N° 4074 - Rapport de M. Charles de La Verpillière sur le projet de loi organique , après engagement de la procédure accélérée, relatif au remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle (n°4017)



N° 4074

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 décembre 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (N° 4017), APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif au remboursement des
dépenses
de campagne de l’élection présidentielle,

PAR M. Charles de La VERPILLIÈRE,

Député.

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INTRODUCTION 5

I.- LES RÈGLES RÉGISSANT LES DÉPENSES DE CAMPAGNE DE L’ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE 7

A. LE PLAFONNEMENT DES DÉPENSES ÉLECTORALES 7

B. LE REMBOURSEMENT FORFAITAIRE PAR L’ÉTAT DES DÉPENSES ÉLECTORALES 8

II.- LE PROJET DE LOI ORGANIQUE ÉTEND À L’ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE DES MESURES D’ÉCONOMIE DÉJÀ PRÉVUES POUR LES AUTRES ÉLECTIONS 10

A. LES MESURES D’ÉCONOMIE SUR LE FINANCEMENT DES DÉPENSES ÉLECTORALES PRÉVUES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2012 10

B. LES MESURES D’ÉCONOMIE APPLICABLES À L’ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI ORGANIQUE 12

1. Le gel des plafonds de dépenses électorales de l’élection présidentielle 13

2. La diminution de 5 % du taux de remboursement par l’État des dépenses électorales 14

3. Les économies apportées par le projet de loi organique 15

DISCUSSION GÉNÉRALE 17

EXAMEN DE L’ARTICLE UNIQUE 19

Article unique (articles 3 et 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962) : Diminution du remboursement par l’État des dépenses électorales exposées lors des élections présidentielles 19

TABLEAU COMPARATIF 21

AUDITION CONDUITE PAR LE RAPPORTEUR 29

MESDAMES, MESSIEURS,

Le 7 novembre 2011, le Premier ministre a annoncé un « plan d’équilibre des finances publiques », destiné à tirer les conséquences de la nouvelle révision à la baisse de la prévision de croissance pour 2012 (1 % au lieu de 1,75 %). Ce plan consiste en une série de mesures fiscales et d’économies sur les dépenses de l’État et de la Sécurité sociale, mises en œuvre dans le projet de loi de finances pour 2012 et dans le quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2011.

Ce plan prévoit notamment la réalisation, dès l’année 2012, d’une réduction supplémentaire des dépenses de l’État d’un montant total de 500 millions d’euros (1). Comme le soulignait le Premier ministre le 7 novembre dernier, « au moment où nous réduisons les dépenses de l’État, les partis politiques doivent aussi donner l’exemple ; nous avons décidé de limiter le remboursement des dépenses de campagne électorale en réduisant de 5 % le plafond des dépenses prises en charge. Ce sera également le cas pour les aides aux partis politiques, qui étaient restées stables en 2010 et 2011 ».

Les mesures législatives et les réductions de crédits correspondantes figureront dans la loi de finances pour 2012. Toutefois, à la différence des autres élections, la diminution des remboursements par l’État des dépenses de campagne de l’élection présidentielle nécessite une loi organique.

Tel est l’objet du présent projet de loi organique, qui vise, d’une part, à diminuer de 5 % le taux des dépenses électorales susceptibles d’être remboursées aux candidats à l’élection présidentielle et, d’autre part, à geler à son niveau actuel le plafond des dépenses autorisées durant la campagne.

Ces mesures s’appliqueront dès l’élection présidentielle de 2012.

I.- LES RÈGLES RÉGISSANT LES DÉPENSES DE CAMPAGNE DE L’ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE

Pour l’élection présidentielle, les modalités de remboursement par l’État des dépenses électorales sont fixées à l’article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel, dont les dispositions ont valeur organique (2).

Le montant du plafond des dépenses de campagne de l’élection présidentielle est fixé, à l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée, à 13,7 millions d’euros pour chaque candidat, montant porté à 18,3 millions d’euros pour chacun des deux candidats admis à concourir au second tour.

Ces montants n’ont plus été modifiés depuis la loi organique du 19 janvier 1995 (3), qui a ramené de 120 millions de francs (18,3 millions d’euros) à 90 millions de francs (13,7 millions d’euros) le plafond applicable au premier tour et de 160 millions de francs (24,4 millions d’euros) à 120 millions de francs (18,3 millions d’euros) le plafond applicable au second tour.

Toutefois, en application du dernier alinéa de l’article L. 52-11 du code électoral (4), les deux plafonds sont révisables par décret.

Jusqu’à cette année, ces plafonds étaient actualisés tous les trois ans, en fonction de l’indice du coût de la vie établi par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). À titre d’illustration, lors de l’élection présidentielle de 2007, les plafonds avaient été fixés à 16,166 millions d’euros pour les candidats éliminés au premier tour et à 21,594 millions d’euros pour les candidats présents au second tour (5).

Depuis la loi du 14 avril 2011 (6), les plafonds de dépenses électorales sont actualisés tous les ans par décret et évoluent comme l’inflation, telle que mesurée par l’indice des prix à la consommation des ménages, hors tabac, établi par l’INSEE. En moyenne annuelle, l’inflation a atteint 1,5 % en 2010 et devrait s’élever à 2,1 % en 2011, puis à 1,7 % en 2012 (7).

Sont qualifiées d’électorales les dépenses engagées, par les candidats et ceux qui leur apportent leur soutien, dans l’année précédant le premier jour du mois de l’élection (8) – soit, pour l’élection présidentielle de 2012, à compter du 1er avril 2011 – et dont la finalité est d’obtenir des suffrages des électeurs.

Certaines dépenses électorales, telles celles occasionnées par l’impression des professions de foi ou par l’apposition des affiches électorales sont, sous certaines conditions, directement prises en charge par l’État (9).

Les autres dépenses électorales, inscrites sur le compte de campagne de chaque candidat (10), font l’objet d’un remboursement forfaitaire, versé postérieurement à l’élection. Lors de la publication de la liste des candidats établie par le Conseil constitutionnel, chaque candidat reçoit cependant une avance forfaitaire de 153 000 euros, qui sera déduite du montant définitif du remboursement.

Le montant maximum du remboursement forfaitaire dont peuvent bénéficier les candidats dépend de leur résultat à l’élection présidentielle.

D’une part, chaque candidat au premier tour bénéficie, quel que soit son score, d’un remboursement égal à un vingtième du montant du plafond des dépenses électorales. Il s’agit d’une spécificité de l’élection présidentielle, les autres élections n’ouvrant droit à remboursement qu’aux seuls candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour de scrutin (11). Lors de l’élection présidentielle de 2007, le montant maximum remboursable à ce titre s’élevait à 808 300 euros.

D’autre part, les candidats ayant recueilli plus de 5 % des suffrages exprimés au premier tour bénéficient d’un remboursement égal à la moitié du montant du plafond des dépenses électorales applicable, selon le cas, au premier ou au second tour. En 2007, cela représentait un montant maximum remboursable de 8,083 millions d’euros pour les candidats éliminés au premier tour et de 10,797 millions d’euros pour les candidats présents au second tour.

Depuis 2006 (12), c’est la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques qui, dans les six mois suivant le dépôt des comptes de campagne, arrête le montant des dépenses remboursées à chaque candidat, le cas échéant après avoir réformé le compte de campagne par retrait ou adjonction de dépenses (13). Ce montant peut, par ailleurs, être modulé par la Commission pour sanctionner des irrégularités ne justifiant pas le rejet du compte (14). Le remboursement forfaitaire ne doit pas conduire à l’enrichissement du candidat et, en conséquence, ne peut excéder le montant de son apport personnel (15).

Les décisions de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques peuvent faire l’objet d’un recours de pleine juridiction formé par le candidat devant le Conseil constitutionnel, dans le délai d’un mois suivant leur notification (16).

Enfin, votre rapporteur rappelle que le remboursement des dépenses de campagne est exclu (17) :

– pour les candidats ayant dépassé le plafond légal de dépenses ;

– pour les candidats n’ayant pas déposé leur compte de campagne dans les délais, c’est-à-dire au plus tard à 18 heures le dixième vendredi suivant le premier tour de scrutin (soit, pour la prochaine élection présidentielle, le vendredi 29 juin 2012) (18;

– pour les candidats dont le compte de campagne a été rejeté.

II.- LE PROJET DE LOI ORGANIQUE ÉTEND À L’ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE DES MESURES D’ÉCONOMIE DÉJÀ PRÉVUES POUR LES AUTRES ÉLECTIONS

Le 7 novembre 2011, auditionné en commission élargie lors de l’examen par l’Assemblée nationale des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État », M. Claude Guéant, ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration, annonçait que la contribution de cette mission au plan d’économies présenté le jour même par le Premier ministre prendrait la forme d’un « amendement abaissant de 5 % le plafond du remboursement des dépenses de campagne électorale et les subventions aux partis politiques ».

C’est ainsi que, le 14 novembre 2011, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement introduisant un nouvel article 48 A (numérotation provisoire) dans la seconde partie du projet de loi de finances pour 2012. Cet article, adopté sans modification par le Sénat le 1er décembre dernier, a un double objet.

D’une part, il vise à geler à leur niveau actuel les montants des plafonds de dépenses électorales, alors qu’ils sont normalement, depuis la loi du 14 avril 2011 précitée, réévalués chaque année en fonction de l’inflation (article L. 52-11 du code électoral).

Ce gel des plafonds de dépenses constitue une mesure provisoire, qui prendra fin une fois le déficit public ramené à zéro – ce qui, selon les dernières prévisions du Gouvernement, devrait être le cas en 2016 (19). Sont concernées l’ensemble des élections soumises à plafonnement des dépenses électorales (20), y compris l’élection présidentielle (21). Dans le cas de l’élection présidentielle, toutefois, une modification de la loi du 6 novembre 1962 précitée s’avère également nécessaire : tel est l’objet du 2° de l’article unique du présent projet de loi organique, commenté ci-après.

Concrètement, le gel des plafonds de dépenses électorales signifie qu’aucun nouveau décret portant majoration de ces plafonds ne sera publié tant que l’équilibre de nos finances publiques n’aura pas été restauré. Les plafonds applicables aux prochaines élections seront donc ceux résultant des derniers décrets en date, en particulier :

– le décret n° 2008-1300 du 10 décembre 2008 pour les élections législatives, qui fixe un coefficient de majoration de 1,26 ;

– le décret n° 2009-370 du 1er avril 2009 pour les élections européennes, qui fixe un coefficient de majoration de 1,10 ;

– le décret n° 2009-1730 du 30 décembre 2009 pour les élections présidentielles, régionales, cantonales et municipales, qui fixe un coefficient de majoration de 1,23 (22).

D’autre part, l’article 48 A du projet de loi de finances pour 2012 tend à diminuer de 5 % le taux de remboursement par l’État des dépenses électorales, ce dernier passant donc de 50 % à 47,5 % du plafond des dépenses (article L. 52-11-1 du code électoral). À la double différence de la mesure précédente, il s’agit d’une disposition pérenne – au sens où elle est déconnecté de l’évolution du déficit public – et qui ne concerne pas l’élection présidentielle. Pour cette dernière, en effet, votre rapporteur rappelle que le taux de remboursement par l’État est directement fixé à l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée, qui a valeur organique.

Les économies apportées par l’absence d’actualisation du plafond des dépenses électorales et par le moindre remboursement consenti par l’État ont été évaluées par le Gouvernement, pour l’année 2012, à 4 millions d’euros – y compris l’effet de la mesure propre à l’élection présidentielle, figurant dans le présent projet de loi organique. Les crédits du programme « Vie politique, cultuelle et associative » de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » prévus dans le projet de loi de finances pour 2012 ont été réduits en conséquence, l’Assemblée nationale ayant adopté le 16 novembre 2011 un amendement en ce sens du Gouvernement (n° II-16), présenté en seconde délibération (23).

Le même amendement a également intégré une économie supplémentaire de 4 millions d’euros sur les crédits du même programme, du fait de la baisse de 5 % de l’aide publique aux partis politiques, également annoncée par le Premier ministre le 7 novembre dernier. Sans qu’un dispositif normatif soit nécessaire (24), le montant total de l’aide publique devrait donc s’établir l’année prochaine à 72 millions d’euros, au lieu de 76 millions d’euros initialement prévus dans le projet de loi de finances pour 2012.

Au total, les économies apportées en 2012 par l’ensemble des mesures concernant le financement de la vie politique s’élèvent donc à 8 millions d’euros.

Lorsque les mesures d’économie touchant le financement de la vie politique ont été introduites, dans les conditions précitées, dans le projet de loi de finances pour 2012, Mme Valérie Pécresse, ministre du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, a annoncé que l’élection présidentielle ferait, quant à elle, l’objet d’un texte spécifique de nature organique (25).

C’est ainsi que le présent projet de loi organique transpose à l’élection présidentielle les mesures prises pour les autres élections.

Ces mesures, qui consistent à réduire les dépenses de l’État occasionnées par le remboursement des dépenses de campagne, s’appliqueront dès l’élection présidentielle de 2012. Votre rapporteur rappelle, à cet égard, que rien ne s’oppose à ce que les règles régissant une élection soient modifiées durant l’année qui la précède. Comme l’a souligné le Conseil constitutionnel le 21 février 2008, la tradition en vertu de laquelle les règles électorales ne peuvent être modifiées dans l’année précédant le scrutin ne constitue pas un principe fondamental reconnu par les lois de la République au sens du premier alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 (26). Le 11 janvier 1995, le Conseil constitutionnel a déjà eu à statuer sur la diminution des plafonds de dépenses électorales applicables à l’élection présidentielle et aux élections législatives : il a jugé qu’ « eu égard à la date d’entrée en vigueur de la loi et aux montants (...) retenus, l’application de telles dispositions n’est pas de nature à porter atteinte à l’exercice du droit de suffrage garanti par l’article 3 de la Constitution » (27).

Le projet de loi organique complète le dispositif de gel des plafonds de dépenses électorales adopté dans le projet de loi de finances pour 2012, afin de garantir son application à l’élection présidentielle.

À lui seul, en effet, l’article 48 A du projet de loi de finances pour 2012, tout en incluant l’élection présidentielle dans son champ, est insuffisant : le renvoi effectué à certains articles du code électoral – en l’occurrence son article L. 52-11 – par l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962, du fait de l’article 4 de cette même loi, ne vaut que dans la rédaction de ce code en vigueur à la date de publication de la loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 précitée.

En conséquence, la modification apportée à l’article L. 52-11 du code électoral par la loi de finances pour 2012 – consistant à neutraliser la révision annuelle des plafonds de dépenses – n’a, en elle-même, pas d’effet sur le droit applicable à l’élection présidentielle, les dispositions de l’article L. 52-11 étant « cristallisées » dans leur rédaction antérieure. L’intervention du législateur organique est donc nécessaire pour rendre applicables ces dispositions à l’élection présidentielle.

Tel est l’objet du 2° de l’article unique du présent projet de loi organique, qui modifie l’article 4 de la loi du 6 novembre 1962 précitée et substitue à l’actuelle référence à la loi du 14 avril 2011 une référence à la – future – loi de finances pour 2012 (28).

Concrètement, les plafond de dépenses applicables à l’élection présidentielle seront donc déterminés en multipliant par 1,23 (coefficient de majoration prévu par le décret n° 2009-1730 du 30 décembre 2009 précité) les montants figurant au deuxième alinéa du II de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 (13,7 millions d’euros au premier tour ; 18,3 millions d’euros au second tour).

En conséquence, les plafonds de dépenses électorales s’établiront, dès la prochaine élection présidentielle, à 16,851 millions d’euros pour le premier tour et à 22,509 millions d’euros pour le second tour.

Selon l’étude d’impact jointe au projet de loi organique, en l’absence de réforme, le coefficient de majoration aurait, à compter du 1er janvier 2012, été fixé à 1,27, ce qui aurait porté les plafonds de dépenses électorales à 17,399 millions d’euros pour le premier tour et à 23,241 millions d’euros pour le second tour (29).

PLAFONDS DE DÉPENSES ÉLECTORALES APPLICABLES À L’ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE

(en millions d’euros)

 

Loi du 6 novembre 1962

Élection de 2007

Élection de 2012 en l'absence de gel

Élection de 2012 compte tenu du gel

Premier tour

13,7

16,166

17,399

16,851

Second tour

18,3

21,594

23,241

22,509

Cette mesure de gel des plafonds de dépenses électorales entrera en vigueur dès le lendemain de la publication de la loi organique, date à laquelle la loi de finances pour 2012 aura, très certainement, déjà été publiée.

Du fait du renvoi à l’article L. 52-11 du code électoral, la révision annuelle, par décret, des plafonds en fonction de l’inflation reprendra lorsque le déficit public aura été ramené à zéro.

Transposant la mesure prévue pour les autres élections à l’article 48 A du projet de loi de finances pour 2012, le 1° de l’article unique du présent projet de loi organique diminue de 5 % le taux de remboursement par l’État des dépenses de campagne de l’élection présidentielle.

D’une part, le taux du remboursement bénéficiant à l’ensemble des candidats est ramené de 5 % à 4,75 % du plafond légal de dépenses applicable au premier tour de scrutin. Compte tenu du plafond retenu de 16,851 millions d’euros, le montant remboursable s’élèvera donc à 800 423 euros (à comparer à 808 300 euros lors de l’élection présidentielle de 2007).

D’autre part, le taux du remboursement bénéficiant aux seuls candidats réalisant plus de 5 % des suffrages exprimés est ramené de 50 % à 47,5 % du plafond légal de dépenses applicable, selon le cas, au premier ou au second tour de scrutin. Pour les candidats éliminés au premier tour, le maximum remboursable atteindra donc 8 004 225 euros (à comparer à 8 083 000 euros en 2007). Pour les candidats ayant accédé au second tour, ce montant sera porté à 10 691 775 euros (à comparer à 10 797 000 euros en 2007).

Conformément au droit commun, cette diminution des taux de remboursement des dépenses électorales entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi organique.

Le tableau présenté ci-après permet de comparer les montants susceptibles d’être remboursés par l’État avant et après la présente réforme.

REMBOURSEMENT PAR L’ÉTAT DES DÉPENSES DE CAMPAGNE
DE L’ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE

(en euros)

 

Plafond de dépenses

Taux de
remboursement

Montant
remboursable

 

Avant la réforme

Premier tour 5 % suffrages exprimés

17 399 000

5 %

869 950

Premier tour > 5 % suffrages exprimés

17 399 000

50 %

8 699 500

Second tour

23 241 000

50 %

11 620 500

 

Après la réforme

Premier tour 5 % suffrages exprimés

16 851 000

4,75 %

800 423

Premier tour > 5 % suffrages exprimés

16 851 000

47,5 %

8 004 225

Second tour

22 509 000

47,5 %

10 691 775

Lors de son audition par votre rapporteur, M. François Logerot, président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, a souligné que les économies pour l’État apportées par le présent projet de loi organique ne pouvaient être évaluées qu’à titre indicatif : la réalité de ces économies dépendra du nombre de candidats à l’élection présidentielle, du nombre de suffrages que chacun d’entre eux recueillera, du contenu des comptes de campagne des candidats et des décisions prises par la Commission précitée et, le cas échéant, par le Conseil constitutionnel.

Sous bénéfice de ces observations, il est possible d’évaluer les économies que la loi organique permettrait théoriquement de réaliser, en comparant les montants maximums susceptibles d’être remboursés par l’État avant, puis après la présente réforme. De ce point de vue, le projet de loi organique permettrait de diminuer de 8 % les frais de remboursement par l’État des dépenses de campagne de l’élection présidentielle : à la baisse de 5 % liée à la diminution des taux de remboursement s’ajoute en effet une baisse de 3 % du fait de la stabilisation à leur niveau actuel des plafonds de dépenses autorisées.

En valeur absolue, l’économie lors de l’élection présidentielle de 2012 est évaluée à 3,7 millions d’euros par l’étude d’impact jointe au présent projet de loi organique. Cette estimation est fondée sur l’hypothèse d’une reconduction en 2012 de la situation constatée lors de l’élection présidentielle de 2007 : quatre candidats avaient réalisé plus de 5 % des suffrages exprimés et avaient bénéficié du montant maximum remboursable (30) ; six candidats avaient réalisé moins de 5 % des suffrages exprimés et avaient bénéficié du montant maximum remboursable (31).

En conséquence, le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne de l’élection présidentielle de 2012 est désormais évalué à 41,6 millions d’euros, au lieu de 45,3 millions d’euros dans le projet annuel de performances du programme « Vie politique, cultuelle et associative » de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » annexé au projet de loi de finances pour 2012 (32).

Le coût prévisionnel total de l’élection présidentielle de 2012 est ainsi ramené de 223,6 millions d’euros à 219,9 millions d’euros (dont 213,6 millions d’euros dès 2012). Le tableau ci-après récapitule les différents postes de dépenses de l’État occasionnées par cette élection.

DÉPENSES OCCASIONNÉES PAR L’ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE

(en millions d’euros)

 

2012

2013

Total

Type de dépenses

Personnel

Hors
personnel

Hors
personnel

Frais de la commission de propagande

33,8

13,2

47,0

Indemnités pour travaux supplémentaires

3,0

3,0

Autres indemnités

0,8

0,8

Remboursement de la propagande officielle

43,3

4,0

47,3

Remboursement forfaitaire aux candidats (a)

41,6

41,6

Transferts directs aux communes

16,2

16,2

Acheminement de la propagande électorale

48,3

48,3

Campagnes audiovisuelles

2,3

2,3

Autres frais

9,4

9,4

Français de l’étranger

4,0

4,0

Total

37,6

176,0

6,3

219,9

(a) Après effet du présent projet de loi organique.

Source : ministère de l’Intérieur.

DISCUSSION GÉNÉRALE

Au cours de sa séance du mercredi 14 décembre 2011, la Commission examine, sur le rapport de M. Charles de La Verpillière, le projet de loi organique relatif au remboursement des dépenses de campagne de l’élection présidentielle (n° 4017).

Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale s’engage.

M. Jean-Jacques Urvoas. Monsieur le rapporteur, à l’occasion de l’examen de ce projet de loi organique me viennent deux interrogations. Ne faudrait-il pas prévoir des sanctions personnelles lorsque les plafonds ne sont pas respectés ? L’élection présidentielle, la plus coûteuse, est aussi la seule où les candidats n’encourent pas d’autre sanction que le non-remboursement lorsque les dépenses qu’ils engagent dépassent le plafond autorisé.

D’autre part, aux termes de l’article 58 de la Constitution, c’est le Conseil constitutionnel qui proclame le Président élu, ce qui fait de la proclamation une décision juridictionnelle. Mais, depuis 2007, le Conseil a délégué à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques l’examen de ces comptes, qui relevait jusqu’alors de sa compétence exclusive, le Conseil devenant le juge de plein contentieux en cas de réclamation d’un candidat après examen des comptes par la Commission. À ce titre, le Conseil constitutionnel se prononce six mois après la proclamation du résultat. Comment peut-il contester le bon déroulement d’une élection dont il a proclamé le résultat six mois auparavant ?

M. le rapporteur. Ces questions très intéressantes supposeraient une réflexion de fond sur l’ensemble de la loi organique qui régit l’élection du Président de la République. Elles échappent donc largement à la portée de ce modeste projet de loi organique.

L’absence de sanction électorale en cas de dépassement du plafond de dépenses, spécificité de l’élection présidentielle, s’explique sans doute par le principe de réalité : les candidats susceptibles de dépasser le plafond étant les plus importants, ceux qui sont présents au second tour, on voit mal que l’on puisse sanctionner, plusieurs mois après, des dirigeants politiques de premier plan, par exemple en les déclarant inéligibles.

L’intervention de la Commission nationale des comptes de campagne est par ailleurs un progrès. Il faut lui laisser le temps d’examiner les comptes et de statuer, ce qui explique le délai de six mois, qui est en quelque sorte le revers de la médaille.

M. Régis Juanico. Dans son discours sur le plan de rigueur, François Fillon a annoncé deux mesures. Premièrement, une réduction de 5 % des dotations de l’État aux partis éligibles, ce qui, pour certaines grandes formations politiques, peut représenter un effort significatif, de plusieurs millions d’euros en 2012. Deuxièmement, l’abaissement du plafond applicable aux dépenses de campagne, qui concerne notamment l’élection présidentielle de 2012.

La mesure contenue dans le projet de loi organique est quelque peu différente : ce n’est pas le plafond qui est abaissé, mais le taux de remboursement qui est réduit de 5 %. Cela ne suffira naturellement pas à éponger le déficit de l’État. D’autre part, il aurait été équitable de réduire également de 5 % les traitements et salaires du Président de la République et des membres du Gouvernement. Si rigueur il y a, elle doit être de mise pour tous !

Enfin, monsieur le rapporteur, le plafond de dépenses restera-t-il en 2012 au niveau fixé par le décret de 2009, malgré la loi du 14 avril 2011 dont vous étiez également le rapporteur ?

M. le rapporteur. Oui : les plafonds restent ceux fixés par le décret de 2009, comme je l’ai indiqué. Quant à la réduction de la rémunération des ministres, c’est un argument de séance sur lequel on pourrait longtemps gloser, mais qui n’a rien à voir avec ce projet de loi organique. Enfin, si nous réduisons le taux plutôt que le plafond, c’est parce qu’il ne serait pas conforme à la sécurité juridique de modifier quelques mois avant l’élection un plafond sur lequel les candidats ont pu fonder leur budget. En revanche, nous avions toute latitude pour modifier le remboursement, puisqu’il s’agit d’une libéralité de l’État accordée aux candidats.

EXAMEN DE L’ARTICLE UNIQUE

Article unique

(articles 3 et 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962)


Diminution du remboursement par l’État des dépenses électorales
exposées lors des élections présidentielles

Cet article tend à diminuer le remboursement forfaitaire par l’État des dépenses électorales engagées lors des élections présidentielles.

Le  modifie l’article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel, en vue de réduire de 5 % :

– le taux de remboursement forfaitaire bénéficiant à l’ensemble des candidats, qui passerait ainsi de 5 % à 4,75 % du plafond légal de dépenses applicable au premier tour de scrutin ;

– le taux de remboursement forfaitaire bénéficiant aux candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés, qui passerait ainsi de 50 % à 47,5 % du plafond légal de dépenses applicable, selon le cas, au premier ou au second tour de scrutin.

Le modifie l’article 4 de la loi du 6 novembre 1962 précitée, en vue de stabiliser à leur niveau actuel les montants des plafonds de dépenses électorales autorisées lors des élections présidentielles – ceci jusqu’au retour à l’équilibre des finances publiques. À cette fin, le présent article actualise la portée du renvoi à certains articles du code électoral effectué par la loi du 6 novembre 1962 précitée, de telle sorte que ce renvoi s’étende aux dispositions introduites à l’article L. 52-11 de ce code par l’article 48 A (33) du projet de loi de finances pour 2012.

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La Commission adopte l’article unique du projet de loi organique.

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En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter le projet de loi organique relatif au remboursement des dépenses de campagne de l’élection présidentielle (n° 4017), dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.

TABLEAU COMPARATIF

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Texte en vigueur

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Texte du projet de loi organique

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Texte adopté par la Commission

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Projet de loi organique relatif au remboursement des dépenses de campagne de l’élection présidentielle

Projet de loi organique relatif au remboursement des dépenses de campagne de l’élection présidentielle

Loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel

Article unique

Article unique

Art. 3. – L’ordonnance n° 58-1064 du 7 novembre 1958 portant loi organique relative à l’élection du Président de la République est remplacée par les dispositions suivantes ayant valeur organique.

La loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel est ainsi modifiée :

(Sans modification)

I. – Quinze jours au moins avant le premier tour de scrutin ouvert pour l’élection du Président de la République, le Gouvernement assure la publication de la liste des candidats.

   

Cette liste est préalablement établie par le Conseil constitutionnel au vu des présentations qui lui sont adressées par au moins cinq cents citoyens membres du Parlement, des conseils régionaux, de l’Assemblée de Corse, des conseils généraux des départements, du conseil général de Mayotte, de l’Assemblée de Guyane, de l’Assemblée de Martinique, des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, du Conseil de Paris, de l’assemblée de la Polynésie française, du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, de l’assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna, maires, maires délégués des communes associées, maires des arrondissements de Lyon et de Marseille ou membres élus de l’Assemblée des Français de l’étranger. Les présidents des organes délibérants des communautés urbaines, des communautés d’agglomération, les présidents des communautés de communes, le président de la Polynésie française, le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et les ressortissants français membres du Parlement européen élus en France peuvent également, dans les mêmes conditions, présenter un candidat à l’élection présidentielle. Les présentations doivent parvenir au Conseil constitutionnel au plus tard le sixième vendredi précédant le premier tour de scrutin à dix-huit heures. Lorsqu’il est fait application des dispositions du cinquième alinéa de l’article 7 de la Constitution, elles doivent parvenir au plus tard le troisième mardi précédant le premier tour de scrutin à dix-huit heures. Une candidature ne peut être retenue que si, parmi les signataires de la présentation, figurent des élus d’au moins trente départements ou collectivités d’outre-mer, sans que plus d’un dixième d’entre eux puissent être les élus d’un même département ou d’une même collectivité d’outre-mer.

   

Pour l’application des dispositions de l’alinéa précédent, les sénateurs représentant les Français établis hors de France et les membres élus de l’Assemblée des Français de l’étranger sont réputés être les élus d’un même département. Pour l’application des mêmes dispositions, les députés et le sénateur élus en Nouvelle-Calédonie et les membres des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie sont réputés être élus d’un même département d’outre-mer ou d’une même collectivité d’outre-mer. Pour l’application des mêmes dispositions, les ressortissants français membres du Parlement européen élus en France sont réputés être les élus d’un même département. Aux mêmes fins, les présidents des organes délibérants des communautés urbaines, des communautés d’agglomération ou des communautés de communes sont réputés être les élus du département auquel appartient la commune dont ils sont délégués. Aux mêmes fins, les conseillers régionaux sont réputés être les élus des départements correspondant aux sections départementales mentionnées par l’article L. 338-1 du code électoral. Aux mêmes fins, les conseillers à l’Assemblée de Corse sont réputés être les élus des départements entre lesquels ils sont répartis en application des dispositions des articles L. 293-1 et L. 293-2 du même code.

   

Le Conseil constitutionnel doit s’assurer du consentement des personnes présentées qui, à peine de nullité de leur candidature, doivent lui remettre, sous pli scellé, une déclaration de leur situation patrimoniale conforme aux dispositions de l’article L. O. 135-1 du code électoral et l’engagement, en cas d’élection, de déposer deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l’expiration du mandat ou, en cas de démission, dans un délai d’un mois après celle-ci, une nouvelle déclaration conforme à ces dispositions qui sera publiée au Journal officiel de la République française dans les huit jours de son dépôt.

   

Le nom et la qualité des citoyens qui ont proposé les candidats inscrits sur la liste sont rendus publics par le Conseil constitutionnel huit jours au moins avant le premier tour de scrutin, dans la limite du nombre requis pour la validité de la candidature.

   

II. – Les opérations électorales sont organisées selon les règles fixées par les articles L. 1er, L. 2, L. 5 à L. 7, L. 9 à L. 21, L. 23, L. 25, L. 27 à L. 40, L. 42, L. 43, L. 45, L. 47 à L. 52-2, L. 52-4 à L. 52-11, L. 52-12, L. 52-14, L. 52-15, quatrième alinéa, L. 52-16 à L. 52-18, L. 53 à L. 55, L. 57 à L. 78, L. 85-1 à L. 111, L. 113 à L. 114, L. 116, L. 117, L.O. 127, L. 199, L. 200, L. 203, L. 385 à L. 387, L. 389, L. 393, L. 451 à L. 453, L. 477, L. 504 et L. 531 du code électoral, sous réserve des dispositions suivantes :

   

Le plafond des dépenses électorales prévu par l’article L. 52-11 du code électoral est fixé à 13,7 millions d’euros pour un candidat à l’élection du Président de la République. Il est porté à 18,3 millions d’euros pour chacun des candidats présents au second tour.

   

Les personnes physiques ne peuvent, dans le cadre de l’application des dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral, accorder des prêts et avances remboursables aux candidats.

   

L’obligation de dépôt du compte de campagne ainsi que la présentation de ce compte par un membre de l’ordre des experts-comptables et des comptables agréés s’imposent à tous les candidats. Les frais d’expertise comptable liés à l’application de l’article L. 52-12 du code électoral sont inscrits dans le compte de campagne.

   

La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques approuve, rejette ou réforme, après procédure contradictoire, les comptes de campagne et arrête le montant du remboursement forfaitaire prévu au V du présent article. Elle se prononce dans les six mois du dépôt des comptes.

   

Dans tous les cas où un dépassement du plafond des dépenses électorales est constaté, la commission fixe une somme, égale au montant du dépassement, que le candidat est tenu de verser au Trésor public. Cette somme est recouvrée comme les créances de l’État étrangères à l’impôt et au domaine.

   

Par dérogation au quatrième alinéa de l’article L. 52-12 du code électoral, les comptes de campagne des candidats sont publiés par la commission au Journal officiel dans le mois suivant l’expiration du délai prévu au deuxième alinéa du même article L. 52-12.

   

Pour l’application des dispositions du quatrième alinéa de l’article L. 52-5 et du quatrième alinéa de l’article L. 52-6 du code électoral, le délai pour la dissolution de plein droit de l’association de financement électoral et pour la cessation des fonctions du mandataire financier est fixé à un mois à compter de la publication prévue au dernier alinéa du V du présent article.

   

Le solde positif éventuel des comptes des associations électorales et mandataires financiers des candidats est dévolu à la Fondation de France.

   

Le montant de l’avance prévue au deuxième alinéa du paragraphe V du présent article doit figurer dans les recettes retracées dans le compte de campagne.

   

Par dérogation aux dispositions de l’article L. 55 du code électoral, le scrutin est organisé le samedi en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française et dans les ambassades et les postes consulaires situés sur le continent américain.

   

III. – Le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations et examine les réclamations dans les mêmes conditions que celles fixées pour les opérations de référendum par les articles 46, 48, 49, 50 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.

   

Le Conseil constitutionnel arrête et proclame les résultats de l’élection qui sont publiés au Journal officiel de la République française dans les vingt-quatre heures de la proclamation. La déclaration de situation patrimoniale du candidat proclamé élu est jointe à cette publication.

   

Les décisions de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques mentionnées au II du présent article peuvent faire l’objet d’un recours de pleine juridiction devant le Conseil constitutionnel par le candidat concerné, dans le mois suivant leur notification. Pour l’examen des comptes comme des réclamations visées au premier alinéa du présent paragraphe, le président du Conseil constitutionnel désigne des rapporteurs, choisis parmi les membres du Conseil et les rapporteurs adjoints mentionnés au second alinéa de l’article 36 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. Les agents de l’administration des impôts sont déliés du secret professionnel à l’égard des membres du Conseil constitutionnel et de ses rapporteurs adjoints à l’occasion des enquêtes qu’ils effectuent pour contrôler les comptes de campagne des candidats à l’élection du Président de la République.

   

IV. – Tous les candidats bénéficient, de la part de l’État, des mêmes facilités pour la campagne en vue de l’élection présidentielle.

   

V. – Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application des présentes dispositions organiques ; il détermine notamment les conditions de la participation de l’État aux dépenses de propagande.

   

Lors de la publication de la liste des candidats au premier tour, l’État verse à chacun d’entre eux une somme de 153 000 €, à titre d’avance sur le remboursement forfaitaire de leurs dépenses de campagne prévu à l’alinéa suivant. Si le montant du remboursement n’atteint pas cette somme, l’excédent fait l’objet d’un reversement.

   

Une somme égale au vingtième du montant du plafond des dépenses de campagne qui leur est applicable est remboursée, à titre forfaitaire, à chaque candidat ; cette somme est portée à la moitié dudit plafond pour chaque candidat ayant obtenu plus de 5 % du total des suffrages exprimés au premier tour. Elle ne peut excéder le montant des dépenses du candidat retracées dans son compte de campagne.

1° Au troisième alinéa du V de l’article 3, les mots : « au vingtième » et « à la moitié » sont remplacés respectivement par les mots : « à 4,75 % » et « à 47,5 % » ;

 

Le remboursement total ou partiel des dépenses retracées dans le compte de campagne n’est possible qu’après l’approbation définitive de ce compte. Le remboursement forfaitaire n’est pas versé aux candidats qui ne se sont pas conformés aux prescriptions du deuxième alinéa du II du présent article, qui n’ont pas déposé leur compte de campagne dans le délai prévu au deuxième alinéa de l’article L. 52-12 du code électoral ou dont le compte de campagne est rejeté pour d’autres motifs. Dans les cas où les irrégularités commises ne conduisent pas au rejet du compte, la décision concernant ce dernier peut réduire le montant du remboursement forfaitaire en fonction du nombre et de la gravité de ces irrégularités.

   

La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ou, en cas de recours, le Conseil constitutionnel fait publier au Journal officiel les décisions prises pour approuver, rejeter ou réformer les comptes de campagne et arrêter le montant du remboursement.

   

Art. 4. – Les dispositions du code électoral auxquelles renvoient la présente loi et la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l’élection du Président de la République sont applicables dans leur rédaction en vigueur à la date de publication de la loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

2° À l’article 4, les mots : « loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique » sont remplacés par les mots : « loi n° 2011-      du    décembre 2011 de finances pour 2012 ».

 

AUDITION CONDUITE PAR LE RAPPORTEUR

Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques :

–– M. François Logerot, président

–– M. Régis Lambert, secrétaire général

© Assemblée nationale

1 () Cette réduction des crédits initialement proposés dans le projet de loi de finances pour 2012 s’ajoute à un précédent « coup de rabot », consistant en un milliard d’euros d’économies, conformément au plan annoncé par le Premier ministre le 24 août dernier.

2 () Cette valeur organique est affirmée au premier alinéa de l’article en question. Elle découle du dernier alinéa de l’article 6 de la Constitution.

3 () Loi organique n° 95-62 du 19 janvier 1995 modifiant diverses dispositions relatives à l’élection du Président de la République et à celle des députés à l’Assemblée nationale.

4 () Article applicable à l’élection présidentielle du fait du premier alinéa du II de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée.

5 () Décret n° 2007-140 du 1er février 2007 portant majoration du plafond des dépenses électorales.

6 () Article 14 de la loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique, ayant modifié l’article L. 52-11 du code électoral.

7 () Selon la mise à jour par le Gouvernement du rapport économique, social et financier joint au projet de loi de finances pour 2012 en date du 23 novembre 2011.

8 () Combinaison des articles L. 52-12 et L. 52-4 du code électoral.

9 () Il s’agit des « dépenses de propagande directement prises en charge par l’État » mentionnées à l’article L. 52-11 du code électoral et détaillées à l’article R. 39 du même code et à l’article 20 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 portant application de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel.

10 () Alors que, pour les autres élections, le dépôt d’un compte de campagne n’est désormais requis que pour les candidats ayant recueilli au moins 1 % des suffrages exprimés (article L. 52-12 du code électoral, tel que modifié par l’article 10 de la loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 précitée), l’obligation de dépôt d’un compte de campagne continue de s’imposer à tous les candidats à l’élection présidentielle (quatrième alinéa du II de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962, tel que modifié par l’article 22 de la loi organique n° 2011-410 du 14 avril 2011 relative à l’élection des députés et sénateurs).

11 () Article L. 52-11-1 du code électoral.

12 () Loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006 relative à l’élection du Président de la République.

13 () Cinquième alinéa du II de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée et article L. 52-15 du code électoral.

14 () Le quatrième alinéa du V de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée dispose en ce sens : « dans les cas où les irrégularités commises ne conduisent pas au rejet du compte, la décision concernant ce dernier peut réduire le montant du remboursement forfaitaire en fonction du nombre et de la gravité de ces irrégularités ». Voir par exemple la décision de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques du 26 novembre 2007 relative au compte de campagne de M. Nicolas Sarkozy, JO du 10 janvier 2008. La loi du 14 avril 2011 précitée a étendu cette possibilité de modulation aux autres élections (dernier alinéa de l’article L. 52-11-1 du code électoral).

15 () Les informations en sens contraire présentées dans l’étude d’impact jointe au présent projet (page 3) sont erronées. Voir par exemple les décisions du Conseil constitutionnel du 26 septembre 2002 relatives aux comptes de campagne des candidats à l’élection présidentielle de 2002, ainsi que les décisions de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques du 26 novembre 2007 relatives aux comptes de campagne des candidats à l’élection présidentielle de 2007.

16 () Dernier alinéa du III de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée.

17 () Quatrième alinéa du V de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée.

18 () Article L. 52-12 du code électoral, tel que modifié par l’article 10 de la loi du 14 avril 2011 précitée.

19 () L’article 48 A précise que le montant du déficit est constaté dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 3 du règlement (CE) n° 479/2009 du Conseil, du 25 mai 2009, relatif à l’application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne.

20 () Ce qui exclut donc l’élection des conseillers généraux dans les cantons de moins de 9 000 habitants et l’élection des conseillers municipaux dans les communes de moins de 9 000 habitants (combinaison des articles L. 52-4 et L. 52-11 du code électoral).

21 () Du fait du renvoi à l’article L. 52-11 du code électoral effectué au II de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée.

22 () D’autres dispositions spécifiques règlent les cas de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de Wallis-et-Futuna et de Mayotte.

23 () Ainsi qu’il sera exposé ci-après (infra, B, 3), c’est d’ailleurs le moindre remboursement des dépenses de campagne de l’élection présidentielle qui justifie la plus grande part de cette réduction des crédits (3,7 millions d’euros sur 4 millions d’euros). L’impact de l’économie apportée par le moindre remboursement des dépenses de campagne des élections législatives sera, quant à lui, concentré sur l’exercice budgétaire 2013, en raison de la date plus tardive de ces élections et des délais de traitement des comptes de campagne par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. En outre, si environ 80 % des candidats à l’élection présidentielle de 2007 avaient atteint la limite maximale de remboursement, tel n’a été le cas que d’environ 10 % des candidats aux élections législatives de 2007.

24 () En effet, l’article 8 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique renvoie à la loi de finances le soin de déterminer, chaque année, le montant des crédits prévus à ce titre.

25 () JO, AN, Deuxième séance du lundi 14 novembre 2011.

26 () « Le principe invoqué par les requérants ne résulte d’aucune disposition législative antérieure à la Constitution de 1946 ; (...) diverses lois antérieures ont, au contraire, modifié les règles électorales dans l’année précédant le scrutin ; (...) ainsi, la prohibition de telles modifications ne saurait être regardée comme constituant un principe fondamental reconnu par les lois de la République » (décision n° 2008-563 DC du 21 février 2008, Loi facilitant l’égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général).

27 () Décision n° 94-353/356 DC du 11 janvier 1995, Loi organique modifiant diverses dispositions relatives à l’élection du Président de la République et à celle des députés à l’Assemblée nationale et loi organique relative au financement de la campagne en vue de l’élection du Président de la République. Les montants des plafonds modifiés par cette loi organique sont indiqués supra I, A.

28 () On observera que la description du dispositif juridique dans l’étude d’impact (page 7) ne correspond pas au dispositif du projet de loi organique, en raison des modifications apportées lors de l’examen du texte par le Conseil d’État.

29 () Ce coefficient de 1,27 résulte de la comparaison entre l’indice des prix à la consommation au mois de novembre 2009 (pris en compte dans le décret n° 2009-1730 du 30 décembre 2009 précité) et au mois de septembre 2011 (dernier indice connu lors de la rédaction de l’étude d’impact).

30 () Sous réserve de la modulation précitée du remboursement alloué à M. Nicolas Sarkozy (voir supra, I, B).

31 () En revanche, deux autres candidats (MM. José Bové et Gérard Schivardi) avaient bénéficié de remboursements inférieurs, en raison notamment du montant de leur apport personnel.

32 () Les crédits de ce programme ont déjà été réduits en conséquence par voie d’amendement : voir supra, A.

33 () Numérotation provisoire.

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