N° 3141 - Rapport d'information de M. Louis Giscard d'Estaing déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur le coût et les bénéfices attendus de l'externalisation au sein du ministère de la défense




N° 3141

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 2 février 2011

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

sur le coût et les bénéfices attendus de l’externalisation au sein du ministère de la défense.

ET PRÉSENTÉ

par M. Louis GISCARD d’ESTAING,

Député

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INTRODUCTION 5

I.– L’EXTERNALISATION : UN RECENTRAGE SUR LE CœUR DE MÉTIER 7

A.– DAVANTAGE UNE NÉCESSITÉ QU’UN CHOIX 7

B.– UNE DOCTRINE D’EXTERNALISATION PRÉCISÉE EN 2008 7

C.– UNE PRATIQUE QUI DOIT ÊTRE MIEUX ENCADRÉE 8

II.– LA MISE EN œUVRE D’UNE SOUS-TRAITANCE CLASSIQUE 9

III.– LE DÉVELOPPEMENT DE PARTENARIATS PLUS AMBITIEUX 10

A.– DEUX OPÉRATIONS REPOSANT SUR UN FINANCEMENT INNOVANT ONT ÉTÉ CONCRÉTISÉES 10

B.– CINQ GRANDS PROJETS EN PRÉPARATION 10

C.– D’AUTRES PARTENARIATS SONT À L’ÉTUDE 11

CONCLUSION 13

EXAMEN EN COMMISSION 15

ANNEXE : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES A LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTROLE BUDGÉTAIRE DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE SUR LE COÛT ET LES BÉNÉFICES ATTENDUS DE L’EXTERNALISATION 23

INTRODUCTION

Confier une activité militaire à une entreprise privée tend à susciter un sentiment de méfiance instinctif, compte tenu de la mission particulière des armées. Mais la nécessaire rationalisation des moyens publics et l’augmentation continue des besoins de financement ont conduit les pouvoirs publics à expérimenter, puis à développer, comme l’ont fait les pays comparables au nôtre, des partenariats entre le ministère de la Défense et les entreprises privées.

Le montant des sommes en jeu et la nature des activités concernées ont conduit la représentation nationale à s’intéresser de près à ce phénomène. Depuis 2002, pas moins de cinq rapports parlementaires spécifiques – quatre publiés par l’Assemblée nationale, un par le Sénat – sont venus alimenter la réflexion sur la question des externalisations de la défense et des financements innovants.

Le rapport de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur le financement des opérations extérieures (1) avait, en juillet 2009, attiré l’attention des membres de la commission des Finances sur l’utilité de poursuivre cette réflexion.

C’est ainsi qu’en application de l’article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la commission des Finances de l’Assemblée nationale a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur « le coût et les bénéfices attendus de l’externalisation au sein du ministère de la défense ». Le rapport rendu par la Cour, annexé à la fin du présent document, met en évidence l’intérêt du sujet et incite à en poursuivre l’étude.

I.– L’EXTERNALISATION : UN RECENTRAGE SUR LE CœUR DE MÉTIER

Selon le secrétariat général pour l’administration (SGA) du ministère de la Défense, les externalisations auraient représenté 1 695 millions d’euros en 2008, soit 4 % du budget de la mission Défense. À titre de comparaison, le ministère de la Défense britannique a consacré environ 25 % de ses ressources financières, soit environ 10,6 milliards d’euros aux différents contrats d’externalisation en 2009. En Allemagne, en revanche, les montants externalisés sont comparables à ceux enregistrés en France.

A.– DAVANTAGE UNE NÉCESSITÉ QU’UN CHOIX

Les raisons du recours croissant à des sociétés extérieures aux armées sont multiples. Elles tiennent principalement à la disparition de la main-d’œuvre constituée par les appelés ainsi qu’à la limitation des moyens budgétaires. Mais l’externalisation est également suscitée par la nécessité de bénéficier d’une expertise constamment actualisée.

La Cour des comptes souligne que les administrations ont commencé à externaliser des fonctions de soutien élémentaires depuis les années 1990. Quelques-unes ont eu recours à des partenariats public–privé pour pouvoir répondre à des besoins importants difficiles à financer dans le cadre d’un budget contraint. Mais il a fallu attendre 2002-2003 pour que s’amplifie le mouvement dans le cadre de la stratégie ministérielle de réforme.

Par la suite, la mise en œuvre de la RGPP et les décisions prises en matière de non-remplacement d’une partie des fonctionnaires partant en retraite ont donné un nouvel élan au développement des externalisations.

B.– UNE DOCTRINE D’EXTERNALISATION PRÉCISÉE EN 2008

La réforme engagée par le ministère de la Défense repose sur une réorganisation de l’administration et des soutiens permettant, à qualité de prestation au moins égale, de réduire les coûts en ces domaines. Cette réduction des coûts doit permettre de générer des gains économiques et budgétaires, totalement réemployés pour l’acquisition d’équipements et l’amélioration de la condition des personnels civils et militaires.

La réorganisation recherchée repose pour l’essentiel sur des rationalisations internes, mais peut également s’accompagner de partenariats avec le privé ou d’externalisations. Ce n’est pas un sujet nouveau pour le ministère qui a, dans le passé, recouru à cette forme particulière d’appel au secteur privé, parallèlement aux autres contrats de marchés publics d’approvisionnement ou de sous-traitance, quant à eux largement employés.

Selon les principes posés à l’été 2008, pour le ministère de la Défense, partenariats et externalisations ne sont envisageables que si quatre conditions sont réunies simultanément :

– les projets ne doivent pas affecter la capacité des armées à réaliser leurs missions opérationnelles ;

– ils doivent assurer dans la durée des gains économiques et budgétaires significatifs, évalués par une méthode rigoureuse ;

– ils doivent préserver les intérêts du personnel au travers de conditions de reclassement correctes ;

– ils ne doivent pas favoriser la création d'oligopoles chez les fournisseurs, mais au contraire, permettre l’accès des PME à ces marchés.

Chaque opération est donc décidée au cas par cas, au regard de ces critères, après analyse des résultats d'une étude préalable solide dont les règles sont mises en place par la mission d’appui aux partenariats public–privé, placée auprès du secrétaire général pour l’administration.

Le rapport de la haute juridiction financière fait apparaître que, pour les différents critères, une analyse fine révèle des ambiguïtés à lever ou des précisions à apporter. C’est ainsi qu’il y a lieu de préciser la notion de « cœur de métier » qui fonde la démarche d’externalisation.

C.– UNE PRATIQUE QUI DOIT ÊTRE MIEUX ENCADRÉE

Malgré le faible nombre d’externalisations dont les bénéfices économiques peuvent être mesurés, les résultats pour six d’entre elles incitent, selon la Cour des comptes, à la prudence. Deux écueils sont à éviter :

– citant l’exemple du renouvellement en une seule fois de plus de 20 000 véhicules de la gamme commerciale, la Cour reconnaît que le recours à l’externalisation était en l’occurrence nécessaire. Pour autant constate-t-elle, l’externalisation ne doit pas devenir un principe général d’administration permettant de ne pas réaliser en interne des réformes qu’on ne sait pas ou qu’on ne veut pas mener ;

– le deuxième danger est d’utiliser l’externalisation pour « contourner l’obstacle budgétaire » et remplacer par des loyers de titre 3, certes limités mais durables, des financements d’équipement de titre 5 insuffisants. La Cour cite en exemple le choix, qualifié d’« erroné », de louer avec option d’achat des Airbus A 340, au lieu de les acheter directement. Elle se montre sceptique à l’égard du projet de vente de l’usufruit des satellites de télécommunications militaires Syracuse, qui « obéit plus à la volonté de créer des recettes exceptionnelles qu’à une opération d’externalisation ».

Dans un contexte budgétaire difficile, l’externalisation ne doit donc être ni une alternative à des réformes nécessaires ni une « finance inventive » au service du contournement des obstacles budgétaires. Elle doit demeurer un instrument d’efficacité accrue du ministère de la Défense et de l’État.

*

* *

La Cour des comptes distingue à juste titre plusieurs séries de contrats d’externalisation, répondant à des démarches différentes et appelant des observations qui ne sont pas de même nature.

II.– LA MISE EN œUVRE D’UNE SOUS-TRAITANCE CLASSIQUE

Plusieurs domaines sont concernés par des opérations d’externalisation : la restauration, l’infrastructure, le multiservices, le soutien informatique, la fonction habillement ou encore le maintien en condition opérationnelle (MCO) aéronautique. Notons que certaines opérations de partenariat prennent en compte l’externalisation de tout ou partie des prestations de services associées. C’est notamment le cas du « projet Balard » pour les fonctions de restauration, accueil, sécurité, maintenance immobilière et informatique.

En matière de restauration, d’hôtellerie, de loisirs, une première opération portant sur un périmètre limité dans un premier temps à huit sites (2) concernant 356 emplois, dont 152 emplois civils, a été lancée. Il s'agit d'une première expérimentation recouvrant essentiellement la fonction restauration et qui porte sur près de deux millions de repas par an soit 5 % du total des repas servis au ministère de la Défense. Les offres des candidats ont été reçues au printemps 2010 et la décision sera prise prochainement.

Un projet de prestation multiservices a été lancé à Creil. Il porte sur l'externalisation complète du soutien des activités tertiaires non opérationnelles. Ce projet test a pour objet l’externalisation d’un large éventail de services sur une base de défense et devrait permettre de vérifier si le regroupement de différentes prestations sous la responsabilité d’un prestataire unique permet de dégager des économies significatives.

L’externalisation de la fonction habillement, qui représente entre 170 et 180 millions d’euros d’achats par an et un stock évalué à 750 millions d’euros, est également envisagée. Le périmètre de l'externalisation devrait comprendre la fourniture des effets d’habillement, à l'exception des produits à haute criticité opérationnelle, leur stockage, leur transport et leur distribution, ainsi que la mise en place du système d’information nécessaire à ces prestations. La passation du marché est prévue pour 2012. Il sera demandé aux candidats de respecter des exigences élevées en matière de développement durable et de performance sociale.

III.– LE DÉVELOPPEMENT DE PARTENARIATS PLUS AMBITIEUX

A.– DEUX OPÉRATIONS REPOSANT SUR UN FINANCEMENT INNOVANT ONT ÉTÉ CONCRÉTISÉES

Deux projets conséquents ont déjà été lancés : la formation initiale des pilotes d’hélicoptères et le déménagement d’un opérateur du ministère.

● Le ministère de la Défense achète des heures de vol d’hélicoptères au profit de l’école d’application de l’aviation légère de l'armée de terre de Dax (EAALAT-Dax).

D’une durée de vingt-deux ans, le contrat a été attribué au groupement formé par les sociétés Défense Conseil International et Protéus Hélicoptères. L’opération permet le remplacement de la flotte actuelle de 54 Gazelle, entretenue par du personnel du ministère de la Défense, par une flotte de 39 hélicoptères de type EC-120 et par l’adaptation des infrastructures mises à la disposition du groupement. Le partenaire privé est chargé de l’entretien des hélicoptères et de leur mise à disposition de l’école et il pourra vendre à des tiers le potentiel d’heures non consommées par celle-ci.

Sur la base d'un volume d’activité de 22 000 heures de vol par an, le montant facturé au ministère de la Défense s’élève à 24 millions d’euros par an (aux conditions économiques de 2007). Le contrat de partenariat devrait permettre de réaliser une économie de 8 % en valeur actualisée nette par rapport à une approche classique.

● Le projet de déménagement de l’ENSTA (École nationale supérieure des techniques avancées) sur le site de Palaiseau a fait l’objet d’un contrat signé début juillet 2009, dans le cadre du dispositif d’une AOT-LOA (Autorisation d’occupation temporaire-location avec option d’achat). La livraison des bâtiments est prévue pour la rentrée 2012.

B.– CINQ GRANDS PROJETS EN PRÉPARATION

D’autres grandes opérations d’externalisation sont envisagées à très court terme. Certaines seront rendues nécessaires par le montant financier que ces opérations représentent et que le ministère ne pourrait mobiliser seul, sauf à étaler ces opérations sur une très longue durée :

– un dialogue compétitif est en cours pour la rénovation et l’exploitation du centre national des sports de Fontainebleau ;

– l’externalisation des réseaux « Internet protocol » de l’armée de l’air. Il est envisagé de notifier un contrat de partenariat portant sur le déploiement et le soutien sur une durée de quinze ans environ, des réseaux de dessertes de télécommunications Internet sur les emprises métropolitaines principalement affectées aux activités de l’armée de l’air ;

– le transport stratégique maritime par navires rouliers. Ce projet vise à acquérir des capacités de transport et de logistique pour la projection de forces en cas de crise sur un théâtre d’opération extérieur. Il a pour vocation à se substituer aux contrats d’affrètement actuels ;

– l’acquisition de bâtiments de soutien et d’assistance hauturiers (BSAH). Dans le schéma retenu pour cette opération, le partenaire privé se verra confier le soin de mettre en construction ou d’acquérir d’occasion 8 BSAH. Quatre de ces bateaux seraient armés par des équipages militaires car destinés à des missions de nature militaire, tandis que le reste de la flotte serait armé par des équipages civils pour conduire des tâches concourant au service public et de nature civile ;

– le regroupement de l’administration centrale à Balard. Le projet de regrouper les états-majors et les services centraux du ministère de la Défense à Balard, dans le quinzième arrondissement de Paris, devrait aboutir à la signature d’un contrat en 2011.

C.– D’AUTRES PARTENARIATS SONT À L’ÉTUDE

La démarche est appelée à se développer. Il y a donc lieu de s’interroger sur les règles du jeu et sur la pertinence des critères définis en 2008.

– Le programme Descartes vise à fournir aux armées les moyens et services de communication fixes en métropole et sur les territoires outre-mer, nécessaires à l’exercice des missions opérationnelles et au fonctionnement courant de l’ensemble du ministère de la Défense ;

– la cession de l’usufruit des satellites de télécommunication. L’opération consiste à céder à un opérateur économique l’usufruit des ressources de communication des satellites et à satisfaire les besoins des armées par une location de fréquences. L’opérateur pourra louer la ressource non utilisée à des tiers afin de rationaliser l’utilisation des satellites ;

– le remplacement des avions de surveillance et d'intervention maritime actuellement en service et arrivant en fin de vie en milieu de décennie. Il s’agit d’examiner si le recours à un contrat de partenariat peut constituer une alternative opportune à une acquisition classique ;

– la mise à disposition d’un parc de véhicules légers tactiques polyvalents non protégés destiné à remplacer le parc actuel vieillissant. Les premiers travaux d’étude préalable ont été lancés, afin d’examiner l’intérêt éventuel d’une démarche de partenariat.

*

* *

CONCLUSION

Fidèle à son habitude, la Cour des comptes présente un rapport détaillé, approfondi et rigoureux sur le coût et les bénéfices attendus de l’externalisation au sein du ministère de la Défense. Mais plutôt qu’un point final, ce rapport a pour vocation à être le point de départ de choix politiques.

Le Rapporteur spécial constate que le rapport soulève un certain nombre de questions relatives à la méthodologie et au périmètre des externalisations pour lesquelles le ministère de la Défense n’apporte pas encore de réponses pleinement satisfaisantes. Certaines ambiguïtés non négligeables subsistent : les postes supprimés dans le cadre de l’externalisation sont-ils inclus dans la déflation des 54 000 suppressions annoncées ou viennent-ils en sus ? Enfin, la Cour relève que « les insuffisances méthodologiques et le manque de données ne permettent pas à ce jour de conclure définitivement et de façon globale sur l’intérêt économique des externalisations ».

Au-delà de l’aspect strictement financier, qui justifierait à lui seul une attention particulière sur le sujet compte tenu des sommes engagées, la conclusion de partenariats avec des entreprises privées dans le but de concourir à l’accomplissement de missions régaliennes de l’État exige un strict contrôle de la représentation nationale. C’est la raison pour laquelle il serait souhaitable de définir le cadre adéquat continuer à travailler sur ce sujet en évolution perpétuelle, et examiner en particulier toute nouvelle orientation qui serait envisagée par le Gouvernement.

EXAMEN EN COMMISSION

M. Charles de Courson, Président. M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur spécial pour le budget opérationnel de la Défense, nous présente une communication sur un rapport d’enquête que la Cour des comptes a réalisé à notre demande, selon la procédure prévue au 2° de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances.

Monsieur le Rapporteur spécial, nous vous écoutons sur le coût et les bénéfices attendus des externalisations au ministère de la Défense.

M. Louis Giscard d’Estaing, Rapporteur spécial. Confier une activité militaire à une entreprise privée tend à inspirer un sentiment de méfiance instinctif, compte tenu de la mission particulière des armées. Mais il faut bien rationaliser les dépenses publiques et répondre à l’augmentation continue des besoins de financement. Les pouvoirs publics ont donc été conduits à expérimenter, puis à développer des partenariats entre le ministère de la Défense et les entreprises privées, comme l’ont fait les pays comparables au nôtre.

Depuis 2002, pas moins de cinq rapports parlementaires spécifiques – dont quatre publiés par l’Assemblée nationale – sont venus alimenter la réflexion sur la question des externalisations de la défense et des financements innovants.

Le rapport de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur le financement des opérations extérieures, que j’ai présenté en juillet 2009 avec Françoise Olivier-Coupeau, avait attiré l’attention de la commission des Finances sur l’utilité de poursuivre cette réflexion.

C’est pourquoi, en application de l’article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la commission des Finances de l’Assemblée nationale a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur « le coût et les bénéfices attendus de l’externalisation au sein du ministère de la défense ». Le rapport rendu par la Cour, qui est à votre disposition sur les tables, met en évidence l’intérêt du sujet et incite à en poursuivre l’étude.

La consultation de ce rapport d’enquête m’inspire cinq observations.

Première observation : l’externalisation a d’abord été vécu davantage comme une nécessité que comme un choix librement consenti. Les raisons du recours croissant à des sociétés extérieures aux armées sont multiples. Elles tiennent principalement à la disparition de la main-d’œuvre constituée par les appelés. Souvenons-nous qu’ils exerçaient un certain nombre de fonctions ou de facteurs, ce qui a été remis en cause avec la fin du service national. Elles tiennent aussi à la contrainte pesant sur les moyens budgétaires. Mais l’externalisation est également encouragée par la nécessité de bénéficier d’une expertise constamment actualisée.

La Cour des comptes souligne que les administrations ont commencé à externaliser des fonctions de soutien élémentaires depuis les années 1990. Quelques-unes ont eu recours à des partenariats public–privé pour pouvoir répondre à des besoins importants difficiles à financer dans le cadre d’un budget contraint. Mais il a fallu attendre 2002-2003 pour que s’amplifie le mouvement dans le cadre de la stratégie ministérielle de réforme. Par la suite, la mise en œuvre de la RGPP et les décisions prises en matière de non-remplacement d’une partie des fonctionnaires partant en retraite ont donné un nouvel élan au développement des externalisations.

Le ministère de la Défense a engagé une réforme reposant sur une réorganisation de l’administration et des soutiens permettant, à qualité de prestation au moins égale, de réduire les coûts en ces domaines. Les gains économiques et budgétaires doivent être réemployés pour l’acquisition d’équipements et l’amélioration de la condition des personnels.

Selon les principes posés à l’été 2008 pour le ministère de la Défense, partenariats et externalisations sont soumis à quatre conditions qui doivent être réunies simultanément :

– les projets ne doivent pas affecter la capacité des armées à réaliser leurs missions opérationnelles. Nous pouvons prendre l’exemple du corps des marines, aux Etats-Unis, dont la restauration est externalisée, mais seulement sur le sol américain ;

– ils doivent assurer dans la durée des gains économiques et budgétaires significatifs, évalués par une méthode rigoureuse ;

– ils doivent préserver les intérêts du personnel au travers de conditions de reclassement correctes ;

– ils ne doivent pas favoriser la création d'oligopoles chez les fournisseurs, mais au contraire, permettre l’accès des PME à ces marchés.

Chaque opération est donc décidée au cas par cas, au regard de ces critères, après analyse des résultats d'une étude préalable solide dont les règles sont mises en place par la mission d’appui aux partenariats public–privé, placée auprès du secrétaire général pour l’administration.

Deuxième observation : malgré les critères édictés par le ministère de la Défense, la Cour des comptes considère que les externalisations doivent être mieux encadrées. Elle appelle à la prudence et distingue deux écueils à éviter.

Le premier écueil consisterait à envisager l’externalisation comme substitut aux réformes. Citant l’exemple du renouvellement en une seule fois de plus de 20 000 véhicules de la gamme commerciale, la Cour reconnaît que le recours à l’externalisation était en l’occurrence nécessaire. Pour autant constate-t-elle, l’externalisation ne doit pas devenir un principe général d’administration permettant de ne pas réaliser en interne des réformes qu’on ne sait pas ou qu’on ne veut pas mener.

Le deuxième écueil est d’utiliser l’externalisation pour « contourner l’obstacle budgétaire ». La tentation est de remplacer par des loyers de titre 3, certes limités mais durables, des financements d’équipement de titre 5 insuffisants. C’est un choix à courte vue. La Cour cite en exemple le choix, qualifié d’« erroné », de louer avec option d’achat des Airbus A 340, au lieu de les acheter directement, en vue du transport à longue distance de nos forces. Elle se montre sceptique à l’égard du projet de vente de l’usufruit des satellites de télécommunications militaires Syracuse, qui « obéit plus à la volonté de créer des recettes exceptionnelles qu’à une opération d’externalisation ».

Dans un contexte budgétaire difficile, l’externalisation ne doit donc être ni une alternative à des réformes nécessaires ni une « finance inventive » qui finirait par alourdir les charges futures. Elle doit être l’instrument d’une efficacité accrue du ministère de la Défense et de l’État.

La Cour des comptes distingue à juste titre plusieurs séries de contrats d’externalisation, répondant à des démarches différentes. Ils appellent des observations qui ne sont pas de même nature, à mesure que la démarche prend de l’ampleur.

Ma troisième observation sera pour rappeler que l’externalisation a commencé avec la mise en œuvre d’une sous-traitance classique.

Plusieurs domaines sont concernés par des opérations d’externalisation : la restauration, l’infrastructure, le soutien informatique ou encore le maintien en condition opérationnelle (MCO) aéronautique. Notons que certaines opérations de partenariat prennent en compte l’externalisation de tout ou partie des prestations de services associées. C’est notamment le cas du projet Balard pour les fonctions de restauration, accueil, maintenance immobilière et informatique, ainsi que pour la sécurité, ce qui attire l’attention, car il paraît paradoxal d’externaliser la sécurité de nos forces de sécurité…

En matière de restauration, d’hôtellerie, de loisirs, une première opération portant sur un périmètre limité dans un premier temps à huit sites concernant 356 emplois a été lancée. Il s'agit d'une première expérimentation recouvrant essentiellement la fonction restauration et qui porte sur près de deux millions de repas par an, soit 5 % du total des repas servis au ministère de la Défense.

L’externalisation de la fonction habillement, qui représente entre 170 et 180 millions d’euros d’achats par an et un stock évalué à 750 millions d’euros, est également envisagée. La passation du marché est prévue pour 2012. Tout cela est classique et appelle simplement un contrôle de gestion de bonne qualité.

Mais, et c’est la quatrième observation, des partenariats plus ambitieux sont développés. Deux projets conséquents ont déjà été lancés : la formation initiale des pilotes d’hélicoptères et le déménagement d’un opérateur du ministère.

Le ministère de la Défense achète désormais des heures de vol d’hélicoptères au profit de l’école d’application de l’aviation légère de l'armée de terre de Dax (EAALAT-Dax). L’opération, basée sur un contrat de 22 ans signé avec une société privée, permet le remplacement de la flotte actuelle de 54 Gazelle, entretenue par du personnel du ministère de la Défense, par une flotte de 39 hélicoptères de type EC-120 et par l’adaptation des infrastructures mises à la disposition du groupement. Le partenaire privé est chargé de l’entretien des hélicoptères et de leur mise à disposition de l’école et il peut vendre à des tiers le potentiel d’heures non consommées par celle-ci.

Le contrat de partenariat devrait permettre de réaliser, pour le périmètre externalisé, une économie de 8 % en valeur actualisée nette par rapport à une approche classique. Mais la durée de l’engagement de l’État doit inciter l’autorité budgétaire à la vigilance.

Deuxième projet, le déménagement de l’ENSTA (École nationale supérieure des techniques avancées) sur le site de Palaiseau a fait l’objet d’un contrat signé début juillet 2009, dans le cadre du dispositif d’une AOT-LOA (autorisation d’occupation temporaire-location avec option d’achat). La livraison des bâtiments est prévue pour la rentrée 2012.

D’autres grandes opérations d’externalisation sont envisagées à très court terme. Certaines seront rendues nécessaires par le montant financier de ces opérations, que le ministère ne pourrait mobiliser seul, sauf à étaler ces opérations sur une très longue durée. J’en citerai trois :

– d’abord le transport stratégique maritime par navires rouliers. Ce projet vise à acquérir des capacités de transport et de logistique pour la projection de forces en cas de crise sur un théâtre d’opération extérieur. Il a pour vocation à se substituer aux contrats d’affrètement actuels ;

– ensuite l’acquisition de bâtiments de soutien et d’assistance hauturiers : un partenaire privé se verra confier le soin de mettre en construction ou d’acquérir d’occasion huit navires. Quatre de ces bateaux seraient armés par des équipages militaires car destinés à des missions de nature militaire, tandis que le reste de la flotte serait armé par des équipages civils pour conduire des tâches concourant au service public et de nature civile ;

– en troisième lieu, le regroupement de l’administration centrale à Balard. Le projet de regrouper les états-majors et les services centraux du ministère de la Défense à Balard devrait aboutir à la signature d’un contrat au cours du printemps 2011.

Mais, et c’est ma dernière observation, d’autres partenariats sont à l’étude. J’en donnerai trois exemples :

– la cession de l’usufruit des satellites de télécommunication. L’opération consiste à céder à un opérateur économique l’usufruit des ressources de communication des satellites et à satisfaire les besoins des armées par une location de fréquences. L’opérateur pourra louer la ressource non utilisée à des tiers afin de rationaliser l’utilisation des satellites ;

– le remplacement des avions de surveillance et d'intervention maritime actuellement en service et qui arriveront en fin de vie en milieu de décennie. Il s’agit d’examiner si le recours à un contrat de partenariat peut constituer une alternative opportune à une acquisition classique ;

– enfin, la mise à disposition d’un parc de véhicules légers tactiques polyvalents non protégés destiné à remplacer le parc actuel vieillissant. Les premiers travaux d’étude préalable ont démarré afin d’examiner l’intérêt éventuel d’une démarche de partenariat.

En conclusion, je voudrais souligner que, fidèle à son habitude, la Cour des comptes présente un rapport détaillé, rigoureux et très bien documenté. Mais c’est un point de départ pour des choix politiques, plutôt qu’un point final.

Je constate que le rapport soulève un certain nombre de questions relatives à la méthodologie et au périmètre des externalisations. Pour l’heure, le ministère de la Défense n’apporte pas encore de réponses pleinement satisfaisantes. Certaines ambiguïtés et incertitudes non négligeables subsistent : par exemple, les postes supprimés dans le cadre de l’externalisation sont-ils inclus dans la déflation des 54 000 suppressions annoncées ou viennent-ils en sus ? Enfin, la Cour relève que « les insuffisances méthodologiques et le manque de données ne permettent pas à ce jour de conclure définitivement et de façon globale sur l’intérêt économique des externalisations ». Nous retrouvons ici une nouvelle fois les difficultés nées de ce que le ministère de la Défense ne dispose pas encore d’une comptabilité analytique permettant le suivi de ses diverses activités.

Au-delà de l’aspect strictement financier, qui justifierait à lui seul une attention particulière sur le sujet compte tenu des sommes engagées, la conclusion de partenariats avec des entreprises privées dans le but de concourir à l’accomplissement de missions régaliennes de l’État exige un strict contrôle de la représentation nationale.

C’est la raison pour laquelle il serait souhaitable de définir le cadre adéquat continuer à travailler sur ce sujet en évolution perpétuelle, et examiner en particulier toute nouvelle orientation qui serait envisagée par le Gouvernement.

En tant que rapporteur spécial, je suis prêt à y travailler. On peut aussi envisager de soumettre le sujet à la MEC.

Je vous remercie de votre attention.

M. Alain Rodet. La Cour des comptes a-t-elle analysé les procédures d’appel d’offres et les cahiers des charges établis par le ministère de la Défense dans le cadre de ces opérations d’externalisation ? Certains de nos partenaires européens tels que l’Allemagne, l’Espagne ou l’Italie ne font jamais appel à l’externalisation, lui préférant des procédures de dévolution particulière. Par ailleurs, quid de la maintenance de certains appareils, notamment les véhicules tactiques de l’armée de terre ? Il y a quelques semaines, un important marché relatif au porteur polyvalent terrestre a ainsi été remporté, pour une simple raison de coût, par Iveco, filiale du groupe Fiat, et ce au détriment d’entreprises françaises telles Renault Trucks Défense ou Nexter. Or il semblerait que le cahier des charges n’ait pas été entièrement respecté et que des problèmes de maintenance risquent de se poser à l’avenir, d’autant que Fiat envisage de se séparer d’Iveco.

M. Louis Giscard d’Estaing. Sur les comparaisons européennes, je rappelle que la Cour des comptes s’est intéressée aux seuls cas britannique et allemand. Les autres pays cités par notre collègue Alain Rodet n’ont donc pas fait l’objet d’une analyse particulière dans le cadre de cette enquête.

Par ailleurs, la procédure de l’appel d’offres avec cahier des charges, utilisée dans le cas du porteur polyvalent terrestre, est distincte de la procédure d’externalisation. En revanche, il serait intéressant de comparer les cahiers des charges élaborés par le ministère de la Défense français et les cahiers des charges établis par nos partenaires européens afin de s’assurer que les entreprises nationales ne sont pas défavorisées dans le cadre des appels d’offres passés par les forces françaises. La Cour des comptes n’a pas spécifiquement étudié cette problématique, mais peut-être pourrions-nous le lui suggérer ou l’étudier à notre tour.

M. Charles de Courson, Président. Je souhaiterais poser deux questions à notre rapporteur. Le contrat passé avec l’EAALAT de Dax devrait permettre de réaliser une économie de 8 % sur une période de 22 ans, ce qui semble particulièrement intéressant. Dispose-t-on d’une estimation des coûts de la même opération si elle était réalisée en interne ? La même question se pose dans le cas de l’ENSTA : a-t-on calculé ce qu’aurait coûté la même opération si elle avait été prise en charge par le génie ? Si l’on multiplie ces contrats de partenariat et ces procédures d’externalisation, ne faut-il pas en tirer les conséquences qui s’imposent quant à une éventuelle restructuration des services précédemment chargés de telles opérations en interne ?

Ces contrats ne représentent encore qu’une part marginale de la mission Défense. Toutefois, s’ils venaient à prendre de l’importance, de l’ordre de 10 à 20 % du budget du ministère, quelles seraient les marges de manœuvre dont celui-ci disposerait en période de restriction budgétaire alors que ces contrats courent sur une période relativement longue ? Notamment, quelles sont les clauses de sortie associées à de tels contrats ? Je note d’ailleurs que les collectivités territoriales connaissent des problèmes similaires.

M. Louis Giscard d’Estaing. Concernant l’EAALAT, je me permets de rappeler l’exemple du porte-avions Charles-de-Gaulle. Pendant la période où il a été indisponible, il a fallu trouver une solution alternative pour continuer d’assurer la formation de nos pilotes. Un accord avait alors été conclu avec la US Air Force en ce sens.

Un gain net est attendu de l’opération de l’EAALAT. Au sein de la structure strictement militaire, il n’est pas possible de vendre des heures de formation au bénéfice de pilotes civils. Dans certains pays, les écoles militaires peuvent facturer des formations à des opérateurs privés. Ce n’est pas le cas en France.

Sur l’ENSTA et la comparaison entre le coût « externalisé » et le coût « en régie », il s’agit d’un problème de comptabilité analytique et de moyens capacitaires par rapport à une déflation des effectifs. Tant que le corps du génie pouvait bénéficier du concours des appelés, la ressource était suffisante pour réaliser de tels travaux. Avec la professionnalisation des armées et la réduction des effectifs, la ressource interne est devenue plus rare. Il est alors apparu logique de faire davantage appel à l’externalisation.

M. François Goulard. Notre collègue Charles de Courson a évoqué un problème qui dépasse largement le cas du seul ministère de la Défense : celui d’avoir des structures qui, faute de disposer de crédits suffisants, sont à la fois surdimensionnées et sous-employées par rapport à leur utilité réelle. Dans les services extérieurs de l’État notamment, de nombreuses structures sont ainsi en sous-activité car si leurs effectifs diminuent, les crédits qui leur sont alloués diminuent encore plus rapidement.

M. Louis Giscard d’Estaing. Il s’agit du problème des missions opérationnelles. Dans la loi de programmation militaire, un certain nombre de missions ont été identifiées, qui doivent être prises en charge par nos forces. Dans le cadre du contrat de missions opérationnelles, des moyens humains et budgétaires ont été attribués afin d’en permettre la réalisation. Toutefois, il est des cas, sur certains théâtres d’opérations, où la demande opérationnelle n’est pas constante. Ainsi avons-nous dû faire face à des contraintes de logistique aérienne lors des missions effectuées au Tchad. L’Afghanistan est également un pays particulièrement enclavé. Cependant, la mise en place d’une base navale à Abou Dhabi a permis l’affrètement de moyens navals plus importants.

Enfin, pour situer la portée de la question de la flexibilité des contrats d’externalisation – ou leur absence de flexibilité eu égard à leur durée – je me permets de rappeler les comparaisons effectuées par la Cour des comptes. Celle-ci souligne que l’externalisation représente environ 25 % du budget de la défense britannique et 5 % du budget de la Bundeswehr, ce dernier ordre de grandeur étant comparable à celui de la France. Quant aux contrats évoqués par Charles de Courson, ils appartiennent à ce que la Cour des comptes qualifie de « noyau dur » des externalisations, qui totalise 951 millions d’euros, soit 2,5 % du budget du ministère de la Défense français. Les contrats de sous-traitance passés par le ministère pour l’entretien des matériels représentent quant à eux 584 millions d’euros, soit 1,5 % du budget, tandis que le coût de l’externalisation liée aux opérations militaires extérieures est d’environ 160 millions d’euros sur une masse totale de quelque 1,7 milliard d’euros. Au total, ces montants restent donc relativement limités lorsqu’on les rapporte au budget total de la Défense, ce qui ne doit pas nous empêcher d’évaluer la qualité de la politique suivie.

M. François de Rugy. La Cour des comptes semble inciter le ministère de la Défense à l’acquisition d’avions de transport à long rayon d’action, alors qu’il me semble qu’il s’agit essentiellement de transports à caractère exceptionnel, assez difficilement prévisibles au niveau de leur fréquence et de leur importance. Ne serait-il pas plus logique de faire appel à de l’affrètement ou à des locations temporaires ? Quels sont les arguments avancés par la Cour des comptes qui semble, dans ce cas précis, critiquer l’externalisation ?

M. Louis Giscard d’Estaing. Il s’agit précisément de l’acquisition des Airbus A340. Ces avions répondent à plusieurs demandes, notamment en ce qui concerne nos forces prépositionnées dans les collectivités d’outre-mer ou à Djibouti par exemple, et qu’il s’agit de relever régulièrement. Ces transports ne sont pas liés, dans ce cas, à des engagements sur des opérations extérieures, mais plutôt au fait que notre logistique de transport nécessite des besoins permanents pour la relève de ces troupes. Les Airbus A340 répondent à ce besoin capacitaire permanent. La position de la Cour des comptes en faveur de l’acquisition de ces appareils est liée à ce qu’ayant pris acte d’un besoin capacitaire réel, elle a comparé les coûts des différentes options possibles, et constaté que la formule choisie est la plus coûteuse, surtout si les appareils loués sont finalement achetés.

Pour le reste, dans certains cas, des affrètements sont réalisés, il est également fait recours à des avions de type Casa, afin de répondre au problème du déficit capacitaire de notre transport stratégique lié aux retards de l’Airbus A400M.

M. Henri Nayrou. Où en est le dossier de l’appareil militaire A400M ?

M. Charles de Courson, Président. Bien que ce sujet dépasse le cadre de cette audition, notre rapporteur peut-il fournir quelques indications à notre collègue ?

M. Louis Giscard d’Estaing. Effectivement, ce domaine relève de notre collègue Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial des crédits d’équipement des forces de la Défense. Vous savez néanmoins qu’un accord a été trouvé. Le président d’EADS, M. Louis Gallois, en a fait publiquement état, ainsi que le ministre de la Défense de l’époque, M. Hervé Morin, en réponse à une question d’actualité que je lui avais posée. Les premiers appareils A400M devraient être livrés à l’armée de l’air à l’horizon 2013.

Ce programme a connu un retard évalué à deux ans au minimum. Il faut reconnaître que les conditions initiales du contrat étaient particulières, au regard notamment des délais impartis à EADS pour le développement d’un avion très innovant, délais incompatibles avec un programme de cette ampleur. Ce retard a été en partie compensé par des mesures palliatives, visant à assurer notre capacité de transport logistique et stratégique jusqu’à la livraison de ces appareils. Il a fallu un accord entre tous les pays partenaires pour mener à son terme ce programme et assurer le financement des surcoûts. Mais reconnaissons que l’abandon définitif du projet aurait eu des conséquences graves, tant du point de vue financier lié au dédit, que pour la situation de l’emploi dans la filière aéronautique française. Il convient donc de se féliciter de cet accord. Les choses sont maintenant en bonne voie, comme le prouve le vol inaugural réalisé à l’automne dernier.

M. Henri Nayrou. Je tiens à préciser que la Caisse des dépôts vient d’apporter quelques centaines de millions d'euros dans l’escarcelle de l’A400M, qui devrait permettre de trouver rapidement des solutions pour le remplacement rapide des Casa et des Transall.

M. Charles de Courson, Président. Mes chers collègues, ce rapport ayant été réalisé à notre demande, c’est à nous qu’il incombe d’en assurer la publication. Je propose donc à la Commission d’autoriser cette publication, sous forme d’un rapport d’information accompagné d’une introduction de notre Rapporteur spécial.

Il n’y a pas d’opposition ? Il en est ainsi décidé.

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ANNEXE : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE
SUR LE COÛT ET LES BÉNÉFICES ATTENDUS DE L’EXTERNALISATION AU SEIN DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

La suite de ce document est disponible en version pdf : http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rap-info/i3141.pdf

1 () Rapport d’information n° 1790 de la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le financement des Opex, 1er juillet 2010. Rapporteurs : M. Louis Giscard d’Estaing et Mme Françoise Olivier-Coupeau.

2 () École des troupes aéroportées à Pau, École nationale des sous-officiers d’active à Saint-Maixent, Cercles de garnison de Bordeaux et Lyon , GAM-STAT de Valence, Centre de commandant Mille à Houilles, École des pupilles de l’air à Grenoble et EETAA 722 à Saintes.


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