N° 1776 - Rapport d'information de M. Thierry Mariani déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur les centres de rétention administrative et les zones d'attente - XIIIe législature

N° 1776

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 24 juin 2009.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION
ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE

sur les centres de rétention administrative et les zones d’attente,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Thierry MARIANI

Député,

en conclusion des travaux d’une mission d’information⁽1)

——

La mission d’information sur les centres de rétention administrative et les zones d’attente est composée de : M. Thierry Mariani, président ; M. Serge Blisko, M. Patrick Braouezec, M. Éric Ciotti, M. Michel Hunault, Mme George Pau-Langevin, M. Christian Vanneste.

INTRODUCTION 7

I. LE RÉGIME JURIDIQUE DE LA RÉTENTION DES ÉTRANGERS NON ADMIS SUR LE TERRITOIRE OU EN INSTANCE D’ÉLOIGNEMENT 9

A. LE PLACEMENT EN ZONE D’ATTENTE DES ÉTRANGERS NON ADMIS SUR LE TERRITOIRE 9

1. La création des zones d’attente a permis de clarifier une situation juridique controversée 9

a) La situation antérieure à 1992 9

b) La difficile consécration législative des zones d’attente 10

2. Les modalités juridiques du maintien en zone d’attente d’un étranger non admis sur le territoire 11

a) Les étrangers pouvant être maintenus en zone d’attente 11

b) L’étendue de la zone d’attente 12

c) La durée du maintien en zone d’attente 13

3. Les différents types de zone d’attente 15

a) Une zone d’attente à part : la ZAPI 3 de Roissy 15

b) Deux zones d’attente intermédiaires : Orly et Marseille 16

c) Des dizaines de zones d’attente à l’activité très épisodique 16

B. LE PLACEMENT EN RÉTENTION DES ÉTRANGERS EN INSTANCE D’ÉLOIGNEMENT 17

1. La lente mise en place d’un cadre juridique de la rétention des étrangers en situation irrégulière 17

a) Jusqu’aux années 1970 : une rétention sans régime juridique et sans contrôle juridictionnel 17

b) La difficile mise en place d’un encadrement de la détention administrative des étrangers dans des locaux pénitentiaires 18

c) Depuis 1981 : une rétention dans des locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire 19

2. Les modalités juridiques de placement en rétention d’un étranger en situation irrégulière 20

a) Les étrangers pouvant être placés en rétention administrative 20

b) Le placement de l’étranger en rétention 21

c) La durée de la rétention administrative 22

d) La question des audiences déconcentrées 26

3. Des modalités variables de fonctionnement des CRA 29

a) La gestion des CRA 29

b) Des centres de capacité très variable 32

II. LES CONDITIONS DE VIE DANS LES CENTRES DE RÉTENTION ADMINISTRATIVE ET LES ZONES D’ATTENTE SONT GLOBALEMENT ACCEPTABLES 33

A. UNE AMÉLIORATION CERTAINE DES CONDITIONS DE VIE DANS LES CENTRES DE RÉTENTION ADMINISTRATIVE 33

1. Une situation longtemps dégradée faute de réglementation 33

2. Une réglementation aujourd’hui adaptée et appliquée 35

a) La mise en place de normes minimales dans les CRA 35

b) Un réel effort en faveur des Centres de rétention administrative depuis 2002 35

3. Des conditions d’existence aujourd’hui acceptables dans les centres de rétention 38

a) La taille des centres 38

b) Le fonctionnement des centres au quotidien 40

c) Les conditions d’hébergement 42

d) La restauration 43

e) Les espaces de loisir et de détente: 44

f) Des services médicaux efficaces 45

4. Le problème de la présence de mineurs en CRA 45

5. Quelques difficultés persistantes 47

a) Certains centres de rétention anciens n’offrent pas des conditions d’accueil optimales 47

b) La persistance d’incidents dans les CRA 47

c) La nécessaire amélioration de la situation des locaux de rétention administrative 50

d) Le cas particulier de Mayotte 52

B. LES PERSONNES MAINTENUES EN ZONES D’ATTENTE BÉNÉFICIENT TRÈS MAJORITAIREMENT DE CONDITIONS DE VIE SATISFAISANTES 53

1. La ZAPI 3 à Roissy : une situation devenue satisfaisante 53

2. Une situation à améliorer dans certaines zones d’attente 55

a) Les zones d’attente utilisées quotidiennement 55

b) Les zones d’attente utilisées ponctuellement 56

III. LES DROITS DES PERSONNES RETENUES OU MAINTENUES EN ZONE D’ATTENTE SONT GLOBALEMENT RESPECTÉS 58

A. LES CENTRES DE RÉTENTION ADMINISTRATIVE 58

1. L’information sur la situation individuelle : un droit à appliquer plus pleinement 58

2. Le droit de demander l’asile en rétention 59

3. Le droit à une assistance juridique 60

4. Le droit à une assistance matérielle 64

5. Le droit de communication avec l’extérieur 65

B. LES ZONES D’ATTENTE 67

1. Le droit au bénéfice du jour franc 67

2. Le droit de demander l’asile à la frontière 68

3. Le droit à une assistance extérieure 69

a) L’assistance humanitaire 69

b) L’assistance juridique 70

4. Le droit de communiquer avec l’extérieur 71

5. Le respect du droit des mineurs 71

EXAMEN EN COMMISSION 75

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS DE LA MISSION D’INFORMATION 83

CONTRIBUTION DE MME GEORGE PAU-LANGEVIN ET DE M. SERGE BLISKO, MEMBRES DU GROUPE SOCIALISTE, RADICAL, CITOYEN ET DIVERS GAUCHE 85

COMPTES RENDUS DES DÉPLACEMENTS DE LA MISSION D’INFORMATION 97

Visite du centre de rétention administrative de Marseille-Le Canet (7 juillet 2008) 97

Visite du centre de rétention administrative de Paris-Dépôt (22 juillet 2008) 103

Visite du centre de rétention administrative du Mesnil Amelot (22 juillet 2008) 107

Visite du centre de rétention administrative de Mayotte (1er février 2009) 112

Visite du centre de rétention administrative de Lille (9 février 2009) 115

Visite du centre de rétention administrative de Coquelles (9 février 2009) 118

Visite du centre de rétention administrative de Paris-Vincennes (16 février 2009) 123

Visite de la Zone d’attente de l’aéroport d’Orly (20 février 2009) 127

ANNEXES 129

LISTE DES ZONES D'ATTENTE GÉRÉES PAR LA DOUANE 129

LISTE DES ZONES D’ATTENTE GÉRÉES PAR LA P.A.F. 130

RECENSEMENT DES LOCAUX DE RÉTENTION ADMINISTRATIVE PERMANENTS 2009 138

LES DIFFÉRENTS RÉGIMES DE LA RÉTENTION EN EUROPE 143

PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION D’INFORMATION 147

DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LA MISSION D’INFORMATION 149

Mesdames, Messieurs,

La commission des Lois a décidé en avril 2008, en réponse à une demande du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche, la création d’une mission d’information relative aux centres de rétention administrative et aux zones d’attente, qui a été constituée le 21 mai 2008.

Le premier objectif de la mission d’information a été d’évaluer les conditions de vie dans centres de rétention administrative et les zones d’attente. Généralement mal connus, ces lieux ont en effet souvent une mauvaise réputation. La mission d’information a pu constater que, dans la très grande majorité des cas, cette réputation n’était plus justifiée. Au regard de la qualité de l’hébergement et des espaces communs, de la restauration, du suivi médical et social, la mission d’information peut affirmer que les conditions d’existence dans ces lieux sont correctes et ne méritent pas les critiques qu’ils reçoivent parfois, lesquelles s’expliquent probablement par la situation longtemps dégradée dans ces lieux. Bien évidemment, ce constat général doit être nuancé : la mission d’information a relevé que certains centres de rétention administrative et zones d’attente n’étaient pas dans un état satisfaisant. Elle a également dégagé de nombreuses pistes d’amélioration, notamment pour réduire la tension dans les CRA.

La mission d’information s’est également attachée à vérifier si les étrangers présents dans les CRA et les ZA pouvaient exercer leurs droits de façon effective (droit à une assistance juridique et matérielle, droit de visite et de communication avec l’extérieur, droits disciplinaires…). Là encore, elle a noté au cours de ses visites sur le terrain que les autorités responsables de ces lieux mettaient tout en œuvre pour permettre l’exercice effectif de ces droits.

Au total, la mission d’information dresse donc un constat relativement satisfaisant de la situation des centres de rétention administrative et des zones d’attente, et estime que la France n’a pas à en rougir, notamment vis-à-vis de ses partenaires de l’Union européenne. Cette situation ne signifie bien évidemment pas que la vie quotidienne soit facile et agréable dans ces lieux d’enfermement. Incontestablement, les tensions y sont nombreuses, le stress inévitable compte tenu de la perspective d’un retour non souhaité dans le pays d’origine. Quelle que soit la qualité des infrastructures et des équipements des CRA et des ZA, ces difficultés demeureront.

À la suite des nombreuses auditions qu’elle a menées, notamment auprès d’autorités de contrôle indépendantes, et des visites qu’elle a réalisées, la majorité de la mission d’information juge donc que la plupart des critiques portées contre les centres de rétention administrative et les zones d’attente, parfois présentées comme des zones de non droit inhumaines, sont largement injustifiées.

Cependant, l’administration a peut-être une part de responsabilité dans cette perception car ces lieux sont, dans l’ensemble, très peu connus, car peu ouverts sur l’extérieur. Certes, et cette mission d’information en est la preuve, ils peuvent être visités par les parlementaires. Par ailleurs, entre 2006 et 2008, ces lieux ont fait l’objet de très nombreuses visites par la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention et des zones d’attente (CNCLRAZA) qui, au cours de ses deux années d’existence, a fait un travail exhaustif de contrôle, débouchant sur de nombreuses observations et suggestions à destination des autorités ministérielles. Malheureusement, pour intéressants qu’ils soient, les rapports de visite de cette commission étaient d’abord adressés aux ministres concernés et n’avaient pas vocation à alimenter le débat public sur la question des CRA et ZA. Il n’en va pas de même des observations du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui a repris le relais de la CNCRLAZA en ce qui concerne le contrôle des lieux de rétention des étrangers en instance d’éloignement. En effet, l’instauration du contrôleur général permet d’offrir à la société civile un regard extérieur et indépendant sur la situation dans les CRA et les ZA, ce qui permet de pointer certaines difficultés mais également d’apporter une vision objective sur la situation réelle dans ces centres.

La mission d’information estime que les CRA et ZA devraient s’ouvrir encore plus sur l’extérieur. On peut ainsi s’étonner que les journalistes semblent bien plus nombreux à pouvoir accéder aux établissements pénitentiaires qu’aux centres de rétention et aux zones d’attente. Permettre à davantage de journalistes de se rendre dans les CRA et les ZA pourrait permettre de dissiper certaines idées fausses qui continuent d’exister sur les conditions d’existence des personnes retenues dans ces lieux.

Proposition n°1 : Ouvrir davantage les centres de rétention et les zones d’attente sur l’extérieur, en permettant à davantage de journalistes de s’y rendre.

I. LE RÉGIME JURIDIQUE DE LA RÉTENTION DES ÉTRANGERS NON ADMIS SUR LE TERRITOIRE OU EN INSTANCE D’ÉLOIGNEMENT

A. LE PLACEMENT EN ZONE D’ATTENTE DES ÉTRANGERS NON ADMIS SUR LE TERRITOIRE

La France, comme tout État souverain, réglemente les conditions d’entrée sur son territoire. L’article L. 211-1 du CESEDA dispose que, pour entrer en France, tout étranger doit être notamment muni des documents et visas exigés, ainsi que d’un certain nombre de documents (justificatif d’hébergement…). Par ailleurs, l’article L. 213-1 autorise les services de police ou de douanes à refuser l’accès du territoire à certaines catégories d’étrangers pour des raisons liées à l’ordre public.

Dans le cas d’une frontière terrestre, l’application de ces dispositions ne pose pas de problème : en cas de refus d’entrée sur le territoire, l’étranger qui se présente à la frontière ne peut pas franchir celle-ci. En revanche, l’étranger qui entre en France par la voie aérienne, maritime ou ferroviaire et qui se voir refouler à la frontière doit faire l’objet d’une procédure de rapatriement, nécessairement plus complexe qu’un simple refus d’entrée à une frontière terrestre ⁽2).

En effet, le rapatriement immédiat d’un étranger se présentant à une frontière aérienne, maritime ou ferroviaire sans les documents requis n’est pas toujours possible, tant pour des raisons pratiques (absence de vol de retour immédiat) que juridiques (possibilité de demander l’asile à la frontière). Ainsi, les étrangers qui ne sont pas immédiatement rapatriés sont maintenus dans une zone qualifiée de « zone d’attente », le temps qu’une décision définitive soit prise à leur égard.

1. La création des zones d’attente a permis de clarifier une situation juridique controversée

a) La situation antérieure à 1992

Jusqu’en 1992, les étrangers se trouvant matériellement sur le territoire au sens géographique, mais qui n’étaient pas autorisés à entrer sur le territoire au sens juridique se trouvaient dans une situation juridique très ambiguë.

En effet, les étrangers à qui l’entrée en France avait été refusée ou qui demandaient l’asile à la frontière attendaient dans la zone internationale des ports et aéroports le temps nécessaire à leur rapatriement ou à l’examen de leur demande d’asile. Cette pratique administrative avait été validée par le Conseil d’État qui avait jugé, dans un arrêt Eksir du 27 janvier 1984 que l’étranger maintenu en zone d’attente n’était pas juridiquement entré sur le territoire français.

Pour autant, le maintien dans la zone internationale de personnes, sans aucun encadrement juridique et sans aucun contrôle juridictionnel était pour le moins fragile juridiquement. L’administration considérait que ce maintien ne pouvait pas s’apparenter à une détention puisque l’étranger restait libre de repartir vers son pays de destination. Pourtant, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°79-109 DC du 9 janvier 1980, avait exercé un contrôle sur cette question, considérant, s’agissant des étrangers qui se voient refuser l’entrée sur le territoire, que la liberté individuelle pouvait être tenue pour sauvegardée dès lors que le juge subordonne « à la décision du juge le maintien, au-delà de quarante-huit heures, de l'intéressé dans les locaux où il est retenu » ⁽3).

Cette pratique encourait de nombreuses critiques. Tout d’abord, les personnes se trouvaient physiquement enfermées sous surveillance policière permanente, sans aucun contrôle juridictionnel, sans qu’une durée maximale soit prévue et sans qu’un texte législatif garantisse les droits qui leur étaient accordés (avocat, interprète…).

b) La difficile consécration législative des zones d’attente

Face à la montée des critiques et des actions contentieuses ⁽4), le gouvernement de Mme Édith Cresson décida de donner une consécration législative à la pratique administrative. Le Gouvernement déposa alors un amendement au projet de loi relatif aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, examiné par l’Assemblée nationale en décembre 1991. Ce texte prévoyait que les étrangers non admis sur le territoire ou demandant l’asile à la frontière pouvaient être maintenus dans des « zones de transit » pour une durée de vingt jours, sur décision administrative. Cette durée pouvait être prolongée de dix jours supplémentaires, sur autorisation du président du tribunal administratif ou de son représentant. Par ailleurs, le projet de loi adopté par le Parlement ⁽⁵⁾ offrait à l’étranger maintenu en zone de transit un certain nombre de garanties et de droit (droit à l’assistance d’un médecin et d’un interprète, communication avec toute personne de son choix, notification des droits dans une langue comprise par l’étranger…).

Saisi par le Premier ministre, le Conseil constitutionnel censura cependant les dispositions voulues par le Gouvernement ⁽⁶⁾. Tout en admettant « que le maintien d'un étranger en zone de transit (…) n'entraîne pas à l'encontre de l'intéressé un degré de contrainte sur sa personne comparable à celui qui résulterait de son placement dans un centre de rétention », le Conseil estimait néanmoins « que le maintien d'un étranger en zone de transit, en raison de l'effet conjugué du degré de contrainte qu'il revêt et de sa durée, a néanmoins pour conséquence d'affecter la liberté individuelle de la personne qui en fait l'objet au sens de l'article 66 de la Constitution ». En conséquence, le Conseil constitutionnel ne pouvait que censurer l’absence d’intervention du juge judiciaire dans le dispositif.

Le Gouvernement déposa alors immédiatement un nouveau projet de loi afin de tenir compte de cette censure tout en maintenant les « zones de transit » dans leur principe, en dépit d’une nouvelle appellation : les zones d’attente. La loi n°92-625 du 6 juillet 1992 insère dans l’ordonnance du 2 novembre 1945 un article 35 quater (aujourd’hui codifié aux articles L. 221-1 et suivants du CESEDA) qui crée le régime juridique de la zone d’attente, toujours en vigueur aujourd’hui en dépit de quelques évolutions législatives.

2. Les modalités juridiques du maintien en zone d’attente d’un étranger non admis sur le territoire

a) Les étrangers pouvant être maintenus en zone d’attente

L’article L. 221-1 du CESEDA énumère les catégories de personnes susceptibles d’être maintenues en zone d’attente. Il s’agit :

— des étrangers qui arrivent en France par la voie ferroviaire ⁽7), maritime ou aérienne qui ne sont pas autorisés à entrer sur le territoire français. Dans les faits, les étrangers ne demandant pas le bénéfice du jour franc avant leur réadmission et dont le retour peut immédiatement être organisé ne sont pas placés en zone d’attente. Cela explique que le nombre de personnes maintenues en zone d’attente soit inférieur au nombre des refoulements ;

— des étrangers qui demandent leur admission au titre de l’asile. Comme les personnes de la catégorie précédente, ils sont démunis de documents de voyage nécessaires à l’entrée en France, mais leur éventuelle non admission ne leur sera signifiée qu’après examen de leur demande d’admission au titre de l’asile par le ministre de l’immigration, après avis de l’OFPRA. Il est cependant possible pour un étranger placé en zone d’attente après avoir reçu une décision de non admission de demander l’admission sur le territoire au titre de l’asile ;

— des étrangers qui se trouvent en transit dans une gare, un port ou un aéroport si l'entreprise de transport qui devait l'acheminer dans le pays de destination ultérieure refuse de l'embarquer ou si les autorités du pays de destination lui ont refusé l'entrée et l'ont renvoyé en France.

Tous les étrangers entrant dans ces catégories peuvent être maintenus en zone d’attente, y compris les mineurs. La loi du 4 mars 2002 relative à l’autorité parentale a expressément retenu cette solution, tout en prévoyant la désignation d'un administrateur ad hoc chargé d'assister le mineur étranger isolé durant son maintien en zone d'attente et d'assurer sa représentation dans toutes les procédures administratives et juridictionnelles relatives à ce maintien. Auparavant, les juridictions avaient retenu des solutions divergentes, certaines n’hésitant pas à libérer systématiquement les mineurs maintenus en zone d’attente.

Pour l’année 2007, 15 827 étrangers ont été placés en zone d’attente par la police aux frontières, ce qui représente une érosion de 0,31% par rapport à 2006 (15 876). Cette tendance s’est inversée au premier semestre de 2008, avec 9 214 placements contre 7 007 lors de la même période de 2007 (+31,5%).

LES PLACEMENTS EN ZONE D’ATTENTE

	2004	2005	2006	2007	2008
Placements en zone d’attente	17 098	16 157	15 876	15 827	16 645
Dont demandes d’asile à la frontière	2 513	2 672	2 984	5 123	6 415

LES REFOULEMENTS À LA FRONTIÈRE :
REFUS D’ADMISSION SUR LE TERRITOIRE ET RÉADMISSIONS SIMPLIFIÉES

	2004	2005	2006	2007	2008
Nombre de refus d’admission ⁽⁸⁾	20 893	23 542	21 235	16 374	17 628
Nombre de réadmissions simplifiées (sens France vers étranger)	12 339	12 379	12 892	10 219	Non disponible
Total	33 232	35 921	34 127	26 593	Non disponible

b) L’étendue de la zone d’attente

Les zones d’attente peuvent être créées avec un minimum de formalisme puisqu’elles sont délimitées par arrêté préfectoral. Dans la pratique, des zones d’attente ont été créées dans l’ensemble des ports, aéroports et gares recevant du trafic international. Cependant, l’immense majorité des zones d’attente ne comporte pas d’installations spécifiques, recevant chaque année un très petit nombre d’étrangers maintenus.

La zone d’attente, d’après l’article L. 221-2 du CESEDA s’étend des points d’embarquement et de débarquement à ceux où sont effectués les contrôles des personnes : il s’agit de l’espace généralement qualifiée de zone internationale.

Elle peut en outre comporter des lieux d’hébergement assurant aux étrangers concernés des prestations de type hôtelier. Ces lieux, qui peuvent se trouver sur l’emprise aéroportuaire, portuaire ou ferroviaire, ou à proximité, sont soit constitués de bâtiments spécifiquement destinés à cet usage, comme à Roissy, soit de chambres d’hôtel louées par l’administration, comme à Orly. Le code prévoit également que les lieux d’hébergement peuvent se trouver à proximité du lieu de débarquement, afin de tenir compte de la situation de navires débarquant des étrangers en situation irrégulière sur le littoral.

Enfin, dans la mesure où l’étranger maintenu en zone d’attente n’est pas censé être juridiquement entré sur le territoire, il est prévu que la zone d’attente s’étend automatiquement à l’ensemble des lieux où est conduit l’étranger au cours de son maintien en zone d’attente (tribunal de grande instance, tribunal administratif, hôpital…).

c) La durée du maintien en zone d’attente

Les étrangers maintenus en zone d’attente le sont pour le temps strictement nécessaire à leur départ ⁽9) ou pour l’examen de leur demande d’admission au titre de l’asile. Néanmoins, des délais de séjour maximum ont été inscrits dans la loi, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel ⁽¹⁰⁾. Lorsque ces délais sont dépassés, l’étranger est immédiatement libéré et entre donc sur le territoire français, même si une mesure de non admission a été prononcée à son encontre.

En moyenne, la durée des placements (toutes catégories confondues) a été évaluée en 2007 à 4 jours ; 18 % des étrangers placés ont été maintenus au-delà de cette durée et 3 % l'ont été au-delà de 12 jours. En 2008, la durée moyenne était de 2,69 jours à Roissy et de 53 heures à Orly.

● La phase administrative du maintien en zone d’attente.

Le maintien en zone d’attente doit être formellement notifié par une décision administrative distincte de celle qui la justifie (décision de non admission par exemple). Cette décision est prise, pour une durée de quatre jours ⁽¹¹⁾, par certains agents du service chargé du contrôle aux frontières. Si le poste frontalier relève de la police aux frontières, la décision doit être prise par le chef du service chargé du contrôle des frontières ou d’un fonctionnaire désigné par lui, titulaire au moins du grade de brigadier. Si le poste relève des douanes, la décision relève du chef de service ou d’un fonctionnaire qu’il désigne, au moins titulaire du grade d’agent de constatation principal de deuxième classe.

● La première saisine du JLD.

Le maintien en zone d’attente au-delà de 96 heures ne peut être autorisé que par le juge judiciaire, en l’espèce le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance dans le ressort duquel se trouve la zone d’attente. Pour la principale zone d’attente, celle de l’aéroport Roissy Charles de Gaulle, le TGI compétent est celui de Bobigny.

La requête au tribunal doit donc lui être adressée avant l’expiration du délai de 96 heures à partir de la décision initiale de placement. Cette décision doit émaner de l’autorité administrative qui a procédé à ce placement et elle doit être motivée et accompagné de pièces justificatives. Il revient en effet à l’administration de justifier les raisons qui ont empêché le réacheminement de l’étranger non admis ou l’admission de l’étranger demandeur d’asile à la frontière pendant la phase administrative de maintien en zone d’attente.

D’ailleurs, la saisine du JLD constitue davantage une exception qu’une règle dans la mesure où la durée moyenne de maintien en zone d’attente était de 4 jours en 2007 : 18% des étrangers placés ont été maintenus au-delà de cette durée et 3% l'ont été au-delà de 12 jours.

Le contrôle du juge judiciaire porte sur le respect de libertés individuelles, c'est-à-dire sur la régularité de la privation de liberté subie par l’étranger, sur le respect des procédures relatives à l’entrée sur le territoire et au placement en zone d’attente, et enfin sur l’opportunité de prolonger ce placement.

Le JLD fixe la durée de la prolongation qui ne peut être supérieure à huit jours, portant la durée totale de séjour dans la zone d’attente à 12 jours.

Comme en matière de rétention administrative, en cas de refus de prolongation du maintien en zone d’attente par le JLD, le parquet a la possibilité, dans un délai de 4 heures suivant la notification du jugement, de demander au premier président de la Cour d’appel ou à son représentant de déclarer le caractère suspensif de l’appel. Pour les mêmes raisons que pour la rétention administrative, il semble que cette procédure soit très peu utilisée. Pourtant, à la différence de la situation rencontrée en matière de rétention, le maintien en zone d’attente concerne presque exclusivement le parquet de Bobigny, qui devrait donc être incité par la chancellerie à utiliser bien davantage cette procédure.

● La deuxième saisine du JLD.

Dans des cas exceptionnels, l’étranger se trouve toujours maintenu en zone d’attente au bout de 12 jours. L’autorité administrative a alors la possibilité de demander au JLD une nouvelle prolongation, pour une durée de 8 jours au maximum, portant la durée totale du séjour en zone d’attente à 20 jours.

Le JLD ne peut accepter cette nouvelle prolongation qu’à titre exceptionnel ou en cas de volonté délibérée de l'étranger de faire échec à son départ. Ce dernier cas de prolongation du maintien en zone d’attente a été ajouté par la loi n°2007-1631 du 20 novembre 2007 : il permet de demander une nouvelle prolongation en cas de refus d’embarquement, notamment lorsqu’il intervient au terme de la première prolongation.

Par ailleurs, afin d’éviter un détournement des procédures d’asile à la frontière, la durée du maintien en zone d’attente est automatiquement ⁽¹²⁾ prolongée dans certaines circonstances :

— lorsque l’étranger maintenu fait une demande d’asile entre le quatorzième et le vingtième jour de sa présence en zone d’attente, cette présence est automatiquement prolongée de six jours supplémentaires, afin de permettre l’examen de sa demande ;

— lorsqu’un étranger qui s’est vu refuser l’admission au titre de l’asile forme un recours suspensif contre cette décision ⁽¹³⁾ dans les quatre derniers jours de la période de maintien (selon les cas entre le seizième et le vingtième jour ou entre le vingt-deuxième et le vingt-sixième jour), cette période est automatiquement prolongée de quatre jours afin que la décision du juge administratif ne soit pas rendue alors que l’étranger a été libéré. En théorie, bien qu’il s’agisse d’une très peu probable hypothèse d’école, la durée maximale du maintien en zone d’attente est de trente jours.

3. Les différents types de zone d’attente

La zone d’attente est avant tout un concept juridique puisqu’elle s’étend à l’ensemble des lieux où l’étranger qui a fait l’objet d’une mesure de placement en zone d’attente peut être conduit (poste frontière, hôtel, hôpital…). Il est donc difficile de délimiter précisément les zones d’attente en France, d’autant que leurs modalités de création sont assez souples.

a) Une zone d’attente à part : la ZAPI 3 de Roissy

La zone d’attente de l’aéroport Roissy-Charles de Gaulle est la seule à disposer de bâtiments d’hébergement spécifiquement et uniquement destinés à cet objet. En effet, 90 % des placements en zone d’attente prononcés le sont dans cette zone d’attente qui accueille non seulement les passagers en situation irrégulière arrivés à Roissy, de loin la plus grande frontière aérienne pour atteindre le territoire français, mais aussi des aéroports du Bourget et de Beauvais.

La zone d’attente comporte une partie hébergement, la ZAPI (Zone d'attente pour personnes en instance), qui peut héberger 164 personnes dans des bâtiments situés sur l’emprise aéroportuaire, dans la zone de fret n° 1 à proximité immédiate tant des voies menant à la piste, que de l’aérogare n° 2. Elle est qualifiée de « ZAPI 3 » car, avant qu’elle ne soit mise en service en 2001, les étrangers étaient maintenus en zone d’attente dans un étage réquisitionné d’un hôtel Ibis (la ZAPI 1), puis, pour faire face à l’augmentation des arrivées, dans un secteur du Centre de rétention administrative du Mesnil-Amelot (la ZAPI 2).

La zone d’attente de Roissy est gérée par la police aux frontières.

b) Deux zones d’attente intermédiaires : Orly et Marseille

La zone d’attente de l’aéroport d’Orly accueille environ 1 000 personnes par an. Elle dispose de « locaux de jour » au deuxième étage de l’Aérogare Orly Sud : il s’agit d’une pièce d’environ 150 mètres carrés pouvant accueillir environ 20 à 25 personnes. La nuit, les personnes maintenues sont hébergées dans des chambres de l’hôtel « IBIS », situé sur la zone aéroportuaire.

La zone d’attente du Canet à Marseille constitue un secteur distinct du Centre de rétention administrative du Cannet, ouvert en juin 2006. Elle offre 34 places, mais elle est généralement sous-utilisée puisqu’elle n’accueille qu’une centaine de personnes par an.

c) Des dizaines de zones d’attente à l’activité très épisodique

Tout aéroport, port ou gare accueillant un trafic de voyageurs international est normalement doté d’une zone d’attente. Ainsi, il existe plus de 50 zones d’attente en métropole (dont 31 gérés par la police aux frontières et 21 par les douanes) et 70 outre-mer.

Beaucoup de ces zones d’attente ne sont cependant jamais utilisées pour accueillir des personnes non admises à la frontière ou demandant l’admission au titre de l’asile. Néanmoins, elles existent juridiquement afin de pouvoir faire face à l’éventuelle arrivée d’une personne se trouvant dans ce cas. Dans d’autres zones d’attente, compte tenu de la modestie du trafic international, seules quelques personnes y sont maintenues chaque année, pour des durées généralement très courtes (de quelques heures à quelques jours). Ces zones d’attente se confondent généralement avec la zone internationale et les postes de contrôle aux frontières, parfois augmentées d’une salle supplémentaire disposant d’équipement sommaire, voire, dans quelques cas d’une ou plusieurs chambres. Cependant, quand ces zones d’attente accueillent relativement souvent des personnes maintenues pour des durées dépassant 24 heures, des accords sont généralement passés avec des hôtels pour l’hébergement de nuit.

B. LE PLACEMENT EN RÉTENTION DES ÉTRANGERS EN INSTANCE D’ÉLOIGNEMENT

Tout étranger, âgé de plus de dix-huit ans, présent sur le territoire français doit se trouver en situation régulière au regard de la législation sur les conditions de séjour sur le territoire. Pour un séjour d’une durée supérieure à trois mois, un étranger doit être titulaire d’un titre de séjour, sauf s’il est ressortissant d’un État de l’Union européenne.

Ainsi, un étranger ne disposant pas d’un titre de séjour a vocation à quitter le territoire : celui-ci a pu se voir refuser l’octroi d’un titre de séjour, son titre de séjour a pu venir à expiration sans être renouvelé ou a pu lui être retiré ; il peut également ne jamais avoir demandé de titre de séjour. Dans la mesure où la plupart des étrangers concernés par une mesure d’éloignement n’exécutent pas spontanément la décision administrative prise à leur encontre, il est nécessaire de prévoir des modalités d’exécution forcée de la mesure d’éloignement. Afin de s’assurer que la personne qui est frappée d’une mesure d’éloignement ne se soustraie à cette mesure pendant la phase nécessaire à l’examen des recours auxquels elle a droit et à l’organisation matérielle de son retour, celle-ci doit être temporairement privée de liberté par l’autorité administrative, sous le contrôle de l’autorité judiciaire. Cette forme de détention administrative est qualifiée de rétention administrative.

1. La lente mise en place d’un cadre juridique de la rétention des étrangers en situation irrégulière

a) Jusqu’aux années 1970 : une rétention sans régime juridique et sans contrôle juridictionnel

L’article 120 du code pénal de 1810 punissait « les gardiens et concierges des maisons de dépôt, d'arrêt, de justice ou de peine, qui auront reçu un prisonnier sans mandat ou jugement, ou sans ordre provisoire du Gouvernement ». Cette rédaction n’offrait donc qu’une application limitée du principe de l’habeas corpus en autorisant implicitement la détention de personnes sur « ordre du gouvernement ». Cependant, en votant la loi du 7 février 1933, le législateur a limité cette exception au principe de l’autorisation judiciaire de la détention aux seuls cas d’expulsion et d’extradition d’étrangers.

Ainsi, sur la base de l’article 120 du code pénal, l’administration pouvait mettre en détention des étrangers en instance d’éloignement du territoire, puisque ses agents ne risquaient pas de sanction pénale en procédant. Pour autant, si la détention administrative des étrangers se trouvait implicitement autorisée, elle ne l’était pas explicitement, ce qui induisait qu’elle ne faisait l’objet d’aucune réglementation, et donc d’aucun encadrement.

Malgré l’entrée en vigueur de la Constitution du 4 octobre 1958, et notamment de son article 66 ⁽14), une circulaire du ministre de l’Intérieur du 11 juillet 1967 confirmait que l’article 120 du code pénal était une base suffisante pour détenir les personnes expulsées le temps d’organiser matériellement leur expulsion. Toutefois, cette circulaire précisait que la détention ne devait pas avoir lieu dans des locaux pénitentiaires, contrairement à la lettre de l’article 120 du code pénal.

b) La difficile mise en place d’un encadrement de la détention administrative des étrangers dans des locaux pénitentiaires

Bien que les plaintes formulées par des étrangers pour détention ou séquestration arbitraire aboutirent toutes à des non-lieux, confirmés par la Cour de cassation, le Gouvernement estima, à la fin des années 1970, qu’il était temps d’encadrer le dispositif de détention des étrangers. En effet, plusieurs polémiques se développèrent quant à la légalité de la détention d’étrangers en instance d’expulsion notamment dans un hangar sur le port de Marseille (futur Centre de rétention administrative d’Arenc).

Dans la mesure où la seule base légale de la détention administrative d’étrangers était l’article 120 du code pénal, la décision fut alors prise de mettre enfin en place un régime encadrant cette détention administrative. Cela impliquait notamment de respecter strictement l’article 120 du code pénal en détenant les étrangers expulsés dans des maisons d’arrêt :

— une circulaire des ministres de l’intérieur et de la justice du 21 novembre 1977 vint ainsi préciser l’application de l’article 120 : le ministre de l’intérieur détenait seul le pouvoir d’incarcérer dans des maisons d’arrêt les étrangers, pour une durée de sept jours au maximum. Cependant, cette circulaire fut annulée par le Conseil d’État, celui-ci estimant que ses dispositions relevaient du pouvoir réglementaire général, et donc d’un décret ;

— un décret du 9 décembre 1978 fut donc pris « pour l’application de l’article 120 aux étrangers faisant l’objet d’un arrêté d’expulsion » qui reprenait les dispositions de la circulaire ;

— l’intervention du législateur sembla cependant rapidement inévitable, notamment en raison du projet d’étendre l’utilisation de l’expulsion, jusque-là réservée aux étrangers troublant l’ordre public, à la lutte contre l’immigration irrégulière.

Ainsi, le texte de la loi du 10 janvier 1980, tel qu’adopté par le Parlement, prévoyait que l’étranger en instance d’expulsion pouvait être détenu administrativement pendant une durée de sept jours. Au-delà, la prolongation de la détention devait être décidée par le juge judiciaire. Ce texte donnait donc un fondement législatif clair à une pratique mise en œuvre depuis plus de cinquante ans. Pourtant, saisi du texte adopté de cette loi, le Conseil constitutionnel invalida ces dispositions⁽15), considérant que « la liberté individuelle ne peut être tenue pour sauvegardée que si le juge intervient dans le plus court délai possible ». Il estimait alors que si l’intervention du juge au bout de 48 heures dans le domaine du maintien en zone d’attente était acceptable, il n’en va de même pour la rétention administrative dans la mesure où « l'intervention du juge n'est déclarée nécessaire que pour prolonger, au-delà de sept jours, le régime de détention auquel l'étranger est soumis ».

Afin de tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel, la loi n°81-82 du 2 février 1981 renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes permettait de réglementer enfin la détention administrative des étrangers en instance d’expulsion. Ceux-ci restaient détenus dans des locaux pénitentiaires sur décision du préfet, mais la prolongation de la détention au-delà de 48 heures ne pouvait être autorisée que par le juge judiciaire.

c) Depuis 1981 : une rétention dans des locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire

La loi n°81-973 du 29 octobre 1981 relatives aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France insère dans l’ordonnance du 2 novembre 1945 l’article 35 bis (aujourd’hui codifié aux articles L. 551-1 à L. 551-3 du CESEDA). Cet article prévoit la rétention administrative, « dans des locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire » des étrangers en instance d’expulsion ⁽16). Le juge judiciaire doit autoriser la prolongation de la rétention au bout de 24 heures, lorsqu’il considère qu’il n’est pas possible d’assigner à résidence l’intéressé. En effet, jusqu’en 1993, l’assignation à résidence était en théorie le principe et la rétention administrative l’exception.

Depuis 1981, le régime de la rétention administrative a connu de nombreuses évolutions, relatives notamment au délai d’intervention du juge judiciaire, fixé à 48 heures depuis la loi du 24 avril 1997, et à la durée maximale de la rétention. Pour autant, l’architecture du dispositif mis en place en 1981 n’a pas bougé : le principe reste celui d’une rétention de caractère administrative dans des locaux non pénitentiaires — les centres de rétention administrative (CRA) — des étrangers en instance d’éloignement. Cette rétention est décidée par le préfet mais elle doit être nécessairement confirmée par le juge judiciaire dans un délai n’excédant pas 48 heures.

2. Les modalités juridiques de placement en rétention d’un étranger en situation irrégulière

a) Les étrangers pouvant être placés en rétention administrative

La rétention administrative a été créée pour maintenir à la disposition de l’administration les étrangers en instance d’éloignement le temps que l’administration puisse organiser son retour.

● Ne peuvent donc être placées en rétention que les étrangers soumis à une des mesures d’éloignement suivantes :

— un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF), délivré par le préfet en cas de séjour irrégulier, en l’absence de demande de titre de séjour. L’étranger peut alors être placé en rétention dès notification de l’APRF, ainsi que pendant l’année qui suit ⁽17) . En 2008, 43 898 APRF ont été prononcés, 9844 ont été exécutés.

— une obligation de quitter le territoire français (OQTF) : cette mesure, instituée par la loi du 24 juillet 2006, s’applique aux étrangers auxquels la délivrance ou le renouvellement d’un titre de séjour ont été refusés ou dont le titre a été retiré. Le placement en rétention ne peut intervenir qu’au bout d’un délai d’un mois suivant la décision préfectorale assortie d’une OQTF, ainsi que pendant l’année qui suit la notification de cette dernière. En 2008, 42 130 OQTF ont été prononcées, 3 050 ont été exécutées ;

— un arrêté préfectoral ou ministériel d’expulsion, prononcé à l’égard des étrangers qui constituent une menace grave pour l’ordre public. Le placement en rétention intervient dès notification de l’arrêté. En 2008, 237 arrêtés d’expulsion ont été prononcés, 168 ont été exécutés ;

— une mesure de réadmission à un État membre de la Communauté européenne. Dans le cadre de la convention de Dublin du 15 juin 1990 (devenu le règlement Dublin II du 18 février 2003), l’Union européenne a mis en place une procédure unique d’examen des demandes d’aile. Ainsi, tout étranger en situation irrégulière qui a déposé une demande d’asile dans un autre État de l’Union doit être réacheminé vers cet État, qui est chargé de procéder à son éloignement en direction de son pays d’origine. En 2008, 12 663 mesures de réadmissions ont été prononcées, 5 276 ont été exécutées ;

— une interdiction du territoire français (ITF) : lorsque cette sanction pénale est prononcée à titre principal, elle entraîne de plein droit le placement de l’étranger en rétention administrative. Lorsque l’ITF est prononcé au titre de peine complémentaire, son exécution ne peut intervenir qu’à l’issu de la détention : si elle ne peut être exécutée dès la levée d’écrou, le préfet peut placer l’étranger en rétention administrative. En 2008, 2611 ITF ont été prononcées, 1386 ont été exécutées.

● L’existence d’une mesure d’éloignement ne signifie pas automatiquement rétention de l’étranger. En effet, l’article L. 551-1 du CESEDA dispose que la rétention est conditionnée au fait que l’étranger ne puisse quitter immédiatement le territoire français. Cependant, dans la quasi-totalité des cas, la décision ne peut pas immédiatement être exécutée en raison de la nécessité de trouver un moyen de transport, d’obtenir la délivrance d’un laissez-passer consulaire ou d’attendre le jugement d’un recours suspensif.

L’article L. 551-4 précise quant à lui qu’un « étranger ne peut être placé ou maintenu en rétention que pour le temps strictement nécessaire à son départ. L’administration doit exercer toute diligence à cet effet ». La possibilité de retenir un étranger en rétention est donc strictement conditionnée à la possibilité d’organiser l’éloignement de l’étranger et à l’existence d’efforts effectifs faits par l’administration pour organiser le départ de l’étranger.

b) Le placement de l’étranger en rétention

Ainsi, lorsque les critères de la rétention sont réunis, le préfet peut prendre un arrêté de placement en rétention administrative à l’encontre de l’étranger.

Concrètement, cet arrêté est généralement pris à la suite d’un contrôle d’identité ayant révélé que l’étranger se trouve en infraction à la législation sur les étrangers. Celui-ci est alors placé en garde à vue par un officier de police judiciaire pour une durée maximale de 24 heures, renouvelable une fois. Si le parquet décide d’abandonner les poursuites judiciaires pour séjour irrégulier, le dossier est alors transmis au préfet, qui peut alors déclencher la phase administrative en notifiant un arrêté de placement en rétention administrative, valable 48 heures.

L’étranger est alors placé dans des locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire. En application de l’article R. 551-2 du CESEDA, ce placement doit se faire dans un « centre de rétention administrative », respectant un certain nombre de normes et dont la liste est fixée par arrêté ministériel.

Toutefois, lorsqu’il n’est pas possible de placer l’étranger dans un CRA, notamment à cause d’une absence de places disponibles, « en raison de circonstances particulières, notamment de temps ou de lieu » ⁽18), celui-ci peut être placé dans un « local de rétention administrative » (LRA) dont les conditions d’ouverture sont beaucoup plus souples que les CRA. En effet, ils sont créés par simple arrêté préfectoral et sont soumis à des exigences d’équipement beaucoup moins exigeant que les CRA.

Le séjour en LRA ne peut dépasser 48 heures. Il peut cependant aller jusqu’à 96 heures lorsque la mesure de rétention, prolongée par le juge des libertés et de la détention, est frappée d’appel et qu’aucun CRA ne se trouve dans le ressort de la Cour d’appel. L’étranger est alors maintenu dans le LRA jusqu’à ce que le président de la Cour d’appel ait statué dans le délai de 48 heures qui lui est imparti. De même, la présence en LRA peut également dépasser 48 heures en cas de recours contre l'arrêté de reconduite à la frontière : s'il n'y a pas de centre de rétention administrative dans le ressort du tribunal administratif où se situe le local, l'étranger peut y être maintenu jusqu'à ce qu'il ait été statué sur le recours, c'est-à-dire pour une durée maximale de 120 heures ⁽¹⁹⁾.

c) La durée de la rétention administrative

La durée d’une rétention ne peut jamais être connue à l’avance. En effet, celle-ci dépend d’une part de la réussite des démarches entreprises par l’administration pour organiser le départ de l’étranger frappé d’une mesure d’éloignement, et d’autre part des décisions prises par le juge judiciaire quant à la nécessité de prolonger la rétention ou de l’interrompre à tout moment ⁽20) :

● La phase administrative de la rétention.

Cette phase ne peut dépasser 48 heures. Passé ce délai, en l’absence de décision judiciaire de prolongation, l’étranger doit être immédiatement libéré ⁽²¹⁾. Ainsi, lorsque le préfet estime que le départ de l’étranger nécessite de prolonger la rétention au-delà de 48 heures, il doit saisir en ce sens le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance dans le ressort duquel se trouve le lieu de rétention.

La Commission sur le cadre constitutionnel de l’immigration, présidée par M. Pierre Mazeaud, a estimé que le délai de 48 heures dans lequel le JLD doit être saisi et statuer est trop court. Selon elle, ce délai « fait peser de trop lourdes contraintes sur le fonctionnement des tribunaux » ⁽²²⁾, elle suggère donc que le JLD dispose de 24 heures pour statuer sur la demande du préfet, qui continuerait de disposer de 48 heures pour le saisir.

● La première saisine du JLD

Le juge des libertés et de la détention peut donc décider de prolonger la mesure de rétention administrative au-delà de 48 heures. Il doit prolonger la mesure pour le temps strictement nécessaire au départ de l’étranger, et pour une durée maximale de 15 jours (contre 5 jours avant la loi du 26 novembre 2003). Toutefois, à titre exceptionnel, l’article L. 552-4 dispose que le juge peut ordonner l'assignation à résidence de l'étranger lorsque celui-ci dispose de garanties de représentation effectives, après remise de l'original du passeport. L’article L. 552-5 précise que l’étranger doit se présenter quotidiennement aux services de police ou aux unités de gendarmerie territorialement compétents au regard du lieu d'assignation.

En tant que gardien de la liberté individuelle, le juge judiciaire doit se contenter de se prononcer sur les seules atteintes à celle-ci, sans se prononcer sur la mesure administrative d’éloignement. Le contrôle du juge porte tout d’abord sur les conditions d’interpellation de l’étranger, en appréciant notamment la légalité du contrôle d’identité. Le JLD s’assure également que l’étranger a pu faire valoir ses droits tout au long de la procédure, que ce soit au niveau de la garde à vue (notification des droits, accès à un interprète, un médecin et avocat) ou de la rétention elle-même (notification effective des droits, respect des normes réglementaires relatives à la rétention, accès à un téléphone…). Bien évidemment, le JLD se prononce sur les conditions légales du placement en rétention (existence d’une mesure d’éloignement, impossibilité d’un départ immédiat…), vérifiant qu’elles sont réunies.

Lorsque le juge constate une atteinte aux libertés individuelles, celui-ci prononce la libération de l’étranger, ce qui n’entraîne pas pour autant l’annulation de la mesure d’éloignement. L’appel de l’administration n’étant pas suspensif, l’étranger est alors libéré, non pas immédiatement mais dans un délai de 4 heures suivant la décision. En effet, depuis la loi du 26 novembre 2003, le parquet peut demander au premier président de la Cour d’appel ou à son délégué, dans les quatre heures suivant la notification de l’ordonnance de libération, de déclarer le recours suspensif, si l’étranger présente un risque pour l’ordre public ou ne dispose pas de garanties de représentation. Cette procédure est toutefois très peu utilisée : d’après une étude menée en mai 2007 par la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice, seules 5,6 % des ordonnances de libération prononcées par les JLD font l’objet d’une demande d’appel suspensif par les parquets.

Ce chiffre est très peu élevé dans la mesure où les appels formés contre les ordonnances de libération sont généralement favorables à l’administration, la Cour d’appel les infirmant à 68 %. Comme le souligne le rapport de la Commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d’immigration, « cette situation ne permet pas une bonne régulation des décisions des JLD, car en cette matière, un appel non suspensif est privé d’effet pratique » ⁽²³⁾. Ce constat a d’ailleurs conduit la commission « Mazeaud » à inciter le parquet à relever appel des décisions des JLD contestables en droit. Devant la mission d’information, Mme Pascale Fombeur, directrice des affaires civiles et du sceau, a estimé que la faible utilisation de cette procédure s’expliquerait par ses délais particulièrement contraignants et par le manque de disponibilité du Parquet, notamment la nuit et en fin de semaine où ces questions sont gérées par la permanence du parquet, d’abord focalisée sur les affaires pénales, au détriment de cette procédure civile particulière. La directrice a cependant indiqué que l’attention des procureurs généraux les plus concernés par cette question avait été appelée (ceux de Paris et de Versailles) sur la nécessité d’utiliser cette procédure, ce qui s’était traduit par un doublement de son utilisation au cours du premier trimestre 2008. Cet exemple montre bien qu’il serait nécessaire de mieux faire connaître cette procédure aux parquets et de leur indiquer que son utilisation ne devrait pas être exceptionnelle.

Au total, d’après l’étude de la direction des affaires civiles et du sceau précitée, les JLD accueillent favorablement les demandes de prolongation de la rétention administrative demandées par le préfet dans 80 % des cas, prononcent l’assignation à résidence dans 7,2 % des cas et rejettent la demande dans 12,8 % des cas.

● La deuxième saisine du JLD :

Au bout de dix-sept jours suivant le placement en rétention, le préfet peut saisir à nouveau le JLD afin d’obtenir une nouvelle prolongation de la rétention qui ne peut cependant être accordée qu’à condition que l’administration ait accompli les diligences nécessaires pour organiser l’éloignement de l’étranger dans les seuls cas suivants :

— lorsque la mesure d'éloignement n'a pu être exécutée en raison du défaut de délivrance ou de la délivrance trop tardive des documents de voyage par le consulat dont relève l'intéressé ou de l'absence de moyens de transport, le juge peut prononcer la mesure de cinq jours supplémentaires. Dans cette situation, la rétention administrative peut durer jusqu’à 22 jours ;

— en cas d'urgence absolue ou de menace d'une particulière gravité pour l'ordre public, ou lorsque l'impossibilité d'exécuter la mesure d'éloignement résulte de la perte ou de la destruction des documents de voyage de l'intéressé, de la dissimulation par celui-ci de son identité ou de l'obstruction volontaire faite à son éloignement, le juge peut prononcer une prolongation supplémentaire de 15 jours, portant la durée totale de rétention à 32 jours.

Les préfets utilisent avec parcimonie la possibilité de demander la prolongation de la rétention au-delà de 17 jours. En effet, lorsqu’ils ne sont pas en mesure de procéder à l’éloignement dans ce délai, ils ne demandent une prolongation au JLD que dans un petit peu plus d’un cas sur quatre (26,4 % d’après l’étude de la direction des affaires civiles et du sceau portant sur le mois de mai 2007). Dans cette hypothèse, la demande de prolongation est formée dans la majorité des cas pour une durée de 15 jours (84 % contre 16 % pour une durée de 5 jours). L’absence d’abus d’utilisation abusive de cette procédure doit être soulignée puisque le JLD accepte la demande de prolongation de la rétention dans 94,7 % des cas. Cette situation a d’ailleurs conduit la Commission sur le cadre constitutionnel de la politique d’immigration à s’interroger sur le bien fondé de la limitation à 15 jours de la première prolongation et donc sur l’existence de la procédure de deuxième prolongation qui en découle.

● La durée totale de rétention :

Au total, la rétention d’un étranger en situation irrégulière ne peut donc jamais dépasser 32 jours. Il est d’ailleurs très rare que cette durée soit atteinte. De l’ordre de 5 jours jusqu’en 2003, la durée moyenne de rétention tourne désormais autour de 10 jours (10, 5 jours en 2007 ; 10,34 jours en 2008).

Cette durée de rétention est donc largement inférieure aux durées observées dans les autres pays de l’Union européenne. En effet, les durées maximales de rétention sont de 40 jours en Espagne ⁽²⁴⁾, 60 jours en Italie et au Portugal, 6 mois en Autriche, en République tchèque, en Slovaquie et en Slovénie, de 8 mois en Belgique, d’un an en Pologne, en Hongrie et en Lituanie, de 18 mois en Allemagne et de 20 mois en Lettonie. Il n’y a pas de durée maximale au Royaume-Uni, au Danemark, en Estonie, en Finlande, en Grèce, en Irlande, aux Pays-Bas et en Suède.

En outre, les conditions de rétention dans les centres de rétention français sont parmi les meilleures d’Europe : sans même évoquer le cas particulier des pays méditerranéens qui doivent affronter l’afflux massifs de migrants sur leurs côtes (Malte, Chypre, Italie notamment à Lampedusa et Espagne aux Canaries) et où les conditions de rétention sont notoirement très difficiles, la pratique courante en Europe est à la construction de très grands centres de rétention aux capacités d’accueil de plusieurs centaines de places, comme au Royaume-Uni. Dans certains pays, notamment dans la majorité des Lander allemands, il n’existe même pas de centres de rétention, les étrangers en instance d’éloignement étant accueillis dans les établissements pénitentiaires où ils côtoient parfois les détenus de droit commun⁽²⁵⁾.

Compte tenu de cette situation, il n’est pas très étonnant que la directive relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite « directive retour » et adoptée par le Parlement européen le 18 juin 2008, ait retenu une durée maximale de rétention très éloignée des standards de notre législation. Il faut néanmoins rappeler que la durée maximale de rétention de six mois prévue la directive ne constitue pas la durée maximale de rétention applicable dans l’ensemble de l’Union européenne ⁽²⁶⁾. Chaque pays reste libre d’adopter des durées maximums plus courtes : à cet égard, la mission d’information estime que la durée maximum actuelle de 32 jours est suffisante et ne devra pas être augmentée lorsque la directive sera transposée en droit français. Certes, dans de nombreux cas, il n’est pas possible d’organiser l’éloignement au cours de cette période, notamment à cause de la difficulté à obtenir les laissez-passer consulaires, mais une augmentation de la durée de rétention ne permettrait probablement pas d’améliorer nettement le taux d’éloignement des étrangers placés en rétention.

Proposition n°2 : Maintenir la durée maximale de rétention à 32 jours malgré l’adoption de la directive « retour » qui autorise une durée de rétention de six mois.

SORT DES ÉTRANGERS PLACÉS EN RÉTENTION EN 2008

Embarqués	Refus d’embarquer	Remis en liberté	Déférée au parquet	Autre (hospitalisation, évasion, transfert…
14 411	1 050	17 390	869	822

d) La question des audiences déconcentrées

Devant la mission d’information, M. Bernard Chemin, magistrat honoraire et ancien président de la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention et des zones d’attente a estimé que l’un des grands problèmes observés tant en centre de rétention qu’en zone d’attente réside dans la noria incessante des escortes et transfèrements vers les juridictions. Ces escortes, qui entraînent trop souvent menottage des retenus et transport en fourgon cellulaire, sont un moment pénible pour les personnes retenues comme pour les policiers et gendarmes.

Pour y remédier, le législateur avait décidé dès 1992 de permettre au juge de statuer, en matière de prolongation du maintien d’une personne en zone d’attente, dans une salle d’audience spécialement prévue à cet effet sur l’emprise ferroviaire, portuaire ou aéroportuaire. C’est dans cette optique qu’une salle d’audience a été construite en 2001 à proximité de la zone d’hébergement de la ZAPI 3 à Roissy, salle qui n’a jamais été utilisée. La loi du 26 novembre 2003 a étendu la possibilité de tenir de telles audiences pour la prolongation de la rétention à condition que la salle d’audience se trouve « à proximité immédiate du lieu de rétention ».

Une telle salle a été construite à Coquelles et a commencé à fonctionner dès 2005. La mission d’information a pu la visiter et constater que la justice y était rendue dans d’excellentes conditions. De fait, la juge des libertés et de la détention considère que les conditions d’accueil du public qui souhaite se rendre à une audience de prolongation de la rétention sont sans commune mesure avec celles qui règnent à Boulogne-sur-mer où les audiences ont lieu dans un bureau, difficile à trouver. À l’inverse, la salle d’audience de Coquelles est grande, bien aménagée, disposant de tous les équipements nécessaires (bancs nombreux pour le public, salles pour les entretiens avec les avocats…). Les membres de la délégation ont pu constater l’existence d’un public assistant aux audiences, certes assez peu nombreux, alors que personne n’assiste jamais aux audiences quand elles ont lieu à Boulogne.

Les principaux bénéficiaires de l’existence de la salle d’audience sont les personnes retenues. Elles se rendent au tribunal en quelques instants et au moment de l’audience : d’après la juge des libertés et de la détention, le gain en confort pour les retenus est considérable par rapport aux transferts vers le TGI de Boulogne, qui exigent des départs groupés tôt le matin, de longues attentes au TGI et des repas froids pris dans des conditions peu satisfaisantes. La juge des libertés et de la détention a eu l’occasion d’interroger des personnes retenues qui ont connu à la fois les audiences à Coquelles et à Boulogne-sur-mer (les audiences du week-end y ont encore lieu), tous ont exprimé une nette préférence pour les audiences à proximité du centre de rétention.

Par ailleurs, l’existence d’une salle d’audience à proximité du CRA permet de réduire considérablement le nombre d’escortes, particulièrement coûteuses en termes d’effectifs policiers.

À Marseille et à Toulouse en revanche, les deux salles d’audience qui avaient été aménagées ont été fermées. Un arrêt de la Cour de cassation du 16 avril 2008 a estimé que le pôle judiciaire du CRA de Marseille n’était pas construit « à proximité immédiate du lieu de rétention », comme l’exige la loi, mais dans l’enceinte même du centre de rétention. Une nouvelle salle d’audience a cependant ouvert dès le 2 mars 2009, dans un bâtiment disponible à 200 mètres du CRA, ce qui permet ainsi de respecter la jurisprudence de la Cour de cassation.

La mission d’information souhaite donc un développement de ce type de salles déconcentrées. D’ailleurs, le contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Marie Delarue, a reconnu qu’il s’agissait d’une très bonne solution à partir du moment où les salles d’audience répondent aux standards exigés par la Cour de cassation. En revanche, il a exprimé des réserves quant à l’utilisation de la visioconférence dans les audiences, considérant que cette solution est très délicate à mettre en œuvre s’agissant de personnes qui maîtrisent parfois mal la langue française. La mission d’information estime aussi que la pratique d’audiences déconcentrées et bien préférable à celles des audiences par visioconférence.

Dans ces conditions, il semble aujourd’hui urgent d’utiliser enfin au plus vite la salle d’audience de Roissy, construite il y a huit ans ⁽27), en 2001, à l’initiative de M. Daniel Vaillant, alors ministre de l’Intérieur. D’après les informations données par le ministère de l’immigration, de nouveaux travaux seraient nécessaires pour respecter la symbolique judiciaire, notamment pour respecter les arrêts de la cour de cassation du 16 avril 2008 ⁽²⁸⁾.

En 2004, le ministère de la justice a validé un programme d’extension du secteur judiciaire de la ZAPI. Il prévoit la création d’une deuxième salle d’audience, d’une salle de repos et de restauration pour les magistrats et la réorganisation de certains bureaux. Le ministère de l'intérieur a étudié ce projet d’extension en concertation avec les magistrats du TGI de Bobigny. Le programme a été officiellement validé par le directeur du cabinet du Garde des Sceaux en mai 2007.

Cette opération, dont le coût est estimé à 2,4 millions d’euros devait être réalisée en conception-réalisation. Le financement n’a toujours pas été mis en place pour l'instant, faisant prendre un nouveau retard à ce projet.

La mission d’information souligne qu’un CRA, et bientôt trois, sont situés au Mesnil-Amelot, c'est-à-dire à proximité immédiate des pistes de l’aéroport de Roissy Charles de Gaulle, et donc non loin de la salle d’audience de la ZAPI 3. Y organiser les audiences de prolongation de la rétention des personnes retenues dans les CRA du Mesnil-Amelot permettrait de réduire fortement les nuisances liées aux escortes pour conduire les étrangers jusqu’au TGI de Meaux. Malheureusement, la salle d’audience se trouve dans le département de Seine-Saint-Denis, c'est-à-dire en dehors du ressort du TGI de Meaux. En effet, l’article R. 552-1 du CESEDA précise que « le juge des libertés et de la détention compétent est celui du tribunal de grande instance dans le ressort duquel l'étranger est maintenu en rétention ou assigné à résidence ».

Une modification de cette disposition réglementaire pourrait permettre au JLD du TGI de Bobigny d’être compétent pour les audiences de prolongation de la rétention des personnes retenues au Mesnil Amelot. Une autre solution consisterait à permettre au JLD du TGI de Meaux de siéger dans la salle construite à Roissy, ce qui nécessiterait probablement une modification législative puisque l’article L. 552-1 ne prévoit de telles audiences qu’à « proximité immédiate » du lieu de rétention. Il est fort possible que la Cour de cassation estime que la distance entre la salle d’audience et le CRA du Mesnil-Amelot, bien que réduite, ne permette pas de considérer qu’ils sont à proximité immédiate. Une dernière solution consisterait à construire une salle d’audience spécifique, à égale distance des trois CRA du Mesnil-Amelot.

Proposition n°3 : Développer l’utilisation de salles d’audiences déconcentrées situées à proximité des centres de rétention et au sein des zones d’attente.

3. Des modalités variables de fonctionnement des CRA

La liste des centres de rétention administrative est fixée, en application de l’article R. 553-1 par arrêté ministériel. L’arrêté du 21 mai 2008 dénombre ainsi 28 CRA, dont 25 en métropole et 3 en outre-mer ⁽29).

Si les CRA font l’objet de règles très strictes quant aux normes d’hébergement et à la définition des droits dont disposent les personnes retenues, leur fonctionnement au quotidien est très variable, dépendant de nombreux facteurs.

a) La gestion des CRA

La lutte contre l’immigration irrégulière étant l’une des missions principales de la police aux frontières, il est logique que cette administration gère une majorité de CRA.

Ainsi, la PAF gérait, en 2008, seize CRA, soit une partie seulement des CRA gérés par la police nationale puisque quatre centres l’étaient par la Sécurité publique ⁽30) et trois par la préfecture de police ⁽³¹⁾. En outre, la gendarmerie nationale gère cinq centres ⁽³²⁾.

Le conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 a décidé de confier la gestion de l’ensemble des CRA à la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF). Depuis le début 2008, cinq CRA de la Sécurité publique avaient d’ores et déjà été repris par la PAF ⁽³³⁾, les quatre restants l’ont été en février 2009. Les CRA de la gendarmerie devraient être repris par la PAF d’ici 2010 : le nouveau CRA du Mesnil-Amelot dès septembre 2009 ; le nouveau CRA du Menil-Amelot 3 en février 2010 ; l’actuel CRA du Mesnil-Amelot 1 en septembre 2010 ; le CRA de Rennes en février 2011 ; ceux de Metz et Strasbourg en septembre 2011 et celui de Perpignan en décembre 2011.

Le directeur central de la police aux frontières, M. Jean-Yves Topin, a expliqué à la mission d’information que la gestion des CRA constitue une mission spécifique qui exige une expérience et une maîtrise de la procédure. Il a ainsi rappelé que le taux moyen de reconduite des personnes placées en CRA est de 51 %, mais qu’il n’était que de 30 % pour les CRA gérés par la sécurité publique, comme pour ceux gérés par la gendarmerie nationale. La gestion des procédures d’éloignement est en effet un métier, il faut savoir comment traiter les procédures dans les délais, être représentés devant le JLD. À Lyon par exemple, le taux de reconduite est de 76 %. À l’inverse, pour les autres forces de sécurité, la gestion d’un CRA est une contrainte qui vient s’ajouter à ses missions traditionnelles déjà très prenantes. En outre, les faibles taux de reconduite s’accompagnent généralement d’une durée moyenne de séjour en rétention plus élevée : cette durée était par exemple de 18 jours dans les centres de Vincennes avant l’incendie de juin 2008. En effet, lorsque les services de police ont davantage de difficulté à mener à bien les procédures d’éloignement, il est logique qu’ils soient conduits à utiliser davantage les procédures de prolongation de la rétention. Enfin, le directeur central de la PAF a indiqué que le coût moyen de la gestion d’un CRA est de 1,7 emploi par retenu pour la gendarmerie nationale, alors qu’il n’est que de 1,1 pour la PAF.

Dans ces conditions, il est regrettable de ne pas aller au bout de la logique de la réforme en confiant également les CRA parisiens à la police aux frontières.

LISTE DES CENTRES DE RÉTENTION ADMINISTRATIVE DE MÉTROPOLE

CENTRE DE RÉTENTION	SERVICE GESTIONNAIRE	Capacité	Taux d’occupation réelle en 2008	Durée moyenne de rétention en 2008	Présence de femmes	Présence de familles	Création
BOBIGNY (93)	PAF	55	83%	8,19	NON	NON	2003
BORDEAUX (33)	PAF	24	71%	10,9	NON	NON	2003
COQUELLES (62)	PAF	75	85%	9,75	OUI	OUI	2003
GEISPOLSHEIM (67)	Gendarmerie	36	79%	13,47	OUI	NON	1991
LE MESNIL AMELOT (77)	Gendarmerie	140	90%	10,79	NON	NON	1995
LILLE LESQUIN 1 (59)	PAF	40	14%	10,17	NON	NON	1985
LILLE LESQUIN 2 (59)	PAF	96	69%	7,95	OUI	OUI	1996
LYON SAINT EXUPERY (69)	PAF	120	76%	9,96	OUI	OUI	1995
MARSEILLE CANET (13)	PAF	136	69%	11,46	OUI	OUI	2006
METZ (55)	Gendarmerie	30	71%	16,46	OUI	OUI	2007
NANTES (44)	PAF	8	84%	8,68	OUI	NON	1995
NICE AUVARE (06)	PAF	40	88%	8,01	OUI	NON	1986
NIMES (30)	PAF	126	33%	7,81	OUI	OUI	2007
PALAISEAU (91)	PAF	40	71%	9,84	OUI	NON	2005
PARIS VINCENNES 1 (75)	Préfecture de Police	140	93%	14,86	NON	NON
PARIS VINCENNES 2 (75)	Préfecture de Police	140	92%	15,96	NON	NON	2006
PARIS DÉPÔT (75)	Préfecture de Police	40	61%	8,04	Exclusivement	NON	1981
PERPIGNAN (66)	Gendarmerie	50	66%	7,90	NON	NON	2007
PLAISIR (91)	PAF	32	67%	10,68	OUI	OUI	2006
RENNES (35)	Gendarmerie	60	52%	11,58	OUI	OUI	2007
ROUEN OISSEL (76)	PAF	72	58%	9,35	OUI	OUI	2004
SÈTE (34)	PAF	28	42%	8,76	OUI	NON	1993
TOULOUSE 1 (31) Centre actuellement inutilisé	PAF	37			OUI	OUI
TOULOUSE CORNEBARRIEU (31)	PAF	126	46%	11,77	OUI	OUI	2006

b) Des centres de capacité très variable

Au 21 juin 2008, à la veille de l’incendie des CRA de Paris Vincennes, la capacité maximale de rétention était de 1725 places. Elle est donc passée à 1502 places aujourd’hui, à la suite à la fermeture des deux centres de Vincennes et de celui du CRA de Bordeaux en janvier 2009.

Au moment du lancement du plan triennal de modernisation des CRA, en juin 2005, la capacité de rétention était de 943 places. Elle sera à terme portée à 1890 lorsque les projets en cours seront réalisés : construction de deux nouveaux centres totalement autonomes de 120 places chacun au Mesnil-Amelot, construction de deux modules supplémentaires de 60 places à Vincennes. ⁽34)

Les 23 Centres de Rétention Administrative (CRA) de métropole, d’une capacité 1567 places en 2007, ont hébergé 35 246 personnes pour une durée moyenne de 10,51 jours. Le taux d’occupation sur l’année 2007 était de 76 %.

Les 3 CRA d’outre-mer (Guadeloupe, Guyane, La Réunion) ont une capacité de rétention de 144 places.

La capacité des CRA est très variable puisqu’elle varie de 8 places (CRA de Nantes) à 140 places, qui constitue le plafond autorisé par la réglementation, atteint au CRA du Mesnil-Amelot et par les deux CRA de Paris-Vincennes jusqu’à leur destruction.

Si presque tous les centres accueillent à la fois des hommes et des femmes, ceux-ci étant cependant bien entendu séparés, seuls certains centres peuvent accueillir des enfants accompagnant leurs parents : il s’agit des centres de Coquelles, de Lille 2, de Lyon Saint-Exupéry, de Marseille-Canet, de Plaisir, de Rouen-Oissel et de Toulouse Cornebarieu.

Les CRA peuvent accueillir des étrangers en instance d’éloignement en provenance de tout le territoire. Toutefois, pour éviter de multiplier des escortes longues et fatigantes tant pour les représentants de forces de l’ordre que pour les personnes retenues, les CRA situés dans des zones connaissant une importante immigration clandestine connaissent une fréquentation plus importante et des taux d’occupation élevés, notamment ceux de la région parisienne. À l’inverse, certains centres connaissent un taux d’occupation très bas car ils ne sont utilisés que ponctuellement, à l’occasion d’afflux exceptionnel de personnes retenues : en effet, lorsque des nouveaux CRA modernes ont été construits à Toulouse et Lille, les anciens CRA de ces villes n’ont pas été fermés, contrairement à celui de Marseille-Arenc, mais ne sont utilisés qu’exceptionnellement.

II. LES CONDITIONS DE VIE DANS LES CENTRES DE RÉTENTION ADMINISTRATIVE ET LES ZONES D’ATTENTE SONT GLOBALEMENT ACCEPTABLES

A. UNE AMÉLIORATION CERTAINE DES CONDITIONS DE VIE DANS LES CENTRES DE RÉTENTION ADMINISTRATIVE

Encore aujourd’hui, les centres de rétention administrative ont parfois une réputation de délabrement et d’inconfort, devenue totalement injustifiée. Comme l’a souligné, le contrôleur général des lieux de privation de liberté devant la commission des Lois, le 13 mai 2009, « les centres de rétention, parce qu’ils ont été agrandis récemment, sont souvent dans un état très convenable ».

1. Une situation longtemps dégradée faute de réglementation

L’administration s’est pendant très longtemps désintéressée de la situation matérielle des centres de rétention administrative et celle-ci n’était, incontestablement, pas satisfaisante, alimentant les critiques des associations de défense des droits des étrangers et des institutions internationales de protection des droits de l’homme.

Les deux principaux centres en service dans les années 1980 et 1990 —celui d’Arenc à Marseille et celui du dépôt du Palais de justice à Paris — offraient même des conditions d’hébergement inacceptables. Le comité européen pour la prévention de la torture et des traitements inhumains ou dégradants (CPT) du Conseil de l’Europe a ainsi eu l’occasion de dénoncer à plusieurs reprises les conditions de vie dans ces centres, notamment en 1996 où il avait estimé que ces centres étaient insalubres et susceptibles de transformer la rétention en traitement inhumain ou dégradant. Une nouvelle visite du CPT en 2000, alors que le « dépôt » était temporairement fermé, avait souligné que la situation du centre d’Arenc était toujours aussi intolérable que quatre ans auparavant. Dans un rapport rendu public en février 2006, le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, M. Alvaro Gil Roblès se montrait toujours très préoccupé par la situation dégradée de ces deux centres.

Dans son rapport pour avis sur les crédits de la police pour 2001 ⁽35), notre ancien collègue Louis Mermaz dressait d’ailleurs un tableau particulièrement sombre de la situation des centres de rétention administrative, et des zones d’attente, en France. Dans un chapitre intitulé « Aux frontières de l’humanité : les zones d’attente et les centres de rétention », il qualifiait ces « geôles indignes » d’« horreur de notre République ». Après avoir souligné l’absence de tout encadrement juridique de la création des CRA et des conditions de leur fonctionnement, le rapport décrit les conditions particulièrement dégradées des centres qu’il a visités à Calais, Marseille, Paris et Choisy-le-Roi. Louis Mermaz n’hésite pas à indiquer que « la visite des centres de rétention brouille les repères de la citoyenneté et donne le sentiment de pénétrer dans un autre pays, à une autre époque, loin de la France de l’an 2000 ».

À Marseille, Louis Mermaz indiquait que le CRA d’Arenc était « un véritable blockhaus, qui semble dater d’une autre époque, d’un autre régime » et, s’il admettait une certaine amélioration des conditions dans les années précédentes, il considérait que celles-ci n’étaient pas « humainement décentes », marquées par le manque patent d’espace, une literie dégradée, des chambres accueillant jusqu’à 18 retenus, une cour de promenade s’apparentant davantage à un « enclos de zoo »… Il qualifiait globalement le lieu de « prison, très dégradée ».

Au centre du Palais de Justice de Paris, Louis Mermaz estimait également qu’il avait « tout d’une prison », il dénonçait la violence quotidienne, notamment à l’égard des travestis et transsexuels, retenus avec les hommes. En revanche, il considérait que les conditions de rétention dans la partie réservée aux femmes, notamment grâce à la présence des sœurs, étaient acceptables.

Les conditions de rétention à Choisy-le-Roi et Bobigny étaient particulièrement pointées du doigt par le rapport : les retenus n’y disposaient d’aucun accès extérieur, les locaux y étaient confinés, l’état sanitaire inacceptable alors qu’aucune présence médicale n’y était instituée et que la CIMADE y était absente. Le rapporteur pour avis s’interrogeait aussi sur le respect des droits des retenus, particulièrement celui à l’information.

Ce rapport très sévère, mais qui reflétait bien la situation de l’époque, se concluait par ces mots : « Une politique de lutte contre l’immigration clandestine, aussi nécessaire soit-elle, ne saurait justifier un reniement des principes qui font la grandeur de notre pays : la dignité de l’homme, le respect de son intégrité morale et physique, l’humanité ».

De même, dans un rapport publié en 2007, la Cour des comptes rappelait les conditions matérielles dans les CRA jusqu’en 2005 et elle soulignait aussi que « dans plusieurs CRA, parmi les plus importants, les conditions sanitaires et d’hygiène réservées aux étrangers étaient très dégradées et constituaient parfois une véritable atteinte à la dignité humaine ». ⁽³⁶⁾

Au total, lorsque la majorité actuelle est arrivée au pouvoir en 2002, il semble bien que les centres de rétention administrative intéressaient peu. Au gré des changements de majorité, il semble en effet que la situation matérielle des CRA soit restée particulièrement stable dans la médiocrité, voire dans l’indigence.

2. Une réglementation aujourd’hui adaptée et appliquée

a) La mise en place de normes minimales dans les CRA

L’état de délabrement d’une grande partie des centres de rétention administrative a conduit le Gouvernement Jospin à se saisir de la question. La réponse donnée à l’époque a constitué à mettre en place, pour la première fois, un cadre juridique strict des conditions d’ouverture et de fonctionnement des centres de rétention administrative. C’est ainsi qu’a été publié le décret n°2001-236 du 19 mars 2001 relatif aux centres et locaux de rétention administrative. Ce décret fixe des normes matérielles et juridiques minimales dans ces lieux, en distinguant les centres de rétention administrative (CRA) d’une part et les locaux de rétention administrative (LRA) d’autre part. Les règles de fonctionnement et les normes qui s’appliquent aux CRA sont distinctes de celles des LRA.

Toutefois, ce décret ne fut jamais appliqué. Les normes qu’il édictait devaient être mises en œuvre dans un délai de trois ans et malheureusement, aucun plan budgétaire ambitieux d’ensemble ne fut lancé pour permettre le respect de cette période de trois ans. En conséquence, le délai de mise en conformité des centres fut repoussé d’un an en 2004, puis repoussé jusqu’au 31 décembre 2006 afin de tenir compte du lancement du plan triennal de rénovation des centres de rétention administrative en 2005 et de la publication du décret n°2005-617 du 30 mai 2005 relatif à la rétention administrative et aux zones d’attente, codifié aux articles R. 551-1 et suivants du CESEDA.

b) Un réel effort en faveur des Centres de rétention administrative depuis 2002

L’adoption de la loi du 26 novembre 2003 relatif à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité a conduit le Gouvernement de l’époque à modifier profondément le cadre de la rétention administrative par l'augmentation des garanties offertes aux retenus dans l'exercice de leurs droits, en contrepartie de l’allongement de la durée de rétention. En effet, la durée moyenne de rétention était de 5 jours jusqu’en 2003 ; elle a ensuite doublé avec l’augmentation de la durée maximale de rétention et est aujourd’hui environ de 10 jours. Dans ces conditions, il n’était plus envisageable de laisser des personnes séjourner pour des durées plus longues, même si elles restent les plus basses d’Europe, dans des lieux n’offrant pas des conditions matérielles acceptables.

En dépit de la situation particulière de la France, caractérisée par une faible durée de rétention et l’existence de centres de rétention spécifiques pour les étrangers en instance d’éloignement, le Gouvernement français a fait le choix d’améliorer sensiblement la situation des centres de rétention pour tenir compte de l’augmentation, certes mesurée, de la durée de rétention. Aussi, pour faire face à ces nouvelles dispositions législatives un programme immobilier triennal a été lancé en 2005 afin de créer de nouvelles places en centres de rétention administrative par l'agrandissement des centres existants et la construction de nouveaux centres, tout en améliorant les conditions matérielles de la rétention administrative.

Ainsi, dès janvier 2005, un programme d’urgence a été mis en œuvre. Doté d’un budget de 2 millions d’euros, il a permis d’améliorer l’état des locaux existants et de les munir d’un certain nombre d’équipements élémentaires nécessitant un renouvellement ou faisant défaut jusqu’alors. Au-delà de ce programme, plus de 4,8 millions d’euros d’investissement ont été affectés aux travaux d’entretien et de réhabilitation des centres existants (Marseille Arenc, Paris dépôt, Nantes, Nice, Bordeaux et Bobigny) sur la période 2004-2005. Les centres de Nanterre et de Versailles qui ne répondaient pas aux normes ont été fermés et des travaux d’aménagement dans plusieurs centres ont permis une amélioration des conditions de rétention. Début 2005, la totalité des centres existants en métropole disposaient d’une cour de détente extérieure, d’une séparation hommes/femmes et de locaux de visites.

Ainsi, sans même attendre la livraison des nouveaux CRA répondant à l’ensemble des normes du décret de 2005, le Gouvernement avait fait le choix de consacrer des crédits importants à l’amélioration des centres existants, y compris ceux destinés à être fermé, comme celui de Marseille-Arenc. En effet, au cours de l’année 2006, ce centre fut fermé, à l’occasion de l’ouverture du nouveau CRA du Canet. De même, c’est également en 2006 que la partie « hommes » du CRA de Paris-Dépôt a enfin été fermée. Cette fermeture, liée à l’ouverture du deuxième centre de Vincennes, a permis d’agrandir et de moderniser la partie réservée aux femmes de ce CRA.

Pour autant, la visite de ce centre par la mission d’information lui a permis de constater que, malgré les réels efforts consentis, il reste tributaire de sa configuration particulière, au sein même des locaux du Palais de justice. Il en résulte nécessairement une impression de confinement liée au manque d’espace et un très faible accès à la lumière naturelle. Ces conditions demeurent néanmoins acceptables lorsque le CRA est réservé à l’accueil de retenus féminins, comme c’est sa destination habituelle. En effet, le taux d’occupation des CRA réservé aux femmes étant assez faible, les conditions d’existence y sont rendues plus faciles du fait du petit nombre de personnes retenues. De plus, s’agissant du cas particulier du palais de justice, il présente l’avantage de permettre la présence très utile des sœurs de la Congrégation de Marie-Joseph et de la miséricorde qui gèrent les prestations « hôtelières » et offrent une écoute et une attention personnalisées. En revanche, lors de la visite de la mission d’information, le CRA accueillait uniquement des hommes, afin de faire face aux conséquences de l’incendie des CRA de Vincennes, quelques semaines auparavant : elle a pu constater que les locaux n’étaient pas adaptés à la rétention d’hommes, du fait notamment du taux d’occupation beaucoup plus élevé des CRA accueillant des hommes, de l’encadrement policier qui doit alors être plus important, accentuant ainsi les problèmes de manque d’espace.

Mais globalement, le président de la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d’attente, M. Bernard Chemin, a pu estimé, lors de son audition par la mission d’information que « les CRA plus infamants ont heureusement été fermés (partie hommes du dépôt du Palais de justice de Paris, Marseille-Arenc) ou mis en sommeil (Toulouse Les Minimes, Lille) ».Concernant ces deux derniers centres, il a cependant estimé que le CRA de Toulouse les Minimes devrait être fermé définitivement, à la différence de l’ancien CRA de Lille, également réactivable, mais dans des conditions acceptables. À ces centres vétustes qui ont été fermés, il faut ajouter celui de Rivesaltes, très dégradé, qui a été fermé fin 2007, à l’ouverture du CRA de Perpignan.

Parallèlement à ces fermetures, des nouveaux centres ont donc été construits, lesquels ont ainsi pris en compte, dès le stade de la conception du projet architectural, les normes du décret de 2005. En outre, ces centres, contrairement à nombre de CRA plus anciens, sont spécifiquement conçus pour la rétention. Ainsi, au cours des années 2006, 2007 et 2008 les nouveaux centres suivant ont été livrés : Plaisir (32 places), Marseille- Le Canet (136 places), Toulouse-Cornebarrieu (126 places), Lille Lesquin II (96 places), Paris-Vincennes II (140 places), Nîmes (126 places), Rennes (60 places), Perpignan (48 places), Metz (30 places), Hendaye (30 places).

Grâce à cet effort, la réputation exécrable des CRA français n’est plus justifiée. On remarque d’ailleurs que les critiques à leur égard ont changé de nature. Désormais, les associations de défense des droits des étrangers, et notamment la CIMADE, ne mettent plus en avant le délabrement des CRA, mais insistent davantage sur la « politique du chiffre » qu’ils imputent au Gouvernement ou sur le caractère « déshumanisé » des nouveaux centres avec généralisation de la vidéosurveillance, des dispositifs de fermeture centralisée à distance…

Les institutions internationales se montrent également beaucoup moins sévères à l’égard des conditions d’existence dans les CRA. Par exemple, dans une étude demandée par la Commission des Libertés civiles, de la Justice et des Affaires intérieures du Parlement Européen sur les « Conditions des ressortissants de pays tiers retenus dans des centres (camps de détention, centres ouverts, ainsi que des zones de transit) », les auteurs soulignent, pour la France que « le constat général est celui d’une amélioration globale au fil des années de la prise en charge matérielle des étrangers retenus ». ⁽37) Ce constat contraste avec celui concernant certains autres pays européens, s’agissant des conditions matérielles et d’hygiène. En effet, celles-ci « ont été considérées comme inacceptables, voir inhumaines et dégradantes, dans certains centres visités (ex : Chypre, Malte, Espagne, Italie, Grèce : constats de promiscuité, surpopulation, manque d’éléments nécessaires à l’hygiène de base). »

De même, à la suite de sa visite en France entre le 27 septembre et le 2 octobre 2006, le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) du Conseil de l’Europe notait que « les conditions de rétention dans les nouveaux CRA de Vincennes 2, de Palaiseau, de Marseille - le Canet et de Toulouse Blagnac 2 étaient satisfaisantes, et répondaient globalement aux différents critères énoncés dans le Décret n°2005-617 du 30 mai 2005 relatif à la rétention administrative et aux zones d’attente » ⁽³⁸⁾. Soulignons que le CTP s’était montré très critique à l’égard des conditions de rétention des étrangers en France dans ses précédents rapports.

De la même façon, le Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, M. Thomas Hammarberg, a présenté, en novembre 2008, un rapport ⁽³⁹⁾ sur la France, traitant notamment du droit des étrangers. Si la presse a surtout retenu les critiques formulées par le Commissaire concernant la politique d’éloignement des étrangers en général, elle a souvent omis de préciser que le rapport soulignait aussi que « des modifications matérielles importantes ont (…) été entreprises pour améliorer les conditions d’accueil et d’hébergement des étrangers placés en rétention. Ainsi, trois nouveaux centres de rétention sont entrés en fonction en 2007 à Nîmes, Rennes et Metz. Ces travaux ont été salués par plusieurs associations rencontrées par le Commissaire ». Dans un rapport distinct consacré à la visite de la zone d’attente de Roissy et du CRA du Mesnil-Amelot ⁽⁴⁰⁾, il était par ailleurs indiqué que « compte tenu des précédentes constatations, le Commissaire tient à souligner l’importance des efforts matériels entrepris afin d’améliorer les conditions de vie dans ce centre ».

3. Des conditions d’existence aujourd’hui acceptables dans les centres de rétention

Depuis l’entrée en vigueur du décret du 30 mai 2005, les CRA sont soumis à des normes très précises et contraignantes, aujourd’hui codifiées à l’article R. 553-3 du CESEDA.

a) La taille des centres

La réglementation impose une capacité maximum de 140 places par centre. Ce maximum, uniquement atteint au Mesnil-Amelot, à Marseille Le Canet et, avant leur destruction par le feu, dans les deux centres de Paris-Vincennes, peut sembler élevé. Il est cependant bien inférieur aux pratiques constatées dans de nombreux pays européens : les centres de rétention allemands ⁽41) peuvent ainsi comporter jusqu’à 600 places, le Centre de rétention espagnol situé aux Canaries peut accueillir 1 600 personnes, les centres de rétention britanniques ont généralement une capacité de 200 places.

Par ailleurs, la capacité maximum d’un centre a un caractère contraignant pour les autorités administratives et judiciaires ⁽⁴²⁾. Contrairement à la situation en prison, toute « surpopulation » est impossible. En effet, lorsque la capacité d’accueil maximale est atteinte, ce qui est heureusement rare, aucun nouveau retenu ne peut être accueilli dans le centre, il doit alors être dirigé vers un autre centre disposant encore de capacité d’accueil. En cas d’impossibilité, l’étranger doit immédiatement être libéré, soit directement par le préfet soit, dans l’hypothèse peu probable d’un placement en rétention malgré tout, par le juge des libertés et de la détention. Ainsi, le fait de disposer d’un réseau de CRA dense sur l’ensemble du territoire permet non seulement d’éviter des déplacements et transferts trop long pour les personnes retenues, mais également d’éviter d’utiliser « à plein » leurs capacités d’accueil. De fait, quelle que soit la taille des centres, et tout particulièrement dans les plus grands, les responsables de CRA rencontrés par la mission d’information ont admis que l’ambiance y était bien meilleure lorsque la capacité maximum n’était pas atteinte.

Les membres de la mission d’information sont bien conscients que les centres ne doivent pas atteindre une capacité trop importante, afin de permettre un contact direct et quotidien entre les personnes retenues et les personnels chargés de la surveillance et de la vie quotidienne dans le centre. Ainsi, le contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Marie Delarue, lors de son audition par la mission d’information, a rappelé qu’à l’occasion d’un déplacement au CRA de Metz, les gendarmes chargés de sa surveillance avaient admis que le passage de 30 à 90 places de ce centre allait modifier leurs pratiques, rendant plus difficile les contacts directs avec les personnes retenues. Le contrôleur général estime ainsi que le plafond autorisé de 140 places est trop élevé. Il rejoint ainsi les observations de M. Bernard Chemin, ancien président de la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d’attente, qui considère que « la taille des CRA joue un rôle très important dans l’ambiance dans les centres. Au-delà de 60 à 80, le climat s’en ressent, les sujets de tension entre les retenus sont plus nombreux ». Sans surprise, ce constat est partagé par M. Laurent Giovannoni, secrétaire général de la CIMADE, qui a estimé devant la mission d’information que les CRA ne devraient pas dépasser 80 places.

Si la taille des CRA est donc une donnée importante, la majorité de la mission d’information estime cependant que la configuration des centres importe plus que leur effectif théorique. Ainsi, le CRA du Mesnil-Amelot, bien qu’il atteigne l’effectif maximal de 140 personnes, offre des conditions de rétention tout à fait satisfaisantes.

À l’inverse, l’existence, à Vincennes, de deux CRA contigus de 140 places, partageant de nombreuses infrastructures et équipes d’intervenant, ne pouvait qu’accentuer une impression de confinement.

Au total, l’important est de disposer de modules à taille humaine, dans lesquels les retenus peuvent se déplacer librement, disposer de prestations adaptées, d’une cour de promenade, d’une salle de restauration, d’une salle de détente… Dans son deuxième et ultime rapport, rendu en 2008, la CRAZA estimait ainsi que « dans l’esprit de la commission, le centre de rétention « standard » devrait plutôt être limité à une grosse soixantaine de places, avec un vrai terrain de sport collectif, des espaces de vie commune (lieux de repas et de détente) où tous peuvent se réunir, et des unités de vie séparées regroupant, dans des chambres distinctes, une douzaine de lits. À dire vrai, ce type de centre existe : les centres de Rennes et de Perpignan parmi les derniers à avoir été mis en service, présentent globalement ces caractéristiques. ». ⁽⁴³⁾

Proposition n°4 : Veiller à la configuration des CRA afin de favoriser des constructions fondées sur l’existence de modules à taille humaine (60 à 80 places).

Le président de la mission d’information ne peut donc que se féliciter que cette approche ait été suivie à l’occasion de la reconstruction des centres de Vincennes. En effet, le choix a été fait de construire trois modules totalement autonomes de 60 places chacun. Pour avoir visité le CRA qui a rouvert en décembre 2008, le président de la mission d’information peut témoigner que les conditions de rétention sont bien meilleures de celles que l’on pouvait constater avant juin 2008. En effet, les parties communes (salles de détente, cour de promenade…) sont bien mieux adaptées à une population de 60 personnes qu’à un effectif de 140 personnes.

b) Le fonctionnement des centres au quotidien

Quelle que soit la propreté et l’aménagement des locaux, la vie quotidienne dans les centres dépend principalement de facteurs humains. C’est pourquoi, la façon dont les centres sont gérés par les personnels chargés de la surveillance est particulièrement importante.

Trop longtemps, la tendance a été observée d’affecter à la surveillance des CRA des personnels non formés à cet exercice, et donc souvent peu motivés. Comme l’a souligné M. Roger Beauvois, président de la CNDS, travailler dans un CRA exige une formation adaptée dont ne disposent pas naturellement des policiers formés pour servir sur la voie publique. Il estime que les qualités nécessaires s’apparentent davantage à celles qui sont demandées au personnel pénitentiaire.

En effet, il est souhaitable que les agents affectés à ces tâches cherchent à maintenir un contact constant avec les personnes retenues. D’après les auditons menées par la mission d’information, il ressort que les personnels issus de services « généralistes » (sécurité publique, préfecture de police) sont moins bien adaptés à ce type de missions que les fonctionnaires de la police aux frontières, qui connaissent mieux les problématiques liées aux questions migratoires, ce qui leur permet de tisser un meilleur contact avec les personnes retenues.

Proposition n°5 : Confier la surveillance des CRA à des personnels de police spécifiquement formés à cette mission.

La décision prise par le Gouvernement de confier progressivement la gestion de l’ensemble des CRA, à l’exception de ceux de Paris, à la police aux frontières va donc dans le bon sens. Cependant, cette décision a également pour conséquence la prise en charge par la PAF des CRA actuellement gérés par la gendarmerie nationale, ce qu’a regretté M. Bernard Chemin, ancien président de la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d’attente. Ce dernier considère en effet que les gendarmes ont généralement une attitude plus détendue avec les personnes retenues, ne sont pas en tenue d’intervention ni armés, contrairement aux policiers. M. Roger Beauvois estime aussi que les gendarmes font d’habitude preuve de davantage de discernement dans leurs relations avec les retenus. Néanmoins, si les gendarmes chargés de la gestion du CRA sont généralement des militaires spécialement formés à cette mission, il importe de préciser que les gendarmes affectés aux missions de surveillance des CRA sont des gendarmes mobiles qui ne sont pas formés à ce type de métier et qui ne restent dans le CRA que pour une durée limitée, ce qui les empêche de s’investir réellement dans cette mission.

Au total, beaucoup des interlocuteurs de la mission d’information ont salué le travail des forces de l’ordre dans les CRA qui, de l’avis général, effectue une mission difficile et peu considérée. Cependant, il leur est généralement reproché d’insister de façon excessive sur les considérations de sécurité. M. Laurent Giovannoni regrette par exemple une certaine déshumanisation dans les centres les plus récents, avec généralisation de la vidéosurveillance, des dispositifs de fermeture centralisée à distance…

De fait, comme l’a souligné M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté, les pratiques sont très variables d’un centre à l’autre, par exemple sur les heures de couvre-feu, sur l’armement des policiers, sur les objets confisqués car réputés dangereux… Il a par exemple jugé anormal que les stylos soient quasi systématiquement confisqués alors qu’un stylo et du papier font partie du paquetage fourni à chaque détenu en prison.

Si la sécurité constitue un impératif que les services de police et de gendarmerie doivent prendre en compte, il serait néanmoins souhaitable que certaines directives soient données aux chefs de centre, qui sont nécessairement conduits à appliquer le « principe de précaution » en l’absence de consignes claires. Si la rétention constitue une privation de liberté, elle n’est pas une sanction et tout doit être mis en œuvre pour que les personnes retenues puissent vivre le plus normalement possible pendant cette période. C’est pourquoi, la mission d’information estime que certaines pratiques habituelles dans certains centres ne devraient pas être interdites par principe, mais appliquées de façon exceptionnelle, en fonction des circonstances.

En ce qui concerne la question du « couvre-feu », le président de la mission d’information remarque d’ailleurs une tendance à un régime plus « libéral » de la part des chefs de centre. Beaucoup ont en effet compris que l’ouverture des chambres en continu avait pour conséquence de faire baisser la pression et de réduire l’impression d’enfermement. La mission d’information estime que, en règle générale, les personnes retenues doivent être laissées libres de leurs mouvements au sein du CRA, y compris la nuit. Notamment, il n’est pas anecdotique de permettre aux personnes retenues qui fument de pouvoir le faire, dans la mesure où les bâtiments intérieurs des CRA sont « non-fumeurs ». La rétention est certainement un moment de stress, il importe donc de pouvoir laisser fumer à tout moment les personnes qui le souhaitent.

Proposition n°6 : Favoriser une certaine souplesse dans le fonctionnement des CRA, notamment en laissant une liberté de mouvement à l’intérieur du centre aux personnes retenues 24 heures sur 24.

Au total, les considérations de sécurité sont bien évidemment importantes, mais elles doivent être adaptées aux dangers réellement rencontrés. Des interdictions absolues, comme celle des stylos, destinées à empêcher des risques hypothétiques sont à proscrire. De même, le risque d’évasion conduit à prendre des décisions disproportionnées, comme dans ce centre où les panneaux de basket ont été enlevés à la suite d’une tentative d’évasion. Pourtant, les évasions sont très peu nombreuses et leurs conséquences sont à relativiser, dans la mesure où environ la moitié des personnes retenues quittent libres les CRA…

c) Les conditions d’hébergement

Le régime d’hébergement des personnes retenues est un critère essentiel permettant d’apprécier les conditions d’existence dans les CRA. L’article R. 553-3 du CESEDA prévoit ainsi que les chambres, non mixtes, ne doivent pas accueillir plus de six personnes et que les CRA doivent disposer de bloc sanitaire (comprenant des lavabos, douches et wc) pour 10 retenus. Cette norme a ainsi permis de faire disparaître les dortoirs collectifs qui existaient dans certains centres, comme celui de Marseille-Arenc.

Pour autant, l’ancien président de la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d’attente, M. Bernard Chemin a estimé que le nombre de six personnes par chambre et l’existence de sanitaires collectifs ne permet pas d’assurer suffisamment d’intimité. Il a toutefois reconnu que dans les nouveaux centres, le « référentiel national cadre de conception » des CRA., élaboré en mars 2005, par la direction de l’évaluation de la performance, des affaires financières et immobilières du ministère de l’Intérieur, prévoit des chambres comportant deux lits. Dans ces nouveaux centres, les chambres disposent de sanitaires qui leur sont propres : c’est par exemple le cas dans les CRA de nouvelle génération de Marseille Le Canet ou de Lille Lesquin, visités par la mission d’information, qui offrent réellement des « prestations de type hôtelière » tout à fait convenables.

Plus globalement, le rapport 2007 de la CNCRLAZA estimait que les conditions sanitaires et d’hygiène sont « globalement correctes dans les CRA visités (…) elles sont en nombre suffisant et semblent correctement entretenues, quoi que plus difficilement dans les centres de taille importante ». La commission recommandait néanmoins que, « dans les constructions à venir, et dans les centres dont la réhabilitation est envisagée, ces installations soient systématiquement intégrées à la chambre ». La mission d’information partage cette recommandation, déjà systématiquement mise en œuvre dans les centres les plus récents.

Par ailleurs, la mission d’information a relevé que la CRAZA avait constaté que « les draps et couvertures sont fournis propres à chaque retenu lors de son arrivée et systématiquement lavés à son départ. Ils sont généralement renouvelés chaque semaine en cas de séjour long. Un nécessaire de toilette est distribué à tout arrivant ».

Enfin, le linge personnel peut faire l’objet d’un blanchissage gratuit, parfois quotidien comme à Marseille. Quant aux retenus ne disposant pas de suffisamment de linge, la mission d’information a pu constater, lors de ses visites, que les chefs de centre veillaient toujours à leur en fournir, en s’adressant à diverses associations. À Marseille par exemple, une convention avec la Croix-Rouge permet de fournir du linge aux retenus qui ne disposent pas des effets personnels nécessaires. Une convention équivalente existe avec le Secours catholique à Coquelles.

d) La restauration

L’article L. 553-3 du CESEDA prévoit l’existence de locaux pour la restauration, c'est-à-dire d’un réfectoire, Au travers des visites qu’elle a réalisées, la mission d’information partage les constats réalisés par la CNCCLRAZA : à savoir que l’agencement de ces réfectoires est correct et ne soulève pas de difficultés.

S’agissant de la nourriture servie aux personnes retenues, les membres de la mission d’information ont suivi la démarche de la CNCCLRAZA, en déjeunant sur place lors de leurs visites, pour tester la qualité des repas. Ceux-ci sont toujours réalisés par des prestataires privés dans le cadre de marchés publics passés à cet effet. La mission d’information peut témoigner que ces repas sont tout à fait satisfaisants tant à quantité, en qualité qu’en diversité nutritionnelle.

Le président de la CNCCLRAZA, M. Bernard Chemin, a ainsi indiqué à la mission d’information que « bien souvent, les repas qui leur sont servis, qui sont tout à fait corrects et adaptés aux pratiques religieuses, sont de meilleure qualité que ceux qu’ils prenaient à l’extérieur. Pour autant, beaucoup s’en plaignent néanmoins, mais cela est lié à des problèmes d’incompréhension de leur situation ». En effet, compte tenu de la situation dans laquelle se trouvent les personnes retenues, tout peut facilement être prétexte à incident : il a par exemple été rapporté à la mission d’information que dans certains centres, des retenus avaient refusé des plateaux-repas qu’ils considéraient comme périmés dans la mesure où ceux-ci comportaient une date, qui est en réalité la date de fabrication !

e) Les espaces de loisir et de détente

Au-delà de quarante personnes retenues, le CESEDA prévoit « une salle de loisirs et de détente distincte du réfectoire, dont la superficie est d'au moins 50 mètres carrés, majorée de 10 mètres carrés pour quinze retenus supplémentaires ». La mission d’information partage l’opinion de M. Jean-Claude Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté, selon laquelle rien ne justifie cette distinction en fonction du nombre de retenus.

Concernant les espaces de détente et de loisir, l’autre obligation formulée par le CESEDA concerne l’existence d’un espace de promenade à l'air libre. Force est de constater que les réalisations sont très diverses dans ce domaine, allant du médiocre au très satisfaisant. Il est clair que les centres gérés par la gendarmerie nationale, notamment celui du Mesnil Amelot, tirent profit de leur étendue souvent plus vaste, en raison de leur construction à l’écart des grands centres urbains : il en résulte l’existence de divers bâtiments de type pavillonnaire construits sur une emprise conséquente où peuvent déambuler les personnes retenues. En outre, il est alors généralement possible de prévoir un terrain spécifiquement destiné à des activités sportives.

En revanche, dans les CRA situées en zone urbaine dense, la cour de promenade est parfois de dimension très réduite. M. Jean-Marie Delarue a ainsi cité l’exemple du CRA de Plaisir dont la cour de promenade est un petit patio dont les ouvertures sur l’extérieur ont été obturées, sans vision sur la forêt pourtant toute proche. Dénonçant le caractère parfois indigent de certaines cours de promenades, il a regretté qu’il n’existe aucune norme en la matière. Il est en effet étonnant qu’aucune superficie minimale ne soit imposée, ni aucune obligation relative à l’agencement de la cour de promenade.

Proposition n°7 : Prévoir des normes minimales concernant la superficie et l’équipement des cours de promenade.

Par ailleurs, le désœuvrement est généralement important dans les centres de rétention. Les gestionnaires de centre en sont conscients et tentent d’équiper au mieux les salles de détente et de loisir (présence de baby-foot ou de tables de ping-pong, de jeux de société, consoles de jeu…) dont le matériel est cependant rapidement détérioré. La principale distraction demeure cependant la télévision, ce qui incite certains chefs de centre à multiplier les abonnements afin notamment d’offrir aux personnes retenues l’accès aux chaînes de sport.

La mission d’information avait pu noter une initiative intéressante au CRA de Marseille-Le Canet. En effet, une association, l’ACICRA (association citoyenne des intervenants en CRA), composée d’étudiants bénévoles venaient proposer aux retenus diverses activités (poterie, atelier photo, théâtre, tennis-ballon…), très appréciées par les personnes retenues. Malheureusement, cette initiative très intéressante a pris fin, en raison de l’hostilité que ressentaient les intervenants de l’ACICRA de la part d’autres associations.

f) Des services médicaux efficaces

Dans tous les CRA visités par la mission d’information, les retenus bénéficient d’une assistance médicale très satisfaisante. Tout d’abord, les moyens déployés permettent d’offrir un service de qualité : des infirmières sont présentes tous les jours selon des plages horaires satisfaisantes ; un ou plusieurs médecins viennent très régulièrement dans les centres. En outre, chaque CRA a conclu une convention avec un centre hospitalier, permettant ainsi la prise en charge des urgences, ou la réalisation d’examens complémentaires ou de soins qui ne peuvent être prodigués dans les centres (soins dentaires par exemple).

Au-delà des moyens, les médecins et infirmières présents dans les centres sont très impliqués dans leur mission qu’ils accomplissent avec le plus grand dévouement. Ils sont en effet conscients que leur rôle n’est pas uniquement médical, mais aussi très important en terme d’écoute.

L’arrivée en rétention peut offrir aux retenus l’occasion de faire l’objet d’un bilan de santé, qui révèle des carences de soins dans de nombreux domaines. Par exemple, à Coquelles, compte tenu du mauvais état sanitaire des migrants du Calaisis, le passage au CRA leur permet « se refaire une santé » : le service médical du CRA de Coquelles a constaté 114 cas de gale en 2008 !

4. Le problème de la présence de mineurs en CRA

Régulièrement des articles de presse décrivent des situations poignantes dans lesquelles des personnes sont conduites dans des centres de rétention avec leurs enfants. La présence d’enfants dans des lieux d’enfermement peut en effet légitimement émouvoir.

M. Laurent Giovannoni, secrétaire général de la CIMADE, a ainsi estimé que la seule présence de mineurs dans un CRA est anormale et que l’on ne devrait donc même pas se poser la question de la bonne adaptation des CRA à la présence de mineurs.

Pour autant, il faut s’interroger sur la faisabilité d’éventuelles alternatives à cette situation. En premier lieu, il est impératif de préciser qu’il n’est pas possible de placer un mineur en rétention puisqu’il n’est pas possible de prendre une mesure d’éloignement à l’égard d’un mineur. Dans ces conditions, aucun mineur isolé ne peut se trouver dans un CRA. Peuvent seuls s’y trouver les mineurs qui accompagnent leurs parents, eux-mêmes soumis à une mesure d’éloignement.

Ces mineurs sont alors hébergés dans des secteurs spécifiques, dans des chambres que M. Bernard Chemin, ancien président de la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention et des zones d’attente a qualifié d’adaptées, estimant qu’elles possédaient tous les équipements nécessaires à l’accueil d’enfants. M. Bernard Chemin a estimé que la présence des enfants de personnes soumis à une mesure d’éloignement en CRA était de loin préférable à l’alternative qui consisterait à placer ces mineurs dans des foyers de l’accueil social à l’enfance pendant la période de rétention de leurs parents. Le contrôleur général des lieux de privation de liberté a une position similaire, considérant que les installations destinées aux familles sont décentes dans les CRA, même si la présence de mineurs dans ces lieux peut les confronter à des situations difficiles, et que placer ces mineurs à l’aide sociale serait probablement pire pour eux.

La mission d’information n’estime donc pas possible d’interdire la présence de mineurs en CRA. Cela dit, il ne faut pas surestimer cette présence : ainsi le taux d’occupation des places « famille » était seulement, en 2008, de 15 %, contre une moyenne de 68 %. Au premier trimestre 2009, ce taux n’a atteint que 10 %. En effet, le directeur central de la police aux frontières, M. Jean-Yves Topin, a indiqué que les préfets choisissaient très souvent d’assigner les familles à résidence. En effet, les familles peuvent plus souvent justifier de garanties de représentation que les personnes célibataires. Afin d’augmenter encore le nombre de familles assignées à résidence plutôt que placées en rétention, il serait intéressant de lancer une réflexion sur la possibilité d’utiliser le placement sous bracelet électronique à domicile dans le cadre de la rétention administrative.

Proposition n°8 : Pour les familles placées en rétention, réfléchir à la possibilité d’utiliser le placement sous bracelet électronique à domicile dans le cadre de la rétention administrative.

5. Quelques difficultés persistantes

a) Certains centres de rétention anciens n’offrent pas des conditions d’accueil optimales

Au cours de ses visites sur le terrain, mais également par des témoignages recueillis lors des auditions ou à la lecture de rapports élaborés par des autorités de contrôle, la mission d’information a pu constater la nette amélioration de la situation matérielle des centres de rétention administrative. Certains exemples, comme celui du CRA de Lille par exemple, montre qu’il est possible de construire des centres grands, aérés et lumineux permettant d’accueillir les personnes retenues dans la dignité.

En effet, la pratique actuelle consiste à favoriser l’installation des CRA dans des bâtiments nouveaux, spécifiquement destinés à cette mission. Au contraire, les CRA les plus anciens occupaient généralement des locaux initialement destinés à d’autres activités (partie d’un commissariat ou d’un palais de justice, hangar, caserne militaire…) et n’offraient pas toujours des conditions de rétention acceptables. Beaucoup de ces centres ont été fermés (Marseille Arenc ou Perpignan Rivesaltes), mis en sommeil (Toulouse Les Minimes) ou convertis en simples locaux de rétention administrative (Nanterre, Cayenne en 2007-2008 avant sa mise aux normes)… Pour autant, certains CRA sont dans un état proche de la vétusté, tout en respectant les normes fixées par le CESEDA. D’après les rapports de la CNCCLRZA, rentreraient dans cette catégorie les CRA de Nice, de Toulouse les Minimes (en sommeil) et du Dépôt du Palais de justice. La mission d’information a visité ce dernier centre et peut confirmer que les conditions d’existence y sont peu agréables (promiscuité, lumière naturelle quasiment absente…). De l’avis général, de par sa configuration, il n’est guère possible d’améliorer la situation de ce centre, malgré les efforts déployés par les services de police et les sœurs de la congrégation de Marie-Joseph et de la miséricorde.

Proposition n°9 : Envisager à moyen terme l’ouverture d’un nouveau CRA à Paris afin de fermer le CRA du Dépôt du Palais de justice de Paris.

Le CRA de Nantes se caractériserait également par sa vétusté, laquelle serait compensée par sa petite taille qui permet de tisser des relations humaines entre personnes retenues et policiers. Ce CRA est d’ailleurs actuellement indisponible car des travaux de rénovation y sont réalisés.

b) La persistance d’incidents dans les CRA

Lors de ses visites, la mission d’information n’a pas eu l’occasion de ressentir l’ambiance tendue qui est susceptible d’y régner et qui peut déboucher sur des incidents parfois graves. Au contraire, elle a toujours pu s’entretenir avec des personnes retenues, qui n’hésitaient naturellement pas à faire valoir aux membres de la mission d’information le caractère injuste selon eux de la mesure d’éloignement qui les frappait. Par contre, ils ne faisaient jamais état de tensions avec le personnel d’encadrement. Pour autant, les personnes rencontrées au cours de ces déplacements, au premier rang desquels les personnels de services de police et de gendarmerie, n’ont pas cherché à dissimuler cette réalité : l’ambiance dans les CRA est parfois lourde, notamment entre personnes retenues qui n’hésitent pas à en venir aux mains au cours de rixes.

En effet, la rétention constitue une privation de liberté, même s’il ne s’agit pas d’une sanction. Dès lors, les conséquences de l’enfermement et de la promiscuité peuvent se traduire par des comportements violents. Mais, surtout, le placement en rétention étant destiné à préparer l’éloignement de l’étranger en situation irrégulière, il signifie bien souvent pour cette personne la fin d’un espoir et la perspective d’un retour difficile dans son pays. Ainsi, des manifestations de stress, de dépression, d’agressivité ne sont pas rares, qu’elles s’adressent à autrui ou prennent la forme d’automutilations, voire de tentatives de suicide ⁽44).

Ces incidents ne sont pas toujours isolés et prennent parfois une dimension plus inquiétante, qui peut aller jusqu’à la destruction du CRA, comme à Vincennes en juin 2008 ou à Bordeaux en janvier 2009.

Dans ces conditions, il est inévitable que des incidents surviennent épisodiquement dans les CRA. D’après la majorité des personnalités entendues, les incidents ne s’expliquent pas par les conditions de vie en rétention, ni par l’attitude du personnel de garde. Le rapport 2007 de la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d’attente indique ainsi que « les violences dont peuvent parfois faire preuve certains retenus ne s’accompagnent, dans aucun des centres visités, d’une hostilité particulière et personnelle à l’encontre des forces de sécurité ayant pour mission d’assurer le bon fonctionnement du centre ».

Pour autant, il semble qu’il puisse y avoir un lien direct entre l’état de tension dans un centre et la façon dont il est géré : un souci trop marqué pour les questions de sécurité (multiplication des caméras, des postes de commande, présence de fils de fer barbelé…) se traduirait par une certaine déshumanisation de la rétention. Dès lors, ce n’est pas une présence policière trop importante qui provoquerait des incidents, mais au contraire une présence insuffisante des personnels de police ou de gendarmerie dans la zone de rétention. En effet, la mission d’information a pu constater que si les relations entre personnes retenues et policiers étaient bonnes, encore faut-il qu’elles soient suffisamment denses et suivies.

La configuration des CRA est donc susceptible de jouer un rôle dans la survenue d’incidents. Afin de maintenir une ambiance apaisée, la mission d’information recommande donc de limiter la capacité des CRA, afin que leur densité ne soit pas trop importante, notamment dans les espaces communs. De l’avis général, les incidents sont beaucoup moins nombreux lorsque les taux d’occupation sont faibles. En effet, les personnes retenues souffrent moins de la promiscuité et il est plus facile pour les personnels de police ou de gendarmerie de tisser des liens avec eux.

La mission d’information recommande donc de privilégier des constructions qui ne soient pas trop denses, et dont la capacité ne dépasse pas 80 personnes, sauf lorsque son emprise foncière permet d’atteindre une capacité plus importante, sans atteindre une densité trop élevée, comme au Mesnil-Amelot.

En outre, dans le domaine de la prévention des incidents comme dans d’autres, la présence d’un personnel spécifiquement formé à la mission de garde des CRA est un impératif.

Enfin, le président de la mission d’information souhaiterait insister sur une question qui n’est pas sans lien avec la survenance d’incidents dans les CRA : la présence de personnes condamnées à une interdiction du territoire français (ITF) dans les centres de rétention. En effet, ces personnes ont été condamnées à cette peine, soit à titre principal, soit à titre de peine complémentaire, pour avoir commis un crime ou un délit. Or, la coexistence de personnes sortant de prison après une condamnation pénale assortie d’une ITF et de personnes en instance de reconduite à la frontière est souvent à l’occasion d’incidents et de tension. Ces derniers n’apprécient d’ailleurs pas de côtoyer des « sortants de prison ».

Dès 1995, une première circulaire demandait aux préfectures de se rapprocher de l’administration pénitentiaire afin de préparer les formalités permettant l’éloignement des personnes condamnées à une ITF dès leur sortie de prison, sans qu’il soit nécessaire de les conduire en CRA.

Certes, depuis cette époque le nombre de mesures d’ITF prononcées, alors au-delà de 8000 par an, a considérablement diminué, en raison de la réforme de la double peine issue de la loi du 26 novembre 2003. Il en résulte donc que les mesures aujourd’hui prononcées concernent des personnes particulièrement dangereuses. Dans ces conditions, il est anormal que le taux de reconduite des personnes frappées d’une mesure d’ITF n’ait atteint que 40 % en 2006, 43 % en 2007 et 53 % en 2008..

LES MESURES D’INTERDICTION DU TERRITOIRE FRANÇAIS (MÉTROPOLE)

	2006	2007	2008
Total des ITF prononcés	4 697	3 580	2611
ITF exécutés	1 892	1 544	1 386
Taux d’exécution	40 %	43 %	53 %

De fait, la mission a pu observer que de très nombreuses initiatives sont prises afin de limiter le passage en CRA des personnes condamnées à une ITF, notamment à Marseille et à Paris avec la présence permanente d’un fonctionnaire de la préfecture de police au sein même de la prison de la santé. Par ailleurs, le directeur central de la police aux frontières a indiqué qu’il avait décidé de réactiver une cellule d’identification, au bureau central d’éloignement, à Rungis, qui propose d’aider les préfectures à anticiper les procédures pour les sortants de prison.

M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté, a d’ailleurs fait remarquer à la mission d’information que, dans le cas de militants de l’ETA, l’administration a toujours réussi à mettre en œuvre des mesures d’expulsion dès la sortie de prison, montrant que cela est possible en s’en donnant les moyens.

Cependant, deux difficultés de fond sont à prendre en compte :

— la date exacte de la peine dépend du juge d’application des peines, juge du siège qui prend souverainement ses décisions ;

— l’éloignement effectif requiert la délivrance d’un laissez-passer consulaire par les autorités du pays dont la personne a la nationalité. La difficulté à obtenir un laissez-passer consulaire est certes une constante de l’ensemble des procédures d’éloignement, mais elle est difficilement acceptable lorsqu’elle s’explique par une difficulté d’identification de la personne. En effet, la difficulté pour l’administration de prévoir la date effective de sortie d’un détenu s’explique par l’existence de remises de peines. Or, un détenu ne devrait pas pouvoir bénéficier de telles remises de peine lorsqu’il fait lui-même obstacle à son identification par son consulat d’origine, en refusant par exemple de donner les renseignements nécessaires.

Proposition n°10 : Empêcher toute remise de peine à une personne condamnée à une interdiction du territoire français qui fait obstacle à sa reconnaissance par les autorités consulaires de son pays d’origine.

Par ailleurs, la mission d’information estime que devrait être envisagé le regroupement dans un même centre de rétention administrative des personnes frappées d’une mesure d’ITF, ainsi que ceux qui font l’objet d’un arrêté ministériel d’expulsion. Bien évidemment, aucun étranger en instance de reconduite à la frontière ne serait placé en rétention dans ce CRA.

Proposition n°11 : Regrouper dans un même CRA les personnes condamnées à une mesure d’interdiction du territoire français.

c) La nécessaire amélioration de la situation des locaux de rétention administrative

Dans son rapport d’activité 2008, le contrôleur général des lieux de privation de liberté écrit, s’agissant de l’état matériel, qu’il « convient de faire une nette différence entre locaux et centres de rétention ». En effet, M. Jean-Marie Delarue a estimé que si l’état général des CRA était tout à fait correct, il n’en allait pas de même des locaux de rétention administrative qui sont généralement installés dans des locaux mal adaptés à la rétention. Il a cependant fait observer que cet état globalement détérioré s’expliquait principalement par la présence des LRA au sein même des commissariats de police, eux-mêmes dans un état moyen peu satisfaisant.

Les normes applicables dans les LRA, où rappelons-le les personnes ne peuvent pas être retenues plus de 96 heures, sont en effet beaucoup moins contraignantes que dans les CRA. De fait, M. Delarue a indiqué que peu de LRA disposait de cour de promenade ou encore que les prestations médicales y étaient de beaucoup moins bonne qualité qu’en CRA. Par ailleurs, la surveillance y est généralement assurée par de jeunes gardiens de la paix sortant d’école qui estiment que cette mission ne relève pas de leur métier. Enfin, la présence associative, même si elle est possible, n’y est pas assurée de la même façon, ce qui peut fragiliser l’exercice de leurs droits par les étrangers, notamment lorsqu’ils se sont vus notifier un arrêté de reconduite à la frontière à l’occasion du placement en rétention. Dans cette hypothèse, il dispose en effet de 48 heures pour former un recours.

Il est vrai que la très grande majorité des locaux de rétention administrative a été installée dans des lieux dont la destination initiale n’était pas la rétention, il en résulte que l’agencement de ces locaux permet rarement d’accueillir dans de bonnes conditions les personnes retenues. Dans sa recommandation du 17 novembre 2008 relative au local de rétention de Choisy-le-Roi, le contrôleur général des lieux de privation de liberté recommande donc « à moyen terme l’implantation des locaux de rétention dans des immeubles conçus à cet effet ».

D’après les informations données à la mission d’information par le ministère de l’Immigration, 46 LRA sont utilisés de façon permanente en métropole, qui offrent une capacité de rétention de 255 places (241 hommes, 14 femmes). Or, parmi ces LRA, 31 ne seraient pas conformes à la réglementation pour diverses raisons : absence de téléphone en libre accès, absence de salle dédiée pour les visites des avocats, problème de libre accès aux douches, utilisation des cellules de garde à vue… Cette grande enquête lancée en 2009, qui n'avait jamais eu lieu auparavant, demandant un état des lieux aux préfets, permettra d’avoir un état des lieux précis des LRA. Lorsque leur mise aux normes serait trop coûteuse, il a été indiqué à la mission d’information qu’ils seraient fermés.

Après la livraison des deux nouveaux CRA du Mesnil-Amelot, le programme de rénovation des CRA aura été mené à bien. La mission d’information estime qu’il sera alors nécessaire de concentrer les efforts budgétaires sur les locaux de rétention administrative.

Proposition n°12 : Après le recensement de l’ensemble des locaux de rétention administrative (LRA), consacrer les efforts nécessaires à leur mise aux normes ou envisager leur fermeture lorsque cela n’est pas possible..

d) Le cas particulier de Mayotte ⁽45)

Le CRA de Mayotte a une double spécificité. Tout d’abord, Mayotte relevant encore de la spécialisation législative, le CESEDA ne s’y applique pas directement, et notamment pas les normes minimales d’accueil dans les CRA. En outre, le CRA de Mayotte constitue en fait davantage une zone d’attente, puisqu’il accueille essentiellement des personnes venant par bateau d’Anjouan et interceptées en mer. Cette double spécificité explique que le CRA soit souvent saturé, hébergeant souvent le double de personnes de son effectif théorique de 60 personnes : le jour de la visite de la mission d’information, il accueillait par exemple 110 personnes.

La mission d’information a ainsi pu constater, comme l’avait dénoncé devant elle M. Roger Beauvois, président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, que les conditions d’hébergement y étaient rudimentaires : hébergement dans une salle dépourvue de fenêtre, absence d’espace de promenade ou de détente et de télévision, couchage et repas pris au sol…

Incontestablement, ces conditions d’hébergement sont indignes, malgré la bonne volonté des fonctionnaires de la PAF qui font tout leur possible pour faire face à une situation rendue très difficile par l’afflux continuel de migrants en provenance d’Anjouan. Néanmoins, il faut remarquer que la durée de rétention y est extrêmement courte, une à deux journées, et que ces conditions de rétention difficiles ne sont pas critiquées par les personnes retenues elles-mêmes.

Pour tenir compte des critiques suscitées par cette situation, le secrétaire d’État à l’outre-mer, M. Yves Jégo, a annoncé la reconstruction du CRA de Mayotte en 2010. De plus, des travaux de rénovation ont d’ores et déjà été lancés qui ont abouti, comme la mission d’information a pu le constater, à isoler les sanitaires et les douches, à créer des espaces distincts pour les hommes et les femmes ainsi que pour la restauration. Le directeur adjoint de l’immigration, M. Jean de Croone, a indiqué à la mission d’information que ce projet constituait une priorité du ministre, mais que se posait un problème de financement, compte tenu de son coût budgétaire était élevé (18 à 20 millions d’euros pour un centre de 140 places). La mission d’information souhaite que les arbitrages interministériels permettent le financement rapide du nouveau CRA dont Mayotte a un besoin impératif.

Proposition n°13 : Doter dans les plus brefs délais Mayotte d’un CRA lui permettant d’accueillir dignement les étrangers en instance d’éloignement.

B. LES PERSONNES MAINTENUES EN ZONES D’ATTENTE BÉNÉFICIENT TRÈS MAJORITAIREMENT DE CONDITIONS DE VIE SATISFAISANTES

1. La ZAPI 3 à Roissy : une situation devenue satisfaisante

La zone d’attente pour personnes en instance, dite « ZAPI 3 » héberge 90% des étrangers faisant l’objet d’un placement en ZA ⁽46). Les installations actuelles ont été inaugurées en janvier 2001 et dispose d'une capacité d'accueil de 164 places, toutes catégories confondues, dans un bâtiment autonome à proximité immédiate des installations aéroportuaires.

Les locaux de la ZAPI 3 sont parfaitement adaptés à l’hébergement des personnes maintenues en zones d’attente, ce qui n’était pas le cas des locaux utilisés jusqu’en 2001 et qui n’étaient pas initialement destinés à cette tâche. Dans son rapport déjà cité, notre ancien collègue Louis Mermaz dressait d’ailleurs une description très sévère des conditions de rétention observées à l’époque, marquées par la promiscuité, la saleté, la modestie des prestations d’assistance médicale ou matérielle.

La situation n’est plus comparable aujourd’hui. Comme l’écrit M. Thomas Hammarberg, Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, « la ZAPI 3 est un centre d’hébergement tout à fait satisfaisant, ce qui a été constaté dans le Rapport 2006 » ⁽⁴⁷⁾. Auditionné par la mission d’information, M. Olivier Brault, directeur général de la Croix-Rouge, présente en permanence dans la ZAPI, a confirmé que les conditions d’hébergement y sont correctes. La principale réserve qu’il formule concerne l’hébergement des mineurs de moins de 13 ans, qui n’est pas assuré dans la ZAPI, mais dans des hôtels à proximité, aux bons soins de « nurses » dépendant des compagnies aériennes qui ont acheminé ces mineurs. Cet hébergement est entouré d'une totale confidentialité en sorte que personne, pas même les services de la Croix Rouge ou les administrateurs ad hoc ne peuvent y avoir accès. M. Olivier Brault a indiqué que cette situation allait prendre fin, avec l’aménagement au sein de la ZAPI 3 d’un secteur particulier et isolé au rez-de-chaussée. Toutefois, les mineurs ne pourront pas accéder aux espaces extérieurs sans passer par la zone « adultes » et sa capacité ne permettrait pas, compte tenu du nombre de mineurs actuellement maintenus, de tous les héberger. Le projet d’aménagement définitif est conditionné au jumelage de ces travaux avec ceux de la zone théoriquement destinée au tribunal. Les diverses réticences quant à l’installation dudit tribunal laissent redouter une échéance lointaine entérinant les conditions précaires d’accueil des enfants.

Les prestations offertes (chambres, sanitaires, espaces communs de détente et de restauration…) correspondent globalement aux normes applicables dans les centres de rétention. Le constat fait par la commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention et des zones d’attente, dans son rapport de visite de la zone d’attente, offre une description équilibrée de ces lieux : « L’ensemble s’apparente à un hôtel de confort moyen (« Formule 1 » selon une expression entendue), son état matériel ne donne lieu à aucune réserve particulière de notre part, les installations nous paraissent bien adaptées à leur fonction d’hébergement et maintenues dans un état d’entretien satisfaisant. Nous n’avons d’ailleurs entendu à ce sujet aucune récrimination particulière ».

Compte tenu de cette situation tout à fait correcte de la ZAPI 3, le titre du rapport 2008 de l’Anafé, « Inhumanité en zone d’attente », semble tout à fait excessif. Certes, ce rapport traite bien davantage de l’exercice des droits dans la zone d’attente que des aspects matériels, qui n’ont d’ailleurs pas fait l’objet de critiques de la part de la présidente de l’Anafé, à l’occasion de son audition par la mission d’information. Mais le choix d’un titre aussi polémique donne une vision totalement déformée de la réalité de la ZAPI 3, qui est un lieu adapté à sa mission, et où les étrangers maintenus peuvent disposer de conditions d’hébergement et d’assistance médicale tout à fait satisfaisant. Ce constat est d’ailleurs partagé par M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté. ⁽⁴⁸⁾

Néanmoins, la mission d’information est consciente que les conditions d’existence des personnes maintenues en zone d’attente sont susceptibles de ne plus correspondre à des standards acceptables, en cas d’afflux soudain de demandeurs d’asile à la frontière. En effet, il n’y a pas de capacité maximum d’une zone d’attente, contrairement à ce qui existe pour les CRA. Toute personne qui se présente à la frontière sans document de voyage en règle doit être maintenu en zone d’attente, qu’il existe ou non une structure d’hébergement adapté pour l’accueillir. C’est ainsi que des personnes peuvent être maintenues dans des zones d’attente d’aéroports de province dont les structures d’accueil sont rudimentaires ⁽⁴⁹⁾du fait du caractère exceptionnel de l’arrivée d’étrangers en situation irrégulière. De la même façon, il peut arriver que des personnes arrivant à Roissy soient maintenues dans des lieux ne répondant pas à des normes hôtelières, dès lors que la capacité de la ZAPI 3 est atteinte.

Ainsi, à la fin de l’année 2007 et au début de l’année 2008, un afflux soudain de personnes en provenance de Russie (Tchétchènes) et de Somalie a contraint la police aux frontières à accueillir une partie de ces personnes en dehors de la ZAPI 3, arrivée à saturation. Dans un premier temps, ces personnes ont dû passer parfois plusieurs jours dans une salle d’embarquement, c'est-à-dire en l’absence de lits, de douches ou de nourriture chaude. Si une telle situation n’est pas satisfaisante, il faut néanmoins noter que les autorités ont rapidement entrepris des mesures d’urgence en réquisitionnant un hall du terminal E pour y créer une nouvelle zone d’attente provisoire, dénommée la ZAPI 4, progressivement équipée de lits, de douches provisoires et des installations nécessaires pour servir des repas chauds.

Comme le souligne le rapport de visite de la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d’attente, « les conditions d'hébergement étaient collectives et sommaires, et les locaux sanitaires insuffisants, l'ANAFE comme la Croix Rouge rencontraient des difficultés matérielles pour y exercer leurs activités ». Mais, compte tenu du caractère imprévisible et soudain de l’afflux de migrants, les autorités ont géré au mieux cette situation, et même « avec humanité », selon le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, M. Hammarberg. Cet exemple montre la difficulté de maintenir un niveau satisfaisant en matière d’hébergement des personnes maintenues, en cas de crise conduisant à un afflux de réfugiés. Dans sa réponse au rapport du commissaire Hammarberg, le Gouvernement français avait ainsi indiqué que la France serait conduite à envisager une extension des capacités d’accueil de la ZAPI 3, si ce type de crise venait à se renouveler. Cependant, en raison de l’instauration d’une obligation de visa de transit aéroportuaire pour les voyageurs russes en provenance d’un aéroport situé en Ukraine, Biélorussie, Moldavie, Turquie ou Égypte, il a été mis fin au phénomène d’afflux massif de demandeurs d’asile en provenance de Tchétchénie, afflux qui était d’ailleurs déconnecté de toute raison d’ordre géopolitique.

2. Une situation à améliorer dans certaines zones d’attente

a) Les zones d’attente utilisées quotidiennement

En dehors de la zone d’attente de Roissy, deux autres zones d’attente disposent des installations nécessaires pour accueillir de façon régulière des personnes placées en zone d’attente à leur arrivée en France : celle de l’aéroport d’Orly et celle de Marseille Le Canet.

La zone d’attente de Marseille Le Canet est tout à fait adaptée à son usage. Celle-ci se trouve en effet au sein de la même enceinte que le CRA du Canet et se caractérise donc par les mêmes caractéristiques, très correctes, en terme d’aménagement et d’équipement. En outre, ses 34 places (17 hommes et 17 femmes) sont très rarement occupées, améliorant donc les conditions de rétention des personnes placées dans cette zone d’attente. Celle-ci étant juridiquement entièrement distincte du CRA, il n’est pas possible d’utiliser les capacités de la zone d’attente, même si elle est entièrement vide, pour accueillir des personnes placées en rétention.

L’autre zone d’attente utilisée quotidiennement, celle d’Orly, appelle davantage de commentaires. Cette zone d’attente n’est pas configurée pour accueillir des personnes plus de quelques dizaines d’heures. Pendant la journée, les personnes sont hébergées dans une grande salle collective d’une superficie de 190m² et d’une capacité de 20 à 25 personnes, équipée comme une banale salle d’attente de passagers avec une vingtaine de fauteuils alignés sur plusieurs rangées. Par ailleurs, cette salle n’est équipée d’aucun équipement de loisir (en dehors d’une télévision) et d’aucun accès à l’air libre. Certes, la nuit, les personnes sont transférées dans des chambres d’hôtel offrant des qualités de confort classiques, mais il reste que la promiscuité, l’absence de toute possibilité d’activité et d’accès à l’air libre ne permettent pas d’accueillir de façon satisfaisante des personnes pouvant être maintenues jusqu’à 20 jours. Cette situation est d’autant plus préoccupante que le temps moyen du maintien en zone d’attente à Orly a fortement augmenté en 2008, passant de 33 heures en 2007 à 53 heures en 2008, à la suite de l’instauration d’une procédure de recours suspensif des mesures de non-admissions sur le territoire au titre de l’asile par la loi du 20 novembre 2007.

Toutefois, dans le cadre d’un projet de déplacement de la zone d’attente, il est prévu d’aménager un accès à l’air libre et d’aménager des locaux distincts pour les différents intervenants et visiteurs. Pour autant, la construction, un temps envisagé, d’un Centre de rétention administrative sur l’emprise de l’aéroport, qui aurait également compris un bâtiment destiné à servir de zone d’attente, aurait été nettement préférable. La mission d’information regrette que ce projet ait été finalement abandonné, sous la pression des riverains et des élus.

Proposition n°14 : Relancer le projet d’un Centre de rétention administrative sur l’emprise de l’aéroport d’Orly, qui comprendrait un bâtiment destiné à servir de zone d’attente.

b) Les zones d’attente utilisées ponctuellement

En principe, tout point d’entrée sur le territoire français en provenance de la zone « hors Schengen » dispose d’une zone d’attente, dans l’hypothèse où un étranger se présentant doit être placé en zone d’attente. Ainsi, on qualifie généralement de « zone d’attente » une portion des locaux habituellement réservés aux passagers, à relative proximité du poste de la PAF ou des douanes. Dans la journée, les personnes maintenues en zone d’attente évoluent donc librement au sein de la « zone internationale ». La nuit, la situation est très disparate : soit ils doivent dormir dans des lits de camp installés pour l’occasion, soit ils sont conduits dans des hôtels, soit la zone d’attente bénéficie d’une ou deux chambres spécialement destinées à cet usage mais au confort rudimentaire.

Le rapport 2008 de la commission de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d’attente estime que l’on « est bien loin de ce qu'on peut appeler un équipement hôtelier et quelques zones, heureusement peu nombreuses, peuvent être considérées comme offrant des conditions d'accueil difficilement acceptables en cas de séjour un tant soit peu prolongé ».

Il faut cependant rappeler le caractère exceptionnel de l’arrivée de passagers en situation irrégulière nécessitant un placement en zone d’attente ainsi que la très courte durée du maintien en zone d’attente (variable de quelques heures à 2 ou 3 jours maximum, et exceptionnellement plus longue pour les faibles fréquences de vols sur certains itinéraires).

Il semble peu raisonnable d’exiger de l’ensemble des gestionnaires de gares, de ports et d’aéroport de mettre en place des zones d’attente correspondant aux mêmes critères de confort et d’équipement que la ZAPI 3 de Roissy alors qu’elles n’accueillent qu’exceptionnellement des personnes maintenues en zone d’attente, et pour des durées très courtes. En effet, il n'existe pas de réglementation spécifique sur les modalités d'hébergement en zone d’attente. Néanmoins, compte tenu de la possibilité d’un maintien en zone d’attente jusqu’à 20 jours ⁽50), il semble indispensable de prévoir des normes minimales d'hébergement à partir d’une certaine durée de maintien en zone d’attente. De même qu’un étranger en instance d’éloignement ne peut pas être placé plus de 96 heures dans un local de rétention administrative, aux normes de confort beaucoup moins exigeantes que les centres de rétention administrative, un étranger ne devrait pas être placé plus de 96 heures en dehors d’une zone d’attente convenablement équipée. C’est par exemple le cas à Marignane où les personnes placées en zone d’attente sont transférées à la zone d’attente du Canet si elles doivent être maintenues plus de quelques heures.

Proposition n°15 : Prévoir des normes minimales d’hébergement lorsque le placement en zone d’attente dépasse 96 heures.

III. LES DROITS DES PERSONNES RETENUES OU MAINTENUES EN ZONE D’ATTENTE SONT GLOBALEMENT RESPECTÉS

A. LES CENTRES DE RÉTENTION ADMINISTRATIVE

1. L’information sur la situation individuelle : un droit à appliquer plus pleinement

L’article L. 553-5 du CESEDA prévoit les modalités d’information des personnes retenues sur leurs droits.

Il prévoit notamment que chaque CRA dispose d’un règlement intérieur, rédigé dans les langues les plus couramment utilisées, et décrivant les droits de l'étranger au cours de la procédure d'éloignement et de rétention, ainsi que leurs conditions d'exercice. À leur arrivée au centre, un exemplaire de ce règlement intérieur, ainsi que d’un dépliant exposant leur droit de demander l’asile sont remis aux personnes retenues. Le règlement intérieur fait également l’objet d’un affichage, au minimum dans les six langues officielles de l’ONU (anglais, arabe, chinois, espagnol, portugais, russe). Certains centres disposent de la traduction de ces documents dans une trentaine de langues.

L’information ainsi fournie ne se heurte pas seulement à l’insuffisante maîtrise de la langue française chez certains retenus, mais parfois à la non-maîtrise de la lecture.

Proposition n°16 : Mettre à disposition des CRA un enregistrement vidéo ou audio du règlement intérieur dans les principales langues de l’ONU, qui pourrait être diffusé aux personnes retenues non francophones ou ne sachant pas lire.

Le droit à l’information des personnes retenues comprend également celui d’être informé de toutes les prévisions de déplacement les concernant (audiences, présentation au consulat, conditions du départ), « sauf en cas de menace à l'ordre public à l'intérieur ou à l'extérieur du lieu de rétention, ou si la personne ne paraît pas psychologiquement à même de recevoir ces informations, l'étranger est informé par le responsable ».

Force est de constater que ces dispositions sont appliquées de façon très différenciée. En effet, dans de très nombreux centres, cette information est donnée de façon parcellaire, au cas par cas, et généralement par l’intermédiaire de tiers (représentants de la CIMADE ou de l’OFII). Globalement, le secrétaire général de la CIMADE, M. Giovannoni, a estimé devant la mission que la règle générale était plutôt l’absence d’information, alors que la loi prévoit explicitement que l’information est le principe. Il est vrai que les dispositions législatives de l’article L. 553-5, dont la méconnaissance n’entraîne pas l’annulation de la procédure, sont relativement claires et semblent imposer la diffusion de ces informations, sauf circonstances particulières. D’ailleurs, le chef d’un centre où ces informations sont systématiquement affichées a indiqué qu’il agissait ainsi pour se conformer aux dispositions législatives. Le rapport d’activité 2008 du contrôleur général des lieux de privation de liberté indique également que la pratique consistant à ne pas donner systématiquement ces informations est « contraire à l’esprit de l’article L. 553-5 du CESEDA, lequel donne une liste limitée de situations dans lesquelles l’autorité peut se dispenser de donner l’information nécessaire ». S’il est possible de ne pas donner, au cas par cas, ces informations pour des considérations d’ordre public, il est totalement injustifié de refuser systématiquement de les donner au prétexte qu’une telle information est susceptible de troubler l’ordre public à l’intérieur ou à l’extérieur du centre.

Cependant, dans certains CRA, comme au Mesnil-Amelot ou à Vincennes, un tableau des perspectives de déplacement est affiché dans le réfectoire, ce qui rend l’information facilement accessible. Alors que la population de ces centres de la région parisienne n’est pas la plus facile en matière d’ordre public, les chefs de centre estiment que l’affichage des prévisions de déplacements tend plutôt à diminuer la tension que l’inverse. De plus, outre qu’il est peu conforme à la dignité des personnes retenues de les laisser dans l’ignorance de leur sort, cette pratique semble également contre-productive en matière d’ordre public. Au moment où la Police aux frontières s’apprête à prendre la gestion de la quasi-totalité des CRA. Le directeur central de la police aux frontières, M. Jean-Yves Topin, a reconnu que des pratiques diverses existaient en la matière, comme dans d’autres domaines, et que sa direction avait mis en place une unité de suivi des CRA (USCRA) qui va recenser l’ensemble des pratiques afin d’aider à la diffusion des bonnes pratiques.

Proposition n°17 : Généraliser la pratique consistant à afficher les perspectives de déplacement des personnes retenues, sauf exception dûment justifiée.

2. Le droit de demander l’asile en rétention

Tout étranger a le droit de formuler, en application de l’article L. 551-3 du Ceseda, une demande d’asile dans un délai de cinq jours suivant son arrivée au centre de rétention.

La mission d’information a pu constater que les chefs de centre se donnaient les moyens d’assurer la notification de ce droit dans des conditions satisfaisantes, en fournissant systématiquement un document indiquant ce droit de demander l’asile. La consultation des registres de rétention montre que les personnes qui arrivent au centre sont effectivement informées de cette possibilité.

Pour autant, certains interlocuteurs de la mission d’information estiment que la mise en œuvre effective de ce droit à demander l’asile est fragilisée par l’obligation de formuler la demande d’asile en français. Le décret n°2005-617 du 30 mai 2005, dont la légalité a été confirmée par un arrêt du 12 juin 2006 du Conseil d’État, n’impose la prise en charge par l’administration des frais d’interprétariat que dans le seul cadre des mesures d’éloignement, c’est-à-dire des mesures unilatéralement décidées par l’administration à l’égard des étrangers. À l’occasion des déplacements sur le terrain de la mission d’information, la principale doléance formulée par les représentants de la CIMADE concernant l’exercice de leurs droits par les personnes retenues concernait la non prise en charge des frais d’interprétariat par l’État. Pour autant, la mission d’information a vérifié auprès des chefs de centre que ceux-ci permettaient aux étrangers qui le souhaitent de demander le recours d’un interprète, à leurs frais, en leur communiquant les coordonnées téléphoniques des greffes des TGI qui disposent de listes d’interprètes traducteurs agréés.

La réglementation sur ce point est donc parfaitement respectée, mais certains souhaiteraient sa modification afin que les frais d’interprétariat des demandeurs d’asile en rétention soient pris en charge par l’État. Le président de la mission d’information ne voit cependant aucune raison de prendre en charge les frais d’interprétariat liés aux demandes d’asile en rétention alors que ces frais sont également à la charge des demandeurs s’agissant des demandes d’asile faites en dehors d’un centre de rétention. En effet, ces demandes en rétention ont parfois un caractère dilatoire : financer les frais d’interprétariat reviendrait à favoriser cette procédure alors même que la procédure de droit commun doit rester le dépôt d’une demande d’asile avant que l’étranger ne soit placé en rétention. En outre, les visites ont montré que la Cimade, par sa présence dans les centres, avait toute latitude pour aider les étrangers retenus à présenter leurs demandes d’asile, et ne s’en privaient d’ailleurs pas. Le président de la mission d’information considère donc que la subvention accordée à la Cimade, et demain à d’autres associations, pour assurer l’assistance juridique des personnes retenues doit permettre de les aider à remplir leurs demandes d’asile en français.

3. Le droit à une assistance juridique

L’article L. 553-6 du CESEDA prévoit qu’un décret en Conseil d'État définit les modalités selon lesquelles les étrangers maintenus en rétention bénéficient d'actions d'accueil, d'information et de soutien, pour permettre l'exercice effectif de leurs droits et préparer leur départ.

En application de cette disposition, l’article R. 553-14 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, prévoit la signature de conventions « avec une ou plusieurs personnes morales ayant pour mission d'informer les étrangers et de les aider à exercer leurs droits. À cette fin, la personne morale assure, dans chaque centre dans lequel elle est chargée d'intervenir, des prestations d'information, par l'organisation de permanences et la mise à disposition de documentation. Ces prestations sont assurées par une seule personne morale par centre. »

Dans sa rédaction antérieure à la publication du décret du 22 août 2008, cet article ne prévoyait qu’une seule convention avec une association à caractère national. Ce rôle était assuré par la CIMADE, présente dans les CRA depuis 1985 et dont l’intervention était formalisée par une convention qui venait à échéance le 31 décembre 2008, et qui a été prolongée par un premier avenant jusqu’au 1^er juin 2009. Pendant toute la durée des travaux de la mission d’information, la CIMADE intervenait donc seule dans les CRA pour accomplir la mission de soutien juridique. En moyenne, la subvention versée à la CIMADE pour accomplir cette mission atteignait 3,9 millions d’euros, lui permettant d’employer 64 permanents. ⁽51)

La CIMADE assurait une présence dans tous les CRA de métropole et y exerçait, grâce à ses intervenants, une permanence effective à laquelle les retenus avaient largement recours et qui pouvait utilement les conseiller et les aider à faire valoir leurs droits et faciliter leurs démarches. De l’avis tant du président de l’ex CNCCLRAZA, M. Bernard Chemin, que du contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Marie Delarue, la CIMADE accomplissait sa mission de façon très satisfaisante. La mission d’information a pu constater que les permanents de la CIMADE effectuaient un travail utile et sérieux, apprécié des personnes retenues. Pour autant, il est incontestable que les relations entretenues avec les personnels de police et de gendarmerie n’étaient pas dénuées de tension, ces derniers reprochant parfois aux personnels de la CIMADE une approche trop militante.

Néanmoins, la mission d’information souhaite souligner le caractère exemplaire de la législation française qui permet le financement d’une association agissant à l’intérieur même du CRA pour défendre les droits des étrangers retenus. Ce principe n’est nullement remis en cause, avec la fin du monopole de la CIMADE. En effet, l’appel d’offres lancé en décembre 2008 a permis de sélectionner les associations présentes dans les CRA en tenant compte de critères liés à leur compétence juridique, à la connaissance de la problématique des CRA, au tarif de leurs prestations… Un premier appel d'offres lancé en août 2008, avait été annulé le 30 octobre 2008 par le tribunal administratif de Paris, qui souhaitait notamment une meilleure définition des compétences juridiques des candidats, souhait pris en compte dans le nouvel appel d’offres qui a abouti à l’attribution des huit lots à six associations le 10 avril dernier. Le marché a été finalement signé le 10 juin 2009 ⁽⁵²⁾.

Sur le fond, par un arrêt du 3 juin 2009, le Conseil d’État a rejeté une requête de la CIMADE tendant à l’annulation du décret du 22 août 2008 modifiant les modalités de l’assistance apportée aux étrangers placés en rétention administrative. Il juge notamment que la nécessité que les droits des étrangers placés en centre de rétention soient garantis dans les mêmes conditions sur l’ensemble du territoire n’implique pas que les missions d’assistance à ces étrangers soient assurées par la ou les mêmes personnes morales sur l’ensemble du territoire national. Le décret pouvait donc décider de confier, par la voie d’un marché public, les missions d’assistance à des personnes morales différentes pour chaque centre de rétention administrative. Il estime néanmoins que les conventions conclues dans ce cadre ne sauraient se limiter à l’information des étrangers mais doivent comprendre également des actions d’aide à l’exercice de leurs droits par les étrangers. Il indique également que l’État ne peut conclure une telle convention qu’avec des personnes morales présentant des garanties d’indépendance et de compétences suffisantes, notamment sur le plan juridique et social, pour assurer le bon accomplissement de ces missions d’accueil, de soutien et d’information prévues par la loi.

À partir du 2 juin 2009, les associations suivantes devaient être chargées de la mission d’assistance juridique aux étrangers en rétention :

— la CIMADE : lot 1(Bordeaux, Nantes, Rennes, Toulouse et Hendaye) ; lot 4 (Nîmes, Perpignan et Sète) ; et Lot 6 (Mesnil-Amelot 1, 2 et 3) ;

— l’ordre de Malte : lot 2 (Lille 1 et 2, Metz, Geispolsheim),

— Forum Réfugiés : lot 3 (Lyon, Marseille et Nice) ;

— France Terre d’Asile : lot 7 (Palaiseau, Plaisir, Coquelles et Rouen-Oissel) ;

— l'ASSFAM (Association service Social familial migrants) : lot 8 (Bobigny et Paris) ;

— Collectif Respect : Lot 5 (Outre-Mer).

Cependant, par une ordonnance du 30 mai 2009, le tribunal administratif de Paris a suspendu l’exécution de ce marché, dans l’attente d’une décision au fond. La mission de la CIMADE dans l’ensemble des CRA a donc été prolongée pour trois mois.

Un éventuel changement ne devrait nullement entraîner une baisse de la qualité des prestations d’aide juridique fournies aux personnes retenues. À cet égard, le directeur adjoint de l’immigration, M. Jean de Croone, a indiqué à la mission que l’enveloppe budgétaire consacrée à cette mission devrait augmenter puisqu’elle devrait atteindre 4,7 millions d’euros. En tout état de cause, il sera essentiel d’apporter une attention soutenue à la façon dont les nouvelles associations présentes en CRA assureront leur mission. La mission d’information souhaite que le Gouvernement prenne en compte les observations que le contrôleur général des lieux de privation de liberté ne manquera pas de faire sur la façon dont les différentes associations retenues mèneront leurs missions. S’il s’avérait qu’une ou plusieurs de ces associations n’offraient pas un service satisfaisant, le Gouvernement devrait alors en tirer les conséquences.

Par ailleurs, M. Jean-Marie Delarue avait estimé devant la mission d’information qu’en cas de pluralité des intervenants associatifs, il serait souhaitable qu’une coordination de leurs actions soit mise en place car l’une des forces de la CIMADE était qu’elle disposait d’une vision d’ensemble de la situation des centres de rétention. Or, les associations retenues, à l’exception de la CIMADE, ont d’ores et déjà mis en place un comité de pilotage afin de réunir les informations utiles à une vision globale de la situation dans les centres de rétention en France métropolitaine et outre-mer.

Le président de la mission d’information souhaiterait rappeler que la mission confiée aux associations concerne d’abord l’information donnée aux personnes retenues et le conseil juridique. De par leur mission, ces personnes constituent certes un regard extérieur et exercent nécessairement un rôle de contrôle. Néanmoins, la mission indispensable de contrôle des centres de rétention administratifs appartient à d’autres intervenants : autorité judiciaire et contrôleur général des lieux de privation de liberté. Si l’autorité judiciaire utilise parfois avec parcimonie son pouvoir de contrôle des CRA, ce n’est pas le cas du contrôleur général qui, en moins d’un an d’existence, a déjà pu faire des observations générales particulièrement pertinentes dans son rapport annuel ainsi que des remarques spécifiques à l’occasion de chacune de ses visites de centre ou de local de rétention administratif.

Le droit à l’assistance juridique comprend également le droit de consulter un avocat.

Lorsqu’ils comparaissent devant les juridictions administratives ou judiciaires, les personnes retenues peuvent bénéficier sans problème de l’assistance d’un avocat en raison des dispositions généralement prises par les barreaux pour assurer une permanence de leurs membres en matière de droit des étrangers et de l’existence de l’aide juridictionnelle.

En revanche, la mission d’information a pu constater au cours de ses visites qu’il était extrêmement rare qu’un avocat, qui dispose pourtant d’un droit de visite permanent, vienne rendre visite à une personne retenue.

L’ancienne CNCCLRAZA avait ainsi été amenée à recommander la mise en place d’une permanence d’avocats dans les centres de rétention. Les représentants de la profession d’avocat ont reconnu devant la mission d’information que les avocats n’étaient pas assez présents dans les centres de rétention, même s’il existe des exceptions, notamment dans la capitale où le barreau de Paris a mis en place un dispositif afin d’assurer une vraie présence en CRA. Par ailleurs, une convention signée le 15 juillet 2007 entre la CIMADE, le Conseil national des barreaux et la conférence des bâtonniers afin de mieux organiser la défense des étrangers reconduits. Cependant, une plus grande présence des avocats en rétention se heurte à un obstacle financier alors que la collectivité fournit déjà un effort budgétaire important en faveur dans ce domaine, par l’intermédiaire des conventions conclues avec les associations.

4. Le droit à une assistance matérielle

En application de l’article R. 553-13 du CESEDA, les étrangers retenus bénéficient « d'actions d'accueil, d'information, de soutien moral et psychologique et d'aide pour préparer les conditions matérielles de leur départ, qui portent notamment sur la récupération des bagages des personnes retenues, la réalisation de formalités administratives, l'achat de produits de vie courante et, le cas échéant, les liens avec le pays d'origine, notamment la famille ». Ces prestations sont à la charge de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), établissement public qui a succédé à l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM). Un arrêté du 2 mai 2006 précise les différentes missions de lOFII en CRA :

– acheter pour les personnes retenues les biens de consommation courante dont elles peuvent avoir besoin. Cette mission est très codifiée : notamment, le bien doit être fourni dans les 24 heures suivant la demande. Environ 300 000 euros sont réalisés chaque année. Ces achats concernent principalement les cigarettes et les cartes téléphoniques. À ce propos, il serait souhaitable que l’ensemble des CRA disposent de distributeurs automatiques de cartes téléphoniques, permettant ainsi aux étrangers d’exercer leur droit de disposer d’un téléphone en cas d’absence des agents de l’OFII, le week-end par exemple (de nombreux retenus ont été libérés par le JLD de Lille, en raison de l’impossibilité pour le retenu de disposer d’une carte pendant une durée de 48 heures) ;

— récupérer les fonds appartenant aux retenus : les opérations financières sont très diverses (fermeture de compte, récupération de salaires, remboursement de titres de transport…). Cependant, le retrait de mandats constitue la principale opération réalisée : au premier semestre 2008, 809 mandats ont été retirés représentant des sommes de 101 219 euros. L’APRF est utilisé pour prouver l’identité ;

— la récupération des bagages : il s’agit d’une activité épisodique. Au premier semestre 2008, 172 démarches ont été entreprises, dont 172 ont abouti. La récupération se fait dans un rayon de 100 km autour du CRA et ne se fait qu’en présence d’un tiers car les médiateurs de l’OFII refusent de se rendre seuls dans le domicile d’un retenu, même si celui-ci fournit les clefs ;

— le soutien psychologique : les médiateurs reçoivent les retenus en entretien (15235 premiers entretiens et 19611 entretiens complémentaires au premier semestre 2008) au cours desquels ils les informent sur la vie au centre, les aident à prépare leur retour…

La mission d’information a pu constater l’importance de cette mission de soutien matériel. Néanmoins, la mise en œuvre de cette mission par l’OFII n’est pas exempte de critiques, dont les moyens sont souvent considérés comme insuffisants. Ainsi, l’OFII aurait de grandes difficultés, que confirment ses agents sur le terrain, à recouvrir les fonds des personnes retenues, ainsi que leurs bagages.

L’OFII est l’organisme chargé de gérer les dispositifs d’aide au retour, mais exerce peu cette mission en CRA. En effet, une circulaire du 6 décembre 2006 exclut les personnes placées en rétention de la possibilité de bénéficier de l’aide au retour. Une note du 15 janvier 2008 de la direction générale recommande de mettre en place systématiquement une information aux retenus « libérés », ce qui s’avère très difficile concrètement. Dans la mesure où ces personnes restent soumises à une mesure d’éloignement, il serait en effet utile de les informer sur le dispositif d’aide au retour dont ils pourraient bénéficier uniquement en cas de libération.

Dans la pratique, la délivrance d’une information sur l’aide au retour dépend des chefs de centre et des préfets. En effet, si l’aide au retour est gérée par l’OFII, c’est le préfet qui l’accorde, par exemple lorsqu’il pense qu’une procédure d’éloignement est vouée à l’échec.

Proposition n°18 : Modifier la réglementation afin de permettre de proposer l’aide au retour volontaire aux personnes en rétention, qui pourraient ainsi en bénéficier en cas de libération.

5. Le droit de communication avec l’extérieur

Dans tous les CRA, en application de l’article R. 553-3 du CESEDA, existent des locaux pour les visites des familles et des autorités consulaires. La mission d’information a pu constater que ces locaux étaient très inégalement utilisés. Dans les grandes agglomérations, les visites des familles sont relativement fréquentes, ce qui n’est pas le cas lorsque le CRA ne se trouve pas en zone urbaine, étant alors peu accessible par les transports en commun. Ce type de centre a cependant l’avantage de disposer d’une emprise foncière plus importante, permettant d’offrir des espaces de détente plus grands aux personnes retenues. Il est vrai que lorsque les CRA sont difficilement accessibles, il est souhaitable que la durée des visites ne soit pas trop courte. La Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention et des zones d’attente recommande ainsi que la durée des visites des familles ne soit jamais inférieure à 30 minutes.

Au-delà des visites des familles, le maintien d’un contact avec l’extérieur passe par la possibilité d’avoir accès à un téléphone librement, ce qui distingue très clairement le régime de la rétention du régime carcéral où l’usage du téléphone est très réglementé.

Le CESEDA impose ainsi un téléphone en libre accès pour 50 retenus. La mission d’information a pu constater que les centres sont équipés de cabines téléphoniques en nombre suffisant et disposent de plus en plus de distributeurs automatiques de cartes de téléphones. En effet, certains JLD, notamment à Lille, n’hésitent pas à mettre fin à des rétentions au motif que le droit d’accéder à un téléphone n’est pas respecté, en dépit de la présence d’une cabine téléphonique, dès lors qu’ils ne peuvent pas se procurer une carte téléphonique en permanence.

Par ailleurs, dans tous les CRA, les personnes retenues peuvent conserver l’usage de leur téléphone portable. Toutefois, dans la quasi-totalité des centres, elles ne peuvent pas conserver les appareils comportant un appareil photo numérique, lesquels tendent pourtant à devenir majoritaires sur le marché. Il semblerait même que les quelques CRA où cette règle n’était pas appliquée sans que cela ne pose de problèmes comme à Coquelles, aient été rappelés à l’ordre. En effet, les fonctionnaires de police craignent que la diffusion d’images tronquées, d’opérations de maintien de l’ordre par exemple en cas de bagarres entre retenus, ne soient systématiquement interprétées de façon défavorable pour les policiers. Compte tenu de la force de l’image, cette crainte ne semble pas dénuée de fondements.

La mission d’information a par ailleurs pu constater les efforts de pragmatisme faits par les chefs de centre pour atténuer les conséquences de cette règle. Les personnes retenues peuvent ainsi toujours conserver la puce de leur téléphone, ce qui leur permet donc de téléphoner avec l’appareil d’un autre retenu ou qui leur aurait été apporté par un membre de la famille. Dans certains CRA, les téléphones munis d’appareil photos sont conservés à la bagagerie et peuvent y être utilisés lorsque la personne retenue s’y rend, dans la plage horaire d’ouverture de ce lieu.

Néanmoins, il reste problématique qu’une partie importante des personnes retenues ne puissent pas avoir accès à son téléphone portable, outil très utile notamment pour préparer son retour. En premier lieu, il est regrettable que la confiscation des téléphones munis d’un dispositif de prise de vue soit devenue une règle systématique, décidée au plan national, alors que dans certains centres particulièrement « calmes », aucun problème n’avait été constaté. En second lieu, dans les autres cas où l’application de cette règle se justifie, les chefs de centre devraient systématiquement proposer une solution afin que les personnes retenues puissent avoir accès à un téléphone portable : ils pourraient par exemple disposer d’un lot de téléphones anciens sans appareil photos qui pourraient être récupérés auprès des opérateurs, ou encore généraliser la possibilité d’un accès aux téléphones dans une pièce, ou laissés aux bons soins de l’association chargée de l’assistance juridique…

Proposition n°19 : Inciter les chefs de centre à proposer systématiquement une solution permettant aux personnes retenues d’avoir accès à leur téléphone portable.

B. LES ZONES D’ATTENTE

1. Le droit au bénéfice du jour franc

D’après les chiffres donnés par la Croix-rouge française, 10 684 personnes ont été hébergées en 2007 dans la ZAPI 3 de Roissy, à comparer aux 14 631 personnes maintenues à Roissy par la PAF cette année-là. En effet, toutes les personnes placées en zone d’attente ne rejoignent pas la zone d’hébergement. Chaque aérogare dispose de locaux d’attente où sont notamment dirigés les étrangers contrôlés et dénués de documents de voyage réguliers. À l’issue d’opérations de contrôles plus approfondies, les personnes maintenues en aérogare peuvent être immédiatement refoulées si elles n’ont pas expressément demandé à bénéficier du « jour franc », ou si leur demande d’asile a reçu un avis négatif, à la suite duquel une mesure de refus d’admission sur le territoire français a été prononcée.

En effet, depuis la loi du 26 novembre 2003, le droit à bénéficier d’un jour franc avant le réacheminement n’est plus systématique mais doit être demandé par l’étranger, à qui l’existence de ce droit est bien évidemment notifiée dans une langue qu’il comprend. Cette disposition est nécessaire car certains non admis ne souhaitant pas bénéficier du jour franc et préfèrent un réacheminement à un placement en zone d’attente. Il est désormais possible de procéder à celui-ci avant l’expiration des 24 heures contribuant ainsi au soulagement de la zone d’attente, notamment à Roissy. Il est ainsi possible de réacheminer ces personnes en utilisant le vol retour, ce qui est particulièrement important pour certaines destinations sur lesquelles les fréquences sont peu élevées.

L’Anafé, association qui dispose depuis 2004 du droit d’accéder à la zone d’attente de Roissy pour veiller au respect des droits des étrangers qui se présentent aux frontières, estime que l’obligation pour l’étranger de demander à bénéficier du jour franc vide ce droit de sa substance. L’Anafé considère que les étrangers arrivant à la frontière ne sont pas à même de comprendre l’importance de demander à bénéficier de ce droit. Les étrangers comprendraient en effet mal le sens et la portée des notifications qui leur sont faites.

Pourtant, tout est fait pour que les étrangers comprennent leur situation juridique. Ainsi, dans son rapport de visite de la ZAPI 3, la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention et des zones d’attente indique avoir « pu constater qu’il était fait appel, chaque fois que cela s’avérait nécessaire, aux services d’un interprète. À cette fin, des contrats ont été conclus avec des cabinets privés et des traducteurs, pour toutes les langues en usage à l’ONU, sont présents de 7 heures à 21 heures, des traducteurs pour d’autres langues étant disponibles en quelques heures. Il existe aussi des possibilités d’interprétariat par téléphone » ; Le rapport ajoute que ces dispositions « ont paru suffisantes pour permettre à la plupart de ces étrangers de comprendre la raison de leur audition. De même, ils ont la possibilité d’entrer en contact téléphonique avec des personnes de leur choix s’ils en expriment le souhait ou le besoin ».

2. Le droit de demander l’asile à la frontière

La procédure de l'asile à la frontière permet d'autoriser ou non à pénétrer sur le territoire français les étrangers qui se présentent aux frontières démunis des documents requis et qui demandent à y être admis au titre de l'asile. Pour déposer une demande d'asile en France auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), un étranger doit se trouver sur le territoire français. Un étranger maintenu en zone d’attente ne peut donc pas faire une demande d’asile. Par contre, il a le droit de demander l’admission au territoire au titre de l’asile. Si cette admission est acceptée, il quittera la zone d’attente et pourra formuler sa demande d’asile auprès de l’OFPRA.

L'étranger qui sollicite l'asile à la frontière peut le faire dès son arrivée ou à tout moment durant son maintien en zone d'attente. Il ne peut pas être éloigné avant que le ministre de l'immigration se soit prononcé sur le caractère manifestement infondé ou non de sa demande. En pratique, la décision du ministre s’appuie sur l’avis donné par des agents de l’OFPRA qui étudient la demande d’admission au titre de l’asile, afin de vérifier que celle-ci n’est pas manifestement infondée et motivée, en fait, par des raisons migratoires.

Depuis la loi du 20 novembre 2007, les garanties offertes à l’étranger sont particulièrement étendues puisque celui-ci bénéficie de la possibilité de formuler, dans un délai de 48 heures, un recours suspensif d’une éventuelle décision de non-admission. Le président du tribunal administratif ou le magistrat désigné par lui statue dans un délai de soixante-douze heures à compter de sa saisine. Pendant le délai de recours et jusqu'à ce que le juge ait statué, aucune mesure d'éloignement ne peut être prise.

Malgré ces progrès, les modalités de l’asile à la frontière restent critiquées par l’Anafé. Son ancienne présidente, Mme Hélène Gacon, a insisté auprès de la mission d’information sur le caractère très bref du délai de 48 heures donné à l’étranger pour former son recours. Elle estime qu’il est matériellement difficile de rédiger un recours argumenté dans ce laps de temps, surtout quand les étrangers ne peuvent pas bénéficier du concours d’une association : le week-end par exemple ou dans les aéroports de province. La possibilité pour le président du tribunal administratif de rejeter par ordonnance « de tri » les requêtes entachées d'une irrecevabilité manifeste ou manifestement mal fondées est également très critiquée.

Pourtant, la mise en œuvre des dispositions de la loi du 20 novembre 2007 a incontestablement entraîné une augmentation de la demande d’asile à la frontière, signe que les étrangers maintenus en zone d’attente ont bien compris qu’ils pourraient ainsi bénéficier d’un recours suspensif. La police aux frontières de Roissy-Charles de Gaulle a ainsi enregistré en 2008 5 781 demandes d’asile à la frontière contre 5 014 en 2007 soit une augmentation de 15 %. À Orly, la progression est encore plus impressionnante : 226 demandes d’admission sur le territoire au titre de l’asile y ont été déposées en 2008, contre 84 l’année précédente. Quant au dispositif de recours suspensif proprement dit, il est massivement utilisé : en 2007, avant l’entrée en vigueur du nouveau dispositif, 92 référés liberté avaient été formés à la suite d'un refus d'entrée au titre de l'asile ; en 2008, le tribunal administratif de Paris a été saisi de 1 048 requêtes.

Enfin, il faut rappeler que ces demandes d’asile à la frontière font l’objet d’un examen attentif par les agents de l’OFPRA et connaissent d’ailleurs un taux d’admission relativement élevé : 21,8 % en 2006 et même 44,6 % en 2007, année marquée par un afflux de demandeurs d’asile tchétchènes dont l’admission sur le territoire au titre de l’asile était presque toujours acceptée. Il n’est par ailleurs pas inintéressant de noter qu’environ 30 % seulement des personnes admises sur le territoire au titre de l’asile déposent ensuite effectivement une demande d’asile à l’OFPRA.

3. Le droit à une assistance extérieure

L’article R223-8 du CESEDA dispose que l'autorité administrative compétente fixe la liste des associations habilitées à proposer des représentants en vue d'accéder à la zone d'attente.

Depuis les années 2003-2004, la situation a profondément évolué puisque la présence associative dans la ZAPI 3 de Roissy est permanente. L’action de la police aux frontières s’y déroule donc dorénavant sous un regard extérieur.

a) L’assistance humanitaire

Dans le domaine de l’assistance humanitaire, la mission de soutien associatif est confiée, à Roissy, à la Croix-Rouge française qui y intervient depuis 2003. La Croix-Rouge, qui emploie 16 médiateurs, intervient 24 heures sur 24 et consacre à cette mission un budget de 1,165 million d’euros par an.

Cette mission consiste tout d’abord à rencontrer les étrangers maintenus en zone d’attente pour leur apporter un soutien psychologique et leur donner toute information utile à la compréhension de leur situation et à la connaissance de leurs droits; ce qui exclut le conseil juridique (qui relève de l’Anafé). La Croix-Rouge apporte également une aide matérielle par la fourniture de biens de première nécessité. Enfin, elle assure un rôle de médiateur entre les étrangers et les agents de l’État qui exercent leurs missions en zone d’attente.

M. Olivier Brault, directeur général de la Croix-Rouge, estime que la présence de deux associations dans la ZAPI a permis de considérablement améliorer la situation dans la ZAPI qui, selon lui, n’a plus rien à voir avec la situation dégradée qui prévalait jusqu’en 2003. La Croix-Rouge joue en effet un rôle de médiateur avec la police aux frontières, ce qui permet de déminer des tensions potentielles. La Croix-Rouge a, par exemple, obtenu la suppression de la pratique qui consistait à annoncer les départs par haut-parleur à 4 heures du matin. Ainsi, la Croix-Rouge estime que sa présence a modifié durablement et de façon significative la situation des personnes maintenues lors de leur séjour en ZAPI (meilleure information, apport de réconfort, amélioration et humanisation de la gestion de la vie en collectivité et des procédures…).

Le personnel de la Croix-Rouge a accès à toute personne maintenue et à toute la zone d’attente (Zone internationale des aérogares, zones d’hébergements temporaires le cas échéant comme en fin 2007, début 2008) la convention précise néanmoins que la mission « ne peut s’exercer durant le déroulement des différentes phases de procédures administratives ou judiciaires et dans les locaux de police ». Dans la pratique les visites en aérogare sont limitées par le faible nombre de médiateurs et la Croix-Rouge regrette de ne pouvoir être plus présente en zone internationale. Le directeur général de la Croix-rouge a cependant admis que ses médiateurs éprouvaient parfois des difficultés pour prendre contact avec les étrangers maintenus dans la zone internationale.

En dehors du cas de la ZAPI, qui accueille plus de 90 % des personnes maintenues en zone d’attente chaque année, il n’existe pas de présence associative continue. La Croix-Rouge fait partie des associations qui peuvent y effectuer des visites et elle souhaiterait y accentuer sa présence, mais elle regrette que les textes actuels contraignent la Croix-Rouge à des visites très préparées et très encadrées, à des dates et horaires fixés par la police qui ne laissent que peu de possibilités de rencontrer les personnes maintenues.

b) L’assistance juridique

Dans la ZAPI 3, la mission d’assistance juridique est confiée à l’Anafé, collectif regroupant de nombreuses associations, créé en 1989. Son action est d’abord passée par des visites périodiques dans les zones d’attente, puis par l’installation d’une permanence téléphonique. Depuis, la signature d’une convention avec le ministère de l’Intérieur le 5 mars 2004, une équipe de 15 personnes a été habilitée à se rendre en permanence dans la zone d’hébergement, et deux fois par semaine dans les aérogares afin de fournir une assistance juridique aux étrangers qui y sont maintenus. La convention actuelle est renouvelable à la fin du mois de juin 2009.

Contrairement aux conventions conclues avec des associations pour assurer le soutien juridique en CRA, cette convention ne prévoit pas le versement d’une subvention à l’Anafé pour remplir sa mission. De fait, l’Anafé considère qu’il lui est difficile d’assurer sa mission en continu : ses personnels sont physiquement présents dans la ZAPI 3 trois jours par semaine, et assurent une permanence téléphonique deux autres jours. L’Anafé regrette également de ne pas pouvoir disposer d’un accès permanent à la zone internationale.

En dehors de l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle, il n’existe pas de présence associative permanente, même à Orly bien que cette zone d’attente soit utilisée quotidiennement.

4. Le droit de communiquer avec l’extérieur

En zone d’attente, les visites sont assez rares, mais les zones d’attente utilisées quotidiennement disposent de locaux pour les visites des familles. Certes, à Orly, le même local est utilisé pour les visites des familles, des avocats et des autorités consulaires. Cette situation n’est pas satisfaisante mais devrait évoluer favorablement dans le cadre des travaux envisagés dans cette zone d’attente.

Concernant les communications téléphoniques, la situation est également assez disparate. Dans la plupart des zones d’attente, et notamment dans les plus grandes, il existe des appareils téléphoniques à carte en accès libre. Il arrive cependant que le seul poste disponible soit celui du bureau de la PAF sous réserve qu'un fonctionnaire de police soit disposé à accompagner la personne dans le bureau, solution peu acceptable en termes de confidentialité et de liberté de communication. Cette situation a par exemple pu être constatée lors de la visite de la zone d’attente de Marignane, mais il était prévu qu’un téléphone public soit installé prochainement.

Par ailleurs, les personnes maintenues en zone d’attente peuvent utiliser leur téléphone portable. Il semble que les téléphones munis d’un dispositif de prise de vue ne soient généralement pas confisqués, comme la mission d’information a par exemple pu le constater à Orly. Il est vrai que le niveau de tension est généralement beaucoup moins prégnant en zone d’attente qu’en centre de rétention.

5. Le respect du droit des mineurs

Contrairement à la situation observée en CRA, où des mineurs isolés ne peuvent être placés, il est possible de maintenir en zone d’attente un mineur isolé.

Sur le principe tout d’abord, la mission d’information estime qu’il serait difficile de ne pas permettre le placement en zone d’attente des mineurs isolés arrivant en France chaque année : 800 à 900 mineurs sont arrivés seuls aux frontières de la France en 2008.

Pourtant, la possibilité de placement des mineurs en zone d’attente est critiquée par de nombreuses organisations internationales qui considèrent qu’elle est susceptible d’être contraire aux principes contenus dans la Convention internationale des droits de l'enfant (CIDE) du 20 novembre 1989. En 2007, Comité des Droits de l'Enfant de l'ONU à Genève ainsi adopté une résolution exprimant sa très vive préoccupation, son inquiétude et a exhorté notre pays à adopter des mesures différentes. La Défenseure des enfants s'est montrée tout aussi préoccupée, relevant elle aussi des atteintes à la Convention, stigmatisant des carences au niveau de la prise en charge de ces mineurs tout en reconnaissant que la gestion d'une telle situation s'avérait délicate.

Incontestablement, une pratique qui consisterait à placer systématiquement ces jeunes à l’aide sociale à l’enfance ne pourrait qu’encourager les filières d’immigration clandestine. En 2007, 42 % des mineurs représentés par la Croix-Rouge étaient ainsi de nationalité chinoise, ce qui incite à penser que de telles filières existent notamment en Chine. Par ailleurs, le contrôleur général des lieux de privation de liberté a estimé qu’un placement systématique des mineurs à l’ASE reviendrait à faire peu de cas du droit à la vie familiale de leurs parents restés en Afrique ou ailleurs, ces mineurs arrivés seuls aux frontières sont en effet rarement orphelins.

L'article L 221-5 du CESEDA fait obligation de désigner, pour chacun des mineurs non accompagnés un administrateur ad hoc (AAH). À Roissy, cette mission est confiée à la Croix-Rouge française habilitée par la Cour d’appel de Paris ⁽53). France Terre d’asile assure cette mission pour la zone d’attente d’Orly. La Croix-Rouge a été désignée en 2007 à 796 reprises comme AAH , soit une hausse de 37 %.

Ces administrateurs sont chargés de représenter le mineur pendant son maintien dans la ZA pour les procédures administratives et judiciaires le concernant.

Le rapport 2008 de la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d’attente indique que « l’institution de l’administrateur ad hoc a un rôle plus formel que réel ». Interrogé sur cette critique, M. Olivier Brault, directeur général de la Croix-Rouge française a estimé que le rôle de ses administrateurs est loin d’être formel, que ceux-ci jouent un rôle central dans les procédures appliquées aux mineurs et qu’ils les infléchissent souvent. Pour autant, il reconnaît néanmoins certaines difficultés. Il estime notamment que du fait des ambiguïtés de loi, il n’est pas possible d’assurer la présence de l’administrateur ad hoc au moment de la notification de la décision de maintien en zone d’attente et/ou de non-admission. Il regrette également que les AAH ne puissent avoir accès à l’ensemble de la zone d’attente, y compris les hôtels, ce qui n’est pas le cas actuellement (les moins de 13 ans y sont hébergés). Enfin, il considère qu’il faudrait rendre impossible l’éloignement des mineurs avant que l’administrateur ad hoc ne les rencontre une première fois.

L’autre principale difficulté soulevée par les personnes auditionnées par la mission d’information concerne la question du mode de détermination réelle des personnes se disant mineures. Le parquet peut en effet demander des tests médicaux lorsqu’ils ont un doute sur l’âge d’un jeune. L'âge réel est alors déterminé au vu du recoupement de trois examens (une analyse osseuse, une radiographie dentaire et un examen clinique du développement pubertaire). Le rapport 2008 de la CNCCLRAZA indique que l’Académie de médecine, dans un avis du 15 janvier 2007, a émis des réserves sur la valeur probante de ces types d'examens qui ne seraient pas fiables au-delà de 16 ans et ne permettent pas une détermination rigoureuse à quelques mois près. La CNCCLRAZA invitait donc les autorités à explorer toutes les pistes susceptibles de découvrir une méthode plus fiable et, d’ici là, à appliquer le principe réaffirmé le 23 janvier 2008 par la Cour de Cassation selon lequel, tant qu’il n’est pas apporté la preuve que l’acte de naissance soit irrégulier, l’examen osseux, la radiographie dentaire et l’expertise médicale restent trop imprécises pour permettre de contester les mentions de cet acte.

Mme Hélène Gacon, ancienne présidente de l’Anafé, s’est étonnée que de tels examens médicaux puissent être pratiqués en se passant du consentement du mineur intéressé, et au minimum de l’administrateur ad hoc.

Sur l’ensemble de ces questions difficiles, le directeur adjoint de l’immigration, M. Jean de Croone, a indiqué à la mission d’information que le ministre avait installée, en mai 2009, un groupe de travail pluraliste chargé de faire un état des lieux de la situation et de faire des propositions.

La mission d’information souhaite que les conclusions de ce groupe de travail soient prises en compte afin d’améliorer la prise en charge des mineurs maintenus en zone d’attente. S’agissant de la détermination de l’âge, elle recommande qu’une réflexion soit lancée sur les différentes méthodes existantes, et notamment sur l’efficacité des examens de la clavicule par rayon X pratiqués aux Pays-Bas.

Proposition n°20 : Améliorer la prise en charge des mineurs en zone d’attente et lancer une réflexion sur les différentes méthodes de détermination de la minorité.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 24 juin 2009, la Commission examine le rapport de la mission d’information sur les centres de rétention administrative et les zones d’attente, sur le rapport de son président, M. Thierry Mariani.

Après l’exposé du rapporteur, plusieurs commissaires interviennent.

Mme George Pau-Langevin. Les commissaires du groupe SRC partagent l’essentiel des constatations établies et des propositions formulées par M. Thierry Mariani. En revanche, nous ne partageons pas la tonalité optimiste du rapport qui nous est présenté. L’industrialisation du placement en rétention administrative est problématique et inefficace, car sont placées en rétention administrative de nombreuses personnes qui, du fait de leur situation, ne peuvent pas être éloignées du territoire. Dès lors, il faut s’interroger sur la pertinence de la systématisation du recours à la rétention administrative.

La création de la mission d’information avait pour point de départ les incidents qui s’étaient déroulés dans le centre de Vincennes. À cet égard, je suis déçue du fait que la mission d’information n’ait pas recueilli davantage d’informations sur les causes et les circonstances de ces incidents et qu’elle ne se soit pas davantage penchée sur les conclusions des enquêtes qui ont été réalisées.

M. Thierry Mariani a fait état du stress important subi par les personnes placées en rétention administrative. Je tiens également à souligner la difficulté des situations sur le plan humain, le désespoir d’un grand nombre de personnes retenues les conduisant à des automutilations ou des tentatives de suicide.

Sur l’état des locaux de rétention administrative, je partage le constat que la plupart des lieux de rétention, surtout les plus récents, sont dans un état correct. Cependant, deux lieux sont impropres à la rétention administrative : le CRA du dépôt du palais de justice de Paris, lieu souterrain et sans ouverture dans lequel il n’est pas acceptable que des personnes soient retenues jusqu’à 32 jours, d’une part, et le CRA de Mayotte, dans lequel les conditions de vie ne sont pas admissibles. Ces deux sites doivent être fermés et reconstruits rapidement, les arguments budgétaires avancés par M. Thierry Mariani dans le rapport pour expliquer que ces travaux ne se feront pas à bref délai ne nous paraissant pas satisfaisants.

Dans un grand nombre de situations, le placement en rétention administrative ne règle pas les situations, puisque près des trois quarts des placements n’aboutissent pas à une reconduite à la frontière. Si le rapport de la mission d’information évoque le coût des escortes, c’est surtout le coût du placement en rétention administrative qui apparaît exorbitant au regard du grand nombre de placements qui ne sont pas suivis d’une reconduite à la frontière.

Sur la présence des mineurs dans les CRA, j’ai noté avec intérêt l’idée de solutions alternatives, qui doivent être développées pour limiter autant que possible l’enfermement d’enfants.

Sur la question du profil des personnes retenues, je regrette que le rapport n’ait pas davantage exploré cet aspect, car une meilleure connaissance de ce profil permettrait de mieux comprendre les raisons pour lesquelles l’éloignement est impossible dans un grand nombre de cas et, de ce fait, le placement en rétention administrative inutile. Pour les personnes revenant régulièrement en CRA alors que chacun sait qu’elles ne peuvent être reconduites à la frontière, il conviendrait d’envisager le développement de l’aide au retour.

La question du devenir des fonds des migrants doit également retenir l’attention, certaines associations ayant fait état de difficultés à obtenir la restitution de fonds conservés par des banques, notamment en cas de problèmes de justification d’état civil.

Sur les droits des personnes retenues, les juridictions ont précisé le rôle des associations, qui consiste non seulement à informer les personnes retenues mais aussi à les aider dans leurs démarches et à témoigner de la situation dans les CRA. Il a également été jugé que les associations présentes dans les CRA doivent présenter des garanties de compétence et d’indépendance, ce qui exclut la présence dans les centres d’associations jusque-là inconnues et ne présentant pas ces garanties comme le « collectif respect ».

Sur la tenue des audiences, une ligne de conduite claire doit être fixée : la justice doit être rendue dans des conditions d’impartialité ne pouvant prêter à contestation. L’existence de juridictions d’exception ne saurait être acceptée. En conséquence, si des salles d’audience existent à proximité des CRA, elles doivent être facilement accessibles de sorte que la publicité des audiences soit garantie.

Sous le bénéfice de ces observations et de la contribution écrite figurant dans le rapport, nous nous prononcerons en faveur de la publication de celui-ci.

M. Serge Blisko. Le rapport, dont je partage l’essentiel des constats et propositions, a oublié certains aspects. S’agissant tout d’abord des zones d’attente, ces dernières créent beaucoup plus de difficultés que les CRA, que le changement de statut intervenu en 1981 a permis d’améliorer.

Concernant la durée de placement en CRA, je partage la conclusion de la mission d’information consistant à écarter tout allongement au-delà de la durée actuelle de 32 jours. Ce délai apparaît même trop long au regard du délai moyen de rétention administrative qui est de 10 à 12 jours, et sachant que, lorsqu’un placement dépasse 20 jours, il est rare qu’il aboutisse à une reconduite à la frontière.

Le système des CRA se trouve dans une impasse pour deux raisons principales : d’une part, la pression des chiffres annoncés de reconduites à la frontière conduit à remplir les CRA dans le but de parvenir à un « effet entonnoir » ; d’autre part, le faible niveau de coopération de certains consulats ou ambassades complique les reconduites à la frontière vers un certain nombre d’États.

S’agissant du CRA de Mayotte, je souhaiterais que la phrase du rapport indiquant que « ces conditions de rétention difficiles ne sont pas critiquées par les personnes retenues elles-mêmes, dans la mesure où elles contrastent peu avec leurs conditions habituelles d’existence » soit supprimée, la comparaison avec les conditions de vie locales ne me paraissant pas souhaitable.

Concernant la situation des mineurs retenus avec leur famille, il serait souhaitable de développer l’assignation à résidence, notamment pour éviter que les familles ayant des enfants en bas âge ne soient retenues dans les centres spécialement équipés pour accueillir de jeunes enfants parfois très éloignés de leur domicile. La situation des mineurs isolés maintenus en zone d’attente doit également être examinée avec attention, s’agissant notamment de leur défense. Je regrette que l’Anafé n’ait pas la possibilité d’assister plus longuement les personnes maintenues en zone d’attente.

Enfin, je regrette que certaines associations, telles que la Ligue des droits de l’Homme qui intervient en matière de défense des étrangers, n’aient pas été entendues.

M. André Vallini. J’ai visité récemment le centre de rétention de dépôt du Palais de justice de Paris. J’ai pu constater le dévouement du personnel, qui essaie de travailler le mieux possible, ainsi que le travail considérable effectué par les Sœurs de la Miséricorde. Malgré cela, on ne peut rien faire de locaux aussi vétustes, voire insalubres. Le centre de rétention sera-t-il déplacé dans le cadre du projet de cité judiciaire ? Il faut absolument abandonner les locaux actuels.

M. Abdoulatifou Aly. Un nouveau CRA va prochainement être construit à Mayotte. Alors que le rapporteur a évoqué une capacité idéale de 80 places, ce futur CRA devrait comporter 140 places. Ne serait-il pas préférable de construire deux CRA ?

Par ailleurs, alors que la durée de rétention est très courte, souvent d’un jour ou deux, l’ordonnance du 26 avril 2000 prévoit une durée minimum de rétention de 24 heures pour exercer les voies de recours. Dans ces conditions, il est difficile pour les avocats d’examiner les décisions de reconduite à la frontière et de former des recours.

Enfin, je tiens à signaler que les mineurs isolés, qui ne peuvent pas faire l’objet de reconduites à la frontière, représentent une part de plus en plus importante de l’immigration clandestine à Mayotte. Ils sont placés en rétention mais ne peuvent être expulsés.

M. Christophe Caresche. Je souhaiterais évoquer le problème particulier des étrangers condamnés à une peine de prison et frappés d’une interdiction judiciaire du territoire. Théoriquement, ils devraient être expulsés directement depuis leur lieu de détention, une fois leur peine accomplie. Mais comme l’administration pénitentiaire gère mal ces cas, ils sont placés en centre de rétention avant d’être reconduits à la frontière. La présence de délinquants dans les CRA et le mélange des publics qui en résulte posent des problèmes de cohabitation, d’autant plus que les CRA comprennent des enfants. Or les CRA avaient justement été créés pour éviter de placer les sans-papiers en prison ! Il serait souhaitable, d’une part, d’améliorer le processus d’expulsion des détenus et, d’autre part, de mettre en place des mesures de séparation des publics dans les CRA.

M. Philippe Gosselin. Le CRA de Mayotte est dans une situation exceptionnelle : on y procède à 16 000 éloignements par an et le nombre de personnes présentes varie de 50 à 180 selon les jours. En réalité, on constate un certain fatalisme des retenus, qui savent que leur retour sera plutôt facile. Il est vrai que les personnes en provenance d’Anjouan ont l’habitude de manger sur le sol, ce qui n’a rien d’infamant. Enfin, je suis d’accord avec le rapporteur sur la nécessité d’adapter les règles relatives à l’immigration lorsque Mayotte deviendra un département.

M. Dominique Raimbourg. Je constate que le taux d’exécution des interdictions judiciaires du territoire s’est amélioré en 2008, du fait de la diminution du nombre d’interdictions prononcées.

Il est effectivement envisageable que celui qui fait obstacle à sa reconduite à la frontière ne puisse pas bénéficier de remise de peine. À l’inverse, il faudrait prévoir des réductions de peine pour ceux qui sont de bonne volonté. La loi actuelle ne le permet pas.

M. Jean-Paul Garraud. Je souhaiterais saluer le travail du rapporteur, qui a remis un travail objectif sur un sujet qui est souvent caricaturé.

Le rapporteur pense que la visioconférence n’est pas adaptée au contentieux de l’éloignement car elle ne permet pas de contact avec le justiciable. Or le Gouvernement a engagé une politique de généralisation de la visioconférence, qui présente de nombreux avantages : elle améliore la disponibilité des magistrats, elle évite de mobiliser des escortes et permet de réduire les coûts. Il faudrait envisager d’améliorer le système plutôt que de le condamner.

S’agissant des interdictions judiciaires du territoire prononcées à titre de peine complémentaire à une peine d’emprisonnement, il est paradoxal qu’elles soient si difficiles à exécuter alors même que l’administration a tout le temps de les mettre à exécution. Il faudrait aménager cette procédure, qui ne fonctionne manifestement pas aujourd’hui.

M. Étienne Blanc. Le rapport mentionne les services médicaux dans les CRA. Ces services sont-ils assurés par des médecins extérieurs appelés au cas par cas ou par des médecins dédiés ? Comment procède-t-on aux extractions pour besoins de santé ? Cela pose-t-il des problèmes particuliers ? On a par ailleurs constaté un développement considérable de la tuberculose dans les prisons. Les CRA sont-ils confrontés au même problème ?

M. Jacques Alain Bénisti. Il est affligeant que six interdictions judiciaires du territoire sur dix ne soient pas appliquées. Il faudrait trouver des solutions à ce problème.

S’agissant de la présence des enfants, on a pu voir lors de l’incendie du CRA de Vincennes que beaucoup de personnes sont accompagnées de leurs enfants et refusent de s’en séparer. L’assignation à résidence pose d’autres problèmes car les étrangers sont souvent hébergés par d’autres familles et se retrouvent très nombreux dans de petits appartements, bien que les centres communaux d’action sociale essaient de les aider au mieux.

Le Président Jean-Luc Warsmann. Tous les membres de la commission partagent-ils le souhait que la salle d’audience de la zone d’attente de Roissy soit utilisée ?

Mme George Pau-Langevin. Oui, étant rappelé qu’elle n’est pas utilisable pour l’instant car elle n’a pas d’entrée séparée, comme l’exige la jurisprudence.

M. Christophe Caresche. Depuis 2003, le Gouvernement – en particulier le ministre de l’intérieur de l’époque – a assuré que cette question sera prochainement réglée.

M. Daniel Vaillant. On dispose d’une belle salle d’audience, qui a coûté très cher. Le problème tient surtout à un dialogue non abouti avec la communauté judiciaire de Bobigny. Il serait préférable pour les retenus d’utiliser cette salle.

Le Président Jean-Luc Warsmann. Je prends acte de la position unanime de la Commission à ce sujet et je ferai une démarche auprès du Gouvernement pour demander l’utilisation de cette salle.

M. le rapporteur. Je voudrais répondre à Mme George Pau-Langevin qu’il est exact que le rapport n’a pas analysé en détail les incidents du CRA de Vincennes. En effet, notre mission d’information n’était pas une commission d’enquête, d’autant qu’une instruction judiciaire est actuellement en cours sur l’incendie du CRA de Vincennes du 22 juin 2008.

En ce qui concerne les audiences déconcentrées, certains critiquent l’entrave à l’impartialité de la justice qui pourrait en résulter, notamment en raison de la présence de policiers. Pourtant, au tribunal de Carpentras, il y a deux policiers à l’entrée, et personne ne remet en cause l’impartialité du tribunal. En réalité, il s’agit d’un prétexte car les réticences de certains avocats et magistrats sont essentiellement motivées par des considérations tenant à leur confort !

S’agissant des zones d’attente, il convient de rappeler que 95 % des personnes maintenues en France le sont dans la ZAPI 3 de Roissy, qui est dans un état très satisfaisant. La très grande majorité des zones d’attente ne sont jamais utilisées ou très exceptionnellement, il semble donc logique de ne pas y réaliser des investissements importants.

Quant à l’Anafé, elle a accès à la zone d’attente de Roissy, mais il est vrai qu’elle n’y assure pas une permanence quotidienne pour des raisons de moyens. Contrairement à la situation en CRA, l’Anafé ne reçoit pas de subventions de l’État pour mener des actions d’assistance juridique.

M. Serge Blisko a évoqué la situation des Palestiniens retenus en CRA. Il aurait également pu évoquer les nombreuses personnes se disant Irakiens, Afghans ou Somaliens, autant de nationalités pour lesquelles il est impossible d’obtenir des laissez-passer consulaires, et qui sont en réalité ressortissants d’autre États ! D’ailleurs, beaucoup de chefs de CRA sont parfaitement conscients de cette situation et préfèrent ne pas prolonger la rétention de personnes dont on sait qu’elles ne pourront pas être reconduites à la frontière.

Plusieurs collègues ont abordé la question de Mayotte, dont je voudrais redire qu’il s’agit d’une situation très particulière. Les personnes retenues passent très peu de temps dans le CRA, un à deux jours, avant d’être réacheminés à Anjouan par le bateau de retour. Il me semble que l’ambiance dans le centre est relativement « bon enfant », les retenus sachant qu’ils pourront tenter de nouveau leur chance une prochaine fois. En ce qui concerne les conditions d’hébergement, bien que je réaffirme qu’elles ne font pas l’objet de critiques de la part des intéressés, je veux bien supprimer la référence, critiquée par M. Blisko, aux conditions habituelles d’existence des personnes retenues au CRA de Mayotte.

Mme George Pau-Langevin. Les procédures d’éloignement sont expéditives à Mayotte. Cela ne devra-t-il pas évoluer avec la départementalisation ?

M. le rapporteur. Il nous faudra tenir compte de la spécificité de la situation migratoire de Mayotte. Chaque année, 16 000 personnes y sont reconduites ont à la frontière. Si l’on veut appliquer les mêmes procédures qu’en métropole, il faudra recruter des centaines de magistrats !

Sur la question des personnes interdites du territoire, je suis entièrement d’accord avec M. Christophe Caresche : l’étranger qui coopère avec l’administration pour établir son identité et sa nationalité doit bénéficier de remises de peine. À l’inverse, il ne doit pas en bénéficier s’il ne se montre pas coopératif. Je pense également que l’on pourrait regrouper l’ensemble des personnes condamnées à une ITF dans un même CRA et même, avant la fin de leur détention, dans un même établissement pénitentiaire où les procédures d’éloignement pourraient être initiées en amont.

En ce qui concerne l’usage de la visioconférence, je n’y suis pas du tout hostile par principe. Il me semble cependant qu’il y a une gradation entre les différentes pratiques. S’agissant d’étrangers qui ont souvent besoin d’interprète et qui sont parfois déboussolés en raison de leur situation, la présence physique du juge et des différents intervenants me semble importante : l’utilisation de salles déconcentrées constitue donc un excellent compromis qui permet à la fois de tenir des audiences classiques tout en évitant des escortes éprouvantes pour les personnes retenues et coûteuses. À Coquelles, tout le monde est satisfait du fonctionnement de la salle d’audience.

M. Étienne Blanc m’a interrogé sur les services médicaux des centres de rétention. Chaque CRA a conclu une convention avec un établissement hospitalier situé à proximité : ce dernier y détache des infirmières à temps plein ainsi que des médecins qui y font des vacations. En cas d’urgence, les personnes retenues sont conduites à l’hôpital, escortées par des policiers, mais il s’agit généralement d’escortes très légères car les étrangers retenus sont rarement des personnes dangereuses. Enfin, au cours de nos visites, aucun cas de tuberculose ne nous a été signalé.

La présence des mineurs est une question difficile. En CRA, pour augmenter le nombre de familles assignées à résidence, la mission d’information propose qu’il soit possible de faire usage d’un bracelet électronique. En zone d’attente, une question importante est la détermination de l’âge réel de la personne se disant mineure : les techniques actuelles sont critiquées, il serait utile d’en expérimenter d’autres pratiquées dans certains pays comme les Pays-Bas.

Conformément à l’article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale, la Commission autorise le dépôt du rapport de la mission d’information en vue de sa publication.

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS DE LA MISSION D’INFORMATION