N° 4337
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 février 2012.
PROJET DE LOI
(Procédure accélérée)
autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l’article 136 du traité sur le fonctionnement
de l’Union européenne en ce qui concerne un mécanisme
de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l’euro,
(Renvoyé à la commission des affaires étrangères, à défaut de constitution
d’une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)
PRÉSENTÉ
au nom de M. François FILLON,
Premier ministre,
par M. Alain JUPPÉ,
ministre d’État, ministre des affaires étrangères et européennes.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
1° Le Conseil européen a adopté le 25 mars 2011 une décision modifiant l’article 136 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l’euro.
2° Cette décision s’inscrit dans le cadre de la stratégie globale mise en œuvre afin de préserver la stabilité financière de l’Europe et de l’Union monétaire.
En réponse à la crise de la dette souveraine et aux tensions au sein de la zone euro, plusieurs initiatives importantes ont en effet été décidées par l’Union européenne ou par les États membres de la zone euro. Elles visent à renforcer la gouvernance économique de l’Union européenne ; à améliorer le fonctionnement et les disciplines du Pacte de stabilité et de croissance ; à prévenir les déséquilibres macroéconomiques par une meilleure surveillance multilatérale ; à mieux coordonner, en particulier à travers le « pacte pour l’euro plus », les politiques nationales pour améliorer la convergence et la compétitivité des économies.
Dans ce contexte, des instruments nouveaux de soutien et d’assistance ont également été établis pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble. C’est ainsi que, dans le prolongement du sommet des chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro du 7 mai 2010(1), a été créé un mécanisme européen d’assistance financière, reposant sur deux éléments :
– un mécanisme européen de stabilité financière (MESF), de nature communautaire, institué par le règlement (UE) n° 407/2010 du Conseil du 11 mai 2010(2). Il permet d’octroyer, sous conditions, un soutien financier aux États membres confrontés à des difficultés causées par des circonstances exceptionnelles au-delà de leur contrôle, conformément à l’article 122 paragraphe 2 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Ce mécanisme est doté d’une enveloppe de 60 Mds € correspondant à la garantie qui peut être apportée par le budget européen ;
– un fonds européen de stabilité financière (FESF), structure intergouvernementale créée sous la forme d’une société anonyme de droit luxembourgeois par un accord-cadre signé le 7 juin 2010(3) par les États membres de la zone euro. Le FESF peut lever des fonds sur les marchés pour prêter ou acheter de la dette souveraine de pays partie à l’accord jusqu’à un montant de 440 Mds € : il peut bénéficier à cette fin de la garantie des États membres participants.
Il a également été convenu que, le cas échéant, le mécanisme européen d’assistance financière pourrait être complété par une participation du Fonds monétaire International (FMI).
3° Le FESF a cependant été établi pour une durée limitée de trois ans : aux termes de l’accord-cadre précité, il ne pourra accorder de nouvelle assistance financière après le 30 juin 2013. Au-delà du dispositif d’urgence défini au printemps 2010, la réflexion s’est ainsi engagée sur le principe et sur les modalités d’un mécanisme pérenne de résolution des crises.
a) Dans cette perspective, une révision des traités est apparue nécessaire à certains partenaires pour des raisons de plus grande sécurité juridique.
Cette option a été en particulier défendue par l’Allemagne dès le début des travaux du groupe de travail sur la gouvernance économique établi en mars 2010 et présidé par M. Van Rompuy. Dans une contribution(4) aux travaux du groupe, en date du 19 mai 2010, les autorités allemandes notent ainsi que « si notre objectif est de créer un cadre fort et durable pour l’Union monétaire, nous devons également prendre en considération la possibilité d’amendements aux traités ».
Cette orientation a également été endossée par les autorités françaises.
b) En écho, le groupe de travail sur la gouvernance économique a estimé dans son rapport final(5) du 21 octobre 2010 « qu’il faut établir, à moyen terme, un cadre crédible de résolution de crise pour la zone euro permettant de faire face aux difficultés sur les marchés financiers et d’éviter la contagion. Il faudra examiner soigneusement l’aléa moral inhérent à tout cadre de résolution de crise. Ce cadre devra entre autres prévoir des mesures incitant plus fortement les États membres à mener des politiques budgétaires et macroéconomiques saines et globales et incitant aussi les acteurs des marchés financiers à faire preuve de responsabilité dans leur activité de prêt, tout en respectant les prérogatives et l’indépendance du Système européen de banques centrales.
« Un mécanisme nouveau de ce type doit contribuer à prévenir l’instabilité financière dans la zone euro en l’absence de perspective réaliste de financement sur les marchés. Parmi les aspects à examiner concernant un futur mécanisme permanent figurent notamment le rôle du secteur privé, le rôle du FMI et la très stricte conditionnalité à laquelle doit être subordonnée l’action menée dans le cadre de ce type d’instrument. (…)
« La mise en place d’un cadre de résolution de crise exige de plus amples travaux. Étant donné que des modifications du traité peuvent s’avérer nécessaires, en fonction des caractéristiques spécifiques de ce cadre, cette question relève du Conseil européen ».
c) Ainsi saisis, les chefs d’État ou de Gouvernement, lors de leur réunion des 28 et 29 octobre 2010, sont convenus de la nécessité « que les États membres établissent un mécanisme permanent de gestion de crise pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble ». Ils ont invité le président du Conseil européen « à engager avec les membres du Conseil européen des consultations sur une modification limitée du traité nécessaire à cet effet, sans toucher à l’article 125 TFUE (clause de non renflouement, dite de « no bail-out »(6)) ».
4° Un accord politique a été trouvé lors du Conseil européen des 16 et 17 décembre 2010 :
a) Les chefs d’État ou de Gouvernement ont décidé « que le traité devait être modifié afin que les États membres de la zone euro mettent en place un mécanisme permanent pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble (mécanisme européen de stabilité). Ce mécanisme remplacera le Fonds européen de stabilité financière (FESF) et le mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), qui seront maintenus jusqu’en juin 2013. Étant donné que ce mécanisme est conçu pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble, le Conseil européen a décidé qu’il ne sera plus utile de recourir à l’article 122, paragraphe 2, à ces fins. Les chefs d’État ou de gouvernement sont donc convenus que cette disposition ne devrait pas être utilisée à ces fins » ;
b) Le Conseil européen a approuvé le texte du projet de décision modifiant le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, sur la base d’une proposition présentée par la Belgique, alors présidente en exercice du Conseil ;
c) Il a décidé enfin de recourir à la procédure de révision simplifiée des traités, conformément à l’article 48, paragraphe 6 du traité sur l’Union européenne.
Celui-ci stipule que « le Gouvernement de tout État membre, le Parlement européen ou la Commission peut soumettre au Conseil européen des projets tendant à la révision de tout ou partie des dispositions de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, relatives aux politiques et actions internes de l’Union.
« Le Conseil européen peut adopter une décision modifiant tout ou partie des dispositions de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Le Conseil européen statue à l’unanimité, après consultation du Parlement européen et de la Commission ainsi que de la Banque centrale européenne dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire. Cette décision n’entre en vigueur qu’après son approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.
« La décision visée au deuxième alinéa ne peut pas accroître les compétences attribuées à l’Union dans les traités. »
La procédure de révision simplifiée, contrairement à la procédure de révision ordinaire visée aux paragraphes 2 à 5 de l’article 48 TUE, ne requiert en particulier pas la convocation d’une conférence intergouvernementale ni, a fortiori celle d’une convention. Elle est cependant soumise à plusieurs conditions qui se trouvent, en l’espèce, satisfaites :
– la révision doit porter sur une disposition figurant dans la partie III du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. C’est bien le cas de l’article 136 TFUE, qui figure précisément dans la partie III (les politiques et actions internes de l’Union) du TFUE, titre VIII (la politique économique et monétaire), chapitre 4 (dispositions propres aux États membres dont la monnaie est l’euro) du traité ;
– la révision ne peut accroître les compétences attribuées à l’Union européenne. En l’occurrence, la modification du traité ouvre aux États membres de la zone euro la faculté d’établir, entre eux, un mécanisme de stabilité en dehors du cadre juridique et institutionnel de l’Union européenne, à travers la conclusion d’un « accord intergouvernemental » ;
– la révision requiert une consultation de la Commission, du Parlement européen et de la Banque centrale européenne s’agissant disposition du traité propre aux États membres dont la monnaie est l’euro. Ces trois institutions ont rendu leur avis respectivement le 15 février 2011(7), le 23 mars 2011(8) et le 17 mars 2011(9).
5° Sur cette base, le Conseil européen a pu adopter formellement sa décision n° 2011/199/UE le 25 mars 2011.
Cet acte doit être lu à la lumière des conclusions du Conseil européen des 16 et 17 décembre auxquelles il se réfère et dont il reprend plusieurs éléments, en particulier dans ses considérants.
Le considérant (3) se réfère aux conclusions pertinentes du Conseil européen sur les caractéristiques du futur mécanisme européen de stabilité : octroi d’une assistance en dernier ressort, conditionnalité stricte. Au-delà, la mention explicite aux points 1 à 4 des conclusions renvoie aux « composantes générales du futur mécanisme » agréées par l’Eurogroupe et repris dans sa déclaration du 28 novembre 2010.
Le considérant (4) rappelle la décision politique du Conseil européen selon laquelle, une fois le mécanisme de stabilité en vigueur, il ne sera plus recouru à l’article 122 paragraphe 2 TFUE pour l’octroi d’une assistance financière à un État de la zone euro.
Pour mémoire, l’article 122 paragraphe 2 TFUE stipule que « lorsqu’un État membre connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison de catastrophes naturelles ou d’événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut accorder, sous certaines conditions, une assistance financière de l’Union à l’État membre concerné. Le président du Conseil informe le Parlement européen de la décision prise ».
La décision de ne plus recourir après 2013 aux dispositions de l’article 122 paragraphe 2 TFUE fait suite à une demande du Royaume-Uni, afin que ce dernier ne se trouve pas à l’avenir dans l’obligation de participer financièrement, à travers sa contribution au budget européen, à un plan d’assistance en faveur d’un État de la zone euro.
Le considérant (6) souligne que la décision modifie une disposition de la troisième partie du TFUE et n’accroît pas les compétences attribuées à l’Union dans les traités.
Un tel rappel peut paraître surabondant, s’agissant d’une condition qui, d’une part, est expressément prévue par le traité pour la mise en œuvre de la procédure de révision simplifiée, d’autre part est rappelée au premier considérant de la décision. Il a cependant été jugé nécessaire dans la perspective des procédures ultérieures d’approbation nationale : a contrario, le transfert de nouvelles compétences à l’Union européenne peut constituer chez plusieurs États membres un élément déclencheur de la procédure de ratification par voie référendaire.
L’article 1er de la décision introduit la modification proprement dite apportée à l’article 136 TFUE.
Cet article stipule que :
« 1. Afin de contribuer au bon fonctionnement de l’union économique et monétaire et conformément aux dispositions pertinentes des traités, le Conseil adopte, conformément à la procédure pertinente parmi celles visées aux articles 121 et 126, à l’exception de la procédure prévue à l’article 126, paragraphe 14, des mesures concernant les États membres dont la monnaie est l’euro pour :
« a) Renforcer la coordination et la surveillance de leur discipline budgétaire ;
« b) Élaborer, pour ce qui les concerne, les orientations de politique économique, en veillant à ce qu’elles soient compatibles avec celles qui sont adoptées pour l’ensemble de l’Union, et en assurer la surveillance ;
« 2. Seuls les membres du Conseil représentant les États membres dont la monnaie est l’euro prennent part au vote sur les mesures visées au paragraphe 1.
« La majorité qualifiée desdits membres se définit conformément à l’article 238, paragraphe 3, point a). »
La décision n° 2011/199/UE y ajoute un paragraphe 3, qui se lit comme suit :
«3. Les États membres dont la monnaie est l’euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela est indispensable pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. L’octroi, au titre du mécanisme, de toute assistance financière nécessaire, sera subordonné à une stricte conditionnalité ».
Il résulte de cette rédaction les éléments suivants : le mécanisme de stabilité financière est de nature intergouvernementale ; il est établi par les seuls États membres de la zone euro, à leur seul bénéfice ; son activation constitue une option de dernier ressort (« si cela est indispensable ») ; enfin, l’accès à l’assistance financière fournie par le mécanisme est accordé sous une stricte conditionnalité. Ces éléments font écho au considérant (3) de la décision : ils sont précisés et développés dans les « composantes générales du futur mécanisme », endossées par le Conseil européen parallèlement à l’adoption de la décision n° 2011/199/UE.
L’article 2 fixe le calendrier d’entrée en vigueur de la décision.
Il convient de relever que les États membres disposaient déjà de la compétence de mettre en place un mécanisme de stabilité financière et que la révision de l’article 136 TFUE a une portée purement recognitive et non habilitative. Dès lors, il est possible, d’un point de vue juridique, de mettre en place un tel mécanisme avant même l’entrée en vigueur de la présente décision.
6° Pour mémoire, une première version du traité instituant le mécanisme européen de stabilité a été signée le 11 juillet 2011 par les ministres des Finances des pays membres de la zone euro. Les orientations nouvelles fixées par les chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro dans leur déclaration du 21 juillet 2011 ont cependant conduit à rouvrir l’examen du texte. La signature du traité instituant le mécanisme européen de stabilité qui, dans sa version révisée tient compte également des orientations contenues dans la déclaration du 9 décembre 2011, est prévue le 2 février 2012 à Bruxelles. Il fait l’objet d’un projet de loi distinct aux fins d’autoriser sa ratification.
Telles sont les principales observations qu’appelle la décision du Conseil européen modifiant l’article 136 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l’euro. Cette décision, étant relative à l’organisation internationale, est soumise au Parlement en vertu de l’article 53 de la Constitution.
PROJET DE LOI
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre d’État, ministre des affaires étrangères et européennes,
Vu l’article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l’article 136 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l’euro, délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par le ministre d’État, ministre des affaires étrangères et européennes, qui sera chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.
Article unique
Est autorisée la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l’article 136 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l’euro, adoptée à Bruxelles, le 25 mars 2011, et dont le texte est annexé à la présente loi.
Fait à Paris, le 8 février 2012.
Signé : François FILLON
Par le Premier ministre : |
1 () Cf. déclaration des chefs d’Etat ou de gouvernement de la zone euro (Bruxelles, 7 mai 2010) http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/114311.pdf.
2 () In JO L 118 du 12.5.2010, p. 1.
3 () Depuis lors, l’accord-cadre a fait l’objet de modifications pour tenir des orientations fixées par les chefs d’État ou de gouvernement afin d’étendre les modalités d’intervention du FESF. Le texte actuellement d’application est daté d’octobre 2011. (http://www.efsf.europa.eu/attachments/20111019
_efsf_framework_agreement_en.pdf).
4 () Cf. http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_97140/DE/Wirtschaft__und__Verwaltung/Europa/
Der__Euro/20100520-Task-Force.html.
5 () http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/10/st15/st15302.fr10.pdf.
6 () Pour mémoire, l’article 125 TFUE stipule que « l’Union ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d’autres organismes ou entreprises publics d’un État membre, ni ne les prend à sa charge, sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d’un projet spécifique. Un État membre ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d’autres organismes ou entreprises publics d’un autre État membre, ni ne les prend à sa charge, sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d’un projet spécifique. »
7 () COM(2011) 70 final (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0070:
FIN:FR:PDF).
8 () Résolution du Parlement européen du 23 mars 2011 sur le projet de décision du Conseil européen modifiant l’article 136 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l’euro (http://www.europarl.europa.eu
/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0103+0+DOC+XML+V0//FR&language=FR).
9 () Avis de la Banque centrale européenne du 17 mars 2011 sur un projet de décision du Conseil européen modifiant l’article 136 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l’euro. In JOUE C 140 du 11.5.2011, pp. 8 et suivantes (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2011:140:
0008:0011:FR:PDF).
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