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______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 avril 2005. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LA PROPOSITION DE LOI (n° 2195) de M. Yves Nicolin, Mme Michèle Tabarot et plusieurs de leurs collègues portant réforme de l'adoption, PAR Mme MICHÈLE TABAROT, Députée. -- INTRODUCTION 5 TRAVAUX DE LA COMMISSION 9 I.- DISCUSSION GÉNÉRALE 9 II.- EXAMEN DES ARTICLES 15 Article 1er : Modalités de délivrance de l'agrément 15 Article 2 : Accompagnement par les services sociaux de l'enfant adopté 18 Article additionnel après l'article 2 : Adoption des enfants victimes d'un désintérêt parental prolongé 19 Article 3 : Création de l'Agence française de l'adoption 20 Articles additionnels après l'article 3 : Coordination avec les codes de la sécurité sociale et du travail 22 Après l'article 3 22 Article 4 : Majoration de la prime d'adoption 23 Article 5 : Gages financiers 24 TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 25 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 29 LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 33 Depuis plusieurs années, l'adoption est un thème majeur de notre politique familiale. C'est un sujet auquel les Français sont très sensibles car il touche à la famille et à la solidarité, valeurs auxquelles nos concitoyens sont particulièrement attachés. C'est un acte important qui porte en lui un engagement fort : celui de fonder une nouvelle famille. Les pouvoirs publics ont un rôle essentiel dans cette procédure puisqu'il leur revient de rendre l'adoption possible, en délivrant l'agrément et en accompagnant les familles dans leur projet, tout en garantissant la préservation de l'intérêt supérieur de l'enfant. Actuellement, les pratiques des départements sont très hétérogènes. Chaque département a ses référentiels et ses documents d'agrément. Ces disparités donnent parfois au candidat à l'adoption un sentiment d'inégalité territoriale que nous devons résorber avec l'appui des départements de France. Cette proposition de loi vise, dans un premier temps, à l'harmonisation des documents départementaux d'agrément et au renforcement du suivi des familles, avant et après l'adoption. En 2004, sur les 5 000 adoptions réalisées par des Français, 4 000 l'ont été à l'étranger. Les organismes autorisés pour l'adoption (OAA) ne peuvent satisfaire qu'un tiers des demandes qui leur parviennent. Les familles n'ont alors d'autre choix que d'entreprendre une démarche individuelle et de surmonter seules les multiples difficultés qui surgissent sur le chemin qui mène à l'adoption d'un enfant. Dans 60% des cas, les adoptions internationales sont individuelles.  Source : Mission de l'adoption internationale Cette situation très délicate pour les familles est en outre de plus en plus en contradiction avec les dispositifs de protection de l'enfance que les pays d'origine mettent progressivement en place. Les pouvoirs publics ont donc un défi à relever : comment accompagner les candidats à l'adoption vers un enfant sans jamais perdre de vue que l'essentiel doit rester l'intérêt supérieur de l'enfant ? Quelques données chiffrées permettent de mesurer la difficulté d'améliorer la procédure d'adoption. On compte près de 2,2 millions d'enfants de moins de trois ans en France et seulement 2 882 pupilles de l'État (leur nombre a diminué considérablement puisqu'ils étaient 65 000 il y a cinquante ans) et chaque année 1 200 d'entre eux sont placés en vue d'adoption. Actuellement, 25 000 familles pourraient adopter un enfant puisqu'elles ont été agréées à cette fin par le Président du Conseil général de leur département. Tous les ans, 8 000 nouvelles familles reçoivent également cet agrément. En France, l'adoption interne reste à un niveau peu élevé, bien inférieur par exemple à celui de l'Italie : 1 500 adoptions nationales par an et surtout à celui du Royaume-Uni avec 5 000 adoptions nationales. Année après année, l'écart se creuse donc, en France, entre le nombre de personnes bénéficiant d'un agrément et le nombre d'enfants effectivement adoptés. Cela suscite des insatisfactions et explique le recours croissant à l'adoption internationale. La France se caractérise, en effet, par le poids très important de l'adoption internationale et son développement constant : en vingt-cinq ans, cette forme d'adoption a été multipliée par quatre. Les origines géographiques des enfants ont beaucoup évolué ces dernières années : 26 % des enfants adoptés sont issus d'Amérique du sud, 27 % d'Afrique, 21 % d'Europe et 26 % d'Asie, alors que ceux originaires d'Asie représentaient près de la moitié (44 %) des adoptions internationales il y a six ans. Actuellement, soixante-dix-sept pays sont concernés, les nations les plus représentées en 2004, étaient Haïti, la Chine, la Russie, l'Ethiopie, le Vietnam et la Colombie. Adoption internationale en 2004 : les pays d'origine  Source : Mission de l'adoption internationale. En 1993, des règles pour moraliser l'adoption internationale ont été établies par la convention de La Haye, que la France a ratifiée en 1995. Plus récemment, en 2002, un décret a organisé une nouvelle Autorité centrale pour l'adoption internationale qui regroupe les ministères de la Justice, des Affaires étrangères et de la Famille, ainsi que des représentants des conseils généraux, des organismes agréés pour l'adoption (OAA) et des associations familiales. La France compte aujourd'hui quelque quarante OAA, dont le plus important (Médecins du monde) assure un peu plus de 380 adoptions par an, neuf de ces OAA réalisent plus de cinquante adoptions par an. Les OAA ont un rôle essentiel pour la réalisation des projets d'adoption, notamment dans certains pays, tels que la Chine, qui refusent les démarches individuelles. En 2004, les Français ont adopté 491 enfants chinois, alors que, dans le même temps, les Espagnols en ont adopté 1 000. Les OAA n'ont malheureusement pas la capacité de traiter plus de demandes vers ce pays. L'adoption est une démarche complexe soumise à la législation nationale de l'adoptant, à la législation du pays d'origine de l'enfant et à des conventions internationales telles que la convention de la Haye. Malheureusement, les procédures administratives d'adoption mises en œuvre dans certains de ces pays ne permettent pas toujours de garantir le respect de l'intérêt supérieur de l'enfant, du consentement des parents biologiques à l'abandon ou de l'absence de profits indus. Certains services consulaires ont été amenés à limiter voire à ne plus délivrer de visas pour éviter les trafics, comme ce fut le cas au Cambodge. La situation générale en Haïti, qui est devenu le premier pays d'origine des enfants, a justifié que les services consulaires français soient missionnés pour vérifier le respect des critères de la convention de La Haye. Cette proposition de loi ne vise pas à alourdir la procédure d'adoption. Au contraire elle entend apporter aux adoptants une aide plus appropriée dès qu'ils commencent à construire leur projet d'adoption. Le principe général du texte reste celui de la liberté. Il s'agit de mener la procédure dans le respect de la volonté des candidats à l'adoption, en leur offrant par exemple la possibilité de participer à des réunions d'information avant l'agrément et en leur proposant que l'enfant adopté fasse l'objet d'un accompagnement par les services de l'aide social à l'enfance. La création de l'Agence française de l'adoption répond à cette volonté de mieux aider les familles dans leurs démarches pour l'adoption internationale alors que la structure actuelle, la Mission de l'adoption internationale (MAI), paraît sous-dimensionnée et mal adaptée pour véritablement accompagner les parents. L'agence reprendra donc les missions de gestion de l'actuelle MAI mais aura un objet plus large que cette dernière car elle développera un réseau de proximité, avec un correspondant dans chaque département, mais aura également des relais dans les pays d'origine pour que les adoptants qui le souhaitent puissent trouver à l'étranger l'information et le soutien dont ils auront besoin. La commission a examiné, sur le rapport de Mme Michèle Tabarot, la présente proposition de loi au cours de sa séance du mercredi 6 avril 2005. Un débat a suivi l'exposé de la rapporteure. Le président Jean-Michel Dubernard a remercié la rapporteure pour la qualité de son intervention. Mme Patricia Adam a également souligné que ce texte est très attendu, car il est important que la France se mette en conformité avec les dispositions de la convention de La Haye et que davantage de garanties soient apportées en matière d'adoption internationale, tant pour les enfants que pour les pays d'origine. Trop longtemps, il a en effet été reproché à la France les insuffisances de l'encadrement des procédures d'adoption et son laxisme sur le contrôle de l'origine des enfants proposés à l'adoption. Toutefois, la proposition de loi ne va pas suffisamment loin. Si la création d'un nouveau groupement d'intérêt public (GIP) ne pose pas de problèmes de principe, même si ses modalités de financement pourraient sans doute être améliorées, il est en revanche très regrettable qu'aucune proposition ne soit avancée pour simplifier l'organisation et les compétences des organismes actuels. Placé sous l'autorité du Premier ministre, le Conseil supérieur de l'adoption (CSA) comporte tout d'abord des représentants des associations et des ministères concernés, notamment de la justice et il semble nécessaire de le conserver. L'autorité centrale pour l'adoption, organe obligatoire prévu par la convention de La Haye, rattachée au ministère des affaires étrangères, est chargée de coordonner les travaux des administrations concernées. La mission de l'adoption internationale (MAI) met en œuvre les décisions du ministère des affaires étrangères et a en particulier la charge d'instruire les dossiers d'habilitation des OAA. Or la proposition de loi propose la création d'un quatrième organisme, dont on ne peut que s'interroger sur les compétences et l'articulation avec les trois organismes existants. C'est pourquoi le groupe socialiste propose que l'autorité centrale pour l'adoption ne comporte plus que des représentants des services administratifs concernés et soit exclusivement chargée de l'agrément des OAA, puisqu'un rapport récent a mis en évidence la nécessité de renforcer les contrôles de ces organismes, ce qui constitue un travail très important et nécessaire afin de renforcer la crédibilité de la France en matière d'adoption internationale. S'agissant de l'Agence française de l'adoption, il est important que l'Etat et les départements et, éventuellement, les associations familiales dont la compétence est reconnue y soient représentés mais il apparaît peu opportun que les OAA soient également représentées au sein de l'agence, alors même qu'ils sont totalement partie prenante en matière d'adoption. Afin de ne pas mélanger les fonctions et les rôles de chacun, il serait souhaitable de préciser que l'agence sera chargée d'accompagner les familles et de veiller au respect de la légalité mais pas d'habiliter les OAA. En conclusion, il est très regrettable que le texte ne soit pas allé jusqu'au bout de la logique de simplification et clarification des compétences. Après avoir souligné que ce projet est très attendu, tant par les familles que par les organismes autorisés, Mme Chantal Bourragué a jugé très important que la nouvelle agence intègre tous les intervenants en matière d'adoption afin qu'ils puissent coopérer de façon constructive et procéder aux adaptations nécessaires. S'agissant de la notice de description du projet d'adoption, il s'agit d'une mesure très ambitieuse, qui sera sans doute délicate à mettre en œuvre, du fait notamment de son caractère évolutif et de la difficulté de traduire ce document pour le pays d'accueil. Il faut enfin saluer cette proposition de loi qui constitue un progrès certain, puisqu'il permet de mieux respecter les dispositions de la convention de La Haye. M. Maxime Gremetz a tout d'abord souligné l'importance de cette question, en jugeant essentiel de mettre de l'ordre dans l'organisation actuelle, dans la mesure où coexistent aujourd'hui de nombreux organismes dont les compétences se chevauchent, voire sont totalement imbriquées. S'il est positif de créer une agence chargée de préparer l'accueil des enfants adoptés, la multiplicité des instances compétentes ne peut que contribuer au manque d'efficacité de l'action publique, alors qu'il existe aujourd'hui un problème très grave de trafics d'enfants. Il apparaît enfin essentiel de mieux préciser le cadre réglementaire de l'adoption et les obligations de chacun, y compris au niveau international, car il est très insatisfaisant et surtout douloureux pour les couples concernés de devoir attendre plusieurs années avant de pouvoir adopter un enfant dans un pays étranger, alors même que leur dossier a été finalisé et accepté, pour se voir finalement opposer un refus et n'avoir plus pour seul recours que de procéder clandestinement à cette adoption. M. Christian Kert a souligné l'importance d'une initiative parlementaire qui répond à une sollicitation forte des citoyens. Ce texte, mûrement réfléchi depuis des années, est tout à l'honneur du Parlement car il rejoint les législations les plus avancées de plusieurs pays européens. Il donne un caractère homogène à toute la chaîne de l'adoption et répond à l'attente de familles qui notent trop souvent des différences de traitement selon les départements. Il faut insister sur le fait que l'agence pour l'adoption n'est pas un nouvel organisme officiel qui a vocation à se substituer aux OAA. Il est donc important d'apaiser les craintes des parlementaires à ce sujet : les OAA continueront bien à fonctionner. Par ailleurs, la rapporteure a-t-elle rencontré des représentants d'OAA pour connaître leurs réactions à la proposition de loi et connaît-elle le nombre de dossiers de familles françaises en attente d'adoption qui avaient pu être débloqués récemment ? M. Jean-Pierre Door a indiqué que ce texte vient à un excellent moment pour tous ceux qui placent leur espoir dans l'adoption et a félicité la rapporteure. Cette proposition de loi comporte des points majeurs comme l'harmonisation de l'agrément afin de faire cesser certaines disparités géographiques, l'accompagnement des familles par les services sociaux au moment de l'intégration de l'enfant dans la famille et la majoration de la prime d'adoption. Il est à espérer que la nouvelle agence pour l'adoption se montrera humaniste et proche des parents adoptants, car la MAI encourait souvent le reproche d'être trop administrative et rigide, d'où l'importance de sa composition et que, compte tenu du sujet, la proposition de loi soit adoptée à l'unanimité tant en commission qu'en séance publique. Mme Corinne Marchal-Tarnus a approuvé dans son ensemble cette proposition de loi tant attendue. Elle a rappelé que 60 % des adoptants choisissent de ne pas passer par une OAA. La cinquantaine d'OAA nationaux représente en effet une nébuleuse complexe, avec une géographie des compétences variables qui complexifient le parcours des adoptants. Outre leur problème de représentativité, les OAA ajoutent parfois de la complexité au parcours car elles imposent leurs propres procédures d'agrément en dehors de toute légalité, alors que la famille dispose déjà d'un agrément. Il convient de soulever le problème de certains pays qui ne confient des enfants qu'à l'adoption simple en reportant l'adoption plénière à des délais ultérieurs et il serait utile que la proposition de loi offre la possibilité pour les parents d'obtenir une adoption plénière immédiate. Mme Henriette Martinez a souligné le travail de la rapporteure ainsi que son engagement sur le terrain et a indiqué qu'à travers le cas de la petite Léa, arrivée récemment du Cambodge dans sa circonscription, elle pensait à tous les enfants confiés à l'adoption. Si beaucoup de parents se tournent vers l'adoption internationale, c'est aussi parce qu'ils ne trouvent pas de réponse en France alors même qu'il y existe beaucoup d'enfants en situation d'abandon. Cette situation s'explique par les conditions de reconnaissance de la situation d'abandon fixées par l'article 350 du code civil, qui dispose que les enfants concernés ne peuvent être déclarés abandonnés, malgré un désintérêt manifeste de leurs parents durant plus d'un an, si ces derniers se trouvent « en grande détresse ». Cette législation a entraîné entre 1991 et 2001 une diminution de moitié du nombre des enfants adoptables en France : 40 enfants par an sont ainsi déclarés abandonnés en France contre 3 500 au Royaume-Uni, 1 600 en Italie (après un délai de six mois seulement) et 273 au Québec. S'agissant de l'intérêt prioritaire des enfants, il est souhaitable que ceux qui se trouvent dans une situation d'abandon et de détresse manifestes puissent être adoptables après un an et cela quels que soient la situation et le désir des parents qui ont des devoirs vis-à-vis de leurs enfants. Dans les Hautes-Alpes par exemple, une mère qui a tué son troisième enfant à la naissance et qui risque ainsi de rester en prison pendant des années, vient d'intenter un procès - qu'elle va probablement gagner - au conseil général qui a placé ses deux autres enfants en vue de l'adoption en arguant du fait qu'elle se trouvait dans la situation de grande détresse mentionnée à l'article 350 du code civil. Cet exemple illustre l'intérêt d'un amendement tendant à modifier le dispositif de l'article 350 du code civil pour les enfants en situation d'abandon pour se rapprocher du nombre d'enfants adoptables des autres pays. Il convient aussi d'évoquer le problème des familles qui changent de département à l'occasion d'un déménagement et qui perdent parfois de ce seul fait le bénéfice d'années de procédure en se retrouvant à la fin de la liste d'attente des parents adoptants de leur nouveau département, ce qui les conduit parfois à l'abandon du projet d'adoption. Une procédure d'harmonisation des agréments départementaux est-elle prévue ? Le président Jean-Michel Dubernard a remercié Mme Martinez ainsi que tous les intervenants pour la dimension humaine et la générosité de leurs propos. Il a félicité la rapporteure ainsi que tous les cosignataires de cette belle initiative parlementaire, qui va donner toute sa place à l'adoption dans la politique familiale. Il s'agit d'un texte de simplification et d'harmonisation. En particulier, la création de l'agence ne doit pas être abordée sous l'angle critique de l'ajout d'une nouvelle structure. Elle représente un réel progrès de coordination pour accompagner les parents en attente d'une adoption. En réponse aux différents intervenants, la rapporteure a apporté les précisions suivantes. - La proposition de loi portant réforme de l'adoption n'est que l'amorce d'une évolution de l'adoption. Il s'agit en effet d'un chantier de longue haleine qui doit faire évoluer non seulement la législation mais également les pratiques. - Il est nécessaire d'apaiser les craintes qui se sont exprimées au sujet d'une multiplication des structures à l'occasion de la création du GIP. Il n'est certes pas question de supprimer le Conseil supérieur de l'adoption dont le rôle de conseil est très important, ni l'autorité centrale dont l'existence est exigée par la convention de la Haye. En revanche, la MAI va être supprimée telle qu'elle existe aujourd'hui puisqu'elle va être dépossédée de la plupart de ses compétences et n'interviendra plus désormais qu'en matière de visas. Son effectif actuel de 27 personnes sera en conséquence réduit, les autres membres du personnel ayant la possibilité de rejoindre ceux de l'agence. Il s'agit donc bien d'une simplification pour les couples adoptants. - L'Agence française de l'adoption ne sera pas un « super OAA » mais un interlocuteur privilégié, particulièrement pour les adoptants qui font des démarches individuelles. L'audition de nombreuses associations a en effet mis en évidence que certains adoptants souhaitent, pour des raisons diverses, pouvoir continuer à effectuer des démarches individuelles. Trois voies seront ainsi désormais ouvertes aux adoptants : celle des démarches individuelles, celle avec les OAA et enfin celle des démarches individuelles accompagnées par l'agence. - Il est souhaitable qu'il y ait au niveau de l'agence le plus de représentants possible, non seulement l'Etat et les départements mais aussi les OAA et les associations de parents, avec voix délibérative ou consultative, pour enrichir la réflexion. - La notice d'adoption prévue par la proposition de loi, document identique pour tous les départements, risque de poser certaines difficultés même si elle est souhaitée tant par les pays étrangers que par les associations. Un amendement sera proposé pour ne pas figer cette notice car un projet d'adoption doit pouvoir évoluer sans qu'il y ait blocage. - Le constat douloureux de trafics à l'étranger conduit parfois la France à suspendre les adoptions face à des doutes sur l'adoptabilité des enfants comme cela a été récemment le cas au Cambodge. Sur ce point la France est prête à accompagner les pays qui souhaitent faire évoluer leur législation en matière d'adoption. - Nos concitoyens sont attachés au traitement homogène des demandes d'adoption entre les différents départements. Si la loi est claire, il faut cependant fournir un travail important au plan réglementaire et mettre au point avec les conseils généraux une sorte de référentiel de bonnes pratiques. Les départements doivent être encouragés dans leur travail d'harmonisation des procédures en matière d'adoption. - Le groupe d'études de l'Assemblée nationale sur l'adoption a procédé à des auditions depuis plusieurs mois. Les OAA et les associations de parents ont été auditionnées par la rapporteure et les textes ont été travaillés avec eux. Le CSA a en outre donné un avis très favorable à la proposition de loi lors de sa séance d'hier. - La rapporteure rentre de Madagascar où elle est intervenue sur des dossiers d'adoption par des couples français bloqués depuis plusieurs mois. Ce pays connaît des trafics d'enfants. Il a cependant décidé de ratifier la convention de La Haye et de modifier sa législation. La situation actuelle est cependant transitoire puisque la loi ne sera modifiée qu'au cours de la prochaine session parlementaire qui se tiendra de mai à juillet 2005. A ce jour, 175 couples français ont rempli des dossiers d'adoption et attendent le retour des enfants qui, pendant ce temps, ont parfois des problèmes de santé. Il semble que les dossiers en attente vont faire l'objet d'un traitement attentif et diligent. - En matière d'accompagnement des parents adoptifs, certains couples en ressentent le besoin, d'autres non ; il faut donc laisser une large liberté aux parents de décider de l'opportunité de ce suivi. - La majoration de la prime d'adoption doit rendre accessible à tous l'adoption internationale, alors qu'actuellement les coûts sont très élevés. - La MAI doit être transférée au sein de l'AFA. La gestion de la MAI est jugée trop administrative et pas assez humaine, mais il faut comprendre que ses services aient été quelque peu dépassés du fait de la très forte progression du nombre d'adoptions internationales. - La question de l'accélération des délais de décision d'adoption plénière n'est pas traitée par la proposition de loi. Cette question est très complexe car elle dépend de la législation du pays d'origine et des lenteurs de la justice française. - La proposition de Mme Henriette Martinez est tout à fait pertinente. Il y a en France trop d'enfants abandonnés ou oubliés qui pourraient être adoptables mais ne sont pas adoptés. Leur nombre est d'environ 2 000. Les raisons de leur non-adoption sont multiples : absence d'abandon prononcé, existence d'une fratrie, handicap... Article 1er Cet article a pour objectif d'apporter des précisions quant à la procédure d'agrément et d'harmoniser les documents délivrés par les Conseils généraux. Les taux d'agrément varient considérablement selon les départements allant de 66 à 98 % des demandes. Ce phénomène ne peut s'expliquer que par des pratiques très hétérogènes pour l'instruction des dossiers d'agrément par les services départementaux de l'aide sociale à l'enfance (ASE). En effet, comme le soulignait la défenseure des enfants dans son rapport d'activité 2004, certains départements rajoutent des critères d'agrément qui leur sont propres. Contrairement à d'autres pays européens, la France n'a pas retenu le critère d'âge maximum pour adopter, ni d'écart d'âge maximum entre l'enfant et ses parents, de ce fait, chaque département a ses propres critères d'appréciation de la demande d'agrément qui lui est adressée. Tout cela conduit à ce que dans les pays étrangers, les interlocuteurs chargés de l'adoption comprennent difficilement l'absence de cohérence d'un dossier français à un autre selon son origine départementale. Beaucoup de témoignages décrivent des entretiens dans lesquels l'enquêteur, parfois insuffisamment formé à ses missions, va trop loin dans l'instruction de la demande alors qu'il a une grande responsabilité car son avis va être décisif quant à la décision finale du Président du Conseil général. La rapporteure émet le vœu que ce texte soit l'occasion de mettre en place un guide national de la procédure d'agrément visant à valoriser les bonnes pratiques constatées dans les départements afin d'aller encore plus avant dans l'harmonisation. C'est pourquoi cet article précise certains aspects de la procédure. L'agrément reste accordé par le Président du Conseil général pour une durée de cinq ans mais le texte précise que le délai de neuf mois pour sa délivrance commencera à courir à compter de la date à laquelle le candidat à l'agrément confirme sa demande et non plus à la date du dépôt de la demande. Dans sa partie réglementaire, le code de l'action sociale et des familles précise effectivement que le Président du Conseil général est tenu de donner à la personne qui dépose une demande d'agrément en vue de l'adoption toute l'information utile à la réalisation de son projet dans un délai de deux mois. C'est à l'issue de cette réunion d'information que le candidat doit confirmer sa demande d'agrément. Ce n'est que lorsque cette demande sera confirmée que le délai de neuf mois pour l`instruction de la délivrance d'agrément démarrera. La procédure prévoit toujours la saisine pour avis de la commission d'adoption dont la composition est fixée par voie réglementaire. La décision d'agrément se traduira par un arrêté dont la forme et le contenu seront définis par décret afin d'harmoniser, dans tous les départements, ce document juridique essentiel. Actuellement l'hétérogénéité des décisions est un facteur d'incompréhension pour les États étrangers où se présentent nos ressortissants désireux d'adopter. L'harmonisation des décisions d'agrément sera une garantie d'égalité entre les candidats à l'adoption internationale. Cet article prévoit aussi que le même agrément pourra autoriser l'accueil de plusieurs enfants simultanément, notamment dans le cas d'adoption de fratrie. L'arrêté d'agrément comportera également en annexe une notice décrivant le projet d'adoption afin que les demandeurs puissent préciser ce qu'ils estiment important dans leur projet personnel (âge de l'enfant, présence de frères et sœurs, acceptation ou non d'un handicap...). Ce document sera établi dans un souci d'information des autorités des pays d'origine pour que le choix de l'enfant destiné à la famille soit le plus proche possible de la volonté des futurs parents. Il apparaît important de ne pas figer ce projet et un amendement sera présenté pour que les futurs parents puissent modifier leur projet d'adoption. Cet article apporte aussi une clarification sur la durée de l'agrément en précisant qu'il devient caduc à compter de la décision confiant en vue d'adoption un enfant aux demandeurs. Il est également prévu un meilleur accompagnement des parents en prévoyant des réunions d'information qui se dérouleront après la confirmation de demande d'agrément. Rappelons que de nombreux pays européens imposent une véritable préparation à la parentalité alors que la France est très peu interventionniste en la matière. Il convient de souligner que la demande d'un accompagnement est très fréquente surtout chez les familles engagées dans une adoption internationale qui sont confrontées à des démarches longues et complexes dans un environnement juridico-administratif qu'elles ne maîtrisent pas. Au-delà de cette assistance juridique l'accompagnement doit aussi avoir une dimension d'aide psychologique car cette longue attente génère une inquiétude et des interrogations sur la capacité à savoir assumer l'enfant attendu. * Mme Patricia Adam a présenté un amendement tendant à renforcer les pouvoirs de la commission d'agrément, le président du conseil général devant suivre obligatoirement l'avis de la commission. Il arrive que le président du conseil général délivre un agrément alors que la commission a donné un avis très négatif. Si, dans la majorité des cas, le président du conseil général suit l'avis de la commission, il ne faut pas lui permettre de contredire un avis adopté à la majorité des membres de la commission, qui est constituée de personnes très qualifiées. La rapporteure a donné un avis défavorable à l'adoption de l'amendement car le pouvoir de décision doit rester entre les seules mains du président du conseil général. La commission a rejeté l'amendement de Mme Patricia Adam. Puis elle a adopté un amendement de la rapporteure permettant au président du conseil général de réviser la notice d'adoption sur demande du candidat à l'adoption, pour permettre aux familles de faire évoluer le projet d'adoption. Mme Patricia Adam a défendu un amendement tendant à harmoniser, par décret, la forme et le contenu de la notice décrivant le projet d'adoption des personnes agréées. Suivant l'avis favorable de la rapporteure, la commission a adopté l'amendement. Mme Patricia Adam a ensuite présenté un amendement tendant à inscrire dans la loi le délai de deux mois dont dispose le président du conseil général pour informer les personnes candidates à l'adoption des modalités pratiques de celle-ci aux fins de confirmation de leur demande. La rapporteure a fait observer que ces dispositions figurent déjà aux articles R. 225-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles. Elle a donc émis un avis défavorable à l'adoption de l'amendement. Mme Patricia Adam a objecté que les départements ont tendance à moins respecter les règlements que la loi. C'est pourquoi il est préférable d'incorporer dans la partie législative du code la garantie de procédure figurant dans sa partie réglementaire. La commission a rejeté l'amendement de Mme Patricia Adam. Elle a ensuite adopté un amendement de précision de la rapporteure, puis l'article 1er ainsi modifié. Article 2 Cet article procède d'abord à des adaptations formelles du code de l'action sociale et des familles en modifiant la numérotation des articles. Il modifie l'article L. 225-18 du code de l'action sociale et des familles en reprenant des dispositions auparavant codifiées à l'article L. 225-16 mais en renforçant la démarche de suivi social de l'enfant adopté. Actuellement, le mineur adopté bénéficie d'un accompagnement par les services de l'aide sociale à l'enfance jusqu'au prononcé de l'adoption définitive Au delà, le suivi de l'enfant peut se poursuivre à la demande ou avec l'accord de l'adoptant. La proposition de loi précise que cet accompagnement sera désormais prolongé, sur requête de l'adoptant, après le prononcé de l'adoption définitive, après l'adoption définitive, notamment si le pays d'origine de l'enfant l'exige. En effet, de plus en plus d'états souhaitent connaître le devenir des enfants qu'ils ont confiés à l'adoption ce qui suppose un suivi prolongé. L'accompagnement pourra être mis en œuvre directement par le service d'aide sociale à l'enfance mais pourra aussi être confié à un OAA. La future agence française de l'adoption aura d'ailleurs pour mission de travailler avec les pays d'origine des enfants pour mettre au point des procédures de suivi plus harmonisées et qui ne se bornent pas à un suivi purement administratif avec la production d'un long imprimé standard alors que cela doit d'abord reposer sur un examen qualitatif de son insertion dans son nouvel environnement. Les parents adoptants restent d'ailleurs fréquemment en relation avec l'institution qui les a mis en contact avec leur futur enfant, ce qui permet à l'enfant adopté de garder un lien avec sa culture d'origine. * La commission a adopté un amendement de précision de la rapporteure, qui a ensuite retiré un amendement tendant à rendre facultatif l'accompagnement de l'enfant adopté. Puis elle a adopté l'article 2 ainsi modifié. Article additionnel après l'article 2 Mme Henriette Martinez a présenté un amendement portant article additionnel visant à rendre adoptables les enfants victimes d'un désintérêt parental prolongé. M. Serge Blisko a fait remarquer que la question de l'abandon des enfants arrive dans le débat de manière un peu abrupte. Il convient de réfléchir à la lourde responsabilité des services sociaux qui doivent apprécier si les parents peuvent exercer leur fonction parentale. Le problème des 2 000 enfants adoptables mais non adoptés est réel. Le débat doit avoir lieu, mais après une mûre réflexion. Il faut au préalable trancher la question fondamentale, à savoir la loi doit-elle protéger en priorité les enfants ou les parents en situation de grande précarité ? Mme Patricia Adam s'est déclarée réticente à l'insertion d'une telle disposition dans la proposition de loi. Les députés ont d'ailleurs laissé passer l'occasion de la discussion du projet de loi sur la protection de l'enfance en 2004 pour le faire. Il faut maintenant parvenir à adopter un dispositif dans un cadre vraiment approprié. En outre, les termes que propose de supprimer Mme Henriette Martinez dans l'article 350 du code civil ne sont pas les seuls à être en cause. Des départements ne tiennent pas compte de la loi. Il conviendrait de veiller à ce que leurs services travaillent dans l'intérêt des enfants. Mme Chantal Bourragué a fait observer que chaque département applique la loi selon sa propre interprétation. Une harmonisation est indispensable. Pour cela, un débat spécifique serait nécessaire. M. Jean-Marie Le Guen a estimé qu'un service chargé de l'évaluation ne peut pas être également le service gestionnaire. Il y a donc une contradiction dans l'organisation des services de protection de l'enfance. Il conviendrait de leur appliquer le principe de bonne gestion conduisant à séparer l'évaluation de la gestion. Mme Henriette Martinez a souligné la nécessité d'avoir ce débat en séance publique. Son amendement reprend une proposition contenue dans l'article 21 de la proposition de loi relative à la protection de l'enfance. Il faut clairement rendre prioritaire l'intérêt de l'enfant et le définir de manière précise dans la loi. Le président Jean-Michel Dubernard a indiqué que les termes en cause de l'article 350 du code civil datent de la loi du 5 juillet 1996 relative à l'adoption. Suivant l'avis favorable de la rapporteure, qui a fait valoir l'utilité d'un débat en séance publique sur cette question, la commission a adopté l'amendement de Mme Henriette Martinez portant article additionnel. Article 3 Cet article reprend une des propositions faites par le ministère de la famille qui, dans un document sur les orientations de la réforme de l'adoption internationale, annonçait la création d'une Agence française pour l'adoption dont la mission essentielle devait être d'accompagner les familles dans leurs démarches, notamment à l'étranger. Elle reprendra les compétences de gestion de l'actuelle mission de l'adoption internationale (MAI), mais aura un objet plus large que cette dernière puisqu'elle sera habilitée à intervenir comme intermédiaire pour l'adoption dans les pays d'origine. _ Rôle actuel de la mission de l'adoption internationale Afin de garantir un meilleur contrôle des procédures d'adoption internationale, tant au bénéfice des enfants que des familles d'origine et des futurs parents adoptifs, les pouvoirs publics ont créé en 1987 la mission de l'adoption internationale (MAI). Cette mission, de composition interministérielle, relève des trois administrations compétentes que sont le ministère de l'emploi et de la solidarité, de la justice et des affaires étrangères. Elle est placée sous l'autorité de ce dernier au sein de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France et rattachée à la sous-direction de la coopération internationale en droit de la famille. Ses fonctions sont essentiellement : - la centralisation et la diffusion de l'information sur la situation de l'adoption dans les pays d'origine ; - l'habilitation et le contrôle les organismes français autorisés pour l'adoption ; - le dialogue avec les administrations des pays d'origine des enfants ; - la délivrance aux enfants adoptés des visas nécessaires à leur établissement en France, après vérification des procédures françaises et étrangères ; - le traitement et le suivi des procédures individuelles d'adoption internationale. L'actuelle MAI n'est pas en mesure d'apporter aux candidats à l'adoption tout le soutien dont ils peuvent avoir besoin dans leurs démarches internationales. Elle s'appuie sur le réseau diplomatique français mais n'est pas habilitée à intervenir comme intermédiaire pour l'adoption dans les pays d'origine et n'est pas structurée pour cela. _ Création de l'Agence française de l'adoption Le présent article crée donc une Agence française de l'adoption qui sera désormais codifiée à l'article L. 225-15 du code de l'action sociale et des familles. Sa mission sera d'informer et de conseiller les familles ainsi que de jouer le rôle d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers. Cet article prévoit que l'Etat, les départements et des personnes morales de droit privé constitueront à cette fin un groupement d'intérêt public. Cette structure juridique a été retenue en raison de sa souplesse et pour favoriser des collaborations public / privé selon des modalités très variées. Cette agence sera immédiatement habilitée pour l'adoption dans des pays parties à la Convention de La Haye mais devra demander une autorisation ad hoc auprès du ministère des affaires étrangères pour exercer son activité dans des pays non signataires Dans chaque département l'agence aura au moins un correspondant pour faciliter le suivi des dossiers. La rapporteure souhaite également préciser que l'agence aura également des correspondants dans les pays d'origine. Cet article renvoie aux dispositions réglementaires les modalités de financement de cet organisme mais pose le principe d'une participation de l'Etat et des départements. Cette agence ne sera pas une OAA et sa création ne traduit nullement la volonté de limiter l'action des OAA. Au contraire l'agence travaillera en étroite collaboration avec les OAA qui seront d'ailleurs représentées au sein de son Conseil d'Administration à titre consultatif. Les associations d'adoptants devront également être associées car leur expérience sera très utile. L'Agence sera une troisième voie pour l'adoption ouverte à ceux qui ne peuvent être pris en charge par une OAA mais ne souhaitent pas réaliser seuls les démarches pour adopter. La rapporteure tient à préciser que l'autorité centrale pour l'adoption conservera son rôle pour la délivrance des visas et l'habilitation des OAA. * La commission a examiné un amendement présenté par Mme Patricia Adam excluant les organismes agréés à l'adoption de la participation au groupement d'intérêt public. Mme Patricia Adam a indiqué que les organismes agréés pour l'adoption ne peuvent être partie prenante du GIP afin de ne pas être à la fois « juge et partie » et de ne pas créer de confusion avec les responsabilités de l'Etat et des départements dans ce domaine. Il est toutefois possible de leur confier un rôle purement consultatif. La rapporteure a donné un avis défavorable à cet amendement tout en acquiesçant sur le rôle consultatif dévolu à ces organismes. La commission a rejeté cet amendement. La commission a examiné un amendement présenté par Mme Patricia Adam prévoyant le financement à parts égales du GIP par l'Etat et les départements. Après que la rapporteure a donné un avis défavorable au motif de son caractère réglementaire, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement présenté par la rapporteure prévoyant le développement par l'AFA d'un réseau de correspondants dans les pays d'origine. M. Serge Blisko a souhaité savoir si ces correspondants seront d'origine locale ou s'ils appartiendront au personnel consulaire. Après que la rapporteure a indiqué qu'il pourra s'agir de représentants de l'AFA ou éventuellement de personnels consulaires, la commission a adopté l'amendement. Puis elle a adopté l'article 3 ainsi modifié. Articles additionnels après l'article 3 Suivant l'avis favorable de la rapporteure, la commission a adopté deux amendements portant articles additionnels présentés par Mme Patricia Adam opérant les coordinations consécutives à la création de l'AFA dans le code de la sécurité sociale et du travail. La commission a examiné un amendement portant article additionnel présenté par Mme Patricia Adam visant à aligner le droit à congé des adoptants sur le congé de maternité et à porter à six semaines le congé antérieur à l'adoption. La rapporteure a donné un avis défavorable à cet amendement, qui ne prend pas en considération les particularités de la maternité. La commission a rejeté l'amendement puis deux autres amendements de coordination avec celui-ci présentés par Mme Patricia Adam. Article 4 Cet article modifie l'article L. 531-2 du code de la sécurité sociale afin de majorer la prime versée à l'occasion de l'adoption d'un enfant. Il reprend une des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 qui a été jugée comme contraire à la constitution par le Conseil constitutionnel. En effet dans sa décision n° 2004-508 DC du 16 décembre 2004, le Conseil a estimé que l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale disposant que les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, les dispositions relatives à la prime d'adoption « ne trouvent donc pas leur place dans la loi déférée »... ; qu'elles « doivent être déclarées non conformes à la Constitution comme étrangers au domaine des lois de financement de la sécurité sociale ». Les associations de parents adoptants et de nombreux experts se sont émues de la lourdeur des frais engendrés par une adoption à l'étranger, c'est pourquoi il a paru indispensable de reprendre ce dispositif pour en faire bénéficier au plus vite les familles. Le ministère de la famille dans un document présentant ses orientations pour la réforme de l'adoption internationale soulignait l'inégalité d'accès des familles à l'adoption selon leurs revenus. En effet selon les estimations du ministère, le coût d'une adoption internationale varie entre 10 000 et 20 000 €. Rappelons que cette prime est l'une des composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant, prestation versée sous conditions de ressources et attribuée au plus tard au deuxième mois après l'arrivée de l'enfant dans sa famille d'adoption. Le montant de la majoration relève du pouvoir réglementaire. Lors de la discussion du projet de loi de financement pour 2005 le gouvernement avait annoncé vouloir doubler le montant de la prime d'adoption qui passerait de 812,37 à 1624,75 euros, pour mieux prendre en compte les contraintes spécifiques de cette démarche. En effet, sur les 5 000 enfants adoptés en 2004, 80 % l'ont été à l'étranger ce qui représente des frais très lourds en termes de déplacement, d'assistance juridique et de paiement de frais d'entretien de l'enfant à l'institution chargée de son assistance durant le déroulement de la procédure d'adoption. La rapporteure souhaite que cette majoration soit une première étape dans le soutien financier aux adoptants et que les pratiques de certains départements, qui proposent des aides aux adoptants, se généralisent dans le cadre de la valorisation des bonnes pratiques. * La commission a adopté l'article 4 sans modification. Cet article prévoit une compensation financière pour la majoration des charges publiques que risque d'entraîner cette proposition de loi. * La commission a adopté l'article 5 sans modification. Puis la commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi ainsi rédigée. * En conséquence, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales demande à l'Assemblée nationale d'adopter la proposition de loi dont le texte suit. TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION PROPOSITION DE LOI PORTANT RÉFORME DE L'ADOPTION Article 1er I. - L'article L. 225-2 du code de l'action sociale et des familles est ainsi modifié : 1° Le dernier alinéa est ainsi rédigé : « L'agrément est accordé pour cinq ans, dans un délai de neuf mois, par le président du conseil général après avis d'une commission dont la composition est fixée par voie réglementaire. Le délai court à compter de la date à laquelle la personne confirme sa demande d'agrément dans les conditions fixées par voie réglementaire. Il est délivré par un arrêté dont la forme et le contenu sont définis par décret. » ; 2° Il est complété par deux alinéas ainsi rédigés : « L'agrément est délivré pour l'accueil d'un ou de plusieurs enfants simultanément. Une notice, dont la forme et le contenu sont définis par décret, décrivant le projet d'adoption des personnes agréées est jointe à l'agrément. Cette notice peut être révisée par le président du Conseil général sur demande du candidat à l'adoption. « L'agrément est caduc à compter de l'arrivée au foyer d'au moins un enfant français ou étranger, ou de plusieurs simultanément. » II. - Après le premier alinéa de l'article L. 225-3 du même code, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : « Ces personnes bénéficient de réunions d'information pendant la procédure d'agrément. » Article 2 Le code de l'action sociale et des familles est ainsi modifié : 1° La section 3 du chapitre V du titre II du Livre II devient la section 4 du même chapitre ; 2° Les articles L. 225-15, L. 225-16, L. 225-17 et L. 225-18 deviennent respectivement les articles L. 225-17, L. 225-18, L. 225-19 et L. 225-20 ; 3° L'article L. 225-18 tel qu'il résulte de l'alinéa précédent est ainsi rédigé : « Le mineur placé en vue d'adoption ou adopté bénéficie d'un accompagnement par le service de l'aide sociale à l'enfance ou l'organisme mentionné à l'article L. 225-11 à compter de son arrivée au foyer de l'adoptant et jusqu'au prononcé de l'adoption plénière en France ou jusqu'à la transcription du jugement étranger. Cet accompagnement est prolongé si l'adoptant le demande, notamment s'il s'y est engagé envers l'Etat d'origine de l'enfant. Dans ce dernier cas, il s'effectue selon les modalités de calendrier déterminées au moment de l'engagement ». Article 3 Dans la première phrase du premier alinéa de l'article 350 du code civil, les mots : « sauf le cas de grande détresse des parents », sont supprimés. Article 4 La section 3 du chapitre V du titre II du livre II du même code est ainsi rétablie : « Section 3 « Agence française de l'adoption « Art. L. 225-15. - Il est créé une Agence française de l'adoption qui a pour mission d'informer, de conseiller et de servir d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers de quinze ans. « L'Etat, les départements et des personnes morales de droit privé constituent à cette fin un groupement d'intérêt public. « L'Agence française de l'adoption est autorisée à intervenir comme intermédiaire pour l'adoption dans l'ensemble des départements. « Elle est habilitée à intervenir comme intermédiaire pour l'adoption dans les Etats parties à la convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale. Pour exercer son activité dans les autres pays d'origine des mineurs, elle doit obtenir l'habilitation du ministre chargé des affaires étrangères prévue à l'article L. 225-12. « Pour l'exercice de son activité, dans les pays d'origine, elle s'appuie sur un réseau de correspondants ». « Art. L. 225-16. - Dans chaque département, le président du conseil général désigne au sein de son service au moins une personne chargée d'assurer les relations avec l'Agence française de l'adoption. « Outre les moyens mis à la disposition de l'agence par les personnes morales de droit privé qui en sont membres, l'Etat et les départements assurent sa prise en charge financière selon des modalités définies par voie réglementaire. « Le personnel de l'agence est soumis au secret professionnel dans les conditions prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal. « Les dispositions des articles L. 225-14-1 et L. 225-14-2 sont applicables à l'agence. » Article 5 Au deuxième alinéa de l'article L. 331-7 du code de la sécurité sociale, les mots : « ou un organisme autorisé pour l'adoption » sont remplacés par les mots : « , un organisme français autorisé pour l'adoption ou l'agence française de l'adoption ». Article 6 Dans la première phrase du cinquième alinéa de l'article L. 122-26 du code du travail, les mots : « ou un organisme autorisé pour l'adoption » sont remplacés par les mots : « , un organisme français autorisé pour l'adoption ou l'agence française de l'adoption ». Article 7 Le premier alinéa de l'article L. 531-2 du code de la sécurité sociale est complété par la phrase suivante : « Le montant de la prime est majoré en cas d'adoption. » Article 8 I. - Les charges éventuelles qui résulteraient pour les collectivités territoriales de l'application de la présente loi sont compensées par le relèvement à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement. II. - Les charges éventuelles qui résulteraient pour l'Etat de l'application de la présente loi sont compensées à due concurrence par l'institution d'une taxe additionnelle à la taxe visée à l'article 1001 du code général des impôts. III. - Les charges éventuelles qui résulteraient pour les organismes de sécurité sociale de l'application de la présente loi sont compensées à due concurrence par l'institution d'une contribution additionnelle à la contribution visée à l'article L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale. AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Article 1er Amendements présentés par Mme Patricia Adam : · Dans le deuxième alinéa du 1° de cet article, après les mots : « après avis », insérer le mot : « conforme ». · Après le I de cet article insérer un I bis ainsi rédigé : « I bis. ─ Le premier aliéna de l'article L. 225-3 du code de l'action sociale et des familles est complété par une phase ainsi rédigée : « Le président du conseil général est tenu de les informer au plus tard dans le délai de deux mois des informations qu'elles doivent lui communiquer en vue de la confirmation leur demande. » Article 2 Amendement présenté par Mme Michèle Tabarot, rapporteure : Dans la première phrase du deuxième alinéa du 3° de cet article, substituer au mot : « bénéficie », les mots : « peut bénéficier ». (retiré en commission) Article 3 Amendements présentés par Mme Patricia Adam : · Dans le deuxième alinéa de cet article, après les mots : « personnes morales de droit privé », insérer les mots : «, à l'exclusion des organismes agréés à l'adoption, ». · Après le deuxième alinéa de cet article, insérer l'alinéa suivant : « La prise en charge financière du groupement d'intérêt public est assurée à parts égales par l'Etat et les départements, la participation financière de chaque département est fixée par voie réglementaire en fonction du nombre des agréments octroyés. Les dépenses en résultant pour chacun des départements sont obligatoires. » Après l'article 3 Amendements présentés par Mme Patricia Adam : · L'article L. 331-7 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié : I. - Dans la première phrase du deuxième alinéa, le nombre : « dix » est remplacé par le nombre : « seize », et le nombre : « vingt-deux » est remplacé par le nombre : « vingt-huit ». II. - Le deuxième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « En cas d'adoption internationale, la période d'indemnisation est de six semaines avant la date prévue de cette arrivée. » III. - Dans le troisième alinéa, le nombre : « dix-huit » est remplacé par le nombre : « vingt-deux ». · Le cinquième alinéa de l'article L. 122-26 du code du travail est ainsi modifié : I. - Dans la première phrase, les mots : « dix semaines » sont remplacés par les mots : « seize semaines », et les mots : « vingt-deux semaines » sont remplacés par les mots : « vingt-huit semaines ». II. - Dans la deuxième phrase, le nombre : « dix-huit » est remplacé par le nombre : « vingt-deux ». III. - Dans la troisième phrase, après les mots : « sept jours calendaires », sont ajoutés les mots : « ou six semaines en cas d'adoption internationale ». · L'augmentation des charges résultant de l'application de la présente loi pour les régimes de sécurité sociale est compensée à due concurrence par une augmentation de droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts et affectés aux organismes de sécurité sociale. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
------------- N° 2231 - Rapport sur la proposition de loi portant réforme de l'adoption (Mme Michèle Tabarot) © Assemblée nationale |
