N° 3686 - Rapport de M. Thierry Mariani déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur la mise en application de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile




N° 3686

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 février 2007.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement

PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION
ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE

sur la mise en application de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004
de
modernisation de la sécurité civile,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Thierry MARIANI,

Député.

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INTRODUCTION 5

I. - UNE MISE EN œUVRE SATISFAISANTE 7

A. LES DISPOSITIONS APPLICABLES SANS TEXTE RÉGLEMENTAIRE 7

B. LES TEXTES D'APPLICATION DÉJÀ PARUS 10

C. LES DÉCRETS ATTENDUS 18

II. -  TOUTES LES MESURES EMBLÉMATIQUES DE LA LOI SONT APPLICABLES 21

A. LA CONFÉRENCE NATIONALE DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS : UNE NOUVELLE ÈRE POUR LA CONCERTATION 21

B. UNE CITOYENNETÉ ACTIVE AU SERVICE DE LA SÉCURITÉ DE TOUS 27

1. La sensibilisation des jeunes aux problématiques de sécurité civile 27

2. Une mesure préventive, le débroussaillement 33

3. La création des réserves de sécurité civile 34

4. L'agrément des associations de sécurité civile 36

C. LA RECONNAISSANCE DE L'ENGAGEMENT DES SAPEURS-POMPIERS 40

1. La reconnaissance de la dangerosité de leurs missions 40

2. La reconnaissance de la Nation aux orphelins de sapeurs-pompiers 41

3. Un nouveau projet de fin de carrière pour les sapeurs-pompiers professionnels 41

3. La prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), un nouvel avantage retraite pour les sapeurs-pompiers volontaires 46

4. Des initiatives pour le développement du volontariat 54

D. L'ORGANISATION DES SECOURS ACTUALISÉE 56

1. Une planification rénovée 56

2. Des outils d'information et de communication modernisés 59

3. Le financement des opérations de secours 63

III. - UN EFFORT À POURSUIVRE 64

A. LE FINANCEMENT DES SDIS 64

1. Le report de la suppression des contributions communales et intercommunales 65

2. Le fonds d'aide à l'investissement 66

3. Des enjeux pour l'avenir 68

B. LE PROBLÈME DES ÉLÈVES LIEUTENANTS DU CENTRE NATIONAL DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE 69

C. LA COOPÉRATION INTERDÉPARTEMENTALE 70

D. LE CONSEIL NATIONAL DE LA SÉCURITÉ CIVILE : UNE INSTANCE EN SOMMEIL 71

E. LE SECOURS À PERSONNE 72

EXAMEN EN COMMISSION 75

ANNEXES 79

LISTE DES ABRÉVIATIONS 87

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 89

MESDAMES, MESSIEURS,

Modernisation, apaisement, responsabilité : ces trois mots résument cinq années d'action du Gouvernement en faveur de la sécurité civile, soutenue par une majorité vigilante.

Fondatrice d'une politique de sécurité civile adaptée aux enjeux de demain et garante de la reconnaissance de la Nation à l'égard des acteurs du secours, la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile constitue la clé de voûte d'un édifice qu'il appartiendra aux prochains responsables de consolider.

Elle a pour ambition de développer dans notre pays une véritable culture de sécurité civile, s'appuyant sur une sensibilisation en milieu scolaire à la prévention et à l'organisation des secours. L'engagement des citoyens est ainsi favorisé, au sein des associations ou des nouvelles réserves de sécurité civile, et la mission des services de secours s'en trouve facilitée.

Tirant les leçons des catastrophes qui ont frappé notre pays et anticipant les risques du XXIe siècle, elle propose une nouvelle organisation des secours, fondée sur une planification et des outils d'information et de communication rénovés.

Enfin, pour la première fois, la loi reconnaît légitimement le caractère dangereux du métier et des missions des sapeurs-pompiers, répondant à une revendication de longue date. Elle leur témoigne la solidarité de la Nation en aménageant la fin de carrière des sapeurs-pompiers professionnels qui rencontrent des difficultés opérationnelles et en créant un nouvel avantage retraite pour les sapeurs-pompiers volontaires, sans lesquels notre pays ne pourrait assurer la sécurité de ses citoyens.

Le rapporteur souhaite mettre à profit les derniers jours de la législature pour exercer, à l'égard de ladite loi, le droit institué par le huitième alinéa de l'article 86 de notre Règlement. Ce droit de suite, indissociable de la fonction de rapporteur, contribue à la revalorisation du Parlement et à la qualité de la législation qui doivent préoccuper tout parlementaire. S'assurer non seulement que la loi est appliquée mais aussi qu'elle atteint les objectifs qui lui avaient été fixés relève des devoirs essentiels du Parlement.

Cependant, de même que les crédits de la mission ministérielle « Sécurité civile » ne retracent que partiellement les finances de la sécurité civile en France, le présent rapport ne dessine qu'imparfaitement le paysage de la sécurité civile après la loi, du fait du rôle déterminant des départements.

Ce texte fait l'objet d'une mise en œuvre satisfaisante de la part du ministère de l'intérieur, la plupart des dispositions de la loi étant entrées en application.

Après avoir dressé un bilan quantitatif de la parution des textes réglementaires, ce rapport examinera de manière plus approfondie la mise en application des mesures les plus emblématiques de la loi. Plusieurs d'entre elles, destinées à produire leurs effets à long terme, ne pourront être évaluées qu'avec un recul aujourd'hui insuffisant. Enfin, il s'intéressera aux questions qu'il faudra aborder pour parachever cette entreprise de modernisation.

Si certaines questions demeurent posées, le prochain Gouvernement pourra s'appuyer sur les fondations solides qu'il aura héritées de cette législature pour y apporter une réponse.

I. - UNE MISE EN œUVRE SATISFAISANTE

33 des 103 articles de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile renvoyaient à des textes d'application. Le pourcentage de textes déjà parus (74 %) et la pertinence de ceux-ci au regard des objectifs de la loi sont un réel motif de satisfaction. À ce titre, l'implication du ministère de l'intérieur mérite d'être saluée. On peut cependant regretter que, plus de deux ans et demi après la promulgation de la loi, le dispositif ne soit pas entièrement finalisé.

A. LES DISPOSITIONS APPLICABLES SANS TEXTE RÉGLEMENTAIRE

La loi fondatrice d'une nouvelle politique de sécurité civile contient nombre de dispositions dispensées pour leur application de texte réglementaire.

Les trois premiers articles définissent la sécurité civile et déterminent les principes qui la gouvernent en plaçant les sapeurs-pompiers au cœur du dispositif. L'annexe approuvée par l'article 3 fixe les orientations à long terme de la politique de sécurité civile et constitue un document de référence pour les services concernés.

L'article 4 rappelle la contribution de chacun à la sécurité civile qui commence par la vigilance de tous.

La motivation et la parution dans un délai de trois mois des décisions consécutives aux demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle (art. 11) ainsi que l'information des assurés quant aux franchises applicables aux garanties contre les effets des catastrophes naturelles (art. 12) participent également à la responsabilisation des citoyens.

-  Dans un souci de rationalisation et d'efficacité, l'organisation des secours est profondément remaniée. Outre la réforme des plans de secours, les articles 16 à 22 fixent les règles de direction des opérations de secours, en confirmant la compétence du maire dans sa commune ainsi qu'en précisant le rôle du représentant de l'État dans les autres opérations de secours (opérations dépassant les limites d'une commune ou d'un département, couvrant plusieurs zones de défense ou maritimes), du ministre en cas de crise d'ampleur nationale et du préfet de police à Paris et dans la petite couronne.

De même, le règlement opérationnel du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) détermine désormais l'organisation du commandement des opérations de secours, le commandant des opérations de secours étant alors « chargé, sous l'autorité du directeur des opérations de secours, de la mise en œuvre de tous les moyens publics et privés mobilisés pour l'accomplissement des opérations de secours » (art. 25). En outre, en cas de péril imminent, le commandant des opérations de secours prend les mesures nécessaires à la protection de la population et à la sécurité des personnes engagées.

-  Les moyens de gestion des crises sont complétés par l'autorisation de recourir à des feux tactiques pour lutter contre les incendies et la mise à disposition du préfet du laboratoire vétérinaire ou hydrologique du département en cas de danger de santé publique (art. 26).

Deux articles sont consacrés au droit de réquisition (art. 28 et 29) afin, d'une part d'étendre le droit de réquisition à l'ensemble des moyens publics ou privés nécessaires aux secours et, d'autre part, de déterminer les règles d'indemnisation et de protection professionnelle des personnes requises.

Le chapitre II du titre III de la loi offre aux services de secours la stabilité juridique indispensable à leur bon fonctionnement.

-  Dans cette perspective, la suppression de la possibilité offerte aux SDIS par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité d'intégrer, à compter du 1er janvier 2006, les services du conseil général, constitue un retour à l'esprit de la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours, laquelle avait fait du SDIS un établissement public adapté à la spécificité de ses missions (art. 48).

-  La composition du conseil d'administration est revue afin d'assurer une majorité aux élus départementaux et une cohérence entre les majorités du conseil général et celle du SDIS tout en maintenant une représentation des communes dont la contribution est vouée à disparaître (art. 51).

Ainsi, au moins trois cinquièmes des sièges reviennent aux représentants du département, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ne peuvent se voir attribuer moins d'un cinquième des sièges tandis que le conseil d'administration peut compter de 15 à 30 membres contre 22 précédemment.

Les représentants du département sont élus par scrutin de liste à un tour, la liste ayant obtenu le plus de voix obtenant la moitié du nombre de sièges à pourvoir, le cas échéant arrondi à l'entier supérieur. Les sièges restants sont répartis entre toutes les listes selon une représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, garantissant ainsi la représentation de l'opposition départementale ; cette élection intervient dans les quatre mois suivant le renouvellement du conseil général.

Les représentants des communes et des EPCI sont élus à la représentation proportionnelle au plus fort reste dans des conditions inchangées, à l'exception du critère déterminant le nombre de voix dont dispose chaque électeur. En effet, celui-ci n'est plus fonction de la contribution versée en raison de sa disparition prochaine, mais de la population de la collectivité qu'il représente et est déterminé par le représentant de l'État dans le département.

Les règles de suppléance sont maintenues comme le nombre et la qualité des personnels assistant, avec voix consultative, aux réunions du conseil d'administration. En revanche, est ouverte au conseil d'administration la faculté de prévoir la représentation, en son sein et avec voix consultative, d'organismes partenaires du SDIS.

-  Sont également modifiées, pour plus de lisibilité, les règles relatives au conseil d'administration du SDIS (art. 52). Ce conseil est de droit présidé par le président du conseil général, celui-ci ayant la faculté de désigner à sa place un autre membre du conseil d'administration. Par ailleurs, la composition du bureau est fixée, outre le président, à trois vice-présidents et le cas échéant à un membre supplémentaire, un vice-président, au moins, étant élu parmi les maires ou un représentant des communes et EPCI.

-  L'article 57 clarifie l'organisation de la direction du SDIS en définissant, dans l'article L. 1424-33 du code général des collectivités territoriales, les missions des personnels de direction. Le directeur départemental est placé sous l'autorité du représentant de l'État, mais aussi, dans le cadre de leurs pouvoirs de police, des maires pour la direction et la mise en œuvre opérationnelle, les actions de prévention et de coordination des corps communaux et intercommunaux. Pour la gestion administrative et financière de l'établissement, il reste placé sous l'autorité du président du conseil d'administration.

Le directeur départemental est assisté d'un directeur départemental adjoint qui le remplace dans l'ensemble de ses fonctions en cas d'absence ou d'empêchement, et d'un directeur administratif et financier. Le directeur départemental et le directeur départemental adjoint sont nommés par arrêté conjoint du ministre en charge de la sécurité civile et du président du conseil d'administration, le directeur administratif et financier est nommé par le président du conseil d'administration.

-  La loi de modernisation de la sécurité civile s'attache à améliorer les conditions de financement des SDIS. À ce titre, elle établit de nouvelles règles de fixation des contributions départementales (art. 59) ; la contribution du département au budget du SDIS est ainsi déterminée, chaque année, dans le cadre d'une délibération du conseil général, au vu du rapport adopté en conseil d'administration du SDIS sur l'évolution prévisible de ses charges et ressources, les relations entre le département et le SDIS faisant l'objet d'une convention pluriannuelle. Afin de permettre les harmonisations nécessaires, la suppression des contributions communales et intercommunales est reportée de 2006 à 2008.

-  Certaines dispositions techniques ont pour objet de faciliter le fonctionnement des SDIS ou de combler des lacunes. Il s'agit notamment de charger le président du SDIS d'expédier les affaires courantes en cas de démission de tous les membres du conseil d'administration du SDIS ou d'annulation de leur élection (art. 55), de déterminer dans le règlement opérationnel les modalités d'intervention des centres de première intervention non intégrés au SDIS (art. 47), de préciser que le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques est applicable à l'ensemble des services de secours du département et de subordonner son adoption, outre l'avis conforme du conseil d'administration du SDIS, à l'avis du conseil général (art. 49).

-  L'article 79 dispose que les activités de sapeur-pompier volontaire, de membre des associations de sécurité civile et de membre des réserves de sécurité civile ne sont pas soumises aux dispositions législatives et réglementaires relatives au temps de travail, afin de lever les réticences de leurs employeurs. Il appartient à chaque SDIS et à chaque chef de centre de veiller à la sécurité des personnels en s'assurant qu'ils bénéficient d'un temps de repos suffisant au regard de leurs activités professionnelles.

-  L'article 80 étend la validation de l'expérience des volontaires et améliore la protection des sapeurs-pompiers volontaires salariés et victimes d'accident survenu ou de maladie contractée en service commandé.

-  L'article 81 exclut les jours d'arrêt de travail consécutifs à un accident ou à une maladie survenus en service commandé de la comptabilisation des droits et prestations dont bénéficient les assurés en application de la législation relative à la sécurité sociale au titre des autres accidents ou maladies.

-  Les deux dernières parties sont consacrées à l'application du texte dans les collectivités d'outre-mer, notamment à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon (art. 85 à 100), et aux mesures transitoires et finales.

B. LES TEXTES D'APPLICATION DÉJÀ PARUS

Le tableau ci-après récapitule les mesures réglementaires prévues par la loi et les suites qui leur ont été données.

DE MODERNISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Articles de la loi

Objet

Nature des textes d'application

État d'avancement

Ministres signataires

Consultations

Article 3

(annexe)

Création du Conseil national de sécurité civile

Décret

Décret n° 2005-99 du 8 février 2005 portant création du Conseil national de sécurité civile

Intérieur, Agriculture, Défense,
Écologie, Économie, Éducation,
Équipement, Justice, Outre-mer, Santé

 
 

Création du conseil départemental de sécurité civile

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 relatif à la réduction du nombre et à la simplification de la composition de diverses commissions administratives

Intérieur, Agriculture, Défense,
Écologie, Économie, Éducation,
Emploi, Équipement, Fonction publique, Jeunesse, Justice, Outre-mer, Petites et moyennes entreprises

 
 

Développement du volontariat

Circulaire

Circulaire du 25 octobre 2005 relative au développement du volontariat de sapeur-pompier

Premier ministre

 
   

Circulaire

Circulaire du 14 novembre 2005 relative au développement du volontariat chez les sapeurs-pompiers

Intérieur, Économie

 
   

Circulaire

Circulaire du 19 juillet 2006 relatif au label « employeur partenaire des sapeurs-pompiers »

Intérieur

 
 

Développement du volontariat de sapeur-pompier dans la fonction publique

Circulaire

Circulaire du 27 février 2006 d'orientation de l'utilisation des crédits de formation interministérielle déconcentrée pour l'année 2006

Fonction publique, Intérieur

 

Article 5

Sensibilisation des élèves à la prévention des risques et aux missions des services de secours

Décret

Décret n° 2006-41 du 11 janvier 2006 relatif à la sensibilisation à la prévention des risques, aux missions des services de secours, à la formation aux premiers secours et à l'enseignement des règles générales de sécurité

Éducation, Intérieur, Santé

 
   

Circulaire

Circulaire du 24 mai 2006 relative à l'éducation à la responsabilité en milieu scolaire : sensibilisation à la prévention des risques, aux missions des services de secours, formation aux premiers secours et enseignement des règles générales de sécurité

Éducation, Intérieur, Santé

 

Article 6 (I)

Besoins prioritaires en situation de crise

Décret en Conseil d'État

Parution prévue pour le premier trimestre 2007

Intérieur, Écologie, Économie,
Équipement, Outre-mer, Santé

Mission interministérielle de l'eau, Conseil national de l'électricité et du gaz

Article 6 (II)

Obligations des exploitants d'ouvrages publics et d'établissements accueillant du public en matière de communications

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2006-165 du 10 février 2006 relatif aux communications radioélectriques des services de secours en opération dans les ouvrages routiers, ferroviaires ou fluviaux ou dans certaines catégories d'établissements recevant du public et modifiant le code de la construction et de l'habitation

Intérieur, Équipement, Santé

Commission centrale de
sécurité (CCS)

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)

   

Arrêté

Arrêté prévu par l'article 3 du décret n° 2006-165 du 10 février 2006 en attente

   

Article 7

Établissements de santé et d'hébergement

Décret en Conseil d'État

En cours d'examen par le Conseil d'État

Intérieur, Santé

CCS, Comité national de l'organisation sanitaire et
sociale, Association des maires de France (AMF), Association des départements de France (ADF)

Article 8 (I)

Diffusion des messages d'alerte

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2005-1269 du 12 octobre 2005 relatif au code d'alerte national et aux obligations des services de radio et de télévision et des détenteurs de tout autre moyen de communication au public et pris en application de l'article 8 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile

Intérieur, Agriculture, Communication, Défense, Écologie, Économie,
Outre-mer, Transports

 

Article 8 (II)

Code d'alerte national

Décret

   

Arrêté

Arrêté du 2 février 2007 pris pour l'application des articles 5, 6 et 7 du décret n° 2005-1269 du 12 octobre 2005 relatif au code d'alerte national et aux obligations des services de radio et de télévision et des détenteurs de tout autre moyen de communication au public et pris en application de l'article 8 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile

Intérieur, Communication, Défense, Industrie

 
   

Arrêté

Arrêté définissant les caractéristiques du signal national d'alerte en attente

   

Article 9

Interopérabilité des réseaux

Décret

Décret n° 2006-106 du 3 février 2006 relatif à l'interopérabilité des réseaux de communication radioélectriques des services publics qui concourent aux missions de sécurité civile

Intérieur, Défense, Économie, Santé

Conférence nationale des
services d'incendie et de
secours (CNSIS)

   

Arrêté

Arrêtés prévus par le décret n° 2006-106 du 3 février 2006 en attente

   

Article 13

Plan communal ou intercommunal de sauvegarde

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005 relatif au plan communal de sauvegarde et pris pour application de l'article 13 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile

Intérieur, Écologie

 

Article 14

Plans ORSEC

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2005-1157 du 13 septembre 2005 relatif au plan ORSEC et pris pour application de l'article 14 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile

Intérieur, Défense, Équipement,
Outre-mer

 

Article 15

Installations soumises à un plan particulier d'intervention (PPI)

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2005-1158 du 13 septembre 2005 relatif aux plans particuliers d'intervention concernant certains ouvrages ou installations fixes et pris en application de l'article 15 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile

Intérieur, Défense, Économie,
Écologie, Santé, Transport, Outre-mer

Comité technique permanent des barrages

   

Arrêté

Arrêté du 5 janvier 2006 relatif aux informations nécessaires à l'élaboration du plan particulier d'intervention, pris en application de l'article 4 du décret n° 2005-1158 du 13 septembre 2005

Intérieur

 
   

Arrêté

Arrêté du 5 janvier 2006 relatif à la consultation du public sur le projet de plan particulier d'intervention de certaines installations, pris en application de l'article 8-II du décret n° 2005-1158 du 13 septembre 2005

Intérieur

 
   

Arrêté

Arrêté du 10 mars 2006 relatif à l'information des populations pris en application de l'article 9 du décret n° 2005-1158 du 13 septembre 2005

Intérieur, Défense, Écologie,
Économie, Santé

 
   

Arrêté

Arrêté prévu par l'article 6 du décret n° 2005-1158 du 13 septembre 2005 en attente

   

Article 23

Missions et organisation du Bataillon de marins-pompiers de Marseille (BMPM)

Décret en Conseil d'État

Examiné par la CNSIS le 28 novembre 2006

Intérieur, Défense

CNSIS

Article 24

Textes pour lesquels les attributions du SDIS des Bouches-du-Rhône sont exercées par le BMPM

Décret

Examiné par la CNSIS le 28 novembre 2006

Intérieur, Défense

CNSIS

Articles 27 et 28

Prise en charge des opérations de secours

Circulaire

Circulaire du 29 juin 2005 relative à la prise en charge des frais d'opération de secours (et addendum du 4 avril 2006)

Intérieur, Budget

 

Article 33

Réserves de sécurité civile

Circulaire

Circulaire du 12 août 2005 relative aux réserves communales de sécurité civile

Intérieur

 

Article 35

Agrément des associations de sécurité civile

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2006-237 du 27 février 2006 relatif à la procédure d'agrément de sécurité civile

Intérieur, Outre-mer

 
   

Circulaire

Circulaire du 12 mai 2006 relative à la procédure d'agrément de sécurité civile au bénéfice des associations

Intérieur

 
   

Arrêté

Arrêté du 7 novembre 2006 fixant le référentiel national relatif aux dispositifs prévisionnels de secours

Intérieur

 

Article 44

Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS)

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2004-1156 du 29 octobre 2004 relatif à la composition et au fonctionnement de la Conférence nationale des services d'incendie et de secours

Intérieur

 

Article 46

Armes hypodermiques

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2006-220 du 23 février 2006 relatif à la détention et à l'utilisation d'armes de type hypodermique par les services départementaux d'incendie et de secours

Intérieur, Agriculture, Outre-mer

CNSIS,
Conseil national de l'ordre des vétérinaires

Article 50

Transferts des personnels et des biens aux SDIS

Décret en Conseil d'État

Deux décrets en Conseil d'État en préparation (Denain et Angers)

 

CNSIS

Article 62

Établissements publics interdépartementaux d'incendie et de secours (EPIDIS)

Décret en Conseil d'État

« En tant que de besoin »

 

CNSIS

Article 63

Établissement public pour la protection de la forêt méditerranéenne

Décret en Conseil d'État

« En tant que de besoin »

 

CNSIS

Articles 64 et 87

Fonds d'aide à l'investissement Marseille et Mayotte

Décret

Décret n° 2005-623 du 30 mai 2005 modifiant le code général des collectivités territoriales dans sa partie réglementaire relative au fonds d'aide à l'investissement des SDIS

Intérieur, Économie, Outre-mer

CNSIS,
Conseil général de Mayotte

Article 70

Statut d'élève officier

Décret en Conseil d'État

En attente

Intérieur, Fonction publique

CNSIS, Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT)

Article 71

Transfert INESC / ENSOSP

Décret

Question réglée par le décret n° 2004-502 du 7 juin 2004 relatif à l'École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers

Intérieur, Économie

 
   

Arrêté

Arrêté du 13 septembre 2005 portant agrément d'une opération de délocalisation en province de l'École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP), établissement public national à caractère administratif placé sous tutelle du ministre chargé de la sécurité civile

   

Article 72

Fin de carrière des sapeurs-pompiers professionnels

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2005-372 du 20 avril 2005 relatif au projet de fin de carrière des sapeurs-pompiers professionnels

Intérieur, Économie,
Fonction publique, Santé

CNSIS, CSFPT

   

Circulaire

Circulaire du 4 août 2005 précisant les modalités de mise en œuvre du projet de fin de carrière des sapeurs-pompiers professionnels dans les services départementaux d'incendie et de secours

Intérieur

 

Article 73

Emplois à temps partiel service de santé et de secours médical (SSSM)

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2006-14 du 6 janvier 2006 modifiant le décret n° 91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet

Intérieur, Économie,
Fonction publique

CNSIS, CSFPT

Article 75

Comité d'hygiène et de sécurité dans tous les SDIS

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2005-1159 du 13 septembre 2005 pris pour l'application de l'article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et modifiant le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale

Intérieur,
Fonction publique

CNSIS, CSFPT

Article 76

Bonification sapeurs-pompiers professionnels

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2005-451 du 10 mai 2005 modifiant le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales

Intérieur, Économie,
Santé

CSFPT

Article 78

Protection sociale des militaires sapeurs-pompiers volontaires

Décret en Conseil d'État

En attente

   

Article 82

Contrats à durée déterminée de sapeurs-pompiers

Décret en Conseil d'État

En attente

Intérieur, Économie,
Fonction publique

CNSIS, CSFPT

Article 83

Prestation de fidélisation et de reconnaissance

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2005-1150 du 13 septembre 2005 relatif à la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires

Intérieur, Économie, Santé

CNSIS, Comité consultatif de la législation et de la
réglementation financière

     

Statuts de l'Association nationale pour la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires, adoptés le 17 mai 2005

   
     

Règlement du régime de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires, adopté le 13 septembre 2006

   
 

Allocation de fidélité

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2005-405 du 29 avril 2005 relatif à l'allocation de fidélité du sapeur-pompier volontaire

Intérieur, Économie, Santé

CNSIS

Article 84

Supplément de pension BMPM

Décret en Conseil d'État

Décret n° 2005-561 du 26 mai 2005 pris pour l'application de l'article L. 83 du code des pensions civiles et militaires de retraite

Défense, Économie,
Fonction publique

 

Article 87

Établissement public d'incendie et de secours océan indien

Décret en Conseil d'État

En attente

   

SUIVI DES ORDONNANCES PRISES SUR HABILITATION DE LA LOI N° 2004-811 DU 13 AOÛT 2004

DE MODERNISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Articles de la loi

Objet de l'habilitation

Délai de validité de l'habilitation

Ordonnances prises

Observations

Article 86

Actualisation et adaptation du droit applicable dans le domaine de la sécurité civile en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna

« Au plus tard le dernier jour du dix-huitième mois suivant la promulgation de la loi »

· Ordonnance n° 2006-172 du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Nouvelle-Calédonie

· Ordonnance n° 2006-173 du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Polynésie française

Projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2006-172 du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Nouvelle-Calédonie et n° 2006-173 du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Polynésie française, déposé au Sénat le 7 juin 2006

Article 95

Mesures législatives nécessaires au développement du volontariat dans le corps de sapeurs-pompiers de la collectivité départementale de Mayotte et à l'organisation et au fonctionnement du service d'incendie et de secours de Mayotte

« Au plus tard le dernier jour du douzième mois suivant la promulgation de la loi »

Ordonnance n° 2005-1045 du 26 août 2005 relative à l'organisation et au fonctionnement du service d'incendie et de secours et au développement du volontariat dans le corps des sapeurs-pompiers de Mayotte

· Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1045 du 26 août 2005 relative à l'organisation et au fonctionnement du service d'incendie et de secours et au développement du volontariat dans le corps des sapeurs-pompiers de Mayotte, déposé au Sénat le 14 décembre 2005

· Décret n° 2006-1242 du 10 octobre 2006 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2005-1045 du 26 août 2005 relative à l'organisation et au fonctionnement du service d'incendie et de secours et au développement du volontariat dans le corps des sapeurs-pompiers de Mayotte

En raison de leur caractère principalement technique, plusieurs dispositions n'appellent pas de développements très nourris.

Conformément à l'article 46, le décret n° 2006-220 du 23 février 2006 (1) précise les conditions dans lesquelles les SDIS peuvent, pour l'accomplissement de leurs missions impliquant des animaux, acquérir, détenir et utiliser des armes de type hypodermique.

En vertu de l'article 50, des conventions de transferts obligatoires des biens et personnels aux SDIS devaient être conclues avant le 31 décembre 2005. À défaut, le transfert devait être prononcé par décret en Conseil d'État. Deux conventions n'ont pas encore été conclues : il s'agit du transfert du centre de secours du syndicat intercommunal du Denaisis et du transfert des personnels sapeurs-pompiers professionnels du centre de secours de la communauté d'agglomération du Grand Angers.

Le projet de décret relatif au Denaisis a été transmis au Conseil d'État pour un examen à bref délai. En revanche, s'agissant du transfert des personnels du centre de secours de la communauté d'agglomération du Grand Angers, il a été jugé préférable d'attendre la décision qui doit être rendue par le Conseil d'État dans le contentieux opposant les sapeurs-pompiers professionnels de ce centre de secours et la communauté d'agglomération. En effet, le désaccord porte sur les modalités de prise en charge des sapeurs-pompiers transférés qui sont conditionnées par l'existence et le montant des avantages individuellement et collectivement acquis par les sapeurs-pompiers professionnels, au sein de chacune des collectivités concernées, qui font l'objet du contentieux susvisé.

L'article 73 dispose que les médecins, pharmaciens ou infirmiers de sapeurs-pompiers professionnels du service de santé et de secours médical (SSSM) du SDIS peuvent, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, être autorisés à occuper un emploi permanent à temps non complet ou accomplir des fonctions impliquant un service à temps incomplet et à exercer, à titre professionnel, une activité libérale ou cumuler un autre emploi permanent à temps non complet de la fonction publique. Les emplois permanents à temps non complet sont créés par une délibération du conseil d'administration du SDIS, qui fixe la durée hebdomadaire de service de chaque emploi. Le décret n° 2006-14 du 6 janvier 2006 (2) précise que le nombre d'emplois à temps non complet créés pour l'exercice des fonctions relevant d'un cadre d'emplois ne peut être supérieur à cinq. Des recrutements ont déjà été opérés dans ce nouveau cadre.

L'article 84 étend aux militaires du Bataillon de marins-pompiers de Marseille le bénéfice du supplément de pension dont bénéficient déjà les militaires de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris. Ce supplément est égal à 0,50 % de la solde de base pour chaque année passée au sein de l'unité. Cette mesure a été rendue applicable à compter du 14 août 2004 par le décret n° 2005-561 du 26 mai 2005 (3).

Les articles 86 et 95 habilitent le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires respectivement :

- à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable dans le domaine de la sécurité civile en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna ;

- au développement du volontariat dans le corps de sapeurs-pompiers de la collectivité départementale de Mayotte et à l'organisation et au fonctionnement du service d'incendie et de secours de Mayotte.

Les ordonnances n° 2006-172 du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Nouvelle-Calédonie, n° 2006-173 du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Polynésie française et n° 2005-1045 du 26 août 2005 relative à l'organisation et au fonctionnement du service d'incendie et de secours et au développement du volontariat dans le corps des sapeurs-pompiers de Mayotte sont ratifiées par le projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer dont le texte a été adopté définitivement par l'Assemblée nationale le 7 février dernier.

C. LES DÉCRETS ATTENDUS

Outre une adaptation de la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales, cinq décrets manquent encore à l'appel. Même si les dispositions concernées ne sont pas les plus emblématiques de la loi, le rapporteur ne peut que déplorer le retard pris dans l'application des dispositions votées par le Parlement, et ce d'autant plus que le Gouvernement avait déclaré l'urgence et qu'il s'est écoulé moins de six mois entre le dépôt du projet de loi au Sénat et son adoption définitive. Si la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) fait état de leur publication imminente, le rapporteur regrette que le travail interministériel semble freiner le processus, sans toutefois minimiser la complexité du dialogue avec les collectivités territoriales.

-  Les besoins prioritaires de la population lors des situations de crise

Le I de l'article 6 fixe les obligations des exploitants de services destinés au public en matière d'assainissement, de production ou distribution d'eau, d'électricité et de gaz ainsi que des opérateurs des réseaux de communications électroniques ouverts au public en vue de maintenir la satisfaction des besoins prioritaires des populations lors des situations de crise.

Afin d'être intégrés dans les cahiers des charges ou contrats régissant les concessions ou délégations de service public et dans les actes réglementaires encadrant les activités précitées, les besoins prioritaires doivent être définis par un décret en Conseil d'État qui précise également le niveau d'exigence et les délais de leur mise en œuvre.

Un groupe de travail réunissant les départements ministériels compétents sous l'égide de la DDSC a été chargé de l'élaboration dudit décret, qui devrait prendre la forme d'un texte cadre applicable à l'ensemble des services visés.

Ces prescriptions générales ont pour objectif la satisfaction des besoins indispensables à la vie, à la santé et à la sécurité des personnes en situation de crise, en tenant compte, notamment des besoins spécifiques de certaines populations particulièrement vulnérables. Elles donnent lieu à des obligations de protection des ouvrages, d'organisation interne de gestion de crise et de mise en place de mesures palliatives. Il appartient ensuite à chaque département ministériel compétent d'en décliner éventuellement l'application dans la réglementation propre au service dont il a la tutelle.

Parallèlement, le Secrétariat général de la défense nationale a engagé une refonte du dispositif juridique relatif aux obligations des opérateurs d'installation d'importance vitale. Le décret n° 2006-212 relatif à la sécurité des activités d'importance vitale a été publié le 24 février 2006.

Le projet de décret d'application de l'article 6, tenant compte de ces dernières évolutions, a été transmis officiellement aux ministères signataires, le 16 août 2006. Ce projet doit également recevoir l'avis du Conseil supérieur de l'énergie avant d'être soumis au Conseil d'État en vue d'une parution au premier trimestre 2007.

- Les établissements de santé et les établissements médico-sociaux pratiquant un hébergement collectif

L'article 7 prévoit que « les établissements de santé et les établissements médico-sociaux pratiquant un hébergement collectif à titre permanent sont tenus soit de s'assurer de la disponibilité de moyens d'alimentation autonome en énergie, soit de prendre les mesures appropriées pour garantir la sécurité des personnes hébergées en cas de défaillance du réseau d'énergie ».

Le constat de la vulnérabilité des réseaux électriques, en cas de catastrophe naturelle ou de panne générale, justifie en effet d'assurer, par une installation autonome, la continuité de l'approvisionnement énergétique des établissements de soins, maisons de retraite et autres hébergements de personnes fragiles.

Un décret en Conseil d'État doit fixer les catégories d'installations et d'établissements visées ainsi que les modalités et délais d'application de la nouvelle réglementation. En raison de ses conséquences financières potentiellement lourdes, le projet de décret fait l'objet, outre le versant interministériel, d'une concertation approfondie avec les représentants des professionnels concernés et les associations d'élus locaux. Il s'agit notamment de vaincre les réticences des départements qui sont en première ligne au double titre de l'action sociale et des secours. Le projet de décret est actuellement examiné par le Conseil d'État.

- Le Bataillon de marins-pompiers de Marseille (BMPM)

Les articles 23 et 24, en modifiant les articles L. 2513-3 et L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales, ont introduit diverses dispositions concernant l'organisation des secours dans le département des Bouches-du-Rhône.

Ces articles prévoient deux décrets d'application, le premier fixant les missions et l'organisation du BMPM, le second déterminant les textes réglementaires pour lesquels les attributions du SDIS sont exercées, dans sa zone de compétence, par le BMPM.

Dans un souci de simplification, les différentes parties concernées (BMPM, ville de Marseille, ministère de la défense et DDSC) ont convenu de préparer un seul décret.

Un projet de décret devait être présenté à la Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS) le 3 mai 2006. Cependant, il est apparu souhaitable de prolonger la concertation préalable afin d'atteindre l'objectif recherché par ces nouvelles dispositions : clarifier et stabiliser les relations entre le BMPM et le SDIS des Bouches-du-Rhône ainsi que développer la coopération entre les deux services.

Le projet a été présenté à la CNSIS le 28 novembre 2006. Il est actuellement examiné par le Conseil d'État.

- La protection sociale des militaires sapeurs-pompiers volontaires

Afin de favoriser le développement du volontariat des militaires, l'article 78 leur permet, comme c'est déjà le cas pour les fonctionnaires, de bénéficier de leur régime d'indemnisation principal en cas d'accident survenu ou de maladie contractée dans leur service de sapeur-pompier. Un décret en Conseil d'État est nécessaire pour l'application de cet article ; il est regrettable que cette disposition, qui ne paraît pas poser de problème technique insurmontable, ne soit toujours pas applicable.

- Un contrat à durée déterminée pour les sapeurs-pompiers volontaires

L'article 82 permet aux SDIS de recruter des sapeurs-pompiers volontaires par des contrats à durée déterminée pour remplacer momentanément des sapeurs-pompiers professionnels ou faire face à des besoins saisonniers ou occasionnels. Il prévoit qu'un décret en Conseil d'État détermine les besoins pour lesquels les SDIS peuvent recourir à de tels recrutements, les durées maximales des contrats, les conditions de leur renouvellement, les conditions d'activité et de rémunérations des agents recrutés et la liste des emplois qui ne peuvent donner lieu à de tels recrutements. Un projet de décret avait été rédigé, sans parvenir à un consensus. D'après les informations fournies au rapporteur par la DDSC, les discussions sur ce projet sont provisoirement interrompues.

En dépit des progrès enregistrés sur ce texte, le rapporteur demeure préoccupé par l'inertie du pouvoir réglementaire, qu'il considère comme autrement plus grave que l'empiétement du pouvoir législatif sur le domaine réglementaire.

II. -  TOUTES LES MESURES EMBLÉMATIQUES DE LA LOI SONT APPLICABLES

Les dispositions les plus emblématiques de la loi ont bénéficié d'une attention particulière dans leur application. Ainsi les quatre objectifs majeurs - le renouveau de la concertation, la participation des citoyens, la reconnaissance de l'engagement des sapeurs-pompiers et l'optimisation de l'organisation des secours - ont-ils connu une traduction réglementaire qui permet aujourd'hui au rapporteur de saluer ces avancées incontestables pour la sécurité civile.

A. LA CONFÉRENCE NATIONALE DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS : UNE NOUVELLE ÈRE POUR LA CONCERTATION

En réponse au reproche récurrent d'une association insuffisante, voire inexistante, des élus locaux aux décisions, parfois lourdes de conséquences financières, touchant aux SDIS et aux sapeurs-pompiers, l'article 44 crée, auprès du ministre chargé de la sécurité civile, une Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS). Cette nouvelle instance se veut le lieu privilégié d'expression des différends ainsi que des revendications des sapeurs-pompiers.

En conséquence, le Conseil national des services publics départementaux et communaux dont une section était consacrée aux services d'incendie et de secours et qui ne s'était pas réuni depuis dix ans a été supprimé par l'article 45.

Cette innovation traduit la volonté du Gouvernement de doter le système français d'incendie et de secours d'un pilotage concerté. En installant la CNSIS le 16 décembre 2004, le ministre de l'intérieur avait précisé les fondements de cette exigence : le dialogue politique reposant sur la transparence entre État, élus et sapeurs-pompiers ; la clarté institutionnelle, la conférence étant une instance de cohérence entre la décision nationale et sa traduction sur le terrain ; la solidarité financière entre l'État et les collectivités territoriales.

Le décret n° 2004-1156 du 29 octobre 2004 (4) constitue le premier texte d'application de la loi, parce que sa création conditionnait l'adoption des textes suivants, mais aussi en raison de sa valeur de symbole d'une nouvelle ère pour la sécurité civile rompant avec l'unilatéralisme et la méfiance réciproque.

Le décret précité détermine la composition et le fonctionnement de la CNSIS : elle comprend trente-cinq membres titulaires et autant de suppléants parmi lesquels quatorze conseillers généraux, présidents ou vice-présidents de SDIS nommés sur proposition de l'Assemblée des départements de France, quatre maires membres de conseils d'administration de SDIS sur proposition de l'Association des maires de France, neuf représentants des sapeurs-pompiers sur proposition de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France et des organisations syndicales représentatives, cinq représentants de l'État, un directeur départemental de SDIS, un député et un sénateur.

Actuellement présidée par le sénateur Éric Doligé, la conférence est non seulement consultée sur tous les projets de loi et d'actes réglementaires portant sur les services d'incendie et de secours mais elle a aussi vocation à mener des réflexions sur les enjeux d'avenir pour les SDIS. Le tableau ci-après résume l'activité de la CNSIS depuis ses débuts.

Toutes les parties, dont le rapporteur qui en est membre, s'accordent sur les mérites de la CNSIS en matière de dialogue. Elles conviennent également de son caractère perfectible en exprimant des attentes parfois différentes quant à son évolution.

En dépit de l'engagement du Gouvernement à les suivre, les avis de la CNSIS demeurent consultatifs. Certains syndicats s'interrogent donc sur la réalité de la concertation et sur leur influence sur les décisions.

Les élus regrettent que la pause organisationnelle, réglementaire et financière qu'ils appellent de leurs vœux afin de digérer leurs responsabilités nouvelles n'ait pas lieu. L'existence de la CNSIS viendrait plutôt conforter l'inflation normative, et corrélativement financière, en lui conférant une légitimité alors que les délais nécessaires à une expertise approfondie sont toujours insuffisants.

L'Assemblée des départements de France déplore, en outre, l'absence d'une politique nationale cohérente des conseils généraux qui trouverait pleinement à s'exprimer au sein de la CNSIS. Elle se félicite, en revanche, des contacts fructueux noués avec le ministère de l'intérieur malgré la dyarchie des interlocuteurs (direction générale des collectivités locales - DGCL - et DDSC).

L'absence de saisine de la CNSIS sur le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale est malheureusement venue ternir un bilan extrêmement prometteur.

CNSIS

Avis

Communications

13 fév. 2007

Décret portant diverses dispositions applicables aux sapeurs-pompiers professionnels non officiers.

Décret relatif à la rémunération et aux conditions de titularisation des sapeurs-pompiers de Mayotte

28 nov. 2006

Décret relatif au statut du cadre d'emploi des sapeurs-pompiers non officiers pour le SDIS de Mayotte et fixant les conditions d'intégration et de titularisation de certains sapeurs-pompiers de Mayotte (retiré de l'ordre du jour).

Mise en place de la commission relative au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels.

Décret relatif aux missions et à l'organisation du Bataillon de Marins-pompiers de Marseille.

Projet de fin de carrière (enquête relative à l'application du congé pour raison opérationnelle).

Décret relatif à l'application des accords Jacob à la catégorie C des sapeurs-pompiers professionnels (retiré de l'ordre du jour)

Modification des arrêtés relatifs à la formation :

a) arrêté portant modification de l'arrêté du 4 janvier 2006 relatif au schéma national des emplois, des activités et des formations des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires ;

b) arrêté portant modification de l'arrêté du 5 janvier 2006 relatif aux formations de tronc commun des sapeurs-pompiers professionnels ;

c) arrêté portant modification de l'arrêté du 5 janvier 2006 relatif aux formations de tronc commun des sapeurs-pompiers volontaires ;

d) arrêté relatif au guide national de référence des emplois, des activités et des formations de tronc commun des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires ;

e) arrêté relatif à l'organisation des formations des officiers de sapeurs-pompiers professionnels et volontaires à l'École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP).

Fixation du taux de majoration de la cotisation des SDIS au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour la formation des officiers de sapeurs-pompiers professionnels, au titre de l'année 2007.

26 sept. 2006

Contingents communaux : projet de loi de finances rectificative pour 2006.

Composition de la commission prévue par l'article 6 du décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels.

Décret majors.

Application des accords Jacob à la catégorie C des sapeurs-pompiers professionnels.

Décret portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale.

Décret relatif au statut du cadre d'emploi des sapeurs-pompiers non officiers pour le SDIS de Mayotte et fixant les conditions d'intégration et de titularisation de certains sapeurs-pompiers.

Arrêté fixant les modalités d'établissement de la convention entre les SDIS et les établissements de santé sièges des services d'aide médicale urgente (SAMU) pour la prise en charge des missions de transport effectuées par les SDIS en cas de défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés.

3 mai 2006

Décret Mayotte.

Guide national de référence emplois, activités et formation de tronc commun des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels de Paris.

Projet de décret infirmiers.

Majors.

Accès des militaires de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris à la fonction publique territoriale.

30 nov. 2005

Sur-cotisation des SDIS au CNFPT.

Circulaire pandémie grippale.

Arrêtés « formation ».

Décret « urgence ».

19 oct. 2005

Arrêté modifiant l'arrêté du 6 mai 2000 fixant les conditions d'aptitude médicale des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, et les conditions d'exercice de la médecine préventive au sein des SDIS.

Arrêtés formation.

Note d'information technique relative aux gants d'intervention.

Création d'un cadre d'emplois d'infirmiers de sapeurs-pompiers professionnels de catégorie A.

Contrat d'établissement de l'École nationale des officiers de sapeurs-pompiers.

Élèves lieutenants du CNFPT.

ANTARES : suites données au vœu de la CNSIS du 5 juillet.

Conventions entre les SDIS des départements parcourus par des autoroutes et les sociétés gestionnaires de celles-ci.

Moyens aériens de la sécurité civile.

5 juillet 2005

Décret relatif à l'interopérabilité des réseaux de communication radioélectriques des services publics qui concourent aux missions de sécurité civile

ENSOSP

Décret relatif à la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires.

Ordonnance relative à l'organisation et au fonctionnement du service d'incendie et de secours de Mayotte et au développement du volontariat dans le corps de sapeurs-pompiers.

Cahier des charges applicable aux plates-formes de réception des appels d'urgence automobiles.

25 mai 2005

Décret relatif à l'interopérabilité des réseaux.

Communication sur la prestation de fidélisation et de reconnaissance.

Décret relatif aux armes hypodermiques.

Actualité des 3 groupes de travail (infirmiers, majors et fin de carrière).

Décret relatif à l'emploi du temps partiel au service de santé et de secours médical.

17 mars 2005

Orientation pour une évolution statutaire des infirmiers de sapeurs-pompiers.

Pistes pour une réforme du fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours (FAI).

Décret pris en application de l'article 75 de la loi du 13 août 2004 : un comité d'hygiène et de sécurité dans chaque SDIS.

Application de la circulaire du 29 mars 2004 relative au rôle des SAMU, des SDIS et des ambulanciers privés dans l'aide médicale urgente.

Décret pris en application des articles 64 et 87 de la loi du 13 août 2004 : FAI Mayotte et Marseille.

Article 53 de la loi de finances pour 2005 : transfert de la taxe sur les conventions d'assurance.

Point d'étape sur l'élaboration des décrets d'application de la loi du 13 août 2004.

16 déc. 2004

Mission sécurité des interventions : présentation du rapport « Pourny » et proposition d'un plan d'action.

Projet de décret modificatif : accès aux bonifications de retraite.

Décret fin de carrière des sapeurs-pompiers professionnels.

Circulaire Intérieur-Santé : carences ambulancières

Décret allocation de fidélité.

Point d'étape sur la mise en œuvre de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires.

B. UNE CITOYENNETÉ ACTIVE AU SERVICE DE LA SÉCURITÉ DE TOUS

La loi de modernisation de la sécurité civile s'est fixée comme objectif de faire du citoyen un acteur majeur de la sécurité civile, en diffusant la culture du risque auprès des jeunes générations, en permettant la création de réserves communales de sécurité civile pour regrouper et encadrer les bonnes volontés en situation de crise, et en reconnaissant le rôle et les missions des associations.

1. La sensibilisation des jeunes aux problématiques de sécurité civile

Le citoyen est placé par la loi au cœur de la sécurité civile, avec l'ambition de pouvoir compter sur l'engagement d'une population informée et responsable, capable de faire face aux risques grâce à une connaissance effective des consignes de prévention et de participer, à sa place, à la réponse aux situations de crise.

Pour atteindre cet objectif, la sensibilisation des jeunes à la prévention des risques, aux gestes de premier secours et aux missions des services de secours est un impératif fixé par l'article 5.

Cette nouvelle obligation s'inscrit dans un dispositif cohérent, initié il y a plusieurs années par le ministère de l'éducation nationale mais dont la mise en œuvre ne peut qu'être échelonnée, compte tenu de l'importance numérique de la population visée. Depuis plus de dix ans, l'éducation à la responsabilité est en effet développée au sein des établissements d'enseignement, dans des domaines spécifiques comme la sécurité routière (décret et arrêté de 1993), les premiers secours (circulaire de 1997) ou les risques majeurs (circulaire de 2002).

C'est dans cette démarche que s'inscrit la nouvelle obligation scolaire, fixée simultanément par l'article 5 précité et l'article 48 de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, adoptée définitivement le même jour. La sensibilisation à la prévention des risques, l'information sur la mission des services de secours et la formation aux premiers secours sont désormais obligatoires dans les établissements d'enseignement du premier et du second degré, publics et privés sous contrat.

La loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école a parallèlement institué un socle commun de connaissances et de compétences devant permettre aux élèves d'accomplir avec succès leur scolarité, de construire leur avenir personnel et professionnel et de réussir leur vie en société. Parmi les sept domaines composant le socle, l'un concerne spécifiquement les compétences sociales et civiques. L'annexe au décret n° 2006-830 du 11 juillet 2006 (5) précise que ces compétences comprennent la capacité à porter secours (matérialisée par l'obtention de l'attestation de formation aux premiers secours), à respecter les règles de sécurité et à évaluer les conséquences de ses actes.

La circulaire du ministre de l'intérieur du 30 août 2004 présentant la loi nouvellement votée aux préfets précisait que la mise en œuvre de cette disposition devait relever de l'impulsion des échelons déconcentrés de l'État. Il était ainsi demandé aux préfets de « réunir les différents services et organismes concernés (rectorats et/ou inspections d'académies, DIREN, DRIRE, SDIS, associations de sécurité civile) et, en prenant en compte ce qui est déjà réalisé ou lancé, de favoriser l'élaboration de conventions signées de toutes les parties concernées et donnant un cadre permettant d'atteindre les objectifs de la loi ».

Le décret n° 2006-41 du 11 janvier 2006 et une circulaire du 24 mai 2006, cosignés des ministres de l'intérieur, de l'éducation nationale et de la santé, sans remettre en cause cette démarche visant à s'adapter aux réalités locales, et notamment aux bassins de risques, sont venus préciser les conditions et les modalités de sa mise en œuvre en milieu scolaire. À partir de situations d'apprentissage ancrées dans la vie quotidienne des élèves, cette éducation à la responsabilité vise à leur permettre de développer des analyses lucides, des attitudes prudentes, des comportements responsables et des démarches solidaires.

Ces textes réglementaires prévoient que les questions relatives aux risques et aux services de secours seront abordées dans l'ensemble des matières enseignées (sport, géographie, sciences de la vie et de la terre, éducation civique), dans le cadre des horaires et des programmes scolaires. Afin de limiter les surcoûts, la mise en œuvre de cette nouvelle obligation incombe prioritairement, sur la base du volontariat, aux enseignants et aux personnels d'éducation, auxquels sont associés les personnels de santé de l'éducation nationale. Les enseignants y seront préparés par leur formation initiale et continue et pourront faire appel à des intervenants extérieurs. Des conventions peuvent être conclues avec des associations agréées de sécurité civile ou les SDIS, ce qui est déjà le cas dans de nombreux départements.

La circulaire explicite les objectifs à atteindre :

-  assurer la connaissance des risques et des mesures de prévention et de protection dans les différentes actions ou activités de la vie quotidienne, face à l'incendie et aux risques majeurs. Les risques abordés seront contextualisés, aussi souvent que possible, dans le territoire où vivent les élèves et le bassin de risques auquel ils appartiennent ;

-  donner une information sur l'organisation et les missions des services de secours pour que chacun puisse les alerter de la manière la plus appropriée à la situation rencontrée et ne pas entraver leur intervention ;

-  garantir l'apprentissage des gestes élémentaires de survie à pratiquer en attendant l'arrivée des secours organisés ;

-  développer des comportements civiques et solidaires, le sens de la responsabilité individuelle et collective, à partir de situations concrètes et intelligibles.

Ces nouveaux textes donnent un cadre de référence, il appartient désormais aux académies et aux départements de développer des dispositifs de formation initiale et continue des personnels en exploitant au mieux les compétences disponibles des différents acteurs intervenant dans ces domaines.

Les équipes éducatives disposent, pour les aider et les accompagner, d'une brochure « Apprendre à porter secours » dont une version réactualisée est en cours de diffusion à toutes les écoles ainsi qu'aux formateurs. Une brochure « Éducation à la responsabilité en milieu scolaire » à destination des enseignants du premier et du second degré sera élaborée en 2007-2008.

L'éducation à la responsabilité se construit nécessairement de manière continue et progressive, afin de tenir compte du développement cognitif et psychomoteur de l'enfant et des étapes de son accès à l'autonomie. L'obligation instituée par la loi de modernisation de la sécurité civile se décline selon deux axes qui mettent en œuvre des moyens différents : la sensibilisation à la prévention des risques, aux missions des services de secours et l'enseignement des règles générales de sécurité, d'une part, la formation aux premiers secours, d'autre part.

S'agissant du premier axe, les programmes des différentes matières offrent de nombreuses occasions d'aborder ces questions, qui peuvent également faire l'objet de projets interdisciplinaires. De plus, des projets spécifiques peuvent s'intégrer dans la vie de l'établissement, dans le cadre du projet d'établissement, du comité d'éducation à la santé et à la citoyenneté ou du conseil des délégués pour la vie lycéenne. Enfin, les actions de prévention peuvent également être intégrées aux exercices d'évacuation en cas d'incendie ou de mise à l'abri face aux risques majeurs.

S'agissant des premiers secours, le ministère de l'éducation nationale a déterminé deux priorités afin d'aboutir à une généralisation progressive de l'apprentissage des gestes qui sauvent : d'une part, développer dans toutes les écoles le dispositif « Apprendre à porter secours » sur les trois années à venir ; d'autre part, dans les collèges, poursuivre ce programme au cours des cinq prochaines années scolaires, afin d'aboutir, à la fin de cette période, à l'obtention de l'attestation de formation aux premiers secours (AFPS) par tous les élèves.

À l'école primaire, le dispositif « Apprendre à porter secours » comporte un apprentissage des principes simples pour porter secours, réparti sur trois cycles. Un document de suivi des acquisitions de l'élève dans ce domaine (cf. annexe) doit être intégré dans son livret scolaire et transmis au collège afin que sa formation aux premiers secours soit poursuivie jusqu'à l'obtention de l'AFPS. La proportion d'élèves ayant obtenu au collège l'AFPS a d'ailleurs été choisie comme indicateur de performance, dans le cadre de la nouvelle architecture budgétaire résultant de la loi organique relative aux lois de finances, du programme « vie de l'élève » de la mission « enseignement scolaire ». Les premières données chiffrées pour cet indicateur seront disponibles pour le projet de loi de finances pour 2008. L'objectif est de permettre l'obtention de l'AFPS par chaque élève à la sortie du collège d'ici la rentrée 2011. Ce délai peut paraître relativement long. Il correspond aux informations communiquées par le ministère de l'intérieur en 2004 au moment du vote de la loi, selon lesquelles la généralisation de cet enseignement interviendrait « au plus tôt dans un délai de cinq ans » (6). Ce délai est aisément compréhensible, compte tenu du nombre d'élèves à former chaque année, et donc de la nécessité de former, en premier lieu, de nombreux formateurs.

Cette formation ne peut être assurée que par des organismes habilités ou des associations agréées pour les formations aux premiers secours. Parmi ces organismes habilités figurent notamment les services déconcentrés du ministère chargé de l'éducation nationale, du ministère chargé de la santé avec les centres d'enseignement des soins d'urgence (CESU) et du ministère chargé de la sécurité civile ainsi que les services départementaux d'incendie et de secours.

Les enseignants du premier degré devraient être de plus en plus nombreux à être détenteurs de l'AFPS, puisque, depuis 2006, les candidats au concours de professeur des écoles doivent justifier d'une attestation certifiant une qualification en secourisme reconnue de niveau au moins égal à celui de l'AFPS pour s'inscrire au concours de recrutement de professeur des écoles conformément à un arrêté du 10 mai 2005 (7). Cette formation devra ensuite être complétée par un module de 3 heures minimum consacré aux modalités pédagogiques pour dispenser « Apprendre à porter secours » dans le cadre de la classe.

Afin de faciliter la constitution d'équipes locales de formateurs (instructeurs et moniteurs de secourisme) et de permettre le développement des formations aux premiers secours dans les établissements scolaires, le ministère chargé de l'éducation nationale a obtenu des habilitations pour dispenser ces formations (8).

Un comité de pilotage national, prévu par la circulaire, a été mis en place début décembre 2006 sous la présidence du ministre de l'éducation nationale. Il est composé de représentants des ministères de l'éducation nationale, de l'intérieur et de la santé, auxquels sont associés des représentants du Conseil national pour l'enseignement de la santé et la sécurité au travail, de l'Observatoire national du secourisme, de l'Association nationale des centres d'enseignement des soins d'urgence, de l'Observatoire national de la sécurité dans les établissements scolaires et d'enseignement supérieur, du Centre national de documentation pédagogique et de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé. Il peut entendre toute personne ayant une compétence spécifique dans un domaine traité lors d'une réunion du comité national de pilotage.

Les missions du comité de pilotage, répertoriées par la circulaire, sont notamment d'assurer la mise en cohérence entre les références scientifiques et pédagogiques nationales et internationales pour la formation aux premiers secours et les modalités pédagogiques des programmes scolaires et de superviser l'élaboration et la diffusion des outils pédagogiques (brochures, affiches, site Internet, supports multimédia). Pour sa première année d'activité, ce comité de pilotage doit :

-  recenser les textes de référence et le contenu des enseignements déjà existants dans ces domaines ;

-  rédiger une fiche nationale de bilan à destination des recteurs permettant d'établir un état des lieux des actions académiques. Ces fiches permettront de réaliser un bilan des actions entreprises ;

-  recenser les outils déjà disponibles et prévoir leur actualisation si nécessaire ;

-  élaborer un cahier des charges pour la réalisation de documents faisant apparaître la progression des notions à acquérir de l'école primaire au lycée, présentant aux formateurs et aux enseignants des exemples de stratégies et d'actions pédagogiques.

Sans attendre la généralisation de l'apprentissage des gestes de premier secours au collège, de nombreuses initiatives ont vu le jour, en partenariat avec les acteurs locaux, pour sensibiliser les jeunes à la prévention des risques et leur faire découvrir les missions des services de secours.

-  L'opération « pompier junior »

Le dispositif « École ouverte » permet d'accueillir dans les collèges et les lycées, pendant les vacances scolaires ou les mercredis et les samedis pendant l'année scolaire, les jeunes qui ne partent pas en vacances. Dans ce cadre, une expérience pilote, l'opération « pompier junior », a été menée en Île-de-France depuis 2003. Les résultats de cette expérience ayant été jugés satisfaisants, une note conjointe des ministres de l'intérieur et de l'éducation nationale a invité les préfets et les recteurs à l'étendre à l'ensemble du territoire, en partenariat avec les services d'incendie et de secours. Les objectifs de cette opération sont d'initier les jeunes aux gestes de premier secours, développer la citoyenneté dans le domaine de la sécurité civile, responsabiliser les jeunes au sein de l'établissement, sensibiliser les élèves au métier de sapeur-pompier et améliorer l'image des acteurs du secours dans les quartiers difficiles.

-  Dans les Alpes-Maritimes : L'information préventive aux comportements qui sauvent (IPCS)

Initiée dès 1995 pour favoriser l'intervention des sapeurs-pompiers sur les sites à risque du bassin grassois, l'IPCS a fait l'objet d'une convention signée le 4 décembre 2006 entre l'académie de Nice, le conseil général des Alpes-Maritimes et le SDIS des Alpes-Maritimes pour que soit assurée dans les établissements scolaires publics et privés sous contrat une sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours. Cette formation s'adresse à la fois au personnel des établissements scolaires - elle est dispensée à l'Institut universitaire de formation des maîtres (IUFM) et aux personnels non enseignants dans le cadre du projet d'établissement - et aux élèves. En 2005, plus de 26 000 personnes en ont bénéficié, dont 12 851 élèves. La formation, définie par un collectif d'experts, est fondée sur une approche comportementale, reposant sur la responsabilité individuelle. Elle est assurée par des sapeurs-pompiers en fin de carrière ou n'ayant plus les aptitudes opérationnelles requises, formés à cet effet (actuellement quatre officiers et un sous-officier) et s'inscrit donc parfaitement dans le cadre du projet de fin de carrière prévu par l'article 72 de la loi pour les sapeurs-pompiers professionnels.

-  Dans le Haut-Rhin, l'opération « Collégiens, citoyens de demain »

Dans le cadre de cette opération, les cinquante-cinq collèges du département vont recevoir la visite des sapeurs-pompiers pour une heure de sensibilisation aux règles de sécurité et de secours, avec pour support quatre films portant respectivement sur le secours à personne, l'alerte des secours, l'incivilité et le métier de sapeur-pompier.

Dans son II, l'article 5 de la loi prévoit, comme pour les établissements scolaires, une sensibilisation lors de la JAPD. Dès le premier semestre 2004, avant donc le vote de la loi, un module de secourisme était organisé dans certains centres ; il a été généralisé en 2005. En 2006, seuls trois sites ne proposaient pas encore ce module, faute de locaux adaptés. Une brochure de sensibilisation aux risques majeurs et à l'alerte y est remise aux jeunes. Au premier semestre 2006, 444 272 jeunes ont bénéficié de cette formation en métropole, 13 128 outre-mer, avec un taux de satisfaction de 93 %.

Cette initiation à l'alerte et aux premiers secours a été confiée à la Croix-Rouge pour 4 ans pour un montant de 6,5 millions d'euros, soit environ 9 € par jeune. Il s'agit d'une formation de 75 minutes, conformément à ce qui avait été annoncé par le Gouvernement en 2004, qui a pour but de sensibiliser les participants à l'alerte en cas de risques majeurs et aux gestes de secours destinés à préserver l'intégrité physique de la victime en attendant des secours organisés. Elle se compose de quatre modules :

-  les risques majeurs ;

-  la protection, l'alerte ;

-  la position latérale de sécurité ;

-  le bouche à bouche et le massage cardiaque.

Le Gouvernement avait précisé lors des débats au Sénat en 2004 que, dans le cadre de la JAPD, cette formation ne pouvait être que succincte, les instructeurs manquant déjà de temps pour remplir leur programme. Elle est donc centrée sur le secourisme, et ne traite que marginalement des missions des services de secours.

2. Une mesure préventive, le débroussaillement

Mieux informée, la population doit être en mesure de participer activement à la prévention des risques. En matière de feux de forêts, l'article 10 vise à responsabiliser les assurés qui n'ont pas respecté leurs obligations de débroussaillement en permettant aux assureurs de pratiquer une franchise pouvant aller jusqu'à 5 000 € en cas de dommages causés par un incendie de forêt, si l'assuré n'a pas respecté ses obligations de débroussaillement.

Le rapporteur est intervenu à de nombreuses reprises auprès du Gouvernement pour souligner le coût des opérations de débroussaillement, qui favorise le non-respect des obligations législatives en la matière et risquait de rendre cette disposition inopérante.

Conscient de l'importance du débroussaillement dans la prévention des incendies, le Gouvernement s'était engagé à trouver une solution. Une lettre du ministre du budget a confirmé au rapporteur qu'un certain nombre de dispositifs en vigueur permettent d'alléger de manière significative la charge des contribuables pour lesquels la loi fait obligation de procéder à un débroussaillement. Le ministre apporte les précisions suivantes :

« Les dépenses engagées par les bailleurs pour la réalisation des travaux de débroussaillement des immeubles qu'ils donnent en location constituent des dépenses d'entretien intégralement déductibles des revenus fonciers en application du a du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts.

« La réduction d'impôt sur le revenu pour l'emploi d'un salarié à domicile prévue à l'article 199 sexdecies du code général des impôts s'applique notamment aux sommes versées par l'employeur à raison de l'emploi direct d'un salarié mais également à celles versées à des entreprises ou associations agréées par l'État ayant pour objet ou pour activité exclusive la fourniture des services définis à l'article L. 129-1 du code du travail.

« Cette réduction d'impôt est égale à 50 % des dépenses payées retenues dans la limite, pour la généralité des cas, à 13 800 €.

« S'agissant des sommes payées par l'employeur à raison de l'emploi direct d'un salarié affecté à son service privé au sein de sa résidence principale ou secondaire, cet avantage fiscal s'applique aux activités à caractère familial ou ménager, c'est-à-dire notamment aux activités de jardinage, auxquelles sont assimilés les travaux de débroussaillement.

« S'agissant des sommes versées à des entreprises ou associations agréées par l'État, la réduction d'impôt s'applique aux entreprises ou associations ayant pour activité exclusive la fourniture des services définis à l'article L. 129-1 du code du travail. Le décret n° 2005-1698 du 29 décembre 2005 fixe la liste de ces activités. Sont notamment mentionnés les petits travaux de jardinage, auxquels sont assimilés les travaux de débroussaillement. »

Dans ce dernier cas, le décret précité plafonne ces dépenses à 1 500 € par an et par foyer fiscal. Le ministre du budget a convenu que ce plafond était insuffisant dans le cas des travaux de débroussaillement et s'est engagé à saisir les ministres cosignataires du décret d'un projet de modification visant à porter ce plafond à 3 000 €.

Les pistes exposées par le ministre délégué au budget permettent d'alléger sensiblement le coût du débroussaillement et devraient donc permettre de favoriser le respect de cette obligation.

3. La création des réserves de sécurité civile

Les articles 30 à 34 ont ouvert aux communes la possibilité de créer des réserves de sécurité civile afin d'organiser et d'encadrer la mobilisation des volontaires en cas de crise. Ce nouvel outil de mobilisation civique, placé sous la seule autorité du maire, est chargé de lui apporter son concours dans les situations de crise par une assistance aux populations, des actions de préparation et d'information de la population, un appui logistique et le rétablissement post-accidentel des activités.

Le Gouvernement a souhaité favoriser les expérimentations locales avant d'intervenir, si nécessaire, par la voie réglementaire. Seule une circulaire (9) est venue répondre aux principales questions pouvant se poser aux collectivités souhaitant expérimenter ce nouveau dispositif.

Cette circulaire développe des éléments d'explication relatifs aux missions et champ d'action de la réserve communale, à la création et à l'organisation de la réserve, aux conditions d'engagement dans la réserve, au statut, aux droits et aux obligations des réservistes, au financement de la réserve et à l'intervention de la réserve hors des limites de la commune. En annexe sont fournis des exemples de projets de délibération, d'arrêté et d'acte d'engagement.

Afin de bien délimiter le champ d'intervention des réserves et conformément à la préoccupation exprimée par bon nombre de parlementaires, la circulaire du 25 août 2004 sur la loi de modernisation de la sécurité civile précisait que « les réservistes de sécurité civile ne devront pas être des pseudo sapeurs-pompiers, ni des concurrents des secouristes des associations de sécurité civile ». Celle du 12 août 2005 rappelle que la conduite et l'organisation des secours sont de la responsabilité des services publics qui en ont la mission, notamment des services d'incendie et de secours, et que la réserve communale « ne vise en aucune manière à se substituer ou à concurrencer les services publics de secours et d'urgence ». En particulier, lorsque l'utilisation d'un signe distinctif apparaît nécessaire, il ne saurait introduire aucune confusion avec les services chargés du secours, de l'urgence ou de la sécurité. D'une manière générale, les communes doivent veiller à ne doter leur réserve de sécurité civile que de moyens directement liés et adaptés à leurs attributions, qui ne nécessitent en règle générale ni matériel lourd, ni équipement particulier, ni tenue spécifique.

Selon les derniers chiffres fournis au rapporteur, 155 réserves communales de sécurité civile ont été recensées sur l'ensemble du territoire. Elles concernent aussi bien les petites communes (Saint-Alban-des-Villard (73), 52 habitants) que les grosses agglomérations (Avignon (84), 88 312 habitants). La moyenne nationale de population des communes disposant d'une réserve de sécurité civile est de 5 352 habitants.

Les réserves de sécurité civile intéressent principalement les communes soumises à des risques naturels, en particulier les inondations et les feux de forêts. Leur action s'inscrit prioritairement dans les domaines de la prévention du risque et du soutien aux populations. Certaines sont très actives, par exemple à Avignon pour la prévention des inondations et dans le Var pour la prévention contre les feux de forêts et la surveillance des massifs forestiers.

La DDSC a entrepris une action de communication en direction des comités communaux feux de forêts pour les inciter à intégrer les réserves communales de sécurité civile, un mouvement déjà bien engagé dans le Var. On peut estimer que trente comités ont été intégrés aux réserves communales : un dans les Alpes-Maritimes, trois dans les Bouches-du-Rhône et vingt-six dans le Var.

4. L'agrément des associations de sécurité civile

La loi de modernisation de la sécurité civile a instauré une procédure d'agrément des associations qui concourent à la sécurité civile afin de mieux reconnaître le rôle et les capacités du monde associatif en matière de sécurité civile et d'organiser leur intervention en appui des pouvoirs publics. Seules les associations agréées pourront être intégrées aux dispositifs de secours mis en place par les pouvoirs publics.

Le décret n° 2006-237 du 27 février 2006 (10) et la circulaire du 12 mai 2006 (11) précisent les modalités de délivrance de cet agrément. La période transitoire prévue par le décret étant terminée, les associations qui concourent aux opérations de secours et aux dispositifs prévisionnels de secours doivent, depuis le 2 septembre 2006, avoir un agrément de sécurité civile afin de pouvoir continuer à participer à ces missions.

Si certaines regrettent les coûts engendrés pour elles par les critères fixés par la circulaire, les associations auditionnées par le rapporteur ont fait part de leur satisfaction qu'un texte vienne préciser les règles de leur intervention et reconnaître leurs compétences.

Plusieurs catégories d'agréments ont été définies en fonction du champ géographique d'action de l'association.

L'agrément n° 1 « départemental », délivré par le préfet du département siège de l'association, peut être demandé par les associations départementales, qui ne peuvent être des émanations d'une association ou fédération nationale. Dans son rapport de juillet 2004  (12) sur le projet de loi, le rapporteur soulignait que « la cohérence exige que les délégations locales des organisations nationales disposent automatiquement de l'agrément au niveau local ». Le Gouvernement a choisi une autre voie, mais l'objectif de cohérence est atteint. En effet, dans le dispositif retenu, les délégations départementales d'une association nationale agréée ne disposent pas d'un agrément départemental, mais d'un certificat original d'affiliation, délivré par l'association ou la fédération agréée au niveau national. « Dorénavant, leurs possibilités de participer à des missions de sécurité civile dépendent exclusivement de l'agrément de type n° 2 ou n° 3 au niveau national de leur association ou fédération. » (13)

La demande d'agrément n° 2 « interdépartemental » est déposée auprès du ministre de l'intérieur. Elle concerne les associations qui œuvrent dans moins de vingt départements de proximité immédiate ou dont le bassin de risques est homogène. Les associations ou fédérations couvrant vingt départements ou plus, dotées d'une équipe nationale permanente de responsables opérationnels, peuvent demander l'agrément n° 3 « national ».

Enfin, l'agrément n° 4 « international » est également délivré par le ministre de l'intérieur.

La circulaire du 12 mai 2006 distingue quatre missions de sécurité civile pour lesquelles l'agrément peut être accordé aux associations :

-  mission A : Opérations de secours : apporter un concours, dans les conditions prévues par convention, à titre complémentaire des moyens des services de secours publics, dans le cadre de la distribution des secours motivés par des besoins spécifiques ou des circonstances exceptionnelles, impliquant, par exemple, la mise en place d'un dispositif de secours, d'une ampleur ou d'une nature particulière ou le déclenchement d'un plan ORSEC ;

-  mission B : Actions de soutien aux populations sinistrées : répondre à l'appel de mobilisation pour faire face aux détresses engendrées en situation de crise. Prendre en charge, assister et assurer la sauvegarde des populations sinistrées ;

-  mission C : Encadrement des bénévoles lors des actions de soutien aux populations sinistrées : aider les autorités de police et leurs services publics à coordonner et gérer l'action des bénévoles spontanés et des membres des réserves communales de sécurité civile dans le cadre de leurs actions de soutien aux populations sinistrées ;

-  mission D : Dispositifs prévisionnels de secours : concourir aux dispositifs prévisionnels de secours à personnes mis en place pour la couverture des risques à l'occasion des manifestations ou rassemblements de personnes.

Chacune de ces missions fera l'objet d'un référentiel national. À l'heure actuelle, seul le référentiel national relatif aux dispositifs prévisionnels de secours, c'est-à-dire la mission D, a été publié, par un arrêté du 7 novembre 2006 (14).

La participation des associations agréées aux opérations de secours ou aux dispositifs prévisionnels de secours est strictement encadrée par l'obligation de conclure des conventions avec les autorités compétentes.

Dans le cadre de l'article 37 relatif aux secours d'urgence, la convention ne peut être conclue qu'après information préalable du comité départemental de l'aide médicale urgente et des transports sanitaires. La convention est conclue à la fois avec le centre hospitalier et le SDIS concernés. Les associations ne peuvent intervenir que dans le cadre de dispositifs prévisionnels de secours préalablement établis sous l'autorité du préfet, et après accord du médecin régulateur du SAMU. Ces précautions rendent indispensables l'accord explicite et préalable de l'ensemble des services et autorités compétents afin de maintenir la cohérence du dispositif.

Les textes réglementaires précisent par ailleurs que les associations agréées doivent répondre aux demandes de concours et de réquisitions effectuées par les autorités compétentes, même si elles n'ont pas conventionné. L'article 4 du décret du 27 février 2006 précité rappelle que les associations interviennent « à la demande du directeur des opérations de secours et sous l'autorité du commandant des opérations de secours », généralement un officier de sapeurs-pompiers. Sur le théâtre des opérations, le commandant des opérations de secours a pleine autorité sur l'ensemble des moyens de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des associations et des moyens privés.

L'association qui sollicite l'agrément doit justifier :

-  d'un fonctionnement conforme aux lois et règlements en vigueur ;

-  de l'aptitude à exercer des activités consacrées à la sécurité civile ;

-  de garanties en matière de formation, de compétences, d'organisation et de moyens appropriés à la nature des missions pour lesquelles l'agrément est sollicité ;

-  de la possession des matériels requis pour l'exercice de ces missions ;

-  de la disponibilité effective des personnels.

La demande d'agrément doit par ailleurs préciser la nature des missions et le champ d'action pour lesquels celui-ci est sollicité. L'agrément est délivré pour une période maximale de trois ans.

Une évaluation des compétences et des moyens mis en œuvre par l'association agréée a lieu lors de la demande de renouvellement de l'agrément, soit tous les trois ans au minimum. De plus, conformément aux dispositions des articles 41 et 42 de la loi, une mission d'évaluation et de contrôle de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection de la défense et de la sécurité civiles peut être diligentée à tout moment à la demande du ministre de l'intérieur.

L'association agréée doit signaler sans délai toute modification substantielle intervenue dans les éléments exigés lors de la demande d'agrément, notamment toute modification apportée à la liste des délégations ou associations départementales affiliées susceptibles de bénéficier de l'agrément. Six mois avant la date d'expiration de l'agrément, l'association désirant renouveler son agrément devra fournir à l'autorité l'ayant délivré une mise à jour des informations fournies lors de l'agrément, ainsi que la liste des missions effectuées dans le cadre dudit agrément.

AGRÉMENTS NATIONAUX ET INTERNATIONAUX DE SÉCURITÉ CIVILE

Association

Type d'agrément

Missions

Date de l'arrêté

Date du JO

Fédération nationale de
protection civile

National

A - B - C - D

30/08/06

03/09/06

Unité mobile de premiers secours 91

International

A - B - C

12/09/06

27/09/06

Croix-Rouge française

National

A - B - C - D

15/09/06

27/09/06

Œuvres hospitalières françaises de l'Ordre de Malte

National

A - B - C - D

04/09/06

04/10/06

Secours catholique

National

B - C

04/09/06

04/10/06

Union nationale des associations de secouristes et sauveteurs de La Poste et France Telecom

National

B - C - D (15)

05/09/06

22/12/06

04/10/06

25/01/07

Société nationale de
sauvetage en mer

National

D

20/09/06

11/10/06

Fédération des secouristes françaises Croix Blanche

National

A - B - C - D

03/10/06

17/10/06

Pompiers sans frontières

International

A - B

17/10/06

01/11/06

Fédération française de sauvetage et de secourisme

National

A - B - C - D (1)

17/10/06

22/12/06

Fédération française de spéléologie

International

A

17/10/06

22/12/06

National

A (1)

17/10/06

22/12/06

Centre français de secourisme et de protection civile

National

A - B - C - D (1)

18/10/06

22/12/06

Elisa médicoptère

International (16)

A

26/10/06

22/12/06

Elisa médicoptère

Interdépartemental

A - D (1)

4/12/06

20/01/07

Association nationale des premiers secours

National

A - D (1)

27/10/06

22/12/06

Fédération nationale de
radiotransmetteurs au
service de la sécurité civile

International

A

13/12/06

10/01/07

National

A (1)

13/12/06

10/01/07

Groupement d'intervention des sapeurs-pompiers
européens

International

A

18/12/06

10/01/07

Si l'association ne se conforme pas à ses obligations ou ne remplit plus les conditions qui ont permis son agrément, le renouvellement peut être refusé, ou l'agrément retiré. L'autorité de délivrance de l'agrément peut prononcer une suspension immédiate de la validité de l'agrément durant la procédure de retrait. Par ailleurs, si des insuffisances graves dans les activités d'une association sont constatées, notamment le non-respect des pratiques définies dans les textes réglementaires, le préfet peut suspendre, à titre conservatoire, les activités d'une association en attente d'une décision au plan national.

Afin que l'agrément de sécurité civile instauré par la loi conserve toute sa valeur et constitue une véritable garantie de qualification, ainsi que l'ont réclamé les associations entendues par le rapporteur, ces contrôles doivent être réels et aboutir, le cas échéant, au retrait de l'agrément des associations qui auraient failli.

C. LA RECONNAISSANCE DE L'ENGAGEMENT DES SAPEURS-POMPIERS

1. La reconnaissance de la dangerosité de leurs missions

L'article 67 répond à une revendication historique des sapeurs-pompiers en reconnaissant « le caractère dangereux du métier et des missions exercés par les sapeurs-pompiers ». Plusieurs dispositions de la loi tirent leur fondement de cette reconnaissance, dont les plus emblématiques sont la mise en place de la prestation de fidélisation et de reconnaissance pour les sapeurs-pompiers volontaires, la refondation du projet de fin de carrière et la généralisation des comités d'hygiène et de sécurité (CHS) au sein des SDIS pour les sapeurs-pompiers professionnels.

Pour développer une véritable politique de sécurité des sapeurs-pompiers, l'article 75 impose la création dans chaque SDIS d'un comité d'hygiène et de sécurité sans condition d'effectifs. Son application a nécessité la publication du décret n° 2005-1159 du 13 septembre 2005 (17), afin de préciser l'absence de condition d'effectifs dans le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail. Ce décret prévoit un délai de six mois pour l'élection des représentants du personnel aux comités d'hygiène et de sécurité pour les SDIS qui n'en seraient pas encore pourvus. C'est désormais chose faite, tous les SDIS ont un CHS - contre seulement 52 avant la loi de modernisation de la sécurité civile - et ceux-ci se réunissent régulièrement. La mise en place de ces CHS était indispensable pour donner toute sa portée à la reconnaissance du caractère dangereux du métier de sapeur-pompier et définir des mesures pour protéger la santé au travail et renforcer la sécurité tout au long de la vie professionnelle. Le CHS a également un rôle à jouer dans la définition du projet de fin de carrière puisqu'il devra être consulté par le directeur du SDIS pour l'établissement de la liste des emplois non opérationnels susceptibles d'être proposés en priorité aux sapeurs-pompiers bénéficiant d'un projet de fin de carrière.

Au-delà de ces dispositions figurant dans la loi, le travail se poursuit pour lutter contre les accidents, d'une part, par le biais de la formation notamment, et contre les agressions, d'autre part. Afin de lutter contre les agressions inqualifiables dont sont parfois victimes les pompiers, au même titre que les policiers, en arrivant sur le théâtre des opérations, le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, actuellement en navette, comporte un article 26 bis A, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture sur proposition du Gouvernement, qui définit la circonstance aggravante de guet-apens et crée un nouveau délit d'embuscade. Aux termes de cet article, « le guet-apens consiste dans le fait d'attendre un certain temps une ou plusieurs personnes dans un lieu déterminé pour commettre à leur encontre une ou plusieurs infractions ». Le nouvel article 222-14-1 du code pénal prévoit que les infractions commises avec usage ou menace d'une arme sur un sapeur-pompier civil ou militaire dans l'exercice, à l'occasion de l'exercice ou en raison de l'exercice de ses fonctions ou de sa mission, lorsqu'elles sont commises en bande organisée ou avec guet-apens, sont punies de peines allant de dix ans d'emprisonnement, lorsqu'elles n'ont pas entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours, à trente ans de réclusion criminelle lorsqu'elles ont entraîné la mort de la victime. Le délit d'embuscade se fonde sur le guet-apens, mais, à la différence de celui-ci, il est réprimé sans qu'il soit besoin d'attendre que des violences aient été effectivement commises. L'article 222-15-1 du code pénal punit l'embuscade de cinq ans d'emprisonnement et 75 000 € d'amende, portés à sept ans d'emprisonnement et 100 000 € d'amende lorsque les faits sont commis en réunion.

2. La reconnaissance de la Nation aux orphelins de sapeurs-pompiers

Les articles 68 et 69, adoptés à l'initiative du rapporteur, marquent la reconnaissance de la Nation à l'égard des familles des sapeurs-pompiers qui ont perdu la vie au service de la protection de nos concitoyens. L'article 68 permet aux orphelins de sapeurs-pompiers morts en intervention et cités à l'ordre de la Nation de bénéficier de l'exonération des droits de succession, au même titre, notamment, que les orphelins des militaires morts sous les drapeaux ou des personnes décédées du fait d'actes de terrorisme. L'article 69 étend aux mêmes orphelins le bénéfice de la majoration de notes dont bénéficient les orphelins de guerre candidats à des concours administratifs pour l'accès à des emplois de bureau tenus par des mineurs.

Ces deux articles sont d'application directe. Selon les chiffres fournis par la DDSC, il y a eu 8 sapeurs-pompiers volontaires concernés par l'article 68 en 2006 ; la faculté ouverte par l'article 69 n'a pas été utilisée.

3. Un nouveau projet de fin de carrière pour les sapeurs-pompiers professionnels

L'article 72 a modifié la loi n° 2000-628 du 7 juillet 2000 (18) pour mieux prendre en compte les difficultés rencontrées par certains sapeurs-pompiers professionnels dans l'exercice de fonctions opérationnelles. Il s'agit de préserver des dangers qui font le quotidien des sapeurs-pompiers ceux qui n'ont plus les moyens physiques ou psychologiques d'y faire face.

La loi du 7 juillet 2000 permettait d'améliorer les conditions de reclassement des sapeurs-pompiers concernés en assurant le maintien de certains droits indemnitaires et statutaires et de les faire bénéficier d'une cessation d'activité dans le cadre d'un congé pour difficulté opérationnelle. L'allongement de la durée de la vie professionnelle résultant de la loi d'août 2003 portant réforme des retraites (19) et le bilan en demi-teinte de ce dispositif (168 bénéficiaires en trois ans sur une population éligible de 3 000 personnes) ont conduit à la réforme votée en 2004. Le décret n° 2005-372 du 20 avril 2005 relatif au projet de fin de carrière des sapeurs-pompiers professionnels est venu en préciser les modalités d'application, notamment la composition de la commission médicale et les modalités du reclassement.

Pour bénéficier du projet de fin de carrière, le sapeur-pompier professionnel doit être âgé d'au moins 50 ans, se trouver en position d'activité, éprouver des difficultés incompatibles avec l'exercice de fonctions opérationnelles et, lorsque le projet de fin de carrière consiste en un congé pour raison opérationnelle, avoir accompli vingt-cinq années de services effectifs en tant que sapeur-pompier ou de services militaires et ne pas avoir atteint l'âge minimum d'ouverture du droit à pension.

Pour faciliter l'accès au projet de fin de carrière, le décret n° 2005-451 du 10 mai 2005 (20) a abaissé à 25 années, au lieu des 30 qui étaient exigées, la durée des services permettant de bénéficier de bonifications d'annuités pour la retraite, ce qui permet à ceux qui remplissent les autres conditions (avoir 55 ans et au moins 15 ans de service comme sapeur-pompier professionnel) de partir à la retraite dès qu'ils atteignent l'âge minimal.

En application de l'article 76 de la loi du 13 août 2004, le décret accorde également cette bonification aux anciens sapeurs-pompiers professionnels ayant perdu cette qualité à la suite d'un accident de service ou d'une maladie reconnue d'origine professionnelle, lorsqu'ils font valoir leurs droits à la retraite. Dans ce cas, il n'est pas fait application des conditions de durée minimale de service et de durée de service effectif en qualité de sapeur-pompier professionnel.

Alors que, sous l'empire de la loi du 7 juillet 2000, les difficultés incompatibles avec l'exercice des fonctions étaient constatées par le médecin de sapeurs-pompiers au cours de la visite médiale périodique ou saisi par l'administration ou par l'intéressé, l'initiative de la demande d'un projet de fin de carrière appartient désormais au sapeur-pompier. Lui seul peut demander qu'une commission médicale, composée du médecin-chef du SDIS, président, d'un autre médecin de sapeurs-pompiers du SDIS intéressé et d'un médecin agréé inscrit sur la liste établie par le préfet du département, établisse les difficultés incompatibles avec l'exercice de fonctions opérationnelles. Le sapeur-pompier, qui peut se faire assister pendant toute la procédure des personnes de son choix, peut également faire entendre par la commission le médecin généraliste ou spécialiste de son choix. La décision de la commission peut être contestée dans les deux mois de sa notification.

Lorsque l'incompatibilité avec l'exercice de missions opérationnelles est reconnue, le sapeur-pompier professionnel ne peut plus exercer les missions de protection, de lutte et de secours attribuées par l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales aux SDIS. En l'attente de la décision lui accordant le bénéfice d'un reclassement ou d'un congé pour raison opérationnelle, il est toutefois maintenu en position d'activité dans son service d'origine sur un emploi aménagé.

Le projet de fin de carrière, qui doit être adapté au degré de difficultés opérationnelles constatées par la commission, donne le choix à l'intéressé entre :

-  une affectation à un emploi non opérationnel au sein du SDIS, selon les possibilités de ce service ;

-  un reclassement dans un autre corps, emploi ou cadre d'emplois de la fonction publique. L'emploi de reclassement ne peut être d'un niveau hiérarchique inférieur à celui occupé à la date de saisine de la commission médicale et, sauf accord de l'intéressé, le lieu principal d'exercice de cet emploi ne doit pas être distant de plus de vingt kilomètres de son centre d'affectation à la même date. Par dérogation aux dispositions de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, l'article 4 de la loi du 7 juillet 2000 précitée octroie au bénéficiaire de ce détachement le versement d'une indemnité spécifique destinée à se substituer à l'indemnité de feu. Une fois reclassé, il reste soumis aux règles qui s'appliquent aux sapeurs-pompiers professionnels concernant l'âge possible de départ à la retraite à cinquante-cinq ans, l'intégration de l'indemnité de feu dans le calcul des droits à pension et l'application des dispositions relatives à la bonification du cinquième du temps de service ;

-  un congé pour raison opérationnelle, qui permet au sapeur-pompier de cesser son activité professionnelle au plus tôt cinq années avant l'âge minimum de départ à la retraite. Le bénéficiaire de ce congé perçoit un revenu de remplacement, versé par son établissement d'emploi, égal à 75 % de la somme du traitement indiciaire brut de l'emploi qu'il détenait depuis au moins six mois à la date de son départ en congé et de l'indemnité de feu.

Le congé pour raison opérationnelle peut désormais prendre deux formes, le congé avec faculté d'exercer une activité privée, cumulable sans plafonnement avec le revenu de remplacement, et le congé avec constitution de droits à pension, l'accès à ce dernier n'étant ouvert que si aucune proposition de reclassement n'a été faite au sapeur-pompier professionnel dans les deux mois de sa demande. Dans le cas du congé cotisant, les cotisations salariales et patronales sont calculées par référence à la totalité du traitement qu'aurait perçu le sapeur-pompier professionnel en pleine activité.

Pour prendre sa décision, l'agent doit disposer de tout élément d'information sur les différentes modalités constituant le projet de fin de carrière et en particulier une simulation chiffrée relative à sa nouvelle situation financière (rémunération, régime indemnitaire, taux des cotisations sociales). Aucune décision ne peut être prise par l'autorité territoriale sans l'accord écrit de l'intéressé.

En application de l'article 10 du décret du 20 avril 2005 précité, un bilan de la première année de mise en œuvre de ce dispositif a été présenté à la CNSIS le 28 novembre 2006 pour initier une procédure paritaire d'évaluation. Une commission a été créée à cette occasion au sein de la CNSIS pour travailler sur l'évolution de projet de fin de carrière.

Il ressort d'une enquête menée auprès de l'ensemble des SDIS que sur une population éligible de 4 500 sapeurs-pompiers professionnels âgés d'au moins 50 ans :

-  143 ont bénéficié d'une affectation à des fonctions non opérationnelles au sein du SDIS ;

-  5 ont bénéficié d'un reclassement pour raison opérationnelle ;

-  19 ont bénéficié d'un congé pour raison opérationnelle avec faculté d'exercer une activité privée ;

-  25 ont bénéficié d'un congé pour raison opérationnelle avec constitution de droits à pension ;

-  4 demandes ont été rejetées, les intéressés bénéficiant déjà d'un poste aménagé compatible avec les recommandations du médecin de sapeurs-pompiers ;

-  10 demandes ont été retirées, en raison d'une réorientation de l'intéressé vers un congé de longue maladie, d'une affectation géographique trop éloignée ou de la perte de revenu engendrée par le congé pour raison opérationnelle.

Ces résultats sont encore modestes, en particulier pour le reclassement pour raison opérationnelle, qui permet une reconversion dans la fonction publique et correspond le mieux au contexte général d'allongement de la vie professionnelle. Cette possibilité existait déjà dans le dispositif de la loi du 7 juillet 2000, et n'avait déjà à l'époque pas suscité une grande adhésion. Selon les informations fournies par les SDIS, deux raisons peuvent expliquer ces difficultés. D'une part, la diminution du régime indemnitaire perçu en qualité de sapeur-pompier est jugée trop importante. D'autre part, le délai de deux mois accordé au SDIS par la loi pour faire une proposition de reclassement au sapeur-pompier après la décision de la commission médicale ne leur laisse pas toujours la possibilité de trouver une solution satisfaisante. La promotion de cette solution nécessite un recensement, dont le rapporteur ne méconnaît pas la difficulté, des emplois pouvant être offerts aux sapeurs-pompiers professionnels. Ce recensement permettrait probablement de raccourcir le délai nécessaire pour trouver un poste adapté. Par ailleurs, comme le précise l'article 5 du décret, « le détachement doit s'accompagner d'une formation adaptée au nouvel emploi ».

La première année d'expérience apporte également quelques éclairages sur le congé pour raison opérationnelle. La loi prévoit que l'accès au congé cotisant n'est possible que si aucune proposition de reclassement n'est faite dans un délai de deux mois à compter de la demande de congé pour raison opérationnelle du sapeur-pompier. Dans les faits, la difficulté soulevée par les SDIS de respecter ce délai allège considérablement cette condition. Les critiques émises par les sapeurs-pompiers concernent essentiellement la perte de revenu induite par le congé cotisant, qui peut être de l'ordre de 40 % de la rémunération globale.

Plusieurs SDIS avaient signalé une contradiction concernant l'assiette des cotisations à prélever entre les dispositions législatives particulières au projet de fin de carrière et l'application par la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) des dispositions de l'article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite. Saisis de cette question, les ministères du budget et de la fonction publique viennent d'opter pour la solution préconisée par la CNRACL, plus favorable aux bénéficiaires du congé cotisant, puisqu'elle ne comprend pas la surcotisation pour l'indemnité de feu et la bonification.

La solution qui est actuellement la plus utilisée dans le cadre du projet de fin de carrière est donc l'affectation à des fonctions non opérationnelles au sein du SDIS (opérateur ou chef de salle du centre de traitement des alertes, formateur, agent de prévention, agent de prévision, gestionnaire, ...). Cette solution de bon sens, qui peut être articulée avec la sensibilisation en milieu scolaire prévue par l'article 5, était en fait appliquée par les SDIS avant le vote de la loi, et l'est encore en dehors du cadre du projet de fin de carrière. Elle concerne également des agents trop jeunes pour bénéficier d'un projet de fin de carrière, mais déclarés inaptes opérationnels pour d'autres raisons (maladie, accident du travail...). Outre le coût pour les SDIS, puisque ces reclassements passent souvent en pratique par des créations de postes, une autre difficulté a été signalée au rapporteur : les postes compatibles avec les pathologies des agents concernés ne sont pas toujours facilement identifiables. La commission médicale qui se prononce sur l'incompatibilité des difficultés du sapeur-pompier avec l'exercice de fonctions opérationnelles ne se prononce pas sur les possibles conditions de réemploi des intéressés en fonction de leur degré de difficulté. Il y a peut-être là une évolution réglementaire à envisager.

Il paraît difficile, avant le rendez-vous de 2008 prévu par la loi de 2003 portant réforme des retraites et compte tenu de la situation financière des régimes de retraite, d'envisager des évolutions très substantielles de ce projet de fin de carrière dans l'immédiat. D'autres formules peuvent cependant faire l'objet d'une étude attentive, comme le compte épargne temps évoqué par le ministre de l'intérieur lors du congrès national des sapeurs-pompiers de 2005, qui permettrait aux sapeurs-pompiers professionnels de travailler plus en début de carrière pour pouvoir partir plus tôt.

3. La prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), un nouvel avantage retraite pour les sapeurs-pompiers volontaires

Mesure phare de la loi de modernisation de la sécurité civile, son article 83 instaure la « prestation de fidélisation et de reconnaissance » (PFR), destinée à encourager la fidélité des sapeurs-pompiers volontaires et à reconnaître leur engagement au bénéfice de la collectivité. Cet avantage retraite se substitue à l'allocation de vétérance instituée par la loi du 3 mai 1996 (21) pour les sapeurs-pompiers volontaires de tous les corps départementaux et pour ceux des corps communaux et intercommunaux qui ont choisi d'adhérer au régime.

À titre transitoire, la loi fait coexister quatre régimes différents, en fonction de la date de cessation d'activité du sapeur-pompier volontaire :

-  l'allocation de vétérance, régie par l'article 12 de la loi du 3 mai 1996 précitée, bénéficie toujours aux sapeurs-pompiers volontaires appartenant à des corps communaux et intercommunaux non intégrés au SDIS - 2 292 au 31 décembre 2005 - qui n'ont pas choisi d'adhérer au régime de la PFR, ainsi qu'à tous les volontaires ayant cessé leur activité avant le 1er janvier 2004. Le montant de la part forfaitaire de l'allocation de vétérance a été porté à 317 € par l'arrêté du 18 août 2006 (22). L'allocation se compose, en plus de la part forfaitaire, d'une part variable obtenue en multipliant le taux de la vacation horaire correspondant au dernier grade détenu par le sapeur-pompier volontaire par le nombre d'années de service effectué au-delà de la quinzième année. Elle est versée par le SDIS du département dans lequel le sapeur-pompier volontaire a effectué la durée de service la plus longue ;

VACATION HORAIRE DE BASE DES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES
(Arrêté du 18 août 2006 fixant le taux de la vacation horaire

de base des sapeurs-pompiers volontaires)

Officiers

10,36 €

Sous-officiers

8,34 €

Caporaux

7,40 €

Sapeurs

6,88 €

-  l'allocation de fidélité : l'article 15-6 de la loi du 3 mai 1996 précitée, introduit par l'article 83 de la loi de modernisation de la sécurité civile, prévoit le versement de cette allocation pour tout sapeur-pompier volontaire d'un corps départemental ayant cessé définitivement le service entre le 1er janvier et le 31 décembre 2004 après avoir accompli vingt ans de service. Un décret du 29 avril 2005 (23) précise le montant et les modalités de versement de cette allocation. Elle est versée annuellement par le SDIS et son montant est fonction du montant de la vacation horaire de base d'un officier en vigueur au 1er janvier de l'année de versement.

MONTANT ANNUEL DE L'ALLOCATION DE FIDÉLITÉ

Durée des services accomplis

Montant de la prestation

Au moins vingt ans

45 x vacation horaire d'un officier (environ 450 €)

Au moins vingt-cinq ans

60 x vacation horaire d'un officier (environ 600 €)

Au moins trente ans

70 x vacation horaire d'un officier (environ 700 €)

Au moins trente-cinq ans

80 x vacation horaire d'un officier (environ 800 €)

En cas de décès d'un sapeur-pompier volontaire en service commandé, l'article 4 du décret prévoit le versement d'une allocation de réversion au conjoint survivant ou, à défaut, aux descendants directs jusqu'à la majorité du plus jeune. Le montant de cette allocation est égal à 45 fois le montant de la vacation horaire de base d'un officier si le sapeur-pompier volontaire décédé a accompli moins de vingt ans de services, 60 fois pour au moins vingt ans de services, 70 fois pour au moins vingt-cinq ans de services et 80 fois pour au moins 30 ans de services.

Enfin, une allocation de fidélité, calculée dans les mêmes conditions que l'allocation de réversion, est versée au sapeur-pompier volontaire qui a accompli 15 ans de service et dont l'engagement a pris fin en 2004 par reconnaissance médicale de son incapacité opérationnelle (article 5 du décret) ;

-  la PFR : un régime transitoire et un régime pérenne

Un dispositif transitoire a été prévu par l'article 83 de la loi pour les sapeurs pompiers volontaires toujours en activité au 1er janvier 2005 et justifiant à cette date de plus de 20 ans de services. Ses conditions sont précisées par les articles 8 à 11 du décret du 13 septembre 2005 (24).

La rente se compose de plusieurs éléments :

·  Au titre des services accomplis avant le 1er janvier 2005, le sapeur-pompier volontaire a droit à l'allocation de fidélité (cf. supra).

·  Il cotise au régime de la PFR qui lui assure, d'une part, une prestation spécifique au titre de son engagement quinquennal en cours au 1er janvier 2005 et, d'autre part, pour tous les engagements ultérieurs, la prestation de fidélisation et de reconnaissance, dans les conditions fixées par le règlement du régime (cf. annexe).

·  Une part différentielle (l'allocation de fidélité complémentaire de tuilage) complète l'allocation de fidélité, en tant que de besoin, afin que la prestation versée ne soit pas inférieure à la rente perçue par un volontaire qui n'avait pas vingt ans de services au 1er janvier 2005 et qui quitterait le service la même année avec une ancienneté inférieure (article 9 du décret).

·  Enfin, une allocation de limite d'âge égale à 350 fois la valeur de service du point est servie au volontaire qui n'a pu achever l'engagement quinquennal souscrit avant le 1er janvier 2005 en raison de l'application de la limite d'âge.

Mise en place par l'article 83 et le décret du 13 septembre 2005 précités, la PFR concerne tous les sapeurs-pompiers volontaires encore en exercice au 1er janvier 2005 ou engagés à partir de cette date. Elle a pour objet la constitution et le service d'une rente viagère au profit des volontaires ayant cessé définitivement leur service, âgés d'au moins cinquante-cinq ans et ayant accompli au moins vingt années de service.

Son financement est assuré par :

-  une cotisation personnelle obligatoire annuelle à compter de la sixième année d'engagement, d'un montant égal à cinq fois le montant de la vacation horaire d'un officier de sapeur-pompier volontaire (cf. supra). Le sapeur-pompier volontaire qui a versé au moins une cotisation annuelle et n'a pas accompli, lorsqu'il cesse son engagement, une durée minimale de vingt années de service, a droit au remboursement en capital, dans un délai de trois mois, des cotisations versées revalorisées conformément à l'évolution de la valeur de service du point entre la date de versement et la date de son remboursement ;

-  une cotisation personnelle facultative égale à une ou deux fois la cotisation obligatoire. Cette faculté n'a pas été ouverte en 2005 et 2006, la mise en place du régime obligatoire s'avérant à lui seul suffisamment complexe. Il est prévu que le régime soit intégralement opérationnel, part facultative comprise, pour fin 2007. Le nombre de cotisations facultatives perçues fournira alors un indice de l'intérêt porté à ce nouveau régime par les sapeurs-pompiers volontaires ;

-  une contribution publique obligatoire à la charge du SDIS, versée chaque année dès la première année d'engagement et fixée par l'Association nationale pour la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires (APFR). L'État contribue au coût pour les départements « dans des conditions fixées en loi de finances ».

Cette contribution publique est estimée à 64 millions d'euros par an, la contribution obligatoire des SDIS étant fixée à 375 € par volontaire. Il s'agit d'un effort important pour les départements, qui représente à peu près le doublement du coût de l'allocation de vétérance. C'est pourquoi l'État s'était engagé à prendre en charge environ la moitié de la contribution publique, à travers un abondement de la dotation générale de fonctionnement des départements (DGF). Cet abondement a été fixé par les lois de finances pour 2005 et 2006 respectivement à 20 millions d'euros et 32 millions d'euros. Cette somme est désormais indexée sur la DGF. Comme l'a reconnu le ministre délégué aux collectivités territoriales, « il est difficile de le nier, l'État n'a pas financé la moitié du coût de la prestation en 2005 » (25). Répondant à une demande des départements, le Sénat a adopté des amendements identiques présentés par trois des groupes de la seconde chambre au projet de loi de finances pour 2007 (article 28 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre  2006). Ces amendements ont ajouté à l'article L. 3334-7-1 un alinéa stipulant que « en 2007, la dotation de compensation des départements fait l'objet d'un abondement supplémentaire de 12 millions d'euros réparti entre les départements en fonction du rapport entre le nombre de sapeurs-pompiers volontaires au sein du corps départemental de chaque département au 31 décembre 2003 et le nombre de sapeurs-pompiers volontaires présents dans les corps départementaux au niveau national à cette même date ». Avec un peu de retard, l'État aura donc respecté son engagement de financer la moitié du coût de la contribution publique à la PFR.

MONTANT DES CONTRIBUTIONS PUBLIQUES À LA PFR

En millions d'euros

2005

2006

2007

Total des
trois années

Coût de la PFR pour les SDIS (1)

64

64

64

192

Compensation de l'État via la DGF des départements (2)

20

32

44

96

Taux de couverture (2)/(1)

31 %

50 %

68,8 %

50 %

Source : Association des départements de France.

La prestation servie varie, en fonction de la situation et de l'ancienneté du volontaire, de 450 € (pour 20 ans de services) à 1800 € (pour plus de 35 ans de services), hors produit des cotisations personnelles. Elle n'est assujettie à aucun impôt ni prélèvement prévu par la législation ; elle est incessible, insaisissable et cumulable avec tout revenu ou prestation sociale.

Conformément à l'article 2 du décret du 13 septembre 2005, le règlement du régime a prévu que le bénéficiaire pouvait opter pour une prestation réversible ou non. Lors de la liquidation de la PFR, le sapeur-pompier volontaire peut opter pour une prestation réversible à hauteur de 50 %, moyennant une réduction de la rente qui lui est garantie. Cette réduction tient compte de la différence d'âge entre le sapeur-pompier volontaire et le bénéficiaire de la réversion.

Enfin, des prestations complémentaires sont prévues par le contrat. En cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service entraînant l'obligation de cesser définitivement son engagement, le sapeur-pompier volontaire bénéficie d'une rente viagère égale à celle qu'il aurait perçue en totalisant 20 ans de service ou, s'il a déjà accompli plus de 20 ans de service, la prestation viagère qu'il aurait dû percevoir s'il avait achevé son engagement en cours. En cas de décès en service commandé, cette même prestation est versée au conjoint survivant ou aux enfants, jusqu'à leur majorité.

L'article 15-2 de la loi du 3 mai 1996, introduit par l'article 83 de la loi de modernisation de la sécurité civile, prévoit qu'une association nationale est chargée de la surveillance de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires. Cette association, dont les missions sont précisées par l'article 6 du décret du 13 septembre 2005, a été créée le 17 mai 2005. Elle est présidée par M. Pierre Maille, président du conseil général du Finistère. Le colonel Richard Vignon, président de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, en est le vice-président. Elle a désigné le 29 juin 2006, à l'issue d'un appel d'offres européen, CNP Assurances comme organisme chargé de la gestion du régime et arrêté le règlement dudit régime le 13 septembre 2006, avec comme objectif le versement des premières prestations en décembre 2006.

L'APFR a confié un rôle prépondérant aux SDIS dans la mise en place du régime, leur confiant la création ou l'actualisation des fichiers des effectifs, le versement des contributions publiques, la collecte et le versement des cotisations personnelles obligatoires des sapeurs pompiers volontaires, et la transmission de ces éléments à CNP Assurances. Chaque SDIS doit de plus signer une convention avec CNP Assurances. La mise en place de ce régime par capitalisation, nouveau pour la population des sapeurs pompiers volontaires, ne s'est pas faite sans difficultés, mais les premières prestations ont pu être versées en décembre 2006 et, d'ici la fin de l'année 2007, tout devrait être en place.

Les difficultés rencontrées sont largement dues à la nouveauté du régime, qui a nécessité un effort important de la part des SDIS. La première difficulté a résidé dans la remise des fichiers des effectifs de sapeurs-pompiers volontaires à l'assureur. La situation était très contrastée, certains SDIS n'ayant pas de fichier ou des fichiers manuscrits. La constitution de ces fichiers a donc constitué un travail important, qui a nécessité une adaptation du calendrier initialement prévu, mais ces difficultés ne devraient pas se reproduire à l'avenir. La mise en place de la PFR a été un levier inattendu de modernisation. D'après les données fournies au rapporteur par CNP Assurances, il restait au 25 janvier 2007 10 SDIS qui n'avaient fait parvenir aucun fichier et 7 SDIS dont les fichiers n'étaient pas exploitables.

La deuxième difficulté rencontrée a été la collecte des cotisations obligatoires des sapeurs-pompiers volontaires, difficulté renforcée par le fait qu'ont été collectées en même temps les cotisations pour les années 2005 et 2006. Comme l'ont souligné plusieurs personnes auditionnées par le rapporteur, la retraite n'est pas une préoccupation immédiate pour la population concernée. En effet, d'après les statistiques publiées en 2006 par la DDSC, la moyenne d'âge des sapeurs-pompiers volontaires était de 33 ans, 27 % de l'effectif ayant moins de 25 ans. L'adhésion à un régime par capitalisation étant de plus une démarche nouvelle pour eux, un effort de pédagogie a été nécessaire pour faire la promotion de ce régime.

La Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France et, de manière inégale, les SDIS se sont engagés pour expliquer le fonctionnement et l'intérêt de la PFR auprès des volontaires et faciliter la collecte des cotisations. Au 25 janvier 2007, CNP Assurances a reçu 8 886 569 € de cotisations personnelles, soit environ 80% de la population concernée, et estime à 5 % le nombre de refus et d'impayés.

Au cours de ces opérations préparatoires, des cas particuliers ont soulevé des questions nouvelles, concernant notamment les doubles engagements, c'est-à-dire, d'une part, le cas des sapeurs-pompiers professionnels qui sont par ailleurs sapeurs-pompiers volontaires et, d'autre part, les sapeurs-pompiers qui sont volontaires dans plusieurs SDIS. D'après l'enquête SDIS 2006 (26) réalisée par le cabinet François Lamotte, 52 SDIS autorisent leurs sapeurs-pompiers professionnels à avoir également un engagement comme sapeur-pompier volontaire, sous réserve du respect d'un temps de repos de sécurité, pour 46 d'entre eux, et d'un engagement sur deux centres, voire deux départements différents. En réponse à une question écrite du rapporteur, le ministre de l'intérieur a précisé que rien ne s'opposait à ce que les sapeurs-pompiers professionnels « ayant des activités réelles comme sapeurs-pompiers volontaires puissent bénéficier de ce nouveau système de retraite » (27).

Sont apparus également les cas de sapeurs-pompiers volontaires engagés simultanément dans deux, voire trois SDIS différents. Si cette situation ne soulève pas de difficulté en ce qui concerne la cotisation personnelle, la contribution publique ne saurait être versée plusieurs fois. Une règle a donc été fixée pour déterminer un SDIS de rattachement en fonction de la date d'engagement du volontaire afin qu'un seul SDIS verse cette contribution de 375 €.

BILAN DE LA MISE EN PLACE DE LA PFR AU 25 JANVIER 2007

Montant des contributions publiques
(exercices 2005 et 2006)

129 289 125 €

Montant des cotisations personnelles obligatoires
(exercices 2005 et 2006)

8 886 569 €

Conventions d'adhésion SDIS - CNP

72 conventions signées

17 en cours de signature (second envoi suite à modifications ou annotations par les SDIS)

7 non signées

Fichiers des effectifs 2005 (exercice 2004) et 2006 (exercice 2005)

64 SDIS ont envoyé les fichiers complets sur 2005 et 2006

15 SDIS ont fourni des fichiers conformes mais à compléter

7 SDIS ont des fichiers retournés (fichiers inexploitables)

10 SDIS n'ont envoyé aucun fichier

Fichiers des cotisants 2005 et 2006

36 SDIS ont envoyé les fichiers complets

Cotisations personnelles obligatoires non versées

8 SDIS n'ont pas envoyé de versements au titre des cotisations personnelles obligatoires

Chèques

56 544 chèques versés

85 chèques sans provision

Rentes (exercices 2005 et 2006)

1 311 rentes ont été payées en décembre 2006 pour un montant total de 500 000 €

850 rentes seront payées en avril 2007 (demandes de liquidation arrivées entre fin octobre et fin décembre 2006)

Source : CNP Assurances.

La mise en place du régime a permis d'identifier certaines situations, portant sur un nombre de cas limité, qui ne sont pas réglées par le règlement du régime et devront rapidement faire l'objet d'éclaircissements. En matière de remboursement des cotisations versées, il a été signalé au rapporteur que rien n'avait été prévu pour le cas de décès d'un sapeur-pompier volontaire hors service et avant l'âge de 55 ans, ni pour certains sapeurs-pompiers volontaires relevant du régime transitoire et ayant moins de 25 ans d'ancienneté au 1er janvier 2005. D'autre part, la question de la réversion a été soulevée lors du dernier conseil d'administration de l'APFR pour ce qui concerne les sapeurs-pompiers relevant du régime transitoire de la PFR, seule la part PFR de la prestation servie pouvant faire à l'heure actuelle l'objet de l'option de réversion, et non l'allocation de fidélité, l'allocation de fidélité complémentaire de tuilage et l'allocation de limite d'âge.

RÉPARTITION PAR DÉPARTEMENT DES RENTES PAYÉES EN DÉCEMBRE 2006

Département

Rentes payées
fin 2006

Département

Rentes payées
fin 2006

Ain

23

Lozère

11

Aisne

 

Maine-et-Loire

32

Allier

 

Manche

13

Alpes-de-Haute-Provence

2

Marne

10

Hautes-Alpes

17

Haute-Marne

12

Alpes-Maritimes

32

Mayenne

15

Ardèche

34

Meurthe-et-Moselle

24

Ardennes

15

Meuse

17

Ariège

5

Morbihan

 

Aube

11

Moselle

46

Aude

18

Nièvre

19

Aveyron

18

Nord

25

Bouches-du-Rhône

16

Oise

7

Calvados

8

Orne

25

Cantal

7

Pas-de-Calais

16

Charente

10

Puy-de-Dôme

32

Charente-Maritime

12

Pyrénées-Atlantiques

15

Cher

23

Hautes-Pyrénées

11

Corrèze

 

Pyrénées-Orientales

20

Corse-du-Sud

 

Bas-Rhin

22

Haute-Corse

 

Haut-Rhin

29

Côte-d'Or

18

Rhône

33

Côtes-d'Armor

17

Haute-Saône

11

Creuse

4

Saône-et-Loire

52

Dordogne

6

Sarthe

1

Doubs

33

Savoie

 

Drôme

23

Haute-Savoie

 

Eure

 

Seine-Maritime

33

Eure-et-Loir

12

Seine-et-Marne

7

Finistère

15

Yvelines

 

Gard

8

Deux-Sèvres

18

Haute-Garonne

12

Somme

 

Gers

10

Tarn

11

Gironde

24

Tarn-et-Garonne

10

Hérault

 

Var

1

Ille-et-Vilaine

34

Vaucluse

14

Indre

18

Vendée

15

Indre-et-Loire

23

Vienne

4

Isère

 

Haute-Vienne

12

Jura

7

Vosges

24

Landes

24

Yonne

14

Loir-et-Cher

25

Territoire-de-Belfort

3

Loire

23

Essonne

7

Haute-Loire

1

Val-d'Oise

1

Loire-Atlantique

19

Guadeloupe

 

Loiret

21

Martinique

 

Lot

11

Guyane

 

Lot-et-Garonne

 

La Réunion

 

Source : CNP Assurances.

4. Des initiatives pour le développement du volontariat

D'après l'enquête SDIS 2006, 95,2 % des SDIS sont concernés par un problème de disponibilité de leurs sapeurs-pompiers volontaires en journée. La PFR peut contribuer à conforter l'engagement des 200 000 volontaires, mais elle ne suffira pas à elle seule à répondre aux problèmes de disponibilité et de recrutement. D'autres initiatives ont donc été prises par le Gouvernement pour développer le volontariat et encourager les entreprises à favoriser l'engagement de leurs salariés.

La circulaire du premier ministre en date du 25 octobre 2005 (28) vise à promouvoir le volontariat dans les trois fonctions publiques. À cette fin, le premier ministre demande aux chefs de services de l'État et de ses établissements publics de faciliter au maximum la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires pour les interventions d'urgence aux heures ouvrables et préconise diverses adaptations en matière de formation, notamment l'inscription des formations de sapeurs-pompiers au répertoire national des certifications professionnelles.

D'autres textes réglementaires sont venus compléter cette circulaire, afin de faciliter la formation des sapeurs-pompiers volontaires et de valoriser leurs compétences en matière de sécurité. Une circulaire (29) cosignée par les ministres de l'intérieur et de la fonction publique, précise ainsi que « toute facilité devra être accordée aux sapeurs-pompiers volontaires afin qu'ils puissent suivre, au titre de la formation professionnelle, les formations initiales et continues reconnues dans l'arrêté relatif au schéma national des emplois, des activités et des formations des sapeurs-pompiers ». D'autre part, un baccalauréat professionnel spécialité « sécurité-prévention », accessible également par la voie de la validation des acquis de l'expérience, a été créé par un arrêté du ministre de l'éducation nationale du 9 mai 2006 (30).

Afin de valoriser l'acte de civisme des entreprises qui favorisent le volontariat, une circulaire du 14 novembre 2005 (31) rappelle l'extension du bénéfice des dispositions de l'article 238 bis du code général des impôts relatives au mécénat aux entreprises qui mettent à disposition des SDIS des salariés sapeurs-pompiers pendant leurs heures de travail avec maintien de leur rémunération. Cette mise à disposition est considérée comme un don en nature, ouvrant droit à une réduction d'impôt égale à 60 % de leur montant dans la limite de 5 0/00 du chiffre d'affaires, à condition que les salariés mis à disposition par l'entreprise exercent « réellement et effectivement » une activité de sapeur-pompier, à l'exclusion des activités de formation.

Dans une décision de rescrit de septembre 2006, la direction générale des impôts a par ailleurs précisé que ces dispositions « s'appliquent [...] aux contrôles en cours et aux contentieux en cours ou à naître. En effet, les entreprises qui ont, par le passé, mis à disposition des salariés au profit des SDIS seront admises à se prévaloir du dispositif du mécénat au titre des exercices pour lesquels le délai de réclamation n'est pas expiré. » Le montant de ce don est réduit des éventuels dédommagements versés par le SDIS à l'entreprise.

Deux modèles de documents ont été envoyés aux SDIS le 24 avril 2006 afin de leur permettre, d'une part d'effectuer un relevé mensuel des heures de mise à disposition des salariés concernés et, d'autre part, de délivrer aux employeurs une « attestation annuelle de dons » à joindre à leur déclaration d'impôt. Le questionnaire annuel envoyé aux SDIS par la DDSC permettra d'évaluer l'impact de cette mesure, qui n'a concerné à l'heure actuelle qu'une centaine de sapeurs-pompiers volontaires.

Enfin, le 7 octobre 2006 a été signé le « plan d'actions relatif à la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires », entre l'État, représenté par le ministre de l'intérieur, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, le Mouvement des Entreprises de France, la Confédération générale des petites et moyennes entreprises, l'Union professionnelle artisanale, l'Assemblée de départements de France, l'Association des maires de France et l'Association nationale des directeurs départementaux des services d'incendie et de secours. Ce plan marque l'engagement de tous les partenaires et leur attachement à la pérennité du volontariat. Il promeut le label « employeur partenaire des sapeurs-pompiers » (32) et rappelle notamment l'existence de la disposition fiscale relative au mécénat et les dispositions de l'article 9 de la loi du 3 mai 1996 qui permettent aux entreprises ou collectivités publiques qui emploient des salariés ou agents publics ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire de bénéficier d'un abattement sur la prime d'assurance due au titre de la garantie incendie, ce dernier dispositif n'ayant que très rarement été mis en œuvre. Cet article prévoyait la signature, avant le 31 décembre 1997 d'une convention entre l'État, les organisations représentatives des employeurs de sapeurs-pompiers volontaires et les organisations représentatives des entreprises d'assurance pour déterminer les conditions de réduction des primes d'assurance incendie dues par les employeurs de salariés ou d'agents publics ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire. Cette convention n'ayant pas été signée, ce même article 9 permet à ces entreprises ou collectivités publiques de bénéficier, de plein droit, d'un abattement sur la prime d'assurance due au titre de la garantie incendie. Cet abattement doit être égal à la part des salariés ou agents publics sapeurs-pompiers volontaires dans l'effectif, dans la limite d'un maximum de 10 % de la prime. La direction générale du trésor et de la politique économique a adressé un courrier le 18 septembre 2006 au groupement des entreprises mutuelles d'assurances et à la fédération française des sociétés d'assurances afin qu'elles interviennent auprès de leurs adhérents pour les inciter à communiquer sur le fait que la présence de sapeurs-pompiers volontaires constitue un critère positif pour l'évaluation de la sinistralité de l'entreprise.

D. L'ORGANISATION DES SECOURS ACTUALISÉE

« L'État est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et coordonne ses moyens. Il évalue en permanence l'état de préparation aux risques [...]. »

« La politique de sécurité civile doit permettre de s'attaquer résolument aux risques en les anticipant davantage, de refonder la protection des populations et de mobiliser tous les moyens encourageant les solidarités. »

Ces définitions, inscrites dans les premiers articles de la loi, inspirent la réforme de l'organisation des secours. Motivée par un triple objectif d'adaptation, de clarification et de rationalisation, elle se traduit par une rénovation de la planification, une modernisation des outils d'information et de communication ainsi qu'une simplification de la prise en charge financière des opérations de secours.

1. Une planification rénovée

La planification est un élément clé de l'efficacité des secours. Au gré de l'évolution des risques, le plan ORSEC, créé par une instruction interministérielle du 5 février 1952, s'est vu adjoindre de nombreux plans spécifiques dont les plans de secours spécialisés, les plans rouges, les plans particuliers d'intervention ou les plans de secours maritimes. Ce millefeuille obsolète de plans de secours nécessitait une simplification que concrétisent les articles 13 à 15 et les décrets d'application correspondants. Cette réforme, destinée à produire ses effets à long terme, ne peut être pour l'heure évaluée faute du recul nécessaire.

L'article 13 crée le plan communal de sauvegarde (PCS). Ce nouveau plan s'intègre dans l'organisation générale des secours et forme avec les plans ORSEC une nouvelle chaîne complète et cohérente de gestion des événements portant atteinte aux populations, aux biens et à l'environnement. Il apporte ainsi une réponse de proximité en organisant l'accompagnement et le soutien aux populations ainsi que l'appui aux services de secours. Le plan communal de sauvegarde est le maillon local de l'organisation de la sécurité civile.

Le plan, qui peut-être communal ou intercommunal, fixe les mesures à prendre en cas de crise. D'une part, il prévoit l'organisation de l'alerte, recense les moyens disponibles et définit les mesures de soutien à la population. D'autre part, il contient une analyse des risques et rassemble tous les documents relatifs à la présentation des risques et à la protection de la population dans les communes. Ce document est obligatoire pour les communes dotées d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou concernées par un plan particulier d'intervention. Un correspondant sécurité civile est désigné au sein du conseil municipal des communes dotées d'un PCS.

Le décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005 relatif au plan communal de sauvegarde dresse la liste des documents et informations qu'il doit contenir, en précise les modalités d'élaboration et de mise en œuvre, qu'il soit communal ou intercommunal, prescrit une révision tous les cinq ans et fixe un délai de deux ans pour l'élaboration des PCS obligatoires.

En complément des textes réglementaires, un mémento et un guide pratique pour l'élaboration d'un PCS ont été rédigés par la DDSC. Le mémento à vocation pédagogique est d'abord destiné aux élus tandis que le guide pratique, plus technique, s'adresse au chef de projet et à l'équipe en charge de la réalisation du PCS. Ces documents ont été présentés officiellement lors du congrès de l'Association des maires de France en novembre 2005. 40 000 exemplaires ont ensuite été diffusés à toutes les communes sous forme de CD-ROM par l'intermédiaire des préfectures. Ils sont, en outre, disponibles en téléchargement sur le site Internet du ministère de l'intérieur. De nombreuses préfectures ont accompagné la diffusion de ces documents en réalisant des séances d'information pour les élus sur la prévention des risques.

Une première enquête de suivi du dispositif a été réalisée en avril 2006. À cette date, sur 36 616 communes, 9 500 d'entre elles étaient dans l'obligation de réaliser un plan communal de sauvegarde. Parmi celles-ci, un peu plus de 400 avaient déjà élaboré leur plan. De plus, 222 communes non soumises à cette obligation s'étaient également dotées d'un tel dispositif.

Face à la multiplication des plans particuliers à certains risques, l'article 14 a profondément réformé le plan ORSEC. Ce plan, élaboré et déclenché par le préfet, « organise la mobilisation, la mise en œuvre et la coordination des actions de toute personne publique et privée concourant à la protection générale des populations ».

Le plan ORSEC national, qui n'avait jamais été mis en œuvre, ayant été supprimé, les plans sont désormais déclinés en trois niveaux : le plan ORSEC départemental, le plan ORSEC de zone et le plan ORSEC maritime. Lorsque la crise dépasse le niveau du département, le préfet de zone peut déclencher le plan ORSEC zonal.

Le décret n° 2005-1157 du 13 septembre 2005 relatif aux plans ORSEC fixe les principes communs des plans ORSEC et précise pour chaque catégorie de plan son contenu et ses modalités de mise en œuvre.

Chaque plan ORSEC assigne des obligations à la personne, publique ou privée, recensée dans le plan, comprend un inventaire et une analyse des risques, un dispositif opérationnel ainsi que les modalités de préparation et d'entraînement des personnes susceptibles d'intervenir.

Le plan ORSEC départemental devient l'unique document de planification des secours dans le département. Son dispositif opérationnel comprend cependant des dispositions générales et des dispositions spécifiques à certains risques identifiés de nature particulière.

Chaque préfet de département, de zone ou maritime doit déterminer un calendrier d'exercices de mise en œuvre du dispositif opérationnel, incluant des exercices communs, sur lesquels le ministère de l'intérieur recueille un retour d'expérience.

Le décret précité est entré en vigueur le 15 décembre 2005. Un guide méthodologique d'élaboration des plans ORSEC, en cours de réalisation, constituera le corpus unique de référence de la nouvelle doctrine ORSEC. Il se substituera progressivement à tous les textes infra-réglementaires parus sur les plans de secours depuis 1952 (plus de 80 circulaires et autres). Dès à présent, un certain nombre de documents ont déjà été diffusés : les mémentos sur la cellule d'information du public, sur le centre d'appel dédié, le livret pratique de gestion des décès massifs intégré au guide de préconisations « gestion d'une pandémie grippale » et le vade-mecum commun à la DDSC et à Radio France. D'autres sont en cours d'achèvement : document cadre sur le référentiel ORSEC départemental, guide sur la réalisation des plans particuliers d'intervention pour les sites Seveso. Parallèlement, un nouveau module sur la planification ORSEC a été développé dans des stages de formation des cadres des préfectures en charge des services interministériels de défense et de protection civile. Enfin, des travaux se poursuivent en vue de mettre au point de nouveaux outils informatiques pour la planification.

Le rapporteur souhaite relayer l'attente provoquée par le défaut de parution du guide méthodologique alors que celle-ci est régulièrement annoncée.

L'article 15 modifie le régime des plans particuliers d'intervention (PPI) qui constituent un volet des dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental. Ils sont établis pour faire face aux risques particuliers liés à l'existence ou au fonctionnement d'ouvrages ou d'installations dont l'emprise est localisée et fixe.

Le décret n° 2005-1158 du 13 septembre 2005 relatif aux plans particuliers d'intervention concernant certains ouvrages ou installations fixes dresse une liste des caractéristiques des installations et ouvrages pour lesquels un PPI est requis. Il s'agit par exemple des sites comportant au moins une installation nucléaire de base, des stockages souterrains de gaz naturel, d'hydrocarbures ou de produits chimiques à destination industrielle ou des ouvrages d'infrastructure liée au transport des matières dangereuses.

Le décret précise le contenu du plan qui doit décrire les dispositions particulières, les mesures à prendre et les moyens de secours pour faire face aux risques particuliers. Il définit également les procédures de consultation, d'adoption et de publicité du plan, sous l'autorité du préfet. Enfin, il impose des exercices obligatoires de mise en œuvre du PPI.

Trois arrêtés sont venus compléter le dispositif réglementaire : l'arrêté du 5 janvier 2006 relatif aux informations nécessaires à l'élaboration du plan particulier d'intervention, pris en application de l'article 4 du décret précité, l'arrêté du 5 janvier 2006 relatif à la consultation du public sur le projet de plan particulier d'intervention de certaines installations, pris en application de l'article 8 ainsi que l'arrêté du 10 mars 2006 relatif à l'information des populations pris en application de l'article 9.

2. Des outils d'information et de communication modernisés 

La nécessité de remédier aux défaillances techniques et opérationnelles en matière d'information mises en lumière par les dernières crises a conduit le législateur à moderniser l'alerte, à mettre en œuvre l'interopérabilité des réseaux de communication ainsi qu'à imposer aux exploitants de certains services publics une obligation de continuité des communications des services de secours.

L'amélioration de l'information des populations favorise la mobilisation des citoyens. L'article 8 de la loi prévoit à cette fin la diffusion à titre gracieux par les services de radiodiffusion sonore et de télévision des messages d'alerte et des consignes de sécurité.

Le décret n° 2005-1269 du 12 octobre 2005 (33) pris pour son application concerne les mesures destinées à informer la population d'une menace ou d'une agression, au sens de la défense, ou d'un accident ou d'un sinistre au sens de la sécurité civile (inondations, glissements de terrains, explosions, risques liés au transport de matières dangereuses, etc.). Plus complet que le décret du 11 mai 1990 (34) auquel il se substitue, il introduit la notion de « message d'alerte », pouvant être diffusé avant ou en lieu et place du « signal » lui-même. En outre, il conforte, en matière d'alerte et d'information des populations, le rôle du maire, qui doit, en vertu de ses pouvoirs de police, prendre toutes les mesures qui s'imposent pour diffuser l'alerte auprès de ses concitoyens. Enfin, il crée des obligations à l'égard de tous les détenteurs de moyens de communication au public, en particulier les services de radio et de télévision publics et privés, pour la diffusion de messages d'alerte et des consignes de sécurité en cas de risque majeur ou de déclenchement du plan ORSEC.

Ce décret nécessite la publication de deux arrêtés interministériels pour fixer, d'une part, la liste des radios et télévisions soumises à l'obligation de diffuser des messages d'alerte et des consignes de sécurité et, d'autre part, les caractéristiques techniques des signaux d'alerte, de fin d'alerte et d'essai. Selon les informations fournies par la DDSC, le projet d'arrêté sur les caractéristiques du réseau national d'alerte est en cours de finalisation. Il est ensuite susceptible d'être soumis à la Commission européenne en application de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques, ce qui pourrait en retarder la parution. L'arrêté fixant les obligations des services de radio et de télévision (35), quant à lui, a été publié au Journal officiel le jour de la présentation du présent rapport en commission, ce qui souligne une nouvelle fois l'intérêt de ce « droit de suite » du rapporteur.

Sans attendre la finalisation de ce dispositif réglementaire, le Gouvernement mène depuis plusieurs années une politique de partenariat avec les médias. Des conventions ont ainsi été conclues avec les radios d'autoroute, Radio-France (le 25 juin 2004) et France-Télévisions (convention-cadre le 9 juin 2006 et conventions à l'automne 2006 avec France 2 et France 3). Au niveau local, 81 conventions ont été conclues entre les préfectures et Radio-France, dont 69 avec France-Bleu et 12 avec France-Info.

Ces conventions précisent que les journalistes de Radio France peuvent être autorisés à être présents au sein des postes de commandement de crise en vue d'apporter une aide aux pouvoirs publics en matière d'information des populations au cours d'exercices. En 2005, France-Bleu a participé à deux exercices nationaux de type nucléaire (centrales de Golfech et Belleville-sur-Loire) et à des exercices de niveau local (exercice chimique du 18 octobre 2005 à Pont-de-Claix). Radio-France a également participé à des situations de crise réelles, comme France-Bleu Gard-Lozère lors des inondations de septembre 2005. Enfin, le ministère de l'intérieur prévoit de mettre à disposition des préfectures et des stations locales de France-Bleu, sur son site Internet, un annuaire électronique partagé sécurisé contenant les noms et coordonnées des différents responsables, mis à jour en temps réel.

Enfin, pour qu'une alerte soit efficace, il faut qu'elle soit comprise. Il apparaît aujourd'hui qu'une grande partie de la population ne connaît pas la signification du signal national d'alerte et les consignes de sécurité. Le ministère de l'intérieur va s'efforcer de remédier à cette lacune par la mise en place d'une campagne nationale de communication. Une bonne connaissance des consignes de sécurité et de la conduite à tenir en cas d'urgence est en effet facteur de diminution des risques et d'amélioration de l'efficacité des secours.

À cet égard, le Gouvernement pourrait utilement s'inspirer de certaines initiatives prises à l'étranger. En Grande-Bretagne, par exemple, afin de diffuser largement ce type d'informations et de permettre à chacun de s'y référer à tout moment, le Gouvernement a créé un site Internet « Preparing for emergencies » (http://www.preparingforemergencies.gov.uk), réalisé par le cabinet office. Chacun peut y trouver des conseils généraux sur la conduite à tenir en cas d'urgence, des consignes spécifiques à certains risques, l'anticipation des situations d'urgence (par exemple, chez soi, savoir comment fermer l'eau, le gaz et l'électricité) et les services à contacter. Outre ces informations, une brochure récapitulative y est disponible en téléchargement, traduite en 22 langues.

La plupart de ces informations sont certes déjà disponibles en France, mais disséminées sur le site Internet du ministère de l'intérieur ou de certaines associations, dans les préfectures, les mairies ou les établissements à risque. Un site unique donnerait plus de visibilité et un accès plus immédiat à ces informations, qui peuvent paraître évidentes ou relevant du simple bon sens, mais qui peuvent sauver des vies.

L'article 9 assigne l'objectif d'interopérabilité des réseaux de communication radioélectriques et des systèmes d'information des services publics qui concourent aux missions de sécurité civile. Cette évolution technologique doit permettre d'améliorer les conditions d'intervention, tant la sécurité des personnels que l'efficacité, et de renforcer la cohérence opérationnelle entre SDIS.

En vertu du décret n° 2006-106 du 3 février 2006 (36), l'interopérabilité obéit à des règles et normes techniques communes qui constituent l'architecture unique des transmissions (AUT). Celle-ci s'impose aux réseaux de communication de tous les acteurs de la sécurité civile (moyens nationaux, SDIS, Brigade des sapeurs-pompiers de Paris, BMPM, police nationale, gendarmerie nationale et SAMU).

L'AUT repose sur l'infrastructure nationale partageable des transmissions (INPT) que forme l'interconnexion des réseaux de base départementaux. L'infrastructure des réseaux des services utilisateurs intègre l'INPT : elle accueille ainsi le réseau déployé en faveur de la police nationale, dénommé ACROPOL.

Le programme ANTARES vise à mettre en œuvre, à partir de l'infrastructure d'ACROPOL, l'INPT au bénéfice des services publics concourant aux missions de sécurité civile couvrant l'ensemble du territoire. Ce programme tend également à coordonner la migration des réseaux actuels des acteurs de la sécurité civile vers le numérique dans des conditions opérationnelles, techniques, budgétaires et juridiques optimales.

L'ossature actuelle de l'INPT, composée des 1 100 relais d'ACROPOL, requiert pour les besoins opérationnels de la sécurité civile une extension de la couverture radioélectrique estimée à 300 relais complémentaires.

Chaque service utilisateur contribue aux extensions et évolutions de l'INPT nécessaires pour ses besoins, en relais radio, en capacité de trafic, et en fonctionnalités. Les SDIS participent donc au financement des relais radio nécessaires à l'extension de couverture, à l'augmentation en capacité radio des relais radio existants en fonction des besoins de trafic et à l'évolution des fonctionnalités nécessaires à leur accueil sur l'INPT.

Les terminaux et les équipements des services utilisateurs connectés à l'INPT restent sous l'entière responsabilité et à la charge exclusive des services utilisateurs, sous réserve d'une validation technique garantissant leur interopérabilité avec l'INPT et les terminaux des autres services utilisateurs.

Chaque service utilisateur contribue, proportionnellement à son usage, aux coûts de fonctionnement, de maintenance, de renouvellement et d'évolution technique de l'INPT. Les modalités de calcul de cette contribution doivent encore être déterminées dans un arrêté.

Le ministre de l'intérieur coordonne l'INPT et en garantit la cohérence. Un comité de pilotage propose les orientations relatives au déploiement des réseaux, à leur fonctionnement et à leurs évolutions qu'il appartient ensuite au ministre de fixer dans un arrêté. Ce comité devrait être mis en place en mars prochain.

L'INPT a vocation à accueillir le réseau des SAMU/SMUR. Le ministère de la santé, qui est membre du comité de pilotage précité, travaille conjointement avec le ministère de l'intérieur, qui est chef de file sur ce dossier et gère les relations avec les collectivités territoriales. Le ministère de la santé travaille avec les SAMU pour déterminer un calendrier d'équipement en fonction de leurs besoins, le calendrier de migration du réseau radio des SAMU s'étalant sur trois ans. D'après les auditions menées par le rapporteur, la coopération entre les deux ministères fonctionne de manière satisfaisante dans un esprit de mutualisation des équipements et de rationalisation des projets de modernisation.

Les dispositions de l'article 6 ont connu, pour leur mise en œuvre, un sort différencié. Alors que le décret relatif aux besoins prioritaires en situation de crise (I) est toujours attendu, celui portant sur les obligations des exploitants d'ouvrages publics et d'établissements accueillant du public en matière de communications (II) a été publié il y a un an.

Le décret n° 2006-165 du 10 février 2006 relatif aux communications radioélectriques des services de secours en opération dans les ouvrages routiers, ferroviaires ou fluviaux ou dans certaines catégories d'établissements recevant du public et modifiant le code de la construction et de l'habitation précise l'obligation qui est imposée aux exploitants de ces ouvrages ou établissements de garantir la continuité desdites communications au sein de leurs infrastructures.

- Les établissements recevant du public et situés en infrastructure doivent donc permettre aux services concourant aux missions de sécurité civile d'assurer la continuité de leurs communications radioélectriques avec les moyens propres à ces services, en tout point de l'établissement. S'ils sont ouverts au public à la date de publication du décret, ils doivent se conformer à cette obligation dans un délai de trois ans.

- Les exploitants des ouvrages routiers, ferroviaires ou fluviaux sont soumis la même obligation en tout point de l'infrastructure. Celle-ci s'applique aux projets d'ouvrage au stade des études dans le domaine routier et du dossier préliminaire de sécurité dans le domaine ferroviaire ou à tout projet d'ouvrage d'art dans le domaine fluvial. Les ouvrages qui ne relèvent pas de ces catégories mentionnées doivent se conformer à cette obligation dans un délai de trois ans à compter de la même date.

Un arrêté doit encore définir les références techniques nécessaires.

3. Le financement des opérations de secours

La loi apporte une réponse définitive à la question du financement des opérations de secours. En vertu de la règle qui prévalait jusqu'alors, le bénéficiaire des secours en assumait le coût tandis que l'État finançait « au coup par coup » une partie des secours engagés dans les sinistres de grande ampleur.

L'article 27 détermine la répartition des dépenses de secours entre les trois acteurs du secours : ainsi, la commune pourvoit aux dépenses relatives aux besoins immédiats des populations ; l'État prend à sa charge les dépenses afférentes à l'engagement des moyens publics et privés extérieurs au département lorsqu'ils ont été mobilisés par le représentant de l'État ; le SDIS finance les dépenses directement imputables aux opérations de secours définies dans l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales. Sont donc exclues de sa responsabilité financière les interventions annexes des sapeurs-pompiers pour lesquelles il peut demander une participation financière, les interventions réalisées en cas de carence des services de l'aide médicale urgente ou sur le réseau routier et autoroutier concédé.

En outre, les dépenses engagées à la demande d'un SDIS voisin peuvent faire l'objet d'une convention entre les SDIS concernés, tandis que les communes bénéficiaires de secours conserveront à leur charge les dépenses afférentes à la satisfaction des besoins immédiats des populations.

Cette nouvelle répartition a fait l'objet d'une circulaire du 29 juin 2005, résumée dans le tableau ci-dessous.

Type de dépenses

Collectivité en charge de la dépense

Avant la loi du 13 août 2004

Depuis la loi
du 13 août 2004

Dépenses de secours :
Moyens publics sollicités hors département par le représentant de l'État

Hors plan Orsec

Plan Orsec

État

Commune bénéficiaire des secours

Frais supportés par chaque intervenant

Dépenses de secours :
Cas général

Commune bénéficiaire des secours

Frais supportés par chaque intervenant

SDIS du département concerné

Dépenses d'assistance immédiate à la population (ravitaillement, habillement, relogement)

Commune concernée

Commune concernée

Commune concernée

Moyens privés
(réquisitions)

Commune concernée

Commune concernée

Commune, SDIS ou État selon la répartition de l'article 27 de la loi du 13 août 2004

Source : direction de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l'intérieur.

III. - UN EFFORT À POURSUIVRE

En dépit d'avancées incontestables, de portée certes inégale, certaines questions demeurent posées, certaines difficultés non résolues. Les unes et les autres ne relèvent pas nécessairement du domaine de la loi mais se trouveront assurément sur le chemin du prochain Gouvernement.

A. LE FINANCEMENT DES SDIS

Le financement des SDIS s'apparente à un serpent de mer. L'examen du projet de loi de finances est chaque année l'occasion de déplorer les dérives des budgets des SDIS et d'appeler à une réforme rigoureuse. La loi de modernisation n'avait pas pour ambition de répondre à cette antienne derrière laquelle se profilent d'autres questions sur le statut des SDIS et leurs liens avec les collectivités territoriales qui animent les débats depuis de très nombreuses années.

La loi de modernisation a confirmé le SDIS comme établissement public spécifique en supprimant la possibilité de son intégration aux services du conseil général. Elle a abordé certains aspects seulement du financement des SDIS : la suppression des contributions communales ainsi que le fonds d'aide à l'investissement. La discussion en 2004 avait également permis d'évoquer deux questions connexes : la fiscalisation du budget des SDIS et la gratuité des secours.

Le rapporteur, rejoignant en cela de nombreux interlocuteurs auditionnés, considère que les prochains responsables ne pourront faire l'économie d'un débat large et nourri sur le financement des SDIS.

1. Le report de la suppression des contributions communales et intercommunales

L'article 162 de la loi de finances rectificative pour 2006 fixe au 1er janvier 2010 la suppression des contingents communaux d'incendie et de secours. Cette date symbolise un nouveau report d'une mesure prévue par la loi précitée relative à la démocratie de proximité et modifiée par la loi de 2004 afin de rationaliser les flux financiers entre collectivités pour le financement des SDIS.

Initialement, la suppression des contributions communales et intercommunales au budget des SDIS devait avoir lieu le 1er janvier 2006, en contrepartie d'une réfaction opérée sur leur dotation forfaitaire ou sur leur dotation d'intercommunalité, selon les cas. Parallèlement, la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements devait être augmentée d'une dotation égale au total de ces deux réfactions, qui évoluerait par la suite chaque année comme la dotation forfaitaire des départements mise en répartition.

Cependant, deux questions soulevées par cette réforme sont restées sans réponse :

- Dans le cas où le montant de la dotation forfaitaire ou d'intercommunalité serait inférieur à la contribution au SDIS de la collectivité, sa réfaction serait complétée par un prélèvement sur le produit de la fiscalité directe. Or, les modalités de ce prélèvement sur fiscalité n'ont pas été précisées dans la loi ;

- La définition des conditions dans lesquelles une péréquation du financement des SDIS pourrait être conduite, à la fois entre communes et EPCI au sein d'un même SDIS et entre les départements, sur des critères de ressources et de charges, avait été renvoyée à une loi ultérieure. Aucune disposition législative en ce sens n'a vu le jour depuis 2002.

La loi de modernisation de la sécurité civile, dans ses articles 59 et 60, a repoussé au 1er janvier 2008 ce processus afin de résoudre ces équations. Force est de constater que le délai imparti par la loi n'a pas été mis à profit pour parvenir à une solution des difficultés pointées en 2004.

Conformément au vœu exprimé par la CNSIS le 26 septembre 2006, un nouveau délai de deux ans a donc été octroyé par le collectif budgétaire pour parvenir à mettre en œuvre cette réforme dans des conditions techniques et financières satisfaisantes.

Pendant ce délai, un groupe de travail composé de représentants des élus locaux est chargé de proposer des réponses opérationnelles permettant la mise en œuvre effective de cette disposition. Cette réflexion suppose de répondre aux problématiques suivantes :

- La mise en œuvre de la péréquation entre les communes, d'une part, et entre les départements, d'autre part, nécessite un compromis pour parvenir à des solutions équitables.

- Le cas des groupements de communes ne percevant pas de DGF n'avait pas été envisagé par la loi de 2002 alors qu'ils contribuent à hauteur de plus de 40 millions d'euros aux SDIS, selon les chiffres de l'Assemblée des départements de France. Cet oubli mérite d'être réparé.

- Pour plus de 4 000 communes et 300 EPCI dont les dotations sont insuffisantes, selon les chiffres de la DGCL, un prélèvement sur leurs ressources fiscales, estimé à 88 millions d'euros, devra être opéré. Les modalités de ce prélèvement doivent donc être préalablement déterminées.

Si la demande de report formulée par les élus au sein de la CNSIS est motivée par les considérations précitées, ces derniers s'opposent au souhait de certaines organisations représentatives des sapeurs-pompiers de revenir sur la suppression décidée.

En effet, la suppression des contributions pose la question de l'implication future des communes. Élus et sapeurs-pompiers sont attachés au maintien d'un lien étroit entre les communes et les centres de secours ; le maire, détenteur du pouvoir de police sur le territoire de sa commune et promoteur incontournable du volontariat, doit demeurer un acteur de la sécurité civile et non pas devenir un consommateur.

Il convient de souligner enfin que la proximité des élections municipales et cantonales n'est pas propice à une réflexion sereine.

2. Le fonds d'aide à l'investissement

Créé par la loi de finances pour 2003, le fonds d'aide à l'investissement (FAI) des services départementaux d'incendie et de secours permet l'octroi aux SDIS de « subventions pour la réalisation d'une opération déterminée correspondant à une dépense réelle d'investissement et concourant au financement des systèmes de communication ou à la mise en œuvre des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques mentionnés à l'article L. 1424-7 ».

Les articles 64 et 87 de la loi de modernisation ont rendu respectivement la commune de Marseille ainsi que Mayotte éligibles à ce fonds, sans que cela n'appelle de commentaire (37).

Alors qu'il a bénéficié d'une augmentation de près de 50 % en trois ans, le FAI fait l'objet d'une insatisfaction unanime. Les présidents des conseils d'administration de SDIS soulignent que celui-ci ne représente qu'environ 1 % du budget des SDIS mais ils soutiennent sa fonction de solidarité entre les départements.

La principale critique à l'égard du FAI porte sur la liberté prise par rapport à la lettre du texte dans son application. Avec trois années de recul, les insuffisances constatées tiennent à la complexité de sa mise en œuvre qui favorise un saupoudrage des crédits entre les catégories d'opérations éligibles aux subventions et une faiblesse de leur consommation.

Pour l'exercice 2006, le circuit des délégations de crédits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement a été simplifié puisque les délégations sont désormais effectuées auprès des seuls préfets de départements, et non plus sous forme de délégations globalisées auprès des préfets de région. Le calendrier a également été accéléré : les montants attribués aux zones de défense leur ont été communiqués dès le mois de janvier.

Le rapporteur a régulièrement interrogé le ministre, et encore lors de l'examen de la dernière loi de finances, sur les lacunes du FAI et les intentions du Gouvernement pour les combler. Il se félicite que celui-ci envisage aujourd'hui une réforme en profondeur de ce fonds, nécessitant une modification législative et réglementaire, après examen de cette question par la commission spécialisée de la CNSIS. Il formule le vœu de trouver la même résolution auprès du prochain Gouvernement.

Dans l'attente de cette réforme, la gestion 2007 sera orientée vers le soutien aux investissements dans le domaine de la couverture des risques majeurs, tels que les risques nucléaires, radiologiques, bactériologiques et chimiques (NRBC) ou les inondations, ainsi que les actions structurantes contribuant au renforcement des solidarités nationale, zonale ou intradépartementale telles que la mise en place des plates-formes communes de traitement des appels d'urgence, les outils de formation ou la mutualisation des moyens lourds de secours.

3. Des enjeux pour l'avenir

En dépit de sa sensibilité, la perspective d'une fiscalisation du budget du SDIS a gagné en popularité, sans avoir été retenue à ce jour. L'amendement déposé sur le projet de loi en 2004 qui envisageait d'autoriser le département à voter des taux additionnels aux quatre taxes locales en remplacement de la contribution versée au SDIS, faisant ainsi apparaître les dépenses des SDIS sur la feuille d'imposition, a été retiré à la demande du Gouvernement. Selon lui, cette mesure compliquerait encore les règles actuelles de fixation des impôts directs locaux. De plus, la création de cet impôt, à un moment où les SDIS sont encore financés par plusieurs niveaux de collectivités, risquerait de ne pas permettre de réaliser l'objectif de transparence poursuivi par les parlementaires.

En réponse à la suggestion du rapporteur d'une information des contribuables éligibles à la taxe d'habitation sur le coût par habitant des SDIS, sur le modèle de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, le ministère de l'intérieur considère que « cette mesure est en fait relativement lourde à mettre en œuvre ; de plus elle ne permettra pas l'information de l'ensemble de la population compte tenu du nombre non négligeable d'habitants qui sont exonérés de cette taxe. ». La transparence des coûts paraît cependant un objectif partagé par plusieurs acteurs de la sécurité civile.

Une réflexion sur le financement des SDIS devrait envisager la diversification éventuelle des sources de financement, notamment la recherche de nouveaux partenariats financiers. Dans ce cadre, la question de la gratuité des secours est également incontournable. Elle est, en outre, légitimée par le principe de responsabilisation des acteurs qui domine aujourd'hui la politique de sécurité civile.

Aucun projet ne vise aujourd'hui à remettre en cause le principe général de gratuité des secours. Cependant, afin de poursuivre le recentrage des SDIS sur le cœur de leur métier, les interventions annexes ne faisant pas partie des missions obligatoires des SDIS hors urgence, comme les nids de guêpes, sont progressivement supprimées.

Il convient de citer deux cas particuliers :

- le secours en montagne pour lequel le principe de la gratuité des secours demeure, sauf exception prévue par l'article L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales. En vertu de cet article, les communes peuvent ainsi demander aux bénéficiaires une participation aux frais qu'elles ont engagés à l'occasion d'une opération de secours. Il n'est pas envisagé actuellement d'étendre cette possibilité aux SDIS.

- sur les autoroutes, l'article L. 1424-42 du même code prévoit la prise en charge par les sociétés concessionnaires des ouvrages routiers et autoroutiers des interventions effectuées par les SDIS sur le réseau routier et autoroutier. Les conditions de cette prise en charge sont déterminées par une convention entre le SDIS et la société concessionnaire sur la base de l'arrêté du 7 juillet 2004, qui propose un modèle type de convention et fixe des tarifs en fonction de la nature, des moyens et de la durée de l'intervention.

Le dépôt d'une proposition de loi visant à permettre la participation aux frais d'opérations de secours lors des interventions consécutives à la pratique d'une activité sportive ou de loisir (38) témoigne d'une préoccupation grandissante. Cette problématique transparaît également dans les difficultés soulevées par le secours d'urgence.

B. LE PROBLÈME DES ÉLÈVES LIEUTENANTS DU CENTRE NATIONAL DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

L'article 70 de la loi a pour but de remédier aux graves inégalités entre les efforts de formation consentis par les départements. Dans le système antérieur, les officiers étaient sélectionnés à l'issue d'un concours national organisé par l'État, puis recrutés par les services départementaux d'incendie et de secours, et envoyés en formation à l'École nationale des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP). Ce système de recrutement avant formation ne permettait pas une véritable sélection, et privait les SDIS des fonctionnaires recrutés pendant l'essentiel de leur formation. Certains SDIS privilégiaient donc le recrutement par mutation, faisant reposer la charge de formation sur un nombre réduit de départements, notamment d'Île-de-France. Corrélativement, la mobilité importante des jeunes officiers ne permettait pas toujours une durée d'affectation suffisante au regard des efforts financiers consentis pour la formation initiale.

Cet article a, d'une part, prévu une mutualisation par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) des frais de formation des officiers de sapeurs-pompiers professionnels et des charges salariales des élèves lieutenants et, d'autre part, attribué la qualité d'élève du CNFPT aux candidats admis au concours de lieutenant de sapeurs-pompiers professionnels. Cette mutualisation se traduit par une majoration de la cotisation obligatoire versée au CNFPT par le SDIS, dans la limite d'un plafond ne pouvant excéder 2 % de la masse salariale des sapeurs-pompiers professionnels. Cette mesure est effectivement entrée en application, la surcotisation ayant été fixée à 0,24 % en 2006 et 0,72 % en 2007.

La partie statutaire de cette réforme, en revanche, nécessite un décret d'application qui n'a pas été publié. Un projet de décret avait été élaboré, mais il se traduisait, malgré une compensation envisagée par le Gouvernement sous la forme d'une indemnité forfaitaire mensuelle d'un niveau comparable à celui des grandes écoles publiques d'administration, par une perte de rémunération potentiellement élevée pour les lauréats du concours interne, risquant par conséquent de nuire au dynamisme de la promotion interne. Cet aspect de la réforme n'a donc pas été mis en œuvre et l'ancien système de recrutement de lieutenants stagiaires est maintenu à l'heure actuelle.

Outre ce projet de décret, deux autres pistes sont explorées pour sortir de l'impasse, le rétablissement du statut d'officier stagiaire pour les lauréats des concours internes et externes et la mise en place d'un statut mixte, conservant le statut d'élève aux lauréats du concours externe et rétablissant le statut d'officier stagiaire pour les lauréats du concours interne. Cette dernière solution avait fait l'objet d'un amendement présenté par M. Éric Doligé au Sénat lors de l'examen du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, mais le Gouvernement l'a écartée. Il n'existe à l'heure actuelle pas de consensus sur l'avenir de cette réforme.

C. LA COOPÉRATION INTERDÉPARTEMENTALE

Les articles L. 1424-51 à L. 1424-57 du code général des collectivités territoriales, introduits par l'article 62, prévoient la création d'établissements publics interdépartementaux d'incendie et de secours (EPIDIS).

Les SDIS qui composent cet établissement déterminent les compétences que ce dernier exerce dans un souci de mutualisation des coûts, notamment la formation ou l'organisation de marchés groupés.

Cette disposition n'a pas encore été mise en œuvre. Cependant, un accord de partenariat a été signé le 15 juin dernier entre les SDIS du Bas-Rhin et du Haut-Rhin afin de définir les instruments utiles à la création éventuelle d'un EPIDIS.

Diverses raisons peuvent expliquer l'absence de création d'EPIDIS à ce jour : les SDIS achèvent actuellement la phase de départementalisation incluant les transferts des personnels et des biens ; la création de l'EPIDIS nécessite un consensus délicat entre les SDIS qui le constituent sur le choix des compétences et attributions mais aussi sur la constitution de l'équipe de direction de l'établissement ; Les élus s'interrogent sur un éventuel alourdissement des structures par la création d'un EPIDIS qui constitue un nouvel échelon administratif ; la création de l'EPIDIS emporte l'exclusivité du nouvel établissement public sur les compétences transférées et de ce fait le dessaisissement des SDIS pour ces compétences.

En outre, les SDIS disposent d'autres mécanismes de coopération : certains sont de nature institutionnelle, tels la coopération opérationnelle dans le cadre d'un plan de secours spécialisé ou les colonnes de renforts tandis que d'autres relèvent d'initiatives locales, comme les accords réciproques de prise en charge des frais engagés à l'occasion d'interventions en limites de départements, le partage de moyens humains ou techniques, particulièrement dans le domaine de la formation, ou l'organisation conventionnelle de marchés groupés de véhicules ou d'habillements, permettant de substantielles économies.

Enfin, la loi de modernisation de la sécurité civile prévoit la possibilité d'une convention pluriannuelle entre le conseil général et le SDIS, portant notamment sur le montant de la contribution du département. Début 2006, 21 départements ont conclu cette convention, pour des durées variant de 1 à 5 ans. De plus, de nombreux accords, parfois conventionnels, existent entre les départements et les SDIS pour mutualiser les moyens dans des domaines tels que les marchés de carburant, de fournitures de bureau ou de maintenance informatique.

Les départements du sud-est, qui étaient déjà regroupés au sein de l'Entente interdépartementale pour la protection de la forêt méditerranéenne, sont destinés à intégrer l'établissement public pour la protection de la forêt méditerranéenne institué par l'article 63. Aucune information récente n'a été transmise au rapporteur sur l'arrêté de constitution de cet établissement, attendu pour le début de l'année.

La création de ces structures interdépartementales pose la question de leur autonomie de recrutement. En effet, les sapeurs-pompiers peuvent actuellement bénéficier de la seule mise à disposition, pénalisante, sans pouvoir être recrutés directement par ces établissements. Il conviendrait donc de réfléchir à une inflexion législative qui pourrait contribuer à l'attractivité de la coopération interdépartementale.

D. LE CONSEIL NATIONAL DE LA SÉCURITÉ CIVILE : UNE INSTANCE EN SOMMEIL

Chargé « d'évaluer l'état du recensement des risques et leur connaissance, des mesures de prévention et de la préparation face aux risques et menaces pouvant affecter les personnes, les biens et l'environnement », le Conseil national de la sécurité civile, prévu dans l'annexe de la loi de modernisation, a été créé par le décret n° 2005-99 du 8 février 2005.

Il comprend 55 membres, nommés pour trois ans par arrêté le 21 septembre 2005, qui sont répartis en cinq collèges : représentants de l'État, élus, acteurs du secours, opérateurs de services publics, personnalités qualifiées et organismes experts. Peuvent s'ajouter les chefs des inspections générales concernées, membres de droit, ainsi que des membres associés au titre de leurs compétences particulières, nommés par le ministre. Les travaux du CNSC, animés par un comité exécutif, donnent lieu à un rapport d'activité annuel public.

Lors de son installation le 2 décembre 2005, le ministre de l'intérieur lui avait assigné des objectifs ambitieux. Plus d'un an après et avec une seule réunion, le constat de l'inertie s'impose. Celle-ci ne s'explique qu'en partie par la vacance prolongée de la présidence à la suite de la démission de son titulaire.

Le rapporteur espère que la récente nomination d'un nouveau président permettra de donner un second souffle à cette instance. Ses vocations interministérielle et prospective méritent, en effet, d'être encouragées.

E. LE SECOURS À PERSONNE

Absente de la loi de modernisation, la problématique du secours à personne a dominé le dernier congrès des sapeurs-pompiers, faisant ainsi écho aux tensions récurrentes qu'elle provoque dans certains départements.

Elle se heurte, en premier lieu, à une difficulté de définition. En effet, les notions de « secours d'urgence », de « secours à personne » et d'« aide médicale urgente » coexistent mais recouvrent des réalités diverses quant à la nature des missions et la qualité des intervenants.

Au titre de ses missions obligatoires fixées par l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales, le SDIS doit assurer les secours d'urgence aux personnes victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes ainsi que leur évacuation ; la restriction aux accidents intervenus sur la voie publique a été remplacée par une référence aux secours d'urgence. L'article L. 6311-1 du code de la santé publique dispose que l'aide médicale urgente, qui relève du ministère de la santé, des hôpitaux et des transporteurs sanitaires « a pour objet, en relation notamment avec les dispositifs communaux et départementaux d'organisation des secours, de faire assurer aux malades, blessés et parturientes, en quelque endroit qu'ils se trouvent, les soins d'urgence appropriés à leur état ».

En deuxième lieu, le secours d'urgence illustre les difficultés inhérentes aux compétences partagées.

Afin de garantir l'efficacité de la réponse aux demandes d'aide médicale urgente, il est indispensable que les services d'aide médicale urgente (SAMU), les services mobiles d'urgence et de réanimation (SMUR), les SDIS et les ambulanciers privés interviennent de manière concertée et en synergie.

Après plusieurs années de crise, la nécessité de clarifier le rôle des ambulanciers privés dans la chaîne des urgences pré hospitalières, de préciser les modalités de partenariat entre le SAMU et le SDIS ainsi que les modalités de coopération de ces trois partenaires ont donné lieu à la circulaire n° 2004-151 du 29 mars 2004 relative au rôle des SAMU, des SDIS et des ambulanciers dans l'aide médicale urgente.

La circulaire précitée détermine les missions des services de santé hospitaliers (SAMU, SMUR), des ambulanciers privés et des SDIS. Elle rappelle l'obligation d'interconnexion entre les centres de réception et de régulation des appels du SAMU et les centres de traitement de l'alerte des SDIS afin de garantir une information mutuelle. Elle distingue le cas du prompt secours, qui déroge au droit commun de la régulation médicale en autorisant une intervention immédiate des sapeurs-pompiers lorsqu'un appel comporte un risque vital, avéré ou potentiel, imminent.

Enfin, elle prescrit la conclusion de conventions, à caractère organisationnel, tripartites SAMU, SDIS et ambulanciers privés formalisant les principes de répartition des compétences qu'elle édicte en ménageant leur adaptation aux circonstances locales. Elle prévoit, d'une part, une évaluation régulière par les parties de l'application des conventions pouvant donner lieu à des avenants et, d'autre part, le soutien d'un groupe d'appui national en cas de difficultés locales.

À ce jour, selon les données transmises par la DDSC, 40 conventions ont été conclues selon les dispositions de la circulaire précitée et 8 conventions antérieures ont été maintenues. Vingt préfets faisaient état fin 2006 de discussions avancées tandis que les autres ne se prononcent pas. Un nouveau bilan sera réalisé à la fin du premier trimestre 2007.

En dernier lieu, le secours d'urgence recèle des enjeux financiers non négligeables.

En vertu de l'article L. 1424-42 du même code, « les interventions effectuées par les services d'incendie et de secours à la demande de la régulation médicale du centre 15, lorsque celle-ci constate le défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés, et qui ne relèvent pas de l'article L. 1424-2, font l'objet d'une prise en charge financière par les établissements de santé, sièges des services d'aide médicale d'urgence. »

Les conditions de la prise en charge des « carences ambulancières » sont fixées par une convention entre le service départemental d'incendie et de secours et l'hôpital siège du service d'aide médicale d'urgence, selon des modalités fixées par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé de la sécurité sociale.

Attendu depuis la loi précitée relative à la démocratie de proximité, l'arrêté du 30 novembre 2006 (39) permet notamment aux SDIS de conventionner sur la base d'un forfait annuel plafonné à un montant égal au produit du tarif préconisé et de la moyenne par tranche de 10 000 habitants des interventions réalisées par les SDIS en cas de carence, majoré de 20 %.

En dépit de ces efforts, le secours d'urgence suscite encore un mécontentement général que le rapporteur a pu constater lors de ses auditions. Après une première mission en 2004 sur les carences ambulancières, l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des affaires sociales ont conduit une mission d'évaluation du secours à personne. Le rapport de la Cour des comptes pointe également dans son dernier rapport public les lacunes de la régulation médicale.

a) L'absence d'un numéro d'appel unique

Contrairement à l'Espagne, au Portugal, au Danemark, à la Suède ou à la Finlande qui ont adopté le numéro 112 européen, la France n'a pas de numéro d'appel unique pour les urgences. Plusieurs numéros publics, qui correspondent à des champs d'activité spécifique, coexistent dont les trois plus connus sont : le 18 géré par les sapeurs pompiers (16,4 millions d'appels par an), le 15 géré par les SAMU (21 millions d'appels en 2004) et le 112 géré à 80% par les SDIS et à 20% par les SAMU. Cette diversité nuit à l'efficacité de la régulation téléphonique. Il est paradoxal qu'au moment où chaque opérateur de téléphonie recourt à des campagnes de communication pour promouvoir son propre numéro de renseignement les pouvoirs publics n'informent pas mieux la population sur la bonne utilisation de ces différents numéros, sans attendre la mise en place d'un numéro unique, solution qui ne fait pas l'unanimité au sein des acteurs et soulève des problèmes de coûts immédiats importants.

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c) Un meilleur partage de l'information

Les textes rendent obligatoires l'interconnexion entre le centre de réception et de régulation des appels géré par le SAMU (CRRA) et le centre de traitement de l'alerte des SDIS (CTA). Ils prescrivent l'information mutuelle lors du déclenchement des opérations et de leur suivi. Après une période de tensions, voire de conflits ouverts (...), la tendance générale est à l'apaisement et les conférences à trois (appelant, régulateurs des n°18 et 15) ainsi que les transferts d'appels se multiplient. Néanmoins l'efficacité de ce travail en réseau est limitée. La situation des équipements radio et informatique des centres 15 qui sont tributaires des budgets hospitaliers et des financements tant de l'État que des collectivités locales est très disparate et inégale. L'amélioration de leur niveau de fiabilité et de leur performance supposent un recours généralisé et ambitieux aux nouvelles technologies.

d) Le retard de la finalisation des conventions tripartites

Des conventions tripartites liant les SDIS, les SAMU et les ambulanciers privés ont été rendues obligatoires par la circulaire interministérielle du 29 mars 2004 et devaient être conclues fin 2005.

Au 15 août 2006, 30 seulement avaient été signées. La cause la plus fréquente de ce retard est l'attitude des ambulanciers privés, souvent en concurrence entre eux, qui hésitent à définir secteurs, périodes et moyens de garde. Actuellement, la préparation de nombreuses conventions tripartites s'achève par des négociations bilatérales entre l'autorité préfectorale et les représentants des ambulanciers privés, tandis que SAMU et SDIS, déjà tombés d'accord, mettent en pratique leur entente sans attendre sa formalisation.

La signature de ces conventions n'est pas un gage de qualité. Certaines présentent des insuffisances, par exemple dans la répartition des missions respectives, la prise en considération des réalités locales, le respect des temps d'intervention et l'évaluation de la mise en œuvre, alors que, pour cette dernière, l'annexe de la circulaire interministérielle comporte des indications très pertinentes. D'autres contiennent de bonnes pratiques qui pourraient être diffusées, comme par exemple, la systématisation de la régulation médicale, quel que soit le lieu où se trouve la personne (voie publique, lieu public, domicile, lieu de travail), le recours accru à la conférence téléphonique à trois entre l'appelant, les régulateurs des n° 18 et 15, ce qui permet, dans bien des cas, un désencombrement du 15, la présence d'un coordonnateur ambulancier au sein du centre 15 et la mise en place au niveau départemental de comités médicaux de suivi d'application des conventions.

Source : Cour des comptes, Rapport 2006 au Président de la République, « Les urgences médicales : constats et évolution récente ».

À l'issue des auditions qu'il a tenues, le rapporteur a pu relever les divergences suivantes : les SDIS regrettent leur sollicitation croissante pour des missions qui ne relèvent pas de l'urgence en matière de transport sanitaire notamment. Certains contestent la transparence et l'efficacité de la régulation médicale. Les ambulanciers privés déplorent, pour leur part, le recours abusif aux carences ambulancières. Ils souhaitent donc voir rappeler que la carence ambulancière n'est caractérisée que par un refus ou une indisponibilité avérée du transporteur sollicité. Les plates-formes communes de traitement des appels ne recueillent pas une satisfaction unanime.

Face à ces critiques, le rapporteur souhaite souligner l'apport du groupe d'appui national et encourager la réflexion sur la pertinence, sur ces questions, d'un échelon régional ainsi que sur la création d'une instance de concertation entre les acteurs au niveau national. En effet, une réflexion est en cours entre le ministère de l'intérieur et le ministère de la santé pour la création d'un organisme qui serait dénommé « CONAMUPS », sur le modèle des commissions départementales de l'aide médicale urgente et de la permanence des soins.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mardi 13 février 2007, la Commission a procédé, en application de l'article 86, alinéa 8 du Règlement, à l'examen du rapport sur la mise en application de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

Après l'exposé du rapporteur, M. Bernard Derosier s'est félicité que le rapporteur ait opportunément mis en œuvre, en matière de sécurité civile, les nouvelles dispositions de l'article 86, alinéa 8, du Règlement, permettant aux députés d'examiner l'application des lois qu'ils ont antérieurement adoptées.

Il a toutefois souligné que plusieurs questions appellent une mobilisation gouvernementale qui fait défaut. Ainsi, la reconnaissance de la dangerosité du métier de sapeur-pompier n'a, à ce jour, pas été concrétisée. De même, l'annonce effectuée au mois d'octobre 2006 par M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, selon laquelle un emploi public serait proposé aux conjoints de sapeurs-pompiers morts en service, n'a pas fait l'objet de traduction législative.

Par ailleurs, la réticence de certains sapeurs-pompiers volontaires à acquitter leur cotisation à la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) doit attirer l'attention des responsables et pourrait être soumise à la Conférence nationale des services d'incendie et de secours.

L'absence de consultation de cette nouvelle instance sur le décret relatif à la nouvelle bonification indiciaire a conduit récemment les intéressés à exprimer fermement leur colère.

Il conviendrait, en tout état de cause, de clarifier la répartition des compétences entre la direction de la défense et de la sécurité civiles et la direction générale des collectivités territoriales du ministère de l'intérieur en matière de statut des fonctionnaires territoriaux que sont les sapeurs-pompiers.

Enfin, il est souhaitable que le nouveau report de la suppression des contingents communaux d'incendie et de secours, à une date fixée au 1er janvier 2010 par la loi de finances rectificative pour 2006, soit le dernier.

En réponse à M. Derosier, le rapporteur a convenu que le dispositif en faveur des conjoints de sapeurs-pompiers décédés en service restait à mettre en œuvre. Il a ensuite jugé que la cotisation à la charge des volontaires pour la PFR était légitime et raisonnable au regard des avantages qu'elle procure. Il a également précisé que son rapport écrit allait dans le sens de l'intervention de M. Derosier à propos de la Conférence nationale. Faisant référence à la suppression des contributions communales, il s'est enfin interrogé sur la pertinence d'une réforme régulièrement reportée.

Puis la Commission a autorisé le dépôt du rapport d'application de la loi en vue de sa publication.

ANNEXES

graphique

RÈGLEMENT DU RÉGIME DE PRESTATION DE FIDÉLISATION
ET DE RECONNAISSANCE DES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES
(EXTRAITS)

Article 4. -  Principe général de constitution des droits

La prestation de fidélisation et de reconnaissance du sapeur-pompier volontaire résulte de l'accumulation des droits procurés par les contributions et cotisations suivantes, versées à l'organisme gestionnaire du régime :

-  une contribution publique à la charge soit du SDIS soit de la commune ou EPCI dont relève le sapeur-pompier volontaire,

-  une cotisation à la charge du sapeur-pompier volontaire.

Les droits attribués au compte individuel de chaque sapeur-pompier volontaire sont garantis par l'organisme assureur du régime par un provisionnement intégral dans ses comptes.

Article 5. -  Acquisition des droits issus de la contribution publique

Une contribution publique annuelle et obligatoire est versée par chaque SDIS ou par la commune ou EPCI dont relève le sapeur-pompier volontaire. Le montant de cette contribution est fixé chaque année par l'association par répartition entre chaque service d'incendie et de secours du budget nécessaire à l'équilibre actuariel des produits et des charges prévisibles du régime par période minimale de dix ans.

Cette contribution est destinée à constituer des droits, pour chaque sapeur-pompier volontaire, qui naissent chaque année au cours de laquelle il justifie avoir accompli:

-  20 années d'engagement révolues,

-  25 années d'engagement révolues,

-  30 années d'engagement révolues,

-  35 années d'engagement révolues.

Ne sont pris en compte que les engagements dont l'origine est intervenue à un âge inférieur à 55 ans. Les années de service accomplies au titre d'un nouvel engagement conclu au-delà de 55 ans, ne sont pas prises en compte.

Toutefois pour les engagements en cours à la date d'entrée en vigueur du règlement, définie à l'article 2, conclus au-delà de l'âge de 55 ans et qui ne pourront pas être achevés en raison de la limite d'âge d'activité à 60 ans, il est prévu le service d'une allocation complémentaire décrite au 2 de l'article 18 du présent règlement.

Pour tout sapeur-pompier volontaire totalisant au moins 20 ans de service à la date d'entrée en vigueur du règlement, les droits issus de la contribution publique résultent de la mobilisation à son profit, lorsqu'il franchit l'échéance de l'engagement quinquennal en cours à la date d'entrée en vigueur du règlement, d'un financement, net de frais, fixé à 350 fois la valeur d'achat, définie à l'article 11, divisée par le correctif d'âge défini à l'article 12 du règlement.

Pour toutes les autres périodes d'engagements, que le sapeur-pompier volontaire ait plus ou moins de 20 ans de service à la date d'entrée en vigueur du règlement, les droits issus de la contribution publique résultent de la mobilisation à son profit, lorsqu'il franchit l'un des seuils d'ancienneté de service visé plus haut, d'un financement, net de frais, égal à 450 fois la valeur d'achat divisée par le correctif d'âge.

Article 6. -  Modalités de décompte des années de service

Les années de service prises en compte pour établir le calcul des échéances mentionnées à l'article 5 correspondent aux périodes d'engagement du sapeur-pompier volontaire, l'engagement prenant effet à la date de l'arrêté de nomination. Les périodes de suspension d'engagement définies dans le décret n° 99-1039 relatif aux sapeurs-pompiers volontaires ne sont pas prises en compte pour la détermination du nombre d'années de service accomplies par le sapeur-pompier volontaire.

En cas de changement de service d'incendie et de secours, le sapeur-pompier volontaire conserve les années de service accomplies dans le précédent service d'incendie et de secours. Ce dernier communique le cas échéant au nouveau service d'incendie et de secours le nombre d'années de service accomplies au sein de son service.

Le décompte des années de service prend fin à la date de cessation d'activité du sapeur-pompier volontaire intervenant dans les conditions des articles 43 à 46 du décret n° 99-1039 relatif aux sapeurs-pompiers volontaires.

Article 7. -  Cotisations personnelles du sapeur-pompier volontaire

La cotisation du sapeur-pompier volontaire est versée au plus tôt à compter de la date d'entrée en vigueur du règlement. Elle est composée:

-  d'une cotisation annuelle obligatoire acquittée par tout SPV à compter de sa sixième année de service, fixée à cinq vacations horaires de base d'un officier,

-  d'une cotisation annuelle facultative du SPV, qui peut être égale à une fois ou à deux fois la cotisation obligatoire.

La cotisation obligatoire est due lorsque le sapeur-pompier volontaire a effectué au moins six mois de service au cours d'une même année civile.

Lorsque le sapeur-pompier volontaire suspend son engagement, les cotisations personnelles obligatoires ne sont pas exigibles au-delà d'une période continue de suspension supérieure à une année.

Les cotisations personnelles obligatoires sont collectées annuellement par les SDIS ou par les communes auprès des sapeurs-pompiers volontaires.

Les cotisations personnelles facultatives sont versées annuellement par le sapeur-pompier volontaire directement à l'organisme assureur.

Article 8. -  Remboursement des cotisations personnelles du sapeur-pompier volontaire

Le sapeur-pompier volontaire qui a versé au moins une cotisation annuelle et n'a pas accompli, lorsqu'il cesse son activité dans les conditions de l'article 6 du présent règlement, une durée minimale de vingt années de service, a droit au remboursement en capital, dans un délai de 3 mois, de chacune des cotisations versées revalorisée conformément à l'évolution de la valeur de service du point entre la date de son versement et la date de son remboursement.

Article 9. -  Frais de gestion

Les frais de gestion administrative prélevés sur les cotisations personnelles et les contributions publiques sont fixés à 3,5 %. La valeur d'acquisition des points tient compte de ces chargements.

Les frais de gestion financière, appliqués sur les encours moyens annuels gérés, s'élèvent à 0,30 % de ces encours durant la période antérieure à la mobilisation du financement des droits attribués lors de chaque franchissement des seuils d'ancienneté visé au premier alinéa de l'article 11, et à 0,39 % au-delà.

Au cas où la valeur des actifs financiers représentant les engagements d'assurance nécessiterait l'apport par l'assureur d'un financement complémentaire, des frais spécifiques liés à cet apport seraient prélevés à hauteur du taux moyen mensuel du marché monétaire de la zone Euro appliqué sur l'apport de l'assureur.

.....................................................................................................................................................

Article 11. -  Détermination du nombre de points acquis

Les points s'acquièrent par le versement des cotisations personnelles visées, à l'article 7, du sapeur-pompier volontaire et par la mobilisation d'un financement, à son profit, issu des contributions publiques obligatoires, au moment de chaque franchissement des seuils d'ancienneté visés à l'article 5.

Le nombre de points acquis au titre d'une année déterminée vient s'ajouter à ceux déjà accumulés au terme de l'exercice précédent afin de constituer le nouveau cumul de droits acquis dans le régime.

Le nombre de points acquis annuellement s'obtient en divisant le montant des financements visés au premier alinéa, nets de frais, par la valeur d'achat du point applicable à la date de réalisation de ces financements, le tout multiplié par le correctif d'âge, défini à l'article 12 du présent règlement.

La valeur d'achat du point est fixée annuellement par le conseil d'administration de l'association en accord avec l'organisme assureur du régime. Elle s'élève à 19,04 € au 1er janvier 2005.

Article 12. -  Correctif d'âge

Âge de l'affilié au moment du versement

Coefficient d'âge applicable aux cotisations annuelles

Âge de l'affilié au moment du versement

Coefficient d'âge applicable aux cotisations annuelles

16

1,89

39

1,17

17

1,85

40

1,14

18

1,81

41

1,12

19

1,77

42

1,10

20

1,73

43

1,07

21

1,70

44

1,05

22

1,66

45

1,03

23

1,63

46

1,00

24

1,60

47

0,98

25

1,56

48

0,96

26

1,53

49

0,94

27

1,50

50

0,91

28

1,47

51

0,89

29

1,44

52

0,87

30

1,41

53

0,85

31

1,38

54

0,83

32

1,35

55

0,81

33

1,33

56

0,81

34

1,30

57

0,80

35

1,27

58

0,79

36

1,24

59

0,78

37

1,22

60

0,77

38

1,19

   

Pour l'application de cette table, l'âge du sapeur-pompier volontaire est calculé par différence des millésimes.

Article 13. -  Valeur de service du point

La valeur de service du point est fixée annuellement par le conseil d'administration de l'association, en accord avec l'organisme assureur du régime. Elle s'élève à 1 € pour 2005.

Article 14. -  Montant de la PFR

À tout moment, le montant de la PFR est égal au produit du nombre de points acquis, éventuellement corrigé par application des dispositions de l'article 15, par la valeur de service du point.

Article 15. -  Ajournement de la liquidation

Le nombre de points accumulés est déterminé sur la base d'un âge hypothétique de liquidation de 55 ans qui constitue l'âge minimal à compter duquel le sapeur-pompier volontaire peut demander la liquidation de sa PFR.

Celle-ci ne peut devenir effective qu'à compter de la date de cessation définitive de l'engagement et peut être ajournée ensuite au plus jusqu'à l'âge de 65 ans.

Dans ce cas, le cumul des points acquis à 55 ans est majoré d'un coefficient actuariel, dépendant de l'âge à la liquidation, fixé dans le tableau ci-dessous.

Âge à la liquidation

Coefficient

56

1,04

57

1,08

58

1,13

59

1,17

60

1,22

61

1,28

62

1,34

63

1,40

64

1,46

65

1,53

Pour l'application de cette table, l'âge du sapeur-pompier volontaire est calculé par différence de millésimes (différence entre l'année au cours de laquelle la rente est liquidée et l'année de naissance du sapeur-pompier volontaire).

Les points acquis après 55 ans issus d'une cotisation personnelle obligatoire ou facultative ou d'une contribution publique, sont également majorés du coefficient d'ajournement issu du tableau ci-dessus.

LISTE DES ABRÉVIATIONS

AFPS : Attestation de formation aux premiers secours

APFR : Association nationale pour la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires

BMPM : Bataillon de marins-pompiers de Marseille

CESU : Centre d'enseignement des soins d'urgence

CHS : Comité d'hygiène et de sécurité

CNFPT : Centre national de la fonction publique territoriale

CNRACL : Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales

CNSIS : Conférence nationale des services d'incendie et de secours

DGF : Dotation globale de fonctionnement

DDSC : Direction de la défense et de la sécurité civiles

DGCL : Direction générale des collectivités locales

ENSOSP : École nationale des officiers de sapeurs-pompiers

EPCI : Établissement public de coopération intercommunale

EPIDIS : Établissement public interdépartemental d'incendie et de secours

FAI : Fonds d'aide à l'investissement

IPCS : Information préventive aux comportements qui sauvent

INPT : Infrastructure nationale partageable des transmissions

JAPD : Journée d'appel de préparation à la défense

PCS : Plan communal de sauvegarde

PFR : Prestation de fidélisation et de reconnaissance

PPI : Plan particulier d'intervention

SAMU : Service d'aide médicale d'urgente

SDIS : Service départemental d'incendie et de secours

SMUR : Service mobile d'urgence et de réanimation

SSSM : Service de santé et de secours médical

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR

Ministère de l'intérieur

-  M. Henri MASSE, directeur de la défense et de la sécurité civiles, préfet

-  M. Georges-François LECLERC, sous-directeur de l'administration et de la logistique

-  M. Philippe DESCHAMPS, adjoint au sous-directeur des sapeurs-pompiers et des acteurs de secours

-  M. Denis JANKOWIAK, chef du bureau des affaires financières et juridiques

-  M. Christian AVAZERI, conseiller technique auprès du ministre de l'intérieur

-  M. Mathieu LOUVOT, conseiller technique auprès du ministre de l'intérieur

Assemblée des départements de France

-  M. Éric DOLIGÉ, sénateur, président du conseil général du Loiret, président de la Conférence nationale des services d'incendie et de secours

-  Mme Élisabeth MARAVAL-JARRIER, chef du service juridique

-  Mme Letizia MURRET LABARTHE, chargée de mission

Association nationale des directeurs et directeurs adjoints des services d'incendie et de secours

-  M. le Colonel Laurent MOREAU, directeur du SDIS Pas-de-Calais

Fédération des personnels des services publics et de santé FO

-  M. Daniel NOUAILLAC, secrétaire général adjoint de l'Union nationale des sapeurs-pompiers FO

-  Mlle Laure SOUSSEING, membre du bureau national

Fédération autonome des sapeurs-pompiers professionnels

-  M. Patrick COUBRICHE, vice-président fédéral

-  M. Bruno FERNANDEZ

Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France

-  M. le Colonel Richard VIGNON, président

-  M. Jean-Marie LINCHENEAU, secrétaire général

Syndicat national de l'encadrement des services d'incendie et de secours, Avenir Secours

-  M. le Lieutenant-colonel Jean-Luc CARTAULT

-  M. le Lieutenant-colonel Jean-Marc BEDOGNI

Haut comité français pour la défense civile

-  M. Paul GIROD, président

-  M. Christian SOMMADE, secrétaire général

Fédération nationale de la protection civile

-  M. le Professeur Louis LARENG, président

-  M. Marc GIROUD, président

Ont adressé une contribution écrite :

-  Entente interdépartementale en vue de la protection de la forêt et de l'environnement contre l'incendie

-  Conseil d'action pour la prévention des accidents et les secours d'urgence

-  Fédération nationale des gardes champêtres communaux et intercommunaux de France

-  Fédération INTERCO-CFDT

-  Fédération CGT des services publics

Le Syndicat national des sapeurs-pompiers professionnels CFTC et l'Association des maires de France n'ont pas pu se déplacer aux dates proposées.

1 ()  Décret n° 2006-220 du 23 février 2006 relatif à la détention et à l'utilisation d'armes de type hypodermique par les services départementaux d'incendie et de secours.

2 () Décret n° 2006-14 du 6 janvier 2006 modifiant le décret n° 91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet.

3 () Décret n° 2005-561 du 26 mai 2005 pris pour l'application de l'article L. 83 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

4 ()  Décret n° 2004-1156 du 29 octobre 2004 relatif à la composition et au fonctionnement de la Conférence nationale des services d'incendie et de secours.

5 () Décret n° 2006-830 du 11 juillet 2006 relatif au socle commun de connaissances et de compétences et modifiant le code de l'éducation.

6 () Rapport fait au nom de la commission des Lois, XIIe législature, n° 1712, 6 juillet 2004, p. 62.

7 () Arrêté du 10 mai 2005 fixant les modalités d'organisation du concours externe, du concours externe spécial, du concours interne, du second concours interne spécial et du troisième concours de recrutement de professeur des écoles.

8 () Arrêté du 23 octobre 2006 portant habilitation de la direction générale de l'enseignement scolaire du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche pour les formations aux premiers secours.

9 () Circulaire du 12 août 2005 relative aux réserves communales de sécurité civile.

10 () Décret n° 2006-237 du 27 février 2006 relatif à la procédure d'agrément de sécurité civile.

11 () Circulaire du 12 mai 2006 relative à la procédure d'agrément de sécurité civile au bénéfice des associations.

12 () Rapport fait au nom de la commission des Lois, XIIe législature, n° 1712, 6 juillet 2004.

13 () Circulaire du 12 mai 2006 précitée.

14 () Arrêté du 7 novembre 2006 fixant le référentiel national relatif aux dispositifs prévisionnels de secours.

15 () L'arrêté comprend une annexe définissant le champ géographique d'action pour l'exercice des missions de sécurité civile.

16 () Sauf Irak, Afghanistan, Yémen, Corée du Nord et les continents arctique et antarctique.

17 () Décret n° 2005-1159 du 13 septembre 2005 pris pour l'application de l'article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et modifiant le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale.

18 () Loi n° 2000-628 du 7 juillet 2000 relative à la prolongation du mandat et à la date de renouvellement des conseils d'administration des services d'incendie et de secours ainsi qu'au reclassement et à la cessation anticipée d'activité des sapeurs-pompiers professionnels.

19 () Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

20 () Décret n° 2005-451 du 10 mai 2005 modifiant le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales.

21 () Loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.

22 () Arrêté du 18 août 2006 fixant le montant de la part forfaitaire de l'allocation de vétérance et pris en application de l'article 12 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.

23 () Décret n° 2005-405 du 29 avril 2005 relatif à l'allocation de fidélité du sapeur-pompier volontaire.

24 () Décret n° 2005-1150 du 13 septembre 2005 relatif à la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires.

25 () Séance du 28 novembre 2006, Journal officiel Débats Sénat n° 106 du 29 novembre 2006, p. 8967.

26 () Enquête réalisée par le cabinet François Lamotte pour le compte de l'Association des départements de France auprès de 87 SDIS.

27 () Question écrite n° 66539 du 31 mai 2005, Journal officiel Questions Assemblée nationale du 11 octobre 2005.

28 () Circulaire du 25 octobre 2005 relative au développement du volontariat de sapeur-pompier.

29 () Circulaire n° 2113 du 27 février 2006 d'orientation de l'utilisation des crédits de formation interministérielle déconcentrée pour l'année 2006.

30 () Arrêté du 9 mai 2006 portant création du baccalauréat professionnel spécialité « sécurité-prévention » et fixant ses modalités de préparation et de délivrance.

31 () Circulaire du 14 novembre 2005 relative au développement du volontariat chez les sapeurs-pompiers.

32 () Circulaire du 19 juillet 2006 relative au label « Employeur partenaire des sapeurs-pompiers ».

33 () Décret n° 2005-1269 du 12 octobre 2005 relatif au code d'alerte national et aux obligations des services de radio et de télévision et des détenteurs de tout autre moyen de communication au public et pris en application de l'article 8 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

34 () Décret n° 90-394 du 11 mai 1990 relatif au code d'alerte national.

35 () Arrêté du 2 février 2007 pris pour l'application des articles 5, 6 et 7 du décret n° 2005-1269 du 12 octobre 2005 relatif au code d'alerte national et aux obligations des services de radio et de télévision et des détenteurs de tout autre moyen de communication au public et pris en application de l'article 8 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

36 ()  Décret relatif à l'interopérabilité des réseaux de communication radioélectriques

37 () Décret n° 2005-623 du 30 mai 2005 modifiant le code général des collectivités territoriales dans sa partie réglementaire relative au fonds d'aide à l'investissement des SDIS.

38 () Proposition de loi n° 2861 présentée par M. Jean-Marie Sermier, enregistrée le 8 février 2006.

39 ()  Arrêté fixant les modalités d'établissement de la convention entre les services d'incendie et de secours et les établissements de santé sièges des SAMU mentionnée à l'article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales


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