souvent comme l'ultime recours, celui par lequel tout doit passer. Ainsi, la Cour des comptes, dans son récent rapport sur l'intercommunalité ⁽³⁴⁰⁾, voit dans le préfet l'instrument de la correction des défauts de croissance des groupements de communes. Si, en l'espèce, l'intervention du législateur peut s'avérer plus adéquate, en raison du besoin de légitimité démocratique que nécessite un tel travail de réajustement de l'intercommunalité, il est significatif que le préfet soit appelé à la rescousse. La commission « Décentralisation » du XI^e Plan relevait : « Il est déterminant que face à des élus fortement enracinés et disposant de moyens humains et financiers parfois considérables, le préfet, unique représentant de l'État auprès des collectivités territoriales, puisse définir ou adapter sur place les différentes politiques sectorielles de l'État... Cet État fort et efficace est certainement l'une des conditions nécessaire pour assurer l'équilibre local. »

Ce constat permet de mettre en lumière la nécessité de faire du préfet le véritable « patron » de l'État territorial. Or, la pleine efficacité des missions des intendants se heurtait déjà à la difficulté de leur articulation avec les autres représentants du Roi. Le pouvoir de direction du préfet reste relatif et ce d'autant plus qu'un certain nombre de services échappent, de par la Constitution ou la loi, à son autorité. Rappelons que le préfet ne peut intervenir en matière de justice, de défense, de contenu et d'organisation de l'enseignement, d'application de la législation du travail, d'assiette et de contrôle des impôts, d'évaluations domaniales et de statistiques.

En outre, certains élus peuvent être tentés de contourner les éventuels arbitrages préfectoraux et de négocier leurs dossiers directement au niveau national. Les administrations centrales peuvent se sentir menacées dans leur rôle traditionnel de direction des services déconcentrés. La collaboration du préfet avec les services déconcentrés, malgré les progrès en cours, reste inégale. Les services techniques jouent un rôle prépondérant. Certains autres font preuve d'un irrédentisme à toute épreuve. Les administrations centrales peuvent tenter de maintenir des liaisons directes avec les services. La règle de la centralisation des correspondances est ainsi contournée par l'habitude ou le recours de plus en plus fréquent à des moyens de communication alternatifs. La pratique des arrêtés-types de délégation de signature au profit les chefs des services déconcentrés limite les marges de manœuvre des préfets, même si certains d'entre eux, comme le rapporteur a pu le constater lors de ses auditions en région, n'hésitent pas à revoir l'ensemble du schéma de délégation.

La structuration même de certains services en dit long sur les réticences de certaines administrations centrales à déléguer leur pouvoir. Ainsi, la création des diren a été conçue sur la base d'un simple regroupement de personnels prélevés dans des services déconcentrés existants ⁽³⁴¹⁾, ce qui crée une certaine fragilité et permet de maintenir le nouvel acteur dans une instabilité relative au profit des services qui se sentent délestés de certaines de leurs compétences. La même remarque pourrait être faite pour les sgar, dont le rapporteur a pu constater la fragilisation en liaison avec la mise en place des programmes de la lolf.

Certaines ont pu tenter de ne pas respecter la compétence exclusive du préfet pour conclure toute convention au nom de l'État (ministère de la culture par exemple) ou bien ont défini un contenu-type parfois très détaillé qui prive de toute portée le pouvoir de négociation reconnu au représentant de l'État.

Pour asseoir l'autorité du préfet sur les chefs des services déconcentrés, il conviendrait de leur permettre de rester en poste plus longtemps que ce n'est le cas. Nombre des interlocuteurs du rapporteur ont mentionné, certains pour s'en plaindre, d'autres pour s'en réjouir, de la faible durée en moyenne de la mission de chaque préfet ⁽³⁴²⁾. Il s'agit de ne pas faire mentir Odilon Barrot : « C'est toujours avec le même arc qu'on vise, mais on utilise plusieurs flèches et les flèches préfectorales sont plus percutantes que les flèches des services extérieurs ».

b) Asseoir le rôle du préfet de région

Pendant longtemps, le préfet de département est apparu comme le préfet de droit commun. Ainsi, en vertu du décret du 15 janvier 1997 précité, entré en vigueur le 1^er janvier 1998, le préfet de département est désigné comme l'autorité de droit commun de la déconcentration des décisions individuelles.

Dans les deux décrets du 20 octobre 1999 précités, le département et la région sont désignés comme les échelons de mise en œuvre de droit commun des politiques de l'État. Transparaît un souci de traitement identique des deux circonscriptions, à l'exception des compétences financières. Le préfet de région est, en effet, seul compétent dans le domaine des autorisations de programme relatives aux investissements civils autres que ceux d'intérêt national.

La région est désignée comme échelon d'animation et de coordination des politiques de l'État en matière culturelle, environnementale, relatives à la ville et à l'espace rural. Le préfet de région est chargé de la conduite des politiques nationales et communautaires de développement économique et d'aménagement du territoire. Mais le préfet de département garde la main sur les sous-préfets à qui sont confiées de plus en plus des missions transversales. Les préfets de département peuvent aussi constituer des pôles de compétence, dans le domaine de l'eau ou du développement industriel par exemple, préfigurant, à l'instar des rapprochements entre services de l'équipement et de l'agriculture, une future réforme des services déconcentrés. La loi « Voynet » renforce les prérogatives du préfet de département en matière de services publics. Le pte qui devait être élaboré en 2000 devait renforcer l'autonomie et le rôle de coordination des préfets de département.

Il reste que, sur certaines compétences, les pouvoirs des préfets de région ont tendu à s'affirmer comme le montre le tableau ci-après :

POUVOIRS DES PRÉFETS DE RÉGION EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL
Textes de référence	Pouvoirs sur les préfets de département	Pouvoirs sur les chefs de services régionaux
Décret du 14 mars 1964	Animation et coordination	Animation et coordination
Décret du 10 mars 1982	Animation et coordination	Direction
Décret du 1^er juillet 1992	Direction	Direction

Mais, les textes de 2004 marquent peut-être un nouveau tournant vers une logique intégrationniste dans laquelle les préfets de département deviendraient les collaborateurs du préfet de région. Il faut bien constater que, dans de nombreux pays, l'État s'est regroupé au niveau régional. Ainsi, en Grèce, seul le niveau régional a été conservé comme seul échelon de pouvoir déconcentré. L'État, dans le département, se limite à un rôle de contrôle. Une évolution semblable a été constatée par le rapporteur en Espagne et en Italie, le délégué du Gouvernement dans les provinces conservant un pouvoir important dans une seule matière, la sécurité, entendue au sens large. L'évolution en cours vers le renforcement du rôle du préfet de région mérite d'être confortée.

Le préfet est au cœur de la recherche de l'équilibre entre l'intérêt général d'État et les intérêts généraux territoriaux, comme il est au croisement des recherches du meilleur service public. Il reste sollicité de toutes parts par ses fonctions régaliennes − délivrance de titres, sécurité −, par ses missions d'aménagement, de médiation et de recherche d'une meilleure cohésion sociale et territoriale.

2 Développer la mutualisation des moyens

Le diagnostic est connu. Les voies de la réforme le sont également. Mais, comme l'a mis en évidence la commission présidée par Michel Pébereau sur l'endettement public : « Le caractère velléitaire de la démarche de modernisation se retrouve à l'échelon local. Depuis plusieurs années, les outils destinés à permettre aux services de l'État de mieux travailler ensemble à l'échelon local se succèdent (documents stratégiques - projets territoriaux, projets d'action stratégique..., structures de coordination - pôles de compétence interministériels, délégations interministérielles, missions interservices... -). Ces outils constituent souvent un progrès permettant de mieux tenir compte du caractère de plus en plus transversal de certaines politiques publiques (politique de la ville, emploi, environnement...). Mais leur mise en œuvre s'accompagne rarement d'une réorganisation effective. »⁽343)

a) L'impératif de rationalisation

L'objectif est de mettre fin à l'émiettement des structures locales de l'État. Il faut parvenir à faciliter l'exercice par le préfet de sa responsabilité de mise en œuvre des politiques interministérielles, créer des regroupements d'administrations locales concourant à la mise en œuvre d'une même politique et donner une configuration solide et stable à l'administration locale de l'État.

En application de l'article 28 du décret du 29 avril 2004 précité et pour la conduite durable d'actions communes à plusieurs services déconcentrés de l'État dans la région ou le département, le préfet peut constituer un pôle de compétence dont il désigne le responsable. Des organismes assurant une mission de service public peuvent être associés au pôle de compétence dans les conditions déterminées conjointement par le préfet et les responsables de ces organismes.

Mais il ne faudrait pas se contenter de constituer de simples pôles au niveau régional ou même au niveau départemental. Il conviendrait, d'une part, de « remonter », dans la mesure du possible et surtout du souhaitable, les compétences des services déconcentrés départementaux concernés au niveau régional et, d'autre part, de favoriser l'intégration régionale des services.

La création des pôles, si elle constitue une avancée indéniable, pourrait se traduire par la superposition d'une structure supplémentaire qui laisse coexister de nombreux services, sans mutualisation ni intégration. Si les risques de déstabilisation des services ont été évoqués par tous les interlocuteurs du rapporteur à l'occasion de chacun de ses déplacements, il n'en reste pas moins que l'impératif de rationalisation ne saurait par trop attendre les mutualisations indispensables.

b) Le passage des pôles à l'intégration régionale des services

Jusqu'à aujourd'hui, l'État s'est limité à des rapprochements fonctionnels entre services. La modification des limites territoriales de compétence des différents services pourrait constituer une avancée plus significative. Comme l'a relevé le rapport de la commission « État » du XI^e Plan intitulé Pour un État stratège, l'absence de réforme des structures constitue une limite puissante à la déconcentration.

- L'affirmation d'une coopération plus grande entre services départementaux et services régionaux

Cette intégration doit concerner au premier chef les préfectures. La réforme de 2004 a clairement affirmé la position du préfet de région. Elle nécessite la constitution d'une plus grande synergie entre préfectures de département et préfecture de région. Le remplacement de la car par le car en intégrant les préfets de département dans un état-major régional plus restreint participe de ce mouvement.

Cette intégration plus forte doit se faire non pas seulement en amont des décisions mais tout au long du déroulement des politiques publiques. Ainsi, tous les outils dont disposent les préfets de région, à savoir le car, mais aussi les pase et les pôles régionaux favorisent un travail collégial en matière d'élaboration, de mise en œuvre et d'évaluation des politiques publiques. De ce point de vue, le nécessaire besoin de mise en cohérence de l'action de l'État en région passe également par la capacité des services à évaluer les effets des politiques dont ils ont la responsabilité. Les pratiques d'évaluation encore insuffisamment répandues ont pour objet de nourrir les réflexions menées en commun.

À titre d'exemple, les dossiers en cours sur le transfert des équipements portuaires et aéroportuaires ont fait l'objet d'un suivi coordonné entre les préfectures de département et la préfecture de région. En effet, la loi de décentralisation fait intervenir parallèlement les préfets de région et de départements dans un même processus. Il est paru important qu'un suivi et qu'une coordination soient assurés par le sgar, afin de garantir une mise en cohérence des interventions des services de l'État dans ces domaines.

- Le renforcement des pôles

La logique de pôle ne peut constituer qu'une première étape vers la rationalisation de la présence territoriale de l'État. Rappelons-le, la France est le seul pays à cumuler sur un même territoire des services de l'État aussi importants, alors même que, parallèlement, les collectivités territoriales ont renforcé leurs moyens en liaison avec les transferts de compétence et la mise en œuvre de la clause générale de compétence.

La mise en place de pôles départementaux peut constituer une première étape intéressante sur le chemin du rassemblement des administrations départementales. Ainsi, l'un des responsables départementaux de l'équipement dans le Bas-Rhin auditionné par le rapporteur a relevé qu'en matière de gestion de l'espace foncier « il y a les services prescripteurs et des services au contact direct des élus qui ont eu des attitudes trop souples. L'arbitrage permanent du préfet est nécessaire. Cette situation n'est pas satisfaisante. Il était donc nécessaire de convenir d'un espace pour nous accorder sur des doctrines, pour les évaluer.

« C'est précisément l'objet du pôle " Aménagement de l'espace " qui est aussi une instance de réflexion. Sur certains projets lourds, tels que les schémas de cohérence territoriale, (...), nous avons besoin d'accorder nos violons et d'avoir un suivi permanent. Le pôle possède une instance d'évocation présidée par le préfet qui permet de trancher. La liaison déjà forte avec la direction départementale de l'agriculture et de la forêt est très forte pour la gestion de l'espace rural, ainsi qu'avec la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement. »

Au-delà du simple renforcement des pôles, on peut penser à des rapprochements de services. L'État dispose en la matière d'une expérience avec le rapprochement des dde et des ddaf, expérimenté dans quinze départements, puis généralisée aux cent départements par circulaire au début de 1993. Le bilan de cette expérience a montré la légitimité du rapprochement, accentuée par la mise en place de missions interservices de l'eau (mise). Mais l'absence de finalités précises fixées par les deux ministères quant à l'adaptation au terrain n'a pas permis de poursuivre l'expérience au-delà.

- Des délégations interservices à la fusion de services

Le recours plus fréquent à la formule de la dis confirmerait la fonction de guichet unique vis-à-vis des usagers et permettrait un pilotage stratégique plus efficace des actions.

La formule de la dis peut s'appliquer à toutes les actions communes à plusieurs services déconcentrés de l'État, à l'exception des actions relatives au contenu et à l'organisation de l'action éducatrice ainsi qu'à la gestion des personnels et des établissements qui y concourent, des actions d'inspection de la législation du travail et des actions relatives au paiement des dépenses publiques, à la détermination de l'assiette et du recouvrement des impôts et des recettes publiques, ainsi qu'aux évaluations domaniales et à la fixation des conditions financières des opérations de gestion et d'aliénation des biens de l'État et aux modalités d'établissement des statistiques.

Sa création est décidée par arrêté du préfet. Son responsable reçoit délégation de signature et exerce une autorité fonctionnelle sur les chefs des services intéressés. L'arrêté doit fixer les attributions de la délégation, les moyens mis à sa disposition et les modalités d'évaluation de son action. La décision préfectorale prend effet dès sa publication, quand les ministres ont défini au préalable le cadre des actions pouvant être réalisées par la délégation interservices. Toutefois, dans le cas contraire, cette désignation est subordonnée à l'accord exprès ou tacite dans un délai de deux mois à compter de la date de transmission par le préfet de la proposition de désignation aux ministres intéressés, et à sa publication. Le délégué interservices peut être un membre du corps préfectoral, un chef de service déconcentré ou un directeur de préfecture.

Le budget prévisionnel de la délégation décrit les crédits mis à sa disposition par différents services ou programmes. Le préfet peut désigner le délégué interservices en qualité d'ordonnateur secondaire délégué. La dis peut mobiliser des crédits issus de bop situés à différents niveaux territoriaux (département, région...) dès lors que le préfet a autorité sur le service déconcentré responsable du bop ou de l'uo. Les préfets qui souhaitent mettre en œuvre une dis doivent ainsi, avec les chefs de services concernés, se rapprocher des responsables de bop gérant les crédits correspondant aux différentes catégories de dis dessus. En fonction des enjeux de chaque territoire, ils déterminent ensemble les crédits, en volume et par catégories de titres, devant être affectés à la dis. Mais celle-ci ne permet en aucun cas la fongibilité des crédits provenant des différents bop mobilisés. Pour respecter le principe de spécialité ministérielle, les crédits attribués doivent être isolés au sein de chaque bop dans une uo spécifique. Le délégué interservices choisi par le préfet sera désigné comme responsable unique de ces différentes uo. Les crédits de chacun des bop mobilisés doit faire l'objet d'un engagement coordonné par le délégué interservices, qui doit rendre compte de l'exécution de la dépense et du suivi de la performance au préfet ainsi qu'aux chefs de service et responsables de bop concernés.

La mise en place d'une dis constitue, sans conteste, un élément réformateur de l'organisation territoriale des services en anticipant une gestion plus transversale des missions, en renforçant les structures locales et en permettant d'élaborer une position unique des services de l'État sur une question déterminée.

Au-delà de la mise en place de dis, qui trouve sa limite dans une unité de façade, pourrait être envisagée de manière plus systématique la création de services supports communs, formes de secrétariat général des services de l'État en régions qui joueraient le rôle de prestataires de services pour l'ensemble des administrations déconcentrées sur un territoire donné. Les fonctions qui pourraient faire l'objet de manière évidente d'un tel regroupement sont la gestion immobilière, les achats et la gestion des ressources humaines. Dans chacun de ces trois domaines, des travaux ont d'ores et déjà été entrepris. Leurs conclusions permettront d'éclairer les voies de progrès susceptibles d'être mises en œuvre à l'échelon du département ⁽344), mais aussi à l'échelon régional.

Lorsque plusieurs services ou parties de services déconcentrés concourent à la mise en œuvre d'une même politique de l'État, leur fusion, totale ou partielle, peut être opérée. La fusion est proposée par le préfet ou l'un des ministres dont relèvent les services intéressés, sur la base d'une étude d'impact. Elle est décidée par décret pris sur rapport des ministres intéressés et des ministres chargés du budget, de la fonction publique et de la réforme de l'État, après avis des comités techniques paritaires compétents.

Un des interlocuteurs rencontrés par le rapporteur, à l'occasion de ses déplacements dans les régions estimait, par exemple, que « les dde vont se recentrer sur les missions du logement, de la sécurité et de l'aménagement du territoire. Dans ce dernier domaine, l'échelon régional va s'attacher à définir une doctrine en liaison avec la gestion des risques. En Alsace, les directions de l'agriculture sont pilotes dans ce domaine. À terme, une réunion des dde et des ddaf, susceptible d'entraîner celle des dre et des draf, n'est pas inenvisageable ». C'est ce processus qu'il convient d'encourager.

La recomposition fonctionnelle ne peut porter que sur des métiers proches et, au-delà, sur des rapports de concertation et de coordination. La fusion ne doit pas être recherchée comme un objectif en soi. Elle doit impliquer de manière indispensable les administrations centrales au plus haut niveau de la hiérarchie. Elle nécessite également et surtout que soit levée l'hypothèque de la réforme de la fonction publique et facilité le redéploiement des effectifs.

c) L'hypothèque du redéploiement des effectifs et de la réforme
de la fonction publique

- Le nécessaire redéploiement des effectifs

La décentralisation ne doit pas avoir seulement pour effet d'agir sur les effectifs des services déconcentrés de l'État, mais aussi − et peut-être d'abord − au sein des administrations centrales, dont les fonctions doivent être recentrées sur les tâches de conception. Comme l'écrivait, dès 1966, François de Baecque : « pour qu'il y ait déconcentration, il faut aussi que l'administration centrale se modifie. Or, ... il semble qu'on n'ait pas jusqu'à maintenant cherché à réfléchir d'une manière un peu systématique au problème du partage des attributions entre les administrations centrales et celles des services d'exécution,... et puisqu'en France nous partons d'une situation de concentration très marquée, c'est d'abord sur le rôle des administrations centrales elles-mêmes qu'il semble opportun de s'interroger. » ⁽345) François Mitterrand, alors Président de la République, dans son discours de Moulins pour le bicentenaire des départements, le 22 mars 1990, allait dans le même sens : « Il va bien falloir que les administrations centrales se résignent à limiter leurs activités aux missions qui leur sont propres, mission de réglementation, de conception, de coordination et qu'elles délèguent une fois pour toutes la volonté et le pouvoir de régler les dossiers à des services extérieurs renforcés, regroupés sous l'autorité du représentant du gouvernement ».

Il est vrai qu'en 2002, l'administration territoriale représentait près de 98 % des emplois civils de la fonction publique de l'État, quand l'administration centrale ne comptait que 35 000 fonctionnaires pour un total de 1,71 million de personnes.

Cependant, cette répartition était très inégale selon les ministères. Pour une moyenne nationale de 2 %, la part des effectifs d'administration centrale s'établissait à 24 % au sein du ministère chargé de l'environnement, à près de 18 % au ministère chargé de la santé et des affaires sociales, à 9,7 % au ministère chargé de l'emploi et de la formation professionnelle, pour atteindre encore 7 % au ministère de la culture et 5 % au ministère des finances. Quant au ministère de l'équipement, des transports et du logement, le ratio est légèrement supérieur, avec 2,5 % des effectifs qui travaillent en administration centrale.

En revanche, le ministère de l'intérieur et celui de l'éducation nationale enregistraient des taux plus faibles, respectivement de 1,57 % et 0,33 %, en raison, notamment, du poids des personnels de police et des personnels enseignants.

S'il peut ne pas sembler irrationnel qu'un ministère de taille réduite entretienne provisoirement une grosse tête de réseau afin de s'imposer, en revanche, il convient de se demander pourquoi certains ministères semblent avoir conservé au centre une part très importante de leurs effectifs, alors même que leur champ de compétences est parfois décentralisé depuis vingt ans.

Dans ces conditions, il paraît légitime que ces ministères redéploient dans les services déconcentrés en voie de restructuration, aux échelons régional et départemental, une partie de leurs effectifs, notamment tous ceux qui sont chargés de tâches de gestion. Ne devraient être conservés au centre que les personnels chargés de la législation et de la réglementation d'une part, de l'évaluation statistique des politiques locales d'autre part, faute de quoi seront maintenus à Paris les moyens de traiter des dossiers qui, en conséquence, remonteront, la décentralisation conduisant alors, paradoxalement, à renforcer les administrations centrales.

Cette évolution serait cohérente avec celle de l'organisation des pouvoirs publics qui découle des lois de décentralisation.

- La nécessaire fluidité de la fonction publique

La commission présidée par Michel Pébereau l'a relevé : « Les décisions politiques qui auraient permis de faciliter la mobilité des agents entre directions et entre ministères n'ont pas été prises. Les fusions de corps restent en effet trop rares (une dizaine par an environ). L'élargissement, au sein d'un même corps, du nombre de fonctions que ses membres peuvent exercer n'a pas non plus été mis en œuvre jusqu'à présent. »⁽³⁴⁶⁾

De nombreux interlocuteurs du rapporteur, y compris les représentants des organisations syndicales de fonctionnaires, ont souligné le lien nécessaire qui devait exister entre mise en œuvre de la lolf et réforme de la fonction publique.

La meilleure allocation des moyens aux besoins implique une certaine souplesse dans le recrutement et la gestion. Or, la déconcentration de la politique de la fonction publique ne se trouve pas dans ses gènes. Pourtant, elle permettrait une meilleure satisfaction des besoins locaux, une plus grande stabilité géographique, une réduction des rotations trop rapides des agents cherchant à rejoindre une affectation conforme à leurs vœux et une réduction des délais de procédure.

La juridiction administrative a toujours exprimé sur cette question des positions très réservées. Le Conseil d'État, dans un avis du 1^er décembre 1964, estimait que le principe d'égalité imposait que les épreuves écrites soient identiques pour tous les candidats et devaient faire l'objet de l'appréciation d'un jury unique. Dans un avis du 10 mai 1972, il concède que les épreuves écrites peuvent être corrigées par des correcteurs qui ne seraient pas membres du jury, ce dernier opérant une péréquation entre les groupes de correcteurs ; en revanche, les épreuves orales doivent continuer à être appréciées par un jury unique.

Le législateur est intervenu pour permettre au jury, si nécessaire, de se constituer en groupe d'examinateurs. Toutefois, pour assurer l'égalité de notation des candidats, le jury doit toujours opérer la péréquation des notes attribuées par chaque groupe d'examinateurs.

En outre, la circulaire du 9 avril 1991 relative à la déconcentration des recrutements des fonctionnaires de l'État a prévu l'organisation de concours nationaux au niveau local, les candidats reçus étant affectés dans la région concernée ; l'organisation de concours interministériels par les préfets à la demande des ministères intéressés pour le recrutement des corps de catégorie C a également été ouverte, ainsi que l'organisation de concours communs pour les corps relevant de filières administratives différentes avec une définition commune des modalités de mise en œuvre.

Au-delà se pose la question de la déconcentration de la gestion elle-même des fonctionnaires de l'État. Dans ce domaine aussi, la juridiction administrative a dit sa réserve. Ainsi, dans son avis du 7 juin 1990, le Conseil d'État a considéré qu'il ne serait pas raisonnable de déconcentrer les actes de gestion impliquant une appréciation des mérites respectifs des agents d'un corps lorsque l'effectif en cause au niveau local est inférieur à une cinquantaine d'agents, et ce afin de permettre une évaluation équitable. Le Conseil relève, en outre, que le respect de la légalité interdit l'institution, même à titre dérogatoire, de commissions administratives paritaires communes à plusieurs corps.

La circulaire du 9 avril 1991 précitée encourage néanmoins la déconcentration des actes de gestion des personnels. L'article 14 de la charte de la déconcentration entérine ce principe en prévoyant que « des décrets en Conseil d'État fixeront, pour chaque ministère, après consultation des instances paritaires compétentes, les délégations de pouvoirs accordées en matière de gestion des personnels exerçant leurs fonctions dans les services déconcentrés de l'État ».

Ainsi, de nombreux décrets par ministère permettant la déconcentration vers les représentants locaux du ministre existent. Il faut cependant des arrêtés qui, acte par acte, donnent pouvoir de déconcentration des actes de gestion. Des domaines tels que la formation continue ont connu d'importants progrès.

Mais, comme l'a souligné l'ancien directeur général de l'administration et de la fonction publique (dgafp) entendu par le rapporteur, on peut souvent juger de l'appétence d'un ministère à la déconcentration à partir de la déconcentration du pouvoir disciplinaire. C'est dans cette matière que l'on peut voir si le ministère concerné reconnaît à l'échelon déconcentré un certain niveau de responsabilité. Les sanctions sont regroupées dans quatre à cinq groupes. Tous les actes peuvent être pris de manière déconcentrée, sauf les deux premières catégories qui nécessitent la réunion d'une commission administrative paritaire. Les ministères déconcentrent les trois premiers niveaux de sanctions. Qu'ils déconcentrent ou non l'exclusion temporaire pour quinze jours et la mutation d'office est un bon indicateur de déconcentration. Or, les ministères, y compris pour des personnels de catégories B et C, ont un peu avancé en cette matière. L'avis du Conseil d'État précité, qui estime que la rupture d'égalité de traitement entre les agents est avérée si, dans la circonscription considérée, il n'existe pas cinquante personnes au moins d'un même corps, bloque le processus. La question du cloisonnement des corps se pose donc de nouveau.

À ce titre, les mesures annoncées par le Premier ministre dans sa circulaire du 2 janvier 2006 relative à la mise en œuvre des propositions de réforme de l'administration départementale de l'État peuvent amorcer la réforme de manière significative, même si le cadre juridique actuel ne suffit plus à assurer la souplesse nécessaire à la fonction publique de l'État, comme l'ont montré les échanges survenus au sein de la commission commune aux conseils supérieurs des fonctions publiques de l'État et territoriale créée pour la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Ainsi, il a été demandé aux préfets de favoriser des parcours professionnels diversifiés entre les différents services départementaux. Dans ce but, en accord avec les chefs de service, devra être préparé un document commun de gestion prévisionnelle des personnels permettant de dessiner l'évolution des besoins quantitatifs et qualitatifs. Les chefs de service devront donc fournir les prévisions de mouvements d'entrée et de sortie au sein des services ainsi que les besoins prévisionnels en fin d'année n, pour évaluer le volume des recrutements offerts aux concours du début de l'année n + 1 et la part des emplois susceptibles d'être pourvus par la voie du détachement sur la base de fiches de postes.

Les départements des régions Lorraine et Champagne-Ardenne devront expérimenter en 2006 une démarche locale visant à organiser des mouvements de personnels entre services, en complément de ceux intervenus au sein des corps de fonctionnaires après consultation des commissions administratives paritaires de mutation. Dans tous les départements et en respectant les principes posés par la lolf, le Premier ministre encourage les préfets à utiliser sans attendre les possibilités qu'offre le décret du 31 mai 1997 relatif à la déconcentration en matière de mise à disposition. Il les invite aussi à mettre en œuvre des mutualisations dans les trois domaines prioritaires pour la gestion des ressources humaines que sont le recrutement et la mobilité, la formation professionnelle et la politique sociale, ce qui implique, notamment, l'organisation de concours communs au niveau départemental ou à l'échelon régional, la mise en place de formations professionnelles interministérielles pour les matières qui ne relèvent pas d'un métier spécifique à un département ministériel. En outre, une plate-forme de suivi et de développement du contingent préfectoral destiné au logement des fonctionnaires sera créée à titre expérimental auprès du préfet de la région Île-de-France dès 2006.

3. Créer des délégations de l'État régionales et de proximité

Comme le soulignait M. Jean-Benoît Albertini, en 1997, dans la réforme de l'État manque peut-être une remise en question générale des circonscriptions administratives ⁽347). Or, pour reprendre les propos d'Edmund Burke dans ses Réflexion sur la révolution en France, « un État qui n'a pas les moyens d'effectuer des changements n'a pas les moyens de se maintenir ». La régulation économique est assurée au niveau international et régional, la régulation socio-politique par des institutions de proximité. Les politiques territoriales cassent la « sectorialisation » traditionnelle administrative. Les bassins de vie ne coïncident plus automatiquement avec les cadres administratifs territoriaux classiques des départements, cantons et communes. L'État doit se réorganiser en fonction de ces nouvelles données.

- Créer une délégation territoriale au niveau régional

En Grèce comme en Italie et en Espagne, le niveau régional paraît destiné principalement à recueillir l'essentiel de l'administration déconcentrée. La création d'une délégation territoriale de l'État au niveau régional permettrait de regrouper certaines fonctions au sein d'une même entité qui pourrait, dans une hypothèse basse, assurer l'accueil dans un seul lieu, et dans une hypothèse haute, intégrer les services déconcentrés de l'État.

C'est la question de l'éventuelle mise en commun des moyens de fonctionnement des différents services de l'État, sur le modèle britannique, institué en 1993, regroupant dans huit régions ⁽³⁴⁸⁾ des représentations locales des ministères du commerce et de l'industrie, de l'environnement, de l'emploi et des transports, sous l'autorité d'un directeur régional unique, réunissant entre 200 et 300 fonctionnaires. Dans ce système, chaque ministère contribuait au prorata de ses effectifs. Les directeurs ont été choisis parmi les anciens chefs de bureaux préexistants, chacune des trois autres administrations concernées étant représenté par un sous-directeur. Aujourd'hui, en France, les propositions des ministères s'inscrivent le plus souvent dans une logique de « tuyaux d'orgue ».

- Créer une délégation territoriale au niveau infra-départemental

L'échelon régional s'affirme, l'échelon départemental se spécialise notamment sur les questions de sécurité. Reste l'échelon de l'arrondissement. Les imperfections de la carte actuelle des sous-préfectures sont une chose entendue. Longtemps condamné à être le « mal aimé de l'administration » ⁽³⁴⁹⁾, image du « vide et de l'ennui », l'arrondissement fait régulièrement partie des victimes putatives ou expiatoires des volontés réformatrices simplificatrices ⁽³⁵⁰⁾.

Mais cela ne doit pourtant pas signifier que cet échelon a totalement perdu de son intérêt. En effet, la décentralisation, avec notamment la montée en puissance de l'intercommunalité, a permis une redécouverte de cette circonscription administrative, qui permet de définir, dans la proximité, un optimum de représentation. En instituant, par la loi du 22 décembre 1789, des conseils de district appelés à devenir par la suite les conseils d'arrondissement, la Révolution française avait déjà bien senti la nécessité de trouver un niveau d'administration intermédiaire entre la commune et le département. Il convient aujourd'hui pour ancrer l'État de repositionner ce niveau intermédiaire entre région et commune.

Redessinés, les arrondissements pourraient accueillir un bureau territorial de l'État, forme de guichet unique de proximité, en liaison directe avec les délégations de l'État dans la région, à la fois source d'information et point de diffusion des décisions administratives.

B. CONFORTER LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La déconcentration n'est pas la seule manière possible de désencombrer les structures centrales. Le système bâti sur la notion de délégation et qualifié d'« administration étatique indirecte » peut être la contrepartie de l'absence d'administration d'État au plan local. Les collectivités territoriales, comme en Italie ou en Espagne, par exemple, pourraient très bien, comme le font aujourd'hui par exemple les communes pour l'état civil, conduire des politiques de l'État. Mais, alors, pour conforter le rôle des acteurs locaux, il conviendrait de faire exister la notion de chef de file et de confirmer le rôle de l'intercommunalité.

1. Donner un contenu à la notion de chef de file

a) Exploiter les voies ouvertes par la Constitution

L'article 6 de la loi du 7 janvier 1983, dans son deuxième alinéa, disposait ainsi que « les collectivités locales peuvent conclure entre elles des conventions par lesquelles l'un d'elles s'engage à mettre à la disposition d'une autre collectivité ses services et ses moyens afin de lui faciliter l'exercice de ses compétences » ⁽351). La révision constitutionnelle de 2003 a apporté des nouvelles perspectives en la matière, l'avant-dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution prévoyant que « lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ».

Cette faculté constitutionnelle n'a pas encore été utilisée. Mais, la loi du 13 août 2004, dans son article 1^er, en confiant à la région un rôle prépondérant dans le développement économique s'en approche et, dans les faits, les régions tendent à jouer le rôle de chef de file dans ce domaine. Si la diffusion des srde se confirme et fait l'objet d'une généralisation à la fin de l'expérience, il sera temps d'en tirer les conclusions juridiques et de reconnaître par la loi le rôle de chef de file de la région dans l'organisation économique du territoire. Il faut rappeler à cet égard que les discussions qui avaient eu lieu sur le rôle dévolu aux régions dans cette matière, loin de répondre aux changements de majorité dans les régions, puisqu'elles avaient commencé dès la première lecture du projet de loi relatif aux responsabilités locales au Sénat - lecture intervenue avant les élections régionales - reposaient sur le fait que les régions à elles seules n'assurent qu'environ 30 % du financement des aides économiques, les intercommunalités et les communes d'une part, les départements d'autre part en assurant respectivement environ 40 % et 30 %.

De la même façon, le rôle dévolu aux départements en matière sociale se rapproche dans les faits de la notion de chef de file, qui, si elle n'est pas juridiquement appliquée, pénètre progressivement les esprits. Elle n'a pas encore donné tous les fruits qu'elle promettait.

b) Limiter le nombre d'intervenants

De manière expérimentale et afin de tenter de limiter les conséquences de la multiplication des financements croisés, dont on a vu combien ils s'étaient développés au fil de la décentralisation, il pourrait être envisagé de construire des couples d'intervenants, dont seul l'un des partenaires conduirait les opérations à la manière d'un chef de file.

Ainsi, dès lors que le nombre total de partenaires à un projet dépasserait trois, serait imposée la constitution d'un couple, permettant ainsi de limiter le nombre d'intervenants directs à deux. Dans ce cadre, pourraient être ainsi systématiquement réunis les communes et les intercommunalités ou bien les intercommunalités et les départements ou encore les départements et les régions.

Pour prendre l'exemple de la construction d'un stade susceptible de servir à la fois aux écoles élémentaires de la commune, aux amateurs de sport relevant de l'intercommunalité, mais aussi aux collèges gérés par le département et au lycée suivi par la région, plutôt que d'avoir quatre intervenants pour une seule opération, l'intercommunalité pourrait être désignée chef de file ainsi que la région ou le département. In fine, les opérations seraient menées par seulement deux partenaires, à charge pour les collectivités qui ne seraient pas désignées comme telles de nouer un simple partenariat financier avec le chef de file, sans pour autant s'impliquer nécessairement dans la gestion du projet.

Outre l'avantage de la lisibilité, une telle construction permettrait aux collectivités qui ne seraient pas désignées chefs de file de réduire leurs coûts de structure et de gestion. De surcroît, elle permettrait de favoriser les coopérations et l'intégration des territoires. En tout état de cause, la contribution volontaire ne saurait être assimilée à un placement sous tutelle, chaque collectivité ayant à arbitrer entre une intervention directe sur tous sujets, coûteuse en moyens, et un partenariat préservant ses intérêts tout en étant économe de ses ressources.

2. Confirmer le rôle de l'intercommunalité

Le succès rencontré par l'intercommunalité dépasse les simples effets d'aubaine et la crise de croissance qu'un tel instrument de coopération territorial né il y a moins de dix ans traverse, ici ou là. Il suscite l'adhésion de nos concitoyens ⁽352).

a) Stabiliser sans la cristalliser la définition de l'intérêt communautaire

Introduit par la loi du 6 février 1992 précitée, l'intérêt communautaire forme la ligne de partage au sein d'une compétence entre les domaines d'action de la communauté, qui agit dans les domaines d'intérêt communautaire, et ceux de la commune. Les communes conservent la capacité de mener des actions de proximité sur leur territoire.

Ce n'est pas l'intérêt commun qui ne concerne qu'une seule commune membre et la communauté. Ce n'est pas non plus l'intérêt intercommunal, entendu comme l'addition des intérêts de chaque commune. La notion d'intérêt communautaire n'a pas la même portée selon les types de communautés : la création de zones industrielles, les actions économiques, le développement urbain, la politique de logement social d'intérêt communautaire sont de la compétence de la communauté d'agglomération ; la totalité de ces compétences sont réputées intégralement d'intérêt communautaire pour les communautés urbaines ⁽353).

Les epci doivent strictement s'en tenir à l'exercice des compétences énumérées dans le texte qui les crée. Tribunaux administratifs et Conseil d'État estiment que les difficultés doivent être résolues en faveur des communes qui exercent une compétence générale. Lorsque les statuts utilisent des termes très généraux pour définir une compétence transmise à un epci, le juge écarte l'idée que ce dernier puisse se saisir de celle-ci dans sa globalité. Le Conseil d'État n'accepte pas qu'ils prennent des initiatives allant au-delà du seul intérêt communautaire défini.

Or, il faut bien constater que l'institution porteuse du projet existe désormais par elle-même. On voit poindre sous l'établissement public, notamment lorsqu'il s'agit d'une communauté d'agglomération, l'embryon de collectivité territoriale, qui dispose d'un territoire homogène d'un seul tenant et sans enclave, de la tpu, d'une dgf bonifiée et qui peut contractualiser avec l'État.

Mais, l'intérêt communautaire fait l'objet de nombreuses incertitudes ainsi que l'a relevé la Cour des comptes dans son rapport précité de novembre 2005. Il serait néanmoins vain de penser que l'intérêt local ou communal peut être défini en droit de manière univoque, applicable à toutes les situations. De très nombreux équipements ou zones sont à la fois d'intérêt communal et d'intérêt communautaire, voire départemental, régional ou national.

La solution la plus pragmatique et adaptée consiste à organiser une discussion entre élus communaux (dans les communautés de communes) et entre délégués communautaires (dans les communautés urbaines et d'agglomération), afin de parvenir à définir une liste de ce qui relève de l'un ou l'autre des niveaux. La loi du 13 août 2004 précitée a précisé les délais de définition de l'intérêt communautaire. Ils s'établissent à un an à compter de la publication de la loi pour les epci existants et à deux ans pour les nouveaux transferts de compétences intervenus après cette publication. À défaut de définition dans ces délais, l'intégralité des compétences considérées sont transférées à l'epci.

La clarification des intérêts de chacun ne peut que conforter les progrès de lisibilité que doit accomplir l'intercommunalité. Le développement économique, les transports, l'eau et l'assainissement, la voirie, la gestion des déchets, celle des équipements culturels et sportifs, compte tenu de la structure en réseau qui sous-tend ces activités, doivent être privilégiés par l'approche communautaire.

b) Mutualiser les moyens

La détermination d'un intérêt communautaire change la nature de la coopération intercommunale, qui devient un véritable échelon d'administration. L'intérêt communautaire rapproche la compétence des structures intercommunales de la compétence générale des communes. Les charges de personnel des structures intercommunales sont passées de 1,35 milliard d'euros en 2000 à 2,63 milliards en 2003, soit une augmentation de 30 % par an. Or dans le même temps, les charges de personnel des communes ont également fortement progressé (11,4 %), alors même que les communes ont transféré une partie de leurs compétences aux structures intercommunales, sans en acquérir de nouvelles.

Pour éviter un doublement systématique des structures sur le modèle de ce que le rapporteur a pu s'entendre décrire à Strasbourg et pour aller au-delà de la simple possibilité ouverte par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité de mise à disposition d'un service d'un epci au profit d'une commune membre pour l'exercice d'une compétence conjointe, il conviendrait de rapprocher voire d'intégrer les services généraux communaux de la ville-centre et les services intercommunaux de façon à limiter le nombre des doublons administratifs. Les services généraux fonctionnels pourraient être assurés par une seule direction générale : facturations des salaires, des locaux ou des fournitures peuvent être réalisées par un service unique, à charge pour lui de répartir les coûts en fonction des structures utilisatrices.

Au rang de la mutualisation des moyens, on pourrait également développer les contrats d'agglomération en favorisant leur dotation. Cet instrument utile de rationalisation des compétences apparaît aujourd'hui insuffisamment développé.

c) S'interroger sur le mode de désignation des élus intercommunaux

Dans la profusion d'échelons institutionnels et territoriaux, la légitimité découlant d'un mandat politique donné par le suffrage universel demeure plus que jamais une source incontournable.

Aujourd'hui, l'organe délibérant de l'epci est élu par les conseils municipaux parmi leurs membres, au scrutin majoritaire à trois tours, sous réserve des dispositions particulières aux syndicats de communes et aux communautés urbaines. La loi a renforcé de manière discrète les pouvoirs de l'exécutif de l'intercommunalité. La liste des matières qui peuvent faire l'objet d'une délégation de la part de l'organe délibérant a ainsi été précisée et allongée. La tendance est à la « mayoralisation » de la fonction d'exécutif de l'intercommunalité. Le nombre et la répartition des sièges peuvent être fixés par accord amiable entre tous les conseils municipaux.

Le débat sur la désignation des délégués intercommunaux est récurrent, sinon lancinant. L'effort entrepris pour renforcer et rationaliser l'action publique locale par le truchement de l'intercommunalité mérite, à terme, d'être complété.

La décentralisation peut comporter, à l'image de ce que l'on constate à propos de l'État central, des tendances technocratiques, y compris là où les préoccupations managériales sont le plus fortement soulignées. Cela vaut en particulier pour les échelons intercommunaux qui, malgré tous les avantages qu'ils présentent et que le rapporteur s'est attaché à rappeler, constituent souvent des lieux peu lisibles.

Si le système de désignation à deux degrés des délégués communautaires peut, dans un premier temps, être analysé comme un levier d'action temporaire au service des représentants politiques, engagés dans un gouvernement de consensus, il convient de reposer la question de leur élection au suffrage universel direct ⁽354). Cette question s'impose d'autant plus que la part de la fiscalité votée par les instances intercommunales progresse rapidement. Ce serait également un moyen de favoriser le débat sur les enjeux intercommunaux lors des élections municipales. Dans un premier temps, il serait possible d'envisager la désignation du seul président de l'intercommunalité au suffrage universel, les délégués restant désignés par les conseils municipaux. Certains candidats aux élections municipales pourraient également être désignés comme ayant vocation à devenir délégués communautaires. Une telle évolution poserait évidemment la question du devenir des communes et celui des cantons, donc des conseils généraux. ⁽³⁵⁵⁾

II. - CHANGER DE MODÈLE DE GOUVERNANCE DES TERRITOIRES ?

Le pouvoir territorial est aujourd'hui au milieu du gué. Il mêle comportements traditionnels, tels que l'influence des notables, la complémentarité des rôles entre élus et agents locaux de l'administration et l'imbrication des systèmes de relations nationaux et locaux, et modèles novateurs dans lequel le maire investisseur succède au maire gestionnaire et dans lequel le préfet incitateur et économiste prend le relais du préfet gardien de l'ordre public.

Mis en mouvement grâce au déséquilibre initial provoqué par le nouvel agencement des pouvoirs entre les collectivités locales et l'État, le système local évolue donc de manière spontanée autant que régulée, le droit venant, à certaines étapes, prendre acte ou encadrer des dérives possibles.

L'objectif est de trouver un équilibre qui permette de donner un minimum de cohérence aux multiples stratégies de réseaux à l'œuvre au niveau local. Il reste difficile de définir ce que sera ou ce que serait l'état stable d'un système politico-administratif local recomposé. L'appareil territorial de l'État n'a plus pour seule fonction d'ajuster à la marge l'application des politiques nationales à travers une négociation avec les acteurs locaux mais de trouver les moyens d'une coordination entre les politiques conduites par les différents acteurs locaux disposant de légitimités souvent concurrentes et de moyens importants.

A. REDESSINER LA CARTE ADMINISTRATIVE ET TERRITORIALE ?

L'État en France est quasi solidifié. Il ne s'est pas réformé dans ses frontières administratives internes. Les structures se sont empilées, tandis que sont apparues de nouvelles structures, moins institutionnelles que les collectivités territoriales traditionnelles, les pays venant concurrencer les cantons, les communautés d'agglomération venant concurrencer les communes. Il est impossible de ne pas poser la question de la taille critique. ⁽356)

Dès 1993, le Conseil d'État relevait dans son étude sur l'ordre juridique et la décentralisation, que « s'agissant du nombre d'échelons de gestion de la vie collective, la décentralisation a vraisemblablement été conduite avec un trop grand nombre de partenaires, et en faisant du département un partenaire à certains égards exagérément privilégié. (...) Une diminution du nombre d'échelons de gestion et une diversification de ceux-ci, laquelle passe peut-être par des ajustements constitutionnels (...) est sans doute nécessaire » ⁽³⁵⁷⁾.

Le moyen, pour atteindre un nouvel équilibre territorial des pouvoirs qui soit pérenne, est de trouver des solutions susceptibles de permettre la réorganisation efficace des services publics locaux autour de territoires pertinents, de faire coïncider autant que possible territoire et compétence. Si le rapporteur n'ignore pas les obstacles que pourrait rencontre un tel dessein, il n'en estime aucun dirimant au regard des gains qui résulteraient d'un changement d'organisation territoriale.

1. Dissocier carte administrative et carte locale

a) Le mirage du jardin à la française

Dans la conception française, les régions, les départements, les communes en métropole comme outre-mer sont donc avant tout des circonscriptions administratives qui pourront, par la formule du dédoublement fonctionnel, servir deux catégories de collectivités : l'État et les collectivités territoriales. Au fil des ans s'est constituée une double administration : historique, formée des administrations centrales, des départements et des communes, et réelle, constituée des services déconcentrés, des régions et des intercommunalités.

Les institutions anciennes ont connu de profondes transformations. Pour pallier les carences de l'action publique, les pouvoirs publics suscitent l'émergence de territoires spécifiques dotés d'administration d'exception, à côté ou en parallèle de ceux hérités de la Révolution et de l'Empire. La géographie administrative et politique ne correspond plus aux données de la vie concrète. La constitution juridique du territoire ne répond plus aux besoins de la population. Des circonscriptions périmées sont maintenues artificiellement. À l'inverse on prive d'identité juridique des espaces en formation comme celui de la ville ⁽358).

La puissance publique reste cependant attachée aux principes d'administration posés par les états généraux, à savoir la rationalité des limites territoriales, l'abstraction des concepts d'organisation, la symétrie des institutions, l'égalitarisme dans l'action, l'uniformité dans l'application des lois. Le département palliait les limites et les fragmentations du tissu communal en lieu et place des anciennes provinces.

L'État a organisé, à côté des administrations traditionnelles, des territoires spécifiques soumis à des régimes particuliers : zones diverses de reconversion, de rénovation, de développement, zones littorales, zones de montage, espaces et sites à préserver, parcs naturels, communautés de communes, communautés d'agglomération, refonte de certains départements, organisation de coopérations transfrontalières, commissariat en charge d'actions spécifiques sur des territoires transversaux... L'émergence de territoires spécifiques dissocie l'assise géographique de la représentation politique de la population. La République devient une mosaïque d'espaces intermédiaires et différenciés sans corps équivalents pour les gouverner. Certains craignent un « polycentrisme improvisé » qui « pourrait inféoder à des intérêts corporatifs et passagers, susciter des autonomies en quête de l'accès direct à un pouvoir européen » ⁽³⁵⁹⁾.

LA CARTE ADMINISTRATIVE FRANÇAISE (au 1^er janvier 2004)
Régions	Départements	Arrondissements	Cantons	Communes	epci
Alsace	2	13	75	903	77
Aquitaine	5	18	235	2 296	176
Auvergne	4	14	158	1 310	101
Bourgogne	4	15	174	2 046	123
Bretagne	4	15	201	1 268	115
Centre	6	20	198	1 842	114
Champagne-Ardenne	4	15	146	1 947	111
Corse	2	5	52	360	15
Franche-Comté	4	9	116	1 786	98
Île-de-France	8	25	317	1 281	79
Languedoc-Roussillon	5	14	186	1 545	124
Limousin	3	8	106	747	65
Lorraine	4	19	157	2 339	127
Midi-Pyrénées	8	22	293	3 020	196
Nord-Pas-de-Calais	2	13	156	1 546	98
Basse-Normandie	3	11	141	1 812	128
Haute-Normandie	2	6	112	1 420	75
Pays de la Loire	5	17	203	1 502	138
Picardie	3	13	129	2 292	83
Poitou-Charentes	4	14	157	1 464	99
Provence-Alpes-Côte d'Azur	6	18	232	963	85
Rhône-Alpes	8	25	335	2 879	219
Ensemble province	88	304	3 562	35 287	2 367
France métropolitaine	96	329	3 879	36 568	2 446
Régions outre-mer	4	13	156	114	15
France entière	100	342	4 035	36 682	2 461
Source : insee.

Il faut renoncer clairement à l'illusion d'une administration déconcentrée de l'État dont chaque échelon correspondrait à une catégorie de collectivité territoriale. Ce n'est ni une réalité ni une nécessité. L'État territorial n'a plus les mêmes compétences qu'auparavant. Il n'est plus indispensable qu'il quadrille le territoire de manière aussi fine qu'en 1789 avec son cortège de préfectures et de sous-préfectures, de directions départementales et de subdivisions.

b) La fin du « doublonnement »

L'article 1^er de la loi du 6 février 1992 dispose que « l'administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l'État ». L'article 4 dispose ensuite que, pour exercer leurs missions, les services déconcentrés sont organisés dans le cadre de circonscriptions régionales, départementales ou d'arrondissements.

Cette disposition pose le problème de la dualité d'organisation déconcentrée et décentralisée. Administrations centrales, administrations territoriales de l'État et celles des collectivités locales rivalisent pour « contrôler » les mêmes fragments de territoire et les mêmes populations. Le contournement des procédures contractuelles ne fait qu'aggraver cette confusion.

Pour la réduire, certains proposent un bouleversement profond de notre organisation administrative, prenant acte du développement du concept pourtant flou de pays ⁽360) et de l'intercommunalité. Dans ce schéma « idéal », les 3 800 bassins de vie quotidiens seraient incarnés par 3 800 communautés de communes, tandis que les 350 bassins d'emploi deviendraient les réceptacles de 350 pays qui eux-mêmes rassembleraient communautés de communes et communautés d'agglomération, ces dernières, au nombre de 140, constituant un maillage de pôles de développement.

Plus raisonnable semble l'idée de découpler la carte administrative de l'État de celle des collectivités locales, idée déjà formulée par Jean Picq notamment ⁽³⁶¹⁾. Si les collectivités territoriales sont chronologiquement des circonscriptions administratives qui ont ensuite été dotées de la personnalité morale, cela ne signifie pas que l'État doit continuer de dessiner la carte de ses services en fonction de la carte des collectivités locales.

2. Deux fois moins de régions deux fois plus grandes ?

Dans son discours fondateur du 24 mars 1968 à Lyon, le général de Gaulle relevait que « l'effort multiséculaire de centralisation ne s'impose plus désormais. Au contraire, ce sont les activités régionales qui apparaissent comme les ressorts de la puissance économique ». Il faut trouver des circonscriptions pertinentes au regard des mutations du système économique et des enjeux de la construction européenne et parvenir à un allégement du poids résultant, pour les finances publiques et les citoyens, de la multiplication des échelons de gestion. Le débat sur la taille des régions françaises est récurrent. Sans trancher, il convient de présenter un nombre de scénarios susceptibles de parvenir à ces objectifs.

a) Prendre en compte l'interrégionalité ?

De plus en plus d'administrations de l'État, à l'exemple du ministère de l'équipement, s'organisent à un échelon interrégional. De plus en plus de politiques d'État sont menées à cet échelon, l'exemple ancien des politiques de massif et des politiques de bassin en sont l'illustration. Le rôle renforcé de la zone de défense ⁽362) et la réunion à l'échelon zonal, par un décret du 18 mars 1993 ⁽³⁶³⁾, de l'état-major de la sécurité civile, le service zonal des transmissions et le secrétariat général pour l'administration de la police (sgap), vont dans le même sens. Les politiques menées par l'Arc Atlantique donnent un exemple de politique commune entre les collectivités régionales.

Cette tendance constitue un indice de l'importance de prendre en compte au bon échelon certaines questions. À de nombreuses reprises, à l'étranger comme en France, les interlocuteurs du rapporteur ont souligné la nécessité d'organiser des réseaux interrégionaux sur certaines questions, celles des grandes infrastructures, de l'enseignement supérieur, de la recherche, des pôles économiques de compétitivité et des équipements médicaux très spécialisés étant le plus souvent citées. Il faut assurer des arbitrages entre les métropoles, par exemple entre pôles universitaires, pôles de compétitivité ou de santé. Les régions sont aujourd'hui trop petites pour les rendre.

La contractualisation à dimension interrégionale apparaît donc comme une réponse privilégiée à cette difficulté, comme l'a montré la mise en place récente des pôles de compétitivité. Elle constitue par ailleurs une condition de la prise en compte de certains programmes par l'Union européenne. La question de l'interrégionalité pose aussi celle de la coopération − ou de la concurrence − entre métropoles régionales, dont le rayonnement dépasse précisément les frontières de la région.

Deux types de coopération interrégionale, s'ils sont intéressants de manière ponctuelle, n'ont pas un aspect structurant déterminant. Il s'agit des projets de territoires transrégionaux − un pays constitué entre des territoires appartenant à deux régions différentes − qui forment, en réalité, des projets infrarégionaux, et les projets thématiques de territoires, éventuellement non contigus, concernant par exemple des régions de montagne ou encore des régions viticoles.

En revanche, un troisième type de coopération interrégionale permet de révéler de véritables synergies et de donner, par exemple au regroupement de deux régions, un avantage comparatif décisif au meilleur coût pour le citoyen-contribuable. Il faut ranger au titre de ces actions la réalisation d'infrastructures concernant plusieurs régions, les politiques littorales, fluviales ou touristiques, environnementales et économiques, la constitution d'un réseau universitaire, d'un réseau hospitalier ou de cancéropôles. À cet égard, on peut regretter le peu d'engouement que suscitent les missions interministérielles et interrégionales d'aménagement du territoire (miiat) qui ne prennent en compte qu'une partie de ces initiatives interrégionales ⁽³⁶⁴⁾.

En tout état de cause, la multiplication des initiatives interrégionales comme la montée en puissances programmes communautaires interreg montre la voie d'un rapprochement entre les régions actuelles qui pose la question de l'élargissement de leur territoire et de leur population.

b) Encourager la constitution de grandes régions ?

D'un point de vue constitutionnel, le principe de libre administration fait que le législateur ne pourrait modifier les compétences des collectivités territoriales au point de les vider de tout contenu. En dehors de cette limite, le législateur a toute liberté car aucune collectivité territoriale ne peut prétendre détenir « par nature » des compétences à l'encontre de l'État. Ainsi, abstraction faite des aléas électoraux, demeure le sentiment d'une certaine hésitation de l'État sur le rôle qu'il entend faire jouer aux régions. Il semble continuer de leur attribuer des compétences par défaut.

Chacun pourtant s'accorde à relever le caractère indispensable des régions − les exemples étrangers étudiés le montrent suffisamment −, mais tous semblent réservés lorsqu'il s'agit de tirer toutes les conséquences de leur existence. Le péché originel des régions est leur caractère administratif. Elles sont nées de la création des vingt-deux régions de programme en 1956 puis des circonscriptions d'action régionale entre 1959-1960. Le législateur, le constituant, le gouvernement continuent d'hésiter quant aux choix à faire, tiraillés entre des tendances ou des orientations en partie contradictoires.

LES RÉGIONS MÉTROPOLITAINES (au 1^er janvier 2004)
Région	Population (en milliers)	Superficie (en km²)	Nombre de communes
Alsace	1 793	8 280	903
Aquitaine	3 049	41 309	2 292
Auvergne	1 327	26 013	1 310
Bourgogne	1 616	31 582	2 045
Bretagne	3 011	27 209	1 268
Centre	2 480	39 151	1 842
Champagne-Ardenne	1 330	25 606	1 945
Corse	272	8 680	360
Franche-Comté	1 133	16 202	1 786
Île-de-France	11 264	12 011	1 281
Languedoc-Roussillon	2 458	27 376	1 545
Limousin	712	16 942	747
Lorraine	2 329	23 542	2 337
Midi-Pyrénées	2 687	45 348	3 020
Nord-Pas-de-Calais	4 026	12 414	1 547
Basse-Normandie	1 443	17 589	1 814
Haute-Normandie	1 805	12 318	1 420
Pays de la Loire	3 344	32 082	1 504
Picardie	1 875	19 399	2 292
Poitou-Charentes	1 687	25 809	1 465
Provence-Alpes-Côte d'Azur	4 666	31 400	963
Rhône-Alpes	5 893	43 698	2 879
France métropolitaine	60 200	543 965	36 565
Source : insee, estimations localisées de population, données provisoires au 1^er janvier 2004 ; calculs effectués à partir d'estimations de la population.

Mais les chiffres présentés, ci-dessus, montrent, outre des disparités très importantes, un chiffre moyen de population par région relativement faible si on le compare notamment avec la situation de nos voisins. Si certaines régions atteignent une taille critique en termes de populations, d'autres ne peuvent que souffrir de leur faible poids démographique. La seule lecture de ce tableau inspire des rapprochements qui, du strict point de vue de l'efficacité des politiques publiques, semblent s'imposer.

Dans ce contexte, diminuer le nombre de régions pour en augmenter les capacités ne paraît pas être de mauvaise politique et pourrait permettre un changement d'échelle propre à favoriser des synthèses plus riches entre les différents territoires, mais aussi susceptibles de mieux prendre en compte la dimension internationale de nombreux problèmes. À l'échelle européenne, des régions plus grandes seraient plus visibles et plus efficaces. L'État, dans la tradition française, est suffisamment fort pour ne pas y perdre mais au contraire pour s'enrichir d'un tel processus.

c) Assurer une meilleure articulation entre départements et régions ?

C'est de la superposition des compétences et des territoires que naît le risque de chevauchement des actions et de confusion des légitimités, tandis que se multiplient les soucis existentiels, chaque échelon revendiquant le droit à s'occuper de tout et ne trouvant de limites que dans la contrainte budgétaire. L'accent mis par de plus en plus de collectivités sur le développement durable ⁽365) des territoires qui leur permet d'investir quasiment tous les champs de l'action publique en constitue une illustration évidente.

- « Départementaliser » les régions

Une première solution qui apparaît pour améliorer l'articulation entre départements et régions consisterait à faire des conseils régionaux une émanation des conseils généraux, assurant ainsi un lien organique entre les deux. Chaque département pourrait faire valoir ses intérêts au niveau régional, tandis que, sur le modèle intercommunal, une politique de consensus pourrait se dessiner entre délégués des départements émancipés des contraintes départementales.

Cette solution aurait cependant pour inconvénient de revenir en arrière sur le fait régional, qui dispose depuis 1986 d'une légitimité démocratique certaine et qui, dans le contexte européen, a pris une importance telle qu'il serait difficilement envisageable de le subordonner à la construction départementale. En outre, elle n'aborderait pas la question de l'adaptation départementale aux évolutions sociales et économiques.

- « Régionaliser » les départements

Une deuxième solution envisageable reviendrait à faire élire les conseillers régionaux sur une base « départementale » ou plus exactement sur la base d'un regroupement de cantons, qui pourrait prendre la forme d'un arrondissement adapté aux nouvelles réalités territoriales, qui pourrait lui-même, par ailleurs, servir de support à une implantation de l'État rénovée.

Chaque conseiller d'arrondissement, au même titre qu'aujourd'hui chaque conseiller général, pourrait être à l'écoute de « son » territoire et relayer ses préoccupations auprès de l'instance régionale, qui assurerait ainsi la synthèse entre proximité et dimension infranationale, pour « penser globalement » et « agir localement ».

Dans ce schéma, se poserait naturellement la question du maintien de l'échelon départemental en tant que tel. Là encore, un équilibre territorial des pouvoirs satisfaisant appelle une réponse qui ne saurait être univoque. Certaines régions, dont le territoire est hétérogène ou la population très peu dense, peuvent justifier le maintien d'une collectivité départementale, à l'exemple de la région Languedoc-Roussillon ou encore de la région Auvergne. En revanche, on peut s'interroger sur la pertinence de maintenir des départements au sein de la région Île-de-France ou même, comme cela revient souvent en débat, en Alsace. En tout état de cause, cette question mérite d'être résolue au niveau des régions elles-mêmes et non à partir du centre.

En deçà d'une recomposition des collectivités territoriales elles-mêmes, il conviendrait de créer des moyens de faciliter le rapprochement des points de vue. Pour ce faire, la création dans chaque région d'une conférence semestrielle réunissant le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux pourrait constituer un progrès non négligeable. Elle pourrait être chargée, notamment, de donner un avis, qui serait rendu public, sur les grandes politiques menées dans la région ainsi que sur les différents schémas régionaux. Un tel instrument serait d'autant plus utile dans l'hypothèse où des régions plus grandes se seraient constituées.

3. Faciliter le rapprochement des communes

Définies en 1789 non pas à partir d'un territoire, comme les départements, mais sur le fondement des communautés d'habitants, les communes forment les « " terminaisons nerveuses " de la nation, véritables êtres collectifs qui la mettent en mouvement, traversent les constitutions et les régimes politiques et font partie de notre patrimoine génétique institutionnel ». C'est cet ancrage qui rend difficile toute réforme en la matière.

Comment, cependant, ne pas poser la question du nombre des communes ? La France compte 36 782 communes. En 1968, elle en comptait 37 708, soit grosso modo le même nombre qu'en l'an VIII. 60 % ont moins de 500 habitants, 96,5 % d'entre elles en ont moins de 5 000. De la même façon qu'il ne pourra y avoir de renforcement de notre présence diplomatique et consulaire française sans réforme de la carte de nos ambassades et consulats et qu'il ne pourra y avoir de réforme de la justice sans remaniement profond de la carte judiciaire, il ne saurait y avoir de décentralisation communale réussie sans questionnement de la carte communale.

Pour s'interroger ainsi, deux méthodes peuvent être suivies, une méthode abrupte de fusion, telle qu'elle a été pratiquée dans certains pays, en Suède notamment, et la méthode volontaire, qui, devant les échecs du passé ou les incertitudes nées du développement de l'intercommunalité, doit trouver une voie originale.

a) L'éparpillement intangible ?

La France est caractérisée par un « micro-découpage communal » ⁽366). Environ une commune sur quatre a moins de 200 habitants. Environ une commune sur deux a moins de 400 habitants. Près de 60 % des communes ont moins de 500 habitants pour moins de 10 % de la population. Près de 80 % des communes ont moins de 1 000 habitants accueillant moins de 20 % de la population.

RÉPARTITION DU NOMBRE ET DE LA POPULATIONS DES COMMUNES (recensement de 1999)
Strates (habitants)	Nombre de communes	Population (habitants)	Part du nombre de communes (en %)	Part de la population (en %)
Moins de 200	10 340	1 198 617	28,28	2,00
Moins de 500	21 035	5 856 669	57,53	9,77
Moins de 1 000	27 794	10 592 318	76,01	17,67
Moins de 2 000	31 927	16 341 493	87,32	27,26
Moins de 5 000	34 716	24 890 323	94,94	41,52
Moins de 10 000	35 691	31 620 115	97,61	52,74
Moins de 50 000	36 516	50 972 901	99,87	85,02
Moins de 100 000	36 529	52 112 206	99,90	86,92
Plus de 100 000	36	9 037 846	0,10	15,08
Total métropole	36 565	59 951 435	100,00	100,00
Source : d'après ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, direction générale des collectivités locales, Les collectivités locales en chiffres en 2005, décembre 2004.

Si raisonner en termes de chiffres ne suffit pas, c'est parce qu'il convient de s'attacher surtout aux services rendus. Or, lorsqu'on définit les compétences des petites communes, celles de moins de 500 habitants par exemple, elles se limitent souvent à la voirie, aux bâtiments et aux affaires sociales entendues au sens strict. Pour assurer au mieux ces missions, il n'est point besoin d'avoir un conseil de onze élus. Un ou deux conseillers municipaux délégués, responsables pour cette zone, pourraient suffire. En revanche, pour que de meilleurs services plus nombreux soient rendus sur une telle commune, il faut bien faire appel à des partenaires extérieurs. Il est plus facile d'obtenir ce résultat lorsqu'on se trouve dans une structure intégrée. L'élargissement de la palette des compétences nécessiterait donc un élargissement du territoire. Si le nombre des communes n'est pas en lui-même la source des difficultés que connaissent les plus petites communes, il constitue au minimum un facteur aggravant de ces difficultés.

Pour obtenir un regroupement des communes, deux solutions peuvent être envisagées : une solution autoritaire, telle qu'elle a été pratiquée en Suède, au Royaume-Uni, en Belgique ou en Grèce, et une solution nouvelle, qui consisterait à favoriser l'association pour des communes de petite taille − moins de 500 habitants dans un premier temps par exemple − dans une seule structure, chacune des anciennes communes, constituée d'une communauté d'habitants bien identifiée, pouvant conserver son nom et étant représentée spécifiquement par un ou plusieurs conseillers municipaux.

b) La méthode volontariste : pour une fusion imposée ?

Certains pays ont engagé une fusion radicale de leurs communes. Ce fut le cas en Belgique, mais aussi en Grèce. Avant la réforme, il existait dans ce dernier pays 5 318 communes et 441 municipalités formées des chefs-lieux des départements et des villes de plus de 10 000 habitants. 85 % des communes avaient moins de 1 000 habitants, 60 % moins de 500 habitants et 38 % moins de 300. Cet éclatement fut analysé comme un véritable obstacle au développement. La population regroupée dans chaque collectivité était restreinte, le manque de ressources criant, le niveau de compétence des ressources humaines en général et de l'encadrement en particulier insuffisant ⁽367). Dans les années 1980, des dispositions sur le regroupement volontaire furent prises, mais n'occasionnèrent que 150 regroupements issus de 134 communes seulement.

Pour faire face à cette situation, un ambitieux programme dénommé « Capodistria », du nom du premier gouverneur de l'État hellénique en 1827, fut adopté en février 1997, imposant un regroupement obligatoire fondé sur une planification de l'aménagement du territoire. Le cadre juridique fut défini en 1997, les élections des nouvelles municipalités intervinrent en octobre 1998. Il s'agissait à la fois d'assurer une prestation de services de niveau équivalent pour tous et de créer les conditions de l'autonomie administrative et financière. Le pays passa ainsi de 441 à 899 municipalités et de 5 382 à 135 communes, soit une réduction du nombre total de collectivités de 5 823 à 1 034, pour environ 10,3 millions d'habitants.

Les communes et municipalités ont continué d'être compétentes pour l'entretien de l'infrastructure technique des réseaux d'eau potable, d'irrigation et d'évacuation des eaux usées, des routes, des équipements publics et de la mise en œuvre de programmes sportifs et culturels.

En Suède, après la seconde guerre mondiale, la croissante très forte a permis une expansion très importante de l'État-providence. Ont alors été décentralisés de nombreux services, tels que l'école et l'assistance sociale, mais les communes étaient trop petites pour les assumer. C'est pourquoi on en a réduit le nombre de manière drastique, passant de plus de 2 500 à moins de 300. Dans un premier temps, le pays est passé par le système de l'agglomération sur une base volontaire. Mais les citoyens restaient attachés à leur petite commune et le processus n'avançait pas. Dans les années 1970, l'État suédois est passé à la fusion. La plus petite commune possède aujourd'hui 2 600 habitants. Parallèlement, s'est développé un système de péréquation qui, à 95 %, instaure un système égalitaire. Mais aujourd'hui, les communes ne veulent plus fusionner. Si on voulait aller plus loin, on se heurterait aux populations. Récemment, deux communes qui ont entre 4 000 et 5 000 habitants ont voulu fusionner. Mais les élus ont abandonné le processus devant le résultat du référendum local, la population refusant, pour l'une des communes à 80 % et pour l'autre à 70 %, la fusion.

Dans les deux exemples cités, le Gouvernement et le Parlement se sont rapprochés la population, expliquant par d'importantes campagnes de presse et de télévision, la nécessité du changement, organisant autant de consultations populaires qu'il a été nécessaire.

LE REGROUPEMENT DES COMMUNES DANS L'UNION EUROPÉENNE
Pays	Année de la réforme	Nombre de communes avant la réforme	Nombre de communes après la réforme	Diminution (en pourcentage)
Suède	1952 et 1962-1974	2 500	280	- 89
Grèce	1997-1998	5 823	1 034	- 82
Danemark	1967	1 387	277	- 80
Belgique	1975	2 359	596	- 75
Royaume-Uni	1974-1975	1 549	522	- 66
Allemagne	1968-1970	14 338	8 414	- 41
Pays-Bas	1951	1 010	775	- 23
France	1971	37 708	36 394	- 3
Source : d'après Conseil de l'Europe.

Ce qui a été possible en Grèce ou en Suède l'est peut-être moins en France. Le traumatisme des débats qui ont conduit à la loi de 1971, traumatisme qui demeure présent dans l'esprit de tous les acteurs et le maintien du compromis trouvé en 1789, accord qui avait conduit au maintien des structures paroissiales, semblent hypothéquer toute tentative de fusion commandée par le centre.

En France, en effet, sans qu'il soit besoin de rappeler la seule véritable tentative de regroupement communal autoritaire avec les municipalités de canton de l'an III ⁽³⁶⁸⁾ et en relevant le fait que le statut municipal de 1884 impose l'approbation unanime des conseils municipaux pour mener à bien une fusion, plusieurs tentatives pour diminuer le nombre des communes sont intervenues dans les dernières décennies, avec le succès que l'on sait. La loi du 7 août 1957 prévoyait les premières mesures de regroupements forcés des communes dans les agglomérations ⁽³⁶⁹⁾. Elle a échoué. Les décrets n° 59-189 du 22 janvier 1959 relatif aux chefs-lieux et aux limites territoriales des communes et n° 64-884 du 27 août 1964 instituant des majorations de subvention en faveur des opérations d'équipement menées par les groupements de communes ou les communes fusionnées précisèrent la procédure de fusion en tentant de la favoriser, tandis que la possibilité de procéder à la fusion autoritaire par décret en Conseil d'État ouverte par l'ordonnance n° 59-30 du 5 janvier 1959 tendant à instituer des districts urbains fut très peu utilisée ⁽³⁷⁰⁾.

Suivit en 1967 le « projet Fouchet » qui fut le premier à envisager de manière effective la fusion de communes. Il s'agissait « d'assouplir les conditions de fusion des communes, en maintenant en exercice les conseillers municipaux des communes fusionnées, jusqu'à la fin du mandat en cours. Enfin, il est prévu de procéder, après le renouvellement municipal de 1971, au rattachement à d'autres collectivités des communes qui, en raison du chiffre infime de leur population, n'ont pas la possibilité de respecter les dispositions du code électoral, aux termes desquelles le nombre de conseillers ne résidant pas dans la commune ne peut excéder le quart des membres du conseil municipal. » ⁽³⁷¹⁾ Le projet prévoyait ainsi, d'une part, la possibilité d'une fusion initiée par les conseils municipaux, et d'autre part, une fusion imposée. En effet, dans l'année suivant le renouvellement général des conseils municipaux, le conseil général aurait été saisi par le préfet d'une proposition de rattachement à une commune voisine de toute commune de moins de 1 000 habitants où le nombre de conseillers non résidents dépasse le quart des membres municipal. À défaut d'avis contraire du conseil général, la fusion aurait été prononcée par arrêté préfectoral. En cas d'avis défavorable, la fusion aurait pu être décidée par décret en Conseil d'État. Les événements politiques empêchèrent la discussion du « projet Fouchet ».

L'idée de fusion fut reprise dans le « projet Marcellin » du 8 janvier 1969, qui ne fut jamais déposé. Ce projet prévoyait, comme son prédécesseur, une double fusion. Celle-ci pouvait provenir d'une demande, soit du conseil du syndicat communautaire ou d'une communauté urbaine, soit des deux tiers des conseils municipaux. Elle pouvait également intervenir de manière automatique, pour les communes de moins de 100 habitants et les communes ayant un volume faible de ressources. La démission du Président de la République à l'issue du référendum du 27 avril 1969 emporta le projet.

Un nouveau projet est déposé après les élections municipales de mars 1971. Le gouvernement avait alors « résolument écarté toute suppression systématique et aveugle des petites communes ». Évoquée lors des débats du projet qui est devenu la loi du 31 décembre 1970 sur les libertés communales, la suppression des 4 000 communes de moins de 100 habitants n'aurait conduit qu'à diminuer le nombre total de communes de moins de 3 000 unités, puisque certaines auraient fusionné entre elles. La réforme est apparue insignifiante. À l'occasion des débats de 1971, fut étudiée la possibilité de supprimer les 11 400 communes de moins de 200 habitants. Cette solution fut également écartée au motif que les petites communes étaient concentrées dans certains départements, en particulier dans l'Est de la France et certaines régions de montagne, ce qui n'aurait abouti, par exemple, qu'à des résultats minimes dans l'Ouest de la France.

La loi du 16 juillet 1971 commence par prescrire un examen des caractéristiques de chaque commune afin d'opérer un classement en trois catégories : les communes pouvant assurer elles-mêmes leur développement ; celles appelant une mise en commun des moyens et ressources des communes ; celles devant fusionner. Le Sénat voulut écarter toute solution de contrainte et la loi finale porte les marques de ce blocage. Dans chaque département, le préfet devait dresser un plan de fusions à réaliser, plan qui devait être soumis aux conseils municipaux concernés. En cas d'accord, la fusion était prononcée par arrêté préfectoral. En cas de rejet, le conseil général était saisi et le préfet ne pouvait prononcer la fusion qu'après avis favorable de l'assemblée départementale.

La suppression systématique des petites communes fut donc rejetée tandis qu'était promue la voie de l'administration à deux niveaux, grâce au développement de l'intercommunalité, avec le réel succès que l'on connaît. Mais le chemin de l'intercommunalité vers l'intégration reste encore très hypothétique et le maintien d'une double administration semble devoir perdurer. Il serait donc intéressant de trouver une voie médiane qui soit plus efficace que celle conçue en 1971.

c) La méthode volontaire : pour un nouveau modèle de communes associées ?

Comme on l'a vu, la fusion de communes telle qu'issue par la loi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin », constitue une voie de rationalisation fondée uniquement sur le volontariat.

Sous le régime de cette loi, deux communes limitrophes peuvent ainsi fusionner en une seule commune - c'est la fusion simple - ou bien fusionner en créant une ou plusieurs communes associées, la commune associée conservant son nom et disposant d'un maire délégué - c'est la « fusion association » ⁽372).

Dans le régime initial, cette fusion provient soit de l'accord unanime entre conseils municipaux, soit d'une acceptation par référendum communal. La loi du 13 août 2004 précitée, dans son article 123 modifiant l'article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales, a rendu la consultation des électeurs obligatoire.

L'État ne maîtrise pas la nouvelle délimitation de la circonscription. Il ne fait que l'officialiser par arrêté préfectoral. Au regard de la virulence de l'opposition rencontrée dans la recherche d'une modification de la carte communale − l'existence de plus de 500 000 élus locaux constituant à la fois une richesse et une force de résistance −, le pouvoir central a préféré perdre la maîtrise de la procédure pour faciliter une amorce de restructuration qu'il souhaitait en tout état de cause.

Mais, cette loi, comme sa cousine grecque, n'a pas eu le succès escompté ⁽³⁷³⁾. Le rapporteur du projet de loi au Sénat, très sceptique, relevait lui-même qu'il s'agissait « d'un projet de loi important (...) car il peut avoir - je ne dis pas qu'il les aura - des incidences considérables sur les structures communales de l'avenir » ⁽³⁷⁴⁾. Les plans départementaux prévoyaient 3 482 fusions intéressant 9 761 communes. Mais, le nombre réel de fusions a été limité et ne s'est pas traduit par une diminution significative du nombre de communes. Le nombre de fusions fut notable dans les deux années qui ont suivi la loi : 528 fusions en 1972 concernant 1 336 communes, 193 fusions en 1973 concernant 466 communes. Par la suite, ce nombre tomba rapidement : 76 fusions en 1974 pour 154 communes, 9 fusions en 1975 pour 19 communes, 9 fusions en 1976 pour 20 communes, 4 fusions en 1977 concernant 7 communes. À partir de 1978, on peut même relever la permanence des revendications de « défusion » des communes fusionnées montrant les capacités de résistance des communautés d'habitants. Ainsi, fin 1979, 29 communes avaient retrouvé leur autonomie. La loi de 1982 écartera le sujet. Les raisons de l'échec ont été analysées.

Dans la recherche d'un nouvel équilibre territorial et dans la recomposition du paysage communal, il convient de veiller à l'équilibre entre centre et villes périphériques, mais aussi entre campagne et ville. Dans ce contexte, redonner du lustre au statut de commune associée permettrait de faciliter les rapprochements et de rationaliser l'espace institutionnel local pour le plus grand bénéfice des populations.

Il conviendrait notamment de permettre que la fusion-association puisse être engagée à l'initiative des populations et non plus seulement des conseils municipaux. Il conviendrait également d'encourager la consultation simultanée des populations habitant sur un même territoire susceptible d'être transformé en ensemble de communes associées sur le fondement d'un projet commun. On pourrait aussi très bien imaginer qu'un groupe de communes puisse présenter à leurs habitants différents projets d'association, parmi lesquels ils pourraient choisir le plus pertinent, projet qui s'imposerait s'il était adopté par une majorité des suffrages exprimés dans chacune des communes concernées. L'association pourrait conduire, outre au maintien du nom de la commune associée, à la désignation d'un maire délégué, chaque liste identifiant les candidats qui deviendraient maires délégués des communes associées en cas d'élection. Les dispositifs de conseil et commission consultatifs pourraient être, en outre, allégés. Une convention préalable à l'association signée entre les communes partenaires et décrivant la répartition des services offerts dans chaque commune associée pourrait être soumise à l'approbation de la population, ce qui permettrait de garantir la valeur ajoutée qualitative de l'association. Dans le cas de l'existence préalable d'un epci, l'initiative de la consultation de la population pourrait provenir du conseil intercommunal.

Identifiée par un nom distinct, représentée par un élu responsable, valorisée par de nouveaux services, la commune rénovée permettrait de créer des ensembles territoriaux et mieux à même d'assurer un nombre plus grand de compétences, sans pour autant tomber dans le piège de la superposition des structures qui naît de la simple intercommunalité.

Se pose inévitablement la question de l'incitation financière. Le dispositif actuel de majoration des subventions d'équipement n'a pas suffi à favoriser la fusion association autant que cela était souhaité. Dès la discussion du projet de loi, plusieurs orateurs relevaient son caractère peu incitatif, même si la majoration de 50 %, pendant cinq ans, de la subvention de l'État pour les équipements collectifs réalisés par la nouvelle commune, dans la limite de 80 % de la dépense subventionnable, apparaissait à bien des égards plus avantageuse que l'incitation inscrite dans le décret du 27 août 1964 destinée à favoriser les fusions (majoration de 10 % à 30 %) ou la constitution de districts urbains ou de syndicats à vocation multiple (majoration de 5 % à 20 %), dispositifs qui n'avaient débouché que sur très peu de réalisations. Un encouragement par le biais de compensation de baisse de la fiscalité pourrait constituer une voie à explorer.

De manière plus audacieuse, il pourrait être confié, de manière expérimentale, à une ou plusieurs régions le pouvoir de proposition de réorganisation des territoires communaux, les propositions de la collectivité régionale étant validées ou non par les populations concernées. La région élaborerait en concertation avec les acteurs locaux un plan régional - selon un modèle proche du plan départemental initialement prévu dans le projet de loi qui conduisit à la loi du 16 juillet 1971 -, qui pourrait servir de base à l'organisation d'une série de consultations. Si la fusion n'était pas décidée de manière autoritaire, en revanche, l'élaboration d'un tel plan et la consultation des populations pourraient être rendus obligatoires.

4. Diversifier la représentation territoriale de l'État

Trois objectifs peuvent être dégagés de l'histoire administrative française : maintenir l'uniformité administrative, assurer la prééminence de l'État, favoriser l'efficacité de la gestion administrative.

Ces objectifs méritent aujourd'hui d'être mis en regard d'autres nécessités : ajustement aux évolutions de la société des missions de l'État, développement des collectivités territoriales, adaptation des services à la diversité des territoires. Pour atteindre ces buts, il convient d'adapter la géographie des implantations de l'État, assurant à la fois des espaces d'arbitrage et de synthèse et des espaces de connaissance des territoires et des évolutions locales. Dans ce contexte, ne faut-il pas s'interroger sur la pertinence d'une organisation identique dans des régions différentes par la taille et les besoins ? On pourrait, par exemple, imaginer une différenciation des structures de l'administration départementale en fonction de critères de taille, de démographie et de dominante urbaine ou rurale du territoire considéré.

Aucune disposition législative ni aucun principe général du droit n'imposent au gouvernement, lorsqu'il détermine le ressort territorial d'un service administratif, de se référer aux limites des circonscriptions existantes ⁽375). Le principe de division du territoire implique que les limites extérieures de chaque catégorie de circonscriptions coïncident entre elles, dans la mesure « nécessaire à la bonne organisation et au bon fonctionnement des services publics » ⁽³⁷⁶⁾.

Le principe d'égalité démographique ne s'applique qu'aux circonscriptions électorales. S'est développé un encadrement juridique, initié par le Conseil d'État, relayé par le Conseil constitutionnel, qui subordonne la légalité et la constitutionnalité des opérations de découpage de la circonscription à des obligations visant à équilibrer les circonscriptions sur le plan démographique et territorial ⁽³⁷⁷⁾.

La lisibilité des structures de l'État s'impose moins que celle des services publics. Il faut rappeler, en outre, la décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 2002 ⁽³⁷⁸⁾, qui a relevé qu'eu égard aux caractéristiques géographiques et économiques de la Corse et au fait qu'aucune des compétences ainsi attribuées n'intéresse les conditions essentielles de mise en œuvre des libertés publiques, les différences de traitement qui pourraient résulter des dispositions de la loi entre les personnes résidant en Corse et celles résidant dans le reste du territoire national ne sont pas constitutives d'une atteinte au principe d'égalité ⁽³⁷⁹⁾.

B. RENOUVELER LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La mise en œuvre de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a montré, en particulier dans le domaine de la fonction publique, que la mise en œuvre de cénacles réunissant de manière régulière et encadrée tous les acteurs, l'État comme les collectivités territoriales, pouvait permettre, outre une meilleure connaissance mutuelle, et peut-être grâce à elle, de prévenir et de résoudre les crises.

1. Créer des conférences techniques sectorielles

Par exemple, dans la gestion du rmi, entièrement confiée depuis la loi du 18 décembre 2003 aux départements, il faut instituer une véritable concertation entre le ministre des affaires sociales et les conseils généraux avant toute décision susceptible d'avoir un effet direct ou indirect sur les aides prises en charge par les conseils généraux.

Certes, il existe déjà une commission commune entre les conseils supérieurs des fonctions publiques de l'État et territoriale, ainsi qu'un comité des finances locales où les acteurs des deux mondes peuvent se rencontrer. Mais cette démarche qui a fait ses preuves, en particulier dans la mise en œuvre récente de la loi du 13 août 2004, mérite d'être étendue.

Ainsi, au-delà de chaque dossier, une conférence sectorielle réunissant chaque ministère et les collectivités territoriales pourrait être institutionnalisée, à l'image de ce qui existe en Espagne entre les représentants des ministères et les représentants des communautés autonomes. Dans ce pays, au total et à tous les niveaux, ce sont plus de quatre cents organismes mixtes qui permettent de négocier les politiques, les projets et les financements et toute loi nouvelle tend à prévoir la création d'un conseil représentatif des communautés autonomes. La décentralisation n'est plus octroyée, elle est négociée, allant à l'encontre de la tendance relevée par MM. François Dupuy et Jean-Claude Thoenig, pour lesquels, en France, la décentralisation y est conçue « non pas comme traduisant le caractère agglomératif (de la société vers l'État) de la constitution politique mais comme un moyen de répandre dans la société les valeurs de l'État démocratique » ⁽380).

La dévolution britannique s'est accompagnée également de plusieurs concordats et d'un accord entre le gouvernement britannique et les gouvernements écossais, gallois et nord-irlandais permettant de définir des codes de bonnes pratiques dans les relations entre administrations britanniques et administrations régionales.

2. Fixer un cadre contractuel aux relations entre personnes publiques

La contractualisation a rendu de grands services. Elle a « permis de prolonger et de concrétiser l'objectif de flexibilité poursuivi par la décentralisation en organisant le passage de normes et de règles définies par les administrations centrales à des objectifs et des actions négociés localement sur la base de projets élaborés par les collectivités. Les normes et les règles générales n'ont pas disparu, mais leur adaptation a été érigée en règle. On est ainsi passé d'une normalisation assouplie dans l'arrangement implicite à une négociation explicite des normes dans le cadre de projets territoriaux. Ensuite, la systématisation des projets et des contractualisations territoriales a été utilisée pour maîtriser les risques de fragmentation de l'action publique, lesquels n'étaient plus seulement horizontaux (entre secteurs) mais aussi verticaux (entre différents niveaux territoriaux). Enfin, la logique de projet a permis de concilier des finalités techniques − l'intégration dans un sens commun des interventions de multiples acteurs locaux, relevant de divers secteurs − et une ambition plus démocratique, le projet étant supposé faciliter l'association des habitants à la décision publique. » ⁽381)

Mais le retour à des contractualisations globales impliquerait que les services territoriaux de l'État retrouvent des compétences et une surface importante pour jouer un rôle actif dans ces contrats. Or, ce retour de l'État territorial paraît difficilement concevable à l'heure actuelle. Il convient donc de trouver des instruments qui assurent un meilleur équilibre entre un partenaire renforcé dans ses pouvoirs − la collectivité territoriale − et un partenaire rassemblé sur ses missions essentielles − l'État local.

a) Créer un contrat-cadre public

Dans un contexte marqué parfois par une difficulté du système politique et juridique français à penser l'intérêt général hors de l'État et par une tradition d'unilatéralisme étatique, il est remarquable de constater que les relations contractuelles entre État et collectivités territoriales, entre collectivités territoriales entre elles, se sont développées dans des proportions inédites. Dans la régulation territoriale de l'action publique, la convention a succédé à l'acte. Pourtant, comme le montre l'expérience des contrats de plan, le rapport est souvent déséquilibré et le contrat entre collectivités publiques peut parfois masquer un certain retour, s'agissant de l'État, ou l'apparition, s'agissant des relations entre collectivités territoriales, de la tutelle.

Comme le relevait le Conseil d'État, dans son étude de 1993, « pour asseoir sur de nouvelles bases la légitimité de l'action publique, faut-il vraisemblablement songer à faire appel non seulement à une nouvelle distribution des rôles, mais à de nouveaux procédés d'articulation entre acteurs publics (...), en rupture avec la logique des blocs de compétences et de la décision unilatérale : l'administration contractuelle, les normes flexibles ouvrant la voie aux arrangements et aux compromis. Encore une telle orientation doit-elle, pour ne pas déboucher sur une impasse, acquérir droit de cité dans les institutions et statut juridique. » ⁽382)

Penser que les rapports de force peuvent être éliminés serait faire preuve d'un irénisme fort ignorant de la nature des relations entre collectivités placées en situation de concurrence institutionnelle. C'est pourquoi, plutôt que de nier ces tensions, il importe de recourir aux secours du droit pour les canaliser.

Le plus court chemin pour redonner une légitimité aux procédures contractuelles est de dessiner un cadre général qui assure l'égalité entre les partenaires. Ainsi, dans toute procédure, il conviendrait de prévoir que chaque partie puisse voir pris en compte ses besoins et ses attentes ; ainsi encore, dans le cadre des contrats de plan entre l'État et les régions, ces dernières devraient pouvoir inscrire au contrat des thèmes qu'elles auraient choisis.

Chaque contrat devrait pouvoir comporter une mention de l'articulation avec des dispositifs antérieurs ou connexes et être précédé automatiquement par une étude d'impact, qui présente, en particulier, son inscription dans les logiques à l'œuvre à l'échelon territorial supérieur. Si mosaïque il doit y avoir − le rapporteur ne peut que constater en la matière l'évolution récente −, elle doit présenter un dessin d'ensemble lisible pour l'ensemble des acteurs publics mais aussi par le citoyen.

L'objet de l'étude d'impact est d'évaluer a priori les effets administratifs, juridiques, sociaux, économiques et budgétaires des mesures envisagées et de s'assurer, de manière probante, que la totalité de leurs conséquences a été appréciée préalablement à la conclusion du contrat. Pour reprendre l'exemple des contrats de plan, il paraît souhaitable qu'ils soient conclus au regard d'un « cadre national stratégique » qui devra être soumis aux instances communautaires et respecter les priorités fixées par les chefs d'État et de gouvernement lors des sommets de Lisbonne et de Göteborg. Ces thèmes nationaux peuvent être les infrastructures de réseaux, la recherche et l'enseignement supérieur et la cohésion économique et sociale pour « assurer un développement durable, compenser des inégalités, faire face aux mutations du tissu économique ». Ce rappel permettra de limiter leur objet et de les inscrire dans une logique d'ensemble qui légitime la conclusion même de l'accord.

La procédure contractuelle ne doit être utilisée qu'au bénéfice de projets précis, contenant en particulier une programmation, un plan de financement, un échéancier. Toute action prévue par le contrat qui ne serait pas engagée à partir d'un certain délai, fixé contractuellement, devrait disparaître du programme, cet effet pouvant faire l'objet d'une publicité obligatoire. Un rapport régulier d'exécution cosigné par les parties serait rendu public et discuté dans chaque assemblée délibérante des collectivités signataires. Par ailleurs, chaque crédit engagé, dès lors qu'il est lié à l'exécution d'une convention, doit être mentionné comme tel. Une seule collectivité devrait être, le plus souvent possible, désignée maître d'ouvrage.

Les pétitions de principe prises sous forme contractuelle ne devraient plus avoir droit de cité. La convention devrait éviter d'être la matérialisation d'effets d'annonce. Plus sonnat quam valet. L'appellation même de contrat devrait être réservée à des documents qui engagent réellement les parties.

L'autorité de l'État ne passe plus seulement par la hiérarchie, ni même par des conventions passées tous azimuts avec toutes les collectivités territoriales. Elle doit reposer sur sa capacité à fixer un cadre général au pilotage des stratégies librement développées par les acteurs locaux.

b) Favoriser les relations conventionnelles avec les services de l'État et les organismes ayant une mission de service public

Attribuer la gestion du rmi aux départements n'a de sens que si ces derniers ont la possibilité de bénéficier des services rendus par les caisses d'allocations familiales (caf) et l'Agence nationale pour l'emploi (anpe). Or, il n'est pas rare que ces différents acteurs ne travaillent pas de manière naturelle les uns avec les autres. L'allocation des moyens financiers n'est pas forcément optimale. C'est pourquoi, dans un cas tel que celui-ci, des conventions de coopération peuvent s'avérer utiles. Ce mécanisme gagnerait à être généralisé, afin que, face à un service public donné, tous les acteurs puissent y contribuer de manière harmonieuse et cohérente, quel que soit leur statut.

3. Encourager les échanges d'expériences

Une remarque faite par l'un des responsables territoriaux de l'équipement rencontrés lors d'un des déplacements en région effectué par le rapporteur illustre parfaitement les difficultés et les malentendus qui demeurent entre les deux principaux acteurs de la scène territoriale, l'État et les collectivités territoriales : « Je prendrai pour illustrer ces difficultés l'exemple de nos ingénieurs qui, après un passage dans l'administration territoriale, reviennent dans les services de l'État. Ils sont considérés désormais comme ayant échoué. Nous aurons bientôt de véritables problèmes pour attirer les jeunes diplômés. Il faut favoriser le retour des ingénieurs des travaux publics de l'État qui sont partis dans le privé. Il faut favoriser les allers et retours. »

Sur cette base, il conviendrait de développer les échanges, mêmes temporaires, entre administrateurs territoriaux et administrateurs de l'État, et multiplier, en conséquence, les mécanismes de détachement. Au-delà, le passage d'un corps de l'État à un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale et l'inverse doivent être favorisés. De ce point de vue, le travail réalisé dans le cadre de l'élaboration des décrets de transfert des personnels tos et de l'équipement et les efforts d'harmonisation des statuts des corps et des cadres d'emplois correspondants qui en ont résulté constituent une expérience qui mériterait d'être valorisée et étendue.

4. Poursuivre le développement de l'administration électronique

Le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication, dans la seconde moitié des années 1990, a ouvert d'importantes perspectives de réformes. Sans pour autant constituer une panacée universelle comme la présentent souvent ses thuriféraires, l'« administration électronique » ou « l'e-administration » permet de simplifier les démarches des usagers, par exemple en dématérialisant les procédures administratives, mais aussi de rendre plus efficace le fonctionnement de l'administration, notamment par le travail en réseau. À ce titre, comme le montre l'exemple du développement de la télétransmission des actes des collectivités territoriales dans le cadre du contrôle de légalité, elle peut apporter un appui technique à la fluidification des relations avec les services de l'État et supprimer certaines asymétries d'informations.

À cet égard, il convient de saluer la publication de l'ordon-nance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 qui jette les bases juridiques et fixe des règles de fonctionnement aux échanges électroniques entre l'administration et les citoyens et entre autorités administratives. Elle s'applique à l'État, aux collectivités territoriales et aux établissements publics à caractère administratif. Ces personnes publiques doivent accuser réception des demandes, déclarations ou productions de documents adressées par un usager par voie électronique avec les mêmes conséquences, en cas de manquement, que celles prévues par l'article 19 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dite « loi dcra ». Lorsque l'accusé de réception n'est pas instantané, l'administration doit, en outre, délivrer un accusé d'enregistrement électronique.

Le texte donne aussi une base légale à la possibilité pour une administration de transmettre directement à une autre une information personnelle concernant un usager avec son accord ainsi qu'à la création d'un espace de stockage en ligne permettant à chaque usager de conserver et de communiquer aux autorités administratives des informations et documents utiles à l'accomplissement de ses démarches. Un référentiel général de sécurité permettra de traiter la signature électronique des actes administratifs.

La mise en œuvre du plan stratégique de l'administration électronique (psae), complété par son plan d'action, le projet adele, devrait permettre d'obtenir des services plus nombreux, faciles d'emploi, accessibles à tous et à tout moment, notamment de nouveaux services centrés sur les besoins des usagers grâce à l'intensification de la création de nouveaux services dématérialisés et des services personnalisés, grâce au développement des services offrant la possibilité aux usagers de connaître l'état de leurs dossiers administratifs ou le degré d'avancement de l'instruction d'une demande. Les démarches devront aussi être simplifiées, grâce à la limitation du nombre des informations que l'usager doit saisir et à la transmission des informations entre administrations.

L'administration électronique peut permettre également de masquer la complexité institutionnelle par la promotion d'une approche englobant l'ensemble des administrations, qu'il s'agisse de l'État, des collectivités territoriales mais aussi des organismes de la sphère sociale, tant est fréquente l'imbrication des compétences dans ce dernier secteur. Elle doit favoriser une plus grande réactivité de l'administration, par le biais de l'échange des informations entre administrations et avec les usagers dans de meilleures conditions pour répondre plus efficacement à des sollicitations leur parvenant par des voies diverses (courrier, courriel, téléphone, accueil au guichet), avec une réduction des délais de réponse et par une remise à plat et une automatisation des processus de traitement.

Cette évolution doit s'accompagner de la création des conditions d'une confiance accrue des citoyens, grâce, en particulier, au renforcement de la sécurité des échanges, ce qui implique une réflexion sur les contraintes d'identification et d'authentification des usagers, sur la sécurisation des systèmes d'information des administrations et sur l'harmonisation de la gestion des droits. Ce progrès ne peut également s'accomplir que grâce à un meilleur contrôle des citoyens sur les données les concernant, ce qui nécessite de développer le dossier électronique personnel pour un libre choix d'usage et d'utilisation, d'assurer un meilleur exercice du droit d'accès des citoyens aux données collectées par l'administration et de prévoir un recours à des outils d'authentification et de signature électronique sous le contrôle des citoyens.

Dans ce processus, il convient de ne pas négliger l'amélioration du travail des agents publics, l'automatisation des tâches permettant de dégager de nombreux agents de tâches répétitives et peu valorisantes au profit de missions plus enrichissantes, tandis que la montée en charge de l'utilisation des téléservices favorisera un désengorgement des guichets, à l'image de l'évolution en cours dans les préfectures.

La création de sites dédiés aux expérimentations peut favoriser la diffusion des résultats et encourager les vocations des autres collectivités territoriales et contribuer ainsi, de manière décisive, à la mise en place d'un nouvel équilibre qui incite à la généralisation des innovations les plus qualitatives.

Certaines communes se sont lancées dans l'information municipale par envoi de messages sur les téléphones portables de leurs concitoyens. Il s'agit d'alerter leurs concitoyens en temps réel en cas d'événements naturels ou bien de les informer des réunions publiques organisées par le conseil municipal ou encore de les avertir de l'arrivée de documents administratifs en mairie. Dans ce cadre, l'administration électronique est un facteur d'égalité de l'accès aux services publics et même de survie des territoires. « On sous-estime encore la portée des enjeux territoriaux de la société de l'information. Pourtant, il ne fait aucun doute que l'accès des ménages, des écoles, des entreprises et des services publics aux réseaux de communication est un facteur de compétitivité et donc de pérennité de l'activité d'un territoire, aussi décisives qu'ont été dans le passé les ressources énergétiques ou les structures de transport. » ⁽383)

Les ministres chargés de la réforme de l'État ont présenté un premier bilan le 4 avril 2005 du plan adele, ce qui a été l'occasion de constater l'existence d'une réelle dynamique. Par exemple, plus de 4 millions de foyers fiscaux ont réussi à faire leur télédéclaration fiscale contre 1,2 million l'année précédente. Cette progression est liée à l'équipement progressif des usagers, aux services développés dans le secteur privé et à l'action incitative du gouvernement. Le programme adele doit s'étaler sur quatre ans avec 140 actions. L'objectif reste de donner une visibilité aux différents acteurs : État, personnes physiques et industriels, usagers, mais aussi collectivités locales.

Dans le développement de l'administration électronique, il convient d'éviter que les collectivités se voient, en effet, imposer ce que l'État développerait sans elles. Les actions en faveur de l'interopérabilité doivent donc être promues. Pour 90 % des collectivités, il est impossible de développer les infrastructures nécessaires, les compétences, les moyens. Pour pallier cette difficulté, le projet « e-collectivités locales » avec, dans un premier temps, la mise en place d'« e-Bourgogne », doit permettre d'associer l'ensemble des acteurs locaux au développement des outils électroniques.

La valeur ajoutée de l'administration électronique est de proposer des services globaux. Lorsqu'on considère un usager, il connaît un événement, par exemple une demande de rmi, un décès, une demande de logement social, un changement d'adresse, une demande de subvention pour une association... Chacun de ces événements concerne plusieurs entités : l'État, la commune, la caisse d'assurance maladie, la caisse d'allocation familiale... Or, aujourd'hui, lorsqu'on raisonne en termes de services traditionnels, on raisonne toujours par institution. Ce mode de raisonnement est adapté lorsque l'évènement ne concerne qu'une seule administration. En revanche, lorsqu'il en concerne plusieurs, il convient de permettre à l'usager d'autoriser la diffusion de l'information à plusieurs acteurs. C'est ce type de service qui a été offert pour le changement d'adresse. Ce régime existe déjà pour les demandes de subventions dans le cadre de la politique de la ville. Un dossier est déposé par l'association, il est transmis à toutes les administrations concernées. Au Québec, deux mois après l'ouverture du service de changement d'adresse, 25 % des changements d'adresse se faisaient par ce biais. La difficulté de passer vers la voie dématérialisée est ressentie comme moins importante que l'amélioration du service rendu.

Mais ce type de démarches oblige à mettre des applications nationales en relation avec des milliers de systèmes d'informations locaux, ceux des collectivités locales. Dans des processus tels que celui de la déclaration de changement d'adresse, chaque fois, une personne doit appeler pour vérifier qu'il n'y a pas de déformation des informations transmises d'un service à l'autre. Or, un tel mécanisme est impossible à mettre en œuvre avec des milliers de correspondants. C'est pourquoi dans un système comme celui du changement d'adresse, il faut des grandes plates-formes techniques hébergées par l'État, par exemple à l'éducation nationale, au ministère de l'économie, au ministère de l'intérieur... Du côté des collectivités locales, il faudra quatre ou cinq plates-formes qui proposent des services aux petites collectivités, qui possèdent un ordinateur, une connexion, qui achètent uniquement ces services, de telle sorte que ces petites collectivités puissent dire à leurs administrés qu'elles offrent le même service qu'une très grande collectivité. Une collectivité moyenne pourra, de la même façon, proposer un échange avec une plate-forme comme une grande collectivité.

Cette plate-forme technique doit être capable de mettre un service en marque blanche, de telle manière que le responsable politique de la collectivité puisse présenter les services offerts comme ceux qu'ils offrent lui-même, sur son propre site. Il doit pouvoir proposer des téléservices couplés avec l'état civil, avec sa gestion de la cantine, faire la relation avec les autres services de l'État, avec la sphère sociale... Dans ce cas, il n'a aucun investissement à faire, n'achète que du service. Il faut donc susciter une concurrence entre plates-formes permettant aux élus d'avoir une qualité de service idoine et une interconnexion optimale. Beaucoup de services que l'on peut mettre en commun émanent des collectivités locales.

L'administration électronique est souvent limitée aux services sur internet. Or, sa définition englobe l'utilisation des technologies de l'information dans les services des administrations. L'effet de levier le plus important se produira au sein même des administrations déconcentrées comme décentralisées, par l'élimination du papier, par la multiplication des échanges d'information... Une nouvelle orientation est en cours d'examen. Avec l'administration électronique, un agent d'accueil peut suffire pour le citoyen, tandis que le dossier peut être à plusieurs centaines de kilomètres.

Il s'agit là d'une alternative intéressante au regroupement des services au niveau départemental comme au niveau régional. Il faut renverser la logique. Nous avons besoin de fonctions d'accueil plus fortes, situées dans chaque bassin de vie. Les communautés de communes et d'agglomérations peuvent constituer des échelons pertinents pour fournir des prestations d'accueil... Des guichets d'accueil polyvalents tenus par des agents bien formés qui disposent des outils informatiques qui donnent accès à une batterie de services - téléservices, applications internes de chacune des administrations publiques... - pourraient rendre un meilleur service. Ce qui compte pour le citoyen n'est pas le lieu où est produit le service, mais le lieu où il est rendu.

La fluidification des procès ne saurait cependant être qu'un outil. Le contenu même de l'équilibre territorial des pouvoirs ne pourra être modifié et les blocages dépassés que si des marges de manœuvre nouvelles sont offertes aux collectivités territoriales, ce qui pose in fine la question du pouvoir normatif à accorder à celles-ci.

C. PARTAGER LE POUVOIR NORMATIF ?

La décentralisation s'arrête aux portes du pouvoir normatif. L'émancipation juridique des collectivités locales n'a pas abouti à leur donner une réelle autonomie dans la conception des politiques dont elles ont reçu la charge, conception qui reste centralisée et cloisonnée. Ainsi les compétences sociales attribuées aux départements sont restées régies par des normes nationales au degré de précision redoutable. Les administrations centrales, par le biais des contrats de plan, sont parvenues à imposer leurs choix aux régions tout en obtenant d'elles des financements de plus en plus substantiels.

Le principe de subsidiarité, appliqué lato sensu, impliquerait que les normes soient élaborées au plus près des citoyens dès lors qu'elles concernent des mesures qui ne mettent pas en cause l'intérêt national. Or, la tradition française implique que la subsidiarité ne s'applique pas dans un sens ascendant, mais soit octroyée à partir du centre, dans un mouvement descendant, plein de la majesté du pouvoir central.

1. Transférer aux régions un véritable pouvoir normatif

Dans les champs transférés, l'État se réserve-t-il le droit de réglementer ? Les collectivités territoriales, et plus particulièrement les régions, pourraient-elles acquérir un pouvoir normatif dans ces champs transférés ? Il est certain que la réponse aux deux questions peut être positive. On pourrait prendre l'exemple du rmi. Si la fixation du montant du rmi était décentralisée, les plus riches pourraient payer un droit qu'ils ne souhaiteraient pas forcément acquitter, tandis que les plus pauvres, sensibilisés aux insuffisances de revenus, n'auraient peut-être pas les moyens de le supporter. La solution est à rechercher dans l'association de la fixation d'un socle national minimal et de sa déclinaison locale librement traduite à la hausse. Ainsi, le sénateur Michel Mercier relève qu'il « est indispensable que les conseils généraux soient associés à toute la politique sociale, et notamment à toutes les mesures réglementaires. Ne serait-ce que pour une raison : d'ici quelques années, même quelques mois, ils en sauront plus que l'État en ce domaine » ⁽384).

Durant les débats sur la révision constitutionnelle de 2003, nombreux furent les orateurs à promouvoir l'avènement d'un véritable pouvoir local d'application des lois à l'instar de ce qui existe en Espagne par exemple. La commission des Lois du Sénat voulut ainsi « garantir l'exercice effectif du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales (...) en permettant au législateur de confier, dans certains cas, l'application des lois au pouvoir réglementaire à l'exclusion de celui du Premier ministre ». De même, la commission des Lois de l'Assemblée nationale, par la voix de son rapporteur, avait souhaité que le pouvoir réglementaire des collectivités locales puisse intervenir en substitution de celui du Premier ministre et non en subordination.

Il ne s'agit pas de revenir à l'époque des arrêts de règlement, qui permettaient aux parlements provinciaux, sous l'Ancien Régime, d'adapter au territoire les édits royaux, voire, en cas d'opposition, de les neutraliser.

L'attribution à l'Assemblée de Corse d'un pouvoir de proposition pourrait constituer une voie à approfondir. Dans l'état du droit, le III du nouvel article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales se borne à prévoir la procédure par laquelle la collectivité territoriale de Corse peut présenter des propositions tendant à ce que le législateur modifie la législation applicable à la Corse. Par suite, il ne transfère, par lui-même, à cette collectivité aucune matière relevant du domaine de la loi ⁽³⁸⁵⁾. Cette disposition pourrait être élargie et étendue à d'autres collectivités régionales.

2. Associer les collectivités territoriales à la politique de simplification

Sur le fondement de deux lois, les lois n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit et n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, le législateur a entrepris d'inciter le Gouvernement à prendre des mesures de simplification dans de très nombreux domaines. Cette politique a d'ores et déjà donné lieu à plusieurs dizaines d'ordonnances et un troisième projet de loi de simplification a été annoncé. Mais le processus ainsi engagé a d'abord reposé sur un travail réalisé au sein des ministères.

Le droit applicable aux collectivités territoriales, par la multitude et la fréquence des modifications qui lui sont apportées, par l'enrichissement et la complexification continue de leurs activités - il suffit de consulter le code général des collectivités territoriales pour s'en persuader ⁽386) - n'est pas sans refléter la superposition des structures. Sa simplification constitue donc également un impératif. De nombreux exemples cités tout au long du présent rapport montreraient, par ailleurs, une tendance de chaque structure à créer ses propres procédures, qui viennent se surajouter à celles qui existent déjà.

Ainsi, dans le seul domaine des formulaires administratifs, il est fréquent que chaque collectivité crée, pour ses propres besoins, des rubriques complémentaires, exige des documents spécifiques. La multitude des acteurs accentue naturellement ce mouvement et rend plus difficile toute coordination.

Le conseil d'orientation de la simplification administrative, créé par l'article 1^er de la loi du 2 juillet 2003 précitée et encadré par le décret n° 2003-1099 du 20 novembre 2003, comprend certes des élus locaux : un conseiller régional, un conseiller général et un maire, respectivement désignés par le président de l'arf, le président de l'Assemblée des départements de France et le président de l'Association des maires de France. Mais cela ne saurait suffire à associer pleinement les collectivités territoriales à la politique de simplification.

Les capteurs de l'application et vérificateurs de l'applicabilité des lois et règlements que constituaient les administrations territoriales de l'État tendent à devenir moins présents. Le raccourcissement des chaînes hiérarchiques et la régionalisation de nombre de services déconcentrés participent de ce mouvement. Les administrations centrales de l'État n'ont plus la même capacité à mesurer le caractère adapté ou non des règles qu'elles édictent, cette capacité étant largement transférée aux collectivités territoriales. Le domaine sanitaire et social en donne un exemple manifeste. Les collectivités territoriales doivent prendre le relais des services déconcentrés dans l'évaluation des réglementations et faire remonter les difficultés liées à leur application.

L'État ne saurait suivre, en effet, les différentes expériences de simplification portant sur les relations avec les usagers menées par les collectivités territoriales.

Il convient donc d'associer beaucoup plus fortement ces dernières à la politique de simplification du droit et des procédures car, dans la relation toujours mouvante entre le centre et la périphérie, la tension qu'il s'agit de gérer n'est rien moins que l'expression, plus ou moins bien institutionnalisée, de l'exigence démocratiques.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 22 février 2006, la Commission a examiné les conclusions de la mission d'information sur l'équilibre territorial des pouvoirs.

Après l'exposé du rapporteur, plusieurs commissaires sont intervenus.

Après avoir salué la pertinence et la qualité du travail effectué par le rapporteur, M. Christian Decocq s'est interrogé, du fait de l'évolution de l'intercommunalité, sur la possibilité, à terme, de mettre en place l'élection au suffrage universel des conseillers communautaires. Il a souligné que l'observation du fonctionnement de la communauté urbaine de Lille, présidée par M. Pierre Mauroy et comprenant non seulement la ville de Lille, mais aussi 85 communes parfois très petites, montrait à la fois l'importance des transferts de compétences effectués au profit de la communauté urbaine, permettant la construction d'ouvrages remarquables notamment en matière de transports collectifs, mais aussi une distance croissante entre la fonction publique de cette communauté et les préoccupations quotidiennes de ses habitants. Il a noté que l'élection au suffrage universel des conseillers communautaires permettrait certes de remédier à cette distance, mais conduirait également à l'émergence d'une légitimité politique concurrente de celle des maires, dont les pouvoirs s'affaibliraient du même coup. Il s'est interrogé sur les solutions permettant de sortir d'une telle impasse et a ajouté qu'au sein des communautés urbaines, le clivage existant entre les conseillers communautaires maires d'une commune et ceux qui ne le sont pas tend à l'emporter sur le traditionnel clivage entre gauche et droite.

M. Bernard Roman s'est félicité qu'un rapport d'information ait été décidé par la Commission sur la question de l'équilibre territorial des pouvoirs et a formulé le souhait qu'il ne reste pas sans suite.

Il a remarqué que la décentralisation n'avait débuté en France que depuis vingt-cinq ans, alors qu'elle était plus ancienne dans d'autres pays avec lesquels le rapporteur avait établi des comparaisons. Il a estimé qu'au fil du temps, des avancées ou des erreurs, était révélée l'absence d'un « grand dessein » pour l'organisation territoriale de la République. Il a rappelé qu'au cours des années 1980, la première phase de la décentralisation en avait consacré le principe, tout en mettant fin à la tutelle de l'État sur les collectivités territoriales et en permettant l'émergence politique de l'échelon régional avant que, de 1992 à 1999, des lois successives, constatant que la France réunissait à elle seule 36 600 communes, soit la moitié de celles de toute l'Union européenne, aient permis la mise en place de véritables intercommunalités, qui couvrent à présent 98 % du territoire national.

Il a toutefois estimé que l'« acte II » de la décentralisation, intervenu en 2003 et 2004 à l'initiative de M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre ayant pourtant lui-même présidé un exécutif régional, avait été marqué par une lourde erreur : l'oubli des intercommunalités et le recentrage des compétences de développement, telles que celles relatives aux routes, sur les seuls départements. Il a considéré que les pressions alors exercées en ce sens par le Sénat avaient conduit à dénaturer la décentralisation, conduisant aujourd'hui à une « inorganisation territoriale de la République ».

Puis, il a fait valoir que la question fondamentale de l'attribution de compétences exclusives aux différents niveaux de collectivités territoriales, comme celle de la légitimité démocratique de chacun d'entre eux, du fait de règles électorales différentes, n'étaient pas résolues. Il s'est appuyé sur l'exemple des contrats de plan État-régions, permettant de répartir les efforts entre les différents niveaux de collectivités au moyen de nombreux cofinancements, pour suggérer de mettre fin à la confusion en contraignant chaque niveau de collectivités à s'en tenir strictement à ses compétences. Il a noté que cette logique de clarification, ayant par exemple conduit à attribuer aux départements l'ensemble des compétences routières, devait conduire à s'interroger sur la définition, le cas échéant constitutionnellement, de véritables blocs de compétences pour chaque niveau de collectivités.

Il a également souhaité une simplification de la carte de l'administration territoriale de la République, tout en soulignant qu'après avoir été personnellement favorable à la suppression des conseils généraux, il lui semblait désormais impossible de faire abstraction de l'échelon départemental, compte tenu de l'importance des compétences transférées aux départements dans le cadre de la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

S'agissant des intercommunalités, il a souligné que, depuis la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, elles s'étaient considérablement renforcées, leur émergence étant aujourd'hui considérée comme l'évolution la plus marquante survenue dans l'organisation administrative française. Il convient à présent de s'interroger sur le lien entre ces intercommunalités et l'échelon départemental.

Enfin, il a fait valoir que le problème des ressources propres des collectivités territoriales n'avait pas été résolu. Il a jugé que le transfert aux collectivités territoriales d'une partie des recettes de la tipp ne leur permettrait pas de disposer de ressources durables et s'apparentait donc à un « faux-semblant ». De même, l'évolution prévisible du nombre d'infirmières prises en charge par ces collectivités, qui ne s'élève actuellement qu'à 10 000 mais devrait atteindre bientôt 30 000, n'a pas été correctement prise en compte par le législateur lorsqu'il a procédé aux transferts de compétences.

Après avoir fait part de son grand intérêt pour le rapport, dont l'auteur n'a pu qu'esquisser le contenu, M. Emile Zuccarelli a indiqué avoir beaucoup souffert, en Corse, des « délires et vertiges » auxquels ont donné lieu les manipulations du concept de décentralisation. Il a noté que celui-ci était souvent mal interprété et s'est élevé contre l'idée, parfois défendue, que la déconcentration pourrait constituer un leurre allant à l'encontre de la décentralisation. Il a rappelé que la décentralisation ne saurait conduire à l'exacerbation d'une recherche de « souverainetés locales », mais visait seulement à rapprocher les décisions du citoyen et apparaissait ainsi comme « l'art de gérer les différences dans des structures identiques ».

Puis, il a regretté que la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 ait conduit à préciser, à l'article 1^er de la Constitution, que l'organisation de la République « est décentralisée », un tel adjectif apparaissant comme particulièrement imprécis puisqu'il renvoie à une notion qui n'est nullement définie.

Il a par ailleurs jugé « pathétique » la discussion relative à la part de ressources propres des collectivités territoriales, de même que la recherche, depuis Paris, des espaces régionaux les plus pertinents, jugeant absurde toute comparaison entre, par exemple, le Hainaut et la Californie.

Rappelant que la République avait, au fil de son histoire, fait évoluer librement l'organisation territoriale de son administration, il a mis en garde contre le défaut français consistant à créer une nouvelle structure dès qu'un problème apparaît, comme en témoigne la création inopportune des « pays », qui ajoute encore à la complexité territoriale française. Il s'est, en outre, interrogé sur l'articulation entre le principe selon lequel il n'existe pas de hiérarchie ou de tutelle entre les différentes collectivités, la définition de blocs de compétences pour chaque niveau de collectivités et la mise en place de collectivités « chefs de file ».

Il a enfin fait valoir que la réforme de la décentralisation mise en place au début des années 1980 par le ministre Gaston Deferre avait été positive, parce qu'elle avait été précédée d'un long mûrissement et effectuée sans précipitation. Il a rappelé que cette réforme s'était alors inspirée du principe de « gouvernabilité » pour l'échelon municipal, l'adaptation de la règle de la représentation proportionnelle au sein des conseils régionaux n'empêchant, aujourd'hui, aucune d'entre elle d'être « gouvernable » - à l'exception de la Corse, dont les institutions devraient désormais être rapprochées du droit commun.

M. Patrick Delnatte a souhaité connaître la solution préconisée par le rapporteur pour mieux articuler le rôle des départements et des régions. Prenant l'exemple de la région Nord-Pas-de-Calais constituée de deux départements, il a estimé qu'une départementalisation de la région et une régionalisation du département pourraient être une bonne solution, les mêmes élus pouvant siéger en une assemblée régionale et une assemblée départementale. Il a en revanche considéré que, dans les régions les plus grandes, les départements devaient, en raison de leur proximité, conserver toute leur place, les régions ayant une fonction stratégique et de développement.

Reprenant la parole, M. Émile Zuccarelli a émis des réserves devant une trop grande différenciation des structures, estimant que, de ce point de vue, la région Île-de-France, par sa dimension, est susceptible de faire l'objet d'une décentralisation poussée, étant précisé que le degré de décentralisation ne doit pas être fonction de l'éloignement géographique. S'agissant de la définition de blocs de compétences, il a considéré que le chef de file doit rester sectoriel, et regretté que la loi du 22 janvier 2002 ait donné à la région Corse un rôle de chef de file général par rapport aux départements.

En réponse aux différents intervenants, M. Michel Piron a souhaité apporter les précisions suivantes :

- Nombre des interrogations soulevées sont reprises dans le rapport écrit et font l'objet de pistes de réflexion.

- La question de la légitimité relative des communes et des intercommunalités, compte tenu de la montée en puissance de ces dernières et, notamment, de la progression de leur intégration fiscale, se pose avec de plus en plus d'acuité. Elle conduit à s'interroger sur la possibilité, à terme, de désigner au suffrage universel direct les membres du conseil intercommunal, ce qui pourrait passer, dans un premier temps, par la désignation directe du seul président du conseil. En tout état de cause, la tension permanente qui existe entre proximité et efficacité fait partie intégrante du jeu démocratique local et en constitue même un ressort essentiel. Le développement indéniable de l'intercommunalité pose, en outre, la question de l'évolution des relations entre les autres structures territoriales. L'attention portée au couple communes-intercommunalité ne doit pas masquer la question du couple départements-région, collectivités dont la complémentarité mériterait d'être recherchée de manière plus approfondie.

- De manière plus générale, le manque patent de grand dessein pour l'évolution de l'organisation territoriale de notre pays est souligné à plusieurs reprises dans le rapport écrit. À ce titre, la notion de bloc de compétences constitue sans doute une voie moins productive que la réforme des structures. À la notion de « structures identiques » chargées de gérer les différences évoquées par M. Émile Zuccarelli, il conviendrait de substituer celle de « structures adaptées », tant il paraît obsolète d'appliquer les mêmes structures à des territoires diversifiés.

- La généralisation de la contractualisation ne peut faire l'objet d'une adhésion sans retenue et mérite, en effet, d'être critiquée dans ses modalités actuelles.

- L'absence de correspondance automatique et nécessaire entre décentralisation et déconcentration mérite d'être affirmée avec force, comme l'illustrent les exemples étrangers, exemples qui montrent également que la question de la coordination entre différents niveaux de collectivités a été résolue par l'acceptation d'une certaine tutelle régionale sectorielle sur les autres niveaux de collectivités.

Puis, conformément à l'article 145 du Règlement, la Commission a autorisé le dépôt du rapport de la mission d'information en vue de sa publication.

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR

FRANCE

PARIS

· Médiature de la République

- M. Bernard Dreyfus, délégué général

· Conseil d'État

- M. Jean-Ludovic Silicani, conseiller d'État

ASSOCIATIONS D'ÉLUS

· Association des districts et communautés de France (adcf)

- M. Marc Censi, président

- M. Jo Spiegel, vice-président

- M. Nicolas Portier, délégué

- M. Emmanuel Duru, chargé de mission juridique

· Association des maires de France

- Mme Jacqueline Gourault, sénatrice, vice-présidente

- M. Alexandre Touzet, chargé des relations avec les pouvoirs publics

ADMINISTRATIONS

· Ministère de l'intérieur

Inspection générale de l'administration

- M. Daniel Limodin, chef du service

- M. Pierre duffé, inspecteur général de l'administration

Direction générale des collectivités locales

- M. Dominique Schmitt, directeur général

- M. Daniel Barnier, sous-directeur des compétences et des institutions locales

Direction de la modernisation et de l'action territoriale

- M. Paul Masseron, directeur

· Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Direction de la réforme budgétaire

- M. Franck Mordacq, directeur

· Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'État

- M. Jacky Richard, directeur général de l'administration et de la fonction publique

Délégation aux usagers et aux simplifications administratives (dusa)

- Mme Monique Liebert-Champagne, déléguée, conseiller d'État

- M. Jean-Yves Caullet, chargé de mission

Délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'État (dmgpse)

- M. François-Daniel Migeon, délégué

Agence pour le développement de l'administration électronique (adae)

- M. Jacques Sauret, directeur

SYNDICATS

· Union des fédérations de fonctionnaires unsa

- Mme Elisabeth David, secrétaire générale

· Union générale des fédérations de fonctionnaires cgt

- M. Jean-Marc Canon, secrétaire général

- M. Patrick Hallinger, secrétaire national

· Fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière

- M. Gérard Nogues, secrétaire général

· Union des fédérations cfdt des fonctions publiques et assimilées

- Mme Marie-Claude Kervella, secrétaire générale

AUTRES

· Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur

- M. Bertrand Landrieu, préfet de la région Île-de-France, président

- M. Jean-Pierre Lacroix, préfet de la région Rhône-Alpes et du Rhône, membre de l'association du corps préfectoral

- M. Yannick Imbert, secrétaire général de la préfecture des Bouches-du-Rhône, membre de l'association du corps préfectoral

· Institut de la décentralisation

- M. Jean-Pierre Balligand, co-président du conseil d'administration

· Groupement de recherches sur l'administration locale en Europe (grale)

- M. Gérard Marcou, directeur

ALSACE

- M. Jean-Paul Faugère, préfet de la région Alsace et du Bas-Rhin

· Secrétariat général pour les affaires régionales et européennes

- M. Franck Robine, secrétaire général

- Mme Françoise Klein, secrétaire générale adjointe

· Pôle « Éducation et formation »

- M. Bernard Izorche, secrétaire général du rectorat

· Pôle « Gestion publique et développement économique »

- M. Dominique Abraham, trésorier-payeur général de la région Alsace et du Bas-Rhin

- M. Jean-Paul Kieffer, contrôleur financier en région

· Pôle « Transport, logement, aménagement et mer »

- M. Philippe Lalart, directeur régional adjoint de l'équipement

· Pôle « Santé publique et cohésion sociale »

- M. Alain Rommevaux, directeur régional des affaires sanitaires et sociales

· Pôle « Économie agricole et monde rural »

- M. Jean-Jacques Ducros, directeur régional et départemental de l'agriculture et de la forêt

· Pôle « Environnement et développement durable »

- M. Denis Delcour, directeur régional de l'environnement

- M. Alain Liger, directeur régional de l'industrie, de la recherche et de l'environnement

· Pôle « Culture »

- M. François Laquièze, directeur régional des affaires culturelles

SERVICES DE L'ÉTAT DANS LES DÉPARTEMENTS

· Bas-Rhin

- M. Michel Guillot, préfet du Haut-Rhin

- M. Philippe Vignes, secrétaire général de la préfecture du Bas-Rhin

- M. Alain Gérard, directeur de cabinet du préfet

- Mme Corinne Baechler, directrice des élections, des affaires juridiques et des finances locales

- Mme Odile Gatty, directrice de la population et de l'accueil

- Mme Annie Bénétreau, chargée de mission lolf à la préfecture

- M. Bruno Cinotti, directeur départemental délégué de l'agriculture et de la forêt

- M. Rémi Guerrin, directeur départemental des services vétérinaires

- M. Yves Gobillon, chef du service de l'eau et des milieux aquatiques de la direction régionale de l'environnement

- M. Michel Burtin, chef du service régional de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes

- M. Yannick Tomasi, directeur départemental délégué de l'équipement

· Haut-Rhin

- M. Bernard Roudil, secrétaire général de la préfecture

- M. Guy Fischer, chef du bureau du cabinet de la préfecture

- Mme Jeannine Grussy, directrice des collectivités locales et de l'environnement

- M. Pierre Boltz directeur de la réglementation et des libertés publiques de la préfecture du Haut-Rhin

- M. Jérôme Normand, sous-préfet d'Altkirch

- M. Christian Maerten, secrétaire général de la sous-préfecture de Mulhouse

- M. Michel Paillisé, sous-préfet de Ribeauvillé

- M. Jean-Pierre Balloud, sous-préfet de Thann

- M. Jacques Spitz, directeur adjoint départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle

- M. Patrick L'Hôte, directeur départemental des affaires sanitaires et sociales

- M. Alain Lorriot, directeur départemental de l'équipement

- M. Alain Aguilera, directeur départemental de l'agriculture et de la forêt

- M. Jean-Marie Zimmermann, chef des services du Trésor public

- M. Bernard Anna, directeur départemental de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes

- M. Gilles Petreault, inspecteur d'académie, directeur des services départementaux de l'éducation nationale

- M. Éric Queneault, directeur départemental de la jeunesse et des sports

- M. Adrien Zeller, président du conseil régional

- M. François Cavart, directeur général des services adjoint

CONSEILS GÉNÉRAUX

- M. Roger Maubert, directeur général des services du conseil général du Bas-Rhin

- Michel Chaussoy, directeur général adjoint des services du conseil général du Haut-Rhin

BRETAGNE

· Secrétariat général pour les affaires régionales

· Mme Marie-Josèphe Perdereau, secrétaire générale pour les affaires régionales

· M. Philippe de Lambert des Granges, adjoint à la secrétaire générale pour les affaires régionales et chargé de mission « pays »

· Mme Stéphanie Grayssaguel-Mork, directrice des affaires administratives et budgétaires du secrétariat général pour les affaires régionales

· Pôle « Éducation et formation »

- Mme Espinette, chargée de mission au rectorat de l'académie de Rennes

· Pôle « Gestion publique et développement économique »

- M. Stéphane Halbique, adjoint du trésorier-payeur général de la région, chef des services du Trésor public

· Pôle « Transport, logement, aménagement et mer »

- M. Philippe Suire, chef de la division de l'aménagement et habitat de la direction régionale de l'équipement

- M. Perrin, adjoint du directeur régional des affaires maritimes

· Pôle « Santé publique et cohésion sociale »

- M. Jean-Michel Doki-Thonon, adjoint du directeur régional des affaires sanitaires et sociales et responsable du pôle « Santé »

· Pôle « Économie agricole et monde rural »

- M. Charles Zinberg, secrétaire général de la direction régionale de l'agriculture et de la forêt et du pôle « Agriculture »

· Pôle « Environnement et développement durable »

- M. Jean-Paul Celet, directeur régional de l'environnement

- M. Géry Peaucelle, adjoint du directeur régional de l'industrie, de la recherche et de l'environnement

· Pôle « Développement de l'emploi et insertion professionnelle »

- M. Jean-Claude Challain, directeur régional adjoint du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle

· Pôle « Culture »

- M. Jean-Luc Guinement, adjoint de la directrice régionale des affaires culturelles, directeur de l'administration générale

SERVICES DE L'ÉTAT DANS LES DÉPARTEMENTS

· Côtes d'Armor

- M. Jacques Michelot, secrétaire général de la préfecture des Côtes-d'Armor

· Finistère

- M. Christian Robbe-Grillet, directeur des affaires interministérielles de la préfecture

· Ille-et-Vilaine

- M. Bernard Mariotto, directeur des collectivités locales de la préfecture

- Mme Pichon, secrétaire générale de l'inspection académique

- Mme Colette Perrin, directrice départementale des affaires sanitaires et sociales

· Morbihan

- M. Jean-Pierre Condemine, secrétaire général de la préfecture

- M. François-Nicolas Sourdat, directeur de la mission synthèse territoriale, prospective et évaluation

- M. Pierre Jolivet, directeur général adjoint, directeur de l'aménagement et des transports

CONSEILS GÉNÉRAUX

- M. Éric Ardouin, directeur général des services du département d'Ille-et-Vilaine

- M. Le Norcy, directeur général de la santé du conseil général du Morbihan

PAYS DE LA LOIRE

- M. Bernard Boucault, préfet de la région des Pays de la Loire et de Loire-Atlantique

· Secrétariat général pour les affaires régionales

- M. Yves Colcombet, secrétaire général pour les affaires régionales

· Pôle « Gestion publique et développement économique »

- M. Jean Bernard-Chatelot, trésorier-payeur général de la région des Pays de la Loire et de Loire-Atlantique

- M. Antoine Albertini, contrôleur financier régional

· Pôle « Transport, logement, aménagement et mer »

- M. Alain Laville-Fournier, directeur régional adjoint de l'équipement.

SERVICES DE L'ÉTAT DANS LE DÉPARTEMENT

· Loire-Atlantique

- M. Guy Oger, directeur départemental de l'emploi, du travail et de la formation professionnelle

- M. Jean-Louis Durand, directeur adjoint départemental des affaires sanitaires et sociales

- M. Jacques Auxiette, président

- M. Christian Guérin, directeur de l'environnement et des projets de territoire

CONSEIL GÉNÉRAL

- M. Patrick Mareschal, président

PICARDIE

· M. Michel Sappin, préfet de la région Picardie et de la Somme

· Secrétariat général pour les affaires régionales

- M. Pierre Stussi, secrétaire général pour les affaires régionales

- M. Xavier Guérin, chargé de mission

- M. Jean-Louis Grenouilloux, chargé de mission

· Pôle « Éducation et formation »

- Mme Marie-Danièle Campion, recteur de l'académie d'Amiens, chancelier des universités

· Pôle « Gestion publique et développement économique »

- M. Pierre-Louis Mariel, trésorier-payeur général de la région Picardie

· Pôle « Transport, logement, aménagement et mer »

- Mme Michèle Joigny, directrice régionale et départementale de l'équipement

· Pôle « Santé publique et cohésion sociale »

- Mme Flore Thérond-Rivani, directrice régionale des affaires sanitaires et sociales

· Pôle « Économie agricole et monde rural »

- M. Bernard Senecal, directeur régional de l'agriculture et de la forêt

· Pôle « Environnement et développement durable »

- M. Laurent Roy, directeur régional de l'environnement

· Pôle « Développement de l'emploi et insertion professionnelle »

- M. René Viprey, directeur régional délégué du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle

· Pôle « Culture »

- M. Claude Jean, directeur régional des affaires culturelles

- M. René Anger, directeur du cabinet du président du conseil régional de Picardie

- M. Pierre Guyard, directeur général adjoint des services du conseil régional de Picardie

CONSEIL GÉNÉRAL

- M. Daniel Dubois, sénateur, président du conseil général de la Somme

- M. Robert Alapetite, directeur de cabinet du président du conseil général de la Somme

- M. Pierre Ory, directeur général des services du département de la Somme

ITALIE

ROME

· Ambassade de France en Italie

- M. Loïc Hennekinne, ambassadeur

· Gouvernement

- M. Alberto Gagliardi, sous-secrétaire d'État aux affaires régionales

· Parlement

- M. Carlo Vizzini, sénateur, président de la commission bicamérale pour les questions régionales

· Chambre des députés

- M. Donato Bruno, Député de Forza Italia et Président de la commission des Affaires constitutionnelles

- M. Pietro Fontanini, député de la Lega Nord Federazione Padana et vice-président de la commission des Affaires constitutionnelles

- M. Antonio Maccanico, député centriste du groupe « La Margherita » et ancien sous-secrétaire d'État de la Présidence du Conseil

- Mme Patriziana Paoletti Tangheroni, députée du groupe Forza Italia, secrétaire de la commission des Affaires constitutionnelles

· Sénat

- M. Andrea Pastore, Sénateur du groupe UDC

- M. Francesco D'Onofrio, sénateur, président du groupe Forza Italia, président de la commission des Affaires constitutionnelles

- M. Sabino Cassese, professeur de droit administratif près l'Université de Roma La Sapienza

CAMPANIE

· Consulat général de France à Naples

- M. Henri Vignal, consul général

· Préfecture (Ufficio Territoriale del Governo)

- Mme Fiamma Spena, vice-préfète

· Région Campanie

- M. Antonio Bassolino, président

· Province de Naples

- Mme Antonella Basilico, vice-présidente chargée de la culture et de la mer

- Mme Giuliana di Fiore, vice-présidente chargée de l'environnement, professeur de droit de l'urbanisme

· Mairie de Naples

- M. Raffaele Porta, maire adjoint à la décentralisation, aux rapports institutionnels et aux relations internationales

- M. Alberto Lucarelli, professeur de droit constitutionnel et de droit de la décentralisation à l'Université Federico II de Naples

- M. Marelli, président de la Faculté de droit et d'économie

- M. Massimo Galluppi, professeur à l'Université Orientale de Naples

ESPAGNE

MADRID

· Ambassade de France en Espagne

- M. Claude Blanchemaison, ambassadeur

· Congrès des députés

- M. Jordi Pedret i Grenzner, député de Barcelone (Groupe socialiste)

- Mme Eva Sáenz Royo, députée de Saragosse (Groupe socialiste)

- Mme Eva Sáenz de Santamaria, députée de Madrid (Groupe populaire)

· Sénat

- M. Iñaki Irena Anasagasti Olabeaga, sénateur de Viscaya (Parti nationaliste basque)

- Mme Soledad Becerril Bustamante, sénatrice pour Séville, ancienne ministre, ancienne maire de Séville (Groupe populaire)

- M. Pere Macias y Arau, sénateur pour la communauté autonome de Catalogne

- M. Jorge Villarino Mazzo, letrado des Cortes Generales

· Présidence du Gouvernement

- M. Santiago Hurtado Iglesias, vocal asesor, département des affaires institutionnelles, cabinet de la Présidence du Gouvernement

- M. Fernando Magro Fernández, director, département des affaires institutionnelles, cabinet de la Présidence du Gouvernement

- M. José Miguel Vidal Zapatero, asesor, département des affaires institutionnelles, cabinet de la Présidence du Gouvernement

- M. Fernando Vallespin Ona, président du Centre des enquêtes sociologiques de la Présidence du Gouvernement

· Ministère des administrations publiques

- M. Enrique Gómez Campo, directeur général de la coopération autonomique

- M. José María Pérez Medina, sous-directeur général des relations de coopération avec les communautés autonomes

- M. Pedro Ibáñez Buil, sous-directeur général du régime juridique autonomique

- M. Gil Carloz Rodriguez Iglesias, professeur de droit public à l'Université de Madrid, ancien président de la Cour de justice des Communautés européennes

- M. Luis Palacios Banuelos, professeur de droit public à l'Université du roi Juan Carlos de Madrid

- M. José Juan Toharia, professeur de sociologie à l'Université autonome de Madrid, président de Metroscopia, institut de sondages

ANDALOUSIE

· Consulat général de France à Séville

- M. Dominique Pin, consul général

· Représentation du Gouvernement espagnol

- M. Faustino Valdés Morillo, sous-délégué du Gouvernement à Séville

· Parlement de l'Andalousie

- M. Gaspar Zarrías Arévalo, député du Parlement andalou, conseiller à la présidence de la Junta

· Province de Séville

- M. Fernando Rodríguez Villalobos, président de la Diputación

· Mairie de Séville

- M. Alfredo Sánchez Monteseirín, maire de Séville, ancien président de la Province de Séville

- M. Jaime Raynaud, porte-parole du groupe du Parti populaire au conseil municipal de Séville

ROYAUME-UNI

ÉCOSSE

· Consulat général de France à Édimbourg et à Glasgow

- M. Pierre-Antoine Berniard, consul général

- Mme Valérie Drake, attachée linguistique

· Gouvernement du Royaume-Uni

- M. Gerald McHugh, Head of Briefing Services, Scotland Office

· Exécutif écossais

- Mme Margaret Curran, ministre des relations avec le Parlement

- M. Robert Dunn, chef du département des services centraux et financiers, division européenne

· Parlement écossais

- M. George Reid, Président

- Mme Margaret Mitchell, députée (Parti écossais conservateur et unioniste)

- M. Stewart Stevenson, député (Parti national écossais)

- Mme Jean Turner, députée (Indépendante)

- M. Bill Thomson, directeur des services législatifs

· Municipalité d'Édimbourg

- Mme Lesley Hinds, Lord Provost d'Édimbourg