N° 4132
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 octobre 2016.
AVIS
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (n° 4061)
de finances pour 2017
TOME XI
OUTRE-MER
COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER, NOUVELLE-CALÉDONIE
ET TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES
PAR M. Ibrahim ABOUBACAR
Député
——
Voir le numéro : 4125-III-33
En application de l’article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les réponses au questionnaire budgétaire devaient parvenir au Rapporteur pour avis au plus tard le 10 octobre 2016 pour le présent projet de loi de finances.
À cette date, seules 14 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur pour avis qui regrette que les prescriptions de la loi organique n’aient pas été respectées, malgré la disponibilité des services du ministère des Outre-mer.
SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION I5
I. UN BUDGET EN RAPPORT AVEC LES AMBITIONS ASSIGNÉES POUR LE DÉVELOPPEMENT DES OUTRE-MER 9
A. DES CRÉDITS EN HAUSSE AU SEIN DE LA MISSION OUTRE-MER 9
1. Le programme 138 « Emploi outre-mer » 10
2. Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » 11
3. Une dépense fiscale toujours forte en faveur des outre-mer 12
B. UNE CROISSANCE SOUTENUE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN FAVEUR DES OUTRE-MER 13
C. UN EFFORT PRESQUE GÉNÉRAL EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS ULTRAMARINES 14
II. L’INSERTION DANS L’ENVIRONNEMENT RÉGIONAL, UN ENJEU INÉGALEMENT APPRÉHENDÉ 16
A. LES COMPÉTENCES INÉGALES DES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER 16
B. DES ENJEUX DIPLOMATIQUES DIFFÉRENTS 18
1. Dans la zone Antilles-Guyane 18
a. Le cadre général 18
b. Des enjeux à identifier pour Saint-Barthélemy 19
c. Des enjeux considérables pour Saint-Martin 19
2. Dans le Pacifique 21
3. Dans l’Atlantique Nord 23
C. LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER DANS LES ORGANISATIONS DE COOPÉRATION RÉGIONALE 25
III. LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER ET L’ENJEU DU DÉVELOPPEMENT DURABLE 27
A. SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON 27
B. LES COLLECTIVITÉS DU PACIFIQUE 28
C. LES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES (TAAF) 29
1. Une zone immense et difficile à surveiller 30
2. Un espace riche et prometteur en termes de recherche sur le développement durable 31
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de finances pour 2017 ne dément pas l’effort budgétaire consacré, chaque année depuis 2012, aux outre-mer. Certes, l’évolution des crédits de la mission Outre-mer ne peut résumer l’effort de l’État en faveur de nos compatriotes ultramarins, la plupart des crédits intéressant les outre-mer relevant des autres missions budgétaires en fonction des politiques publiques mises en œuvre. En effet, comme l’indiquent les éléments préparatoires au document de politique transversale consacré à l’outre-mer annexé au projet de loi de finances, l’effort financier de l’État en faveur des outre-mer est porté par 86 programmes budgétaires différents, auxquels s’ajoutent le budget annexe Contrôle et exploitation aériens.
L’examen du budget de la mission Outre-mer pour 2016 avait été l’occasion pour votre Rapporteur pour avis de dresser un bilan des enjeux institutionnels, politiques, économiques, sociaux, environnementaux et sécuritaires auxquels font actuellement face les différentes collectivités d’outre-mer ainsi que la Nouvelle-Calédonie.
Bien qu’il n’ignore pas la persistance des enjeux évoqués alors, votre Rapporteur pour avis a fait le choix, cette année, outre une analyse des éléments budgétaires, de porter son attention sur deux thèmes fondamentaux pour le développement des collectivités d’outre-mer : la pleine appréhension de leur environnement régional par le développement d’une action internationale d’une part, la sauvegarde de leur avenir par la prise en compte des défis du changement climatique et du développement durable d’autre part (1).
On ne saurait cependant passer sous silence les échéances institutionnelles que sont appelées à connaître prochainement les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et plus encore la Nouvelle-Calédonie. Les derniers mois ont vu se multiplier les discussions sur la pertinence de potentielles évolutions statutaires.
À Saint-Pierre-et-Miquelon, plusieurs rapports ont plaidé en faveur d’une modernisation du cadre institutionnel de l’archipel. En 2005 et 2011, des parlementaires ont formulé des préconisations en ce sens. En décembre 2015, le Conseiller d’État Laurent Olléon a été chargé par la ministre des Outre-mer de dresser un état des lieux des difficultés constatées. Une nouvelle mission, composée de personnalités locales, a rendu un quatrième rapport en mai 2016. S’il a un temps été envisagé de procéder à une consultation des électeurs du territoire sur les pistes d’évolution le 18 septembre 2016, celle-ci n’a pu avoir lieu en raison, selon le Gouvernement, d’une absence de consensus local. Les projets établis ont été ajournés sine die.
À Saint-Martin, le Gouvernement s’est déclaré ouvert à l’hypothèse de nouvelles modifications statutaires souhaitées par les élus du territoire. Celles-ci auraient vocation à permettre de remédier à d’éventuelles difficultés consécutives à la nouvelle organisation institutionnelle, et notamment à l’ambition délicate d’un équilibre des comptes dans un environnement régional tout à fait spécifique. Le rapport relatif à la collectivité d’outre-mer de Saint-Martin, rendu le 16 juillet 2014 par la mission d’information de la commission des Lois à l’Assemblée nationale (2), constitue à ce titre, grâce aux 32 propositions qu’il contient, un outil de travail important pour nourrir la réflexion.
Sur ces bases, votre Rapporteur pour avis appelle à un dialogue rapide entre les parties afin d’éviter que ne s’installe dans le temps une fragilisation des institutions de cette collectivité : la décision du Conseil constitutionnel n° 2016-549 QPC du 1er juillet 2016, Collectivité de Saint-Martin, qui refuse d’établir un principe de compensation intégrale des charges résultant des transferts de compétences entre collectivités, ne saurait clore le débat
À Saint-Barthélemy, le conseil territorial a délibéré et rendu un avis, le 20 décembre 2013, afin de proposer au législateur d’apporter plusieurs aménagements à la loi organique du 21 février 2007. Les modifications proposées ont été reprises dans une proposition de loi organique déposée par le sénateur de Saint-Barthélemy, M. Michel Magras, sur le bureau du Sénat. La loi organique n° 2015-1485 du 17 novembre 2015 portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy a ainsi modifié le statut de cette collectivité en lui transférant les compétences « location de véhicule terrestre à moteur » et « carte et titre de navigation des navires de plaisance à usage personnel non soumis à francisation », et en aménageant le fonctionnement institutionnel de la collectivité.
Le régime de Wallis et Futuna a évolué avec la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le territoire étant désormais régi par l’article 74 de la Constitution et bénéficiant du principe de spécialité législative. Il demeure toutefois organisé par la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer, qui ne présente pas le caractère organique exigé par la Constitution et dont les dispositions apparaissent aujourd’hui excessivement restrictives. Une actualisation de ce statut apparaît possible, dans le cadre du nouveau contexte constitutionnel, afin que le territoire puisse bénéficier de règles de fonctionnement adaptées aux évolutions juridiques, sociales, économiques et environnementales que cette collectivité connaît. Une telle réforme ne pourra cependant aboutir que dans le respect du rôle de la coutume, élément indispensable à un consensus.
Sur la base de la dynamique impulsée par la visite du Président de la République le 22 février 2016, suivie de la réception au ministère des Outre-mer des représentants du territoire entre le 10 et le 17 juillet, le conseil territorial a délibéré sur les orientations concernant les dossiers majeurs qui intéressent l’avenir de la collectivité. Votre Rapporteur pour avis appelle de ses vœux la mise en place, d’ici la fin de l’année, du groupe de travail annoncé pour avancer sereinement sur le chemin de l’adaptation du statut du territoire.
Les échéances les plus importantes se présentent pour la Nouvelle-Calédonie. L’Accord de Nouméa, dont le respect est commandé par l’article 76 de la Constitution, prévoit qu’une consultation électorale « portant sur le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l’accès à un statut international de pleine responsabilité et l’organisation de la citoyenneté en nationalité » doit être organisée. Il revient au Congrès de la Nouvelle-Calédonie de fixer la date de ce référendum, à la majorité qualifiée des trois cinquièmes, avant l’expiration de l’avant-dernière année du mandat en cours. Le Congrès doit donc se prononcer avant mai 2018. À défaut, la date des opérations de vote sera fixée par l’État et, au plus tard, en novembre 2018.
Dans la perspective de l’organisation de cette consultation, l’État a engagé des discussions avec les partenaires politiques locaux pour la constitution de la liste électorale spéciale qui sera utilisée. La loi organique n° 2015-987 du 5 août 2015 relative à la consultation sur l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté a traduit l’accord politique atteint à l’occasion du Comité des signataires du 5 juin 2015, en ce qui concerne les modalités d’établissement et de révision des listes électorales spéciales. Elle prévoit notamment l’inscription d’office sur la liste électorale spéciale pour la consultation de près de 149 856 électeurs, soit 97,5 % du total des inscrits (3). Cette démarche inclusive trouve son origine dans la volonté de conférer au scrutin une légitimité incontestable, qui se trouverait écornée si un grand nombre de personnes n’avait pu trouver à s’inscrire sur la liste électorale.
Ce cadre juridique consolidé fin 2015 a permis d’engager, dès 2016, les travaux de constitution de la liste électorale spéciale grâce à la mise en œuvre de moyens humains dimensionnés. L’État a assuré et pris en charge le déploiement en Nouvelle-Calédonie d’une mission de treize magistrats désignés par le président de la cour de Cassation. Parallèlement, pour faire suite aux sollicitations des groupes indépendantistes, l’État a financé la venue de treize experts des Nations Unies pour assurer le rôle de personnalités qualifiées indépendantes pour la révision des listes électorales. Une campagne complémentaire d’inscription sera diligentée au cours de l’année 2017 pour identifier et sensibiliser les électeurs remplissant les conditions de vote.
Votre Rapporteur pour avis recommande que toutes ces évolutions statutaires, quelles qu’elles soient, procèdent en permanence de la plus large concertation possible avec les représentants des populations concernées, afin de permettre aux consultations qui s’en suivent de se dérouler dans la plus absolue transparence et la plus grande sérénité. La Constitution de la République a largement ouvert, pour les collectivités comme pour les départements et régions d’outre-mer, la porte aux évolutions différenciées. Les habitants, comme les élus, ont su s’approprier ces nouvelles libertés. Le nombre de référendums tenus outre-mer ces dix dernières années le montre et, quoiqu’on en pense, les résultats des urnes ont tantôt incliné vers une plus grande autonomie (Saint-Martin, Saint-Barthélemy), tantôt vers une proximité avec l’Hexagone (Mayotte, Guadeloupe). Aucun n’a mis en péril la concorde civile.
Les intérêts propres des collectivités d’outre-mer de la République, évoqués à l’article 74 de la Constitution – tout comme les caractéristiques et contraintes particulières évoquées à l’article 73 par ailleurs – ont vocation à être entendus et à se conjuguer dans l’intérêt bien compris de la Nation tout entière.
La mission Outre-mer regroupe les dotations budgétaires allouées par l’État aux territoires ultramarins et gérées par le ministère des outre-mer. Ses crédits sont affectés à deux programmes :
– le programme 138 « Emploi outre-mer », dont les trois actions comprennent les crédits destinés aux aides aux entreprises et aux divers dispositifs de formation professionnelle spécifiques aux outre-mer, ainsi que les moyens nécessaires au pilotage des politiques publiques – c’est-à-dire les services du cabinet du ministère des outre-mer, de la direction générale des outre-mer (DGOM) et de la délégation interministérielle à l’égalité des chances des Français d’outre-mer (DIECFOM) ;
– le programme 123 « Conditions de vie outre-mer », dont les huit actions accueillent les crédits destinés au financement des dispositifs propres aux outre-mer (aides au logement, continuité territoriale, coopération régionale, dispositifs sanitaires, culturels et sociaux, accès au financement bancaire) ainsi que les enveloppes budgétaires affectées au soutien à l’investissement des collectivités territoriales.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017, les crédits de la mission Outre-mer s’élèvent à 2,14 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE), soit une hausse de 3 % par rapport à l’exercice budgétaire précédent, et à 2,1 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit une stabilisation par rapport à 2015.
Conformément aux engagements du Président de la République, les moyens alloués à la mission atteignent un montant toujours supérieur au seuil des 2 milliards d’euros. Cette constance, alors même que la France s’inscrit dans une trajectoire de redressement des finances publiques et de réduction des crédits budgétaires, témoigne de la priorité que constituent les Outre-mer pour le Gouvernement. Votre Rapporteur pour avis salue cette orientation suivie dans la totalité des projets de loi de finances présentés au cours de la législature.
CRÉDITS VOTÉS EN LOI DE FINANCES POUR LA MISSION OUTRE-MER
Année |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
CP (millions d’euros) |
1 991 |
1 857 |
1 620 |
1 871 |
2 023 |
1 977 |
Année |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
CP (millions d’euros) |
1 966 |
2 039 |
2 058 |
2 062 |
2 016 |
2 032 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
ÉVOLUTION ANNUELLE DES CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER
Numéro et intitulé (programme et action) |
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||||
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Variation |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Variation | ||
138 |
Emploi outre-mer |
1 360 |
1 288 |
- 5 % |
1 360 |
1 291 |
- 5 % |
01 |
Soutien aux entreprises |
1 111 |
1 039 |
- 6,5 % |
1 111 |
1 042 |
- 6 % |
02 |
Aides à l’insertion et à la qualification professionnelle |
246 |
247 |
0 % |
247 |
247 |
0 % |
03 |
Pilotage des politiques des outre-mer |
2,4 |
2,1 |
- 12,5 % |
2,4 |
2,1 |
- 12,5 % |
123 |
Conditions de vie outre-mer |
717 |
849 |
+ 18 % |
701 |
788 |
+ 12 % |
01 |
Logement |
248 |
247 |
0 % |
235 |
233 |
- 1 % |
02 |
Aménagement du territoire |
143 |
144 |
0 % |
175 |
165 |
- 6 % |
03 |
Continuité territoriale |
42 |
42 |
0 % |
43 |
42 |
- 2 % |
04 |
Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports |
20 |
27 |
+ 35 % |
20 |
19 |
- 5 % |
06 |
Collectivités territoriales |
199 |
300 |
+ 51 % |
188 |
281 |
+ 49 % |
07 |
Insertion économique et coopération régionales |
1 |
1 |
0 % |
1 |
1 |
0 % |
08 |
Fonds exceptionnel d’investissement |
40 |
40 |
0 % |
27 |
35 |
+ 30 % |
09 |
Appui à l’excès aux financements bancaires |
25 |
47 |
+ 88 % |
12 |
13 |
+ 8 % |
Total Mission |
2 077 |
2 137 |
+ 2,9 % |
2 061 |
2 079 |
+ 0,9 % | |
Source : annexe au projet de loi de finances pour 2017.
Le montant des crédits du programme 138 s’élève à 1 288 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 291 millions d’euros en crédits de paiement. Ces montants correspondent à une baisse de 5 % au regard du précédent exercice budgétaire.
La dotation destinée à compenser aux régimes sociaux les exonérations de charges patronales dont bénéficient les entreprises (action n° 1) représente un peu plus ou un peu moins de la moitié du budget de l’ensemble de la mission Outre-mer selon que l’on prend en considération les crédits de paiement ou les autorisations d’engagement. La prévision par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) d’une baisse des besoins de financement en la matière, de l’ordre de 60 millions d’euros, explique l’orientation à la baisse du programme 138.
Le projet de loi de finances réaffirme par ailleurs la priorité que constitue la formation pour améliorer l’employabilité des jeunes ultramarins (action n° 2). Cette ambition se traduit par une mobilisation en faveur de la formation en mobilité, de l’insertion et de la qualification professionnelle, auxquelles sont consacrés 42 millions d’euros en crédits de paiement – dont 33 millions pour la formation en mobilité, 2 millions pour l’insertion dans les collectivités d’outre-mer et 7 millions pour divers dispositifs spécifiques (4). Elle a également pour conséquence la progression de la subvention pour charges de service public de l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM), portée à 7,8 millions.
Le programme 138 poursuit également l’objectif de 6 000 personnes concernées chaque année par le service militaire adapté (SMA) (5) qu’avait fixé le Président de la République. Pour ce faire, il disposera de 48 millions en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, dont 31 millions en fonctionnement et 17 millions en investissement – l’effort nécessaire étant d’ores et déjà en grande partie accompli sur ce dernier point, les dotations d’investissement connaissent une diminution de l’ordre de 5 % par rapport à 2016.
Enfin, l’action n° 3 regroupe les crédits nécessaires au pilotage des politiques publiques ultramarines, c’est-à-dire au financement des administrations centrales du ministère des outre-mer, pour un montant légèrement supérieur à 2 millions d’euros.
Le programme 123 rassemble les crédits des politiques publiques en faveur de l’amélioration des conditions de vie dans les outre-mer. Il s’élève à 787,6 millions d’euros en crédits de paiement et 848,7 millions d’euros en autorisations d’engagement. Il connaît donc une progression de 12,3 % en crédits de paiement et de 18,1 % en autorisations d’engagement.
Les crédits de l’action n° 1, relative au logement, représentent un peu moins de 30 % de l’enveloppe globale du programme 123 en autorisations d’engagement. Ils sont sanctuarisés par rapport à la loi de finances pour 2016 à hauteur de 247 millions d’euros. Un an après le lancement du Plan logement Outre-mer, la préservation des crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) (6) constitue un signe fort en faveur du soutien de ce secteur essentiel, d’autant qu’elle se double de la suppression de l’agrément fiscal préalable pour le crédit d’impôt en faveur du logement social dans les Outre-mer, décidée dans le cadre du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dit « Sapin 2 », dont l’Assemblée nationale devrait discuter en lecture définitive le 8 novembre prochain.
Les crédits dévolus à l’aménagement du territoire (action n° 2) et à la continuité territoriale (action n° 3) demeurent relativement stables par rapport à l’année précédente.
Le budget présente une hausse conséquente des crédits alloués à la reconversion de l’économie polynésienne pour ramener la dotation globale d’autonomie (DGA), versée directement à la Polynésie française, à son niveau antérieur, soit 90,5 millions d’euros, contre 80,5 millions d’euros en 2016. Cette augmentation correspond à l’orientation fixée par le Président de la République (action n° 6). Elle fait l’objet de l’article 58 du projet de loi de finances.
Le Gouvernement réaffirme également son soutien à l’investissement dans les Outre-mer, notamment au travers de la commande publique (action n° 8). Pour cela, les montants consacrés à l’appui pour l’accès aux financements bancaires connaissent une progression de 25 millions d’euros en autorisations d’engagement. Le rehaussement significatif des crédits dévolus à la bonification des prêts accordés par l’Agence française de développement (AFD), soit + 77 % par rapport à 2016, favorise le financement de projets structurants pour le développement économique des territoires ultramarins (action n° 09). Votre Rapporteur pour avis salue particulièrement la mise en place d’un prêt à taux zéro au profit de projets relatifs aux énergies renouvelables, en accord avec la feuille de route gouvernementale pour la transition écologique publiée en 2016.
L’article 60 du projet de loi de finances créé une dotation budgétaire de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements en métropole et dans les collectivités de l’article 73 de la Constitution. Son montant est fixé à 1,2 milliard d’euros.
Enfin, le budget de la mission Outre-mer prévoit le financement, à hauteur de 10 millions d’euros en autorisations d’engagement, des travaux de construction de la Cité des Outre-mer. Mené en partenariat avec la Ville de Paris et le Conseil régional d’Île-de-France, ce projet constituera un outil au service du rayonnement des territoires et des cultures des outre-mer.
Le projet de loi de finances pour 2016 a permis de sécuriser les principaux dispositifs d’aide fiscale à l’investissement outre-mer, conformément aux engagements du Président de la République. Les dispositifs de défiscalisation ont été prorogés jusqu’en 2020 pour les départements et régions d’outre-mer et jusqu’en 2025 pour les collectivités d’outre-mer.
La simplification de la procédure de crédit d’impôt pour le logement social par la suppression de l’agrément préalable, déjà évoquée, et l’offre de préfinancement du crédit d’impôt pour les investissements productifs par la Banque publique d’investissement, ont également concouru au soutien national apporté aux outre-mer.
Pour répondre à une demande répétée des acteurs économiques, le Gouvernement a décidé de maintenir les dispositifs de zone franche d’activité (ZFA) et de geler la dégressivité des abattements fiscaux accordés dans ce cadre aux entreprises ultramarines. Ce sont 15 millions d’euros de fiscalité locale qui ne devraient donc pas être prélevés. Une réflexion globale est engagée pour une prochaine refonte des modalités de soutien des entreprises par des allégements de charges, afin d’en clarifier les modalités et d’en améliorer l’efficacité.
Les crédits de la mission Outre-mer ne représentent qu’une part limitée de l’effort total de l’État en faveur des outre-mer. Cet effort financier s’élève à 16,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 16,4 milliards d’euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2017.
ÉVOLUTION SUR TROIS ANS DES CRÉDITS DESTINÉS AUX OUTRE-MER
(en millions d’euros)
Exécution 2015 |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Variation | ||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
2016/2015 |
2017/2016 |
14 575 |
14 434 |
15 782 |
15 824 |
16 581 |
16 379 |
+ 8,3 % |
+ 5,1 % |
Source : ministère des Outre-mer (7).
Ces chiffres doivent être augmentés de l’effort consenti par l’État en termes de dépenses fiscales, dont votre Rapporteur pour avis n’a pu obtenir communication, mais qui s’établissaient au cours du précédent exercice budgétaire à un peu moins de 4 milliards d’euros. L’enveloppe globale consacrée aux outre-mer devrait donc avoisiner les 20 milliards d’euros pour l’année 2017.
Comme ses prédécesseurs, votre Rapporteur pour avis constate que les montants totaux engagés par l’État sur les territoires ultramarins ne dépendent que très partiellement du ministère des Outre-mer : près de 90 % des crédits participant au développement des Outre-mer ne relèvent pas de son autorité. Or, la récente discussion par l’Assemblée nationale du projet de loi relatif à l’égalité réelle outre-mer – adopté en première lecture le 11 octobre 2016 – a montré qu’il demeurait sinon l’unique, du moins le principal interlocuteur des parlementaires dans la détermination de l’action publique outre-mer.
La présentation globale des crédits budgétaires consacrés aux outre-mer ne doit pas masquer la diversité des dotations que reçoit chaque territoire ultramarin en particulier. Comme l’indique le tableau ci-dessous, le projet de loi de finances pour 2017 prévoit une progression des sommes perçues par chacun par rapport à 2016, à la notable exception des Terres Australes et Antarctiques Françaises (TAAF).
Votre Rapporteur pour avis se félicite de cet accroissement quasi-général de l’effort public en faveur des territoires d’outre-mer. Il appelle cependant l’État à ne pas sacrifier les Terres australes et antarctiques françaises, dont les trésors scientifiques et l’espace maritime contrôlé recèlent des promesses et des responsabilités que la France ne saurait négliger, à un moment où les contestations de souveraineté sur une partie de ces territoires demeurent aiguës.
ÉVOLUTION DE L’EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER DE L’ÉTAT PAR DROM-COM
en millions d’euros |
Exécution 2015 |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Évolution AE | ||||
Collectivité bénéficiaire |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
2016/2015 |
2017/2016 |
Guadeloupe |
2 357 |
2 296 |
2 728 |
2 650 |
2 717 |
2 706 |
+ 16 % |
0 % |
Guyane |
1 676 |
1 676 |
1 849 |
1 851 |
1 977 |
1 967 |
+ 10 % |
+ 7 % |
Martinique |
2 168 |
2 143 |
2 420 |
2 431 |
2 559 |
2 463 |
+ 12 % |
+ 6 % |
La Réunion |
4 525 |
4 495 |
4 937 |
4 922 |
5 128 |
5 098 |
+ 9 % |
+ 4 % |
Mayotte |
849 |
846 |
923 |
937 |
1 038 |
1 010 |
+ 9 % |
+ 12 % |
Nouvelle-Calédonie |
1 237 |
1 237 |
1 196 |
1 224 |
1 280 |
1 289 |
- 3 % |
+ 7 % |
Polynésie française |
1 291 |
1 316 |
1 235 |
1 321 |
1 356 |
1 337 |
- 4 % |
+ 10 % |
Wallis et Futuna |
140 |
113 |
110 |
113 |
126 |
125 |
- 22 % |
+ 15 % |
Saint-Pierre-et-Miquelon |
80 |
82 |
111 |
108 |
121 |
115 |
+ 40 % |
+ 9 % |
Saint-Martin |
54 |
53 |
65 |
61 |
66 |
65 |
+ 19 % |
+ 3 % |
Saint-Barthélemy |
2,5 |
2,6 |
2,4 |
2,4 |
2,4 |
2,4 |
- 2 % |
+ 1 % |
TAAF |
21 |
21 |
26 |
25 |
21 |
21 |
+ 18 % |
- 17 % |
Non réparti |
166 |
145 |
173 |
171 |
181 |
173 |
+ 4 % |
+ 5 % |
Total (tous territoires) |
14 573 |
14 432 |
15 780 |
15 822 |
16 579 |
16 378 |
+ 8 % |
+ 5 % |
Source : ministère des Outre-mer (8).
Les dotations apportées à chaque territoire doivent également être appréciées en fonction de leur population. De ce point de vue, les sommes allouées aux Terres Australes et Antarctiques Françaises ne peuvent cependant pas faire l’objet d’une appréciation pertinente dès lors qu’elles viennent financer des projets scientifiques et des missions de souveraineté, non l’existence et la subsistance de populations dans toutes leurs dimensions.
EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER PAR DROM-COM ET PAR HABITANT
Population |
PLF 2017 (autorisations d’engagement, en euros) |
Rapport | |
Guadeloupe |
400 132 |
2 717 434 183 |
6 791 |
Guyane |
254 541 |
1 977 514 204 |
7 769 |
Martinique |
378 243 |
2 559 042 744 |
6 765 |
La Réunion |
843 529 |
5 128 489 253 |
6 080 |
Mayotte |
226 915 |
1 038 752 080 |
4 577 |
Nouvelle-Calédonie |
245 580 |
1 280 965 566 |
5 216 |
Polynésie française |
268 270 |
1 356 433 777 |
5 056 |
Wallis et Futuna |
12 197 |
126 907 185 |
10 405 |
Saint-Pierre-et-Miquelon |
6 069 |
121 372 185 |
19 999 |
Saint-Martin |
35 742 |
66 962 044 |
1 873 |
Saint-Barthélemy |
9 131 |
2 475 818 |
271 |
TAAF |
196 (non permanents) |
21 717 062 |
Non pertinent |
Source : commission des Lois de l’Assemblée nationale, ministère des Outre-mer et Insee (9).
Votre Rapporteur pour avis constate de très fortes inégalités de dotations budgétaires entre les différents territoires d’outre-mer. Si celles-ci demeurent d’amplitude raisonnable au sein des départements et régions d’outre-mer – encore que l’effort engagé pour la départementalisation de Mayotte doive être poursuivi pour rapprocher ce territoire de la situation relativement homogène des quatre autres –, elles apparaissent très importantes pour les collectivités d’outre-mer.
Bien sûr, la solidarité nationale a vocation à s’appliquer entre les territoires les plus richement dotés et les espaces connaissant des difficultés, géographiques notamment. De même, les comparaisons doivent tenir compte de la répartition des recettes prélevées localement. Cependant, votre Rapporteur pour avis appelle notamment l’État à renforcer le soutien qu’il accorde à Saint-Martin, dont la situation lui semble requérir un engagement plus marqué de la communauté nationale, compte tenu des efforts importants entrepris par la collectivité pour le redressement de sa situation financière (10).
Si la conduite des relations internationales constitue un pouvoir régalien appartenant par nature à l’État, les collectivités territoriales, de manière complémentaire, y participent de plus en plus. Ainsi, plus de vingt ans après la loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République qui a fixé le cadre juridique de la coopération décentralisée, près de 5 000 collectivités françaises ont engagé des partenariats avec près de 9 000 collectivités étrangères, dans 144 pays (11).
La participation des collectivités d’outre-mer à cette diplomatie des territoires est un fait largement reconnu. La loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d’orientation sur l’outre-mer a conféré aux territoires régis par l’article 73 de la Constitution – Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et, depuis 2011, Mayotte – de nouvelles compétences dans le domaine de l’action internationale qui leur permettent de négocier directement une convention avec des États étrangers et de la signer après y avoir été autorisé par l’État sous réserve qu’elle respecte les engagements de la République.
La proposition de loi relative à l’action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional, adoptée par l’Assemblée nationale sur le rapport de notre collègue Serge Letchimy et inscrite à l’ordre du jour du Sénat à la fin du mois de novembre 2016, prévoit de renforcer ces prérogatives des départements et régions d’outre-mer.
Les compétences dont disposent les collectivités d’outre-mer sont fixées par la loi organique prévue à l’alinéa 2 de l’article 74 de la Constitution et, pour la Nouvelle-Calédonie, à l’article 77. La capacité de prendre part aux relations internationales dépend ainsi des différents statuts.
Les îles Wallis et Futuna ne disposent d’aucune autonomie pour la conduite de relations extérieures, ce domaine relevant pleinement des compétences de l’État aux termes de l’article 7 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer (12). Quant aux Terres Australes et Antarctiques Françaises et à l’île de Clipperton, dépourvues de population, la question de la coopération régionale ne s’y pose pas (13).
Les trois collectivités de l’Atlantique disposent d’un régime unique qui leur permet de solliciter le Gouvernement pour établir des liens avec un État étranger, de négocier avec l’accord du Gouvernement avec une autorité nationale étrangère ou internationale, de négocier dans le respect des engagements de la France avec des collectivités locales étrangères, et de devenir membre associé d’une organisation de coopération régionale. Ces dispositions figurent :
– pour Saint-Barthélemy, aux articles LO. 6251-14 et suivants du code général des collectivités territoriales ;
– pour Saint-Martin, aux articles LO. 6351-14 et suivants du code général des collectivités territoriales ;
– pour Saint-Pierre-et-Miquelon, aux articles LO. 6461-14 et suivants du code général des collectivités territoriales, reproduits dans le tableau présenté ci-après (14).
La Polynésie française (15) jouit d’une compétence plus étendue en matière internationale. Dans les domaines de compétence de l’État, les autorités de la République peuvent confier à son président les pouvoirs lui permettant de signer des accords avec un État ou un organisme régional du Pacifique. Dans les domaines de compétence du territoire, son président peut négocier, dans le respect des engagements internationaux de la République, des accords avec tout État, territoire ou organisme international – le Gouvernement est informé de cette intention et dispose d’un mois pour s’opposer à la négociation des accords. Enfin, le territoire peut, avec l’accord des autorités de la République, être membre ou membre associé d’organisations internationales du Pacifique.
La Nouvelle-Calédonie détient les pouvoirs les plus étendus (16). Outre les compétences dont dispose la Polynésie française, elle peut avoir une représentation auprès des États ou territoires du Pacifique. De plus, le Gouvernement ne peut s’opposer à l’ouverture de négociations internationales par les autorités du territoire dans les matières relevant de leur compétence.
Dispositions relatives aux compétences en matière internationale de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon (code général des collectivités territoriales)
Art. LO. 6461-14. – Le conseil territorial peut adresser au Gouvernement des propositions en vue de la conclusion d’engagements internationaux concernant la coopération régionale entre la République française, les États-Unis et le Canada, ou d’accords avec des organismes régionaux de l’Atlantique Nord, y compris ceux dépendant des institutions spécialisées des Nations unies.
Art. LO. 6461-15. – Dans les domaines de compétence de la collectivité, le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon peut, par délibération, demander aux autorités de la République d’autoriser son président à négocier, dans le respect des engagements internationaux de la France, des accords avec un ou plusieurs États, territoires ou organismes régionaux mentionnés à l’article LO. 6461-14.
Lorsque cette autorisation est accordée, les autorités de la République sont, à leur demande, représentées à la négociation.
À l’issue de la négociation, le projet d’accord est soumis à la délibération du conseil territorial pour avis. Les autorités de la République peuvent ensuite donner, sous réserve du respect des engagements internationaux de la France, pouvoir au président du conseil territorial aux fins de signature de l’accord.
Art. LO. 6461-16. – Dans le respect des engagements internationaux de la France, la collectivité peut, par délibération du conseil territorial, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d’aide au développement. Ces conventions précisent l’objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers.
« Dans les mêmes conditions, si l’urgence le justifie, le conseil territorial peut mettre en œuvre ou financer des actions à caractère humanitaire.
Art. LO. 6461-17. – La collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon peut, avec l’accord des autorités de la République, être membre associé des organismes régionaux mentionnés à l’article LO. 6461-14 ou observateur auprès de ceux-ci.
Le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon peut saisir le Gouvernement de toute proposition tendant à l’adhésion de la France à ces organismes. »
Aborder les relations régionales des collectivités d’outre-mer de la zone Antilles-Guyane, c’est-à-dire Saint-Martin et Saint-Barthélemy, n’aurait pas grand sens si l’on ne mentionnait également le rôle important que jouent les départements et régions d’outre-mer présents dans ce même espace.
L’insertion renforcée de ces collectivités dans leur environnement régional passe par une association plus grande des autorités locales aux relations extérieures de la France. C’est dans cette perspective qu’un dispositif novateur a été mis en place : la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane ont signé en 2012 une convention cadre avec l’État permettant le déploiement de représentants au sein du réseau diplomatique de la France. Ces agents, placés sous l’autorité des ambassadeurs ou des consuls, sont chargés de représenter les intérêts de leur région dans leurs domaines de compétence et d’assurer le suivi des actions de coopération engagées par celles-ci dans le pays d’affectation. Les choix des ambassades ou consulats d’affectation sont les suivants :
– pour la Guadeloupe : Sainte-Lucie, Panama, République dominicaine, Miami (États-Unis) et Québec (Canada) ;
– pour la Martinique : Sainte-Lucie, Trinité-et-Tobago, Cuba, Haïti et Belem (Brésil) ;
– pour la Guyane : Surinam.
La collectivité de Saint-Barthélemy dispose de compétences en matière internationale mais ne s’est, pour l’heure, pas engagée dans une dynamique de coopération régionale. Elle n’a pas sollicité d’adhésion aux organisations régionales et ne participe pas aux travaux de la conférence de coopération régionale (17).
L’île de Saint-Martin compte 75 000 habitants répartis à peu près également entre deux États de part et d’autre d’une frontière de dix kilomètres séparant :
– Saint-Martin, partie française située au nord de l’île, qui faisait partie du département de la Guadeloupe avant de devenir, en 2007, la collectivité d’outre-mer de Saint-Martin régie par l’article 74 de la Constitution ;
– Sint Maarten, partie néerlandaise située au sud de l’île, possession du royaume des Pays-Bas et jouissant d’une très forte autonomie depuis la dissolution de la fédération des Antilles néerlandaises.
Les règles de coexistence ont été édictées par la convention de Concordia de 1648, toujours en vigueur, qui prévoit une libre circulation des biens et des personnes sur l’ensemble de l’île.
En conséquence, il existe une très forte interdépendance des deux parties de l’île, au plan économique mais aussi entre les populations dont les liens familiaux enjambent souvent la frontière. La bi-nationalité constitue une des caractéristiques fortes du territoire, l’absence pratique de frontière autorisant une circulation totalement libre entre les deux parties de l’île. Le multilinguisme du territoire, où le français et le hollandais – langues officielles des deux parties de l’île – sont couramment utilisés au même titre que l’anglais, facilite d’autant plus les échanges, de sorte que des élèves de la partie néerlandaise fréquentent des établissements scolaires de la partie française et que des patients néerlandais reçoivent des soins dans l’hôpital de la partie française.
Toutefois, les différences de statut institutionnel posent difficulté. Quoique collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution, Saint-Martin est pour l’Union européenne une région ultrapériphérique (RUP), c’est-à-dire une partie intégrante de l’Union européenne dans laquelle les règles communes ont vocation à s’appliquer moyennant quelques adaptations limitées (18). Au contraire, Sint-Maarten est un pays composant du Royaume des Pays-Bas et, à ce titre, un pays et territoire d’outre-mer de l’Union européenne (PTOM) où le droit européen s’applique a minima (19). Sint Maarten dispose ainsi d’une réglementation moins contraignante, offrant des coûts d’exploitation plus faibles et un environnement plus favorable aux affaires ; Saint-Martin offre des conditions sociales plus avantageuses, plus coûteuses, et un environnement normatif contraignant, peu en phase avec les pratiques juridiques du voisinage. Votre Rapporteur pour avis a mentionné précédemment l’impossibilité pour Saint-Martin de juguler ses dépenses en matière de prestations sociales, alors même que la collectivité connaît un taux de chômage élevé (33 %) et un produit intérieur brut par habitant faible (14 000 euros) bien que plus élevé que celui de la partie néerlandaise (11 300 dollars).
Dans cette situation, la coopération régionale de Saint-Martin passe prioritairement par sa relation avec Sint-Maarten. La relation transfrontalière a été institutionnalisée par la mise en place de réunions annuelles quadripartites (France, Pays-Bas, Saint-Martin, Sint-Maarten) : en janvier 2014 à La Haye, en mars 2015 à Saint-Martin, en avril 2016 à Sint-Maarten, et prochainement au printemps 2017 à Paris. Ces réunions permettent de dresser le bilan des actions de coopération (20), d’opérer un partage des bonnes pratiques et d’identifier les points de blocage.
Il existe six domaines de coopération majeurs pour l’île :
– assurer à la population la disponibilité des infrastructures de base. Les réseaux d’eau, d’assainissement, d’électricité et routier sont aujourd’hui saturés. Un projet de station d’épuration des eaux usées, située en partie néerlandaise à Cole Bay, est en phase de discussion ;
– préserver l’environnement à travers la lutte contre la pollution et la préservation de la biodiversité. Le lagon de Simpson Bay fait déjà l’objet d’un premier accord informel entre les autorités. Il constitue, de par sa taille et sa position à l’interface entre les deux parties de l’île, et notamment des zones de fortes activités touristiques et économiques, un enjeu d’aménagement et de valorisation du territoire. L’accord vise à établir une réglementation définissant les usages qui peuvent en être faits et à réduire les pollutions ;
– conforter le positionnement touristique de l’île dans un environnement caribéen très compétitif et combattre la concurrence des destinations à bas prix comme la République dominicaine ;
– mettre en place des instruments de prévention et de gestion des risques majeurs. La zone de Belle Plaine, en partie française, présente une sensibilité forte au risque d’inondation lié à une urbanisation mal maîtrisée. Des travaux d’aménagement ont été entrepris du côté de Sint Maarten et un plan de financement a été trouvé pour les travaux de la partie française ;
– régler le différend frontalier du partage de l’Étang aux huîtres, dont la répartition présente un intérêt économique ;
– engager une coopération institutionnelle et structurée entre les deux parties de l’île à travers la création d’un Secrétariat conjoint pour l’exécution de l’ensemble de ces projets.
Votre Rapporteur pour avis appelle à une intensification de ce dialogue et au renforcement des instruments juridiques de coopération, notamment fiscale, permettant un échange effectif de données pertinentes.
L’Union européenne est partie prenante de cette coopération, qui présente la particularité, au regard du droit européen, d’unir deux territoires sous statuts différents (RUP et PTOM) qui ne sont pas éligibles aux mêmes programmes de soutien. Sint Maarten bénéficie d’un fonds européen de développement (FED) de 7 millions d’euros pour la période 2014-2020 et Saint-Martin d’un fonds européen de développement régional (FEDER) de dix millions d’euros pour la même période. La préfecture déléguée de Saint-Martin est autorité de gestion de ce programme.
La France est le seul État de l’Union européenne présent dans le Pacifique et ayant des intérêts directs dans cette partie du monde au travers de ses trois collectivités d’outre-mer. À la suite de l’arrêt définitif des essais nucléaires et de l’adoption de nouveaux statuts conférant une plus grande autonomie à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française, son image s’est considérablement améliorée dans la région.
La Nouvelle-Calédonie est très active. Le gouvernement local a nommé, en avril 2012, le premier « délégué » pour la Nouvelle-Calédonie en poste à l’Ambassade de France en Nouvelle-Zélande. Elle envisage l’ouverture de quatre autres postes dans la zone : en Australie et au Vanuatu, puis, dans un second temps, en Papouasie Nouvelle-Guinée et à Fidji. Le Japon a également fait part de son désir de voir un délégué calédonien installé dans l’ambassade de France à Tokyo.
Au travers du Front de libération kanak et socialiste (FLNKS), la Nouvelle-Calédonie entretient des liens culturels étroits avec Fidji. Elle a participé, en juin 2014 et en septembre 2015, avec la Polynésie française et Wallis-et-Futuna, aux sommets de la nouvelle organisation dont Fidji est à l’initiative, le Forum de développement des îles du Pacifique.
La relation entre la Nouvelle-Calédonie et le Vanuatu est encadrée par une convention de coopération, signée par la France en 2002 et toujours renouvelée depuis, dont les programmes de coopération sont financés en grande partie par la Nouvelle-Calédonie. On peut citer les échanges en matière de défense menés par les forces armées de Nouvelle-Calédonie (FANC) (21) et tournés vers la surveillance de la zone économique exclusive du Vanuatu, la formation et l’assistance civile. Cette convention, qui confirme l’engagement de la Nouvelle-Calédonie en faveur du développement de son voisin, a été reconduite en février 2015 pour quatre ans.
Concernant la Nouvelle-Zélande, la proximité géographique favorise les échanges aussi bien au niveau institutionnel que dans le secteur privé avec la Nouvelle-Calédonie. M. Murray McCully, ministre néo-zélandais des Affaires étrangères, a visité en juillet 2012 la Nouvelle-Calédonie puis, en décembre 2013, la Polynésie française : il a exprimé le souhait que les liens existants entre la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et la Nouvelle-Zélande soient renforcés.
Des consultations bilatérales entre l’Australie et le gouvernement de Nouvelle-Calédonie se tiennent régulièrement. La visite du Premier ministre, M. Manuel Valls, en Nouvelle-Zélande et en Australie en avril et mai 2016 pour consolider l’accord « FRANZ » (22), a réaffirmé la volonté des trois pays de coopérer lors d’opérations humanitaires en faveur des populations de la zone touchées par des catastrophes naturelles. Cette visite se situe dans un contexte d’intensification de la relation entre l’Australie et la Nouvelle-Calédonie avec notamment deux visites australiennes à Nouméa – la Gouverneure générale, Mme Quentin Bryce, et le Secrétaire d’État pour le Pacifique, M. Richard Marles.
Le gouvernement de Polynésie française souhaite attirer des capitaux étrangers et des touristes sur son territoire. Un renforcement de la politique de coopération permet de soutenir ces deux ambitions. Outre ses relations avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande menées de concert avec la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française regarde :
– au Nord, vers Hawaï à qui la relie déjà un câble de télécommunication sous-marin, et vers la Californie. Des entretiens entre les commandements français des forces armées de Polynésie française (FAPF) et américain de la zone Pacifique ont eu lieu en janvier 2013 afin d’approfondir la coopération en termes de maintien de la sécurité dans la zone, mais ils ont principalement concerné les services de l’État ;
– vers la Chine, dans la mesure où la présence ancienne d’une communauté chinoise sur le territoire participe de l’influence croissante de ce pays en Polynésie française. L’inauguration, en septembre 2007, du consulat de Chine à Papeete, a marqué un développement important des relations. L’accord touristique passé entre l’Union européenne et la République populaire de Chine en 2004 a été étendu à la Polynésie française, à sa demande, en 2008. Cet accord permet aux agences de voyages chinoises, agréés par l’administration chinoise du tourisme, d’organiser des voyages de groupes en bénéficiant d’une procédure simplifiée des demandes de visas par les postes consulaires français. En juin 2015, le président de la Polynésie française avait déjà effectué une visite en Chine où il avait été notamment reçu par le vice-président de l’État et par le président de la Banque chinoise de développement. Le 19 juillet 2016, l’ambassadeur de la République populaire de Chine en France, M. Zhai Jun, s’est rendu en Polynésie française, estimant que « la relation entre la Chine et la Polynésie française est une composante importante des relations sino-française ». Cette visite a permis de mettre l’accent sur le renforcement des relations économiques, plus spécifiquement dans l’aquaculture, l’hôtellerie et le transport ;
– en direction de l’Amérique pour une meilleure desserte aérienne du territoire, dans le but d’en faire une escale à mi-chemin entre l’Amérique du Sud et la Chine. Le 12 août 2015, le conseil des ministres de la Polynésie française a autorisé son président à engager des négociations avec le Canada et le Brésil en ce sens.
La coopération entre Saint-Pierre et Miquelon et les Provinces atlantiques canadiennes (Nouvelle-Écosse, Nouveau-Brunswick, Île-du-Prince-Édouard, Terre-Neuve-et-Labrador) repose sur l’accord du 2 décembre 1994 entre la France et le Canada. Des commissions mixtes franco-canadiennes se réunissent tous les ans, alternativement sur le territoire de l’une ou l’autre partie. La dix-huitième édition a eu lieu au Canada à l’automne 2016. Cette relation bénéficie particulièrement à la France qui dispose ainsi d’une porte d’entrée sur la façade orientale du Canada.
La situation de Saint-Pierre-et-Miquelon a également fait l’objet d’une mission de la direction générale du Trésor sur l’impact du projet d’Accord économique et commercial global (AECG) entre l’Union européenne et le Canada sur l’économie du territoire. Le rapport, publié en 2016, formule un certain nombre de recommandations pour que la collectivité puisse tirer profit de l’accord en question.
La principale difficulté opposant la France et le Canada à propos de Saint-Pierre-et-Miquelon tient au souhait de la France de faire reconnaître l’extension du plateau continental du territoire. La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer signée à Montego Bay en 1982 permet à un État côtier de fixer les limites extérieures de son plateau continental au-delà des 200 milles nautiques (23), jusqu’à un maximum de 350 milles nautiques (24). Cette « extension » permet d’exercer des droits souverains sur les ressources des fonds marins et du sous-sol mais n’emporte aucun droit sur la colonne d’eau.
Les limites extérieures sont fixées sur la base des recommandations de la Commission des limites du plateau continental (CLPC), devant laquelle doit être déposée une demande scientifiquement et juridiquement argumentée démontrant que le territoire terrestre se prolonge effectivement sous la mer.
En 2009, la France a adressé au Secrétaire général des Nations Unies une lettre d’information préliminaire qui réservait la possibilité de faire valoir ses droits au-delà des 200 milles nautiques au titre de Saint-Pierre et Miquelon. Une demande complète et officielle d’extension a été présentée devant la CLPC le 16 avril 2014.
Le Canada a déposé un dossier analogue le 6 décembre 2013, scindé en trois secteurs dont l’un recouvre la requête de la France relative au plateau de Saint-Pierre-et-Miquelon.
La mise en relation des deux demandes fait apparaître un différend de frontière maritime non résolu entre les deux États. Le Canada considère que la demande française est sans objet car l’arbitrage rendu en 1992 à propos des zones maritimes autour de Saint-Pierre-et-Miquelon aurait dénié à la France tout droit à un plateau continental étendu. La France soutient que l’arbitrage a explicitement refusé de trancher cette question (25). Ce désaccord interdit à la CLPC de se prononcer sur l’une ou l’autre des demandes d’extension.
Un accord franco-canadien est donc nécessaire à l’examen des demandes d’extension du plateau continental autour de Saint-Pierre-et-Miquelon. La volonté française d’engager des discussions ne semble, pour l’heure, pas rencontrer d’écho.
La coopération avec les organisations régionales, longtemps caractérisée par la seule adhésion de la France au titre de ses collectivités, s’oriente davantage vers l’adhésion des collectivités elles-mêmes en leur nom propre.
Les principales organisations de la zone sont les suivantes :
– l’Association des États de la Caraïbe (AEC), qui vise au renforcement du processus régional de coopération et d’intégration afin de créer un espace économique élargi dans la région, à la préservation de l’intégrité environnementale de la mer des Caraïbes et à la promotion du développement durable de la Grande Caraïbe ;
– l’Organisation des États de la Caraïbe Orientale (OECO), qui regroupe des États de taille réduite dont la vocation à terme est de devenir un marché commun. La circulation des personnes y est facilitée ;
– la Communauté des Caraïbes (CARICOM), qui a pour objectif une zone de libre-échange, la coordination des politiques de transport et du développement régional, ainsi que la collecte des statistiques ;
– le Forum des États de la Caraïbe (CARIFORUM), qui réunit l’ensemble des États « ACP » (Afrique, Caraïbe, Pacifique) de la zone (26). Cette structuration n’est pas une organisation régionale mais elle permet une meilleure coordination du fonds européen de développement auquel sont éligibles ces États ;
– la Commission économique pour l’Amérique Latine et les Caraïbes (CEPALC), qui est un organe régional des Nations Unies en charge des études économiques sur les économies de la région.
En 2012, la Guadeloupe et la Martinique ont manifesté le souhait d’adhérer à l’ensemble de ces organisations régionales et demandé l’autorisation aux autorités nationales. Celles-ci ont répondu positivement pour toutes les demandes, excepté le CARIFORUM dont l’objet semble exclure de fait les territoires faisant partie intégrante de l’Union européenne.
La Guadeloupe et la Martinique ont rejoint la CEPALC depuis 2012 et l’AEC depuis 2014. La signature de l’accord d’adhésion de la Martinique à l’OECO, au titre de membre associé, a eu lieu en février 2015. L’adhésion de la Guadeloupe est en cours. Les démarches se poursuivent pour l’adhésion de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Guyane auprès de la CARICOM.
Saint-Martin a fait part au Gouvernement de son souhait d’étudier l’intérêt de devenir membre de certaines de ces organisations. Tout laisse penser que la collectivité recevra une réponse favorable dès lors qu’elle aura formalisé ses projets.
Contrairement aux collectivités d’outre-mer de l’Atlantique, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie disposent d’une latitude d’action étendue à l’international. Elles peuvent prétendre au statut de membre à part entière auprès des organisations régionales, alors que les autres peuvent accéder tout au plus au rang de membre associé.
À la décolonisation, des organisations régionales du Pacifique ont admis d’office, sur un pied d’égalité, les territoires devenus indépendants et ceux demeurés autonomes au sein d’un autre État. Ainsi, sans que cela soit prévu par leur statut, les îles Wallis-et-Futuna appartiennent-elles à ces instances.
Les collectivités du Pacifique ont ainsi développé des liens de coopération avec les principales organisations internationales de la zone :
– la Nouvelle Calédonie, la Polynésie française et Wallis et Futuna sont membres au même titre que la France de la Communauté du Pacifique (CPS). Cette organisation de coopération a pour vocation le financement et la gestion des programmes de développement au bénéfice du Pacifique insulaire. Elle regroupe quatre pays contributeurs (Australie, France, États-Unis et Nouvelle-Zélande), dont la participation représente plus de 90 % des financements, et toutes les entités du Pacifique, de statut politique variable, dont les trois collectivités françaises ;
– la Nouvelle Calédonie, la Polynésie française et Wallis et Futuna sont également membres, au même titre que la France, du Programme régional océanien de l’environnement (PROE). Cette organisation intergouvernementale promeut la coopération en matière de protection et d’amélioration de l’environnement et de développement durable. Le PROE compte 25 membres dont l’Australie, les États-Unis, la France et la Nouvelle-Zélande, ainsi que 21 pays et territoires insulaires du Pacifique ;
– le Forum des îles du Pacifique (FIP) accueille la Nouvelle Calédonie et la Polynésie française en tant que membres associés, et Wallis et Futuna comme observateur. La France ne participe pas directement à l’organisation. Le FIP constitue l’organisation politique de la région et regroupe 16 membres (Fidji a toutefois été suspendu en 2009). La Nouvelle-Calédonie a fait part en 2010 de son souhait de devenir membre à part entière du FIP, démarche soutenue par le Gouvernement, mais qui se heurte aux statuts du Forum qui prévoient la qualité de membre uniquement pour les États. Il reviendra à l’ensemble des membres actuels d’apprécier le bien-fondé de la candidature calédonienne ;
– le Forum de développement des îles du Pacifique (FDIP) est une organisation régionale en cours de structuration, résultant d’une initiative du gouvernement fidjien suite à son exclusion du Forum des Îles du Pacifique en 2009. L’objectif du FDIP est de soutenir le développement durable par l’utilisation des innovations liées à l’économie verte et par la mise en place de partenariats durables. Les trois collectivités territoriales françaises ont participé aux derniers sommets sans pour autant adhérer ;
– le Groupe Fer-de-Lance mélanésien (GFLM), formé à la fin des années 1980 en solidarité avec le mouvement indépendantiste calédonien, regroupe quatre États (Fidji, îles Salomon, Vanuatu, Papouasie-Nouvelle-Guinée) et le Front de libération nationale kanak socialiste (FLNKS). L’adhésion de la Nouvelle-Calédonie en remplacement du FLNKS se heurte à des difficultés liées aux échéances prochaines en matière institutionnelle.
De par leur situation, les collectivités d’outre-mer sont presque toutes en première ligne face aux différents enjeux de développement durable.
Saint-Pierre-et-Miquelon se trouve particulièrement exposé, par sa géographie, au risque de submersion marine dans un contexte général de réchauffement climatique et d’élévation du niveau des océans. Des études et des travaux d’aménagement sont d’ores et déjà réalisés, notamment à Miquelon, pour prévenir ces évolutions.
Alors que l’approvisionnement énergétique des populations repose sur les combustibles fossiles et sur deux centrales thermiques, des projets sont menés pour réduire la consommation électrique. La perspective d’un réseau de chaleur paraît particulièrement adaptée au climat local et de nature à susciter des économies importantes.
L’archipel présente un potentiel intéressant pour la production d’énergie éolienne. Les ingénieurs rencontrent cependant des difficultés pour le maîtriser : irrégulier et aléatoire, le parc éolien de Quadran, composé de dix mâts, a été abandonné en 2014. S’il couvrait jusqu’à 15 % des besoins de la population, sa production n’a jamais été suffisante ni surtout assez stable pour se substituer à l’énergie fossile. Les progrès réalisés au cours des dernières années en matière de stockage électrique pourraient toutefois donner une deuxième chance à l’énergie du vent.
Le seul organisme de recherche physiquement présent à Saint-Pierre-et-Miquelon est l’Ifremer. Il diligente, par des partenariats, des études intéressantes en matière de développement durable :
– l’acquisition de données courantologiques, de houle et des hauteurs de marée, financée par le Ministère de l’environnement ;
– la gestion des risques littoraux, financée par le ministère des Outre-mer en partenariat avec le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) ;
– à l’international avec l’Institut franco-québécois de la mer pour étudier Saint-Pierre-et-Miquelon et le Golfe du Saint-Laurent ;
– avec l’Institut universitaire européen de la mer qui regroupe divers partenaires, notamment l’Université du Québec, pour développer des connaissances en écologie marine et créer une dynamique de recherche scientifique sur le domaine.
Votre Rapporteur pour avis prête une attention particulière à la protection des écosystèmes marins et à la préservation des espèces qui s’y trouvent. Les collectivités d’outre-mer du Pacifique sont ici en première ligne : la Nouvelle-Calédonie abrite le deuxième récif corallien du monde après l’Australie ; la Polynésie française s’étend sur une superficie comparable à celle de l’Europe et pour l’essentiel composée d’espaces maritimes, parties intégrantes de l’identité des populations polynésiennes.
Depuis 1971, la Polynésie française, au titre de ses compétences, met en place des aires marines protégées avec des objectifs variés (sites classés, plan de gestion de l’espace maritime), mais aussi des zones de pêche réglementées qui concourent à la meilleure gestion du milieu marin. Certains de ces espaces bénéficient d’une reconnaissance internationale au titre de l’Unesco (atolls de Fakarava) ou bien de la Convention de Ramsar (27) (lagon de Moorea). La Polynésie française dispose également de sanctuaires marins couvrant l’ensemble des eaux sous juridiction pour les mammifères marins et les requins.
Le 23 avril 2014, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a créé le Parc naturel de la mer de Corail dans l’ensemble des espaces marins placés sous sa responsabilité. Il s’agit de la plus grande aire marine protégée française. Son périmètre est celui de l’ensemble de l’espace maritime calédonien, soit 1 291 000 km2.
Votre Rapporteur pour avis souligne la mobilisation des autorités des territoires pour la préservation de la biodiversité marine, mais regrette que l’Agence des aires marines protégées hier, et l’Agence française pour la biodiversité demain, conformément à la loi sur la reconquête de la biodiversité du 8 août 2016, ne s’engagent pas autant qu’elle le devrait. Alors que les outre-mer comptent pour la grande majorité des eaux sous souveraineté française, moins du quart des ressources humaines et financières de l’opérateur compétent en la matière lui sont consacrées.
Il conviendra, à l’occasion d’une prochaine discussion sur le statut de l’Agence française pour la biodiversité, d’inscrire pleinement parmi ses missions la préservation de la biodiversité outre-mer – le cas échéant en soutien des autorités locales compétentes pour ce faire.
Les TAAF occupent une place unique dans l’organisation administrative de la République depuis la loi n° 55-1052 du 6 août 1955. Dotée de la personnalité morale et de l’autonomie administrative et financière, la collectivité est mentionnée à l’article 72-3 de la Constitution. Elle obéit au principe de spécialité législative : les textes, à l’exception des textes de souveraineté, qui s’appliquent automatiquement à l’ensemble du territoire de la République, ne sont applicables dans les TAAF que s’ils comportent une mention expresse à cette fin. Les TAAF sont placées sous l’autorité d’un administrateur supérieur, relevant depuis 2005 du corps des préfets. Il est à la fois représentant de l’État dans le territoire des TAAF et exécutif de la collectivité.
Les TAAF sont composées de cinq districts : la terre Adélie sur le continent antarctique, les archipels de Kerguelen et de Crozet ainsi que les îles Saint-Paul et Amsterdam dans les régions subantarctiques du sud de l’océan Indien et, depuis 2007, les îles Éparses proches de Madagascar – Tromelin, Europa, Juan de Nova, archipel des Glorieuses, atoll de Bassa da India). Ces territoires n’ont pas de population permanente et, par conséquent, ni électeurs, ni élus, ni assemblée délibérante. Seuls des chercheurs et des forces de souveraineté s’y relaient.
Les TAAF sont enfin l’organisme gestionnaire de la réserve naturelle nationale des Terres australes françaises, plus grande réserve de France composée de parties terrestres et maritimes des archipels de Crozet, de Saint-Paul, d’Amsterdam et de Kerguelen. Cette réserve fait l’objet d’un projet d’extension dont l’objectif est d’aboutir au début de l’année 2017.
Les principales difficultés soulevées par la gestion du territoire tiennent à l’importance de la zone économique exclusive (2,4 millions de km²) et à ses particularités géographiques – éloignement, absence d’infrastructure portuaire, climat très rude. L’année 2015 a vu prédominer la question des moyens de surveillance d’une zone aussi étendue alors que la flotte navigante se faisait vieillissante. Ces questions trouvent progressivement leurs réponses au cours des exercices budgétaires 2016 et 2017.
L’affirmation de la souveraineté française et la surveillance de la zone maritime sont assurées par des patrouilles régulières de la marine nationale, du patrouilleur des Affaires maritimes Osiris et grâce à une supervision satellitaire. Par ailleurs, un accord de surveillance a été passé avec l’Australie.
La desserte de ces terres éloignées et la rotation des scientifiques sont assurées par le Marion-Dufresne II pour les Australes, par les forces aériennes et maritimes pour les Éparses et l’Astrolabe pour la Terre Adélie. Ces moyens nautiques sont actuellement en cours de renouvellement :
– sorti des Ateliers et Chantiers du Havre en 1995, le Marion-Dufresne II a achevé en 2015 ses travaux de rénovation à mi-vie, réalisés par les chantiers navals de Dunkerque. D’un montant de 23 millions d’euros financé par les TAAF (10 millions d’euros) et l’Institut polaire Paul-Émile Victor (28) (13 millions d’euros), ces travaux ont consisté en la modification du type de propulsion, la supervision et le contrôle commande des machines, des interventions sur les grues, la tôlerie, la ventilation ainsi que sur les chambres froides. Les instruments de navigation ont été perfectionnés et le matériel scientifique modernisé ;
– dans le cadre du remplacement de l’Astrolabe en fin de vie, un partenariat a été établi entre l’administration des TAAF, la Marine Nationale et l’IPEV afin de déployer, à horizon 2017, un navire multi-missions. Ce bâtiment remplirait les missions de ravitaillement de la base Dumont-d’Urville, assurées actuellement par l’Astrolabe, mais également une partie des missions de surveillance de la zone économique exclusive nationale assurées par le patrouilleur austral Albatros, désarmé en juillet 2015. Également nommé l’Astrolabe, il devrait être disponible à l’été 2017. Son exploitation se fera à travers un Groupement d’Intérêt Public associant les TAAF et la marine nationale. Le navire sera armé par le ministère de la Défense, en vue d’être déployé 120 jours par an dans l’Antarctique (mission logistique) et 245 jours par an dans l’Océan indien (mission de souveraineté). Pour l’acquisition de ce nouveau bâtiment, les TAAF ont obtenu de l’Agence française de développement un prêt de 50 millions d’euros sur 22 ans.
Les TAAF offrent un potentiel unique pour le développement de la recherche internationale dans de nombreux domaines (relations océan-atmosphère, fonctionnement et évolution d’écosystème uniques, connectivité et migrations d’espèces marines originales, impact des espèces invasives, etc.). Ces sites isolés et préservés sont autant de lieux de référence et de postes avancés uniques pour l’étude de l’évolution du climat et de ses impacts sur les milieux et la biodiversité.
Les TAAF se sont engagées dans une stratégie de développement de la recherche sur l’ensemble de leur territoire. Depuis plus d’un demi-siècle en Antarctique et en subantarctique, au soutien de l’Institut polaire Paul-Émile Victor (IPEV), elles participent à la sélection des programmes scientifiques, apportent le soutien logistique indispensable aux missions de terrain (rotations pluriannuelles de l’Astrolabe et du Marion-Dufresne, gestion des bases australes et antarctiques, accueil de près de 250 chercheurs par an) et facilitent la réalisation de suivis stratégiques en accueillant des stations du Centre national d’études spatiales, de Météo France, du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives et de Galliléo. Cet investissement dans la recherche a contribué à faire des TAAF un laboratoire de renommée internationale, qui permet aujourd’hui à la France de figurer au neuvième rang mondial en termes d’articles relatifs à l’Arctique, en cinquième position pour les articles relatifs à l’Antarctique et à la première place en ce qui concerne le subantarctique.
L’IPEV assure en Terre-Adélie, avec la station franco-italienne Concordia, et dans les îles subantarctiques, la coordination des programmes de recherche, en lien avec les TAAF. Le développement de la recherche dans le cadre du partenariat entre l’administration des TAAF et l’IPEV a été formalisé en 2009 par la signature d’une convention-cadre définissant leur coopération. Cette convention engage les TAAF au titre de la réserve naturelle nationale des Terres australes françaises ; l’IPEV a pour objectif d’identifier et valider des mesures conservatoires, ainsi que l’accompagnement scientifique des observatoires et des inventaires de la biodiversité. Plus de 60 % des programmes scientifiques développés dans les Terres australes françaises concernent ainsi des champs étendus de l’écologie terrestre ou marine.
Dans les Îles Éparses, la démarche engagée, depuis 2011, en partenariat entre les TAAF et divers instituts de recherche au travers de la constitution du consortium de recherche pluridisciplinaire « Îles Éparses », vise à soutenir de manière pérenne le développement des activités scientifiques sur ces îles (environ 500 000 euros mobilisés entre 2011 et 2013 et surtout une rotation du Marion-Dufresne en soutien logistique) et à encadrer l’activité en matière de conservation de l’environnement. Près de 80% des projets de recherche soutenus par le consortium entre 2011 et 2013 visaient l’étude des écosystèmes tropicaux dans un contexte de changement climatique.
Enfin, les programmes de recherche bénéficient régulièrement de financements complémentaires d’origine – plus de 2,5 millions d’euros sur la période 2011-2020 au bénéfice direct des activités de recherche dans les TAAF.
L’ensemble des programmes de recherche, de l’Antarctique aux Îles Éparses, sont ainsi menés en partenariat avec de nombreux instituts et centres de recherche nationaux et plusieurs universités associées. Avec une moyenne annuelle de plus de 20 chercheurs français ou étrangers accueillis dans les TAAF, ce sont plusieurs milliers de scientifiques qui ont séjourné sur les districts de la collectivité depuis les années 2000.
Lors de sa réunion du mardi 25 octobre 2016, la Commission procède, en commission élargie à l’ensemble des députés, dans les conditions fixées à l’article 120 du Règlement, à l’audition de Mme Éricka Bareigts, ministre des Outre-mer, sur les crédits de la mission « Outre-mer » pour 2017.
M. Dominique Lefebvre, président. Madame la ministre des outre-mer, je suis heureux de vous accueillir pour la première fois dans cette fonction avec Mme Frédérique Massat, présidente de la commission des affaires économiques et M. Dominique Raimbourg, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
Nous sommes réunis en commission élargie afin de vous entendre sur les crédits du projet de loi de finances pour 2017 consacrés à la mission « Outre-mer ».
La Conférence des présidents a reconduit les modalités d’organisation de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances, dont je rappelle les règles. Les rapporteurs des commissions, qui sont au nombre de quatre, interviendront chacun pour une durée de cinq minutes. Après la réponse de la ministre, les porte-parole des groupes s’exprimeront chacun pour une durée de cinq minutes. Ce sera enfin le tour des députés qui interviendront, s’ils le souhaitent, pour une durée de deux minutes.
Mme la présidente Frédérique Massat. Messieurs les présidents, madame la ministre, madame et messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, la commission des affaires économiques, dont le rapporteur est M. Serge Letchimy, se réjouit de pouvoir examiner, cette année encore, le budget de la mission « Outre-mer » du présent projet de loi de finances.
Notre commission éprouve en effet un fort intérêt pour toutes les questions liées aux outre-mer, et joue d’ailleurs un rôle actif ans les évolutions et les adaptations législatives nécessaires aux collectivités ultramarines. Ainsi, très récemment, elle a examiné pour avis le projet de loi de programmation relatif à l’égalité réelle outre-mer.
Le budget de la mission « Outre-mer » pour 2017 est globalement stable par rapport à l’année dernière, avec un peu plus de 2 milliards d’euros en crédits et 4 milliards d’euros de dépenses fiscales rattachées. La stabilité globale du budget de cette mission est un point positif, dans un contexte de forte contrainte budgétaire, et prouve que les territoires ultramarins demeurent une priorité. Toutefois, cette stabilité ne doit pas occulter des mouvements et des transferts budgétaires importants au sein de la mission, que notre rapporteur, M. Serge Letchimy, ne manquera pas de commenter. Notre collègue formule en outre plusieurs préconisations concernant l’insertion professionnelle des jeunes ultramarins.
Je rappelle que nous aurons à voter à la fin de cette mission, notamment sur un amendement. Je demande donc à tous les députés de la commission des affaires économiques ici présents de rester jusqu’à la fin de nos travaux.
M. Dominique Lefebvre, président. Nous aurons en effet trois votes successifs : celui de la commission des lois, celui de la commission des affaires économiques et celui de la commission des finances à la fin de nos travaux.
M. le président Dominique Raimbourg. Monsieur le président, madame la ministre, madame la présidente de la commission des affaires économiques, je partage le sentiment de Mme Massat, c’est-à-dire le plaisir de nous retrouver ensemble puisque nous avons tous travaillé au projet de loi de programmation relatif à l’égalité réelle outre-mer. Cela m’amène à revenir sur ce qui avait été dit lors de l’examen de ce projet de loi : il est important que la question de l’outre-mer soit prise en charge collectivement par notre assemblée. C’est vous, madame Sage, qui aviez insisté sur cet aspect et je pense que cette question doit intéresser tout le monde, y compris les députés de la métropole, ou plutôt de l’hexagone – nous avons eu ce débat. Nous en faisons aujourd’hui la démonstration.
M. Marc Laffineur, rapporteur spécial de la commission des finances. Madame la ministre, monsieur le président de la commission des finances, madame la présidente de la commission des affaires économiques, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, je suis très heureux d’assurer cette année, pour la première fois, la fonction de rapporteur spécial des crédits de la mission « Outre-mer » ; nous y sommes tous très attachés.
Comme chacun sait, l’effort financier de l’État en faveur des territoires ultramarins ne se limite pas à la mission « Outre-mer ». Il ne se réduit pas non plus à des crédits budgétaires.
Il m’est donc apparu naturel d’adopter une approche transversale dans mon rapport spécial, sans me cantonner au périmètre de la mission. J’ai par ailleurs consacré une partie de ce rapport à la Polynésie française, à la suite de mon déplacement au début du mois de juillet dernier.
Commençons tout de même par un rapide commentaire de l’évolution des crédits de la mission. De prime abord, on pourrait croire que le Gouvernement propose des crédits en augmentation par rapport à ceux ouverts en loi de finances initiale pour 2016. Malheureusement, il n’en est rien : cette croissance n’est qu’artificielle. Elle résulte seulement de transferts de crédits en provenance d’autres missions, pour 100 millions d’euros environ. Ces transferts concernent notamment des dotations en faveur des opérations de construction d’établissements scolaires en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte, qui figuraient auparavant dans la mission « Enseignement scolaire ». À périmètre constant, les crédits baissent de 2,2 % en autorisations d’engagement et de 3,9 % en crédits de paiement.
Certes, on comprend que la mission doit prendre sa part à l’effort de redressement de nos finances publiques. On peut toutefois s’étonner de l’ampleur de cette baisse, surtout lorsque l’on sait que les crédits en question sont destinés à des territoires dont les taux de croissance démographique et les taux de chômage sont le double des taux métropolitains.
La diminution des crédits est, notamment, une conséquence de la restriction des dispositifs d’exonération de cotisations sociales. Dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement propose de réduire le champ des travailleurs indépendants éligibles aux exonérations. Je le déplore, compte tenu de l’importance des travailleurs indépendants pour l’économie en règle générale, et pour les économies ultramarines en particulier.
Je tiens tout de même à exprimer ma satisfaction de voir les crédits du programme 123 « Conditions de vie outre-mer »augmenter. L’effort en faveur du logement est maintenu. C’est une bonne nouvelle compte tenu des besoins. Il s’agira désormais de veiller à ce que le rythme des constructions soit conforme aux ambitions – on n’en est pas encore là.
J’en viens maintenant aux différents dispositifs de crédits d’impôt et de défiscalisation. J’ai pu me rendre compte, lors de mon déplacement, de l’efficacité de ces dispositifs, pourvu que leur utilisation soit contrôlée. Rappelons qu’en loi de finances pour 2014, le législateur avait voulu que deux mécanismes de crédit d’impôt se substituent progressivement aux dispositifs de défiscalisation dans les départements et régions d’outre-mer. Mais contrairement aux mécanismes de défiscalisation, les crédits d’impôt ne permettent pas aux exploitants locaux de bénéficier de l’apport de fonds de contribuables hexagonaux. Un préfinancement est donc nécessaire.
Je vous pose donc les deux premières questions, madame la ministre : disposez-vous, à ce stade, d’éléments permettant d’évaluer l’efficacité des crédits d’impôt par rapport à la défiscalisation dans les DROM ? Les mécanismes de préfinancement de la Banque publique d’investissement (BPI) et de l’Agence française de développement (AFD) sont-ils aujourd’hui opérationnels ?
Toujours au sujet de la défiscalisation, j’ai constaté que la procédure d’agrément était très critiquée. Les délais d’instruction sont trop longs – dix-huit mois en moyenne – et certains projets économiquement utiles seraient bloqués. De deux choses l’une : soit les critères d’éligibilité prévus par la loi sont trop complexes, et dans ce cas une simplification législative pourrait être souhaitable ; soit l’application de ces dispositions n’est pas assez souple.
La vérité est sans doute entre les deux. En tout état de cause, une, simplification de la procédure me semble indispensable. Je pense qu’il faudrait déconcentrer au maximum l’instruction des dossiers. L’analyse de l’intérêt économique des projets pourrait se faire exclusivement au niveau local. Cette pratique existe pour les petits projets dans les DROM. Elle devrait être plus largement appliquée dans ces territoires, et mise en place également dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.
Qu’envisagez-vous, madame la ministre, pour simplifier la procédure d’agréments en faveur de l’investissement dans tousles territoires ultramarins, COM comprises ?
Enfin, je souhaiterais aborder deux sujets plus spécifiques à la Polynésie française.
Le premier concerne l’indemnisation des victimes des essais nucléaires. En juillet 2016, la ministre des affaires sociales a présenté un projet de décret qui précise la notion de « risque négligeable » de la loi Morin. Où en est-on dans cette réforme de la méthode d’indemnisation ? Combien de victimes supplémentaires pourraient être indemnisées grâce à cette réforme ?
Le second est d’ordre symbolique : le remplacement du franc pacifique par l’euro est-il envisagé ? Si oui, dans quels délais ?
Madame la ministre, je trouve ce projet de loi de finances globalement décevant sur le champ de la mission, malgré quelques motifs de satisfaction.
M. Serge Letchimy, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, madame la présidente de la commission des affaires économiques, messieurs les présidents de la commission des finances et de la commission des lois, madame la ministre, le budget de la mission « Outre-mer » du présent projet de loi de finances ne connaît pas d’évolutions majeures cette année.
Il faut saluer la stabilité globale de ce budget, qui concrétise plusieurs avancées, parmi lesquelles : le gel des abattements applicables aux entreprises dans les zones franches d’activité (ZFA) ; l’augmentation de 7,5 millions des crédits affectés au fonds exceptionnel d’investissement – même si on peut regretter que l’objectif des 500 millions ne soit pas atteint ; la hausse des crédits de la DGA (dotation globale d’autonomie) Polynésie, pour 10 millions d’euros ; l’aide au fret qui, avec la loi sur l’égalité réelle, pourra être étendue dans les relations DOM/DOM, mais aussi dans les relations départements et pays tiers, ce qui est très important ; l’augmentation de l’appui au secteur public dans les outre-mer en matière d’accès aux financements bancaires et la création d’un « équivalent fonds vert » pour encourager les projets destinés à lutter contre les effets du changement climatique ; le maintien des crédits alloués au SMA (service militaire adapté) ; le financement des travaux de la future Cité des outre-mer pour environ 10 millions d’euros.
Toutefois, le fait que les nombreuses avancées concrétisées par le projet de loi de programmation relatif à l’égalité réelle, enrichie au cours de son examen à l’Assemblée nationale, soient financées en supplément de ce projet de loi de finances amène à s’interroger. S’il n’y a pas de financement derrière, ce texte, qui est un bon texte, risque de n’être qu’un coup d’épée dans l’eau ; ce serait dommage.
Cela étant dit, le présent budget pour la mission outre-mer présente quelques écueils.
Comme l’a fait remarquer mon collègue Laffineur, la hausse des crédits de paiement d’une quinzaine de millions d’euros est de nature seulement comptable. La mission outre-mer connaît, en effet, deux transferts de financement entrants pour un total d’environ 100 millions d’euros. Or cela n’augmente pas le budget réellement affecté aux outre-mer. À structure constante, la baisse de crédits est de 80 millions d’euros, soit de 4 % du budget, par rapport à 2016.
Ensuite, le « coup de rabot » sur exonérations de charges sociales se poursuit : des coupes sont opérées dans les exonérations de cotisations sociales en faveur de l’emploi, à hauteur d’environ 70 millions d’euros nets – et même de 90 millions hors transferts. Elles concernent notamment, cette année, les charges sociales des indépendants.
Ces coupes s’ajoutent à celles appliquées depuis plusieurs années aux charges sociales patronales – à hauteur de 25 millions d’euros nets l’année dernière.
Ce choix comporte des risques : c’est une trappe à bas salaire ; il décourage la création d’emplois d’encadrement, malgré le nombre important de jeunes très diplômés qui sont formés à l’extérieur et qui ne reviennent pas chez nous ; il freine la montée en gamme des économies ultramarines. Il ne va pas non plus favoriser la création d’emplois et le développement endogène qui pourrait accompagner la mutation économique locale, pourtant bien nécessaire, que nous appelons de nos vœux.
Au-delà de cette analyse très rapide du budget, je voudrais aborder deux autres questions.
La première est celle de la jeunesse des outre-mer.
On déplore de fortes inégalités entre jeunes ultramarins et jeunes hexagonaux, qu’il s’agisse du niveau moyen de formation et du taux d’emploi.
Le système de formation est trop dépendant de la migration vers l’hexagone : après le BUMIDOM, on a l’impression que l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM) créée un réflexe psychologique de départ vers l’hexagone sans espoir de retour – sauf pour des stages courts. Heureusement, le projet de loi de programmation relatif à l’égalité réelle a pris des mesures très sérieuses, justement pour les bac +4, et les futurs contrats-cadres qui ont été mis en place pour Mayotte sont de bon augure.
Ainsi un pas a-t-il été fait en matière de migration retour. C’est très important, car le processus doit s’inverser. Il faut inciter les jeunes à revenir chez eux. Bien sûr, cela suppose que des mécanismes de développement permettent d’absorber leur retour, dans le cadre de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC).
La seconde question est celle de l’accès à la télévision des populations ultramarines, victimes d’une double inégalité. Une inégalité quantitative d’abord, puisque nos populations n’ont accès qu’à huit, parfois onze chaînes gratuites sur la TNT (télévision numérique terrestre), contre vingt-sept dans l’hexagone – sans compter les chaînes locales. Une inégalité qualitative ensuite, puisque la TNT n’est pas diffusée en haute définition (HD) en outre-mer.
Cela étant, la mise en place de multiplex supplémentaires pour permettre la diffusion de davantage de chaînes et de passer à la HD ne sera pas sans conséquences : cela risque de mettre en difficulté les petites chaînes locales qui vont se trouver face à une concurrence inacceptable, comme la ministre l’a elle-même remarqué.
Quoi qu’il en soit, je considère qu’il faut absolument soutenir les petites chaînes locales, ce que l’on appelle les télévisions d’ultra-proximité (TUP), afin de leur permettre de tenir le coup. C’est la raison pour laquelle je proposerai un amendement, d’un coût de 1,5 million d’euros, mais qui vise surtout à inviter à la réflexion. Ces petites chaînes pourraient ainsi garder leur autonomie, sans devoir se contenter de diffuser des novelas qui viennent du Brésil, et présenter des productions clairement locales qui mettent en avant la vie locale et le peuple martiniquais.
Mme Huguette Bello, rapporteure pour avis de la commission des lois pour les départements d’outre-mer. Madame la ministre, mes chers collègues, je ne reviendrai pas sur la présentation détaillée du budget qui vient d’être faite. Je m’interrogerai sur trois points.
L’examen de ce budget arrive quelques semaines après l’adoption par l’Assemblée nationale du projet de loi sur l’égalité réelle. Nous avons donc, à cette occasion, un peu anticipé la discussion d’aujourd’hui sur les crédits de la mission « Outre-mer ». Comme le projet de loi comprend de multiples mesures d’ordre budgétaire, la question se pose de savoir comment ce texte s’articulera avec le projet de loi de finances pour 2017. Elle se pose d’autant plus que l’alignement du FIP (Fonds d’investissement de proximité) DOM sur celui de la Corse a déjà été supprimé par la rapporteure générale du budget, et que la commission des finances, comme nous venons de l’entendre, semble circonspecte devant le volet fiscal et financier du projet de loi relatif à l’égalité réelle. Madame la ministre, nous attendons des garanties sur ce point.
Ma deuxième série d’interrogations est liée à l’Union européenne. Nous notons avec satisfaction que le PLF 2017 comporte une enveloppe de 28 millions d’euros pour compenser la fin des quotas sucriers. Les négociations avec l’Europe avancent-elles à présent à un rythme plus soutenu ? Par ailleurs, la révision du Règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) nous concerne au plus haut point. La proposition de la Commission européenne consistant à adosser le calcul des aides à des critères intrinsèques aux entreprises, et non plus aux handicaps structurels et donc aux surcoûts qu’ils entraînent, serait la marque d’un grand recul. Quelle est la stratégie du Gouvernement pour faire entendre la voix des régions ultrapériphériques françaises ?
En liaison avec ces deux questions, mais avec une portée plus générale, je souhaite revenir sur l’arrêt de la grande chambre de la Cour de Justice de l’Union européenne du 15 décembre 2015. Cet arrêt reconnaît que l’article 349 du TFUE (traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) peut constituer une base juridique autonome pour adapter le droit de l’Union européenne à la situation particulière des RUP (régions ultrapériphériques). Quelle initiative le Gouvernement entend-il prendre pour donner toute son ampleur à cette avancée majeure ? Une procédure particulière est-elle en cours d’élaboration, notamment pour que les lois et les ordonnances de transposition ne se limitent plus à une application brute et brutale des prescriptions européennes ?
Ma troisième interrogation porte sur le logement. Je souhaite essentiellement revenir sur l’article que l’Assemblée a de nouveau introduit dans le projet de loi Sapin 2, et qui prévoit de vendre les parts que l’Etat détient dans les SIDOM (sociétés immobilières d’outre-mer) à une filiale privée de la Caisse des dépôts. J’attire à nouveau votre attention aujourd’hui pour signaler que, s’il est maintenu, cet article ouvre la porte à une transaction de plusieurs milliards d’euros, et donc à une recette budgétaire bien supérieure au montant du budget que nous sommes en train d’examiner.
Selon une tradition désormais bien établie, l’avis élaboré dans le cadre de la commission des lois porte chaque année sur une thématique particulière. Cette année, nous avons voulu consacrer cette partie aux soixante-dix ans de l’article 73 de la Constitution qui, comme vous le savez, a connu des évolutions très importantes, surtout depuis 2003. Nous sommes en effet passés du principe d’identité législative à celui de spécialité.
La révision constitutionnelle de 2003 a ouvert aux collectivités d’outre-mer deux grandes perspectives qui sont non seulement importantes, mais aussi très audacieuses.
La première permet à toutes les collectivités d’outre-mer, qu’elles soient régies par l’article 73 ou 74, d’envisager une évolution institutionnelle, laquelle – il est important de le noter – est toujours subordonnée au consentement des citoyens concernés. Il est notable qu’à l’issue des évolutions opérées depuis 2003, trois des cinq collectivités concernées de l’article 73, ne sont plus des départements à proprement parler : la Martinique, la Guyane et Mayotte sont, en effet, des collectivités uniques sui generis.
Le deuxième grand changement se trouve dans les possibilités que la Constitution offre désormais aux collectivités de l’article 73 de participer, de manière plus ou moins directe, à l’édiction des normes applicables sur leur territoire.
Comme vous le savez, trois leviers peuvent être empruntés : l’expérimentation de droit commun prévue par l’alinéa 4 de l’article 72, la traditionnelle adaptation, et de manière plus novatrice, l’habilitation. Il s’agit là d’un véritable pouvoir normatif délégué aux collectivités de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de Mayotte. Quant à La Réunion, l’article 73, alinéa 5 de la Constitution, issu d’un amendement sénatorial, lui retire expressément cette prérogative, et nous regrettons beaucoup que cette législature ne nous ait pas donné l’occasion d’y remédier. Madame la ministre, vous avez déjà donné le fond de votre pensée sur ce « verrou de La Réunion », mais j’aimerais l’entendre à nouveau aujourd’hui.
À ce jour, il est possible de dire que le dispositif d’habilitation fait bien partie du paysage législatif des outre-mer. Les demandes formulées se comptent désormais par dizaines, avec trois domaines de prédilection qui sont l’énergie, la formation professionnelle et le transport.
Enrichi, plus souple et parfois à l’avant-garde, le droit des outre-mer mérites une attention réellement plus soutenue. Il est aussi plus divers, au gré des adaptations et des habilitations successives, ce qui n’est pas sans poser quelques difficultés. Je n’en citerai, pour conclure, que deux.
En premier lieu, le droit des outre-mer est largement ignoré par l’université française, dans l’hexagone comme outre-mer. Nous avons échangé avec M. le déontologue de l’Assemblée nationale, fin connaisseur des institutions des outre-mer, qui nous a indiqué qu’à sa connaissance, il n’existait que trois cours accessibles aux étudiants souhaitant approfondir les sujets ultramarins : à Paris, à Aix-en-Provence et à Bordeaux. Madame la ministre, la question de l’accessibilité du droit se pose. Comment faire en sorte que des enseignements – peut-être des masters ou une chaire – spécifiques soient créés afin de prendre en compte cette problématique ?
En second lieu, mais le problème est lié, les personnes physiques et morales, particuliers ou entreprises, peinent à connaître avec précision le droit applicable outre-mer. À l’initiative des chambres de commerce et d’industrie, un code de l’entreprise outre-mer a été récemment publié. C’est bien, mais la question vaut aussi pour l’énergie, les transports et la formation professionnelle – notamment. Des juristes travaillent à une compilation des normes applicables, mais aucun éditeur ne se montre intéressé, et tout risque de demeurer au fond d’un tiroir. Pourtant, l’accès au droit est une condition de la démocratie et une mission de service public. Madame la ministre, comment faire en sorte que ces travaux indispensables à la vie des ultramarins puissent faire l’objet d’une publication d’envergure satisfaisante ?
M. Ibrahim Aboubacar, rapporteur pour avis de la commission des lois, pour les collectivités d’outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et les Terres Australes et Antarctiques Françaises. Madame la présidente, madame la ministre, chers collègues, je ne m’appesantirai pas sur une présentation complète du budget. Je me bornerai simplement à en souligner, les lignes de force que Serge Letchimy a déjà détaillées, et à féliciter le Gouvernement, puisque la contribution du budget de l’État aux outre-mer est à nouveau en légère hausse cette année. C’est valable pour les 2 milliards d’euros de crédits de la mission « Outre-mer »que nous examinons aujourd’hui ; c’est aussi valable pour l’ensemble des crédits consacrés aux outre-mer dans ce projet de loi de finances, qui devraient avoisiner les vingt milliards d’euros.
Mais j’en viens au cœur du sujet que la commission des lois m’a confié la charge de rapporter, à savoir les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution.
En premier lieu, je veux aborder la situation de Saint-Martin. C’est une situation très spéciale puisque ce territoire, COM en droit français depuis 2007 mais RUP en droit européen, partage un environnement insulaire avec un territoire autonome néerlandais, PTOM (pays et territoire d’outre-mer) de l’Union européenne, avec une libre circulation des personnes et des biens depuis le traité de 1648, sans qu’une frontière physique ne les sépare. Les conséquences d’une telle situation se traduisent par un déséquilibre d’attractivité entre les deux parties de l’île, et une sollicitation dissymétrique des services publics situés des deux côtes de la frontière – et ce toujours en défaveur de la partie française.
Saint-Martin connaît des difficultés financières notables malgré ses efforts de redressement et son volontarisme, notamment dans la maîtrise de ses dépenses sociales. Le malaise résultant de la mise en place des institutions de 2007, s’il peut être considéré comme clos juridiquement par la décision du Conseil constitutionnel du 1er juillet 2016, ne l’est pas au regard de la nécessaire concertation entre l’Etat et les représentants locaux, qui doit présider à tout processus institutionnel outre-mer. Solder ce débat permettra de libérer les énergies, pour réussir le développement à venir de ce territoire. La commission des lois a produit en 2014 un rapport d’information en ce sens, qui peut servir de base.
Si l’on rapporte la contribution budgétaire de l’Etat sur les territoires ultramarins à leur population, Saint-Martin bénéficie très faiblement du soutien national : 1 873 euros par habitant, trois à dix fois moins que dans les autres COM – hors Saint Barthélemy. Je me demande encore cette année, madame la ministre, ce qui peut justifier un tel état de fait au regard des besoins immenses de Saint-Martin.
En deuxième lieu, les prochains mois et années vont poser avec acuité quelques questions institutionnelles.
Bien sûr, le grand rendez-vous sera celui de la Nouvelle-Calédonie en 2018, avec la consultation d’autodétermination prévue par les Accords de Nouméa. Je mesure la mobilisation du Gouvernement et du Parlement, ces deux dernières années, pour réunir les conditions du succès de ce processus. Pouvez-vous nous assurer, madame la ministre, de la poursuite de ces efforts, qui incluent le maintien d’un climat économique et social favorable à cette consultation ? Et dans quelle mesure la présente loi de finances peut-elle y contribuer ?
Mais au-delà de la Nouvelle-Calédonie, d’autres territoires pourraient voir leur action publique renforcée en efficacité et en lisibilité par des évolutions institutionnelles mineures et ciblées.
Je pense d’abord à Wallis-et-Futuna, archipel qui devrait bénéficier d’une loi organique dans le respect de l’article 74, mais qui est toujours organisé par une loi ordinaire de 1961, extrêmement centralisatrice. La récente visite du Président de la République semble avoir initié une dynamique d’ensemble sur tous les sujets. Pouvez-vous nous indiquer les principaux chantiers à venir dans ce cadre, et ceux devant être initiés ou portés éventuellement pas la présente loi de finances ?
La Polynésie française est toujours marquée par sa transition post-nucléaire. La situation budgétaire et financière de ce territoire est en voie de stabilisation, grâce aux efforts du Gouvernement local et à l’accompagnement de l’Etat. La récente visite du Président de la République a permis de débloquer un certain nombre de dossiers en souffrance. L’État a respecté ses engagements en maintenant le montant de la DGA à son niveau initial, ce que je salue. Et l’on annonce, dans les mois qui viennent, un accord entre l’État et la Polynésie. Madame la ministre, quelles en seront les répercussions sur le plan budgétaire ?
Par ailleurs, La Polynésie, très en pointe sur les sujets de lutte contre le changement climatique, s’est battue au nom des collectivités du Pacifique et au-delà, sur la mise en place d’un instrument financier équivalent au fond vert de la COP 21. Le rehaussement significatif des crédits dévolus à la bonification des prêts accordés par l’AFD, et la mise en place d’un prêt à taux zéro au profit des projets relatifs aux énergies renouvelables inscrit dans cette mission vont dans le bon sens, mais n’auront pas d’effet équivalent au fond vert. Peut-on faire des progrès dans cette direction ?
En troisième et dernier lieu, j’évoquerai les Terres Australes et Antarctiques Françaises (TAAF). Ce sont des espaces fascinants que les pouvoirs publics pourraient facilement oublier au motif qu’ils n’ont pas de population résidente, donc pas de représentation au Parlement. Mais c’est un formidable enjeu de connaissance, de biodiversité et de développement durable pour une France qui s’est honorée à jouer un rôle moteur dans la négociation de l’Accord de Paris sur le changement climatique. Grâce aux TAAF, la recherche française est la première, ou peu s’en faut, dans les domaines polaires. Je veux saluer le travail fantastique réalisé par l’Institut polaire Paul-Émile Victor, pour un budget somme toute modeste.
Madame la ministre, des moyens sont inscrits depuis plusieurs années pour pérenniser la desserte par la mer de ces TAAF. Le Marion-Dufresne et l’Astrolabe ont été ou seront prochainement modernisés ou remplacés. Pouvez-vous nous assurer qu’ils resteront au service de l’activité des TAAF, comme cela l’a été jusqu’ici ? Le transfert de leur gestion à l’IFREMER, dont il est question, ne serait-elle pas de nature à disperser leur usage dans l’avenir, au détriment des TAAF ?
Pouvez-vous nous assurer enfin que la diminution de 17 % des crédits des TAAF ne menace pas les programmes de recherches menés sur ces sites et les missions de souveraineté, à un moment où, précisément, notre souveraineté sur certaines de ces îles est contestée ?
Mme Éricka Bareigts, ministre des outre-mer. Messieurs les présidents, madame la présidente, monsieur le rapporteur spécial, madame et messieurs les rapporteurs pour avis, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie de me recevoir ce soir pour me permettre de répondre à vos questions et vous présenter le budget 2017 de la mission « Outre-mer ».
Mais avant cela, je souhaite partager avec vous la méthode que je développerai tout au long de mon action, et qui a présidé à la discussion du projet de loi de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer : la méthode de la coconstruction et de l’association permanente des parlementaires, pour répondre aux grands défis qui nous attendent – et que je compte appliquer également aux sujets budgétaires.
Nous sommes donc réunis aujourd’hui pour discuter ensemble du budget du ministère des outre-mer.
Il s’agit du dernier budget de ce quinquennat. Je crois profondément qu’il a été marqué par l’affirmation de la priorité que les outre-mer représentent pour le Gouvernement : des outre-mer pleinement inclus dans la République, des outre-mer au centre des priorités de la Nation, des outre-mer dotés des moyens de répondre aux défis qu’ils rencontrent.
Nous connaissons tous le contexte contraint, marqué par le redressement des finances publiques et la réduction des déficits, pour respecter nos engagements communautaires. Le sérieux budgétaire est assumé par ce Gouvernement.
La priorité outre-mer est inscrite dans le budget que nous vous présentons. Cette priorité s’est affirmée à plusieurs égards.
D’abord, parce que le budget de la mission « Outre-mer » a été maintenu au-dessus du seuil des 2 milliards sur l’ensemble de ce quinquennat, soit environ 150 millions d’euros de plus, par an, que la moyenne constatée sur la précédente mandature.
Ensuite, parce que cette majorité a renforcé les dispositifs les plus stratégiques : ceux qui participent à la création d’emplois, ceux qui tendent à donner des perspectives à la jeunesse, à soutenir l’activité économique et à favoriser l’accès au logement.
Enfin, parce que le Gouvernement s’est donné les moyens d’engager les investissements nécessaires pour construire l’avenir et accentuer tout le potentiel de nos territoires.
Telle est la stratégie que nous défendons, encore renforcée par la loi relative à l’égalité réelle outre-mer que nous discutons ensemble, et par ce budget qui se présente comme un budget entre continuité, responsabilité et investissements pour l’avenir.
La continuité dans notre action s’exprime d’abord au travers du maintien des priorités stratégiques définies dès 2012.
Nous savons que le logement est une préoccupation quotidienne pour nombre de nos concitoyens. Nous avons ainsi sanctuarisé la ligne budgétaire unique un an après le lancement du Plan logement Outre-mer. Cela réaffirme l’attention prioritaire portée au secteur du logement. Le secteur a par ailleurs bénéficié de la suppression de l’agrément fiscal des investissements en crédit d’impôt pour les opérations de construction de nouveaux logements, annoncée en juin dernier. Cette décision s’inscrit elle-même dans la continuité de la prorogation du dispositif de la défiscalisation jusqu’à 2025 dans les collectivités d’outre-mer, et du crédit d’impôt jusqu’en 2020 dans les départements d’outre-mer, actée en décembre dernier dans le projet de loi de finances pour 2016.
Je me réjouis que les arbitrages rendus par le Premier ministre nous permettent de conserver une enveloppe intacte pour la ligne budgétaire unique (LBU). Je poursuivrai les efforts entrepris pour l’amélioration et la rénovation du parc social, tout en restant attentive, comme le veut l’esprit du plan logement outre-mer, à la notion de parcours résidentiel.
Dans le travail de coconstruction qui a marqué le projet de loi relatif à l’égalité réelle outre-mer, auquel je faisais allusion tout à l’heure, vous avez, mesdames et messieurs les députés, enrichi le texte, par exemple en consolidant l’aide à la rénovation du parc locatif social ancien, en facilitant le recours à la location-accession ou en favorisant les investissements dans le logement intermédiaire. Je serai très attentive à ce que ce travail soit préservé.
Nous savons que le service militaire adapté (SMA) est une réponse efficace, adaptée et coordonnée, pour offrir des perspectives à la jeunesse. Il faut rappeler le taux, très élevé, de sorties positives : 73 %.
Nous préservons ainsi un niveau de dépenses pour le SMA compatible avec l’atteinte de l’objectif « SMA 6 000 ». Les effectifs du service militaire adapté progresseront de 196 équivalents temps plein en 2017, parallèlement à une recherche de gains d’efficience sur les dépenses de fonctionnement. Là encore, je crois que nous pouvons être satisfaits du travail accompli, parce que cette innovation ultramarine a été reprise par le Président de la République pour l’ensemble de l’hexagone.
Nous maintenons les crédits consacrés à la continuité territoriale pour faciliter la mobilité de nos compatriotes ultramarins, en plus de nombreuses dispositions sur lesquelles nous avons travaillé dans le projet de loi « Égalité réelle outre-mer ».
Le budget que vous serez appelé à voter comprend les dotations nécessaires aux trois volets classiques de la continuité territoriale. Ces dotations sont calibrées pour répondre à la progression de la demande et pour ne laisser personne sur le bord de la route. 2016 est l’année du changement de statut pour l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM), opérateur public historique pour la mobilité, à la fois pour les étudiants, la formation professionnelle des demandeurs d’emploi et, plus largement, l’aide à la continuité territoriale pour tous les ultramarins.
Au global, le soutien de l’État s’établit à plus de 70 millions d’euros, dont la moitié pour la formation professionnelle. Je serai attentive à accompagner et à soutenir la montée en puissance de LADOM dans les nouvelles missions qui lui seront confiées.
Nous maintenons également les enveloppes destinées à soutenir les collectivités locales dans leur effort d’investissement. Là encore, tout au long de la législature, notre action s’est inscrite dans une logique de confiance et de respect vis-à-vis des collectivités, qui jouent, sur nos territoires, le rôle moteur de l’activité, au travers de la commande publique.
Favoriser la commande publique, comme nous le faisons en maintenant le niveau de l’enveloppe contractuelle et en nous battant pour préserver le Fonds européen d’investissement (FEI), c’est se donner les moyens d’entretenir la croissance et d’encourager l’emploi. Tout en m’inscrivant dans le prolongement de mes prédécesseurs, que je salue, Victorin Lurel et George Pau-Langevin, je veux également partager avec vous ma vision personnelle de l’utilisation de ces outils. Ils doivent être, à mon sens, maniés dans un souci de cohérence avec les priorités ou les urgences que nous rencontrons dans la réalité quotidienne, car il faut que l’action des pouvoirs publics soit au plus près des préoccupations des citoyens. J’ai ainsi souhaité répondre sans plus attendre aux besoins criants que j’ai pu identifier lors de mon passage à Mayotte, en décidant de consacrer 10 millions d’euros de plus à un programme accéléré de constructions scolaires pour le premier degré. Je vais également affecter, avec mon collègue Patrick Kanner, 10 millions d’euros à un plan de rattrapage en matière d’équipements sportifs.
Le Gouvernement ne se contente pas d’assurer la continuité de l’action menée. Il s’inscrit dans une démarche d’efficacité renforcée, et le budget de la mission « Outre-mer » pour 2017 s’inscrit pleinement dans cette dynamique.
Plus d’efficacité, c’est d’abord un pilotage rigoureux et cohérent des dispositifs outre-mer, qui a permis de dégager des marges de manœuvre pour répondre à nos priorités sociales. Ce sont ces marges de manœuvre qui nous ont permis, par exemple, de trouver les ressources nécessaires pour la sauvegarde et la pérennisation de l’Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (IFCASS). Ce sont deux cents jeunes ultramarins qui trouvent, chaque année, une solution professionnelle.
Plus d’efficacité passe également par un meilleur ciblage des dispositifs de réduction du coût du travail.
Conformément à ses engagements, le Gouvernement ne réformera pas en 2017 le dispositif des exonérations de cotisations sociales pour les salariés, après les réformes successives de 2014 et 2015 qui ont permis de maximiser leur impact sur l’emploi. Je le dis clairement : au travers des moyens importants que mon ministère affecte à la compensation des exonérations de cotisations sociales, mon objectif fondamental est d’aider prioritairement le réseau des TPE-PME, qui sont le moteur de la croissance et de l’emploi.
Le recentrage de la dépense sur les bas salaires correspond à un choix politique assumé, qui s’appuie sur les constats concordants de la Cour des comptes et des corps d’inspection. Mais j’entends préserver l’équilibre qui a été atteint et conserver l’enveloppe financière de 1 milliard d’euros qui en résulte. Il s’agit pour moi de valoriser nos succès. Et nos succès sont très réels lorsqu’on considère l’évolution des chiffres du chômage, notamment ceux du chômage des jeunes, dans nos outre-mer. Oui, ce gouvernement commence à percevoir les dividendes de ses efforts sur le front de l’emploi, grâce à une politique d’abaissement du coût du travail non qualifié. Sur ce terrain-là, comme sur les autres, je n’entends pas relâcher la pression.
En ce qui concerne la réforme des travailleurs indépendants, le plafonnement d’un dispositif qui s’appliquait jusqu’à présent sans limite de montant ne me choque pas. Au-delà de la question du plafonnement, se pose celle de la dégressivité de l’aide, pour laquelle les arbitrages interministériels, à ce stade, ne sont pas figés.
Je vous le disais dans mon introduction : j’ai souhaité que ce budget consacre des investissements d’avenir, stratégiques pour nos territoires.
Les outre-mer sont une richesse immense pour notre pays : ils constituent des territoires pionniers en matière d’innovation, de recherche et de cohésion sociale. Il convient de le faire valoir auprès de l’opinion publique dans l’hexagone, qui, parfois, ne le perçoit pas pleinement. C’est pourquoi l’État souhaite valoriser cette richesse en engageant la création de la Cité des Outre-mer. Annoncée par le Président de la République, elle constituera un lieu de partage et de connaissance de l’autre.
La préservation de l’environnement, la valorisation de la biodiversité et la lutte contre le changement climatique se présentent aussi comme des enjeux d’avenir.
C’est pourquoi la mission « Outre-mer » prévoit la création d’un équivalent Fonds vert pour financer les projets de développement des énergies renouvelables et d’adaptation au changement climatique dans les collectivités du Pacifique. Le Gouvernement tiendra l’ensemble de ses engagements vis-à-vis de la Polynésie française, en accroissant parallèlement les moyens alloués à la dotation globale d’autonomie (DGA), qui atteindra 90 millions d’euros en 2017, conformément aux engagements du Président de la République et du Premier ministre.
Préparer l’avenir, enfin, c’est donner les moyens aux collectivités de réaliser les investissements à même de susciter la croissance de demain.
Pour cela, le Gouvernement a décidé d’accroître significativement les crédits alloués à la bonification des prêts accordés par l’Agence française de développement (AFD) pour les programmes d’investissement des collectivités. Il s’agira, lorsque c’est nécessaire, d’accorder des prêts à taux zéro à des fins de restructuration, pour aider les collectivités à reconstituer progressivement leur capacité d’autofinancement.
Notre action, naturellement, ne s’arrête pas là. Les plans de convergence feront une large place à l’innovation technologique, en s’adaptant aux atouts de chaque territoire. Nous encourageons le partenariat entre les universités et les entreprises innovantes au travers des outils que sont le crédit d’impôt recherche et le crédit d’impôt innovation, avec des taux bonifiés pour les outre-mer. Enfin, je poursuis un dialogue avec le Commissariat général à l’investissement pour que les outre-mer soient pleinement partie prenante au futur programme d’investissements d’avenir, le PIA 3.
Pour terminer la présentation de ce budget, je souhaite vous présenter les dispositions fiscales qui visent à renforcer l’attractivité des territoires ultramarins. C’est en effet la clé pour assurer le développement économique de nos territoires et offrir de réelles perspectives aux habitants.
Tout d’abord, la fiscalité directe locale à Mayotte est particulièrement pénalisante. Nous nous engageons à réformer le système actuel au bénéfice des contribuables mahorais pour réduire la pression fiscale sur les ménages.
Par ailleurs, je souhaite soutenir l’activité du secteur privé. Cela nécessite évidemment des crédits, dont une partie sera constituée par les 70 millions d’euros qui correspondent à la zone franche d’activité (ZFA). La dégressivité de la ZFA a été stoppée à ma demande, par décision du Premier ministre. Je vais engager avec chacun d’entre vous les discussions qui nous permettront, sur la base de l’enveloppe de crédits qui a été ainsi sanctuarisée, de réfléchir à ce que seront les contours des dispositifs qui remplaceront la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) et qui accompagneront les outre-mer vers la croissance et l’emploi au-delà de 2018.
Ma vision des choses, vous la connaissez : avec une enveloppe globale qui s’approche des 1,2 milliard d’euros, si on fait masse des exonérations de charges sociales et de la ZFA, nous pouvons construire quelque chose qui soit cohérent avec notre objectif de rompre avec une situation d’inégalité économique entre la métropole et les outre-mer, tout en restant fidèle à notre engagement de laisser à chaque territoire le soin de construire sa propre stratégie de développement.
Mesdames et messieurs les députés, le budget 2017 ouvre des voies nouvelles pour les outre-mer. Il n’en fait pas des variables d’ajustement des équilibres macroéconomiques globaux. C’est même tout le contraire. Les investissements d’avenir qui y sont consacrés constituent des outils importants de notre politique pour inscrire pleinement les outre-mer dans la dynamique économique de leur époque, leur permettre de mobiliser tout leur potentiel et offrir des perspectives à chacun de leurs habitants.
Ce chemin, nous l’empruntons aussi avec le projet de loi « Égalité réelle outre-mer ». C’est en s’appuyant sur ces deux piliers que nous bâtissons un projet solide, ambitieux et efficace.
M. Dominique Lefebvre, président. Nous allons maintenant entendre les porte-parole des groupes.
Mme Marie-Anne Chapdelaine. Après l’adoption du projet de loi relatif à l’égalité réelle outre-mer, il y a deux semaines, nous nous intéressons de nouveau aux territoires d’outre-mer grâce à l’examen du projet de loi de finances pour 2017.
Plus qu’un texte de loi, l’égalité réelle entre la métropole et les territoires d’outre-mer a été une ambition constante du Gouvernement et de la majorité pendant ce quinquennat, comme vient de le rappeler Mme la ministre. Mais restons modestes : beaucoup reste à faire, tant les inégalités sont importantes, notamment en termes d’emploi, de développement économique, de précarité et d’accès aux services publics.
Le taux de chômage en outre-mer est jusqu’à quinze points supérieur à celui de l’Hexagone. Il est donc urgent de trouver des solutions adéquates, en se concentrant particulièrement sur les TPE, qui représentent 96 % du tissu économique. C’est sur elles que se concentreront désormais les exonérations de cotisations patronales, dont il faut espérer très vite les bienfaits. Les exonérations applicables aux travailleurs indépendants seront ajustées dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour les rendre plus efficaces.
Le transport de marchandises est également une problématique majeure pour la compétitivité économique de ces territoires. L’aide au fret compense ainsi les surcoûts des importations et des exportations des outre-mer.
Pour favoriser l’intégration professionnelle des jeunes, le service militaire adapté est renforcé. Mais suffit-il ? L’objectif est d’accueillir 6 000 jeunes en 2017, contre 5 000 aujourd’hui. Il s’agit d’un investissement pour l’avenir puisque ce dispositif a déjà démontré son efficacité.
L’Agence de l’outre-mer pour la mobilité voit ses moyens confortés pour que les jeunes ultramarins puissent avoir accès à la formation professionnelle et le droit à la mobilité vers l’hexagone s’ils le souhaitent.
Le logement est également un enjeu économique et social de première importance. Les crédits pour la résorption de l’habitat insalubre et d’incitation fiscale à l’investissement dans le logement social locatif sont maintenus. L’État participera à hauteur de 147 millions d’euros au financement des logements sociaux en outre-mer. L’enveloppe consacrée à la réhabilitation des logements sociaux augmente pour atteindre 15 millions d’euros, ce qui permettra de prendre en charge plus de 2 200 logements. Là aussi, madame la ministre, nous faisons un pas de plus vers l’égalité réelle.
Enfin, il faut mettre en avant les efforts consacrés à l’aménagement du territoire et à la continuité territoriale. Là encore, il s’agit d’investissements pour l’avenir.
Cela étant, nous constatons sur le terrain à quel point il était vraiment nécessaire d’agir. Le chemin vers l’égalité réelle est encore long et la République se doit de répondre aux attentes légitimes des populations, dans le respect des particularismes régionaux qui font la richesse de notre nation. À l’heure de la mondialisation des échanges, de la préservation de la biodiversité et de la valorisation de la mer comme espace économique et environnemental de demain, les territoires d’outre-mer sont plus que jamais une chance pour la France.
Le projet de loi pour une égalité réelle contient des objectifs ambitieux en matière de convergence des modèles économiques et sociaux entre la métropole et les outre-mer, et des plans pluriannuels de développement adaptés aux besoins spécifiques de chaque territoire. Nous saluons ces dispositions, qui traduisent l’intérêt du Gouvernement pour ces territoires. Cependant, les moyens doivent s’adapter aux ambitions. Madame la ministre, pouvez-vous nous garantir que les crédits budgétaires de la mission seront suffisants pour garantir l’application de cette loi, très attendue par les élus locaux et nos concitoyens d’outre-mer ?
En 2018, la Nouvelle-Calédonie se prononcera par référendum sur son autodétermination. Ce scrutin résulte des accords de Nouméa de 1998. Le Gouvernement a rappelé à plusieurs reprises que le référendum aurait bien lieu et que le résultat serait respecté. Dès lors, il convient d’anticiper les conséquences, quel que soit le résultat du vote des Néo-Calédoniens. Madame la ministre, pouvez-vous nous expliquer comment le Gouvernement se prépare au référendum sur l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie ?
Le groupe Socialiste, écologiste et républicain (SER) est très satisfait de ce budget, mais nous devons faire un pas de plus en direction des territoires ultramarins. Notre groupe sera très attentif à ce que l’égalité réelle voie le jour sous ce quinquennat.
M. Daniel Gibbes. Madame la ministre, j’accueille, comme sans doute l’ensemble des parlementaires réunis ce soir, votre budget 2017 pour les outre-mer avec un certain soulagement, mais aussi avec des interrogations.
Sur le plan strictement comptable, votre budget progresse très légèrement par rapport à la loi de finances 2016, grappillant quelque 16 millions d’euros supplémentaires – plus 2,8 % en autorisations d’engagement, plus 0,7 % en crédits de paiement. D’où mon soulagement : en très légère augmentation par rapport à l’an dernier, ce budget préservé montre qu’en cette période budgétaire extrêmement contrainte, le Gouvernement a toutefois conscience des urgences auxquelles restent confrontés nos territoires ultramarins.
Votre budget, madame la ministre, présente plusieurs motifs de réelle satisfaction, sur lesquels j’aurai l’occasion de revenir, mi-novembre, lors des débats en séance publique. Mais il comporte également de vrais points d’achoppement. Nous ignorons comment seront financées les mesures qui seront votées dans le cadre de la loi « Égalité réelle outre-mer ». Nous sommes aussi inquiets de la baisse du budget de l’action 01 « Soutien aux entreprises ». Nous souhaiterions, par exemple, connaître le détail du financement et obtenir une estimation des retombées espérées de la future Cité des Outre-mer, qui n’est pas exposée dans le bleu budgétaire.
Permettez-moi, à présent, d’appeler votre attention, ce soir, sur un point particulier, qui concerne très directement ma circonscription et que mon collègue Aboubacar a évoqué, ce dont je le remercie. Nous avons eu l’occasion d’en discuter à plusieurs reprises, et tout récemment, lors de l’examen du projet de loi relatif à l’égalité réelle outre-mer : il s’agit de l’urgence, pour la collectivité d’outre-mer de Saint-Martin, d’obtenir des statistiques fiables.
Pour rappel, Saint-Martin forme, depuis 2007, une entité distincte de la Guadeloupe. Toutefois, sur le plan statistique, les données concernant l’île font, quand elles existent, l’objet d’amalgames. Elles sont, en effet, soit noyées dans les chiffres de l’archipel de la Guadeloupe dite « continentale », ou par le regroupement des informations concernant les deux collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, sous le vocable historique d’« îles du Nord ». Telle est la règle pour le taux de chômage rendu public par Pôle emploi, par exemple, ou pour les prestations servies par les caisses de Sécurité sociale ou d’allocations familiales.
Il est, en outre, particulièrement difficile de disposer d’une vision globale de la situation économique de Saint-Martin, le système statistique actuel ne permettant pas d’en connaître le produit intérieur brut.
La seule donnée actuellement disponible est une estimation du PIB de l’année 1999, réalisée en 2005 par le partenariat « Comptes économiques rapides de l’outre-mer » (CEROM), réunissant l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM) et l’AFD. Dans ce cadre, le PIB de Saint-Martin avait été évalué à 421 millions d’euros, soit environ 14 500 euros par habitant.
L’État et la collectivité doivent pouvoir disposer d’une connaissance précise du territoire et de sa population. Il s’agit là d’informations indispensables à la détermination et à la mise en œuvre des politiques publiques, mais également à l’intervention des fonds structurels européens. Organiser la collecte, le traitement différencié et la publication de l’ensemble des données statistiques relatives au territoire de Saint-Martin est, j’en suis conscient, un travail coûteux et de longue haleine.
Dans l’attente de cette nécessaire mise en œuvre, madame la ministre, à laquelle je sais que vous êtes attentive, pouvez-vous mettre en place, pour Saint-Martin, un nouveau CEROM, dont l’enquête porterait sur le produit intérieur brut par habitant, le taux de chômage, les écarts de revenu par habitant et le seuil de pauvreté, ces indicateurs illustrant objectivement la situation économique et sociale de Saint-Martin ? Quel pourrait être le calendrier de cette enquête ?
Enfin, comme nous l’avons indiqué, avec le rapporteur spécial, s’il existe des motifs de satisfaction concernant ce budget, il n’en demeure pas moins que des zones d’ombre persistent.
Pour ces raisons, madame la ministre, le groupe Les Républicains s’en tiendra à une position d’abstention constructive. Nous regrettons qu’en dépit d’une stabilité comptable, le budget baisse si l’on tient compte des transferts de crédits.
Mme Maina Sage. Le projet de loi de finances que nous examinons aujourd’hui intervient dans un contexte bien particulier : non seulement c’est le dernier budget de la législature, mais il intervient après le vote de la loi relative à l’égalité réelle outre-mer (EROM), véritable pari sur l’avenir de nos territoires.
Dès lors, nous attendons que ce PLF anticipe à la fois les mesures sociales fortes votées récemment et qu’il soit l’occasion de renforcer les mesures économiques – qui sont en deçà des mesures proposées dans la loi EROM – en faveur de la compétitivité, de la croissance et de l’emploi pour nos territoires d’outre-mer.
C’est dans cette optique que nous abordons l’étude de ce PLF, qui doit être à la hauteur de ces exigences, face au constat accablant des retards de développement qu’accusent les outre-mer. Rappelons que le PIB par habitant est en moyenne inférieur de 40 % dans les Antilles et à la Réunion et que l’écart oscille entre 50 et 90 % dans les autres collectivités.
Face à ces écarts probants, il ne faut pas oublier que l’aide de l’État doit être considérée à l’aune de l’apport fait par habitant dans l’hexagone. Je tenais à le rappeler car beaucoup d’a priori circulent sur les outre-mer : on dit qu’ils coûtent cher, alors qu’en réalité, l’État dépense 5 700 euros par habitant en France hexagonale, contre 5 576 euros dans les DOM et 4 564 euros dans les collectivités d’outre-mer (COM).
Le taux de chômage oscille entre 14,7 % et 28 % selon les territoires. Les indicateurs liés à la santé et à l’éducation révèlent, eux aussi, des écarts phénoménaux.
Face à ce constat, il faut souligner que, depuis 2012, le budget alloué à cette mission reste relativement stable. Il affiche une légère hausse de 0,8 % par rapport à 2016. Toutefois, cela masque, à périmètre constant, une baisse réelle de certaines lignes budgétaires, et singulièrement au détriment du programme 138 « Emploi outre-mer », et notamment de l’action 01 « Soutien aux entreprises ».
J’en profite, madame la ministre, pour vous interpeller sur les inquiétudes des professionnels à propos de la défiscalisation, des procédures d’agrément et du nouveau dispositif de prélèvement à la source. Nous avions, l’an dernier, demandé un bilan de la répartition des aides à l’investissement. Nous devions pouvoir l’utiliser en début d’année 2016, mais cela n’a pas été le cas. C’est pourquoi je réitère notre demande : on ne peut pas piloter et réajuster les stratégies sans diagnostic.
Concernant les crédits alloués à l’emploi et à la formation professionnelle, le « SMA 6 000 » va atteindre ses objectifs, avec 296 postes à temps plein. Toutefois, les dépenses en termes de formation professionnelle et de fonctionnement courant accusent une baisse de 7 %, soit 2,5 millions d’euros. Nous souhaiterions avoir des précisions sur ces efforts de rationalisation et être assurés qu’ils ne se feront pas au détriment de la qualité des formations.
Nous notons également une baisse des crédits consacrés aux mesures de formation dans les COM, et plus précisément ceux consacrés au chantier de développement local (CDL) et aux jeunes stagiaires du développement (JSD).
La difficulté, avec le budget des outre-mer, est qu’il touche une dizaine de territoires qui, selon les années, sont plus ou moins bénéficiaires ou déficitaires de certaines lignes budgétaires. D’où le document de politique transversale qui, malheureusement, n’a été délivré que cet après-midi, mais qui permet de voir précisément ce qu’il en est pour chaque territoire.
Nous saluons le rétablissement de la dotation globale d’autonomie (DGA) de la Polynésie française, à hauteur de 90 millions d’euros. Nous vous remercions, madame la ministre, d’avoir tenu les engagements du Président Hollande. Nous attendons aussi le nouveau décret qui va permettre d’améliorer le niveau d’indemnisation des victimes des essais nucléaires.
En revanche, nous sommes particulièrement inquiets des coupes drastiques opérées dans les crédits consacrés au contrat de projets de la Polynésie française et aux contrats de développement entre l’État et la Nouvelle-Calédonie. Nous aimerions avoir des précisions sur les raisons de ces baisses.
En ce qui concerne l’équivalent Fonds vert, madame la ministre, vous avez annoncé une enveloppe de 25 millions d’euros en autorisations d’engagement. Je vous ai interpellée il y a quelques semaines sur l’urgence de construire des abris de survie pour les atolls. Nous souhaiterions, d’ici à la séance publique, isoler une partie de cette enveloppe, afin d’en faire une aide directe à la construction de ces abris qui, rappelons-le, relève de la compétence de l’État dans la mesure où il y va de la sécurité des habitants.
M. Gabriel Serville. Madame la ministre, permettez-moi tout d’abord de vous féliciter ainsi que Mme Pau-Langevin pour les arbitrages que vous avez su obtenir cet été : la mission « Outre-mer » voit ses crédits préservés alors qu’il y a quelques mois encore, des baisses étaient annoncées. J’imagine à quel point il a dû être difficile de convaincre Bercy de l’impérieuse nécessité de ne pas davantage pénaliser nos territoires qui vivent tous dans l’espérance d’une convergence de leur niveau de vie avec celui observé dans l’hexagone. Nul doute que ce budget, couplé aux efforts consentis lors des débats sur le projet de loi sur l’égalité réelle en outre-mer en première lecture, saura témoigner de l’attention particulière qui a été apportée aux citoyens ultramarins en ces temps de réduction des déficits. Je tiens ici à saluer le gel des abattements dans les zones franches, que nous savions menacés, ainsi que la création d’un équivalent du Fonds vert qui viendra renforcer la lutte contre les conséquences négatives du changement climatique dans nos territoires.
Si nos territoires savent s’unir dans des élans solidaires dès lors qu’il s’agit de défendre les réalités ultramarines, il existe de fait une multitude de situations d’un territoire à l’autre. Ce sont ces différences qui font nos richesses mais aussi la complexité des solutions à apporter à nos difficultés.
Nous l’avons une fois de plus réaffirmé dans le rapport de la Commission nationale d’évaluation des politiques de l’État en outre-mer (CNEPEOM) adopté ce matin, que je vous remettrai très prochainement en tant que rapporteur.
C’est cette impérieuse nécessité de comprendre les réalités plurielles de nos territoires ultramarins qui me contraint à apporter un bémol à l’appréciation par ailleurs positive que je porte sur le budget que vous nous présentez aujourd’hui.
En matière de logement, le compte n’y est pas. Comment se contenter d’une « sanctuarisation » – je reprends vos termes, madame la ministre – des crédits de la ligne budgétaire unique quand la situation du logement est si critique dans des territoires comme la Guyane ou Mayotte ? Si nous n’y apportons pas de réponses efficaces de manière urgente, ces deux régions risquent de plonger dans le désordre – et je pèse mes mots. À Mayotte, la situation est déjà critique. Lors de la réunion de la CNEPEOM ce matin, nous avons également adopté la contribution sur la lutte contre l’habitat insalubre et indigne, lequel est un habitat informel et sans titre.
Comment espérer juguler ces désordres lorsque nous sommes incapables de faire face à la croissance démographique et à la crise migratoire sans précédent que connaissent la Guyane et Mayotte ?
La Guyane est le territoire qui connaît le plus fort taux de logements suroccupés. Des dizaines de milliers de nos concitoyens désespèrent de trouver un logement et doivent se résoudre à entrer dans l’illégalité en s’installant sur des terrains appartenant à autrui, avec tous les effets néfastes que cela suppose sur tous les pans de la société, rendant par là même totalement inefficaces les politiques publiques que nous nous efforçons de déployer.
À cette situation déjà compliquée s’ajoute l’afflux de 25 000 migrants qui, dans leur écrasante majorité, ont fui leur pays d’origine en proie à de multiples désordres économiques auxquels sont venus se rajouter des événements climatiques d’une rare intensité. Madame la ministre, je vous ai déjà interrogé à ce sujet lors de la séance des questions au Gouvernement la semaine dernière. Mon insistance auprès du Gouvernement n’a d’égale que l’ampleur de la catastrophe annoncée si rien n’est fait pour inverser la tendance.
Sans chercher à évoquer toutes les questions que soulèvent ces mouvements de populations, notamment celle du soutien financier aux collectivités, je voudrais m’arrêter sur les conséquences qu’entraîne l’arrivée massive de migrants pour notre politique de logement. Nous parlons de 25 000 personnes supplémentaires à loger dans des conditions humainement acceptables, l’équivalent de plus de 10 % de la population guyanaise à absorber en seulement quelques mois. Cela représente une gageure puisque nous ne sommes pas même capables de répondre favorablement à un taux de croissance démographique d’un peu moins de 4 %.
En clair, il nous sera extrêmement difficile de nous contenter d’une sanctuarisation des crédits, surtout pas au moment où les Guyanais attendent une véritable dynamisation du logement, notamment grâce à une opération d’intérêt national d’envergure et au déploiement du plan logement outre-mer.
À ce stade, je souhaite évoquer les espoirs suscités par le pacte d’avenir dont la signature et la mise en œuvre constituent de pertinents indicateurs de confiance. Le mal-logement est à l’origine d’une grande partie des maux que connaissent nos territoires. En cela, il mérite de la part de l’État un véritable effort qui mettrait un terme aux mesures de saupoudrage qui ont jusqu’alors étaient mises en œuvre et qui ont abouti aux résultats très mitigés voire insuffisants que nous constatons aujourd’hui.
Je vous accorde que les crédits sur le triennal ont augmenté et je reconnais que, chaque année, ce gouvernement a fait davantage en matière de logement que la droite pendant le quinquennat précédent. Certaines situations explosives méritent qu’on apporte enfin des réponses fortes. Cela passe notamment par le renforcement des nouvelles modalités de calcul de la LBU, que je réclame depuis mon arrivée sur les bancs de l’Assemblée, et par la prorogation de certains dispositifs de défiscalisation.
Malgré ces vives remarques, connaissant votre attachement à la lutte contre le mal-logement de nos compatriotes et votre action en faveur de la convergence des niveaux de vie entre territoires, en faveur de l’emploi, de la santé et de l’éducation, j’apporterai un vote positif aux crédits de la mission « Outre-mer » comme le fera mon groupe de la Gauche démocrate et républicaine.
Mme Éricka Bareigts, ministre des outre-mer. M. le rapporteur spécial Laffineur a appelé notre attention sur l’article 7 du PLFSS qui prévoit de réformer le dispositif d’exonération des cotisations sociales des travailleurs indépendants. Il fixe un plafond de 96 000 euros à partir duquel une dégressivité sera applicable. Nous sommes en train d’étudier un amendement déposé par Philippe Naillet visant à rendre la dégressivité applicable à partir de 1,5 PASS – plafond annuel de la sécurité sociale –, solution à laquelle nous sommes plutôt favorables même si nos réflexions ne sont pas encore stabilisées.
S’agissant des différents dispositifs de crédit d’impôt, il est peut-être un peu tôt pour en évaluer l’efficacité dossier par dossier. Le taux de consommation de la LBU en tout cas a augmenté de dix points par rapport à l’année dernière, ce qui est plutôt une bonne nouvelle. Il faut toutefois poursuivre nos efforts dans plusieurs directions : fluidifier la circulation des informations entre la direction générale des outre-mer (DGOM) et la direction générale des finances publiques (DGFIP), sécuriser les dispositifs de défiscalisation de l’impôt sur les sociétés, mieux articuler l’action de BPIfrance afin d’obtenir des garanties en matière de préfinancement.
Pour l’indemnisation des victimes des essais nucléaires en Polynésie, une analyse du dossier de chaque malade a été menée en fonction des critères fixés par la loi de 2010, qui avait provoqué une insatisfaction parmi les demandeurs. Le Président de la République, lors de son déplacement en Polynésie française en février dernier, a annoncé que le décret d’application de la loi serait modifié. En cours de finalisation, il prévoit un changement du seuil de risque afin de répondre le mieux possible aux demandes des malades.
Des questions ont porté sur le passage à l’euro en Polynésie française, sur lequel l’assemblée de la Polynésie française avait rendu une résolution en 2006. Il faut avoir à l’esprit que l’introduction de l’euro n’est pas seulement du ressort de la France, mais relève d’une décision collective des dix-neuf pays de la zone euro. Par ailleurs, nous estimons que ce basculement vers l’euro n’aurait de sens que si les trois collectivités françaises dans le Pacifique engageaient une démarche globale à ce sujet.
Monsieur Letchimy, comme je l’ai indiqué dans mon propos liminaire, il n’y a pas de coup de rabot : le Gouvernement ne réformera pas en 2017 le dispositif des exonérations de cotisations sociales pour les salariés. Ce sont les effets mécaniques des réformes des années précédentes, notamment le recentrage sur un certain niveau de salaire, qui ont entraîné une diminution de consommation de l’ordre de 60 millions d’euros ; mais cette tendance peut être appelée à s’inverser dans les années qui viennent. Au-delà, nous menons une réflexion globale pour déployer des outils qui ne seraient pas uniquement fiscaux. Nous voulons encourager le retour des jeunes gens qui reçoivent une formation de haut niveau hors de leur territoire d’origine. Nous avons pris des mesures en faveur de ce retour des cerveaux dans la loi pour l’égalité réelle outre-mer – j’ai eu l’occasion d’en rencontrer à la Martinique, qui s’installent dans le secteur privé. Il faut poursuivre cet effort dans le cadre d’un plan jeunesse ou encore de l’« Erasmus océanique » qu’il faut amplifier. C’est cette volonté que nous avons manifestée dans la loi EROM.
Plusieurs interrogations ont porté sur les périmètres. Sur les crédits du programme 123, outil important pour le développement des outre-mer, il faut noter une augmentation, qu’il s’agisse des autorisations d’engagement ou des crédits de paiement.
Le financement de la loi sur l’égalité réelle a suscité plusieurs questions, notamment de M. Gibbes et de Mme Bello. La presse s’interroge beaucoup à ce propos. Je peux vous rassurer : cette loi sera financée. Les mesures sociales seront financées par les comptes sociaux ; les mesures spécifiques seront financées par les crédits dédiés à l’outre-mer – 70 millions au titre de la mobilité, 3 millions pour la jeunesse ; quant aux mesures fiscales, elles seront supportées par le budget de la nation. Je sais qu’un amendement a été déposé en commission des finances pour supprimer la mesure concernant le fonds d’investissement de proximité outre-mer contenue dans la loi sur l’égalité réelle. Mais tant qu’elle existera, cette disposition sera financée par le budget de la nation en tant que mesure fiscale.
Madame Bello, vous avez évoqué la révision du Règlement général d’exemption par catégorie (RGEC), qui constitue un enjeu important. Il y a un mois, je me suis rendue à Madère pour assister au congrès des présidents des régions ultra-périphériques de l’Union européenne. Nous avons pu fédérer l’ensemble des exécutifs autour d’une position très claire : la France continue à réaffirmer son souhait de voir introduit un quatrième critère, l’ensemble des surcoûts admissibles mesurables, qui devrait être selon nous apprécié par secteur et non par entreprise bénéficiaire. Nous continuons à nous battre en gardant cette ligne. Pour l’heure, rien n’est tranché. Très prochainement, j’entamerai une démarche pour être reçue par la commissaire européenne à la concurrence, Mme Vestager. Qui plus est, notre position s’est vue confirmer par la dernière jurisprudence qui concerne Mayotte.
Les SIDOM, madame Bello, constituent une question délicate. Permettez-moi de vous rappeler les considérations à l’origine de notre décision. La première d’entre elles concerne la gouvernance, domaine dans lequel l’État n’était pas particulièrement performant. La Société nationale immobilière (SNI), quant à elle, est un acteur reconnu du domaine du logement social : elle a en charge la gestion d’un parc de plus de 187 000 logements sociaux, dont 70 000 logements très sociaux, répartis sur l’ensemble de la France. Elle a su gérer la transformation de l’ex-SONACOTRA en ADOMA. Il n’y a pas à craindre la disparition de la présence des pouvoirs publics : l’État maintient intact son pouvoir de décision à travers la LBU ; les collectivités restent présentes au sein des SIDOM et continuent d’être des acteurs majeurs pour ce qui concerne la territorialisation de la construction de logements sociaux. Ajoutons que la SNI, constituée uniquement de capitaux publics, est une filiale à 100 % de la Caisse des dépôts et consignations. Le débat se poursuivra, y compris au Sénat, mais je tenais à vous apporter d’ores et déjà ces éléments.
Pour ce qui est de l’habilitation législative, je n’ai pas changé d’avis. Je le dis clairement, il est extrêmement regrettable pour l’île de La Réunion qu’elle ne puisse pas disposer des pouvoirs dont tous les autres départements sont dotés. Lorsque je siégeais à la commission des lois, j’avais effectué un travail autour d’une future révision constitutionnelle destinée à mettre fin à cette exclusion. Nous n’avons pas eu la chance de pouvoir le mener au bout ; quoi qu’il en soit, la réflexion technique et politique avait été préparée et présentée.
Sur la codification du droit outre-mer, vous avez raison, il s’agit d’un enjeu important, qui a fait l’objet d’un travail remarquable mené par les chambres de commerce et d’industrie outre-mer. Je veux en particulier saluer la démarche initiée par le président de la chambre de commerce de Martinique pour la codification du droit des entreprises outre-mer, démarche accompagnée par Mme Pau-Langevin. Nous devrions poursuivre ce travail de codification sur certains sujets, en créant au besoin des chaires universitaires.
S’agissant de Saint-Martin, monsieur Gibbes, j’aimerais rappeler certains éléments. Tout d’abord, dans le PLF 2017, l’État prévoit de consacrer 67 millions d’euros en autorisations d’engagement à ce territoire, soit une hausse de 2,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016. On ne saurait parler d’abandon de l’État.
Sachez que je partage plusieurs de vos préoccupations.
En matière de sécurité, si les crédits sont en hausse, le territoire de Saint-Martin n’en reste pas moins exposé à des problèmes de délinquance et de trafics. C’est la raison pour laquelle nous y avons aussi déployé le plan « sécurité outre-mer ». Nous accordons aussi des moyens à la lutte contre la délinquance des jeunes.
En matière de souveraineté, les enjeux sont anciens. Je suis très attentive à la question de la frontière maritime.
Enfin, nous le savons, l’équilibre budgétaire de la collectivité est affecté par le RSA. Malgré la position du juge à ce sujet, le taux de couverture des dépenses sociales est assez faible par rapport aux compensations nationales. C’est même l’un des taux les plus bas de France. Saint-Martin nécessite une intervention et un soutien de l’État. Soyez assuré, monsieur Gibbes, que je m’emploierai à défendre ce dossier.
Pour la Nouvelle-Calédonie, nous constatons une hausse des crédits de la mission « Outre-mer » mais aussi de l’effort financier global de l’État. Une intervention sur la filière nickel a été décidée à juste titre. Le projet de loi organique ouvre, entre autres évolutions, la possibilité de créer de nouvelles entreprises publiques locales (EPL). J’ai pu constater lors du congrès des EPL que celles qui sont déjà implantées mènent des expériences très intéressantes. Enfin, je soulignerai la poursuite du programme « Cadres avenir » qui a inspiré celui que nous mettons en place à Mayotte.
Sur l’évolution statutaire de Saint-Pierre-et-Miquelon, je serai rapide : les discussions se sont arrêtées en cours de route et il appartient aux élus de décider de les reprendre ou pas.
Quant à Wallis-et-Futuna, son régime institutionnel a été modifié en 2003 afin que ce territoire devienne une collectivité d’outre-mer. Une actualisation des dispositions statutaires est envisagée dans le projet de loi organique afin de mettre au point un statut plus adapté aux évolutions juridiques, sociales, économiques et environnementales de cette collectivité. Il est prévu notamment une évolution destinée à affirmer clairement le statut organique de la collectivité ; il s’agira également de clarifier la répartition des compétences entre l’État et la collectivité, de préciser les modalités d’association de la collectivité avec des réformes conduites par l’État ainsi que de garantir le rôle de la coutume, élément indispensable au développement économique maritime.
Mme Sage a évoqué les accords de Papeete. Les discussions n’ont pas encore abouti, il est donc compliqué d’intégrer leurs résultats dans le présent budget. Ils seront néanmoins pris en compte dans le projet de loi de finances rectificative. Nous travaillons à ce que les accords soient signés assez rapidement.
Les terres australes et antarctiques françaises (TAAF) constituent à n’en pas douter un enjeu extraordinaire. Je tiens à vous rassurer sur l’effort global consenti par l’État dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017 : 22 millions d’euros leur sont consacrés, à un niveau stable. Une subvention exceptionnelle a été attribuée à l’Initiative française sur les récifs coralliens (IFRECOR). Une mission de rationalisation de la flotte océanographique sera confiée à l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer. Par ailleurs, un financement est prévu pour la jouvence du Marion Dufresne, assurée via un partenariat avec l’IFREMER.
J’avais déjà répondu concernant le prêt à taux zéro. L’équivalent fonds vert s’élève à près de 25 millions d’euros, avec un effet levier de 100 millions, peut-être 18 millions dans la partie « intervention de protection du réchauffement climatique ». La question de Maina Sage était un peu différente et nécessiterait peut-être un travail particulier : nous pourrions nous rencontrer afin d’affiner les choses et de vérifier si une intervention directe serait possible ou pas. Pour l’instant, ce n’est pas le cas : il s’agit d’un dispositif d’effet levier sur des prêts à taux zéro auprès de l’Agence française du développement (AFD) mais ma porte est toujours ouverte, madame la députée, vous le savez.
Il n’y a pas d’effort de rationalisation sur le RSMA qui pourrait être de nature à affecter la qualité de sa prestation. C’est précisément parce que nous avons un taux de sortie positif extrêmement intéressant que nous continuons le programme RSMA 6 000.
Je répondrai à présent à Mme Chapdelaine.
La loi sur l’égalité réelle nous a beaucoup mobilisés et nous savons que les efforts devront être poursuivis. Ce texte n’est pas une fin mais juste un début. Nous posons une nouvelle pierre – en termes de démarche, d’efforts, de méthode et de finalité. Nous devons maintenant continuer à suivre notre chemin et maintenir l’effort nécessaire, car les populations attendent.
Nous sommes effectivement en Nouvelle-Calédonie dans un processus très respectueux des parties. Les accords de Nouméa sont respectés. Nous préparons le prochain comité des signataires et les choses se passent plutôt bien. Le devoir de la France est de veiller au respect des procédures et des accords de Nouméa et de faire en sorte que le dialogue continue et que la transparence soit assurée. La procédure est en cours. Nous serons en réunion au début du mois de novembre pour continuer ce travail. Entre-temps, des experts en mission interviennent. C’est un travail sérieux. Le Gouvernement est là où il doit être pour assurer le bon déroulement des choses, le respect de la parole donnée et la transparence.
La Cité des outre-mer sera dotée de 10 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 1,5 million en crédits de paiement pour les études préalables au lancement de l’opération.
M. Gibbes a attiré mon attention sur la question des données chiffrées – absolument nécessaires pour mener des politiques publiques de qualité et pour pouvoir continuer à bénéficier du Fonds européen. Je vous confirme, monsieur le député, avoir demandé à mes services d’étudier la possibilité de mobiliser le CEROM (Comptes économiques rapides de l’outre-mer) pour apporter, en lien avec les DOM, l’INSEE et l’AFD, les premiers éléments de réponse aux besoins que vous avez exprimés.
M. Serville enfin a évoqué un problème de logement mais aussi, au-delà, un problème de fond : l’impact de la migration sur le département de Guyane. Sur le phénomène migratoire proprement dit, je vous propose d’associer le ministère de l’intérieur à nos échanges. Je vous répondrai pour ma part sur l’effort à engager pour démultiplier l’offre de logement sur le territoire guyanais : la LBU est répartie en fonction de critères démographiques qui, pour l’instant, ne vous sont pas forcément favorables mais qui sont pondérés par d’autres critères – le niveau de richesse notamment. La Guyane a de ce fait la possibilité de mobiliser un peu plus que prévu dans ce budget. Et quoi qu’il en soit, il s’agit de fonds fongibles, de sorte que cette année, la Guyane a pu bénéficier de la non-consommation des crédits d’un autre département. Cela ne répond pas, sur le fond, à votre question : la LBU ne permettra pas de répondre à une demande d’une telle ampleur. C’est pourquoi nous avons entrepris des démarches particulières – je pense au Pacte d’avenir avec la Guyane dans le cadre duquel est mis en œuvre le Plan logement. L’effort en faveur du logement social est important mais il ne réglera pas, il est vrai, le problème du poids que représente le phénomène migratoire sur votre territoire. Il ne s’agit pas pour moi de dire que ce sera possible. Il faudra donc engager des démarches très particulières sur les deux sujets que vous avez soulevés.
Mme Françoise Descamps-Crosnier. L’examen de cette mission budgétaire s’inscrit dans un contexte particulier avec l’adoption le 11 octobre dernier en première lecture du projet de loi de programmation relatif à l’égalité réelle outre-mer. Aussi je tiens à saluer le maintien et même la légère augmentation, aussi bien en crédits de paiement qu’en autorisations d’engagements, des moyens de la mission budgétaire. J’ai bien noté tout le travail transversal amorcé en outre-mer et la méthode mise en œuvre, comme vous l’avez précisé, madame la ministre.
Je souhaite vous interroger sur l’état d’avancement d’une mesure réglementaire très attendue et dont le principe législatif a été posé par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, dont j’ai été la rapporteure à l’Assemblée nationale. La loi établit la notion de « centres d’intérêt matériels et moraux » comme l’un des critères subsidiaires possibles pour la prise en compte des demandes de mutation des agents publics. Cette mesure a été adoptée de manière consensuelle – le Sénat l’a même élargie à la Nouvelle-Calédonie – et était très attendue en outre-mer aussi bien qu’en métropole. Il manque désormais sa mesure d’application réglementaire. D’après l’échéancier d’accompagnement de la loi, la parution du décret était prévue en octobre. Pouvez-vous nous indiquer où en est la préparation de ce texte ?
M. Patrick Lebreton. Alors que nous examinons l’ultime mission outre-mer de la législature, le bilan de la politique conduite sur nos territoires depuis 2012 peut commencer à être fait. Budget après budget, cette mission a été en augmentation constante. Elle s’est stabilisée au-delà des deux milliards. C’est maintenant un acquis. On observera également que la défiscalisation a été maintenue. Le combat a été âpre – le président Fruteau peut en témoigner –, les oppositions rudes. Mais j’espère qu’il se dégage maintenant un consensus sur le fait que le soutien aux investissements dans nos territoires est vital. Lorsque l’on observe cependant les projets des candidats à la primaire de droite, on peut réellement redouter que les plans d’économies, qui s’élèvent jusqu’à 150 milliards tout de même, se fassent grandement au détriment des ultramarins. Si l’on peut légitimement critiquer les options choisies nationalement, particulièrement en ce qui concerne la réforme du droit du travail, on peut se féliciter de la bienveillance de l’exécutif à l’égard de ses outre-mer. La loi sur la vie chère et celle sur l’égalité réelle sont positives pour nos compatriotes, même si l’on peut regretter qu’elles ne tracent pas encore suffisamment un horizon de développement économique et social clair et durable.
Enfin et à titre plus personnel, je suis globalement satisfait de la dynamique enclenchée par le rapport sur la régionalisation de l’emploi de 2013. Madame la ministre, nous le savons, votre action pour les outre-mer est globale. Aussi mes questions seront-elles d’ordre strictement budgétaire. Je vous interpellerai sur deux points.
Je souhaiterais revenir sur la prise en compte des centres d’intérêt matériels et moraux (CIMM) parmi les critères de mutation des fonctionnaires. Ma collègue en parlait à l’instant et j’enfoncerai un peu plus le clou : pourriez-vous vous engager à publier les textes nécessaires au plus vite ? En clair, les CIMM seront-ils effectifs lors du prochain mouvement des gardiens de la paix au printemps prochain ?
D’autre part, parce qu’une mobilité positive est nécessaire à notre jeunesse et à nos territoires, celle-ci doit être organisée dans des conditions respectueuses et efficaces, ce qui n’est pas encore le cas. Cette année, malgré le retour de l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM) dans le giron de votre ministère, force est de déplorer que la campagne de prise en charge des départs depuis La Réunion se soit déroulée dans des conditions, encore une fois, calamiteuses. Nous avons le devoir d’accompagner cette jeunesse qui part se former et qui deviendra demain notre élite locale. Pourriez-vous nous préciser les dispositions que vous entendez prendre afin que LADOM accomplisse enfin ses missions correctement ?
M. Philippe Gomes. En ce qui concerne le budget à proprement parler, je m’associerai aux propos de Maina Sage qui s’est exprimée au nom de notre groupe.
S’agissant de la Nouvelle-Calédonie en particulier, je tiens à souligner, comme l’ont fait plusieurs intervenants, que nous sommes sur un chemin fragile. On n’aborde pas une consultation sur l’indépendance d’un pays les mains dans les poches en sifflotant. Cette consultation est susceptible de faire resurgir certains rapports de force, susceptibles de se traduire par des tensions politiques, ethniques et sociales et par un attentisme économique. Tout cela nécessite d’être géré au plus près par les partenaires de l’accord, c’est-à-dire à la fois les formations politiques indépendantistes et non-indépendantistes et l’État – troisième partenaire de ce dispositif engagé depuis 1988 avec la signature des accords de Matignon.
Je souhaiterais mettre en exergue trois aspects ce budget.
Tout d’abord, le respect par l’État des engagements qu’il avait pris en ce qui concerne les contrats de développement – outil majeur de rééquilibrage pour notre pays depuis 1988. 376 millions d’euros ont été inscrits pour la nouvelle période allant de 2017 à 2021 : cette dernière va au-delà de 2018, ce qui a le mérite de nous permettre de nous projeter. J’ai une inquiétude en ce qui concerne les crédits de paiement, inscrits pour l’année 2017, qui visent à permettre la finalisation des contrats 2011-2016, à hauteur de 58 millions d’euros : est-on vraiment sûr qu’ils seront suffisants pour nous permettre d’honorer l’ensemble de nos engagements ?
Je tiens ensuite à saluer l’inscription des crédits en faveur de la construction des lycées du Mont-Dore et de Pouembout, prévue comme relevant du financement de l’État aux termes de la loi organique, nonobstant le fait que la compétence en matière d’enseignement ait été transférée à la Nouvelle-Calédonie depuis le 1er janvier 2012. À l’heure actuelle, la ministre de l’éducation nationale est en visite officielle en Nouvelle-Calédonie et doit inaugurer en ce moment même le lycée de Pouembout, dénommé lycée Michel Rocard en mémoire de celui qui a été l’instigateur et l’âme des accords de Matignon, prévoyant la réalisation de ce lycée agricole en Province Nord.
Enfin, je tiens à appeler votre attention sur les crédits inscrits en faveur de Cadres Avenir – l’équivalent de la dotation globale d’autonomie (DGA) en Polynésie, c’est-à-dire des crédits qui doivent être sanctuarisés. Ils s’inscrivent dans une opération de rééquilibrage au profit des Kanaks du pays, instaurée en 1988 et ayant permis depuis maintenant trente ans de former 1 500 cadres – une élite dont on ne disposait pas jusqu’alors. Ces crédits ont subi un coup de rabot et ont visiblement servi de variable d’ajustement budgétaire en 2016, pour se retrouver à 5,917 millions d’euros alors qu’ils s’élevaient à 6,217 millions en 2015. Cette année, le budget prévoit une allocation de 6,838 millions, à ceci près que ces crédits sont mélangés avec ceux de Wallis-et-Futuna, très marginaux, mais également ceux, nouvellement initiés, de Mayotte. Quelle part de ces 6,838 millions sera-t-elle affectée à la Nouvelle-Calédonie ? Je rappelle que lors du comité des signataires de 2013, l’État s’est engagé dans le relevé de conclusions, sous la présidence du Premier ministre, à ce que 800 000 euros soient inscrits annuellement en faveur des MBA de façon à ce que les Calédoniens aient eux aussi accès à ce type de formation. Si l’on additionne les 6,2 millions de 2015 à ces 800 000 euros, la Nouvelle-Calédonie devrait bénéficier de 7 millions d’euros sur le budget de Cadres Avenir : a priori, le compte n’y est pas. J’appelle votre attention sur cette importante question, a fortiori à la veille du comité des signataires du 7 novembre prochain.
M. Bruno Nestor Azerot. Nous voterons bien évidemment votre budget 2017 dans la mesure où les grands équilibres de la mission sont globalement préservés. Je me félicite notamment de voir l’accès au logement outre-mer de nouveau privilégié, en particulier dans les champs de la rénovation urbaine et de la réhabilitation du parc social. J’ai déposé en ce sens un amendement dans le cadre du projet de loi outre-mer auquel vous avez eu l’amabilité d’être favorable. Je vous en sais gré. C’est le gage d’un bon objectif.
Je voudrais ce soir cibler ma question sur les fonds de secours pour l’outre-mer. Vous savez, madame la ministre, que l’ouragan Matthew a fait dans la Caraïbe d’énormes dégâts. En Martinique, le secteur agricole a été sérieusement touché. Vous avez pu vous en apercevoir lors de votre visite aux Antilles la semaine dernière. La sole bananière a notamment été affectée entre 50 et 60 %, avec une grande hétérogénéité spatiale, ce qui rendra très difficiles les évaluations des pertes. Les professionnels estiment ces dernières à hauteur de 50 %, soit, sur une prévision attendue de 57 000 tonnes d’ici à la fin de l’année, une perte en volume d’environ 35 000 à 40 000 tonnes qui se répercutera sur 2017 puisqu’il faudra replanter. Bref, les pertes de fonds sont estimées à environ 22 millions d’euros se répartissant en 8 millions d’euros de pertes de fonds cyclonage et 14 millions de pertes de fonds de replantation en 2017. Dès lors, l’intervention urgente du fonds de secours s’impose – vous l’avez annoncée ce week-end, ce qui est bien – non seulement pour maintenir les investissements programmés, mais également pour nettoyer, relancer et replanter les plantations endommagées. Pouvez-vous nous confirmer que l’intervention du fonds de secours se fera à un niveau satisfaisant pour la filière de la banane ?
Autre question qui m’importe encore plus en l’absence de réelle égalité d’accès au fonds national pour les calamités agricoles : sur quelle base le fonds de secours qui s’adresse, lui, à tous les secteurs et à toutes les personnes, interviendra-t-il dans le secteur bananier ? J’ai énormément d’inquiétudes au regard de ce qui s’est passé il y a trois ans avec la tempête Chantal sur les petits agriculteurs du secteur bananier. Sur le fondement de la circulaire interministérielle du 11 juillet 2012, les pertes de récoltes sont en effet indemnisées sur une base maximale de 35 %, avec un abattement forfaitaire allant de 5 à 80 % selon l’âge des plantations. Lors de la tempête Chantal, le taux a été fixé pour tous à 50 % au moment même où les plans Banane durable I et II imposent une généralisation des jachères et une extension des durées de plant en champ qui fait vieillir structurellement les bananiers.
Bref, lors de la tempête Chantal, les indemnisations sont intervenues tardivement, si bien que beaucoup de petits planteurs se sont retrouvés pendant deux ans sans ressources, et seulement à hauteur de 50 % de 35 % des pertes. C’est scandaleux. Cela fait disparaître nombre de petits producteurs qui n’ont pas pu se relever. Dites-moi que les indemnisations seront rapides et que cette circulaire ubuesque de 2012 sera supprimée pour redonner de l’espoir aux producteurs de bananes.
M. Didier Quentin. J’associe à ma question mes collègues Daniel Gibbes et Patrice Martin-Lalande. Nous sommes tous d’accord pour dire que les départements d’outre-mer sont confrontés aux mêmes maux économiques que ceux qui affectent la métropole, mais avec une intensité beaucoup plus forte.
Les choix du Gouvernement ne semblent pas favoriser vraiment la création d’emplois, malgré les zones franches ultramarines, puisque les dispositifs spécifiques d’allégement des charges fiscales et spéciales consacrés à l’outre-mer y sont réduits de plus de 68 millions d’euros. Ce nouveau coup de rabot accentue encore le déficit de compétitivité des entreprises de nos départements d’outre-mer par rapport à leur environnement régional, en particulier dans le secteur du tourisme.
Ces régions ultramarines ne peuvent s’en sortir qu’avec un dispositif spécifique – un taux de crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) applicable aux activités touristiques non pas de 12 %, comme vous le proposez, mais d’au moins 18 %. Je rappelle que ce renforcement du CICE en faveur du secteur du tourisme ultramarin est conforme à l’esprit du rapport présenté par nos collègues Jean-Claude Fruteau et Daniel Gibbes sur la déclinaison outre-mer du Pacte de responsabilité et de solidarité, rapport qui avait été adopté à l’unanimité par la délégation aux outre-mer de notre Assemblée.
C’est pourquoi, madame la ministre, je vous serais très reconnaissant de nous présenter un bilan de l’application du CICE outre-mer et de m’indiquer les mesures que vous entendez prendre pour enclencher un véritable rattrapage en faveur de l’économie de nos DOM et de nos COM afin qu’une réelle équité de traitement soit bien assurée avec la métropole.
Par ailleurs, je voudrais vous interroger sur la situation à Mayotte après les événements de ces derniers mois. D’une part, il semble que sur 1 milliard d’euros de dépenses liées à l’aide médicale de l’État (AME) quelque 270 millions d’euros aient été consommés pour le seul département de Mayotte. Je rappelle que le Centre hospitalier de Mamoudzou possède la première maternité de France avec, en cette année 2016, entre 10 000 et 10 500 naissances. Je vous serais donc reconnaissant de m’apporter des précisions sur l’utilisation de l’AME à Mayotte et de nous dire comment vous entendez encadrer l’explosion des naissances dans notre cent-unième département.
Enfin, il m’a été signalé que certaines violences auraient été commises récemment contre des professeurs métropolitains, mais aussi que certains membres du corps enseignant seraient fichés « S » par la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI). Pouvez-vous donc m’indiquer, madame la ministre, les mesures que vous entendez prendre sur ce sujet sensible – et, plus largement, les mesures que vous avez prises pour répondre à la violence et à l’insécurité qui règnent à Mayotte sur fond de crise sociale majeure depuis les graves incidents du mois d’avril dernier ?
M. Dominique Lefebvre, président. Je vais redonner la parole à M. Aboubacar, car il souhaitait, madame la ministre, vous poser une question qui n’entre pas dans le cadre de son rapport.
M. Ibrahim Aboubacar. Je vous remercie de votre bienveillance, monsieur le président. J’ai en effet pris soin de ne m’exprimer, tout à l’heure, que sur les COM ; or, je souhaiterais interroger Mme la ministre sur la situation des collectivités territoriales de Mayotte.
Mais, tout d’abord, je m’étonne des propos qui viennent d’être tenus : l’AME n’étant pas applicable dans ce territoire, je serais heureux de savoir où passent les 260 millions d’euros évoqués par notre collègue, car ils représenteraient une véritable aubaine pour le système de santé de Mayotte !
J’en viens à ma question. La situation financière des collectivités de Mayotte m’inquiète tout particulièrement. En effet, cette année, pour des raisons tant conjoncturelles que structurelles, les budgets de sept des vingt-six collectivités territoriales ont dû être arrêtés par le préfet. La Cour des comptes a largement rendu compte des raisons de cet état de fait dans son rapport thématique intitulé : « La départementalisation de Mayotte : une réforme mal préparée et mal exécutée », qu’elle nous a présenté au mois de janvier dernier ; je n’y reviendrai donc pas. Cependant, ce rapport a servi de base aux échanges que les élus de Mayotte ont pu avoir, le 26 avril dernier, avec le Premier ministre, lequel a pris, à cette occasion, dix engagements dont la traduction doit figurer dans les textes financiers que nous devons discuter en cette fin d’année. Sans rappeler ces engagements, que vous connaissez parfaitement, madame la ministre, je souhaiterais savoir où en sont les travaux menés en vue de leur traduction dans les textes budgétaires que nous allons examiner : le projet de loi de finances, le projet de loi de financement de la sécurité sociale et le projet de loi de finances rectificative.
M. Philippe Naillet. Madame la ministre, je veux à mon tour saluer la hausse du budget des outre-mer, qui intervient après l’adoption en première lecture du projet de loi relatif à l’égalité réelle outre-mer – un texte consistant même s’il n’est pas une fin en soi : de fait, les outre-mer sont bien redevenus une priorité.
Ma question porte sur le logement social. Outre, la sanctuarisation de la LBU, le crédit d’impôt et la fin de l’agrément fiscal, qui nous permettront de répondre plus rapidement et plus fortement à la demande, le budget prévoit 15 millions d’euros d’autorisations d’engagement en faveur des réhabilitations. Pouvez-vous nous rassurer sur le fait que ces crédits seront consacrés à des logements situés hors du périmètre de l’ANRU ? Par ailleurs, il faut souhaiter que le processus de mise en œuvre des opérations de réhabilitation et d’obtention des crédits soit le plus simple possible, comme pour le logement neuf, pour lequel nous avons obtenu du Premier ministre la suppression de l’agrément fiscal.
Mme Éricka Bareigts, ministre des outre-mer. En ce qui concerne la prise en compte des centres d’intérêt moraux et matériels, je veux d’abord saluer le travail conséquent accompli par votre collègue M. Lebreton, sur la régionalisation de l’emploi, qui a permis d’amender notamment le projet de loi relatif à l’égalité réelle outre-mer. Les décrets sont en cours d’élaboration au ministère de la fonction publique. Nous veillerons à ce qu’ils soient publiés au plus vite, afin que nous puissions, dans le cadre des prochaines commissions administratives paritaires (CAP) de l’année prochaine, bénéficier du fruit de ce travail collectif qui nous a beaucoup mobilisés.
S’agissant de l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité, monsieur Lebreton, j’ai pris, dès ma nomination, des mesures d’urgence, notamment l’ouverture des antennes de LADOM dans les régions, afin d’être au plus près des personnes concernées. Car, vous avez raison de le souligner, il nous faut désormais privilégier une approche en termes de projet et non plus en termes de guichet. C’est ce que nous allons faire dans le cadre de la réforme de LADOM et des mesures prises dans le projet de loi relatif à l’égalité réelle outre-mer. Ainsi, nous pourrons, je l’espère, nous inscrire dans une dynamique de mobilité aller-retour et suivre nos jeunes qui, une fois qu’ils sont partis, sont, hélas ! mal identifiés par les territoires.
Monsieur Gomes, nous avons identifié quant à nous un montant de 5,4 millions d’euros pour le programme Cadres avenir. Pour ce qui est des contrats de développement. Nous avons inscrit 57 millions d’euros pour le financement de la nouvelle génération, qui débutera en 2017, et nous serons attentifs au règlement de la génération précédente, en y consacrant les crédits de paiement nécessaires.
En ce qui concerne les fonds d’intervention d’urgence, monsieur Azerot, je me suis rendu en Martinique, où j’ai réuni l’ensemble des professionnels. Le fonds de secours est totalement ouvert. Nous avons pris rapidement des dispositions, car il y a urgence en ce qui concerne non seulement la banane et la canne, mais aussi la diversification. Encore une fois, les crédits sont ouverts. Les professionnels nous ont cependant interrogés sur un élément technique lié à une question de taux. Nous avons donc demandé à la Direction de l’agriculture et de la forêt – DAF – de réfléchir sérieusement, en lien avec eux, à d’éventuelles pistes que nous pourrions explorer. En tout état de cause, nous prenons l’engagement d’y travailler et d’y réfléchir.
Par ailleurs, sans vouloir polémiquer, je précise que les exonérations auraient subi un coup de rabot, comme cela a été dit, si nous avions procédé à une réforme des exonérations de cotisations salariales. Or, la réforme porte uniquement sur les cotisations des travailleurs indépendants. En ce qui concerne les cotisations salariales, la réforme, voulue et assumée, qui a consisté à recentrer les exonérations sur les bas salaires, est intervenue en 2013 et 2014. Elle a produit mécaniquement les 60 millions de pertes que nous avons sur cette ligne, mais ses effets sur l’emploi sont plutôt positifs. Bien entendu, le résultat est en deçà des attentes, compte tenu de l’intensité de la situation dans nos territoires, où le taux de chômage atteint 30 %, voire 60 % chez les jeunes. Mais l’évolution est positive, puisque, entre 2012 et la mi-2016, la hausse dans les DOM s’établit à 5,6 %. Il nous faut donc continuer à travailler pour intensifier ce mouvement.
En ce qui concerne la rénovation du logement social, monsieur Naillet, nous avons modifié les taux – 40 % – et les montants – 50 000 euros –, mais nous restons dans le périmètre ANRU. L’année dernière, nous n’avons eu aucune dépense dans ce secteur, tout simplement parce que l’aide telle qu’elle avait été conçue était très en dessous de ce que peuvent représenter les travaux de réhabilitation, quel que soit le parc. En modifiant, à la demande des bailleurs sociaux d’ailleurs, le volume des travaux concernés, nous espérons que cette aide sera utilisée, car il y a du travail, même dans les zones NPRU.
M. Dominique Lefebvre, président. Je vous remercie, madame la ministre, pour vos réponses qui ont permis d’éclairer nos débats.
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À l’issue de l’audition de Mme Éricka Bareigts, ministre des outre-mer, la Commission examine, pour avis, les crédits de la mission « Outre-mer » (Mme Huguette Bello, rapporteure pour avis « Départements d’Outre-mer » ; M. Ibrahim Aboubacar, rapporteur pour avis « Collectivités d’Outre-mer, Nouvelle-Calédonie et Terres australes et antarctiques françaises »).
M. Dominique Raimbourg, président. Je demande aux rapporteurs de bien vouloir formuler leur avis sur les crédits de la mission « Outre-mer ».
Mme Huguette Bello, rapporteure pour avis « Départements d’Outre-mer ». Mon avis est favorable.
M. Ibrahim Aboubacar, rapporteur pour avis « Collectivités d’Outre-mer, Nouvelle-Calédonie et Terres australes et antarctiques françaises ». Mon avis est également favorable.
M. Daniel Gibbes. Le groupe Les Républicains s’abstient.
Mme Maina Sage. Le groupe de l’Union des démocrates et indépendants s’abstient également.
La Commission donne un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Outre-mer » pour 2017.
Article 58 (art. L. 6500 du code général des collectivités territoriales) : Montant de la dotation globale d’autonomie de la Polynésie française
La Commission donne un avis favorable à l’article 58.
Élus locaux
• Gouvernement de Nouvelle-Calédonie
— M. Philippe Germain, président
— M. Pierre Gey, directeur de cabinet du président
— M. François Bockel, chef de service de la coopération régionale
• Présidence de la Polynésie française
— M. Édouard Fritch, président
— M. Nuihau Laurey, vice-président, sénateur
— M. Thierry Nhunfat, conseiller spécial
• Conseil territorial de Saint-Barthélemy
— M. Bruno Magras, président
Administrations de l’État
• Administration supérieure des Terres Australes et Antarctiques Françaises
— Mme Cécile Pozzo Di Borgo, préfet, administrateur supérieur
• Ambassadeurs pour la coopération régionale
— Mme Véronique Bertile, ambassadrice déléguée à la coopération régionale dans la zone Antilles-Guyane
— M. Christian Lechervy, ambassadeur représentant permanent de la France auprès de la communauté du Pacifique et du Programme régional océanien de l’environnement
• Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie
— M. Jules Hmaloko, secrétaire général adjoint du Haut-Commissariat
— Mme Caroline Gravelat, chargée de mission du Haut-Commissaire pour les relations parlementaires
— M. Steven Joop, adjoint au directeur de cabinet, chef des bureaux du Cabinet
— Mme Marilyn Maresca, directrice de l’action interministérielle et des relations avec les collectivités locales
— M. Reuben Los, chef de bureau de l’action économique de l’État
• Ministère des Affaires étrangères
— M. Bertrand Fort, délégué à l’action extérieure des collectivités territoriales
• Ministère des Outre-mer
— M. Alain Rousseau, directeur général des Outre-mer
— Mme Corinne Minot, sous-directrice de l’évaluation, de la prospective et de la dépense de l’État
• Préfecture déléguée de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin
— Mme Anne Laubiès, préfète déléguée auprès du représentant de l’État
• Préfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon
— M. Henri Jean, préfet
• Préfecture (administration supérieure) de Wallis et Futuna
— M. Stéphane Donnot, secrétaire général
— M. Patrice Gouraud, chef de service des finances
— M. William Take, chef des ressources humaines de la circonscription administrative d’Uvea
Agences de l’État
• Agence des aires marines protégées
— M. Paul Giacobbi, président
• Agence française de développement
— M. Rémy Rioux, directeur général
— Mme Zolika Bouabdallah, chargée des relations avec le Parlement
— M. Fabrice Richy, directeur outre-mer
• Institut polaire français Paul-Émile Victor
— M. Yves Frenot, directeur
Opérateurs économiques
• Association des chambres de commerce et d’industrie des outre-mer
— M. Jean-Baptiste Tivolle, directeur général
• Fédération des entreprises d’outre-mer
— M. Jean-Pierre Philibert, président
— Mme Samia Badat-Karam, secrétaire générale
— M. Yves Dorner, coordonnateur pour le Pacifique
— M. Laurent Renouf, responsable des affaires économiques