N° 1434
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2013
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2014 (n° 1395)
TOME II
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT DURABLE
PAR M. Jean-Marie SERMIER
Député
——
Voir le numéro : 1428 (Tome III, annexe 13).
SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION 5
I. LA STRATÉGIE ET L’EXPERTISE EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT DURABLE (ACTION N° 1) 7
II. LES SERVICES TRANSVERSAUX ET LES FONCTIONS DE SUPPORT (ACTIONS NOS 2 À 6) 11
A. LA FONCTION JURIDIQUE (ACTION N° 2) 11
B. POLITIQUE ET PROGRAMMATION DE L’IMMOBILIER ET DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT (ACTION N° 3) 13
C. POLITIQUE ET GESTION DES SYSTÈMES D’INFORMATION ET DES RÉSEAUX INFORMATIQUES (ACTION N° 4) 17
D. POLITIQUE DES RESSOURCES HUMAINES ET FORMATION (ACTION N° 5) 18
E. L’ACTION EUROPÉENNE ET INTERNATIONALE DU MINISTÈRE (ACTION N° 6) 19
III. LES ACTIONS-MIROIRS DES PROGRAMMES OPÉRATIONNELS (ACTIONS NOS 7 À 24) 21
IV. LES ORGANISMES RATTACHÉS 29
A. LA COMMISSION NATIONALE DU DÉBAT PUBLIC (ACTION N° 25) 29
B. L’AUTORITÉ DE CONTRÔLE DES NUISANCES AÉROPORTUAIRES (ACTION N° 26) 31
EXAMEN EN COMMISSION 33
INTRODUCTION
Le programme n° 217 au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » (ci-après dénommée, mission « EDMD ») sert de support à la mise en œuvre des politiques publiques des ministères de l’Égalité des territoires et du logement (METL) et de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE). À ce titre, il supporte le financement des activités transversales nécessaires aux différents services pour l’exercice de leurs missions, comme par exemple la gestion des systèmes d’information, les fonctions juridiques et d’expertise ou encore l’essentiel des moyens de fonctionnement.
Le programme n° 217 porte surtout les effectifs et la masse salariale du MEDDE. Parallèlement, le programme n° 337 « Conduite et pilotage des politiques de l’égalité des territoires, du logement et de la ville », rattaché à la mission « Égalité des territoires et logement », a été créé cette année pour porter en loi de finances initiale les moyens en personnel du METL. En gestion, les effectifs et la masse salariale correspondants seront néanmoins transférés au programme n° 217, qui constitue donc, à ce titre également, un programme-support commun aux deux ministères.
Les deux programmes nos 217 et 337 relèvent d’un gestionnaire identique, le secrétaire général du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie, que votre Rapporteur a auditionné le mercredi 2 octobre 2013 dans le cadre de la préparation du présent avis.
Le projet de loi de finances pour 2014 prévoit de doter la mission EDMD à hauteur de 10,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 9,8 milliards d'euros en crédits de paiement, contre 8,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013. Cette progression des moyens peut sembler significative dans un contexte budgétaire particulièrement tendu. Elle revêt en réalité un caractère optique, puisqu’elle ne s’opère pas à périmètre constant : après défalcation des programmes nouveaux nos 403 « Innovation pour la transition écologique et énergétique », 404 « Projets industriels pour la transition écologique et énergétique » et 414 « Ville et territoires durables », c’est bien à une baisse des autorisations d’engagement (– 0,7 %) et des crédits de paiement (– 6,3 %) que l’on assiste.
Doté à hauteur de 2,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,5 milliards d'euros en crédits de paiement contre 2,5 milliards d'euros dans la loi de finances initiale pour 2013 (+ 17,5 % et + 0,3 %, respectivement), le programme n° 217 constitue le deuxième programme de la mission EDMD par le volume des crédits mobilisés, après le programme n° 203 « Infrastructures de transport » : il représente ainsi, à lui seul, 28,4 % des autorisations d'engagement et 25,9 % des crédits de paiement de la mission.
Mis en œuvre par le secrétariat général commun des ministères ainsi que par le Commissariat général au développement durable, le Conseil général de l’environnement et du développement durable, la Commission nationale du débat public, l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires et les services déconcentrés, pour ce qui les concerne, le programme se voit assigner une série d’objectifs stratégiques :
– installer une gouvernance de développement durable capable de construire et de mettre en place des politiques nationales ambitieuses en matière de transition écologique, de faire valoir la position de la France sur la scène internationale et d’assurer une prise en compte concrète et territorialisée des enjeux du développement durable ;
– mener une action stratégique transversale pour doter les ministères de la compétence, de l’expertise et des ressources nécessaires à la prise en compte des enjeux de la transition écologique ;
– fournir un appui de qualité aux agents en adéquation avec leurs missions, tout en recherchant une utilisation plus efficiente et mutualisée des moyens.
Programme de moyens plus que d’actions, le programme n° 217 souffre de deux défauts majeurs de structure, dénoncés année après année par les rapporteurs de la Commission des finances et de la Commission du développement durable :
– d’une part, un éparpillement entre de trop nombreuses actions et sous-actions, qui porte préjudice à la lisibilité et à la cohérence d’ensemble du programme : les actions de support, transversales au sein du ministère (expertise juridique, programmation immobilière, gestion des systèmes informatiques, ressources humaines, etc.) voisinent avec des actions-miroirs qui portent les moyens en personnel d’autres programmes et avec le financement direct de divers opérateurs et autorités indépendantes. Sur la vingtaine d’actions recensées, six ne représentent chacune que moins de 0,5 % des crédits d’ensemble ;
– d’autre part, le choix d’externaliser les ressources humaines affectées à plusieurs programmes du ministère chargé de l’écologie dans des actions-miroirs regroupées au sein du programme 217, est un élément de complexité supplémentaire, puisque l’examen du budget desdits programmes ne permet plus d’appréhender les moyens affectés à une mission donnée, prise en sa globalité.
L’action n° 1, intitulée « Stratégie, expertise et études en matière de développement durable », est dotée de 241,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement par le projet de loi de finances pour 2014 (dépenses hors titre 2), contre 59,2 millions d'euros dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 — soit une croissance spectaculaire de + 308 %.
Cette action porte les moyens nécessaires au Commissariat général au développement durable (CGDD) pour élaborer et mettre en œuvre la transition écologique au travers des politiques publiques et des actions des acteurs socio-économiques. Le commissariat est notamment chargé de développer les instruments et les données statistiques, ainsi que les actions de prospective, d'étude, d'expertise et d'évaluation permettant d’étayer les choix stratégiques de l'État en matière de développement durable. Il est également en charge du soutien à la recherche et à l’innovation du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie et du ministère de l’Égalité des territoires et du logement.
L’action couvre la dotation dont le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) a besoin pour remplir ses missions d’inspection et de contrôle de l’activité des services. Elle apporte de surcroît un soutien financier à certaines des associations partenaires des deux ministères.
Cette action porte enfin la dotation pour charges de service public au Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), créé par la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 : c’est d’ailleurs cette nouvelle charge qui explique la croissance très inhabituelle des moyens demandés, laquelle trouve sa contrepartie dans une diminution supérieure à 90 % des moyens affectés à l’action n° 14 (ci-dessous).
On présentera ici successivement les différentes dépenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention.
● Dépenses de fonctionnement du Commissariat général au développement durable. — Ces dépenses, qui devraient globalement s’élever à 10,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement en 2014, sont destinées à un ensemble d’actions variées :
– Financement de travaux et d’études en matière d'évaluation et d'intégration du développement durable dans les politiques publiques (3,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement) : analyse économique des politiques dans l’ensemble des domaines de compétence des ministères, soutien au développement des éco-industries (plan « 18 filières vertes » et comité stratégique des éco-industries), intégration des principes du développement durable et des préoccupations environnementales dans les politiques publiques — par exemple, les transports, l’agriculture, l’énergie, l’industrie, etc. — aux niveaux européen et national, soutien à la mise en œuvre de démarches écoresponsables chez les acteurs publics et privés (adoption de modes de consommation et de production durables, notamment par la promotion des écolabels, l’investissement socialement responsable, la mise en œuvre du plan national pour l’achat public durable, etc.) ;
– Financement d’études en matière de prospective et de stratégie du développement durable (1,5 million d’euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement). Ces crédits, relevant de la délégation au développement durable au sein du CGDD, permettront le financement d’études et d’actions destinées à l’accompagnement des acteurs privés et publics dans leurs démarches de développement durable, ainsi que la mise en œuvre de cadres stratégiques pour la transition écologique (conférence environnementale, feuille de route, stratégie nationale 2014-2020). Ils doivent également financer des études de prospective en matière de développement durable et des actions en faveur de la normalisation (soutien à l’Association française de normalisation) ;
– Pilotage du réseau scientifique et technique (0,5 million d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement). Les crédits prévus pour le pilotage du réseau scientifique et technique, relevant de la direction de la recherche et de l’innovation du CGDD, couvrent les études pour la mise en œuvre de la stratégie du réseau des organismes scientifiques et techniques et les dépenses des diverses instances dont le Commissariat a la charge — Comité de la prévention et de la précaution (CPP), Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité (CSPNB), Conseil d’orientation de la recherche et de l’innovation pour la construction et les activités navales (CORICAN), Comité pour la recherche marine, maritime et littorale (COMER), Commission nationale de la déontologie et des alertes (créée par la loi n° 2013-316 du 16 avril 2013 relative à l’indépendance de l’expertise en matière de santé et d’environnement et à la protection des lanceurs d’alerte), comité d'évaluation statutaire des chercheurs et comités de domaines thématiques ;
– Études et enquêtes en matière d'observation et statistiques (4,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement). La dotation a pour objectif de permettre le financement des études et enquêtes réalisées par le service de l’observation et des statistiques (SOeS) du Commissariat général au développement durable ou déléguées par celui-ci aux directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement ;
– Activités transversales du Commissariat général au développement durable (1,1 million d’euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement). La dotation demandée est destinée au financement de frais de déplacement, de dépenses de formation, du remboursement de mises à disposition, de l'assistance à maîtrise d'ouvrage informatique, de prestations de service diverses, de dépenses de documentation et du fonctionnement du portail www.toutsurlenvironnement.fr.
Votre Rapporteur regrette le contenu particulièrement imprécis de cet intitulé et estime que les dépenses ainsi visées devraient être rattachées aux chapitres budgétaires correspondants, permettant une vision d’ensemble des moyens mobilisés par le ministère dans un domaine spécifique.
● Dépenses de fonctionnement du CEREMA. — Établissement public à caractère administratif créé par la loi du 28 mai 2013 précitée, le nouveau Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) opère la complète intégration des huit centres techniques de l'équipement (CETE) et de trois services techniques centraux – à savoir le Service d’études sur les transports, les routes et leurs aménagements (SETRA), le Centre d'études techniques, maritimes et fluviales (CETMEF) et le Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU).
La subvention pour charges de service public dont le vote est demandé par le présent projet de loi de finances doit permettre à cet établissement de couvrir ses charges d'exploitation – fonctionnement courant, entretien, maintenance et investissements courants – ainsi que ses dépenses de personnel. La budgétisation de cette subvention s'opère à travers la réaffectation de crédits votés jusqu'à présent :
– sur le programme 217 (hors titre 2) : crédits de fonctionnement des CETE (action 1), du CERTU (action 3), d'informatique (action 4) et d'action sociale et prévention (action 5) ;
– sur le programme 217 (titre 2) : masse salariale des agents des services intégrés par le CEREMA. Le projet de loi de finances pour 2014 est construit sur la base d'un transfert de 3 000 équivalents temps plein et des crédits de personnel y afférents ;
– sur d'autres programmes de la mission EDMD, pour ce qui concerne les dépenses de fonctionnement du CETMEF et du SETRA et certaines dépenses d'études ou d'investissement courant.
● Dépenses de fonctionnement courant du Conseil général de l’environnement et du développement durable. — Les moyens mis à la disposition du CGEDD (0,8 million d’euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement) doivent lui permettre d'assurer ses missions de haute autorité environnementale, d'audit, d’inspection et de contrôle de l’activité des services (études, publications, organisation de colloques et de séminaires, missions de suivi des rapports d'inspection).
● Dépenses d’investissement du Commissariat général au développement durable. — L’enveloppe prévue en 2014 (0,9 million d’euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement) a vocation à couvrir le financement du projet « refonte de l’enquête commercialisation des logements neufs », la collecte et le traitement de l’enquête déchet, ainsi que des travaux de réflexion et de conception autour de la mise à disposition des données statistiques.
● Dépenses d’intervention du Commissariat général au développement durable. — Ces dépenses, qui sont évaluées à 4,3 millions d’euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement en 2014, sont destinées à un ensemble d’interventions variées :
– Interventions pour favoriser l'intégration du développement durable (3,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement). Au plan national, ces crédits financent les interventions en appui aux associations et groupements d’intérêt public pour la prise en compte du développement durable dans divers domaines, la coopération avec divers organismes dans le cadre de l'OCDE ou encore la participation au réseau francophone d'évaluation des impacts sur l'environnement. Les crédits d’intervention délégués aux DREAL permettront, quant à eux, de financer le soutien aux actions partenariales menées avec les entreprises et les collectivités territoriales ainsi que les études et actions menées en région dans le cadre du Pacte de solidarité écologique (plan national de mobilisation pour les emplois et les métiers dans une économie verte) ;
– Interventions pour la promotion du développement durable (0,2 million d’euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement). Ces crédits permettent notamment de financer le soutien aux associations qui agissent pour l'éducation à l'environnement et au développement durable — au plan national ou international — dans l’enseignement primaire, secondaire et supérieur, dans le cadre d'activités extra-scolaires et dans le cadre de la sensibilisation des publics adultes à ces questions ;
– Interventions en matière d'observations et de statistiques (0,2 million d’euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement). Cette dotation est appelée à financer la contribution au groupement d’intérêt scientifique « Sol », mené en partenariat avec le ministère chargé de l'agriculture, l’Institut national de la recherche agronomique (INRA) et l’Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie.
● Partenariat associatif. — Les crédits du partenariat associatif sont prioritairement destinés à aider et à consolider les associations œuvrant directement pour la protection de l’environnement et présentes au sein d’instances consultatives nationales et régionales ayant vocation à traiter des politiques environnementales et de développement durable.
Ils sont également accordés aux associations de la société civile dont les ministères considèrent qu’elles contribuent efficacement et régulièrement à l’information des citoyens et à leur participation à un débat public ouvert et de qualité dans le domaine de l’environnement — notamment sur les questions de la préservation de la biodiversité et de la lutte contre le réchauffement climatique. Les associations appartenant à des réseaux régionaux ou nationaux structurés et œuvrant de manière désintéressée pour la protection de l’environnement à titre principal sont prioritaires.
On rappellera ici que les crédits destinés au partenariat associatif versés au titre de l’année 2012 se sont élevés à 7,7 millions d'euros et ont principalement bénéficié à France nature environnement (555 650 €), au Groupe régional d’animation et d’initiation à la nature et à l’environnement (392 170 €), à la Ligue pour la protection des oiseaux (227 620 €), au centre d’activités région Plan Bleu (140 000 €), au réseau École et Nature (100 000 €), à Alsace Nature (109 000 €), à l’Organisation pour le respect de l’environnement dans les entreprises (82 940 €), à la Fédération de la protection de la nature (81 500 €), à l’Agence régionale de l’environnement et du développement soutenable en Bourgogne (80 065 €) et aux Amis de la terre (70 000 €).
Les actions nos 2 à 6 du programme n° 217 correspondent à un ensemble de services transversaux et de fonctions support. Il s’agit de la fonction juridique, de la programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement, de la gestion des systèmes d’information et des réseaux informatiques, de la politique des ressources humaines et de la formation, ainsi que de l’action européenne.
● La fonction juridique au sein du ministère revêt une double dimension de veille préventive et d’information juridique, d’une part, de conseil et d’assistance aux services et aux responsables, d’autre part, ainsi qu’une dimension de résolution des conflits pouvant survenir dans l’exercice des missions du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie et du ministère de l’Égalité des territoires et du logement (traitement des litiges par voie amiable ou contentieuse). Cette fonction est assurée par un service juridique central et par les services déconcentrés, en liaison avec des services relevant d’autres programmes, dans des liens de complémentarité et de cohésion étroits. Ses modes d’action sont multiples :
– conseil, expertise et assistance auprès des services et des établissements publics sous tutelle des ministères ;
– sécurisation de la commande publique ;
– analyse du droit communautaire et du droit public de l’économie, notamment dans le champ des services publics ou des activités concurrentielles ;
– veille, valorisation et diffusion de l’information juridique dans l’ensemble des domaines couverts par les deux ministères ;
– défense des intérêts de l’État et instruction des litiges ou règlement amiable des différends ;
– exécution des décisions de justice et règlement financier des missions et contentieux relevant du programme ;
– protection des agents dans le cadre de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
– règlement des conséquences indemnitaires des accidents de la circulation impliquant un véhicule de l’administration ;
– participation à l’élaboration des textes législatifs et réglementaires ainsi qu’internationaux et communautaires, mise en œuvre pour le compte des ministères des mesures tendant à assurer l’amélioration de la qualité de la réglementation et à simplifier le droit et l’accès aux citoyens, exécution des travaux de codification ;
– définition des actions de formation juridique au bénéfice des agents des ministères ;
– synthèses et études (tableaux de bord, analyses qualitatives, etc.) sur les problématiques juridiques et exploitation d’un système d’information permettant de rendre compte des enjeux financiers en matière juridique.
● Sur un plan budgétaire, l’action n° 2 est dotée dans le cadre du présent projet de loi de finances à hauteur de 2,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement hors titre 2 (– 2,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013). Ces dotations sont destinées à couvrir les dépenses suivantes :
– le conseil et l’assistance aux directions d’administration centrale et aux services déconcentrés (0,2 million d’euros). Les contentieux en matière de mines ainsi que ceux en matière d'énergie renouvelable devenant de plus en plus importants tant sur le plan quantitatif que sur celui des enjeux qui y sont liés, cette dotation permet de prendre en charge les frais d’avocat y afférents. Elle inclut notamment les honoraires de l'avocat recruté pour la gestion des contentieux relatifs aux inondations survenues dans la région d’Arles ;
– l’assistance fournie aux agents du ministère dans le cadre des garanties statutaires offertes par la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 (à hauteur de 0,2 million d’euros), le traitement d’un dossier de protection fonctionnelle représentant un coût moyen de 10 000 € lorsqu’il s’agit d’assurer la défense d’un agent poursuivi en recherche de responsabilité dans le cadre d’une procédure pénale ;
– les dépenses consécutives aux accidents de la circulation impliquant un véhicule de service (à hauteur de 0,3 million d’euros). Cette enveloppe est répartie entre les DREAL (créances des tiers payeurs, honoraires de médecins et préjudices matériels) et l’administration centrale (règlement des préjudices corporels à l'amiable et exécution des décisions de justice), le coût moyen d'un accident étant estimé à 18 500 € pour un dossier contentieux et à 5 600 € pour un dossier traité à l’amiable. La tendance pour les années à venir devrait être à la poursuite de la judiciarisation de ces contentieux ;
– les dépenses liées aux autres formes de contentieux (2,2 millions d’euros). Ces dépenses recouvrent les demandes de remboursement d'indemnisation concernant des agents du ministère victimes de l'amiante et présentées par le Fonds d'intervention desdites victimes (0,3 million d’euros en 2012), le contentieux de la fonction publique (condamnations au paiement de dommages et intérêts — à l'exclusion de tous rappels de primes et de traitements — prononcées contre l'État en vue de l'indemnisation des préjudices subis par les agents du ministère du fait d'agissements fautifs de l'administration), le contentieux de l'ingénierie publique non pris en charge par le programme n° 113 ainsi que les frais de justice mis à la charge de l'État par les juridictions administratives (article L. 761-1 du code de justice administrative) et les intérêts assortissant les condamnations (articles 1153 et 1154 du code civil).
Le projet annuel de performances de la mission EDAD, annexé au présent projet de loi de finances, indique par ailleurs que « parmi les contentieux en cours, il convient enfin de signaler une série contentieuse spécifique à forts enjeux, conséquences des inondations à Arles ou dans la vallée du Rhône. Si la responsabilité encourue par RFF et la SNCF à raison de la rupture de ses ouvrages au nord d'Arles devrait vraisemblablement être retenue comme prépondérante, le risque de condamnation financière de l'État n'est cependant pas négligeable. Plus d'une dizaine de requêtes sont en cours d'instruction devant le tribunal administratif de Marseille. Le montant provisionné pour ces contentieux est de 178,7 millions d'euros au titre de l'année 2012. Toutefois, si la condamnation de l’État devait être prononcée, la totalité de la dépense afférente ne serait pas nécessairement imputée sur le présent programme. ».
Dans le cadre du présent projet de loi de finances, l’action n° 3 « Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement » mobilisera 536,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 164,7 millions d'euros en crédits de paiement. Pour mémoire, la loi de finances initiale pour 2013 avait mobilisé des moyens à hauteur de 122,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 171,8 millions d'euros en crédits de paiement — soit des évolutions diamétralement opposées sur un an (+ 336,9 % et – 4,1 %, respectivement).
Cette croissance très spectaculaire des autorisations d’engagement est un effet induit de l’opération immobilière de regroupement des services centraux des deux ministères sur deux implantations au lieu de cinq actuellement sur le site de la Défense. (1)
La politique et la programmation des moyens transversaux de fonctionnement et de l’immobilier sont élaborées pour l’ensemble des ministères de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie et de l’Égalité des territoires et du logement — hormis ceux relevant désormais du programme n° 333 — par le responsable du programme n° 217. Cette action, qui s’inscrit dans l’objectif d’exemplarité et de fonctionnement durable des services de l’État en recherchant un moindre impact des activités sur l’environnement, une efficience accrue de la dépense et une efficacité sociale renforcée de la commande publique, poursuit une double finalité :
– Fournir aux services des conditions de travail satisfaisantes dans des implantations immobilières rationalisées, en les faisant bénéficier de l’ensemble des services d’utilité collective nécessaires à leur activité dans un environnement de travail conforme aux niveaux de service attendus, tout en optimisant les surfaces allouées conformément aux objectifs fixés par la politique immobilière de l’État ;
– Élaborer et piloter la politique foncière et immobilière des deux ministères. Il s’agit de piloter et coordonner les actions foncières mises en œuvre par les ministères ou par les établissements publics qui leur sont rattachés, afin d'accroître l'offre foncière d'origine publique destinée à des projets d’aménagement. Il s’agit également d’assurer la maîtrise d'ouvrage et la conduite d’opération pour les projets immobiliers de l'administration centrale et de piloter la politique patrimoniale et immobilière des ministères, en partenariat avec France Domaine.
● Dépenses de fonctionnement courant de l’administration centrale. — Ces dépenses devraient globalement s’élever à 20,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement en 2014.
– Les dépenses de fonctionnement courant de l’administration centrale et des services rattachés (17,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement) visent à couvrir les frais de fonctionnement courant de l’administration centrale et des services rattachés des deux ministères : achat et rénovation de mobilier, affranchissement, frais de déplacement des fonctionnaires en mission, parc automobile, fournitures de bureau, reprographie, informatique et téléphonie, documentation, communication, études liées à la modernisation et à la politique immobilière des services, etc.
Il s’y ajoute le fonctionnement courant :
– du Service de défense, de sécurité et d’intelligence économique (SDSIE), à hauteur de 0,4 million d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement ;
– du Centre de prestations et d’ingénierie informatiques (CPII), à hauteur 1,8 million d’euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement. (2)
● Dépenses immobilières de l’administration centrale et des services rattachés. – Ces dépenses représentent un poste très important, mobilisant 468,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 96,2 millions d'euros en crédits de paiement en 2014.
Cette dotation servira à couvrir les loyers, charges locatives et charges fiscales des tours Pascal A et B, Voltaire et de l'Arche nord sur le site de la Défense. Elle couvrira également les loyers budgétaires des ministères — il s’agit des redevances dues à France Domaine au titre de l'occupation de biens domaniaux par les services d'administration centrale dans les quartiers de la Défense (Hauts-de-Seine) et de Saint-Germain (Paris) —, les charges de copropriété de l’Arche sud et les autres dépenses immobilières (sûreté, sécurité, accueil, entretien courant et nettoyage, énergie et fluides, exploitation et maintenance des bâtiments).
LE SCHÉMA PLURIANNUEL DE STRATÉGIE IMMOBILIÈRE
DE L’ADMINISTRATION CENTRALE DU MINISTÈRE
Le schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) établi pour l'administration centrale du ministère implantée en région Île-de-France a été transmis en avril 2008 au ministère du Budget et de la réforme de l’État, qui en a approuvé le contenu en juin 2009 – à l’exception du scénario final de regroupement dans un immeuble neuf à la Défense (demande d’engagement d’études complémentaires).
Ce schéma stratégique prévoit la réduction drastique de la trentaine d’implantations des services centraux et des opérateurs de l’État existant en 2008 et leur regroupement en trois sites principaux, à savoir :
– dans Paris, le maintien d’un seul pôle ministériel, sis boulevard Saint-Germain et destiné aux ministres et secrétaires d’État et à leurs cabinets (opération en cours) ;
– sur le site de la Défense, le regroupement de l’ensemble des services centraux (opération terminée) à l’exception de la DGAC, installée dans un immeuble récent sur un terrain proche de l’héliport de Paris ;
– à l’est de Paris, à Saint-Mandé et à Marne-la-Vallée, les établissements publics présents jusqu’à présent dans Paris ou en proche couronne (opérations en cours).
Le ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie a ainsi été le premier et le seul ministère à avoir localisé hors de Paris la quasi-totalité de ses services centraux, en veillant à rationaliser ses conditions d’implantation.
L’implantation à la Défense est aujourd’hui répartie sur cinq sites proches, mais distincts : la paroi Sud de l’Arche (propriété de l’État), une partie de la paroi Nord (bail locatif), les tours Pascal A et B et une partie de la tour Voltaire.
Malgré la renégociation favorable des baux des tours Pascal intervenue en 2010, une prolongation durable de la situation actuelle n’est pas satisfaisante. Plusieurs motifs ont conduit le ministère à chercher une solution pérenne et plus économe sur le site de la Défense :
– l’ensemble de ces immeubles, conçus il y a près de trente ans, offre des fonctionnalités non conformes aux standards actuels ;
– ces immeubles vont nécessiter, à une échéance désormais rapprochée, une réhabilitation lourde difficilement réalisable en site occupé ;
– malgré leur proximité, ces immeubles relevant de propriétaires différents ne permettent pas d’optimiser la gestion par le ministère.
Les différentes options possibles ont fait l’objet d’un examen commun avec France Domaine. À la suite des rapports communs remis en 2011 et début 2012 par les services du ministère du Budget (France Domaine) et ceux du ministère de l’Écologie (DAFI), les ministres chargés du logement et de l’écologie ont confirmé au deuxième trimestre 2012 au ministre du budget leur souhait de retenir le projet combinant le maintien dans la paroi Sud de l'Arche après rénovation et l'acquisition de l'immeuble Esplanade situé à proximité.
En juillet 2012, le Premier ministre a confirmé la réalisation de ce projet. L’objectif est une installation progressive dans l'immeuble Esplanade à partir de la mi-2014 et d’opérer les dernières installations dans l’Arche paroi Sud au début de 2017, après la réalisation des travaux nécessaires de régénération.
Outre son intérêt fonctionnel permettant de réduire de cinq à deux les immeubles occupés à la Défense, cette opération doit dégager des économies significatives — de l'ordre de 10 millions d’euros à partir de 2015.
● Dépenses de fonctionnement courant des services déconcentrés. – En 2014, ces dépenses devraient s’élever à 34,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement.
Ce poste budgétaire vise à couvrir les frais de fonctionnement courant des vingt-quatre directions régionales de métropole et des cinq directions départementales d’outre-mer des ministères de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie et de l’Égalité des territoires et du logement : frais d’affranchissement, de formation, de déplacement des fonctionnaires en mission, parc automobile, fournitures de bureau, papier et reprographie, informatique et téléphonie, achat et entretien des équipements, matériels techniques et mobiliers, etc.
Il prend également en charge le remboursement du coût des personnels mis à disposition des deux ministères par des organismes extérieurs à l’État (5,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement). (3)
● Dépenses immobilières des services déconcentrés. – Les dépenses immobilières des services déconcentrés devraient mobiliser 13,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 13,7 millions d'euros en crédits de paiement en 2014.
Cette dotation servira notamment à couvrir les loyers marchands et les charges locatives des bâtiments à usage de bureau occupés par les cinq DEAL et les missions d'inspection relevant de l'administration centrale implantées en régions (missions d’inspection générale territoriale [MIGT] et mission interministérielle d’inspection du logement social [MIILOS]), ainsi que des loyers budgétaires — il s’agit des redevances dues à France Domaine au titre de l'occupation de bâtiments domaniaux par les services des DEAL et les missions précitées — et les autres charges immobilières (entretien courant, nettoyage, gardiennage, etc.).
Comme l’action n° 3, l’action n° 4 « Politique et gestion des systèmes d’information et des réseaux informatiques » couvre une fonction-support à finalité transversale. Ses dotations budgétaires sont cependant sensiblement inférieures, puisqu’il serait envisagé d’y affecter 25,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement en 2014 – contre 20,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 22 millions d'euros en crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (soit + 26,5 % et + 15,7 %, respectivement).
Cette action couvre deux domaines complémentaires, celui de l’élaboration de la politique informatique ministérielle et du fonctionnement des infrastructures informatiques, d’une part, et celui de la gestion des systèmes d’information des activités-support, d’autre part.
● Élaboration de la politique informatique ministérielle et fonctionnement des infrastructures informatiques. — Si chaque responsable de programme dispose d’une certaine autonomie pour ce qui concerne le développement de son système d’information, il apparaît néanmoins indispensable qu’une politique commune soit formalisée dans le cadre d’un schéma directeur et mise en œuvre avec le soutien de services mutualisés (infrastructures, composants logiciels, méthodes, etc.). Il s’agit donc, pour favoriser un développement pertinent et efficient de ces systèmes :
– d’assurer le fonctionnement et l’adaptation des infrastructures informatiques aux enjeux ministériels : définition des architectures techniques (réseau, serveurs, postes de travail) et des outils et référentiels communs (messagerie, annuaire), exploitation du réseau, déploiement et support de l’infrastructure des postes de travail, maintien en condition opérationnelle de la sécurité informatique, etc. ;
– d’accompagner les opérations d’informatisation et le déploiement d’outils prêts à l’emploi : conception d’outils, mise à disposition d’un corpus de méthodes et support d’un atelier de développement des systèmes d’information, fourniture de services d’hébergement d’applications, etc.
● Gestion des systèmes d’information des activités-support. — Dans le cadre de l’exploitation et de l’évolution des systèmes d’information pour les activités-support (SIAS), il s’agit principalement :
– d’exploiter et de maintenir en condition opérationnelle les applicatifs existants ;
– de poursuivre l'évolution des outils du système d’information des ressources humaines et du système d’information financier, en cohérence avec les actions et projets interministériels (opérateur national de paye, service des retraites de l’État, système d’information financier de l’État, service des achats de l’État, etc.) ; (4)
– de développer des systèmes d’information stratégiques pour le pilotage de la performance, le contrôle de gestion et la gestion des connaissances.
Cette action regroupe les crédits consacrés au financement des politiques de ressources humaines et qui, dans un contexte de réformes lourdes, concernent non seulement la formation initiale et continue, le recrutement et l’affectation des agents, le conseil aux services et aux agents, la gestion des cadres dirigeants et des personnels d’encadrement, la gestion des carrières, la gestion des filières, l’organisation du travail, l’accompagnement des agents touchés par les restructurations de service, le dialogue social mais également l’action sociale et la prévention des risques professionnels. Cette action contribue, de surcroît, aux objectifs fixés en matière de responsabilité sociale aux deux ministères, notamment pour ce qui concerne l’emploi des travailleurs handicapés.
Cette action est dotée, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, de 207,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement – contre 211 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (soit – 2 %). Ces montants se répartissent entre 125,7 millions d'euros de dépenses de titre 2 et 81,9 millions d'euros en dépenses hors titre 2 (HT2). La décomposition des dépenses HT2 par nature (dépenses de fonctionnement à hauteur de 99,7 %) aboutit à la ventilation suivante :
– dépenses d’action sociale (études et évaluations des politiques de ressources humaines, politique en faveur des enfants, politique en matière de restauration collective, crédits d’initiative locale, moyens en faveur du recrutement, de l’insertion, du reclassement et du maintien dans l’emploi des travailleurs handicapés, etc.) : 17,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement ;
– prévention des risques professionnels (médecine de prévention, contrôles médicaux obligatoires et autres dépenses), pour 1,5 million d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement ;
– formation professionnelle et recrutement hors écoles (formations aux métiers support et transversaux de l’administration centrale, organisation des concours et des examens professionnels, fonctionnement des centres de valorisation des ressources humaines et actions nationales de formation, de recrutement et de conseil du Centre ministériel de valorisation des ressources humaines [CMVRH], dépenses de fonctionnement courant et loyer budgétaire du Centre d’évaluation, de documentation et d’innovation pédagogiques [CEDIP] (5), formations initiales et continues dans le cadre de l’Institut de formation de l’environnement [IFORE]) : 11,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement ;
– financement des écoles du ministère (École nationale des ponts et chaussées [ENPC], École nationale des travaux publics de l’État [ENTPE], École nationale des techniciens de l’équipement [ENTE]) : 51,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement.
L’action n° 6 « Action européenne et internationale » a pour vocation, en étroite collaboration avec le ministère des affaires étrangères et européennes, de contribuer à la mise en œuvre de la diplomatie environnementale française, dans le cadre de la dynamique internationale impulsée par les conventions issues de la conférence de Rio (1992).
Le ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie et le ministère de l’Égalité des territoires et du logement ont également pour mission d’expliquer aux partenaires européens et internationaux de la France les orientations suivies par le Gouvernement en matière d'urbanisme, d'aménagement du territoire, de logement, d'écologie, de développement durable, d'énergie et de transports.
Cette action, qui est pilotée par la direction des affaires européennes et internationales (DAEI) du secrétariat général commun aux deux ministères, est dotée à hauteur de 9,1 millions d’euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement en 2014 – soit la presque reconduction des moyens alloués dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (+ 0,2 %) :
– les dépenses de fonctionnement (0,5 million d’euros en 2014 en autorisations d'engagement et crédits de paiement) couvrent les dépenses de coordination et de suivi des négociations multilatérales et communautaires relatives au changement climatique, à la biodiversité et à la gouvernance internationale de l’environnement, la participation à l'élaboration des normes et de la législation dans le cadre communautaire et le soutien des intérêts français dans le dispositif international ;
– les dépenses d’intervention (8,6 millions d'euros en 2014 en autorisations d'engagement et crédits de paiement) couvrent les contributions obligatoires versées aux organisations internationales entrant dans le champ des deux ministères (6), l’animation de la politique stratégique et la gouvernance en matière de changement climatique et de développement durable (soutien aux positions françaises dans les organisations internationales), la participation à l’élaboration des normes et de la législation dans le cadre communautaire ainsi que l’appui et le soutien des intérêts français dans le dispositif international (actions de promotion à l'étranger du savoir-faire et de l'expertise de la France).
Les emplois et crédits de personnel correspondant aux personnels affectés dans les services du ministère de l’Égalité des territoires et du logement, et du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie ou dans les services interministériels sont globalement répartis entre quatorze actions distinctes (douze pour le MEDDE et deux pour le METL). Ces actions dites « miroirs » permettent d’identifier et de répartir les moyens en personnel comme s’ils étaient inscrits directement dans les programmes de politique publique correspondants, tout en offrant une gestion plus souple et optimisée des deux plafonds d’emplois ministériels et des crédits de personnel attachés.
Le programme n° 217 a donc pour particularité de représenter la quasi-totalité des emplois du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie, à l’exception des emplois de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), qui sont inscrits sur le programme n° 181 « Prévention des risques ». À cette exception près, ces emplois sont regroupés budgétairement dans le programme, au sein des actions n° 7 à 24.
Par voie de conséquence, sur les 2,1 milliards d’euros de crédits de paiement demandés en titre 2 par la mission EDMD dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, 98 % relevaient du programme n° 217.
● Crédits afférents aux personnels œuvrant pour les politiques du programme « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables » (action n° 7). — Au titre de cette « action-miroir » du programme n° 217, sont demandés dans le cadre du présent projet de loi de finances 497,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le seul titre 2, correspondant à 7 800 équivalents temps plein travaillé – contre 510,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (soit -2,7 %).
Les personnels relevant de l’action n° 7 exercent à temps plein ou partiel des activités de nature transversale, non rattachables directement à un programme de politique publique. Ces effectifs se répartissent à hauteur de 30 % en administration centrale, 49 % en services déconcentrés et 21 % dans les autres services.
Les effectifs de l’administration centrale regroupent principalement les effectifs des cabinets ministériels, du secrétariat général du ministère, du Commissariat général au développement durable et du Conseil général de l'environnement et du développement durable. Les effectifs des services déconcentrés regroupent, quant à eux, les agents relevant de la fonction « secrétariat général » des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement ainsi que des directions départementales interministérielles. Ainsi qu’il a été précédemment indiqué, viendront s'y ajouter en gestion les emplois-supports portés par le programme n° 337 (action-miroir n° 2) de la mission « Égalité des territoires, logement et ville ».
● Crédits afférents aux personnels œuvrant pour les politiques du programme « Infrastructures et services de transport » (action n° 8). — Au titre de cette « action-miroir » du programme n° 203, sont demandés dans le cadre du présent projet de loi de finances 635,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le titre 2, correspondant à 11 175 équivalents temps plein travaillé – contre 645,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (– 1,6 %). Les principales évolutions apportées en 2013 et 2014 portent :
– d’une part, sur le transfert au Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) de l’ensemble des effectifs du Service d’études sur les transports, les routes et leurs aménagements (SETRA), du Centre d'études techniques, maritimes et fluviales (CETMEF) et du Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU) ;
– d’autre part, sur l’intégration des personnels des centres régionaux d’information et de coordination routières (CRICR) dans les directions interdépartementales des routes.
Ces personnels peuvent être répartis de façon analytique selon les différentes actions opérationnelles du programme « Infrastructures et services de transports » de la manière suivante :
– développement des infrastructures routières (action 01 du programme 203). Ces personnels représentent environ 13 % des équivalents temps plein travaillé de l'action 8 et sont principalement affectés en administration centrale, dans les DREAL, dans les directions interdépartementales des routes et dans les services techniques centraux en charge du développement des infrastructures routière (7) ;
– infrastructures de transports collectifs et ferroviaires (action 10 du programme 203). Elles mobilisent environ 1 % des équivalents temps plein travaillé de l'action 8, principalement en administration centrale et dans les DREAL. Les activités assurées par ces agents correspondent à la programmation des interventions, la préparation des subventions versées au titre des projets d’investissement, le pilotage et le suivi technique de ces projets ainsi que leur évaluation et l'analyse des coûts ;
– infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires (action 11 du programme 203). Ces personnels représentent environ 1 % du total des équivalents temps plein travaillé de l'action 8. Les principales activités qui leur sont confiées sont la programmation et le suivi des investissements dans les grands ports maritimes, les ports autonomes et les ports d'outre-mer, ainsi que l’entretien des voies navigables non confiées à l’établissement public Voies navigables de France ;
– entretien et exploitation du réseau routier national (action 12 du programme 203). Ces personnels représentent environ 71 % du total des équivalents temps plein travaillé de l'action 8. Sur le réseau national métropolitain, les effectifs en charge de l’entretien et de l’exploitation sont ceux des onze directions interdépartementales des routes. Il subsiste par ailleurs environ quatre cents équivalents temps plein travaillé en DEAL pour gérer de manière pérenne le réseau routier national conservé par l’État outre-mer (Guyane, Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon) ;
– soutien, régulation, contrôle et sécurité des services de transports terrestres (action 13 du programme 203). Les effectifs affectés à ces missions représentent près de 11 % des équivalents temps plein travaillé de l'action 8 et sont positionnés en administration centrale, en DREAL et dans les services techniques — notamment, le service technique des remontées mécaniques et des transports guidés. Les activités concernées sont variées : régulation sociale et économique du secteur des transports routiers, définition de la politique des déplacements (transports collectifs) dans le cadre des différents schémas d’aménagement, contribution à la sécurité des transports ferroviaires et guidés par la mise en œuvre de la réglementation (normes techniques et réglementation sociale), contrôle de la mise en œuvre de la réglementation applicable aux transports routiers (respect du code du travail et normes techniques) ;
– soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens (action 14 du programme 203). Ce domaine comprend les activités de régulation, d’animation et d’impulsion des services de l’État dans le secteur fluvial et maritime. Il concerne à ce titre près de 3 % des équivalents temps plein travaillé de l'action 8, en charge notamment de l’observation et de la veille économique sur les activités fluviales et portuaires ainsi que du contrôle de la bonne application des réglementations applicables (polices des ports et de la navigation).
● Crédits afférents aux personnels œuvrant pour les politiques du programme « Sécurité et éducation routières » (action n° 9). — Au titre de cette « action-miroir » du programme n° 207, sont demandés dans le cadre du présent projet de loi de finances 39,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le titre 2 – contre 43 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (– 8,2 %).
Il faut rappeler que si, depuis novembre 2010, le pilotage de la politique de sécurité routière relève de la compétence du ministre de l’Intérieur, certaines missions ont néanmoins été conservées dans le périmètre du ministre en charge des transports. Dans ce contexte institutionnel, certains personnels œuvrant pour les politiques du programme n° 207 « Sécurité et éducation routières » demeurent donc rattachés budgétairement au ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie. L’action n° 9 identifie ainsi les personnels contribuant à la réalisation des actions du programme n° 207 précité, qui recouvrent :
– les observatoires, la prospective et la réglementation (collecte, exploitation et diffusion des données de sécurité routière dans le cadre des observatoires départementaux et régionaux de sécurité routière, connaissance de l’accidentologie, etc.) ;
– les démarches interministérielles et la communication (participation à la politique locale de sécurité routière, préparation et suivi des plans départementaux d’actions de sécurité routière) ;
– la circulation routière.
Depuis la présente année 2013, les personnels affectés en administration centrale à la délégation à la sécurité et à la circulation routières (DSCR), les personnels appartenant aux corps mono-programmes des inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière (IPCSR) et des délégués au permis de conduire et à la sécurité routière (DPCSR) ainsi que les agents contractuels assurant ces fonctions d’IPCSR et de DPCSR et œuvrant pour l'éducation routière sont budgétés directement sur le programme n° 207.
Votre rapporteur estime que ce mouvement doit être prolongé jusqu’à son terme : dans la mesure où le pilotage de la politique de sécurité routière relève du ministère chargé de l’Intérieur, il serait logique que l’ensemble des crédits ayant trait à cette politique publique soient inscrits dans un même programme budgétaire dont le responsable devrait logiquement être le secrétaire général de ce ministère. Un tel regroupement, demandé au cours des années récentes par plusieurs rapporteurs budgétaires de l’Assemblée nationale, serait frappé au coin du bon sens.
● Crédits afférents aux personnels œuvrant pour les politiques du programme « Sécurité et affaires maritimes » (action n° 11). — Au titre de cette « action-miroir » du programme n° 205, sont demandés dans le cadre du présent projet de loi de finances 182,4 millions d’euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le titre 2 – contre 182,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (– 0,3 %).
Cette action-miroir identifie les personnels affectés tant en administration centrale que dans les autres services du ministère (2 882 équivalents temps plein travaillé en 2014) œuvrant pour les politiques du programme « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » et contribuant à la réalisation des actions d’un programme qui recouvre :
– la sécurité et la sûreté maritime (sauvegarde de la vie humaine en mer, prévention de la pollution, contrôle de la circulation et de la sécurité des navires, signalisation maritime) ;
– le suivi des problématiques intéressant les gens de mer et l’enseignement maritime (droit du travail maritime, formation, gestion du statut et de la protection sociale des gens de mer, application du régime disciplinaire et pénal du code du travail maritime) ;
– les activités littorales et maritimes (animation et gestion des milieux professionnels de la plaisance, missions de contrôle et de police, etc.) ;
– l’action interministérielle de la mer (réglementation et contrôle des pêches maritimes, développement économique des activités liées aux transports maritimes, à la pêche, aux cultures marines et à la navigation de plaisance, protection de l’environnement marin).
Il s’agit donc d’agents affectés au sein de la délégation à la mer et au littoral (DML), des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM), des directions interrégionales de la mer (DIRM) ou des directions de la mer (DM) outre-mer et des structures de l’enseignement maritime secondaire et supérieur ainsi qu’en administration centrale.
● Crédits afférents aux personnels œuvrant pour les politiques du programme « Paysages, eau et biodiversité » (action n° 13). — Au titre de cette « action-miroir » du programme n° 113, sont demandés dans le cadre du présent projet de loi de finances 214,1 millions d’euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le titre 2 – contre 212,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (+ 0,9 %).
Cette action regroupe, pour l’essentiel, les effectifs de la direction de l’eau et de la biodiversité et d’une partie de la sous-direction de la qualité du cadre de vie de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, ainsi que ceux des services déconcentrés — DREAL et DDT(M) — agissant dans les domaines des sites, des paysages et des ressources naturelles (eau, biodiversité et ressources minérales non énergétiques). L'activité des personnels (3 089 équivalents temps plein travaillé en 2014) est prioritairement consacrée à la mise en œuvre :
– des politiques liées à la nature (trames verte et bleue, protection de la biodiversité, protection des zones humides, gestion des espaces et des espèces, zones Natura 2000, etc.) ;
– des politiques de l’eau, des milieux marins et des matières premières minérales non énergétiques (police de l’eau, pollutions diffuses, gestion du domaine public maritime, grands fonds, schémas de carrières, etc.) ;
– de la Stratégie nationale de la biodiversité 2011-2020 ainsi que des directives-cadres et engagements communautaires (directive-cadre sur l’eau, directive-cadre « Stratégie pour le milieu marin », etc.) ;
– des missions de coopération transfrontalière et internationale (outre-mer notamment).
Il convient par ailleurs de rappeler que le programme n° 113 comprend quatre actions, mais que trois seulement (actions 1, 2 et 7) portent des emplois en miroir. (8)
● Crédits afférents aux personnels œuvrant dans le domaine de la recherche et de l’action scientifique et technique (action n° 14). — Au titre de cette « action-miroir » du programme n° 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables », sont demandés dans le cadre du présent projet de loi de finances 12,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le titre 2 – contre 156,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (– 92,2 %).
La diminution spectaculaire des crédits affectés à cette action, qui pose clairement la question de son maintien à l’avenir compte tenu de la part infime des crédits de paiement de la mission EDMD qu’elle représente (0,5 %), est naturellement la résultante de la réaffectation interne opérée au profit de l’action n° 1, qui porte désormais l’ensemble des moyens du CEREMA.
L’action n° 14 identifie notamment les personnels qui, en poste à la direction de la recherche et de l'innovation du Commissariat général au développement durable, œuvrent pour les politiques du programme n° 190 précité.
● Crédits afférents aux personnels relevant du ministère de l’Égalité des territoires et du logement (action n° 15). — Ainsi qu’il a été indiqué précédemment, cette action n’est pas dotée dans le cadre du projet de loi de finances, mais elle le sera en gestion par transfert des emplois de ce ministère portés par l’action n° 1 du programme n° 337.
● Crédits afférents aux personnels œuvrant pour les politiques du programme « Prévention des risques » (action n° 16). — Au titre de cette « action-miroir » du programme n° 181, sont demandés dans le cadre du présent projet de loi de finances 223,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le titre 2 – contre 221,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (+ 1,2 %).
Il faut ici rappeler que le programme n° 181, dont le plafond d’emploi est de 3 154 équivalents temps plein travaillé en 2014, se déploie aujourd’hui autour de quatre actions principales :
– Prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles (61,1 % des effectifs). Il s’agit notamment des actions de prévention des risques et pollutions générés par les installations industrielles et agricoles et par les organismes génétiquement modifiés (OGM), du traitement des sites pollués à responsable défaillant, de l’élaboration des plans de prévention des risques technologiques — y compris, le cas échéant, les mesures foncières d’expropriation ou de délaissement en cas d’exposition des populations à un risque inacceptable — et de l’évaluation de la dangerosité et de l’impact des substances et produits chimiques ;
– Sûreté nucléaire (11,5 % des effectifs). L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) assure, au nom de l’État, le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour protéger les travailleurs, les patients, le public et l’environnement des risques liés aux activités nucléaires ; (9)
– Prévention des risques naturels et hydrauliques (37,8 % des effectifs). Il s’agit de réduire les conséquences économiques, sociales et environnementales des catastrophes prévisibles sur notre territoire, au regard des huit aléas naturels principaux menaçant le territoire français (inondations, mouvements de terrain, avalanches, feux de forêt, séismes, éruptions volcaniques, cyclones et tempêtes) ;
– Gestion de l’après-mine (1,1 % des effectifs). Cette action vise à limiter les conséquences éventuelles d’exploitations minières passées sur la sécurité des personnes et des biens par des travaux de mise en sécurité (comblement de cavités, création d’exutoires empêchant la remontée de nappes d’eau, dépollution des sols, captage de gaz de mine par exemple) et en gérant les installations hydrauliques et de sécurité transférées à l’État par les anciens exploitants au terme des concessions.
● Crédits afférents aux personnels relevant de programmes d’autres ministères (action n° 18). — Cette « action-miroir » vise à accueillir le transfert des emplois et crédits de personnel correspondant à certains agents relevant en gestion du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie, mais exerçant leur activité dans le périmètre d’autres administrations centrales. C’est pourquoi, compte tenu de sa nature, elle ne fait pas l’objet de dotations budgétaires.
● Crédits afférents aux personnels transférés aux collectivités territoriales (action n° 22). — Au titre de cette « action-miroir », sont demandés dans le cadre du présent projet de loi de finances 15,7 millions d’euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le titre 2 – contre 14,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (+ 6 %).
Cette action, créée en 2007, a pour objet d’identifier les personnels titulaires mis à disposition des collectivités territoriales et affectés dans les services transférés auxdites collectivités en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers.
Chaque année, l'action n° 22 est donc abondée des effectifs des nouveaux services transférés qui sont mis à disposition des collectivités territoriales et diminuée à hauteur des transferts définitifs vers les collectivités (intégration à la fonction publique territoriale, détachement sans limitation de durée) et des départs définitifs des agents mis à disposition (départs à la retraite, autres départs).
Pour 2014, elle regroupe 4 505 équivalents temps plein travaillé placés sous l'autorité d'emploi des collectivités et rémunérés par le ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie. Par rapport au plafond d'emplois 2013 fixé en loi de finances initiale, aucune évolution supplémentaire n'a été prise en compte à ce stade.
● Crédits afférents aux personnels œuvrant pour les politiques du programme « Énergie, climat et après-mines » (action n° 23). — Au titre de cette « action-miroir » du programme n° 174, sont demandés dans le cadre du présent projet de loi de finances 54,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le titre 2 – contre 53,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (+ 1,8 %).
Cette action identifie les personnels œuvrant pour les politiques du programme « Énergie, climat et après-mines » de la mission EDMD ainsi que ceux de l’action « Recherche dans le domaine de l’énergie » du programme « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Il s’agit de 784 équivalents temps plein travaillé en 2014, soit 226 personnels à la direction générale de l’énergie et du climat et 558 personnels en directions régionales de l’Environnement, de l’aménagement et du logement (activités « énergie–climat–air » et contrôle des véhicules).
● Crédits afférents aux personnels dans le domaine des transports aériens (action n° 24). — Au titre de cette action, sont demandés dans le cadre du présent projet de loi de finances 2 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le titre 2 (+ 2,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013).
Cette action identifie les personnels œuvrant pour les infrastructures aéroportuaires supportées par le budget général du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie. En 2011 et 2012, l'essentiel des moyens de l'action n° 24 « Personnels œuvrant dans le domaine des transports aériens » a été transféré vers le ministère de la défense (ingénierie aéroportuaire non spécialisée des bases aériennes militaires), d'une part, et vers le budget annexe de l'aviation civile (ingénierie aéroportuaire spécialisée des bases aériennes civiles et militaires), d’autre part. Il subsiste néanmoins quelques emplois mis à disposition du ministère de la défense pour des tâches d'entretien et d'exploitation effectuées en régie sur les plateformes aéroportuaires. À leur départ, ces agents ne seront pas remplacés.
Le plafond d'autorisation d'emplois pour 2014 s'élève à 40 équivalents temps plein travaillé. Considérant que ce plafond était fixé à 30 équivalents temps plein travaillé en 2012, votre Rapporteur s’interroge sur les raisons de cette évolution (ainsi que sur les moyens financiers y afférents), dont la justification apparaît malaisée au regard de la perspective d’achèvement de cette action dans les prochaines années.
L’action n° 25 a pour objet d’identifier le budget attribué à la commission nationale du débat public (CNDP), autorité administrative indépendante créée par l’article 134 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité et aujourd’hui régie par le chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l’environnement (articles L. 121-1 et suivants)
La commission est chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées, relevant de catégories d’opérations dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État et dès lors qu’ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. La participation du public peut prendre la forme d’un débat public. Celui-ci porte sur l’opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales du projet. La participation du public est assurée pendant toute la phase d’élaboration d’un projet, depuis l’engagement des études préliminaires jusqu’à la clôture de l’enquête publique. La CNDP veille au respect de bonnes conditions d’information du public durant la phase de réalisation des projets dont elle a été saisie jusqu’à la réception des équipements et travaux. Elle conseille à leur demande les autorités compétentes et tout maître d’ouvrage sur toute question relative à la concertation avec le public tout au long de l’élaboration d’un projet. La commission a la particularité de ne pas se prononcer sur le fond des projets qui lui sont soumis.
Auditionné en qualité de personnalité dont la nomination à la présidence de la CNDP était envisagée par le Président de la République, M. Christian Leyrit déclarait le 12 mars 2013, devant la Commission du développement durable, que « la CNDP, en tant qu’autorité administrative indépendante, doit affirmer son autorité et sa légitimité. Elle doit permettre d’articuler, en amont de la décision, la démocratie représentative et la démocratie participative (…) S’appuyant sur les chercheurs et les professionnels de la concertation, la CNDP doit faire évoluer la doctrine, diversifier ses méthodes d’intervention, être visible à l’international, et se faire mieux connaître des citoyens français. ». (10)Plusieurs pistes étaient envisagées : former les nouveaux membres de la Commission dès leur arrivée ; renouveler le vivier des présidents et membres de commissions particulières en veillant à ce qu’ils ne soient pas trop proches de l’administration ou des maîtres d’ouvrage ; procéder à une évaluation du déroulement de chaque débat ; élargir les méthodes d’expression du public, développer les outils numériques ; développer, avec les maîtres d’ouvrage, la « concertation garantie » après le débat public et jusqu’à la réalisation. Dans son rapport public de 2011, le Conseil d’État estimait même « qu’une solution consisterait à conférer un champ de compétence général à la CNDP, pour contrôler l’organisation de tous les débats publics à dimension nationale. Elle deviendrait l’institution de référence, connue du grand public ».
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, il est envisagé de doter la Commission à hauteur de 2,4 millions d’euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement (dont 1,6 million d’euros en titre 2 et 0,8 million d’euros hors titre 2) – contre 2,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (+ 5,7 %).
Votre rapporteur se félicite naturellement de la progression non négligeable, en valeur relative, des moyens affectés à la CNDP. Il s’interroge néanmoins sur l’écart saisissant entre les moyens réduits affectés à l’institution, d’une part, et l’importance et l’étendue des missions qui lui sont confiées – et que son actuel président entend développer –, d’autre part.
Chacun garde en effet en mémoire les conditions insatisfaisantes dans lesquelles s’est déroulé le débat public sur les nanotechnologies. Force est de constater que les enseignements de cet échec n’ont pas été tirés, si l’on en juge par la manière dont se déroule le débat public sur la construction d’un centre de stockage géologique profond des déchets à haute activité et moyenne activité à vie longue en Meuse et Haute-Marne.
Élu de la circonscription directement concernée par ce projet, notre collègue Bertrand Pancher observait ainsi, lors d’une table ronde récemment organisée par la Commission du développement durable sur les modalités de gestion de ces déchets (2 octobre 2013), « [qu’une] grande majorité de nos concitoyens de la région de Cigéo qui souhaitaient participer au débat public se sont trouvés dans l’incapacité de s’exprimer. La représentante d’Europe Écologie–Les Verts, qui était pourtant venue de la région Champagne-Ardenne pour dire publiquement pourquoi elle était opposée au stockage des déchets nucléaires, a ainsi été sifflée ! (…) Je pense qu’il faut commencer à réfléchir à l’introduction, en France, d’un droit au débat public contradictoire ». Alors que « les représentants de la Commission nationale du débat public avaient demandé au préfet du département de les aider au moins à réguler les débats et à faire en sorte que les salles ne soient pas envahies par une poignée d’opposants qui font tout pour empêcher les autres de s’exprimer », le représentant de l’État avait opposé à cette demande une fin de non-recevoir.
Lors de cette même table ronde, notre collègue Yannick Favennec se faisait l’écho de préoccupations analogues : « Concernant le fonctionnement de la Commission nationale du débat public (CNDP), j’ai constaté les mêmes difficultés dans mon département de Mayenne lors de la présentation de la ligne à très haute tension Cotentin-Maine. Faut-il maintenir la CNDP sous sa forme actuelle, au risque de voir les débats perturbés par des minorités partisanes, ou imaginer un autre mode de concertation qui permettrait aux citoyens de s’exprimer et de s’informer démocratiquement ? »
Votre rapporteur estime donc urgent, au-delà de la nécessaire augmentation des moyens humains et budgétaires attribués à la Commission, qu’une réflexion d’ensemble sur la place et l’organisation des débats publics dans notre pays – et le rôle que la Commission nationale sera appelée à y jouer – puisse s’engager sans délai devant le Parlement.
Dans le domaine des nuisances sonores, l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) a pour mission de définir les indicateurs et les normes applicables aux réseaux de mesure de bruit et de suivi des trajectoires autour des aéroports, ainsi que les programmes de diffusion de ces informations auprès du public. Elle joue également le rôle d’une instance de recours en cas de désaccord sur les engagements pris localement entre les gestionnaires, les compagnies, les élus, les associations de riverains et les représentants de l’État. Sur les douze principales plateformes, elle doit ainsi être consultée sur les projets de plan d’exposition au bruit et de plan de gêne sonore, ainsi que sur les projets de textes réglementaires les concernant.
L’Autorité est dotée d’un pouvoir de sanction à l’encontre des compagnies ne respectant pas les règles de protection sonore des aéroports, le montant de l’amende susceptible d’être infligée pouvant atteindre 40 000 € à compter du début de l’année prochaine. Depuis le 1er avril 2010, une réforme opérée dans le cadre de la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports a confié à l’Autorité la totalité de la procédure des amendes administratives et l’a renforcée dans l’exercice de son pouvoir de sanction.
Par ailleurs, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a élargi, à compter du 1er novembre 2010, les compétences de l’Autorité au domaine de la pollution de l’air sur et autour des aéroports. À ce titre, elle doit opérer la synthèse des informations et propositions recueillies auprès des acteurs concernés en matière de pollution atmosphérique et contribuer au débat en matière d’environnement aéroportuaire.
L’action n° 26 est dotée de 1,6 million d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014 – contre 1,5 million d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 (+ 6,6 %).
À l’issue de l’audition en commission élargie de M. Philippe Martin, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, et de M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué, chargé des transports, de la mer et de la pêche (voir compte rendu officiel de la commission élargie du jeudi 7 novembre 2013, sur le site Internet(11) de l’Assemblée nationale), la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a examiné pour avis, sur les rapports pour avis de M. Jacques Krabal, Mme Geneviève Gaillard, MM. Denis Baupin, M. Jean-Marie Sermier, Rémi Pauvros, Jacques Alain Bénisti et Jean-Christophe Fromantin, les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
M. le président Jean-Paul Chanteguet. 6 amendements ont été déposés par notre collègue Bertrand Pancher, mais ils ne sont pas défendus.
M. Denis Baupin. Monsieur le président, je souhaite formuler une protestation : deux amendements qui avaient été déposés par le groupe Écologiste, placés par leurs auteurs dans les articles non rattachés du projet de loi de finances, ont été déplacés par le service de la Séance et rattachés à la mission « Écologie, développement et mobilité durables », après l’article 63. Or, en raison de leur placement initial, seuls les députés Écologistes membres de la commission des finances avaient le droit de les signer, et je ne peux donc pas les défendre ici aujourd’hui. Bien entendu, nous les re-déposerons en vue de l’examen en séance publique, mais je vois là un vrai problème, qui a d’ailleurs été évoqué en Conférence des Présidents.
Ces deux amendements visent à faire prendre en compte les risques que font peser sur les finances de l’État un certain nombre d’engagements pris en matière de sûreté nucléaire, qu’il s’agisse de démantèlement ou de déchets. Nous demandions la présentation d’un rapport sur ces risques.
M. Pierre-Alain Muet, vice-président de la commission des finances. La procédure d’examen des lois de finances est différente de la procédure législative ordinaire, ce qui explique que les amendements déposés en commission des finances ne puissent être signés que par les membres de celle-ci.
M. Christian Eckert, rapporteur général de la commission des finances. C’est en effet la procédure propre aux lois de finances, et le point particulier évoqué par M. Denis Baupin n’est ni contraire au règlement, ni inhabituel. La Conférence des Présidents a effectivement évoqué cette question, et le Président Claude Bartolone a indiqué qu’une réflexion sera menée sur ce sujet.
M. le président Jean-Paul Chanteguet. Nous en venons au vote sur les crédits de la mission.
Suivant l’avis favorable de M. Jacques Krabal, Mme Geneviève Gaillard, MM. Denis Baupin et Rémi Pauvros, et contrairement à l’avis défavorable de MM. Jean-Marie Sermier et Jacques Alain Bénisti, M. Jean-Christophe Fromantin s’abstenant, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a donné un avis favorable à l’adoption des crédits relatifs à la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
© Assemblée nationale