N° 3110
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2015.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2016 (n° 3096),
PAR Mme Valérie RABAULT,
Rapporteure Générale
Députée
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ANNEXE N° 20
ÉCONOMIE
DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES
PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS
OU À DES ORGANISMES PRIVÉS
Rapporteur spécial : M. Jean-Louis Gagnaire
Député
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 7
I. UNE PARTICIPATION DU PROGRAMME À LA MAÎTRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES MAIS QUI PORTE L’ESSENTIEL DE L’EFFORT FISCAL EN FAVEUR DE LA COMPÉTITIVITÉ ET DE L’EMPLOI 9
A. UN EFFORT DE RATIONALISATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE QUI TOUCHE LE PROGRAMME 134 9
1. Une diminution des crédits par rapport à 2016 9
2. Évolution de la dotation budgétaire des treize actions composant le programme 134 10
a. Aides en faveur du commerce et de l’artisanat 10
b. Actions en faveur des entreprises industrielles 11
B. UNE PRIORITÉ À ACCORDER AUX DISPOSITIFS D’AVENIR 12
1. Une baisse sensible des crédits d’intervention directe en faveur des entreprises 12
2. Une dotation qui ne permet pas une pleine exploitation de l’effet de levier des pôles de compétitivité 13
3. Une redéfinition du FISAC qui doit conduire à réfléchir sur sa territorialisation 14
4. L’impact de la réforme territoriale sur les services déconcentrés 15
C. UN BUDGET STABLE CONSACRÉ AUX ACTIONS DES AUTORITÉS DE RÉGULATION 16
1. Les priorités des autorités de régulation pour l’année 2016 16
a. L’action de l’État en matière de régulation commerciale 17
b. La lutte contre les pratiques anti-concurrentielles 18
c. L’accès aux réseaux dans le domaine de l’énergie 18
d. Des moyens faibles pour remplir la mission surveillance de la concurrence dans les réseaux de communications électroniques 19
2. Un faible niveau de dotation pour l’AFNOR 20
3. La contribution de l’État au titre du transport de presse 21
D. UNE ÉVOLUTION NOTABLE DANS LA DISTRIBUTION DES TAXES AFFECTÉES 22
1. La création d’un fonds de compensation pour les chambres de commerce et d’industrie 22
2. La baisse des plafonds des taxes affectées aux centres techniques industriels doit veiller à ne pas handicaper leur action 23
E. UN NIVEAU ÉLEVÉ DE DÉPENSES FISCALES ESSENTIELLEMENT LIÉ AU CRÉDIT D’IMPÔT POUR LA COMPÉTITIVITÉ ET L’EMPLOI 24
II. LE FINANCEMENT DE LA COMPÉTITIVITÉ DES ENTREPRISES ET LA STRATÉGIE INDUSTRIELLE DE LA FRANCE 25
A. LE CICE REMPLIT SON OBJECTIF DE « BOL D’AIR » FINANCIER POUR LES ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ DEPUIS LA CRISE 25
B. BPIFRANCE : UN OPÉRATEUR QUI MONTE EN PUISSANCE MAIS QUI POURRAIT PRENDRE DAVANTAGE DE RISQUES 26
1. La mission de financement et d’investissement 27
2. Le renforcement nécessaire des aides individuelles à l’innovation 28
3. La création d’une capacité de retournement associant État, Régions, BPI et investisseurs privés : un grand pas en faveur de l’aide aux entreprises en difficulté 29
C. LE MAINTIEN D’UN EFFORT MASSIF D’INVESTISSEMENT À TRAVERS LE PROGRAMME D’INVESTISSEMENT D’AVENIR ET LE RECENTRAGE DES PLANS INDUSTRIELS SUR DES THEMATIQUES FORTES 31
1. Une promotion de l’excellence française via les investissements d’avenir 31
2. Une méthode efficace de sélection : l’appel à projet, mais une attribution parfois complexe de l’aide du fait d’une gestion duale 32
3. La rationalisation des plans industriels : le passage de 34 plans à 9 plans industriels 33
D. LE SOUTIEN DIRECT AUX ENTREPRISES : UN ENJEU MAJEUR POUR ÉVITER LA DISPARITION DU TISSU INDUSTRIEL 33
1. Les compétences des collectivités confortées en matière économique par la réforme territoriale 33
2. Une politique européenne qui doit veiller à ne pas freiner le développement économique et l’innovation 35
3. Le repérage et le traitement des entreprises en difficulté 35
4. Business France : un nouvel établissement en soutien des entreprises exportatrices 36
5. Une action renouvelée en faveur de l’économie sociale et solidaire 37
III. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS : UN RENFORCEMENT DE L’AIDE AUX ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ 38
A. LE PROGRAMME 861 39
B. LE PROGRAMME 862 : UN PROGRAMME RENOUVELÉ À TRAVERS LE FDES 39
C. LE PROGRAMME 863 40
EXAMEN EN COMMISSION 43
Article 52 : Création d’un fonds de péréquation entre les chambres de commerce et d’industrie 45
Article 53 : Création de trois taxes affectées au financement de centres techniques industriels et harmonisation de l’ensemble des taxes affectées à ces derniers et aux comités professionnels du développement économique 51
ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 59
L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.
À cette date, 89 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.
L’année 2015 a été marquée par la volonté du Gouvernement de poursuivre ses efforts en faveur d’une croissance durable et équilibrée de l’économie française. C’est en accord avec cet objectif que les politiques menées dans le cadre de la mission Économie tendent à favoriser l’emploi, la compétitivité des entreprises ainsi que le développement des exportations.
En effet, les entreprises bénéficieront d’une réduction supplémentaire de prélèvements de 9 milliards d’euros l’an prochain, pour un total de 33 milliards d’euros en 2016, si l’on additionne les effets de la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) (18 milliards d’euros), le pacte de responsabilité (13 milliards d’euros) et les aides aux PME/TPE (1 milliard d’euros). Le projet de loi de finances pour 2016 (PLF 2016) prévoit également la mise en œuvre du plan PME/TPE qui avait été annoncé le 9 juin dernier par le Premier ministre Manuel Valls. Ce plan prévoit notamment d’encourager l’embauche des salariés supplémentaires en limitant les effets du franchissement des seuils d’effectifs applicables à certains prélèvements fiscaux et sociaux et en favorisant les dispositifs de groupements d’employeurs qui permettent aux TPE/PME de recourir à des salariés en contrat à durée déterminée (CDI) qu’elles n’auraient pas été en mesure d’embaucher et en augmentant le plafond de provision déductible pour faire face aux impayés.
Pour financer cet effort fiscal en faveur de la compétitivité des entreprises, les dépenses budgétaires sont en légère diminution : les crédits du programme 134 Développement des entreprises et du tourisme passent ainsi de 852 millions d’euros en loi de finances initiale (LFI) pour 2015 à 838 en crédits de paiement (CP) en PLF 2016. Le Rapporteur spécial souligne cependant que le programme 134 avait déjà contribué en 2014 à l’effort de réduction des dépenses publiques. À cet égard, et notamment dans la perspective de la réforme territoriale, il rappelle que certains dispositifs mériteraient d’être davantage appuyés. Il est par ailleurs nécessaire de repenser l’articulation entre les dispositifs pilotés en administration centrale et dans les services déconcentrés d’une part, et ceux conduits par les régions d’autre part. Les moyens d’action des Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte) doivent ainsi être cohérents avec leurs missions redéfinies. La priorité doit être clairement donnée aux interventions en faveur de l’investissement, de l’innovation, de l’industrie et de l’international, ce qui recouvre notamment l’ensemble des dotations à Bpifrance et aux pôles de compétitivité.
Au-delà du soutien direct aux entreprises, la mission Économie comporte également des crédits à destination des structures en charge de la régulation et de la surveillance du marché, telle que la commission de régulation de l’énergie (CRE) ou l’autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).
I. UNE PARTICIPATION DU PROGRAMME À LA MAÎTRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES MAIS QUI PORTE L’ESSENTIEL DE L’EFFORT FISCAL EN FAVEUR DE LA COMPÉTITIVITÉ ET DE L’EMPLOI
La mission Économie regroupe les actions permettant de soutenir le développement des entreprises, d’assurer un fonctionnement efficace des marchés par une concurrence saine entre les acteurs économiques, et de garantir la protection des consommateurs par la sécurité des produits.
Ces politiques sont retracées au sein des trois programmes suivants : Développement des entreprises et du tourisme (n° 134), Statistiques et études économiques (n° 220), Stratégie économique et fiscale (n° 305) (1). Seul le programme 134, complété par les actions spécifiques relatives aux investissements d’avenir et par le compte de concours financier Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés, relève du champ du présent rapport spécial.
Les crédits du programme 134 évoluent, à structure constante, de 874,54 millions d’euros en CP (859,54 en AE) en 2015 à 831,13 millions d’euros (844,49 en AE) dans le PLF 2016, soit une diminution de 5 % en CP et de 1,75 % en AE.
La masse salariale du programme à structure constante (hors transferts) diminue de 0,3 % dans le PLF 2016, après une réduction de 0,5 % entre la LFI 2014 et la LFI 2015. Cette quasi-stabilité pour 2016 s’explique par un glissement-vieillesse technicité (GVT) solde qui compense en partie l’impact du schéma d’emplois négatif.
Après une diminution de 10,5 % entre la LFI 2014 et la LFI 2015, les dotations hors titre 2 en CP passent, à périmètre constant, de 462,7 millions d’euros en LFI 2015 à 421,3 en PLF 2016, soit une diminution de près de 9 %. L’évolution des AE est en revanche de moindre ampleur avec une baisse de près de 3 % en 2016 qui intervient après une diminution de 12 % en 2015 par rapport à 2014.
Les principales évolutions portent sur les dotations de la direction générale des entreprises (DGE) (action 02, 03, 04 et 21), de la direction générale du Trésor (actions 07 et 20) et de la direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF) (actions 16 à 18).
Par rapport à la loi de finances pour 2015, les principales évolutions constatées sont les suivantes.
L’indemnité de départ des commerçants et artisans (IDD), créée par la loi de finances pour 1982, s’est substituée à l’aide spéciale compensatrice (ASC) mise en place en 1972, afin de compenser, au moment du départ en retraite des indépendants, la dépréciation des fonds de commerce et l’érosion des repreneurs potentiels liés au développement de la grande distribution. Cette aide a été supprimée à compter du 1er janvier 2015 par l’article 92 de la loi de finances pour 2015, dans la mesure où elle ne répondait plus à ses objectifs originels. Les dotations prévues en 2015 et 2016 visent à assurer le paiement des aides accordées avant cette suppression.
Afin d’atténuer les conséquences de la suppression de l’indemnité de départ, le régime social des indépendants (RSI) a mis en œuvre un dispositif de substitution dénommé « accompagnement au départ en retraite » (ADR) dès le 1er janvier 2015 et qui n’est plus financé par le programme 134. Il s’agit d’une aide sociale, extra-légale, attribuée par les caisses régionales du régime qui est complémentaire des aides accordées aux assurés actifs ou retraités au titre de l’action sanitaire et sociale du RSI. Des critères sociaux et médico-sociaux, en plus des critères de revenus, sont pris en considération pour l’attribution de cette aide. Les personnes remplissant les critères d’éligibilité peuvent obtenir une aide d’un montant moyen qui varie, selon leur situation, de 7 500 à 10 000 euros.
La dotation prévue pour le Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC) est fixée à 15 millions d’euros en AE et à 10 en CP en 2016. En effet, à la suite de la réforme introduite par la loi relative au commerce à l’artisanat et aux très petites entreprises du 18 juin 2014 (mise en place d’un appel à projets pour les opérations territoriales), ce dispositif est désormais géré en autorisation d’engagement, afin de tenir compte des décaissements effectifs des fonds par le RSI, qui s’étendent sur plusieurs années. Les crédits 2015, qui avaient été augmentés en CP par amendement du Gouvernement, ont permis de financer la plus grande partie du stock de dossiers résultant de l’ancien dispositif. Les crédits 2016 peuvent donc être concentrés sur le dispositif réformé : le FISAC a été recentré sur les communes rurales et les quartiers prioritaires de la politique de la ville pour les aider à maintenir et à développer leurs activités commerciales et artisanales.
La baisse des crédits des services à la personne, qui correspondent aux moyens de l’ancienne Agence nationale des services à la personne, supprimée en 2014, est le résultat de la rationalisation de ces dépenses effectuée depuis un an et demi par la direction générale des entreprises.
Les crédits de soutien au développement des PME, ainsi que la subvention pour charges de service public versée à l’établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (l’EPARECA), traduisent la contribution à l’effort de maîtrise des dépenses publiques.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION 2 COMMERCE ET ARTISANANT ENTRE LA LFI 2015 ET LE PLF 2016
(en euros)
Action |
Cat |
LFI 2015 |
PLF 2016 |
Évolution 2016/2015 en % | |||
02 Commerce Artisanat |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | |
Services à la personne |
31/64 |
3 807 260 |
3 807 260 |
3 000 000 |
3 000 000 |
– 21 |
– 21 |
EPARECA |
32 |
6 700 000 |
6 700 000 |
6 272 406 |
6 272 406 |
– 6 |
– 6 |
Aide au départ |
62 |
5 000 000 |
5 000 000 |
4 000 000 |
4 000 000 |
– 20 |
– 20 |
FISAC |
62 |
19 305 000 |
16 946 830 |
15 000 000 |
10 000 000 |
– 22 |
– 41 |
Développement des PME (hors réserve parlementaire) |
31/64 |
7 336 075 |
7 336 075 |
6 533 993 |
6 533 993 |
– 11 |
– 11 |
TOTAL |
42 148 335 |
39 790 165 |
34 806 399 |
29 806 399 |
– 18 |
– 26 |