N° 3500 - Rapport de M. Xavier de Roux sur le projet de loi modifiant la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur (n°3392)



N° 3500

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 décembre 2006.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 3392), modifiant la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur,

PAR M. Xavier de ROUX,

Député.

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INTRODUCTION 117

A. UNE SAISINE DIRECTE DE L’AUTORITÉ DISCIPLINAIRE PAR LE JUSTICIABLE RISQUERAIT DE DÉSTABILISER L’INSTITUTION JUDICIAIRE 118

B. LE MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE APPARAÎT COMME L’AUTORITÉ LA PLUS
À MÊME DE FILTRER LES PLAINTES DES JUSTICIABLES
119

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE 123

Article unique (art. 11-1 [nouveau] de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973) : Examen par
le Médiateur de la République des réclamations relatives au fonctionnement du service de la justice mettant en cause le comportement d’un magistrat de l’ordre judiciaire
123

TABLEAU COMPARATIF 127

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 129

ANNEXE 131

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR  155

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi vise à améliorer le traitement des plaintes des justiciables, en confiant au Médiateur de la République le soin de les examiner et de leur donner une suite.

La Charte européenne sur le statut des juges du Conseil de l’Europe de 1998, dans son article 5.3, reconnaît le droit à toute personne « d’avoir la possibilité de soumettre sans formalisme particulier sa réclamation relative au dysfonctionnement de la justice dans une affaire donnée à un organisme indépendant. Cet organisme a la faculté, si un examen prudent et attentif fait incontestablement apparaître un manquement (à l’un des devoirs expressément définis par le statut) de la part d’un juge ou d’une juge, d’en saisir l’instance disciplinaire ou à tout le moins d’en recommander une telle saisine à une autorité ayant normalement compétence, suivant le statut, pour l’effectuer ».

Aucune autorité indépendante n’est aujourd’hui chargée d’assurer le respect de ce droit, et, de fait, les plaintes des justiciables ne reçoivent pas une réponse appropriée.

L’activité judiciaire suscite en effet une abondante correspondance émanant de justiciables qui se considèrent victimes de la justice. Mme Marylise Lebranchu a fait état devant la Commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau de 25 000 courriers adressés chaque année à la Chancellerie. À elle seule, la Commission d’enquête a été destinataire de plus de 700 courriers. Près d’un quart des 6 445 dossiers instruits par le Médiateur en 2005 avait trait à des questions de justice.

Or, faute de structure ad hoc, la Chancellerie n’a pas les moyens d’assurer un suivi effectif des plaintes des justiciables. Les conséquences de cette situation sur l’image que nos concitoyens se font de la justice ont été parfaitement analysées devant la Commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau par Mme Dominique Commaret, Avocat général près la Cour de cassation :

« Qu’elles soient adressées au magistrat interpellé, à la hiérarchie judiciaire au ministère de la justice, qu’elles concernent l’institution elle-même ou ses auxiliaires, il n’est pas certain qu’elles fassent toujours et partout l’objet d’une réponse adaptée. Ceci cristallise les aigreurs et fabrique des "grands brûlés" de la justice qui assiègent leur vie durant les antichambres et les prétoires pour réclamer justice. Ces plaintes constituent de plus l’un des indicateurs de l’évolution de leurs préoccupations et de leur perception du fonctionnement de la justice au quotidien, voire le révélateur de dysfonctionnements ignorés de la hiérarchie judiciaire » (1).

Plusieurs solutions ont été avancées pour améliorer le traitement des plaintes des justiciables. Il en ressort qu’une saisine directe de l’instance disciplinaire par les justiciables soulèverait d’importantes difficultés. Il convient donc de s’orienter, comme le prévoit le projet de loi, vers une saisine par l’intermédiaire d’une structure de filtrage, et le Médiateur de la République est le mieux placé pour jouer ce rôle.

Plusieurs pays ont ouvert aux justiciables un droit de recours devant l’instance disciplinaire. L’exercice de ce droit est cependant soumis à un filtrage préalable (cf. les comparaisons internationales en annexe au présent rapport).

Au Canada, un conseil composé des juges en chef des cours fédérales et des cours provinciales peut, à l’initiative de tout citoyen, procéder à des enquêtes sur la conduite d’un juge fédéral. Les plaintes sont instruites par un « Comité sur la conduite des juges », qui rejette les plaintes manifestement infondées. La décision d’ouvrir la procédure disciplinaire proprement dite est prise par l’assemblée plénière du Conseil canadien de la magistrature.

En Espagne, un particulier peut, sur simple plainte, être à l’origine d’une procédure disciplinaire. Celle-ci fait l’objet, dans le mois de sa réception, d’une étude et d’un rapport d’un membre du service de l’inspection judiciaire, qui peut proposer son classement, pour défaut de fondement par exemple, des vérifications complémentaires contradictoires ou l’ouverture d’une procédure disciplinaire.

Le « Judicial Conduct and Disability Act » américain de 1980 dispose que toute personne peut déposer une plainte contre un juge, si elle estime qu’il a eu un comportement préjudiciable ou qu’il est incapable de remplir ses fonctions pour des raisons de déficience mentale ou physique. La plainte doit être déposée auprès de l’administrateur de la Cour, lequel doit en aviser immédiatement le Président, qui doit décider si la plainte est recevable et si l’engagement d’une enquête disciplinaire est opportun.

Une saisine directe de l’instance disciplinaire risquerait de déstabiliser l’institution judiciaire. Accorder au justiciable la possibilité de mettre directement en œuvre la responsabilité disciplinaire des magistrats reviendrait à créer une nouvelle voie de recours, et aboutirait à une prolifération des mises en cause personnelles des auteurs des décisions de justice, de nature à porter atteinte à leur indépendance. La responsabilité disciplinaire est une réponse juridique à une violation d’obligations professionnelles. Intrinsèquement corporative, elle est difficilement compatible avec une saisine directe du justiciable. Il apparaît donc nécessaire d’instaurer un mécanisme de filtrage, capable de repérer les réclamations relevant du contentieux disciplinaire.

Plusieurs propositions ont été émises pour instituer une structure ad hoc, chargée de filtrer les plaintes des justiciables.

Une telle structure doit être en mesure de faire le partage entre les plaintes qui relèvent des voies de recours traditionnelles et celles qui justifient l’ouverture d’une procédure disciplinaire. Comme Mme Dominique Commaret l’a expliqué devant la Commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau, il faut en effet « séparer les expressions de l’animosité personnelle ou de la volonté de nuire, les réclamations irrecevables parce que critiquant des décisions juridictionnelles, celles qui manifestent une incompréhension des procédures et ne demandent qu’une explication didactique, de celles qui sont révélatrices de comportements non traités parce qu’ignorés et qui justifient le recueil des observations du magistrat personnellement mis en cause et la vérification sur pièces de leur bien-fondé ou non » (2).

Le filtrage des plaintes pourrait être confié à une chambre des requêtes, instituée sur le modèle de la commission des requêtes placée auprès de la Cour de justice de la République par l’article 68-2 de la Constitution pour statuer sur la responsabilité pénale des membres du Gouvernement. Cette commission est en effet chargée d’ordonner soit le classement de la procédure, soit sa transmission au procureur général près la Cour de cassation aux fins de saisir la Cour de justice de la République. Elle est composée de trois magistrats du siège hors hiérarchie à la Cour de cassation, de deux conseillers d’État et de deux conseillers maîtres à la Cour des comptes, désignés pour cinq ans.

C’est dans cet esprit que, en 1999, un avant-projet de loi prévoyait de créer une Commission nationale qui aurait été saisie des plaintes des justiciables s’estimant lésés par un dysfonctionnement du service de la justice ou par un fait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire commis par un juge dans l’exercice de ses fonctions. Un magistrat hors hiérarchie de la Cour de cassation, désigné par l’ensemble des magistrats hors hiérarchie de la Cour, en aurait été le président. Auraient été adjointes à celui-ci une personnalité qualifiée désignée par le Médiateur de la République et une personnalité qualifiée désignée conjointement par le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat. Cette chambre des requêtes aurait rendu une décision insusceptible de recours, par laquelle elle aurait décidé de ne pas donner suite à la plainte ou de la transmettre au ministre de la justice ou aux chefs de cour concernés, à charge pour ceux-ci d’engager des poursuites disciplinaires. Cet avant-projet nécessitait une modification de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

Dans le prolongement de l’avant-projet de 1999, le Premier président de la Cour de cassation s’est déclaré, devant la Commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau, en faveur de la création d’« un mode de saisine par les justiciables (…) par l’intermédiaire d’une commission des requêtes adjointe au Conseil supérieur de la magistrature » (3).

La Commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau s’est orientée vers une solution plus simple, consistant à s’appuyer sur le Médiateur de la République à qui elle proposait de donner le pouvoir de saisir l’instance disciplinaire. Le Médiateur est en effet l’autorité chargée de recevoir les réclamations concernant le fonctionnement des administrations. Il reçoit d’ores et déjà les réclamations portant sur des litiges opposant une personne physique ou morale au service public de la justice, et traite des dysfonctionnements de l’administration judiciaire ainsi que ceux concernant l’activité des auxiliaires de justice. S’il ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction, ni remettre en cause le bien fondé d’une décision juridictionnelle, il peut faire des recommandations à l’organisme mis en cause et l’enjoindre à exécuter une décision passée en force de chose jugée.

Plusieurs pays étrangers ont d’ailleurs confié le traitement des plaintes des justiciables à l’institution équivalente à notre Médiateur (cf. les comparaisons internationales en annexe au présent rapport).

Ainsi, en Angleterre et au Pays de Galles, l’Ombudsman transfère les plaintes à l’encontre des membres du corps judiciaire, s’il en reçoit, à l’Office for Judicial Complaints chargé de les instruire (les justiciables doivent toutefois adresser directement leurs plaintes à l’Office for Judicial Complaints). En revanche, un justiciable qui estime que l’Office for Judicial Complaints n’a pas correctement instruit sa plainte peut alors saisir l’Ombudsman qui enquêtera sur l’instruction réalisée par l’Office for Judicial Complaints.

En Italie, le Médiateur de la République peut signaler une plainte au ministre de la justice qui engage ensuite l’action disciplinaire au travers d’une requête faite au procureur général près la Cour de cassation.

En Suède, si le magistrat concerné par la procédure disciplinaire est le président du tribunal lui-même (qui doit normalement saisir le Conseil d’une plainte à l’encontre d’un magistrat), l’Ombudsman parlementaire peut saisir le Conseil. De plus, l’Ombudsman parlementaire peut également engager des poursuites à l’encontre des membres de la Cour suprême ou de la Cour suprême administrative, et demander leur révocation ou leur destitution.

En outre, selon le rapport du 16 juillet 2003 de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe sur les médiateurs, le médiateur finlandais « contrôle que les tribunaux (…) se conforment au droit et accomplissent leur mission. Le médiateur parlementaire doit en particulier (…) prendre les mesures qui s’imposent lorsqu’un juge (…) s’est rendu coupable de manœuvres frauduleuses, de partialité ou de grave négligence, a violé le droit d’un citoyen ou a outrepassé ses pouvoirs. » Par ailleurs, le médiateur est chargé d’engager les poursuites à l’encontre du président ou d’un membre de la Cour suprême ou de la Cour suprême administrative.

Le Defensor del Pueblo espagnol peut engager et poursuivre d’office ou à la demande d’une personne physique ou morale toute enquête visant à éclaircir des actes et des décisions de l’administration publique, le champ de cette dernière recouvrant l’administration judiciaire.

Le Gouvernement a repris la proposition de la Commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau, en confiant au Médiateur le soin d’apprécier le sérieux de la plainte et en l’autorisant à la transmettre au garde des Sceaux.

Il s’en écarte cependant sur deux points importants :

—  la saisine de l’instance disciplinaire resterait réservée au seul garde des Sceaux, sans possibilité de saisine directe par le Médiateur. Ainsi, il appartiendrait au Médiateur de la République de transmettre au garde des Sceaux les réclamations relatives au fonctionnement de la justice qui mettent en cause le comportement d’un magistrat de l’ordre judiciaire. Le Médiateur serait tenu de procéder à cette transmission s’il estime que la réclamation sérieuse. À charge ensuite au garde des Sceaux de juger de l’opportunité de déclencher une procédure disciplinaire à l’égard du magistrat mis en cause ;

—  en outre, le Gouvernement prévoit d’encadrer strictement les pouvoirs d’investigation du Médiateur auquel il est explicitement interdit d’utiliser les moyens dont il dispose normalement pour examiner une réclamation. Le Médiateur ne pourrait pas poser des questions à l’administration ou solliciter un corps d’inspection. Ainsi, seul le garde des Sceaux pourrait interroger les chefs de cour et faire diligenter une enquête par l’inspection générale des affaires judiciaires.

Sur le premier point, le garde des Sceaux a soulevé devant la Commission les difficultés constitutionnelles que poserait une saisine du Conseil supérieur de la magistrature par le Médiateur : confier au Médiateur de la République le pouvoir d’engager des poursuites disciplinaires à l’encontre d’un magistrat pourrait être considéré comme portant atteinte à l’indépendance de l’autorité judiciaire, et modifierait en profondeur notre système institutionnel, en donnant à une autorité administrative indépendante un pouvoir supérieur à celui du garde des Sceaux.

Néanmoins, le dispositif proposé par le Gouvernement pose la question des moyens dont disposera le Médiateur pour instruire les réclamations des justiciables. Comment en effet pourrait-il statuer sur le caractère sérieux de celles-ci, sans obtenir de l’autorité judiciaire les informations utiles, ne serait-ce qu’en interrogeant les chefs de cour ?

Pour répondre à cette difficulté, le rapporteur estime préférable d’inscrire le dispositif d’examen des réclamations des justiciables dans le statut de la magistrature, afin de prévoir la manière dont ces réclamations seront instruites et de donner aux magistrats toutes les garanties de procédure.

*

* *

La Commission a procédé le mercredi 29 novembre 2006 à l’audition de M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la Justice, et à la discussion générale sur le projet de loi organique relatif à la formation et à la responsabilité des magistrats, le projet de loi modifiant la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur et le projet de loi tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale (le compte-rendu de cette audition et de cette discussion générale figure page 33 du rapport de M. Philippe Houillon sur le projet de loi organique relatif à la formation et à la responsabilité des magistrats).

La Commission a examiné le projet de loi modifiant la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur au cours de sa première séance du mercredi 6 décembre 2006. Elle est immédiatement passée à l’examen de l’article unique.

EXAMEN DE L’ARTICLE UNIQUE

Article unique

(art. 11-1 [nouveau] de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973)


Examen par le Médiateur de la République des réclamations relatives au fonctionnement du service de la justice mettant en cause
le comportement d’un magistrat de l’ordre judiciaire

Cet article donne au Médiateur de la République une nouvelle compétence : l’examen des réclamations relatives au fonctionnement du service de la justice mettant en cause le comportement d’un magistrat de l’ordre judiciaire.

Les relations entre le Médiateur et l’autorité judiciaire sont encadrées par l’article 11 de la loi du 3 janvier 1973. Il est fait interdiction au Médiateur d’« intervenir dans une procédure engagée devant un juridiction » ou de « remettre en cause le bien fondé d’une décision juridictionnelle ». Conforme au principe de la séparation des pouvoirs, cette interdiction est protectrice de l’indépendance de la justice : autorité administrative, le Médiateur ne peut pas connaître des faits donnant lieu à une procédure judiciaire, ni a fortiori mettre en cause un acte juridictionnel.

Ce principe de non intervention dans une procédure judiciaire ne s’oppose cependant pas à ce que le Médiateur fasse des recommandations à l’organisme mis en cause dans un dossier porté devant la justice, et en particulier à ce qu’il l’enjoigne à exécuter une décision de justice passée en force de chose jugée.

Le projet de loi ajoute une dérogation nouvelle, en prévoyant que le principe de non intervention d’une autorité administrative dans une procédure judiciaire n’interdit pas au Médiateur de saisir le garde des Sceaux lorsque la réclamation met en cause le comportement d’un magistrat de l’ordre judiciaire.

Cette disposition institue une procédure d’examen des plaintes des justiciables mettant en cause la responsabilité personnelle des magistrats, lesquelles, on l’a vu, ne reçoivent pas aujourd’hui de réponse appropriée, au risque de laisser se développer dans l’opinion un sentiment d’impunité. Elle ne modifie en revanche pas le régime encadrant l’engagement de cette responsabilité, et notamment les conditions dans lesquelles une procédure disciplinaire peut être ouverte à l’égard du magistrat mis en cause. Une telle modification aurait en effet exigé une réforme de l’ordonnance organique du 22 décembre 1958 portant statut de la magistrature.

Faute de dispositions spécifiques, le Médiateur sera saisi des plaintes des justifiables dans les conditions de droit commun, prévues aux articles 6 et 6-1 de la loi du 3 janvier 1973. Toute personne physique ou morale pourra, par une réclamation individuelle, demander à un député ou à un sénateur que le comportement d’un magistrat soit porté à la connaissance du Médiateur. S’il estime que la réclamation justifie l’intervention du Médiateur, le parlementaire la lui transmettra soit directement, soit par l’intermédiaire d’un délégué territorial.

Saisi de la réclamation, le Médiateur devra, s’il l’estime sérieuse, la transmettre à son tour au garde des Sceaux qui pourra engager une procédure disciplinaire. Le Médiateur se voit ainsi confier un rôle de filtrage (au même titre que le parlementaire destinataire de la réclamation initiale), afin de détecter les réclamations qui ne justifient pas des poursuites disciplinaires. Il n’aura en revanche pas le pouvoir d’engager lui-même la procédure disciplinaire dont l’opportunité reste à l’entière appréciation du garde des Sceaux. Celui-ci aura néanmoins l’obligation d’informer le Médiateur des suites qu’il a données à la réclamation.

En outre, l’intervention du Médiateur est strictement encadrée.

Ainsi, il est explicitement prévu que, saisi de la réclamation d’un justiciable, le Médiateur ne pourra pas user à l’égard de l’autorité judiciaire du pouvoir de recommandation que lui donne l’article 9 de loi du 3 janvier 1973. Il ne pourra pas davantage utiliser les deux prérogatives prévues par l’article 10 du même texte : lui sont interdits non seulement l’engagement de la procédure disciplinaire à la place de l’autorité compétente, mais aussi la saisine de la juridiction pénale.

De surcroît, le Médiateur ne disposera pas dans l’examen des plaintes des justiciables des pouvoirs d’investigation qu’il détient des articles 12 et 13 de la loi du 3 janvier 1973 pour les autres réclamations. Il ne pourra pas enjoindre les agents concourant au service public de la justice, ainsi que les corps d’inspection ou de contrôle, de répondre à ses questions, ni de déférer à ses convocations. Il ne bénéficiera pas non plus du droit à communication des pièces du dossier.

Le Gouvernement ne souhaite en effet pas d’instaurer l’équivalent d’une enquête préliminaire aux poursuites disciplinaires, laquelle aurait nécessité une modification des règles organiques. Pour lui, il s’agit simplement d’améliorer le traitement administratif des réclamations que les justiciables adressent sur le fonctionnement du service de la justice.

Le rapporteur a présenté un amendement de suppression de cet article unique, devenu sans objet du fait de l’adoption par la Commission de l’amendement insérant la procédure d’examen des plaintes des justiciables dans la loi organique portant statut de la magistrature.

Après que le rapporteur eut indiqué que le champ couvert par l’article unique du projet de loi était beaucoup plus large que celui résultant de l’amendement adopté sur le projet de loi organique, le Président Philippe Houillon a rappelé que la loi de 1973 prévoit d’ores et déjà la compétence du Médiateur de la République en matière de fonctionnement du service de la justice, comme en ce qui concerne les autres services publics.

La Commission a adopté cet amendement de suppression de l’article unique (amendement n° 1), le projet de loi se trouvant de ce fait rejeté.

*

* *

En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter l’amendement de suppression de l’article unique et de ce fait de rejeter le présent projet de loi modifiant la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur.

TABLEAU COMPARATIF

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Texte du projet de loi

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Propositions de la Commission

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Article unique

Article unique

Après l’article 11 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur, il est inséré un article 11-1 ainsi rédigé :

Supprimé

(amendement n° 1)

« Art. 11-1. —  Lorsqu’une réclamation relative au fonctionnement du service de la justice met en cause le comportement d’un magistrat de l’ordre judiciaire, le médiateur de la République, s’il l’estime sérieuse, transmet cette réclamation au garde des sceaux.

 

« Celui-ci fait connaître au médiateur de la République les suites réservées à cette réclamation.

 

« Les articles 9, 10, 12 et 13 de la présente loi ne sont pas applicables. »

 

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF

Loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République

Art. 9. —  Lorsqu’une réclamation lui paraît justifiée, le Médiateur de la République fait toutes les recommandations qui lui paraissent de nature à régler les difficultés dont il est saisi et, notamment, recommande à l’organisme mis en cause toute solution permettant de régler en équité la situation de l’auteur de la réclamation.

Lorsqu’il apparaît au Médiateur de la République qu’un organisme mentionné à l’article 1er n’a pas fonctionné conformément à la mission de service public qu’il doit assurer, il peut proposer à l’autorité compétente toutes mesures qu’il estime de nature à remédier à cette situation.

Lorsqu’il lui apparaît que l’application de dispositions législatives ou réglementaires aboutit à des situations inéquitables, il peut suggérer les modifications qui lui paraissent opportunes.

Le Médiateur de la République est informé de la suite donnée à ses interventions. À défaut de réponse satisfaisante dans le délai qu’il a fixé, il peut rendre publiques ses recommandations et ses propositions. L’organisme mis en cause peut rendre publique la réponse faite et, le cas échéant, la décision prise à la suite de la démarche faite par le Médiateur de la République.

Art. 10. —  À défaut de l’autorité compétente, le Médiateur de la République peut, au lieu et place de celle-ci, engager contre tout agent responsable une procédure disciplinaire ou, le cas échéant, saisir d’une plainte la juridiction répressive.

Art. 12. —  Les ministres et toutes autorités publiques doivent faciliter la tâche du Médiateur de la République.

Ils sont tenus d’autoriser les agents placés sous leur autorité à répondre aux questions et éventuellement aux convocations du Médiateur de la République, et les corps de contrôle à accomplir dans le cadre de leur compétence, les vérifications et enquêtes demandées par le Médiateur de la République. Les agents et les corps de contrôle sont tenus d’y répondre ou d’y déférer. Ils veillent à ce que ces injonctions soient suivies d’effet.

Le vice-président du Conseil d’État et le premier président de la Cour des comptes font, sur la demande du Médiateur de la République, procéder à toutes études.

Art. 13. —  Le Médiateur de la République peut demander au ministre responsable ou à l’autorité compétente de lui donner communication de tout document ou dossier concernant l’affaire à propos de laquelle il fait son enquête. Le caractère secret ou confidentiel des pièces dont il demande communication ne peut lui être opposé sauf en matière de secret concernant la défense nationale, de sûreté de l’État ou de politique extérieure.

En vue d’assurer le respect des dispositions relatives au secret professionnel, il veille à ce qu’aucune mention permettant l’identification des personnes dont le nom lui aurait été ainsi révélé ne soit faite dans les documents publiés sous son autorité.

ANNEXE

Les conseils supérieurs de la magistrature européens ou organismes équivalents

Certains États européens ont institué, comme la France, un Conseil Supérieur de la Magistrature - ou de la Justice - (Italie, Portugal, Espagne, Bulgarie, Hongrie, Belgique, Pays-Bas, Pologne, Roumanie) ; d’autres, en revanche, n’en sont pas dotés mais disposent d’un organisme équivalent (Allemagne, Danemark, Angleterre et Pays de Galles, Suède).

Sources : Rapport 2004-2005 du Conseil Supérieur de la Magistrature (p.93 à 183), Note du SAEI du Ministère de la Justice, Étude du Sénat de législation comparée relative au régime disciplinaire des magistrats du siège et informations obtenues auprès de magistrats de liaison, d’ambassades et des institutions elles-mêmes.

 

Magistrats concernés

Composition

Attributions

Saisine en matière disciplinaire

Recours contre la décision disciplinaire

BELGIQUE

Conseil supérieur de la Justice

siège / parquet

44 membres (dont 22 magistrats), répartis en deux collèges, un francophone et un néerlandophone

Dans chaque collège :

-11 non-magistrats nommés par le Sénat : 4 avocats, 3 professeurs et 3 personnes ayant une expérience « utile » , exerçant tous depuis 10 ans au moins

-11 magistrats élus par leurs pairs

Mandat : 4 ans renouvelable une fois

Fonction incompatible avec : fonction de magistrat suppléant, mandat public électif, charge publique d’ordre politique, mandat de chef de corps

Président : présidence assurée alternativement par 2/3 des membres pour 1 an

Nominations, recrutement des candidats à la magistrature, gestion des carrières.

Les commissions d’avis et d’enquête du Conseil Supérieur de la Justice ne font, en matière disciplinaire, que recevoir et assurer le suivi des plaintes concernant le fonctionnement de l’ordre judiciaire. Après enquête, elles émettent des avis et des propositions et informent les autorités disciplinaires en leur demandant d’estimer s’il y a lieu d’engager une procédure disciplinaire.

Ce n’est pas le Conseil supérieur de la Justice qui est compétent en matière disciplinaire mais le Conseil National de Discipline.

ORGANE COMPÉTENT EN MATIÈRE DISCIPLINAIRE :

LE CONSEIL NATIONAL DE DISCIPLINE 

Le Conseil National de Discipline est divisé en 2 chambres : 1 francophone et 1 néerlandophone ; chacune composée de 3 magistrats du siège, 2 du parquet et 2 membres extérieurs à l’ordre judiciaire choisis parmi les avocats et les professeurs de droit.

Le Conseil National de Discipline est chargé de l’instruction en matière disciplinaire pour les faits graves, mais ce Conseil n’a pas de pouvoir de décision en ce qui concerne les peines (qui revient chef de corps du magistrat concerné ou par le chef de corps du degré supérieur).

Le Conseil national de discipline ne peut être saisi que par le chef de corps du magistrat concerné ou par le chef de corps du degré supérieur.

Le chef de corps qui envisage une peine disciplinaire majeure (retenue de traitement, suspension disciplinaire, démission d’office, destitution ou révocation) doit saisir à la fois le Conseil national de discipline et, s’il s’agit d’un magistrat du siège, la cour compétente, s’il s’agit d’un magistrat du ministère public, le Ministre de la Justice.

Non renseigné

BULGARIE

Conseil judiciaire supérieur

siège / parquet

25 membres (dont 14 magistrats) :

Membres de droit :

- Président de la Cour suprême de cassation

- Président de la Cour suprême administrative

- Procureur général

Membres élus :

- 11 membres élus par l’Assemblée Nationale

- 11 membres magistrats élus par leurs pairs (6 juges, 3 procureurs, 2 juges d’instruction)

Mandat de 5 ans, renouvelable mais pas à l’expiration d’un mandat

Fonction incompatible avec : parlementaires, élus locaux, membres de syndicats autres que de professions judiciaires, de partis ou d’organismes politiques, professions libérales, autre activité rémunérée (sauf conférence aux lycées)

Président : Ministre de la Justice, préside les séances du Conseil mais ne prend pas part au vote

Les services administratifs du Conseil sont assurés par le ministre de la justice.

Recrutement, nominations, promotion, rétrogradation, gestion des carrières des magistrats

Discipline : Le Conseil judiciaire supérieur bulgare est aussi compétent en matière de discipline.

Le Conseil judiciaire supérieur peut être saisi par :

- le chef de corps du magistrat concerné

- le ministre de la justice

- un cinquième de ses membres

Devant la Cour Suprême Administrative

ESPAGNE

Consejo general
del poder judicial

(CGPJ)

siège

Les membres du ministère public relèvent, eux, de la seule autorité du Procureur Général de l’État.

21 membres (dont 13 magistrats):

En plus du président, 20 conseillers élus pour 5 ans par moitié par chacune des 2 chambres de l’Assemblée Nationale :

- 12 magistrats du siège choisis sur une liste de 36 élaborée par les associations de magistrats

- 8 personnalités extérieures juristes ou avocats exerçant depuis 15 ans

Mandat : 5 ans non renouvelable

Fonction exclusive de toute autre activité

Président : Président du Tribunal Suprême nommé par le Roi sur proposition du Conseil

Comprend 3 commissions :

-commission permanente : Président et 4 conseillers

-commission disciplinaire : 5 conseillers élus par leurs pairs (3 magistrats et 2 non-magistrats)

-commission de qualification : 5 conseillers élus par leurs pairs (3 magistrats et 2 non-magistrats)

Sélection initiale, nominations, mutations, promotions

Discipline : l’Espagne distingue les « fautes légères », les « fautes graves » et les « fautes très graves ». Le Conseil est compétent pour les fautes graves (manque de respect aux supérieurs, manque de considération aux citoyens, abus d’autorité, violation du secret professionnel, etc.) et pour les fautes très graves (retards injustifiés réitérés, affiliation à un parti politique ou à un syndicat, manquement au devoir de fidélité à la constitution)

Les fautes graves sont jugées par la commission de discipline du Conseil, les fautes très graves par l’assemblée plénière du Conseil (el pleno).

Pour les fautes légères, c’est le président ou l’organe de direction du tribunal auquel le magistrat mis en cause appartient, selon que la sanction consiste en un avertissement ou en une amende.

En 2002 : 643 plaintes, 61 procédures disciplinaires ouvertes, 37 sanctions prononcées dont 30 par le CGPJ (11 par el pleno, 19 par la commission de discipline)

La commission disciplinaire du CGPJ peut :

-s’auto-saisir : le CGPJ ou son Président, peuvent, d’autorité, ordonner l’inspection d’une juridiction ou recueillir toute information sur le fonctionnement et l’accomplissement des devoirs des personnels de justice.

Cette inspection est ensuite conduite par le Service de l’Inspection, par le président de la juridiction ou même par un autre magistrat.

Le Ministre de la justice peut également demander une telle inspection au CGPJ

-être saisie sur demande motivée : d’organismes officiels (administratif, organe de direction des tribunaux, …), des avocats, du Ministère Public, etc.

-être saisie par une dénonciation d’un justiciable :

tout citoyen peut, par le site web du CGPJ (http://www.poderjudicial.es) formuler en ligne une suggestion ou une réclamation concernant le fonctionnement de la justice, à laquelle l’Unité d’Attention au Citoyen du CGPJ répond dans les plus brefs délais. La réclamation ne peut cependant porter sur le contenu d’une décision de justice.

Les sanctions sont :

-pour les fautes graves : amende de 301€ à 3000€

-pour les fautes très graves : mutation d’office à plus de 100km, suspension professionnelle de 3 ans au plus, destitution.

Recours administratif contre une décision de la Commission de discipline du CGPJ (faute grave) devant le « pleno » du CGPJ

Recours administratif contre une décision du « pleno » (faute très grave) devant lui-même (non obligatoire)

Recours juridictionnel devant la 5ème chambre du contentieux administratif du Tribunal Suprême

FRANCE

Conseil Supérieur de la Magistrature

siège/parquet

18 membres (dont 12 magistrats)

Membres de droit :

- Président de la République

- Ministre de la justice

Membres élus :

- 12 magistrats

Membres désignés :

- 1 conseiller d’État élu par l’Assemblée générale du Conseil d’État

- 3 membres désignés respectivement par le Président de la République, le Président du Sénat, le Président de l’Assemblée Nationale

Formation pour les magistrats du siège :

- 6 magistrats : 5 magistrats du siège et un du parquet

- les 4 membres désignés 

Formation pour les magistrats du parquet :

- 6 magistrats : 5 magistrats du parquet et un du siège

- les 4 membres désignés

Mandat : 4 ans non renouvelable immédiatement

Fonction incompatible avec : profession d’avocat, officier public ou ministériel, mandat électif

Président : Ministre de la Justice

Nominations

Discipline :

Pour les magistrats du siège : la formation compétente, alors présidée par le Premier président de la Cour de Cassation, statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. La sanction est prise après enquête et rapport d’un des membres, par décision motivée de la formation du siège du CSM.

Pour les magistrats du parquet : la formation compétente, alors présidée par le Procureur général près la Cour de Cassation, donne son avis sur les sanctions disciplinaires concernant les magistrat du parquet. C’est le Ministre de la Justice qui décide de la sanction, mais après avis, rendu par la formation du parquet. L’avis du CSM est cependant un avis simple qui ne lie pas le ministre.

3 modes de saisine :

-par le Ministre de la Justice

-par un Premier Président

-ou par un Procureur Général,

chef de la Cour d’appel dont relève le magistrat concerné

NB : Le présent projet de loi prévoit de conférer au Médiateur de la République « la possibilité (…) d’être saisi de réclamations émanant de toute personne qui s’estime lésée par un dysfonctionnement de la justice ou par un fait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire commis par un magistrat de l’ordre judiciaire dans l’exercice de ses fonctions. » Le Médiateur de la République pourrait décider de transmettre la réclamation au Ministre de la Justice, accompagnée d’un avis motivé. Le garde des Sceaux ferait connaître au Médiateur de la République les suites réservées à cette réclamation.

Devant le Conseil d’État par la voie de la cassation.

HONGRIE

Conseil national judiciaire

siège

15 membres (dont 11 magistrats) :

Membres de droit :

- le Ministre de la Justice

- le Procureur général de Hongrie

- le Président du barreau national

- le Président de la Cour suprême

Membres désignés :

- deux députés désignés par le Parlement

Membres élus :

- 9 juges (en fonction depuis au moins 5 ans) élus par leurs pairs

Mandat : 6 ans

Président : le président de la Cour suprême

Nominations

Le Conseil National Judiciaire de Hongrie n’a pas d’attribution en matière de discipline des magistrats.

ORGANE COMPÉTENT EN MATIÈRE DISCIPLINAIRE :

LA COMMISSION DISCIPLINAIRE

Le pouvoir disciplinaire est exercé par une commission disciplinaire (dont 7 membres sont élus par l’Assemblée générale des magistrats du Siège).

Les sanctions disciplinaires sont l’avertissement oral, le blâme, la rétrogradation, la révocation (par le Président de la République d’après l’avis du Conseil national judiciaire).

Non renseigné

ITALIE

Consiglio superiore della magistratura

siège / parquet

27 membres (dont 18 magistrats):

Membres de droit :

- Président de la République,

- 1er Président de la Cour de Cassation,

- Procureur général de la Cour de Cassation

Membres élus :

- 8 membres élus par le Parlement (professeurs de droit, avocats exerçant depuis 15 ans)

- 16 membres magistrats (2 magistrats de cassation et 14 magistrats du fond) élus par leurs pairs

Mandat : 4 ans, renouvelable mais pas à l’expiration d’un mandat

Fonction exclusive, pour les membres élus : de toute activité professionnelle et de tout mandat, parlementaire ou au sein d’un conseil régional

Président : Président de la République

Nominations, recrutement des auditeurs de justice, affectations, mutations, promotions

Discipline :

La chambre disciplinaire du CSM, composée du vice-président du CSM (parlementaire), d’un autre membre non magistrat (parlementaire) et de 4 magistrats, est seule compétente pour infliger une sanction.

Dans un délai d’un an à compter de la connaissance des faits sous peine de prescription, l’action disciplinaire est engagée :

-soit par le Ministre de la Justice au travers d’une requête faite au Procureur Général près la Cour de cassation

Le Ministre de la justice peut agir à la suite du signalement d’un chef de juridiction, ou d’informations fournies par un justiciable mécontent, par un avocat, par un parlementaire ou par les Defensore civico de chaque région. Lorsqu’une enquête semble justifiée, le Ministre de la justice peut saisir l’Inspection générale des services judiciaires et en fonction des conclusions du rapport d’inspection, saisir le Procureur général près la Cour de Cassation.

-soit directement par le Procureur général près la Cour de cassation d’office en informant le Ministre 10 jours avant.

Le Procureur général près la Cour de Cassation procède à une instruction sommaire ou demande à la chambre disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature de le faire.

Les sanctions qui peuvent être prononcées sont : l’avertissement oral, le blâme, le retard d’avancement (de 2 mois à 2 ans), la révocation. Le blâme et le retard d’avancement peuvent être assortis d’un changement d’affectation.

Un recours contre la décision de la chambre disciplinaire peut être engagé, devant la Cour de cassation, dans les 60 jours par le Ministre de la Justice, le Procureur Général près la Cour de Cassation ou l’intéressé lui-même.

PAYS-BAS

Raad voor de rechtspraak

siège

Les magistrats du ministère public relèvent, eux, du « Collège des procureurs généraux » qui dirige le service du ministère public.

5 membres (dont 3 magis-trats) nommés par décision royale sur proposition du Ministre de la Justice :

- 3 membres magistrats

- 2 membres choisis par le Ministre de la Justice en raison de leurs compétences, sur une liste de 3 noms proposée par une commission (composée de 2 magistrats, d’un député, d’un directeur administratif d’un tribunal et d’un tiers)

Mandat : 6 ans renouvelable une fois pour 3 ans

Fonctions incompatibles : parlementaire, membre de la Cour des comptes, ombudsman, fonctionnaire ministériel, membres d’institutions dépendant du ministère de la justice

Président : l’un des membres

Nominations, co-responsabilité dans la gestion des carrières des juges (avec le Ministère de la Justice et les Cours)

La compétence disciplinaire ne relève pas du Conseil de la Magistrature néerlandais.

ORGANE COMPÉTENT EN MATIÈRE DISCIPLINAIRE :

LES PRÉSIDENTS DES TRIBUNAUX ET DE LA COUR SUPRÊME

Non renseigné

POLOGNE

Conseil national de la justice

siège

Du fait de la stricte séparation entre les magistrats du siège et du parquet en Pologne, les magistrats du parquet sont nommés, eux, par le Procureur général d’État qui est le ministre de la Justice.

C’est aussi le ministre de la Justice qui est l’organe de poursuite disciplinaire à l’encontre de tous les procureurs du pays.

25 membres (dont 14 magistrats) :

Membres de droit :

- 1er Président de la Cour suprême

-Ministre de la Justice

- Président de la Haute Cour administrative

Membre désigné : personnalité nommée par le Président de la République

Membres élus :

- 2 membres de la Cour suprême élus par leurs pairs

- 1 membre de la Cour suprême administrative élu par ses pairs

- 2 magistrats de cour d’appel élus par leurs pairs

- 9 juges de tribunaux régionaux élus par leurs pairs

- 1 juge du tribunal militaire élu par ses pairs

- 4 députés

- 2 sénateurs

Mandat : 4 ans, renouvelable

Fonction compatible avec d’autres fonctions

Président : l’un des membres

Nominations, sélection, transfert des juges

En matière disciplinaire, le Conseil National ne fait que désigner, au sein de chaque tribunal, le juge qui sera habilité pour statuer sur l’action disciplinaire concernant un magistrat poursuivi.

ORGANE COMPÉTENT EN MATIÈRE DISCIPLINAIRE :

LES TRIBUNAUX EUX-MÊMES

La compétence dans le domaine disciplinaire relève des tribunaux eux-mêmes.

Le juge désigné pour statuer en matière disciplinaire peut :

-s’auto-saisir

ou être saisi par :

-le ministre de la Justice

-la Cour suprême

-tout chef de Cour

-le Conseil National de Justice

Non renseigné

PORTUGAL (I)

Conselho superior da magistratura

siège

En effet, il existe au Portugal, du fait d’une séparation complète entre les tribunaux et le parquet, à la fois un CSM présenté ici et un Conseil supérieur du ministère public, voir ci-dessous.

17 membres (dont 9 magistrats) :

- le Président du Tribunal suprême de justice

- 2 membres nommés par le Président de la République (il s’agit habituellement de 2 magistrats),

- 7 membres élus par l’Assemblée nationale parmi des juristes éminents

- 7 juges élus par leurs pairs

Mandat pour les membres nommés par le Président de la République et les membres élus par l’Assemblée : durée des mandats respectifs des autorités de nomination et d’élection

Mandat pour les juges : 3 ans non renouvelable immédiatement

Président : Président du Tribunal suprême de justice

Nominations, gestion des carrières judiciaires

Discipline 

En 2004 : 18 procédures disciplinaires

L’initiative de la procédure disciplinaire ainsi que la décision relèvent du CSM.

Devant la Cour de Cassation.

PORTUGAL (II)

Conselho superior do ministerio publico

parquet

16 membres (dont 9 magistrats) :

Membres de droit :

- Procureur général de la République

- 5 Procureurs généraux adjoints de département

Membres élus :

- 1 Procureur général adjoint élu

- 2 Procureurs de la République élus

-5 membres élus par l’Assemblée Nationale

Membres désignés :

- 2 désignés par le Ministre de la Justice parmi des juristes éminents.

Mandat : 3 ans, renouvelable une fois dans la période qui suit

Président : le Procureur général de la République

Secrétariat : secrétaire du Parquet général

Nominations, mutations, promotions, révocations

Discipline

Le Conseil Supérieur du Ministère Public est saisi par le Ministère de la Justice ou par un Procureur, qui a pu lui-même être saisi d’une plainte d’un justiciable.

Non renseigné

ROUMANIE

Consiliul superior al magistraturii

siège / parquet

19 membres (dont 16 magistrats) :

Membres de droit :

- le Ministère de la justice

- le Président de la Haute Cour de Cassation et de Justice

- le Procureur général de la Haute Cour de Cassation et de Justice

Membres élus :

- 2 représentants de la société civile, spécialistes du droit, élus par le Sénat

- 14 magistrats élus par leurs pairs, répartis en 2 sections : 9 membres à la section des juges, 5 membres à la section des procureurs

Mandat : 6 ans, non renouvelable

Fonction de membre exclusive de toute autre fonction (sauf enseignement supérieur)

Président : l’un des 14 magistrats, élu pour un an non renouvelable

Le Conseil dispose d’un secrétariat général.

Nominations, recrutement, gestion des carrières

Discipline : CSM siégeant en sections, l’une compétente pour les magistrats du siège, l’autre à l’égard des magistrats du parquet.

Seuls les magistrats élus siègent en matière disciplinaire.

Les sections du CSM compétentes en matière disciplinaire sont saisies par les Comités de discipline du CSM, eux-mêmes composés :

Pour les magistrats du siège :

- 1 membre de la section des juges

- 2 inspecteurs du service de l’inspection judiciaire pour les juges

Pour les magistrats du parquet :

- 1 membre de la section des procureurs

- 2 inspecteurs du service de l’inspection judiciaire pour les procureurs

Devant la Haute Cour de cassation et de justice

 

Institutions équivalentes à un CSM
et leurs attributions

Composition

Saisine en matière disciplinaire

Recours contre la décision disciplinaire

ALLEMAGNE

Ne peuvent être nommés magistrats, du siège ou du parquet, que les personnes ayant réussi l’examen d’État (Staatsexam) commun aux professions juridiques : la nomination des juges est fonction de la notation obtenue à cet examen.

Nomination des magistrats du siège :

Les candidats aux fonctions de juge du siège dans les Cours de première et deuxième instance présentent leur candidature et sont nommés par le Ministre de la Justice du Land.

Toutefois, dans certains Länder, un conseil consultatif de la magistrature (Präsidialrat), organe de représentation de la magistrature composé de juges, a un pouvoir consultatif dans la nomination des juges du siège.

Au niveau fédéral, l’autorité suprême (oberste Dienstbehörde) demande l’avis du conseil fédéral qui doit être donné dans un délai d’un mois. Un candidat refusé peut saisir la Cour administrative.

Au niveau fédéral, un comité formé des ministres de la Justice des Länder et d’un nombre identique de personnes élues par le Bundestag propose les candidats au ministre après examen du dossier et avis du tribunal d’origine.

Au niveau du Land :

Les juges sont nommés par le Ministre de la Justice du Land.

Dans certains Länder, un conseil consultatif de la magistrature (Präsidialrat) a un pouvoir consultatif.

Au niveau fédéral :

Les juges sont nommés par le ministère fédéral sur proposition d’une commission de nomination.

   

Nomination des magistrats du parquet :

Ils sont nommés par le Ministre de la justice du Land.

Le Procureur général et les Procureurs fédéraux sont nommés par le Président Fédéral sur proposition du Ministre de la justice, avec l’approbation du Bundesrat (sénat).

Au niveau du Land : les magistrats du parquet sont nommés par le Ministre de la justice du Land

Au niveau fédéral : le Procureur général et les Procureurs fédéraux sont nommés par le Président Fédéral sur proposition du Ministre de la Justice et avec l’approbation du Bundesrat.

   

Discipline des magistrats

Pour des raisons historiques, l’objectif n’est pas la mise en cause des juges mais la garantie de leur indépendance. Le système allemand repose donc sur un système d’autodiscipline au sein des tribunaux même si les responsabilités pénale et civile des magistrats peuvent théoriquement être engagées.

1/ Une fois inamovibles (après période probatoire), les juges ne peuvent, contre leur volonté, être révoqués, destitués, définitivement ou temporairement, de leurs fonctions, mutés ou mis d’office à la retraite que par une décision judiciaire rendue selon les formes requises par la loi (art. 97, II de la loi fondamentale)

C’est le Tribunal disciplinaire des magistrats (Dienstgericht) qui est compétent pour les procédures disciplinaires à l’encontre des magistrats (§ 62 Loi fédérale sur les juges, Deutsches Richtergesetz).

Les juges des cours suprêmes (juges fédéraux) ne peuvent faire l’objet que des sanctions suivantes : blâme, amende et révocation (§64, 2)

Les juges des Länder (juges de première instance et d’appel) peuvent faire l’objet des sanctions suivantes : blâme, amende, réduction du salaire (limitée à un cinquième du montant mensuel et à trois ans), mutation dans un emploi de même catégorie avec traitement de fin de carrière inférieur ou révocation (loi fédérale du 9 juillet 2001 sur la discipline des fonctionnaires fédéraux)

Pour les magistrats du parquet, c’est aussi le tribunal disciplinaire des magistrats qui est compétent (§122 de la loi sur les juges)

2/ En outre, si un juge fédéral remet en cause les principes de la loi fondamentale ou l’ordre constitutionnel d’un Land, que ce soit dans l’exercice de ses fonctions ou non, la Cour Constitutionnelle (Bundesverfassungsgericht), sur la demande du Parlement (Bundestag) peut ordonner avec une majorité des 2/3 que le juge soit muté ou mis d’office à la retraite. Si la remise en cause des principes de la loi fondamentale ou de l’ordre constitutionnel d’un Land est intentionnelle de la part du juge, celui-ci peut être révoqué (art. 98, II de la loi fondamentale)

Le Tribunal disciplinaire des magistrats (Dienstgericht) est une chambre spécialisée de la Cour fédérale de justice (Bundesgerichtshof) (§ 61 de la Loi sur les juges) composée de :

-un président membre de la Cour fédérale de justice, nommé pour 5 ans par la présidence de la Cour fédérale de justice

-deux assesseurs permanents membres de la Cour fédérale de justice, nommés pour 5 ans par la présidence de la Cour fédérale de justice,

-deux assesseurs non-permanents appartenant au même ordre de juridiction que le juge mis en cause.

Le Tribunal disciplinaire des magistrats est compétent pour les magistrats du siège comme pour les magistrats du parquet. Dans le cadre d’une procédure disciplinaire à l’égard des magistrats du parquet, les deux assesseurs non-permanents sont alors des magistrats du parquet

La procédure disciplinaire peut être déclenchée :

-par le supérieur hiérarchique lorsqu’un juge est soupçonné d’avoir commis une faute disciplinaire,

-par le juge lui-même lorsqu’il veut prouver que les soupçons qui pèsent sur lui sont infondés.

Pour les juges fédéraux :

Le tribunal disciplinaire des magistrats statue en premier et dernier ressort dans les affaires relatives à la discipline des juges fédéraux (§ 62, 1 Loi sur les juges)

Pour les juges des Länder :

Le tribunal disciplinaire des magistrats de la Cour fédérale de justice est juge de cassation des décisions rendues par les tribunaux disciplinaires des Länder.

DANEMARK

Direction des tribunaux, responsable de la gestion des tribunaux (Domstolsstyrelsen)

12 membres : 5 magistrats, 1 avocat, 2 conseillers en matière de gestion, 2 représentants du personnel administratif des tribunaux, 2 membres provenant du personnel judiciaire des tribunaux et cours

   

Conseil de nomination des juges (Dommerudnaevnelsesradet)

6 membres : 3 magistrats et un avocat choisi par leurs pairs, et 2 représentants publics

 

Tribunal spécial des plaintes (soerlige klageret), instance disciplinaire, existant depuis le 1er juillet 1939

En 2002 : 68 plaintes reçues, 60 plaintes rejetées, 1 décision de réprobation ou de révocation, 7 autres solutions (retrait de la plainte par exemple).

3 magistrats représentant les trois niveaux de juridiction, nommés pour dix ans non renouvelables par le Roi sur proposition du ministre de la Justice :

- 1 juge de la Cour suprême

- 1 juge d’une Cour d’Appel

- 1 juge d’un tribunal de première instance

Le tribunal spécial des plaintes peut être saisi par :

- un justiciable qui s’estime lésé par le comportement irrégulier ou inconvenant d’un juge

- le procureur général du Royaume sur la demande du Ministre de la Justice

Toutefois, l’indépendance des juges est assurée par le fait qu’ils ne peuvent être licenciés.

Lorsque la plainte apparaît fondée, le tribunal spécial des plaintes peut exprimer sa réprobation à l’égard de la conduite du magistrat ou lui infliger une amende. Il peut même, dans les cas plus graves, prononcer la révocation.

- Les décisions de révocation peuvent être contestées devant la Cour Suprême.

- Les autres décisions sont portées en appel selon la procédure civile de droit commun.

 

Institutions équivalentes à un CSM
et leurs attributions

Composition

Saisine en matière disciplinaire

Recours contre la décision
disciplinaire

ANGLETERRE ET

PAYS DE GALLES

(depuis la réforme constitutionnelle de 2005,

Constitutional Reform Act 2005)

Il n’est ici question que des juges.

Les procureurs britanniques ne font pas partie du corps judiciaire et dépendent du Crown Prosecutor Service.

Commission des Nominations Judiciaires (Judicial Appointments Commission – JAC) créée par la réforme, mise en place en avril 2006 

Elle est chargée d’établir une liste des personnes susceptibles de se voir attribuer un poste de juge par le Lord Chancellor. Celui-ci ne peut opposer son refus plus de deux fois au même candidat et doit toujours motiver sa décision de refus.

La nomination des juges continue cependant de se faire au nom de sa majesté la Reine.

15 membres :

- 5 juges

- 1 magistrat non professionnel

- 1 membre de juridiction spécialisée

- 2 avocats en exercice

- 6 personnes n’appartenant pas au monde judiciaire, dont le président de cette commission

   

Office for Judicial Complaints (OJC), organe qui instruit les plaintes envers les membres du corps judiciaire, sous la responsabilité du Lord Chief Justice of England and Wales (dont la compétence se rapproche de celle du Premier Président de la Cour de cassation en France) et du Lord Chancellor (dont la compétence se rapproche de celle du Ministre de la Justice)

L’OJC est un corps associé au Département des Affaires Constitutionnelles (Department for Constitutional Affairs), indépendant de l’autorité judiciaire, à la tête duquel est placé Lord Falconer, membre de la Chambre des Lords.

L’OJC est extérieur à l’autorité judiciaire, à la fois pour garantir l’indépendance de celle-ci et la sienne propre.

L’OJC est composé de 22 fonctionnaires extérieurs au corps judiciaire :

- 16 d’entre eux sont en charge de l’instruction des plaintes

- 6 d’entre eux sont en charge des autres missions de l’OJC.

Les justiciables adressent directement leurs plaintes à l’OJC.

Toutefois, en pratique, de nombreuses plaintes sont envoyées au Lord Chancellor, au Premier Ministre ou encore à d’autres services. Dans ce cas, ces autorités renvoient les plaintes à l’OJC.

L’Office for Judicial Complaints instruit les plaintes et, si elles sont fondées, les transmet au Lord Chancellor et au Lord Chief Justice qui ont la responsabilité conjointe d’engager les poursuites disciplinaires à l’encontre des membres du corps judiciaire.

Les sanctions vont de la réprimande (différents degrés) au renvoi.

NB : L’Ombudsman ne s’occupe pas des plaintes envers les membres du corps judiciaire. S’il en reçoit, il les transfère à l’OJC.

En revanche, un justiciable qui estime que l’OJC n’a pas correctement instruit sa plainte, peut saisir l’Ombudsman qui enquêtera sur l’instruction réalisée par l’OJC.

Une instance d’ap-pel (Review body) a été mise en place par la réforme.

Elle est composée :

- d’un juge de grade supérieur à celui visé par l’ac-tion disciplinaire

- d’un juge de même grade que celui visé par l’ac-tion disciplinaire

- 2 autres membres, ni juges, ni juristes

Elle peut être saisie par le juge concerné, contre lequel la plainte a été retenue.

 

Institutions équivalentes à un CSM
et leurs attributions

Composition

Saisine en matière disciplinaire

Recours contre la décision disciplinaire

SUÈDE

Administration nationale suédoise des cours et tribunaux (Domstolsverket)

11 membres nommés par le gouvernement pour 6 ans :

- 1 directeur général

- 10 membres : 6 magistrats, 2 parlementaires, 2 représentants syndicaux

   

Conseil de discipline gouvernemental (Statens ansvarsnämnd), autorité indépendante existant depuis 1976

En 2002 :

- 4 procédures disciplinaires contre des juges, 0 sanctions

- 4 procédures disci-plinaires contre des procureurs, 2 sanctions

5 membres :

- Président : Président de Cour d’Appel

- Vice président : 1 conseiller à la Cour administrative suprême

- 2 députés

- 1 professeur

Le Conseil est saisi par une plainte du Président du Tribunal auquel appartient le magistrat concerné.

Si ce dernier est le président lui-même, la plainte peut être déposée :

- par les Ombudsmen parlementaires

- ou par le cabinet du Ministre de la Justice.

« Les Ombudsmen parlementaires doivent veiller, notamment, à ce que les tribunaux… se conforment dans l’exercice de leurs activités à l’objectivité et à l’impartialité ordonnées par la Constitution et à ce que l’administration n’empiète pas sur les droits et libertés fondamentaux des citoyens » ; ils peuvent également engager des poursuites à l’encontre des membres de la Cour suprême ou de la Cour suprême administrative, et demander leur révocation ou leur destitution. »

(rapport du 16 juillet 2003 de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe)

Recours selon les procédures normales prévues dans les litiges opposant employeurs et salariés :

-soit devant le Tribunal du Travail (Arbetsdomstolen)

-soit devant le tribunal de grande instance (Tingsrätten)

SYNTHÈSE

Magistrats concernés par les Conseils supérieurs de justice ou leurs équivalents

On remarque une séparation entre magistrats du siège et du parquet :

- au Portugal qui dispose même de deux institutions : un Conseil Supérieur de la Magistrature et un Conseil Supérieur du Ministère Public.

- en Espagne où le Conseil général du pouvoir judiciaire n’est compétent que pour les magistrats du siège, les magistrats du parquet relevant, eux, de la seule autorité du Procureur Général de l’État.

- en Hongrie

- aux Pays-Bas, le Raad voor de Rechtspraak n’est compétent que pour les magistrats du siège, les magistrats du parquet relevant du « Collège des procureurs généraux » qui dirige le service du ministère public.

- en Pologne, le Conseil national de la justice n’est compétent que pour les magistrats du siège, les magistrats du parquet relevant de la seule autorité du Procureur général d’État, fonction exercée par le Ministre de la justice.

- en Allemagne

- en Angleterre et au Pays de Galles

En revanche, dans la mesure où les Conseils supérieurs de Justice de Belgique, de Bulgarie et d’Italie, tout comme le CSM français, sont compétents à la fois pour les magistrats du siège et les magistrats du parquet, on peut alors déduire que la séparation entre magistrats du siège et du parquet n’est pas aussi stricte que dans les pays précédemment cités.

Composition des Conseils supérieurs de Justice

Dans presque tous les Conseils en Europe, les magistrats sont majoritaires : en Bulgarie, en Espagne, en Hongrie, en Italie, en Roumanie, aux Pays-Bas et en Suède.

Il n’existe que deux États faisant exception dont les Conseils de la magistrature (ou de la justice) sont composés à parité de magistrats et non magistrats : la Belgique qui prévoit cette parité et le Portugal, où la parité est établie de fait. En effet, au Portugal, les magistrats ne sont que huit sur dix-sept mais la majorité en leur faveur est rétablie par le fait que le Président de la République, qui dispose du pouvoir de nommer deux membres, a pris l’habitude de désigner deux magistrats.

Ces compositions sont d’ailleurs conformes à la Charte européenne sur le statut des juges, adoptée les 8 et 10 juillet 1998 par le Conseil de l’Europe, qui dispose (point 1.3) que « pour toute décision affectant la sélection, le recrutement, la nomination, le déroulement de la carrière ou la cessation de fonctions d’un juge ou d’une juge, le statut prévoit l’intervention d’une instance indépendante du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif au sein de laquelle siègent au moins pour moitié des juges élus par leurs pairs suivant des modalités garantissant la représentation la plus large de ceux-ci. »

Attributions des Conseils supérieurs de Justice ou de leurs équivalents

La majorité des Conseils supérieurs de Justice en Europe ont compétence, comme le CSM français, à la fois pour les nominations des magistrats et pour les procédures disciplinaires engagées à leur encontre (Bulgarie, Espagne, Italie, Portugal (parquet), Portugal (siège) et Roumanie). En revanche, en Belgique, en Hongrie, aux Pays-Bas et en Pologne, les Conseils supérieurs de Justice ne sont pas compétents en matière disciplinaire.

Dans les pays qui ne disposent pas d’un Conseil supérieur de Justice, les organismes compétents en matière disciplinaire sont toujours différents de ceux compétents pour les nominations (Allemagne, Angleterre et Pays de Galles, Danemark, Suède).

Rôle des ombudsmans européens dans le cadre de la saisine des Conseils supérieurs de Justice (ou de leurs équivalents) en matière disciplinaire

Dans le panel de pays étudiés, ont un rôle dans le cadre de la saisine des Conseils supérieurs de Justice les ombudsmans des pays suivants :

- en Angleterre et au Pays de Galles, l’Ombudsman transfère les plaintes à l’encontre des membres du corps judiciaire, s’il en reçoit, à l’Office for Judicial Complaints chargé de les instruire (les justiciables doivent toutefois adresser directement leurs plaintes à l’Office for Judicial Complaints). En revanche, un justiciable qui estime que l’Office for Judicial Complaints n’a pas correctement instruit sa plainte peut alors saisir l’Ombudsman qui enquêtera sur l’instruction réalisée par l’Office for Judicial Complaints.

- en Italie, le Médiateur de la République peut signaler une plainte au Ministre de la Justice qui engage ensuite l’action disciplinaire au travers d’une requête faite au Procureur Général près la Cour de cassation. En France, le projet de loi modifiant la loi n° 76-3 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur prévoit donc pour le Médiateur de la République un rôle similaire à celui de son homologue italien dans le cadre de la saisine des Conseils supérieurs de Justice.

- en Suède, si le magistrat concerné par la procédure disciplinaire est le président du tribunal lui-même (qui doit normalement saisir le Conseil d’une plainte à l’encontre d’un magistrat), l’Ombudsman parlementaire peut saisir le Conseil. De plus, l’Ombudsman parlementaire peut également engager des poursuites à l’encontre des membres de la Cour suprême ou de la Cour suprême administrative, et demander leur révocation ou leur destitution.

En outre, selon le rapport du 16 juillet 2003 de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe sur les médiateurs, le médiateur finlandais « contrôle que les tribunaux (…) se conforment au droit et accomplissent leur mission. Le médiateur parlementaire doit en particulier (…) prendre les mesures qui s’imposent lorsqu’un juge (…) s’est rendu coupable de manœuvres frauduleuses, de partialité ou de grave négligence, a violé le droit d’un citoyen ou a outrepassé ses pouvoirs. » Par ailleurs, le médiateur est chargé d’engager les poursuites à l’encontre du président ou d’un membre de la Cour suprême ou de la Cour suprême administrative.

Recours contre la décision disciplinaire

Dans certains pays étudiés, le recours contre la décision disciplinaire à l’encontre d’un magistrat est porté devant la Cour de Cassation ou son équivalent (Italie, Portugal, Roumanie, Allemagne, Danemark). En revanche, dans d’autres États, ce recours est porté devant le Conseil d’État ou son équivalent (France, Bulgarie).

Tableau récapitulatif : modalités de saisine des institutions compétentes en matière disciplinaire

 

Institution compétente en matière disciplinaire

Saisine

Allemagne

Tribunal disciplinaire des magistrats

(Dienstgericht, chambre spécialisée de la Cour fédérale de justice)

La procédure disciplinaire peut être déclenchée :

- par le supérieur hiérarchique lorsqu’un juge est soupçonné d’avoir commis une faute disciplinaire

- par le juge lui-même lorsqu’il veut prouver que les soupçons qui pèsent sur lui sont infondés.

Angleterre et Pays de Galles

Office for Judicial Complaints

Il peut être saisi directement par les justiciables.

Belgique

Conseil National de Discipline

Le Conseil national de discipline ne peut être saisi que par le chef de corps du magistrat concerné ou par le chef de corps du degré supérieur.

Bulgarie

Conseil judiciaire supérieur

Le Conseil judiciaire supérieur peut être saisi par :

- le chef de corps du magistrat concerné

- le ministre de la justice

- un cinquième de ses membres

Danemark

Tribunal spécial des plaintes (Soerlige Klageret),

Le tribunal spécial des plaintes peut être saisi par :

- un justiciable

- le procureur général du Royaume sur la demande du Ministre de la Justice

Espagne

Commission disciplinaire du Consejo general del poder judicial (CGPJ)

La commission disciplinaire du CGPJ peut :

- s’auto-saisir 

- être saisie sur demande motivée d’organismes officiels (administratif, organe de direction des tribunaux, …), des avocats, du Ministère Public, etc.

- être saisie par un justiciable 

France

Conseil supérieur de la magistrature

Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par :

- le Ministre de la Justice

- un Premier Président

- ou un Procureur Général, chef de la Cour d’appel dont relève le magistrat concerné

Italie

Consiglio superiore della magistratura

Le Consiglio superiore della magistratura peut être saisi par :

- le Ministre de la Justice au travers d’une requête faite au Procureur Général près la Cour de cassation (il peut agir à la suite du signalement d’un chef de juridiction ou d’informations fournies par un justiciable, un avocat, un parlementaire ou les defensore civico de chaque région)

- le Procureur général près la Cour de cassation qui en informe le Ministre 10 jours avant.

Pays-Bas

Présidents des Tribunaux et Cour Suprême (dans les cas les plus graves)

 

Pologne

Juge élu dans chaque tribunal

Le juge désigné pour statuer en matière disciplinaire peut :

- s’auto-saisir

ou être saisi par :

- le ministre de la Justice

- la Cour suprême

- tout chef de cour

- le Conseil National de Justice

Portugal

Magistrats du siège

Conselho superior da magistratura

L’initiative de la procédure disciplinaire relève du CSM.

Portugal

Magistrats du parquet

Conselho superior do ministerio publico

Le Conseil Supérieur du Ministère Public peut être saisi par :

- le Ministre de la Justice

- un Procureur, qui a pu lui-même être saisi d’une plainte d’un justiciable.

Roumanie

Consiliul superior al magistraturii

Le Conseil Supérieur de la Magistrature est saisi par les Comités de discipline constitués en son sein.

Suède

Conseil de discipline gouvernemental

(Statens ansvarsnämnd)

Le Conseil est saisi par le Président du Tribunal auquel appartient le magistrat concerné.

Si ce dernier est le président lui-même, la plainte peut être déposée :

- par les Ombudsmen parlementaires

- par le cabinet du Ministre de la Justice

Les Ombudsman parlementaires peuvent également engager des poursuites à l’encontre des membres de la Cour suprême ou de la Cour suprême administrative, et demander leur révocation ou leur destitution.

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR (4)

– M. Guy CANIVET, Premier président de la Cour de cassation

– M. Jean-Louis NADAL, Procureur général près la Cour de cassation

– M. Jean-Paul DELEVOYE, Médiateur de la République

– Mme Gracieuse LACOSTE, M. Dominique LATOURNERIE, Mme Marie-Jane ODY et M. Jean-Claude VUILLEMIN, membres du Conseil supérieur de la magistrature

– M. Côme JACQMIN, secrétaire général du Syndicat de la magistrature accompagné de Mme Laurence MOLLARET

– M. Bruno THOUZELLIER, président de l’Union syndicale des magistrats, accompagné de M. Christophe REGNARD

© Assemblée nationale
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