Document mis  N° 1456 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 février 2004. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT (N° 1436), portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en œuvre certaines dispositions du droit communautaire. PAR M. Guy GEOFFROY, Député. -- Voir les numéros : Sénat : 164, 194, 197, 199 et 202 (2003-2004) et T.A. 63 (2003-2004). Assemblée nationale : 1436. INTRODUCTION 5 I. - UN RETARD EXCESSIF DE LA FRANCE DANS LA TRANSPOSITION, LÉGISLATIVE ET RÉGLEMENTAIRE, DES TEXTES COMMUNAUTAIRES 6 A. UN RETARD RÉCURRENT 6 B. DES EFFORTS DU GOUVERNEMENT SIGNIFICATIFS MAIS DONT LES RÉSULTATS APPARAISSENT ENCORE INSUFFISANTS 7 C. DES PERFORMANCES DES AUTRES ÉTATS MEMBRES TRÈS SENSIBLEMENT SUPÉRIEURES 10 D. UNE SITUATION PRÉJUDICIABLE À L'IMAGE EUROPÉENNE DE LA FRANCE COMME À LA SÉCURITÉ JURIDIQUE 12 II. - LE CHOIX D'UNE PROCÉDURE DÉJÀ UTILISÉE SOUS LA PRÉCÉDENTE LÉGISLATURE 14 A. LE BILAN DE LA MISE EN œUVRE DE LA LOI DU 3 JANVIER 2001 14 B. LE CHOIX D'UNE PROCÉDURE RAPIDE, MAIS N'IGNORANT PAS LES COMPÉTENCES DU PARLEMENT 15 III. - UNE DEMANDE D'HABILITATION QUI SATISFAIT AUX CONTRAINTES CONSTITUTIONNELLES 16 A. LE CADRE CONSTITUTIONNEL DES LOIS D'HABILITATION 16 B. LE PROJET DE LOI RÉPOND À CES CONTRAINTES 18 IV. - LE CONTENU DU PROJET DE LOI 20 A. LE PÉRIMÈTRE DE LA TRANSPOSITION LÉGISLATIVE PAR ORDONNANCE DES TEXTES COMMUNAUTAIRES 21 B. UNE HABILITATION ÉTENDUE À DES MODIFICATIONS COMPLÉMENTAIRES DE LA TRANSPOSITION DE PLUSIEURS DIRECTIVES 25 C. LES MESURES ENCADRANT L'HABILITATION LÉGISLATIVE 28 V. - LA NÉCESSITÉ D'ÉLABORER, POUR L'AVENIR, UNE PROCÉDURE EFFICACE DE TRANSPOSITION DES TEXTES EUROPÉENS 30 A. LE PROJET DE LOI D'HABILITATION NE SUFFIRA PAS À SUPPRIMER TOUT RETARD DE LA FRANCE 30 1. Une diminution substantielle du retard au plan législatif 30 2. Un retard réglementaire qui doit également être rapidement résorbé 30 3. Un traitement régulier du « flux », après la résorption partielle du « stock » 31 B. LES ENSEIGNEMENTS QUI PEUVENT ÊTRE RETIRÉS DES PRATIQUES ÉTRANGÈRES 32 1. L'organisation particulièrement vertueuse du Danemark : la poursuite de la diminution d'un déficit de transposition déjà minime 32 2. Le Royaume-Uni : un système pragmatique 33 3. L'Irlande : une division par deux du déficit de transposition 33 4. Le cas de l'Italie : une efficacité certaine, et néanmoins perfectible 34 C. QUELLE MÉTHODOLOGIE RECOMMANDER POUR LA FRANCE ? 35 DISCUSSION GÉNÉRALE 38 TABLEAU COMPARATIF 41 ANNEXES 51 À l'heure de l'élargissement prochain de l'Union européenne à plusieurs nouveaux entrants, auxquels ont été demandés de substantiels efforts de réforme de leur législation pour y intégrer un « acquis communautaire » qui s'impose à eux, il est paradoxal de devoir constater que la France compte parmi les États membres les plus en retard dans la transposition dans son droit national de directives à l'élaboration desquelles elle a pourtant été associée au même titre que les autres États membres. Certes, ce n'est pas sans réticence que le Parlement se dessaisit des compétences que lui a conférées la Constitution, et accepte d'habiliter le Gouvernement à prendre des mesures législatives par voie d'ordonnance. Cette procédure constitue cependant une méthode expédiente et efficace, s'agissant notamment de la simplification du droit ou de la prise de mesures essentiellement techniques. Les directives dont il est aujourd'hui proposé au Parlement de confier la transposition législative au Gouvernement ressortissent à cette dernière catégorie, tout en ne faisant, en tout état de cause, que traduire des modifications du droit national en réalité déjà décidées, voire, dans certains cas, déjà applicables. Sauf à prendre le risque d'opérer des transpositions non-conformes aux directives, et en conséquence susceptibles d'être sanctionnées par la juridiction communautaire, la discussion parlementaire de ces adaptations ne pourrait guère se concentrer que sur les rares options laissées ouvertes aux États. C'est pourquoi, au-delà des principes, et compte tenu de l'association préalable des deux chambres à la détermination de la liste des directives transposables par voie d'ordonnance, tout concourt à justifier l'utilisation d'une procédure a priori peu respectueuse des prérogatives du Parlement, mais qui représente aujourd'hui le seul moyen d'éviter que la France n'entache durablement son image de promoteur de la construction européenne. * * * I. - UN RETARD EXCESSIF DE LA FRANCE DANS LA TRANSPOSITION, LÉGISLATIVE ET RÉGLEMENTAIRE, DES TEXTES COMMUNAUTAIRES La Délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale a décidé de publier, chaque année, un rapport dressant le constat de l'état de la transposition des directives européennes. Le premier rapport (n°1009 du 9 juillet 2003), présenté par notre collègue Christian Philip, indiquait, en l'occurrence, que, malgré d'indéniables efforts récents traduisant la volonté du Gouvernement de progresser, la performance française en matière de transposition était singulièrement médiocre. Deux objectifs quantitatifs ont été fixés successivement en ce domaine par les Conseils européens de Stockholm, au printemps 2001, et de Barcelone, réuni en mars 2002. Malgré des progrès sensibles, n'avait été atteint en juillet 2003 ni l'objectif quantitatif de ne pas dépasser 1,5 % de « déficit de transposition », ni celui de « tolérance zéro » à l'égard des directives accusant un retard de transposition excédant deux ans. Ainsi, comme l'indique le rapport précité : - la France s'est efforcée de réduire le nombre de directives en retard de transposition. Entre octobre 2002 et avril 2003, ce nombre a en effet été réduit de 6, alors que, pour la plupart de nos partenaires européens, il tendait à augmenter, et ce parfois dans des proportions significatives ;
- le déficit de transposition, à hauteur de 3,3 % au 15 avril 2003, était encore sensiblement supérieur à la moyenne européenne (2,4 %) et, bien sûr, très éloigné de l'objectif de 1,5 % ; - ce déficit de 3,3 % était supérieur à celui enregistré un an plus tôt par notre pays (3,1 % en mai 2002). Sur la période la plus récente, la position de la France a même tendu à se dégrader. Au regard de ce que la Commission nomme le « déficit de transposition » des directives dans le domaine du marché intérieur, la France est en effet passée du dixième rang au dernier, à égalité avec la Belgique et l'Allemagne, alors que plusieurs États - cinq en avril 2003, six en novembre - sont parvenus à respecter l'objectif de 1,5 %. B. DES EFFORTS DU GOUVERNEMENT SIGNIFICATIFS MAIS DONT LES RÉSULTATS APPARAISSENT ENCORE INSUFFISANTS Compte tenu de cette situation, d'ailleurs en partie héritée du passé, le Gouvernement a clairement fait de la transposition des directives européennes une priorité de son action, comme l'ont souligné la déclaration de politique générale du Premier ministre du 3 juillet 2002, puis la communication de Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée aux Affaires européennes, au Conseil des ministres du 6 novembre 2002. Celle-ci a notamment annoncé la mise en place d'un plan d'action comportant deux axes majeurs : - une clarification des responsabilités administratives, accompagnée d'une déclinaison par ministère des objectifs quantitatifs qui s'imposent à la France ; - une plus grande implication du Parlement, sous la forme d'un rendez-vous régulier, suivant un rythme mensuel, sur les questions européennes. Force est cependant de constater que, si le premier axe a donné lieu à une réorganisation administrative effective, le volet législatif du plan d'action n'a connu, pour sa part, que peu de résultats. En particulier, si, depuis janvier 2003, une séance de questions au Gouvernement par mois est en partie - pour quatre questions - consacrée aux problèmes européens, aucune séance, a fortiori mensuelle, n'a été mobilisée pour la transposition de directives en souffrance. Le Gouvernement a certes proposé au Parlement des transpositions thématiques, dans le cadre de projets de loi sectoriels ad hoc, ou dépassant cette seule préoccupation. Ainsi, le Parlement a adopté une dizaine de textes permettant la transposition de directives depuis les derniers mois. Parmi ceux-ci peuvent être notamment citées la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie, qui transpose la directive 98/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel, ainsi que la loi n° 2003-1365 du 31 décembre 2003 relative aux obligations de service public des télécommunications et à France Telecom, qui transpose la directive 2002/19/CE du 7 mars 2002 relative à l'accès aux réseaux de télécommunications électroniques et aux ressources associées ainsi qu'à leur interconnexion. Plusieurs autres projets de loi sont également en cours de discussion, parmi lesquels : - le projet de loi relatif à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel, permettant la transposition de la directive 95/46/CEE du 24 octobre 1995. Adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, puis au Sénat le 1er avril 2003, ce projet demeure en instance de deuxième lecture à l'Assemblée ; - le projet de loi relatif à la bioéthique, transposant la directive 98/44/CE du 6 juillet 1998 relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques, adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 11 décembre 2003, et en instance de deuxième lecture par le Sénat ; - le projet de loi portant transposition de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 10 avril 2003, puis par le Sénat le 6 janvier dernier ; - le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique, qui procède à la transposition législative de quatre directives. Ce projet a été adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 8 janvier 2004, et est en instance d'examen en deuxième lecture par le Sénat ; - le projet de loi relatif à la politique de santé publique, transposant trois directives, adopté en première lecture par le Sénat le 19 janvier 2004, et en instance de deuxième lecture à l'Assemblée nationale ; - le projet de loi relatif à la régulation des activités postales, qui transpose la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service, ainsi que la directive 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 juin 2002 modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne la poursuite de l'ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté. Ce projet a été adopté en première lecture par le Sénat le 28 janvier 2004 et est actuellement en instance d'examen par l'Assemblée nationale. Plus récemment encore, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture, le 12 février 2004, le projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, permettant la transposition de quatre directives. En revanche, comme ne manque pas de le rappeler l'exposé des motifs du présent projet, aucun des deux projets de loi portant diverses dispositions d'adaptation communautaire (ddac) n'a encore été inscrit à l'ordre du jour des assemblées parlementaires, et n'a donc pu, a fortiori, être discuté par le Parlement. Ces deux projets ont été déposés respectivement : - le 16 juillet 2003 à l'Assemblée nationale pour le projet de loi n°1044 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports, et permettant la transposition de neuf directives (1) ; - le 28 août 2003 au Sénat pour le projet n° 426 (2002-2003) portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire en matière de sécurité des produits et en matière d'assurance et de transparence financière. Ce projet de loi proposait de transposer en droit national quatre directives prises dans le domaine du marché intérieur, dans le champ de compétence du ministère de chargé de l'économie (2). La démarche régulière en ce sens, que le Gouvernement revendique au travers de l'exposé des motifs du présent projet qui précise que «le recours régulier à des projets de loi portant diverses dispositions d'adaptation communautaire, n'a pu trouver à ce jour sa complète traduction » n'a donc, en réalité, encore connu aucune réalisation significative. Le présent projet de loi a même a contrario pour effet de se substituer à l'examen parlementaire desdits projets de loi, puisqu'il transfère de ceux-ci vers le présent projet de loi d'habilitation la transposition de douze directives, dont deux sous une version de transposition différente de celle prévue par les deux projets de loi dits « ddac », pour diverses dispositions d'adaptations communautaires (3). Une seule directive (2002/92/CE du Parlement et du Conseil du 9 décembre 2002 sur l'intermédiation en assurance) prévue par le second projet de loi ddac déposé au Sénat, est exclue du présent projet. Enfin, le Parlement est ou sera prochainement saisi de plusieurs projets de loi visant à transposer une ou plusieurs directives, mais qui n'ont pas encore été inscrits à l'ordre du jour parlementaire, voire n'ont pas encore été examinés par le Conseil des ministres. Peuvent être ainsi cités le projet de loi relatif au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, déposé le 12 novembre 2003 sur le bureau de l'Assemblée nationale, ainsi que le projet de loi relatif au contrôle de l'utilisation et de la dissémination des organismes génétiquement modifiés, visant respectivement à transposer une et deux directives.
C. DES PERFORMANCES DES AUTRES ÉTATS MEMBRES TRÈS SENSIBLEMENT SUPÉRIEURES La communication de la Commission européenne du 10 janvier 2004, assise sur le dernier tableau d'affichage du marché intérieur, élaboré et publié par la Commission européenne, témoigne d'une situation française plutôt moins favorable encore que celle de la plupart des autres États membres. Selon les derniers chiffres diffusés par la Commission européenne, à jour au 30 novembre 2003, 131 directives (5) n'ont toujours pas été transposées en droit national par l'ensemble des États membres, même si les échéances de transposition approuvées par les États membres eux-mêmes lorsqu'ils ont adoptés les directives sont dépassées. La situation des États apparaît cependant contrastée. En effet, certains États membres, comme le Danemark, l'Espagne, la Finlande et le Royaume-Uni, se sont organisés de manière à assurer un bon niveau de transposition des directives dans le respect des délais prévus. Ces quatre États membres ont ainsi de nouveau été en mesure d'atteindre l'objectif d'un déficit de transposition inférieur à 1,5 %. L'Irlande se situe maintenant également en dessous de ce plafond après avoir réduit son déficit de plus de moitié depuis mai 2003. En ce qui concerne les pays qui remplissent actuellement l'objectif de 1,5 % fixé par le Conseil européen pour les directives non transposées en droit national à la date prévue : - le Danemark et l'Espagne affichent désormais un déficit de transposition ne s'établissant qu'à respectivement 0,3 % et 0,9 % ; - l'Irlande a fait d'énormes progrès, puisqu'elle a réduit son déficit de transposition de plus de moitié depuis mai 2003, passant ainsi à 1,4 % ; - la Finlande et le Royaume-Uni ont eux aussi réussi à atteindre tout juste l'objectif visé, mais disposent d'une marge d'amélioration. En revanche, d'autres États membres, tels que l'Allemagne, le Luxembourg, la Grèce, l'Italie, ainsi que la France, continuent d'afficher un déficit supérieur au double de l'objectif visé. La Belgique est venue s'ajouter à ce groupe de pays, en multipliant récemment pratiquement son déficit de transposition par deux depuis mai 2003. Ainsi, la France, l'Allemagne et la Grèce continuent de figurer parmi les pays ayant les plus mauvais résultats et le déficit des deux premiers s'est même creusé depuis mai 2003, pour atteindre, pour la France, 3,5 %.
S'agissant du second objectif de « tolérance zéro » pour les directives qui n'ont toujours pas été transposées en droit national deux ans après la date limite fixée lors de l'adoption de la directive, seuls trois États membres (Danemark, Finlande et Portugal) ont rempli ce critère. La France, cette fois encore, compte parmi les États les plus en retard.
D. UNE SITUATION PRÉJUDICIABLE À L'IMAGE EUROPÉENNE DE LA FRANCE COMME À LA SÉCURITÉ JURIDIQUE Le retard excessif de la France dans la transposition des directives européennes à l'adoption desquelles elle a pourtant été associée, au même titre que les autres États membres, est préjudiciable à notre pays sous de multiples angles. a) L'image européenne de la France, mauvais élève de l'Union selon ce paramètre, est fragilisée, avec le risque d'incidences négatives sur d'autres dossiers ou d'autres initiatives que la France souhaiterait promouvoir vis-à-vis des autres membres de l'Union. b) De manière plus pratique, la France peut faire l'objet, par la Commission européenne, d'actions en manquement, à l'évidence nuisibles à sa position au sein de l'Union. En l'espèce, les procédures d'infraction (6) constituent l'outil « classique » de la Commission pour garantir le respect du droit communautaire, suivant les phases successives de la mise en demeure de fournir des explications, de l'avis motivé, de la saisine de la cjce (Cour de justice des Communautés européennes) pour manquement à ses obligations, et, enfin, depuis le Traité de Maastricht, de l'amende ou de l'astreinte, qui peuvent s'élever à plusieurs centaines de milliers d'euros par jour, imposés par la cjce, sur saisine de la Commission dans le cas où celle-ci estimerait que l'arrêt de la Cour n'a pas été exécuté. Le nombre des procédures d'infraction a considérablement augmenté au cours des dix dernières années et leur traitement mobilise actuellement un volume considérable de ressources tant à la Commission que dans les États membres. De façon singulièrement regrettable, la France - et l'Italie - continuent de comptabiliser près de 30 % du total des cas de procédures d'infractions engagées par la Commission européenne, soit un taux comparable à celui constaté sur les deux années antérieures. La France comptait ainsi, à la fin octobre 2003, 135 procédures d'infraction, soit le deuxième nombre le plus élevé de l'ensemble de l'Union après l'Italie. La France et l'Italie totalisent 28 % des procédures d'infraction, soit plus que le Danemark, la Finlande, la Suède, le Luxembourg, le Portugal, l'Irlande et les Pays-Bas réunis. Depuis lors, la Commission a d'ailleurs engagé de nouvelles procédures d'infractions, dont plusieurs à l'encontre de la France, dont la situation en la matière apparaît donc particulièrement critiquable.
c) La sécurité juridique globale en est sérieusement affectée, dans la mesure où les particuliers et les entreprises ne disposent pas toujours d'une législation dépourvue d'ambiguïté, notamment lorsque des dispositions législatives nationales non abrogées sont contredites par des directives non transposées directement applicables. Dans ce cas, l'applicabilité directe de la directive étant appréciée par le juge, le citoyen ou l'entreprise n'est pas a priori certaine de ce qu'est le droit qui lui effectivement applicable. Par ailleurs, selon une jurisprudence constante de la cjce (7), dans tous les cas où des dispositions d'une directive apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, les particuliers sont fondés à les invoquer devant le juge national à l'encontre de l'État (8), soit lorsque celui-ci s'abstient de transposer dans les délais la directive en droit national, soit lorsqu'il en fait une transposition incorrecte (9). La position du juge administratif français est, pour sa part, plus nuancée, en ce qu'elle continue à s'opposer au principe de l'applicabilité directe des directives aux particuliers, tout en admettant de plus en plus largement l'illégalité d'actes administratifs, notamment réglementaires, traduisant des mesures nationales incompatibles avec les objectifs des directives (10). De même, à l'occasion d'un revirement de jurisprudence bien connu (11), la juridiction administrative a admis qu'une directive prévalait sur les lois antérieures incompatibles avec les orientations de celle-ci. Cette situation juridique ambiguë est d'ailleurs malheureusement comparable à celle qui découle de l'absence de parution des textes réglementaires nécessaires à l'application des lois pourtant entrées en vigueur. L'adoption par l'Assemblée nationale de la proposition de résolution modifiant son Règlement pour se doter d'un outil efficace de suivi en la matière, témoigne d'une volonté claire de réagir à cet état juridique insatisfaisant. Il est impératif de rechercher, dans le même esprit, les voies et moyens d'une amélioration significative à l'échelon du droit supra-national. II. - LE CHOIX D'UNE PROCÉDURE DÉJÀ UTILISÉE SOUS LA PRÉCÉDENTE LÉGISLATURE A. LE BILAN DE LA MISE EN œUVRE DE LA LOI DU 3 JANVIER 2001 La procédure consistant pour le Gouvernement à demander au Parlement une habilitation à transposer un ensemble important de directives européennes par la voie d'ordonnances de l'article 38 de la Constitution a connu un précédent récent, avec la loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement à transposer par ordonnances des directives communautaires et à mettre en œuvre certaines dispositions du droit communautaire. Celle-ci avait été présentée par le Premier ministre de l'époque, M. Lionel Jospin, en réponse à une question au Gouvernement de M. François d'Aubert, posée le 5 décembre 2000, il y a seulement trois ans, comme devant permettre de résorber le retard de la France, en évitant de mobiliser une année complète d'ordre du jour parlementaire pour transposer cinquante directives en souffrance. Cette procédure exceptionnelle devait créer les conditions de l'apurement nécessaire à la mise en oeuvre d'une démarche de transposition législative plus respectueuse des prérogatives du Parlement, telles qu'elles sont posées par l'article 34 de la Constitution pour ce qui concerne l'élaboration de la loi. La discussion parlementaire a conduit à supprimer, au sein des deux listes de directives proposées par le Gouvernement, un total de quatre directives. La loi a ainsi autorisé la prise d'ordonnances, dans un délai fixé par son article 5 à quatre mois, pour transposer, en tout ou partie, 24 directives, et à huit mois (12), pour en transposer 22 autres. Ce même article 5 de la loi prévoyait que des projets de loi de ratification des ordonnances devraient être déposés devant le Parlement au plus tard le dernier jour du deuxième mois à compter de l'expiration des délais mentionnés aux alinéas précédents. Dans ces deux délais, ont été publiés respectivement onze et sept ordonnances, procédant chacune à la transposition d'une ou de plusieurs directives. Neuf projets de loi de ratification ont ensuite été déposés, dont deux ont fait l'objet d'une ratification parlementaire, soit en tant que tel avec la loi n° 2001-1011 du 5 novembre 2001 portant ratification de l'ordonnance n°2001-273 du 28 mars 2001 transposant certaines dispositions de la directive 1999/62/CE du Parlement et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds, soit à raison d'un titre d'une loi de portée plus large. Les sept autres projets de loi de ratification ont été déposés au Sénat, entre le 9 mai et le 25 octobre 2001, en fin de législature, sans être inscrits à l'ordre du jour. B. LE CHOIX D'UNE PROCÉDURE RAPIDE, MAIS N'IGNORANT PAS LES COMPÉTENCES DU PARLEMENT Compte tenu du caractère par nature restrictif à l'égard des prérogatives constitutionnelles du Parlement que représente la procédure des ordonnances de l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement a souhaité s'assurer du concours et de l'expertise préalables des deux assemblées avant de leur soumettre un projet de loi d'habilitation. À cet effet, et pour créer les conditions d'un examen parlementaire serein, le Premier ministre a sollicité, par des courriers du 10 novembre 2003, l'avis préalable des Présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, de façon à limiter le dessaisissement du Parlement aux seuls textes techniques pour lesquels les chambres ne verraient pas d'inconvénient au recours à la procédure des ordonnances. En l'occurrence, sur une liste indicative de trente-deux directives et deux règlements communautaires, après avis des présidents ou des bureaux des commissions permanentes, celle-ci a été réduite à vingt directives (13) et deux règlements. Ont en particulier été exclus du périmètre de l'habilitation prévue par le présent projet les directives : - dites du « paquet télécoms », qui, malgré une échéance de transposition dépassée depuis plus de six mois, depuis le 27 juillet 2003, sont apparues trop importantes pour ne pas être examinées au fond par les commissions permanentes des deux assemblées. Ces six directives font l'objet d'une transposition en cours d'examen parlementaire, dans le cadre du projet de loi n°1055, déposé à l'Assemblée nationale le 31 juillet 2003, relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle. L'Assemblée nationale s'est prononcée en première lecture sur ce projet de loi le 12 février dernier ; - 2002/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 9 décembre 2002, sur l'intermédiation en assurances, dont le délai d'échéance de transposition, fixé au 14 janvier 2005, permettait un examen normal par le Parlement, d'ailleurs prévu initialement dans le cadre d'un projet de loi dit « ddac » ; - 98/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 juillet 1998 relative à la protection juridique des inventions technologiques. En l'espèce, le président de la commission des Lois avait souhaité, dans sa réponse du 3 décembre 2003 au Président de l'Assemblée nationale, que soit exclues les dispositions de l'article 5 de cette directive, traitant de la brevetabilité des inventions portant sur le corps humain, pour être discutées dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la bioéthique ; - 85/374/CEE du Conseil du 25 juillet 1985 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de responsabilité du fait des produits défectueux. Dans le courrier précité, le président de la commission des Lois avait souhaité qu'un sort particulier soit prévu pour la transposition de cette directive. En effet, après dix années de péripéties, cette directive a été transposée en droit français par la loi n° 98-389 du 19 mai 1998 relative à la responsabilité du fait des produits défectueux. Mais la cjce, saisie par la Commission européenne, a jugé cette transposition non-conforme à la directive sur plusieurs points (14). Il conviendrait donc que cette transposition portant sur un sujet sensible, soit débattue publiquement, au Parlement. Par ailleurs, le rapporteur doit souligner que le Gouvernement lui a transmis, ainsi qu'aux rapporteurs des commissions permanentes du Sénat saisies au fond et pour avis, la plupart des projets d'ordonnances, ce qui lui a permis de prendre connaissance de manière précise des modalités des transpositions envisagées. Ces projets étaient en effet en grande partie déjà prêts, en particulier s'agissant des directives dont la transposition était prévue par l'un des deux projets de loi portant diverses dispositions d'adaptations communautaires. III. - UNE DEMANDE D'HABILITATION QUI SATISFAIT AUX CONTRAINTES CONSTITUTIONNELLES A. LE CADRE CONSTITUTIONNEL DES LOIS D'HABILITATION Les lois habilitant le Gouvernement à prendre des ordonnances s'inscrivent dans les règles constitutionnelles posées par l'article 38 de la Constitution, qui dispose que « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. » Ces règles souples ont en pratique fait l'objet d'une jurisprudence constitutionnelle qui s'est progressivement affinée dans le sens d'une rigueur et d'une précision croissantes. Les cahiers du Conseil constitutionnel (n°15) en fournissent la synthèse éclairante suivante, dans une publication produite à l'occasion de la décision n° 2003-473 DC, portant sur la loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. « L'article 38 de la Constitution doit être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances et leur domaine d'intervention (15). Le Gouvernement n'est cependant pas tenu de faire connaître la teneur des ordonnances qu'il prendra (16) et il ne lui est pas interdit de faire dépendre cette teneur des résultats de travaux et d'études dont il ne connaîtra que plus tard les conclusions (17). Il est loisible au Parlement, soit à l'occasion du vote de la loi de ratification (18), soit, de sa propre initiative, après l'expiration du délai imparti au Gouvernement en vertu du premier alinéa de l'article 38, d'amender le contenu des ordonnances. En particulier, ni l'article 38, ni aucune autre disposition de la Constitution, ne fait obstacle à ce que le Parlement intervienne selon d'autres modalités que celle de l'adoption du projet de loi de ratification. Cette intervention peut résulter d'une manifestation de volonté implicitement mais clairement exprimée par le Parlement (19). La jurisprudence du Conseil d'État est dans le même sens (20). Il n'est donc pas exclu que la modification par le Parlement des dispositions d'une ordonnance puisse résulter d'une loi qui, sans avoir la ratification pour objet direct, l'implique nécessairement. Saisi d'une loi de cette nature, le Conseil constitutionnel pourra dire si la loi comporte effectivement ratification de tout ou partie des dispositions de l'ordonnance en cause et, dans l'affirmative, si les dispositions auxquelles la ratification confère valeur législative sont conformes à la Constitution (21). On notera enfin qu'une loi adoptée avant même l'expiration du délai d'habilitation peut régulièrement modifier et ratifier tacitement les dispositions d'une ordonnance, dès lors que le Gouvernement n'a opposé aucune irrecevabilité au cours de la discussion devant le Parlement comme il aurait eu la faculté de le faire en vertu de l'article 41 de la Constitution (22). Il reste que, tant par respect pour les droits du Parlement que pour des raisons de sécurité juridique, l'examen effectif des lois de ratification doit se faire dans des délais raisonnables. » Il convient d'y ajouter le fait que le Conseil constitutionnel, par sa décision n°99-421 DC du 16 décembre 1999, portant sur la loi portant habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnances à l'adoption de la partie législative de certains codes, a reconnu que « l'urgence est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir à l'article 38 de la Constitution », et que « l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire » faisait obstacle, au cas d'espèce, à l'achèvement, dans l'intérêt général, des codes mentionnés par la loi considérée. La même décision a également exclu que la loi d'habilitation permette « l'intervention d'ordonnances dans des domaines réservés par les articles 46,47, 47-1 74 et 77 de la Constitution à la loi organique, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale ». Enfin, cette décision a également donné naissance au principe d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, l'égalité devant la loi et la garantie des droits prévues respectivement par les article VI et XVI de la Déclaration des droits de l'homme pouvant ne pas être effectives si les citoyens ne disposent pas de la connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables. S'agissant des délais de publication des ordonnances, et de dépôt des projets de lois de ratification, l'article 3 de la Constitution impose que l'habilitation du Gouvernement ne vaille que pour un délai limité. Le deuxième alinéa du même article dispose, pour sa part, que les ordonnances « entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Le troisième et dernier alinéa du même article pose, pour sa part, la règle suivant laquelle « A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. » Il convient de rappeler, à cet égard, que le dépôt ne vaut pas ratification implicite : celle-ci ne peut résulter (cf. supra) que d'une modification ultérieure, totale ou partielle, du contenu de l'ordonnance par une loi. En l'absence de ratification, les ordonnances conservent donc une valeur réglementaire dans la hiérarchie des normes et leur contentieux continue à relever de celui des actes réglementaires. B. LE PROJET DE LOI RÉPOND À CES CONTRAINTES La précédente loi habilitant le Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires, n'a pas été déférée au Conseil constitutionnel. Il n'est donc pas possible de s'appuyer sur celle-ci pour examiner la constitutionnalité du projet aujourd'hui soumis à l'Assemblée nationale. Pour autant, aucun des articles de celui-ci ne semble contredire l'une des limites posées par l'ensemble des règles et de la jurisprudence constitutionnelles : - sa justification s'appuie sur le motif de l'urgence et de l'encombrement de l'ordre du jour du Parlement ; - le projet ne vise aucun des domaines réservés à des lois autres qu'ordinaires ; - le dispositif détermine de façon précise, par une énumération exhaustive des directives et des textes communautaires concernés, le domaine sur lequel porte l'habilitation. Par ailleurs, l'exposé des motifs, comme la présentation par articles établissent de manière claire la distinction entre les directives et règlements devant faire l'objet d'une simple transposition, énumérés aux articles 1er et 2 du présent projet, et celles, mentionnées dans les articles 3 à 9, pour lesquelles les ordonnances seront susceptibles de dépasser cette « simple » transposition, pour consister également en adaptations de la législation qui leur est liée. Pour ce qui concerne l'article 1er, le même exposé précise, en s'appuyant sur les termes de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (23), que la transposition ne doit pas être entendue au sens strict de transcription en droit national, mais inclut « toutes [les] mesures générales ou particulières, propres à assurer l'exécution de cette obligation ». Cette définition de la transposition peut donc s'avérer relativement large, puisqu'elle peut consister en l'édiction de textes nouveaux ou en la suppression de textes anciens devenus incompatibles avec les objectifs de la directive considérée, mais aussi en l'organisation de mécanismes de contrôle, voire en la mise en œuvre de sanctions pénales ou disciplinaires, non prévues par la directive, afin de garantir le plein effet de ses objectifs ; - selon une acception extensive, la transposition peut être considérée comme favorisant l'intelligibilité de la loi, lorsqu'il s'agit de directives dont la date d'échéance est dépassée ou en voie de l'être, en résolvant, par conséquent, d'éventuelles contradictions entre les directives et le droit national encore en vigueur. Pour ce qui concerne les délais liés à la procédure d'habilitation, l'article 10 du présent projet prévoit, comme la loi du 3 janvier 2001 précitée, deux délais de prise des ordonnances : - un délai de quatre mois pour le I de l'article premier, concernant douze directives, pour le règlement visé par le 1° de l'article 2, ainsi que pour les mesures d'adaptation prévues par les articles 3, 4, 7 et 8. Selon l'exposé des motifs du présent projet, le délai de quatre mois est prévu pour les directives dont la transposition avait précédemment été envisagée dans le cadre de projets de loi portant diverses dispositions d'adaptation communautaire, ou dont la transposition, déjà effectuée, appelle des corrections d'erreurs matérielles pour garantir leur conformité aux directives. Le texte adopté par le Sénat a également étendu le délai de quatre mois à la publication des ordonnances autorisées par les mesures adoptées en première lecture par le Sénat, à l'initiative de sa commission des Affaires économiques, concernant respectivement la transposition de la directive supplémentaire ajoutée à la liste des directives transposables par ordonnances énumérées au paragraphe I de l'article 1er, ainsi que les mesures d'accompagnement prévues par l'article 2 bis ; - un délai de huit mois, pour les 10 directives énumérées au II de l'article premier, pour le règlement mentionné a 2° de l'article 2, ainsi que pour les mesures d'adaptation nationale prévues par les articles 5, 6 et 9. Ce second délai, plus long, s'appliquera donc aux directives mentionnées à l'article 1er autres que celles pour lesquelles est prévu le délai plus court, et notamment pour les directives 2000/9/CE et 2000/34/CE, dont les modalités de transposition seront modifiées par rapport à celles qui avaient été prévues dans le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire dans le domaine des transports. Enfin, l'article 10 du présent projet précise que les projets de loi de ratification devront être déposés dans un délai de deux mois à compter de l'expiration du délai évoqué ci-dessus : soit, au plus tard, suivant les ordonnances, six ou dix mois après la promulgation de la loi. IV. - LE CONTENU DU PROJET DE LOI Le présent projet est composé de onze articles, d'importance inégale, qui se répartissent, du point de vue de leur portée, en trois ensembles d'inégale importance. Le rapporteur ne peut que souligner que l'adoption rapide du projet, après sa première lecture au Sénat le 12 février 2004, constitue une condition d'efficacité de la procédure retenue, laquelle est justifiée par le fait que plusieurs des textes à transposer constituent des échéances importantes à l'échelle communautaire. Pour ne citer qu'un exemple, l'entrée en vigueur rapide des adaptations législatives destinées à mettre en oeuvre le règlement n°1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité est impérative pour permettre à la France de s'inscrire dans la réforme organisant la décentralisation de l'application du droit européen de la concurrence. Cette réforme, que la France a fermement soutenue dès l'origine, doit en effet entrer en application le 1er mai dans l'ensemble de l'Union européenne. Si la France ne devait pas être en mesure de participer au fonctionnement en réseau prévu par le règlement 1/2003, elle risquerait : - de provoquer des dysfonctionnements dudit réseau. Ainsi, dans le cas d'une affaire d'intérêt commun avec l'Allemagne, la France ne pourrait pas proposer à celle-ci d'instruire conjointement le dossier. L'Allemagne ne disposerait pas non plus des moyens de le faire seule. Enfin, la Commission européenne devrait se déclarer incompétente, le cas ne concernant que moins de trois pays. Un risque de carence se ferait alors jour ; - de faire courir à la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (dgccrf) et au Conseil de la concurrence un risque de perte de crédibilité, puisque la France serait dans l'impossibilité de revendiquer les cas impliquant deux ou trois États, et devrait se limiter à traiter les seules affaires pour lesquelles les investigations ne déborderaient pas les frontières françaises. A. LE PÉRIMÈTRE DE LA TRANSPOSITION LÉGISLATIVE PAR ORDONNANCE DES TEXTES COMMUNAUTAIRES La transposition législative des textes communautaires est prévue par les deux premiers articles du présent projet. L'article 1er - le plus important du projet - présente deux objets principaux. a) Il définit le champ de l'habilitation accordée au Gouvernement, en y incluant non seulement les dispositions législatives nécessaires à la transposition de la directive, mais également les mesures d'adaptation de la législation qui y sont liées, sans précisions particulières. Ce double périmètre, reprenant les termes de l'article 1er de la loi du 3 janvier 2001 précitée, correspond à la jurisprudence de la CJCE rappelée supra. b) Il détermine, en deux paragraphes correspondant chacun à un délai distinct de publication des ordonnances déterminé par l'article 10, la liste des vingt-deux directives à transposer par voie d'ordonnances. Ces vingt-deux directives ont respectivement trait, par nombre décroissant : - pour dix d'entre elles au domaine des transports, principalement maritimes, mais également ferroviaires et aériens ; - pour sept d'entre elles, au domaine économique et financier ; - pour deux d'entre elles au domaine de la consommation ; - pour deux d'entre elles au domaine de l'environnement. À l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires économiques du Sénat a été ajoutée à ces deux directives la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. - pour l'une d'entre elles au domaine de la formation, que le projet de loi mentionne de manière sensiblement plus précise que pour les quatre précédents sous la dénomination de « domaine de reconnaissance des diplômes et des qualifications professionnelles ». Liste des directives visées par le projet de loi déposé par le Gouvernement I. Durée de l'habilitation de quatre mois 1°) Dans le domaine économique et financier : a) Directive 93/22/CEE du Conseil du 10 mai 1993 concernant les services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières ; b) Directive 97/9/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 mars 1997 relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs ; c) Directive 2000/52/CE de la Commission du 26 juillet 2000 modifiant la directive 80/723/CEE relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ; d) Directive 2001/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 concernant l'assainissement et la liquidation des entreprises d'assurance ; 2°) Dans le domaine de la consommation : Directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre 2001 relative à la sécurité générale des produits ; 3°) Dans le domaine des transports : a) Directive 94/33/CE du Conseil du 22 juin 1994 relative à la protection des jeunes au travail ; b) Directive 95/21/CE du Conseil du 19 juin 1995 concernant l'application aux navires faisant escale dans les ports de la Communauté ou dans les eaux relevant de la juridiction des États membres, des normes internationales relatives à la sécurité maritime, à la prévention de la pollution et aux conditions de vie et de travail à bord des navires (contrôle par l'État du port) ; c) Directive 1999/63/CE du Conseil du 21 juin 1999 concernant l'accord relatif à l'organisation du temps de travail des gens de mer, conclu par l'Association des armateurs de la Communauté européenne et la Fédération des syndicats des transports dans l'Union européenne ; d) Directive 2000/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2000 sur les installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation des navires et les résidus de cargaison ; e) Directive 2001/16/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel ; f) Directive 2001/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2001 établissant des exigences et des procédures harmonisées pour le chargement et le déchargement sûrs des vraquiers ; g) Directive 2002/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2002 relative à la mise en place d'un système communautaire de suivi du trafic des navires et d'information, et abrogeant la directive 93/75/CEE du Conseil ; Le Sénat a complété ce paragraphe par l'alinéa suivant : 4°) Dans le domaine de l'environnement : Directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. II. Durée de l'habilitation de huit mois 1°) Dans le domaine économique et financier : a) Directive 2001/24/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 avril 2001 concernant l'assainissement et la liquidation des établissements de crédit ; b) Directive 2002/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 septembre 2002 concernant la commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs, et modifiant les directives 90/619/CEE du Conseil, 97/7/CE et 98/27/CE ; c) Directive 2002/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2002 relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier, et modifiant les directives 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE et 93/22/CEE du Conseil et les directives 98/78/CE et 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil ; 2°) Dans le domaine de la consommation : Directive 2003/15/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 février 2003 modifiant la directive 76/768/CEE du Conseil concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux produits cosmétiques ; 3°) Dans le domaine des transports : a) Directive 2000/9/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mars 2000 relative aux installations à câbles transportant des personnes ; b) Directive 2000/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 2000 modifiant la directive 93/104/CE du Conseil concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail afin de couvrir les secteurs et activités exclus de ladite directive ; c) Directive 2000/79/CE du Conseil du 27 novembre 2000 concernant la mise en oeuvre de l'accord européen relatif à l'aménagement du temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile, conclu par l'Association des compagnies européennes de navigation aérienne, la Fédération européenne des travailleurs des transports, l'Association européenne des personnels navigants techniques, l'Association européenne des compagnies d'aviation des régions d'Europe et l'Association internationale des charters aériens ; 4°) Dans le domaine de l'environnement : a) Directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l'évaluation et à la gestion du bruit dans l'environnement ; b) Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil ; 5°) Dans le domaine de la reconnaissance des diplômes et qualifications professionnelles : Directive 2001/19/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2001 modifiant les directives 89/48/CEE et 92/51/CEE du Conseil concernant le système général de reconnaissance des qualifications professionnelles, et les directives 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE et 93/16/CEE du Conseil concernant les professions d'infirmier responsable des soins généraux, de praticien de l'art dentaire, de vétérinaire, de sage-femme, d'architecte, de pharmacien et de médecin. Sur ces vingt-deux directives, cinq devraient normalement être transposées entre février et août 2004, quinze présentent une échéance de transposition dépassée à la date d'examen du présent projet, et onze font d'ores et déjà l'objet de précontentieux, de contentieux, voire de condamnations. En revanche, pour deux directives - 93/22/CEE concernant les services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières et 97/9/CE relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs - il s'agira uniquement de corriger des dispositions législatives, qui, issues de la rédaction de la loi du 1er août 2003 de sécurité financière, ont dégradé la conformité de la transposition en droit national de la directive.
Ainsi qu'il a été précédemment indiqué, à l'initiative de sa commission des Affaires économiques, et avec un avis de sagesse du Gouvernement, le Sénat a ajouté à la liste des vingt-deux directives que le Gouvernement est autorisé à transposer par ordonnances une directive supplémentaire : la directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement de certains plans et programmes. Cette directive impose une évaluation environnementale de tous les plans et programmes élaborés dans un nombre important de domaines, notamment pour les secteurs de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme, de l'aménagement du territoire urbain et rural ou de l'affectation des sols. Son échéance de transposition n'est pas encore dépassée, mais apparaît néanmoins proche, puisqu'elle est fixée au 21 juillet 2004. Figurant sur la liste initialement transmise aux présidents des deux assemblées, cette directive avait été retirée du présent projet à la demande de l'Assemblée nationale, par souci de ne pas retirer à la représentation nationale la possibilité de discuter des modalités précises, et potentiellement sensibles, de sa transposition. Le Sénat a souhaité réintroduire cette directive dans le champ de l'habilitation déterminé par l'article 1er, en raison des risques de contentieux juridiques que sa transposition tardive peut faire courir aux collectivités territoriales. Celles-ci pourraient en effet se trouver inutilement pénalisées, notamment dans leurs décisions en matière de plans et de programmes d'urbanisme qui seraient élaborés ou révisés après l'échéance de la transposition. Ces actes, pris sur le fondement de règles nationales incompatibles avec les objectifs d'une directive non transposée dans le délai laissé aux États membres, pourraient en effet faire l'objet de recours invoquant l'exception d'illégalité. Inscrivant cette directive dans le paragraphe I du présent article, le texte adopté par le Sénat impose que la ou les ordonnances qui assureront sa transposition soient prises dans le délai le plus court prévu par l'article 10, soit quatre mois. Ce choix est justifié par le double fait que : - d'une part, ce délai court sera compatible avec la date d'échéance normale de transposition de la directive considérée, si le projet de loi est adopté définitivement avant le 21 mars ; - d'autre part, le projet d'ordonnance est, en pratique, déjà rédigé puisque la transposition devait être opérée par un projet de loi lui-même déjà prêt, et qui sera donc aisément transformé en ordonnance. Ce projet, transmis au rapporteur, prévoit de compléter le titre II du livre Ier du code de l'environnement par un chapitre VII supplémentaire définissant les conditions de l'évaluation environnementale préalable à l'élaboration des plans, schémas, programmes et autres documents de planification qui, sans donner lieu par eux-mêmes à la réalisation de projets, constituent un cadre contraignant pour leur réalisation. De même, le projet d'ordonnance prévoit d'introduire dans le code de l'urbanisme et dans le code général des collectivités territoriales les dispositions nécessaires en matière d'évaluation environnementale (24). L'article 2 étend l'habilitation prévue par l'article premier à la mise en oeuvre de deux règlements communautaires relatifs, respectivement, à la sécurité alimentaire et aux règles de concurrence. Le Sénat l'a adopté sans modification. B. UNE HABILITATION ÉTENDUE À DES MODIFICATIONS COMPLÉMENTAIRES DE LA TRANSPOSITION DE PLUSIEURS DIRECTIVES Comme c'était le cas des articles 2 à 5 de la loi du 3 janvier 2001 précitée, les articles 2 bis (25) à 9 déterminent une habilitation plus large, en accompagnement de la transposition de huit des directives mentionnées à l'article 1er : - l'article 2 bis est issu d'un amendement adopté par le Sénat à l'initiative de sa commission des Affaires économiques. Il autorise le Gouvernement, qui ne s'y est pas opposé, à prendre par ordonnance des mesures de nature législatives accompagnant la transposition d'une directive mentionnée à l'article 1er - en l'occurrence la directive 2001/95/CE, relative à la sécurité générale des produits - de façon à conférer aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes les pouvoirs de police et d'enquête nécessaires à l'accomplissement de leur mission. Cet article additionnel introduit par le Sénat autorise également le Gouvernement à corriger, par ordonnance, des erreurs de codification de la partie législative du code de la santé publique, introduites par l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000 ; - l'article 3 autorise, au-delà de la transposition de la directive 94/33/CE relative à la protection des jeunes au travail, la modification du code du travail maritime, pour y introduire les dispositions du code du travail relatives à l'apprentissage . Le Sénat a adopté cet article sans modification ; - l'article 4 prévoit la prise de mesures, complémentaires à la transposition de la directive 95/21/CE concernant les contrôles dits de l'État du port, relatives à la sûreté des navires et des ports maritimes, en application des amendements à deux conventions internationales (26), adoptés le 13 décembre 2002 par l'omi (Organisation maritime internationale). Le Sénat a adopté cet article sans modification ; - l'article 5 prévoit, au-delà de la transposition de la directive 2000/9/CE relative aux installations à câbles transportant des personnes, des mesures permettant le renforcement des contrôles en matière de sécurité des installations de remontées mécaniques. Le Sénat a adopté cet article sans modification ; - l'article 6, en complément de la transposition de la directive 2000/34/CE modifiant la directive 93/104/CE concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail, autorise les mesures d'adaptation des dispositions, notamment celles du code du travail et du code du travail maritime, relatives à la durée maximale hebdomadaire du travail, au travail de nuit, au repos quotidien et au repos hebdomadaire, ainsi qu'aux congés payés et au bulletin de paye, rendues nécessaires par les caractéristiques particulières des activités concernées par la directive. En l'occurrence, les dispositions de la directive 93/104 modifiée par la directive 2000/34, relatives à ces différentes questions (articles 3, 4, 5 et 8) ne s'appliquent ni aux travailleurs sédentaires des secteurs qui ne relèvent pas du code du travail en matière de durée du travail (sncf, transports urbains), ni aux travailleurs mobiles, roulants ou navigants, bien que les États aient l'obligation de prendre les mesures nécessaires pour garantir que ces travailleurs ont droit à un « repos suffisant », selon la définition de la directive qui implique que soient fixées des « périodes de repos régulières dont la durée est exprimée en unité de temps » et suffisamment longues pour préserver la santé des travailleurs concernés. Le Sénat a adopté cet article sans le modifier, après un débat, initié par la sa commission des Affaires sociales, portant sur l'opportunité de restreindre la portée de l'habilitation au seul domaine du droit du travail maritime. En effet, si la plupart des projets ou avant-projets d'ordonnances prévues par le présent texte ont pu être transmis aux deux assemblées, tel n'a pas été le cas de celle prévue en application de l'extension de l'habilitation du Gouvernement au domaine du droit du travail des salariés du secteur des transports. Cette question est, en effet, encore en cours de discussion. Le secrétaire d'État aux Transports et à la mer, M. Dominique Bussereau, a ainsi indiqué, le 12 février dernier, lors de la discussion du présent article au Sénat, que le droit national en la matière était aujourd'hui défavorable aux entreprises françaises de transport, en raison d'une concurrence européenne particulièrement vigoureuse. L'ouverture d'une négociation entre les partenaires sociaux du secteur du transport routier est aujourd'hui indispensable au maintien de la compétitivité et de l'emploi des entreprises concernées. Il a relevé, à cet égard, que le Premier ministre avait chargé notre collègue M. Francis Hillmeyer, député du Haut-Rhin, d'une mission auprès du ministre de l'Équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, portant sur le bilan de la situation économique et sociale du transport routier de marchandises en France dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne. Cette mission, qui a débuté le 27 août 2003, devrait conclure ses travaux d'ici la fin du mois de février. Le secrétaire d'État chargé des transports a également indiqué que, à partir des éléments de constat et des propositions attendus de cette mission, était envisagée la nomination d'une personnalité indépendante, qui serait chargée d'organiser à cet effet le dialogue entre les partenaires sociaux ; - l'article 7 fait de même, au-delà de la transposition des directives 2000/59/CE sur les installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation des navires et les résidus de cargaison et 2001/96/CE établissant des exigences et des procédures harmonisées pour le chargement et le déchargement sûrs des vraquiers. Le Gouvernement est ainsi autorisé à prendre, par ordonnance, des mesures complémentaires permettant d'organiser, dans l'ensemble des ports maritimes, les services portuaires aux navires et à la marchandise. Le Sénat a adopté cet article sans modification ; - l'article 8, outre les mesures législatives nécessaires à la transposition de la directive 2001/16/CE relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel, vise des mesures permettant le renforcement des contrôles en matière de sécurité des « constituants » d'interopérabilité ferroviaire, c'est-à-dire des produits industriels dont dépend l'interopérabilité ferroviaire. Le Sénat a adopté cet article sans modification ; - l'article 9, en complément des mesures législatives nécessaires à la transposition de la directive 2003/87/CE établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE, concerne le régime juridique, comptable et fiscal des quotas d'émission de ces gaz. Le Sénat a adopté cet article sans modification. Ces sujets sont d'importance manifestement variable. Le rapporteur relèvera, pour sa part, le caractère politiquement significatif des articles 4 et 7, qui traduisent les recommandations de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'application des mesures préconisées en matière de sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants et l'évaluation de leur efficacité (27) C. LES MESURES ENCADRANT L'HABILITATION LÉGISLATIVE Les articles 10 et 11 du présent projet définissent, respectivement, les conditions : - de délais ouverts au Gouvernement pour prendre les ordonnances prévues aux articles 1 à 9, ainsi qu'il a été précédemment évoqué ; - d'adaptation aux départements et régions d'outre-mer, ainsi qu'aux collectivités d'outre-mer(28), à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises (taaf), des dispositions prises par ordonnance en application des mêmes articles 1 à 9. Dans chaque cas, les projets d'ordonnances seront soumis aux instances délibératives élues (29) de la collectivité considérée, ainsi que, le cas échéant, à l'institution compétente prévue à cet effet par les textes en vigueur (30). Le Sénat a, en l'occurrence, modifié l'article 11 pour ce qui concerne la Polynésie française, de façon à tenir compte de l'incidence des deux lois organiques et ordinaires récemment adoptés définitivement, le 29 janvier 2004, par le Parlement, modifiant le statut de ce territoire, et encore dans l'attente, à la date à laquelle ce rapport a été préparé, de la décision du Conseil constitutionnel. Ces ordonnances spécifiques à l'outre-mer devront être prises dans un délai sensiblement plus long que ceux prévus à l'article 10, puisqu'il est fixé à dix-huit mois. Le délai de dépôt des projets de lois de ratification des mêmes ordonnances est, pour sa part, fixé à trois mois à compter des dix-huit mois précités. Trois points appellent, en l'espèce, une mention particulière : - le droit national s'applique automatiquement, par ce qu'il est convenu d'appeler le principe de l' « assimilation législative », dans les départements et régions d'outre-mer. L'article 73 de la Constitution permet cependant que des adaptations soient apportées aux lois et règlements afin de tenir compte « des caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». De telles adaptations de la transposition des directives visées par le présent projet ne sont pour l'instant, selon les informations transmises à votre rapporteur, pas envisagées. La précédente loi du 3 janvier 2001 d'habilitation à transposer des directives communautaires par ordonnances n'avait d'ailleurs pas prévu une telle éventualité. Il convient cependant de ne pas l'exclure a priori; - l'élargissement éventuel de la transposition des directives communautaires aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux taaf constitue un choix politique, ces zones géographiques n'entrant pas dans le champ d'application automatique des textes communautaires. Néanmoins, la possibilité d'une telle extension est nécessaire, de façon à éviter de manière certaine des solutions de continuité préjudiciables dans des domaines juridiques sensibles ; - le dispositif proposé est analogue à celui de l'article 36 de la loi n°2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, qui prévoit la faculté de prendre des ordonnances pour adapter ou étendre à l'outre-mer l'application des autres articles de ladite loi. À l'initiative de sa commission des affaires économiques, le Sénat a, à juste titre, aligné strictement l'article 11 du présent projet sur ledit article 36, notamment pour ce qui concerne la dénomination de l'assemblée territoriale des Îles Wallis et Futuna, et pour la précision de la procédure implicite d'avis dans un délai d'un mois, oublié pour ces mêmes Îles. * * * Au Sénat, le présent projet a été renvoyé, au fond, à la commission des Affaires économiques, et pour avis, mais avec « délégation » d'examen des articles et d'analyse des directives à transposer dans leur domaine de compétences respectifs, aux commissions des Affaires culturelles, des Affaires sociales, et des Finances. À l'Assemblée nationale, le projet a été renvoyé à la commission des Lois, en raison du caractère transversal et plurisectoriel des directives visées, comme l'avaient été à l'automne 2000 le projet de loi de même nature(31), ou, l'an dernier, le projet de loi portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de simplification et de codification du droit. En revanche, ainsi qu'il a été précédemment évoqué, et contrairement aux deux cas précités, aucun des textes visés par le présent projet ne ressortit au domaine de compétence de la commission des Lois, tel qu'il est déterminé par l'article 36 du Règlement. Pour ces multiples raisons, on se reportera aux travaux réalisés par les quatre commissions du Sénat saisies au fond ou pour avis (32). De même n'a-t-il pas été jugé utile de reproduire in extenso, en annexe au présent rapport le texte des directives visées par les articles 1er et 2 du projet, ce texte étant aisément accessible sur le site Internet du Sénat ou de la Commission européenne, ainsi qu'en annexe aux rapports et avis précités des commissions permanentes du Sénat. V. - LA NÉCESSITÉ D'ÉLABORER, POUR L'AVENIR, UNE PROCÉDURE EFFICACE DE TRANSPOSITION DES TEXTES EUROPÉENS A. LE PROJET DE LOI D'HABILITATION NE SUFFIRA PAS À SUPPRIMER TOUT RETARD DE LA FRANCE Du point de vue du comblement du retard pris par la France dans la transposition des directives, la mise en oeuvre complète de l'article premier du présent projet permettra d'améliorer sensiblement la situation française, sans complètement la régler. 1. Une diminution substantielle du retard au plan législatif La France comptait, au 1er janvier 2004, 101 directives (33) en retard de transposition, dont 54 décomptées en novembre dernier par la Commission européenne dans le tableau d'affichage du marché intérieur qu'elle utilise et publie comme indicateur de suivi. Parmi celles-ci, respectivement 43 et 27 nécessitent l'intervention de mesures d'adaptation de niveau législatif (34). Pour sa part, le projet de loi d'habilitation soumis au Parlement ne concerne, au mieux que vingt-deux directives, soit la moitié du « stock » de celles en retard de transposition. De surcroît, une partie des directives entrant dans le champ de projet de loi ne connaît pas encore de retard de transposition, leur échéance de transposition étant fixée dans le courant de l'année 2004. Toutes choses égales par ailleurs, en l'absence des ordonnances permises par le présent projet, le « passif » de la France risquerait de s'alourdir de 9 directives d'ici à la fin 2004, et donc de passer, pour celles concernant le marché intérieur, de 54 à 63 directives à la fin 2004. Grâce au projet de loi d'habilitation, le retard se réduirait de 8 unités, pour redescendre à 46 directives. Enfin, sur les sept directives pour laquelle la France connaît un retard de transposition supérieur à deux ans, deux seulement sont intégrées dans le présent projet de loi : les directives 94/33/CE relative à la protection des jeunes au travail, dont l'échéance était fixée au 22 juin 1996 (!), et 2000/52/CE modifiant la directive 80/723/CEE relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques. 2. Un retard réglementaire qui doit également être rapidement résorbé À l'instar de notre collègue Christian Philip dans son premier rapport annuel (n° 1009 du 9 juillet 2003) sur l'état de transposition des directives européennes présenté au nom de la Délégation pour l'Union européenne, il convient de souligner que le retard de transposition est à déplorer autant, sinon plus, au niveau des normes réglementaires qu'à celui des dispositions de nature législative. En effet, sur les 101 directives en retard de transposition, 58 n'exigent que des dispositions réglementaires, et 30 supposent à la fois des mesures législatives et réglementaires. Ainsi, plus des deux tiers du retard, exprimé en nombre de directive, est en tout ou partie du ressort du Gouvernement. En conséquence, un effort doit donc, en premier lieu, être consenti, et donc organisé, par le Gouvernement en son sein. Le tableau de bord permettant de suivre, semestre après semestre, les efforts de transposition de chaque ministère constitue un premier pas en ce sens. Il n'a cependant pas encore permis toutes les améliorations attendues. Une responsabilisation publique plus aigue s'avère en l'occurrence indispensable. Celle-ci pourrait notamment s'inscrire dans le cadre de la nouvelle culture d'évaluation qui doit sous-tendre la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, par exemple sous la forme de l'élaboration d'un indicateur de qualité et de rapidité des transpositions exigées de chaque ministère, qui permettrait d'évaluer l'efficacité des administrations centrales en charge de cette tâche. Certes, un tel indicateur devrait faire l'objet d'une réflexion préalable approfondie, dans la mesure où il pourrait prêter le flanc à la critique, notamment parce qu'il pourrait ne pas caractériser les efforts propres du ministère concerné. En particulier, les mesures de transposition législative apparaissent en grande partie subordonnées à la capacité de l'ordre du jour du Parlement à accueillir leur examen, et leur adoption, rapide. Néanmoins, centré sur les transpositions de niveau réglementaire, un tel indicateur pourrait constituer un aiguillon efficace de chaque administration concernée, au moment de la discussion de son projet de budget. 3. Un traitement régulier du « flux », après la résorption partielle du « stock » Quoique nécessaire, la loi d'habilitation ne sera pas pour autant suffisante pour combler le retard accumulé : il apparaît donc indispensable, d'une part, d'intensifier les efforts dans le domaine réglementaire, ainsi qu'il vient d'être dit, et, d'autre part, de trouver des créneaux législatifs en durée et en nombre suffisants pour examiner rapidement les autres projets de loi qui transposent des directives européennes. Plus généralement, pour l'avenir, en particulier pour la partie législative des transpositions attendues, le rapporteur ne peut que faire siennes les recommandations du rapport de la Délégation pour l'Union européenne, préconisant de ne pas oublier, une fois traité le cas du « stock » des directives en retard de transposition, de trouver les voies et moyens d'une transposition efficace du « flux » des directives encore dans les délais, de façon à éviter de voir la situation actuelle se reproduire à l'horizon de quelques années, voire de quelques mois. A cet égard, il n'est pas sans intérêt de souligner que d'autres États de l'Union européenne ont su réagir efficacement à une situation préoccupante de retard de transposition des directives. Même si les solutions trouvées correspondent à des idiosyncrasies constitutionnelles ou politiques difficilement importables en France telles quelles, ces exemples méritent d'être examinés pour en retirer tous les enseignements utiles. B. LES ENSEIGNEMENTS QUI PEUVENT ÊTRE RETIRÉS DES PRATIQUES ÉTRANGÈRES Plusieurs États de l'Union européenne ont été en mesure soit de maintenir un déficit de transposition faible (Danemark, Royaume-Uni), soit de le réduire significativement sur la période récente (Irlande, Italie), appelant une analyse des particularités éventuelles de l'organisation de leurs procédures de transposition dont la France gagnerait à s'inspirer. 1. L'organisation particulièrement vertueuse du Danemark : la poursuite de la diminution d'un déficit de transposition déjà minime Le Danemark, dont le déficit de transposition demeure durablement faible ou quasiment nul, constitue un modèle particulièrement intéressant, même si sa transposition en France, dans le cadre du régime de la Ve République, apparaît une voie semée d'embûches. Dans son principe (35), il repose sur deux particularités, inscrites dans un régime de tradition parlementaire marquée : - une association du Parlement en amont, avant la conclusion des directives, par l'intermédiaire d'une commission particulière, - la Commission des affaires européennes du Folketing -, au poids politique et institutionnel considérable. Celui-ci résulte du nombre limité de ses membres (dix-sept), de leur équation personnelle, de la fréquence (hebdomadaire) de ses réunions, d'une certaine forme de suprématie par rapport aux autres commissions traduisant une prise de conscience profonde de l'importance prise par le droit communautaire, et de la double capacité de cette commission à déterminer le mandat donné au Gouvernement avant la discussion à Bruxelles, et à renverser le Gouvernement en cas d'opposition majeure, qui conduit naturellement ce dernier à rechercher systématiquement son adhésion en ne lui proposant pas de mesure dont le refus serait trop vraisemblable. Cette contrainte apparaît d'autant plus forte que chaque ministre doit s'assurer non pas du soutien d'une majorité, mais qu'aucune majorité n'est susceptible de s'opposer à sa proposition. Le fonctionnement efficace de ce modèle repose, pour sa part, sur les deux facteurs étroitement liés - et sans doute assez éloignés des coutumes institutionnelles françaises - d'une tradition de coopération constructive entre le Gouvernement et l'opposition, et de gouvernements minoritaires, ce qui implique qu'ils peuvent être renversés par le Folketing s'ils s'écartent de l'accord conclu ; - une procédure d'adoption simplifiée, en grande partie prise en charge par l'administration sans intervention du Folketing, même si celui-ci est régulièrement tenu informé, via sa prestigieuse commission européenne, par le ministre responsable de la transposition de son état d'avancement de celle-ci. 2. Le Royaume-Uni : un système pragmatique Le Royaume-Uni ne connaît pas de dispositif véritablement spécifique, mais trouve dans une préoccupation communautaire permanente et profondément ancrée dans l'organisation de son administration le ressort lui permettant de respecter l'objectif plafond de déficit de transposition. Ainsi, malgré l'absence de tableau de bord national interministériel de suivi de la transposition des directives, le fait que chaque ministère dispose d'une section européenne, la formation européenne suivie par les fonctionnaires, le suivi attentif du tableau de bord du marché intérieur de la Commission européenne et son utilisation par le ministère du commerce et de l'industrie (dti), chef de file pour le marché intérieur, ou encore le suivi parallèle des transpositions et des infractions participent d'un ensemble de mécanismes vertueux du point de vue de la prise en compte de l'exigence de transposition des normes communautaires. Pour sa part, le Parlement n'utilise pas de procédure particulière pour les transpositions, qu'il suit attentivement au même titre que les autres questions européennes. Chaque position préalable à une négociation lui est transmise, dans le cadre du European select committee, de même que la mise en œuvre des politiques agréées est suivie par les commissions parlementaires sectorielles. Même si quelques défauts ont pu être constatés ponctuellement, - notamment l'affaire dite des « réfrigérateurs », à l'issue duquel, à cause d'une interprétation trop souple des contraintes fixées par une directive, plusieurs milliers de réfrigérateurs doivent être réformés -, la mise en place d'un système pragmatique, ouvrant une marge d'appréciation importante aux ministères, mais définissant une administration responsable pour chaque dossier, tout en laissant de larges possibilités d'évocation au Cabinet office, explique les résultats satisfaisants du Royaume-Uni en matière de transposition. 3. L'Irlande : une division par deux du déficit de transposition Selon les informations transmises au rapporteur, la raison principale à l'origine du rattrapage par l'Irlande de son retard en matière de transposition, relève des circonstances plus que d'une organisation particulière, et tient à la perspective d'assumer la présidence de l'Union européenne au 1er janvier 2004. Celle-ci a donné lieu pour l'administration irlandaise à une prise de conscience et a constitué une forte motivation pour remédier à la situation de retard dans la transposition des directives. A fortiori, au niveau politique, le Taoiseach Bertie Ahern, actuel chef du Gouvernement, a marqué sa détermination auprès de tous ses collègues du cabinet sur ce sujet, en les invitant, dans une lettre d'avril 2003, à faire en sorte que les directives soient transposées à temps pour la présidence de l'Union. Du point de vue de l'organisation des transpositions, celle-ci n'apparaît pas marquée par des spécificités évidentes. En particulier, aucune structure administrative n'est spécialement chargée de la transposition des directives. Cette question est abordée à tous les niveaux de coordination appropriés : - le Groupe interministériel de haut niveau se réunit tous les quinze jours sous la présidence du secrétaire d'État aux Affaires européennes et chargé, notamment d'examiner le rapport régulier de chaque ministère sur l'avancement des transpositions relevant de son domaine ; - le ministère des entreprises, du commerce et de l'emploi joue un rôle particulier dans la mesure où il est chargé de la coordination de la transposition des directives liées au marché intérieur qui font l'objet d'un suivi spécifique de la Commission européenne ; - un système de suivi a été mis en place, fondé sur un échéancier de transposition pour chaque nouvelle directive, ainsi que sur l'implication des personnes responsables du dossier depuis le stade bruxellois. Du point de vue des procédures législatives de transposition, aucun mécanisme spécifique ou simplifié n'a été mobilisé pour combler le retard. En principe, une directive européenne peut être transposée soit par le bais d'une « législation primaire » qui met en œuvre la procédure parlementaire habituelle, soit par le biais d'un règlement ministériel qui trouve son fondement dans une législation primaire préexistante (par exemple un « European community act »). Une aide a cependant pu être apportée en termes de rédaction des projets de loi, normalement du seul ressort de l'Attorney general, par l'allocation de ressources supplémentaires en matière juridique aux autres ministères. 4. Le cas de l'Italie : une efficacité certaine, et néanmoins perfectible Pour sa part, l'Italie a retenu la procédure de la loi du 9 mars 1989, intitulée « Normes générales sur la participation de l'Italie au processus normatif communautaire et sur les procédures d'exécution des obligations communautaires », et plus connue sous le nom de « La Pergola », du nom du ministre qui l'a présentée, pour permettre à l'Italie de combler son retard de transposition par une loi communautaire annuelle. Cette procédure se traduit par une « loi communautaire » annuelle, qui emporte un dessaisissement important et permanent du Parlement, puisqu'elle a pour objet de permettre à celui-ci d'autoriser le Gouvernement à transposer l'ensemble des directives concernées. Cette « loi-balai » est soumise, au stade de son projet, au Parlement avant la fin du mois de janvier, et prévoit quelles modalités juridiques seront ouvertes au Gouvernement, dans une gamme (36) qui, dans la Constitution italienne, est plus large que dans celle de la Ve République. Le périmètre de la loi annuelle comprend les nouvelles directives à transposer ainsi que les incidences de la jurisprudence communautaire dans l'ordre juridique et constitutionnel interne. Elle peut s'enrichir, au fil de la procédure parlementaire des directives nouvellement adoptées, et proroge l'autorisation accordée l'année antérieure pour des directives qui n'auraient pas encore fait l'objet d'une transposition. Pendant de longues années, ce dispositif n'avait cependant pas fait la preuve de son efficacité, faute d'une longévité de la législature et d'une stabilité gouvernementale suffisantes. En revanche, sur la période récente, et notamment sous la présidence italienne de l'Union, les circonstances politiques plus favorables à un calendrier parlementaire serein et pleinement utilisable, comme, sans doute, la personnalité du ministre actuellement chargé des politiques communautaires, ont permis de rattraper le retard de transposition italien de manière frappante. Pour autant, selon certains, l'efficacité des transpositions sur la forme trouve malheureusement une contrepartie en termes d'examen sur le fond, trop amont et tardif, expliquant pourquoi l'Italie fait partie des États les plus fréquemment condamnés par la cjce. La modification de la loi « La Pergola » pour y introduire le mécanisme dit de « réserve parlementaire », en cours d'examen au Sénat, vise à réduire les causes structurelles de cette faiblesse indubitable. Il s'agirait, en l'occurrence, de donner aux chambres un délai de quinze jours avant la transmission des projets d'actes communautaires pour émettre une éventuelle réserve a priori, alors que la loi « La Pergola » institue surtout une mécanique de transposition inconditionnelle a posteriori. En l'occurrence, cette réserve est déjà mise en pratique. C. QUELLE MÉTHODOLOGIE RECOMMANDER POUR LA FRANCE ? En premier lieu, nul ne saurait trop recommander quelques évidences administratives, qui sont pourtant parfois perdues de vue, et au nombre desquelles peuvent être comptées les suggestions suivantes, d'ailleurs formulées à juste titre par notre collègue Christian Philip : - éviter la tendance bien française au perfectionnisme juridique, - s'assurer, en revanche, d'une meilleure concertation avec la Commission européenne, comme celle-ci l'envisageait d'ailleurs elle-même dans sa communication sur l'amélioration du contrôle de l'application du droit communautaire (37) publiée le 20 décembre 2002 ; - instituer des procédures d'alerte, systématisant le suivi interministériel des échéanciers de transposition, dans le sens du courrier adressé le 11 juillet 2003, de manière encore ponctuelle, par la ministre déléguée aux Affaires européennes à plusieurs de ses collègues, recensant les directives de leur ressort respectif au délai de transposition expiré ou proche d'expirer. Pourrait notamment être ainsi recommandée la mise en place d'une procédure analogue à celle prévue par le Secrétariat général du Gouvernement avec le dispositif Solon pour le suivi rapproché de la parution des textes réglementaires nécessaires à la mise en œuvre de lois promulguées (38). En revanche, du point des transpositions législatives, une nouvelle réflexion doit impérativement être engagée à court terme. La Constitution fait du Gouvernement le maître principal de l'ordre du jour prioritaire des assemblées. C'est donc principalement à lui que revient la responsabilité de l'inscription ou non des projets de loi à l'ordre du jour parlementaire, dans le cadre d'un nombre de jours limité à cent vingt par session ordinaire pour chaque assemblée. Cependant, ainsi qu'il a été précédemment évoqué, le choix du Gouvernement d'inscrire à l'ordre du jour du Parlement, en vue d'une adoption définitive rapide, le présent projet de loi l'habilitant à procéder par la voie d'ordonnances, dresse le constat de l'échec de la procédure antérieurement préconisée par le Gouvernement, sous la forme de projets de lois « balais » de transposition des directives par grands thèmes, et traduite sous la forme de deux projets de loi relatifs, respectivement, aux transports et à la consommation. Le rendez-vous européen biannuel ne semble pas, compte tenu de l'encombrement durable de l'ordre du jour du Parlement, représenter une solution praticable de manière efficace. Le rendez-vous mensuel, envisagé par certains le vendredi matin à l'Assemblée nationale, pourrait constituer une orientation nouvelle favorable. L'examen du présent projet à l'Assemblée nationale, en première lecture le vendredi 5 mars prochain en constituera, de facto, une première illustration. Une telle procédure ne serait cependant efficace qu'à condition que l'examen des projets de loi de transposition n'exige pas une durée dépassant trop sensiblement une demi-journée. Par ailleurs, le souhait d'une présence suffisante des parlementaires dans l'hémicycle pour l'examen des textes de transposition de directives communautaires pourrait conduire à préférer soit la séance du mardi matin, à l'instar de ce qui est parfois évoqué pour ce qui concerne le Sénat, soit la séance du jeudi matin, jour habituel de réunion de la délégation pour l'Union européenne. Dans ce cas, une fois par mois, les membres de la délégation seraient, tout naturellement, appelés à se réunir, avec les autres députés intéressés et avec les membres de la commission saisie au fond pour débattre dans l'hémicycle d'une transposition, au lieu de se réunir dans le cadre plus restreint de la délégation. En tout état de cause, le choix de la matinée retenue appartient au Gouvernement, maître de l'ordre du jour prioritaire. Au-delà, le moment est sans doute venu, en s'inspirant notamment des mécanismes les plus efficaces en œuvre à l'étranger, d'imaginer de nouvelles solutions, en soulignant à cet égard que les mécanismes les plus efficaces reposent, en règle générale, sur le principe d'un examen parlementaire simplifié, contrepartie d'une association du Parlement en amont des décisions communautaires, dépassant sans doute le cadre de l'actuel article 88-4 (39) de la Constitution (40). S'agissant des méthodes d'examen parlementaire, le recours aux ordonnances constitue naturellement une autre voie possible. Sa systématisation traduirait cependant un échec des procédures parlementaires normales de transposition et d'adaptations législatives, qui serait particulièrement regrettable dans le cas de directives ouvrant de réelles options aux États membres, ou porteuses de réformes majeures. L'utilisation de procédures d'examen simplifié des projets de loi de transposition pourrait représenter une alternative plus respectueuse des prérogatives du Parlement, suivant des formes plus ou moins ambitieuses. De telles procédures pourraient résulter : - soit d'une révision de la Constitution (41), par exemple à l'occasion de la modification constitutionnelle qui pourrait s'avérer nécessaire d'ici un ou deux ans pour permettre la ratification de la future « Constitution européenne », selon son contenu (42). Cette révision constitutionnelle pourrait notamment prévoir une procédure d'examen simplifiée, analogue à celle prévue par les article 151-2 et 151-3 du Règlement de l'Assemblée nationale, en application de l'article 88-4 de la Constitution, c'est-à-dire avec une adoption tacite considérée comme définitive sauf demande, dans un délai déterminé, d'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée par le Gouvernement, par un président de groupe, un président d'une commission permanente ou le président de la délégation pour l'Union européenne. Cette modification de la Constitution pourrait également permettre d'enrichir le rôle de la délégation pour l'Union européenne, en érigeant celle-ci en commission permanente à part entière, et en la chargeant d'examiner les projets de loi de transposition, suivant ou non la procédure simplifiée précitée. Ce changement de nature de la délégation pourrait être aisément réalisé par une légère augmentation du nombre de commissions permanentes fixé par la Constitution, par exemple de six à huit (43), sans d'ailleurs nécessairement interdire la double appartenance, d'une part, à cette nouvelle commission transversale chargée des affaires européennes et, d'autre part, à l'une des autres commissions permanentes ; - soit d'une simple réforme des Règlements des assemblées dans le même sens, mais se limitant à des modifications compatibles avec le cadre constitutionnel actuel ; - soit de recours aux mécanismes déjà prévus par le Règlement de l'Assemblée nationale pour l'examen simplifié de certains projets de loi, notamment ceux approuvant la ratification des conventions internationales (44). L'utilisation fructueuse de cette dernière voie, qui pourrait paraître la plus simple, est cependant conditionnée par l'adhésion de l'ensemble des parlementaires, et notamment de l'opposition, qui devraient en effet, pour lui donner tout son sens, renoncer respectivement à l'exercice de leur droit constitutionnel d'amendement sur des projets de loi en séance publique, et à la possibilité de déposer et de discuter des motions de procédure à l'encontre d'une méthode qui ne recueillerait pas nécessairement son assentiment. * * * Après l'exposé du rapporteur, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale : M. Gérard Léonard a relevé que le tableau de la situation ne pouvait être considéré comme durablement acceptable, et que, par ailleurs, la législation par ordonnances prévues par l'article 38 de la Constitution n'avait pas pour vocation de pallier régulièrement de telles insuffisances. Il a également souligné l'insécurité juridique et l'abondance des contentieux auxquels les retards de transposition pouvaient donner lieu. Il a enfin estimé que la commission des Lois ne pouvait que conforter le souhait de son rapporteur d'obtenir du Gouvernement des engagements rigoureux et inscrits dans un calendrier, de manière à éviter de recourir de nouveau à la procédure des ordonnances. Après avoir loué la clarté et la lucidité des propos tenus par le rapporteur, M. Jean-Pierre Dufau a indiqué que la volonté d'améliorer les délais et les modalités de la transposition en droit interne des directives européennes était partagée par l'ensemble des formations politiques, de l'opposition comme de la majorité. Déplorant que le recours aux ordonnances ait pour conséquence d'occulter le débat public sur la transposition de certaines directives, le Parlement n'étant pas en mesure d'en examiner la teneur de façon approfondie, il a considéré que, dans ces conditions, il n'était guère surprenant de constater le faible engouement des citoyens français pour la construction européenne. Après avoir indiqué que le retard pris par la France en matière de transposition des directives européennes fragilisait sa position en Europe, il a émis le souhait que les suggestions présentées par le rapporteur tendant à améliorer les modalités de la transposition des directives soient suivies d'effet, afin que le recours aux ordonnances ne devienne pas la méthode de transposition de droit commun. * * * La Commission a adopté le projet de loi sans modification. * * * En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter sans modification le projet de loi, adopté par le Sénat, portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en œuvre certaines dispositions du droit communautaire (n° 1436). * * *
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Annexe 1 : 108 directives et décisions-cadres en retard de transposition
Annexe 2 a : article premier de la loi du 3 janvier 2001 Article 1er Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnances, les dispositions législatives nécessaires à la transposition des directives ou parties de directives suivantes, ainsi que les mesures d'adaptation de la législation liées à cette transposition : I. - 1° Directive 81/851/CEE du Conseil du 28 septembre 1981 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives aux médicaments vétérinaires; 2° Directive 81/852/CEE du Conseil du 28 septembre 1981 relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant les normes et protocoles analytiques, toxico-pharmacologiques et cliniques en matière d'essais de médicaments vétérinaires; 3° Directive 89/48/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans; 4° Directive 89/391/CEE du Conseil du 12 juin 1989 concernant la mise en _uvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail; 5° Directive 90/167/CEE du Conseil du 26 mars 1990 établissant les conditions de préparation, de mise sur le marché et d'utilisation des aliments médicamenteux pour animaux dans la Communauté; 6° Directive 90/313/CEE du Conseil du 7 juin 1990 concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement; 7° Directive 90/641/Euratom du Conseil du 4 décembre 1990 concernant la protection opérationnelle des travailleurs extérieurs exposés à un risque de rayonnements ionisants au cours de leur intervention en zone contrôlée; 8° Directive 90/676/CEE du Conseil du 13 décembre 1990 modifiant la directive 81/851/CEE concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives aux médicaments vétérinaires; 9° Directive 92/32/CEE du Conseil du 30 avril 1992 portant septième modification de la directive 67/548/CEE concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses; 10° Supprimé ; 11° Directive 92/49/CEE du Conseil du 18 juin 1992 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie»); 12° Directive 92/51/CEE du Conseil du 18 juin 1992 relative à un deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles, qui complète la directive 89/48/CEE; 13° Directive 92/74/CEE du Conseil du 22 septembre 1992 élargissant le champ d'application de la directive 81/851/CEE concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux médicaments vétérinaires et fixant des dispositions complémentaires pour les médicaments homéopathiques vétérinaires; 14° Directive 92/85/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant la mise en _uvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail (dixième directive particulière au sens de l'article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE), à l'exception de son article 7 relatif au travail de nuit; 15° Directive 92/96/CEE du Conseil du 10 novembre 1992 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe sur la vie, et modifiant les directives 79/267/CEE et 90/619/CEE (troisième directive «assurance vie»); 16° Directive 93/40/CEE du Conseil du 14 juin 1993 modifiant les directives 81/851/CEE et 81/852/CEE concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives aux médicaments vétérinaires; 17° Directive 94/33/CE du Conseil du 22 juin 1994 relative à la protection des jeunes au travail; 18° Directive 96/29/Euratom du Conseil du 13 mai 1996 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants; 19° Directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses; 20° Directive 96/97/CE du Conseil du 20 décembre 1996 modifiant la directive 86/378/CEE relative à la mise en _uvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale; 21° Directive 97/43/Euratom du Conseil du 30 juin 1997 relative à la protection sanitaire des personnes contre les dangers des rayonnements ionisants lors d'expositions à des fins médicales, remplaçant la directive 84/466/Euratom; 22° Directive 97/74/CE du Conseil du 15 décembre 1997 étendant au Royaume-Uni la directive 94/45/CE concernant l'institution d'un Comité d'entreprise européen ou d'une procédure dans les entreprises de dimension communautaire et les groupes d'entreprises de dimension communautaire en vue d'informer et de consulter les travailleurs; 23° Directive 98/8/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 concernant la mise sur le marché des produits biocides; 24° Supprimé ; 25° Directive 98/79/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 1998 relative aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro; 26° Directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures. II. - 1° Directive 89/104/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 rapprochant les législations des Etats membres sur les marques; 2° Directive 89/397/CEE du Conseil du 14 juin 1989 relative au contrôle officiel des denrées alimentaires; 3° Supprimé ; 4° Directive 92/12/CEE du Conseil du 25 février 1992 relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise; 5° Directive 92/83/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques; 6° Directive 93/13/CEE du Conseil du 5 avril 1993 concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs; 7° Directive 95/53/CE du Conseil du 25 octobre 1995 fixant les principes relatifs à l'organisation des contrôles officiels dans le domaine de l'alimentation animale; 8° Directive 96/19/CE de la Commission du 13 mars 1996 modifiant la directive 90/388/CEE en ce qui concerne la réalisation de la pleine concurrence sur le marché des télécommunications; 9° Directive 97/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 1997 concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance; 10° Directive 97/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 avril 1997 relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications; 11° Directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications en vue d'assurer un service universel et l'interopérabilité par l'application des principes de fourniture d'un réseau ouvert (ONP); 12° Directive 97/51/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 octobre 1997 modifiant les directives 90/387/CEE et 92/44/CEE en vue de les adapter à un environnement concurrentiel dans le secteur des télécommunications; 13° Directive 97/55/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 octobre 1997 modifiant la directive 84/450/CEE sur la publicité trompeuse afin d'y inclure la publicité comparative; 14° Directive 97/66/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications; 15° Supprimé ; 16° Directive 98/10/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 1998 concernant l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et l'établissement d'un service universel des télécommunications dans un environnement concurrentiel; 17° Directive 98/26/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 1998 concernant le caractère définitif du règlement dans les systèmes de paiement et de règlement des opérations sur titres; 18° Directive 98/27/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 1998 relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs; 19° Directive 98/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 1998 sur la protection juridique des dessins ou modèles; 20° Directive 98/78/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 1998 sur la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance; 21° Directive 1999/2/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 février 1999 relative au rapprochement des législations des Etats membres sur les denrées et ingrédients alimentaires traités par ionisation; 22° Directive 1999/3/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 février 1999 établissant une liste communautaire de denrées et ingrédients alimentaires traités par ionisation; 23° Directive 1999/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 1999 concernant les équipements hertziens et les équipements terminaux de télécommunications et la reconnaissance mutuelle de leur conformité; 24° Directive 1999/64/CE de la Commission du 23 juin 1999 modifiant la directive 90/388/CEE en vue de garantir que les réseaux de télécommunications et les réseaux câblés de télévision appartenant à un seul et même opérateur constituent des entités juridiques distinctes. annexe 2 b: ordonnances publiées en application de la loi Ordonnance n° 2001-767 du 29 août 2001 portant transposition de la directive 98/78/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 1998 sur la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance et modifiant le code de la sécurité sociale et le code de la mutualité (J.O. du 31 août 2001). Ordonnance n° 2001-766 du 29 août 2001 portant transposition de directives communautaires et adaptation au droit communautaire en matière économique et financière (J.O. du 31 août 2001). Ordonnance n° 2001-741 du 23 août 2001 portant transposition de directives communautaires et adaptation au droit communautaire en matière de droit de la consommation (J.O. du 25 août 2001). Ordonnance n° 2001-670 du 25 juillet 2001 portant adaptation au droit communautaire du code de la propriété intellectuelle et du code des postes et télécommunications (J.O. du 25 août 2001 et rectificatif, J.O. du 20 octobre 2001). Ordonnance n° 2001-378 du 2 mai 2001 portant transposition de directives relatives aux médicaments vétérinaires en ce qui concerne la délivrance au détail de certains médicaments vétérinaires antiparasitaires (J.O. du 3 mai 2001). Ordonnance n° 2001-377 du 2 mai 2001 prise pour l'application du règlement (CEE) no 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté et modifiant les règles d'assujettissement des revenus d'activité et de remplacement à la contribution sociale généralisée et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (J.O. du 3 mai 2001). Ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001 relative au code de la mutualité et transposant les directives 92/49/CEE et 92/96/CEE du Conseil des 18 juin et 10 novembre 1992 (J.O. du 22 avril 2001). Ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en oeuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement (J.O. du 14 avril 2001). Ordonnance n° 2001-313 du 11 avril 2001 portant transposition de directives relatives aux médicaments vétérinaires (J.O. du 14 avril 2001). Ordonnance no 2001-273 du 28 mars 2001 transposant certaines dispositions de la directive 1999/62/CE du Parlement et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures et réformant le régime d'exploitation de certaines sociétés concessionnaires d'autoroutes (J.O. du 31 mars 2001). Ordonnance n° 2001-270 du 28 mars 2001 relative à la transposition de directives communautaires dans le domaine de la protection contre les rayonnements ionisants (J.O. du 31 mars 2001). Ordonnance n° 2001-199 du 1er mars 2001 relative à la transposition des directives 89/48/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 et 92/51/CEE du Conseil du 18 juin 1992 prévoyant un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur et des formations professionnelles (J.O. du 3 mars 2001). Ordonnance n° 2001-198 du 1er mars 2001 relative à la transposition de la directive 98/79/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 1998 relative aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro (J.O. du 3 mars 2001). Ordonnance n° 2001-178 du 22 février 2001 relative à la transposition de la directive 96/97/CE du Conseil du 20 décembre 1996 modifiant la directive 86/378/CEE relative à la mise en oeuvre du principe d'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale (J.O. du 24 février 2001). Ordonnance n° 2001-177 du 22 février 2001 prise pour l'application des articles 43 et 49 du traité instituant la Communauté européenne à la profession d'agent artistique (J.O. du 24 février 2001). Ordonnance n° 2001-176 du 22 février 2001 relative à la transposition de la directive 97/74/CE du Conseil du 15 décembre 1997 au comité d'entreprise européen et à la procédure d'information et de consultation dans les entreprises de dimension communautaire (J.O. du 24 février 2001). Ordonnance n° 2001-175 du 22 février 2001 relative à la transposition de la directive 89/391/CEE du Conseil du 12 juin 1989 concernant la mise en oeuvre des mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail (J.O. du 24 février 2001). Ordonnance n° 2001-174 du 22 février 2001 relative à la transposition de la directive 94/33/CE du Conseil du 22 juin 1994 relative à la protection des jeunes au travail (J.O. du 24 février 2001). Ordonnance n° 2001-173 du 22 février 2001 relative à la transposition de la directive 92/85/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail (J.O. du 24 février 2001). annexe 2 c: lois adoptées et projets de loi de ratification déposés a) Lois de ratification - Loi n° 2001-1011 du 5 novembre 2001 portant ratification de l'ordonnance n°2001-273 du 28 mars 2001 transposant certaines dispositions de la directive 1999/62/CE du Parlement et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures et réformant le régime d'exploitation de certaines sociétés concessionnaires d'autoroutes - Titre III de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel : ratification de l'ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001 relative au code de la mutualité et transposant les directives 92/49/CEE et 92/96/CEE du Conseil des 18 juin et 10 novembre 1992 ; - article 45 de la loi n°2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, ratifiant l'ordonnance n°2001-377 du 2 mai 2001 ; - article 30 de la loi n°2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, ratifiant l'ordonnance n°2001-321 du 11 avril 2001. b) Projets de loi de ratification - Projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 2001-741 du 23 août 2001 portant transposition de directives communautaires et adaptation au droit communautaire en matière de droit de la consommation et de l'ordonnance n° 2001-766 du 29 août 2001 portant transposition de directives communautaires et adaptation au droit communautaire en matière économique et financière. Sénat : Projet de loi n° 45 (2001-2002), déposé le 25 octobre 2001 ; - Projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 2001-767 du 29 août 2001 portant transposition de la directive 98/78/C.E. du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 1998 sur la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance et modifiant le Code de la sécurité sociale et le Code de la mutualité. Sénat : Projet de loi n° 42 (2001-2002), déposé le 24 octobre 2001 ; - Projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 2001-670 du 25 juillet 2001 portant adaptation au droit communautaire du Code de la propriété intellectuelle et du Code des postes et télécommunications. Sénat : Projet de loi n° 25 (2001-2002), déposé le 16 octobre 2001 ; -Projet de loi portant ratification des ordonnances de transposition du droit communautaire en matière de sécurité sociale. Sénat : Projet de loi n° 402 (2000-2001), déposé le 20 juin 2001 ; - Projet de loi portant ratification des ordonnances de transposition du droit communautaire en matière de santé. Sénat : Projet de loi n° 379 (2000-2001), déposé le 13 juin 2001 ; - Projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en œuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement. Sénat : Projet de loi n°362 (2000-2001), déposé le 6 juin 2001. - Projet de loi portant ratification des ordonnances de transposition du droit communautaire en matière de droit du travail. Sénat : Projet de loi n° 312 (2000-2001), déposé le 9 mai 2001. annexe 3 : procédure d'examen simplifiée prévue par le chapitre V Article 103 1 Le Président de l'Assemblée, le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d'un groupe peuvent, en Conférence des Présidents, demander qu'un projet ou une proposition de loi soit examiné selon la procédure d'examen simplifiée. 2 La demande n'est recevable que si elle concerne un texte qui n'a pas encore été examiné en commission ou si elle est présentée par le président de la commission saisie au fond après que celle-ci a été consultée. Dans ce dernier cas, la discussion intervient après un délai d'au moins un jour franc. 3 La procédure d'examen simplifiée est engagée si aucune opposition ne s'est manifestée en Conférence des Présidents. 1 La demande d'examen du texte selon la procédure d'examen simplifiée est affichée, annoncée à l'Assemblée et notifiée au Gouvernement. 2 Les projets et propositions pour lesquels la procédure d'examen simplifiée est demandée ne peuvent faire l'objet des initiatives visées à l'article 91, alinéas 4 et 7, et à l'article 128, alinéa 2. 3 Au plus tard la veille de la discussion à 18 heures, le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d'un groupe peuvent faire opposition à la procédure d'examen simplifiée. 4 L'opposition est adressée au Président de l'Assemblée qui la notifie au Gouvernement, à la commission saisie au fond ainsi qu'aux présidents des groupes, la fait afficher et l'annonce à l'Assemblée. 5 En cas d'opposition, le texte est examiné conformément aux dispositions du chapitre IV du présent titre. 1 Les amendements des députés et des commissions intéressées sont recevables jusqu'à l'expiration du délai d'opposition. 2 Si, postérieurement à l'expiration du délai d'opposition, le Gouvernement dépose un amendement, le texte est retiré de l'ordre du jour. 3 Il peut être inscrit, au plus tôt, à l'ordre du jour de la séance suivante. La discussion a alors lieu conformément aux dispositions du chapitre IV du présent titre. 1 L'examen du texte soumis à la procédure d'examen simplifiée débute par une intervention du rapporteur de la commission saisie au fond, pour une durée qui ne peut excéder dix minutes, suivie, le cas échéant, par une intervention du rapporteur de la ou des commissions saisies pour avis, pour une durée qui ne peut excéder cinq minutes chacune. Une discussion générale s'engage alors au cours de laquelle un représentant de chaque groupe peut s'exprimer, chacun pour une durée de cinq minutes au plus. 2 Lorsqu'un texte soumis à la procédure d'examen simplifiée ne fait l'objet d'aucun amendement, le Président met aux voix l'ensemble du texte après la discussion générale. 3 Lorsqu'un texte soumis à la procédure d'examen simplifiée fait l'objet d'amendements, le Président appelle uniquement les articles auxquels ces amendements se rapportent.Sur chaque amendement, outre le Gouvernement, peuvent seuls intervenir l'un des auteurs, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et un orateur contre. Il ne peut être fait application des articles56, alinéa 3, et 95, alinéa 2. 4 Sous réserve des dispositions de l'article44, alinéa3, de la Constitution, le Président ne met aux voix que les amendements, les articles auxquels ils se rapportent et l'ensemble du projet ou de la proposition de loi. Lorsque l'Assemblée est saisie, dans les conditions prévues au présent chapitre, d'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord international non soumis à ratification, le Président, par dérogation à l'article106, alinéa premier, met directement aux voix l'ensemble du texte, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. _______________ N° 1456 - Rapport sur le projet de loi - transposition par ordonnances des directives communautaires - droit communautaire (Sénat, 1ère lecture) (M Guy GEOFFROY) 1 () Quatre directives relatives aux transport maritime : 2002/59/CE relative à la mise en place d'un système communautaire de suivi du trafic des navires et d'information ; 2000/59/CE sur les installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation des navires et des résidus de cargaison ; 2001/96/CE établissant des exigences et des procédures harmonisées pour le chargement et le déchargement sûrs des vraquiers ; ainsi que 95/21/CE concernant l'application aux navires faisant escale dans les ports de la Communauté ou dans les eaux relevant de la juridiction des États membres des normes internationales relatives à la sécurité maritime, à la prévention de la pollution et aux conditions de vie et de travail à bord des navires (contrôle de l'État du port). Trois directives relatives au droit social maritime : 94/33/CE relative à la protection des jeunes au travail ; 99/63/CE concernant l'accord relatif à l'organisation du temps de travail des gens de mer ; ainsi que 2000/34/CE concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail afin de couvrir les secteurs et activités exclus de ladite directive. Deux directives relatives aux transports terrestres : 2001/16/CE relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel ; 2000/9/CE relative aux installations à câbles transportant des personnes. 2 () Directives 2001/95/CE relative à la sécurité générale des produits, 2002/92/CE sur l'intermédiation en assurance, 2001/17/CE concernant l'assainissement et la liquidation des entreprises d'assurance, ainsi que 2000/52/CE relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques, ainsi qu'à la transparence financière de certaines entreprises. 3 () Directives 2000/9/CE et 2000/34/CE. 4 () Au sens de 101 directives et de 7 décisions cadres, soit un total de 108 textes en retard de transposition. 5 () Soit environ 8,5 % des directives "Marché intérieur". 6 () Articles 226 et 228 du Traité de Rome. 7 () Rappelée par les services du Conseil constitutionnel dans son dossier documentaire relatif à sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 concernant la loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. 8 () Mais pas d'autres particuliers. 9 () Voir, notamment, arrêts du 19 janvier 1982, Becker, 8/81; du 22 juin 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, et du 1er juin 1999, Kortas C-319/97 10 () Voir arrêt CE, fédération française des sociétés de protection de la nature, 7 décembre 1984. 11 () Arrêt CE Stés Rothmans international et Philip Morris, 28 février 1992. 12 () Délais réduits au cours de la discussion parlementaire du projet de loi, et initialement fixés respectivement à six et dix mois. 13 () Et deux directives n'appelant que des corrections de transposition non-conformes. 14 () Arrêt CJCE du 25 avril 2002. 15 () N° 76-72 DC du 12 janvier 1977, Rec. p. 31, cons. 3 ; n° 86-207 DC, 25 et 26 juin 1986, Rec. p. 61, cons. 13 ; n° 86-208 DC, 1er et 2 juillet 1986, Rec. p. 78, cons. 18 et 27. 16 () N° 99-421 DC du 16 décembre 1999, Rec. p. 136, cons. 12. 17 () N° 86-207 DC, 25 et 26 juin 1986, Rec. p. 61, cons. 21. 18 () Comme l'illustrent, dans un domaine proche de la codification, les amendements apportés, à l'occasion de leur ratification, à diverses ordonnances de 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adoption du droit applicable outre-mer (rapport n° 75 du Sénat , 16 novembre 1999; Sénat, débats, séance du 24 novembre 1999 ; loi n° 99-1038 du 9 décembre 1999, JO p.18509). 19 () N° 72-73 L, 29 février 1972, Rec. p. 31, cons. 3. 20 () CE, 10 juillet 1972, Compagnie Air Inter, Leb. p. 537. 21 () N° 86-224 DC, 23 janvier 1987, Rec. p. 8, cons. 24. 22 () N° 86-224 DC, 23 janvier 1987, Rec. p. 8, cons. 2, 12, 13 et 24. 23 () cf. notamment CJCE, 11 juillet 2002, Marks and Spencer, affaire C-62/00. Il résulte d'une jurisprudence constante de la CJCE que la transposition d'une directive doit assurer effectivement la pleine application de celle-ci (voir, en ce sens, notamment, arrêt du 9 septembre 1999, Commission/Allemagne, C-217/97, et du 16 novembre 2000, Commission/Grèce, C-214/98). En conséquence, l'adoption de mesures nationales transposant correctement une directive n'a pas pour conséquence d'épuiser les effets de celle-ci. De même, un État membre demeure tenu d'assurer effectivement la pleine application de la directive même après l'adoption de ces mesures. 24 () En matière d'urbanisme, les documents d'urbanisme concernés par l'évaluation environnementales seraient les directives territoriales d'aménagement, le schéma directeur de la région d'Île-de-France, les schémas d'aménagement régionaux des départements d'outre-mer, le plan d'aménagement et de développement durable de Corse, les schémas de cohérence territoriale (SCOT), ainsi que certaines catégories de plan local d'urbanisme (PLU), notamment dans les zones dites « Nature 2000 » et dans certaines de celles qui ne sont pas couvertes par un SCOT. 25 () L'article 2 bis nouveau a été ajouté à cette liste par le Sénat. Cet ajout est analysé dans le commentaire de l'article considéré. 26 () Convention pour la sauvegarde de la vie humaine en mer, dite « SOLAS », et code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires, dit « code ISPS ». 27 () Rapport n° 1018 de M. Christophe Priou, déposé le 10 juillet 2003, sous la présidence de M. Edouard Landrain. 28 () Mayotte, Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Îles Wallis et Futuna. 29 () Sauf pour le conseil consultatif des Terres australes et antarctiques françaises, dont le conseil consultatif n'est pas composé d'élus, faute d'électeurs, mais de personnes qualifiées. 30 () En l'occurrence: le Congrès pour la Nouvelle-Calédonie, en application de l'article 90 de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 portant statut de cette collectivité ; le conseil des ministres pour la Polynésie française, en application de l'article 32 de la loi organique n°96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de cette collectivité ; le conseil général, pour Saint-Pierre-et-Miquelon, en application de l'article 28 de la loi n°85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de cet archipel. 31 () Lequel n'avait d'ailleurs fait l'objet d'aucune saisine pour avis par les commissions permanentes compétentes. 32 () Rapport au fond n° 197(2003-2004) du 4 févier 2004, de M. Yannick Texier, au nom de la commission des Affaires économiques ; avis n° 194 (2003-2004) du 3 février 2004, de M. Jean-Léonce Dupont, au nom de la commission des Affaires culturelles, n° 199 (2003-2004) du 4 février 2004, de M. André Geoffroy, au nom de la commission des Affaires sociales, et n° 202 (2003-2004) du 5 février 2004, de M. Denis Badré, au nom de la commission des Finances. 33 () Et 7 décisions- cadres, soit un total de 108. 34 () Et, dans certains cas, réglementaires. 35 () Décrit en détails dans une étude transmise par l'administration à votre rapporteur à sa demande, intitulée « Les danois, l'Union européenne et la prochaine présidence » de M. Soren Dosenrode, publiée en juin 2002 dans Études et recherches n°18, dans le cadre du Groupement d'études et de recherches présidé par M. Jacques Delors. 36 () décret législatif, pour lequel les deux chambres disposent d'un délai de quarante jours pour émettre un avis contraignant pour le Gouvernement faute de quoi il est réputé transformé en loi, décret ministériel ou règlement. 37 () COM(2002) 725 final. 38 () Cf. rapport n°1409 de notre collègue Jean-Luc Warsmann sur la proposition de résolution modifiant le Règlement en vue d'informer l'Assemblée nationale sur la mise en application des lois, déposé le 4 février 2004. 39 () Article 88-4 de la Constitution : « Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne. « Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l'alinéa précédent. » 40 () Qui, par exemple en 2003, n'a conduit à l'adoption que de 9 résolutions par l'Assemblée nationale, sur un total de près de 320 projets d'actes communautaires transmis. Ceux-ci sont cependant, il est vrai, d'inégale importance. 41 () Qui pourrait s'inspirer de la proposition de révision constitutionnelle n° 103 (2000-2001), déposée par MM. Aymeric de Montesquiou et Hubert Haenel, et adoptée par le Sénat le 14 juin 2001. Cette proposition comporte un article unique : « L'article 48 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé : « Une séance par mois est réservée à la transposition des directives communautaires et à l'autorisation de ratification ou d'approbation des conventions internationales. L'ordre du jour de cette séance est fixé par le Gouvernement ou, à défaut, par chaque assemblée. » 42 () Notamment du fait de l'extension de la majorité qualifiée dans les domaines de la coopération policière et judiciaire en matière pénale (volet justice et des affaires intérieures), ainsi que, peut-être, de l'affirmation claire de la primauté du droit européen. Pour mémoire, l'extension du champ d'application de la majorité qualifiée prévue par le traité de Maastricht a été considérée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°92-308 DC du 9 avril 1992 portant sur le Traité sur l'Union européenne comme constituant un transfert de souveraineté devant donner lieu à une révision de la Constitution, préalablement à sa ratification. 43 () Dans cette hypothèse,la septième commission pourrait notamment résulter de la scission de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales en une commission chargée des affaires sociales et une commission chargée de l'éducation et des affaires culturelles. 44 () Pour l'Assemblée nationale, articles 103 à 107 du Règlement, au demeurant actuellement peu utilisés, présentés en annexe. © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||