N° 4125
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 octobre 2016.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2017 (n° 4061),
PAR Mme Valérie RABAULT,
Rapporteure Générale
Députée
——
ANNEXE N° 5
AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT
ET AFFAIRES RURALES
SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
Rapporteur spécial : M. Éric ALAUZET
Député
____
SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION 7
I. L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES : UN REDRESSEMENT APRÈS DES ANNÉES DE BAISSE DES CRÉDITS 11
A. LA LENTE DÉGRADATION DES DOTATIONS ET L’INSERTION DANS LES RÉSEAUX D’ALERTE EUROPÉENS 11
B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2017 ET LES ACTIONS DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ ALIMENTAIRE 12
1. Le regain tardif des crédits 12
2. Les actions de la politique de sécurité alimentaire en 2017 13
a. La prévention et gestion des risques inhérents à la production des végétaux 14
b. Lutte contre les maladies animales et protection des animaux 16
c. Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires 16
d. Actions transversales 19
e. Élimination des cadavres et des sous-produits animaux 19
f. Qualité de l’alimentation et offre alimentaire 19
II. LES MISSIONS DE L’ANSÈS : UN SUJET DE PERSONNEL 21
L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à la commission des finances.
CHIFFRES CLÉS Crédits Après 7 ans de baisse de ses crédits, aboutissant à une baisse de 32 % de crédits de paiement entre 2009 (308,6 millions d’euros hors titre 2) et 2015 (209,2 millions d’euros hors titre 2), le programme 206 bénéficie d’un léger rebond pour 2017. Hors fonds de concours, les autorisations de programme demandées pour 2017 progressent de 487 millions à 509 millions d’euros (+ 4,3 %), tandis que les crédits de paiement augmentent de 485 à 506 millions d’euros (+ 4,2 %). Hors titre 2, la dotation se monte à 212,8 millions d’euros d’AE (+ 5,5 %) et 210,3 millions d’euros de CP (+ 4,7 %). Moyens en personnel Le programme a connu une évolution de son plafond d’emplois de 4 567 ETPT en 2015 à 4 553 ETPT en 2016, soit une baisse de 14 ETPT. Les mesures de créations d'emplois prévues dans le PLF 2016 de 57 ETPT (pour 60 ETP) ont bien été mises en œuvre. Cependant, les moyens du programme 206 qui étaient affectés aux services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (SIDSIC) ont été transférés sur le programme 333 du service du Premier Ministre au 1er janvier 2016 à hauteur de 71 ETPT ce qui explique le différentiel de 14 ETPT. Le Rapporteur spécial rappelle que les effectifs du programme 206 ont baissé de 19 % de 2005 à 2015, à périmètre constant. En ce qui concerne 2017 : le schéma d’emplois du programme 206 sera abondé de + 60 ETP. Le plafond d’emplois du programme en 2016 serait de 4 619 ETPT et le schéma d’emplois de 4 672 ETP (cible au 31 décembre 2017). Si les créations de 60 emplois sont bien intervenues, les besoin en personnels reste important dans les corps de contrôle des abattoirs et à l’ANSèS. Le montant prévisionnel des dépenses de personnel (prestations sociales et allocations diverses), hors cotisation au CAS Pensions, va passer de 205,7 millions d’euros pour l’année 2016 à 213,9 millions d’euros pour 2017. Les principaux facteurs d’évolution de la masse salariale proviennent principalement de l’impact du schéma d’emploi. |
Le programme 206 retrace au sein de la Mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales l’activité de la Direction générale de l’alimentation (DGAL) et de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, l’ANSèS. La politique de sécurité sanitaire de l’alimentation relève en France de l’action coordonnée de trois ministères : le ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, le ministère de l’économie et des comptes publics, le ministère de la santé, et de plusieurs organismes scientifiques, comme l’Agence nationale de sécurité sanitaire et l’Institut de veille sanitaire (InVS).
Cette politique veille, avec les professionnels responsables au premier chef, à la qualité de l’alimentation des 66 millions de Français, sans compter le secteur stratégique des exportations de produits alimentaires.
Ses moyens d’action propres sont frugaux, puisque le programme 206 ne représente, avec 506 millions d’euros de crédits de paiement, que seulement 0,1 % du total des dépenses des 32 missions du projet de loi de finances pour 2017. De plus ce programme 206 a fait l’objet, ces dernières années, de fortes économies budgétaires, si bien que la baisse des crédits du programme 206 (hors titre 2) a atteint 32 % en 6 ans (de 2009 à 2015). Elle s’est répercutée sur les effectifs, alors même que le budget du ministère de l’agriculture a augmenté en exécution de 4,1 % entre 2012 et 2015.
L’Office alimentaire et vétérinaire, structure d’audit de la Commission européenne, avait déjà tiré la sonnette d’alarme en 2013 sur cette situation, puis en avril 2015. En 2014, deux rapports concomitants de la Cour des Comptes (1) et de la Direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (2) ont rendu des conclusions sévères sur les effets de ces économies, en préconisant notamment le renforcement de la veille sanitaire et le partage de l’information sur les résultats des contrôles. En parallèle, la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 a considérablement accru les missions de l’ANSèS en lui déléguant l’autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, des matières fertilisantes et des supports de culture, alors que cette agence traite aussi, en sus des questions relatives à l’alimentation, des problèmes du travail et de l’environnement.
Ces restrictions sur les effectifs ont des conséquences d’autant plus dommageables que l’année 2016 a été marquée par la lutte contre divers foyers de maladies animales et d’organismes nuisibles aux végétaux en France, qui ont mobilisé les équipes de la DGAL et des services déconcentrés :
● la bactérie phytopathogène Xylella fastidiosa qui a affecté différentes espèces végétales en PACA et en Corse ;
● le virus influenza aviaire hautement pathogène qui a touché les élevages de palmipèdes du sud-ouest et conduit à un dépeuplement massif de ces élevages, suivi d’un vide sanitaire généralisé interdisant la mise en place des canetons dans 18 départements. En 2016, 6 à 7 millions d’euros d’indemnisation seront versés aux éleveurs du Sud-ouest dont les animaux ont été abattus sur ordre de l’administration.
● la fièvre catarrhale ovine (FCO) qui a touché les ruminants dans le bassin allaitant et a entraîné la définition d’une zone réglementée couvrant les trois quarts du territoire métropolitain, dans laquelle les mouvements des animaux sont restreints.
Le 20 septembre 2016, la commission d’enquête parlementaire sur les abattoirs a rendu un excellent rapport (n° 4038) sur les conditions d’abattage des animaux de boucherie dans les abattoirs français, à la suite de la diffusion sur les réseaux sociaux de vidéos par l’association L124, alimenté par 28 auditions ou tables rondes. Dans son rapport spécial sur la mission Sécurité alimentaire (n° 3110), sur le projet de budget pour 2016, le Rapporteur spécial arguait déjà que : « Sans la force de contrôle et de dissuasion des services de contrôle d’État, le risque d’une insuffisance de la surveillance et de pressions excessives sur le personnel des abattoirs » était toujours possible.
Les abattoirs sont insuffisamment inspectés dans le cadre des contrôles vétérinaires, et sans parfois que les autorités municipales ne réagissent à temps. Non sans relater ses propres difficultés à pénétrer ces lieux de mise à mort des animaux destinés à la nourriture humaine, la commission d’enquête évoque le difficile rapport de notre société à la mort, l’insuffisance flagrante des investissements dans la filière comme celle des contrôles légaux, l’introduction souhaitable de la vidéo qui a fini par s’imposer en Grande-Bretagne après avoir triomphé des mêmes réticences qu’en France. Ce rapport suggère 65 mesures susceptibles d’améliorer les pratiques actuelles, sur lesquels le Rapporteur spécial reviendra plus loin et dont les impacts financiers doivent être bien appréhendés.
Il a noté la réaction rapide des pouvoirs publics après la mise en ligne d’images choquantes filmées dans les abattoirs d’Alès, au Vigan et à Mauléon-Licharre. Le ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt a, par courrier du 30 mars 2016, demandé aux préfets de réaliser, avant le 30 avril 2016, une inspection de la protection animale dans les 263 abattoirs de boucherie. Ces audits ont établi un bilan du niveau des abattoirs de boucherie français, au regard du critère spécifique de la protection des animaux.
Les contrôles ont avant tout porté sur le respect des objectifs généraux du règlement européen n° 1099/2009 du Conseil du 24 septembre 2009 sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort. Celui-ci fixe l’objectif selon lequel : « toute douleur, détresse ou souffrance évitable est épargnée aux animaux lors de la mise à mort ou des opérations annexes. » L’administration a ordonné l’arrêt de trois chaînes d’abattage et la fermeture à titre conservatoire de l’abattoir municipal d’Alès dès octobre 2015. La réactivité des autorités politiques nationales s’est inscrite dans la ligne de la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 de modernisation et de simplification du droit qui a reconnu les animaux comme « des êtres vivants doués de sensibilité » (3) et a inscrit cette notion à l’article L. 515-14 du Code civil.
Il est toutefois inacceptable de laisser aux associations le rôle de lanceur d’alerte pour des contrôles qui relèvent de la puissance publique. D’autre part le projet de budget pour 2017 ne propose aucune mesure précise ni aucun crédit spécifiquement dédié à la mise en œuvre des contrôles nécessaires, alors que celle-ci est imposée par l’arrêté du 12 décembre 1997 modifié en 2011 et 2012 (4).
Le rapporteur spécial souligne enfin l’expérience de la réforme de l’étiquetage des produits à l’initiative du ministère des affaires sociales et de la santé, comme une avancée très positive et courageuse pour améliorer la transparence de l’offre alimentaire et encourager les bonnes pratiques du comportement alimentaire des consommateurs.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 206 HORS MASSE SALARIALE
(en milliers d’euros)
LFI 2010 |
LFI 2011 |
LFI 2012 |
LFI 2013 |
LFI 2014 |
LFI 2015 |
LFI 2 016 |
Évol. CP | ||||||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
||
Programme 206 - Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation (hors titre 2) |
253 920 |
274 706 |
234 627 |
239 254 |
221 001 |
221 179 |
227 919 |
227 919 |
216 988 |
216 988 |
210 604 |
209 283 |
201 637 |
200 319 |
– 27 |
Action 1 - Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale |
19 846 |
21 346 |
20 816 |
20 816 |
20 168 |
20 168 |
20 678 |
20 678 |
22 812 |
22 812 |
20 570 |
20 570 |
21 211 |
20 718 |
– 3 |
Action 02 - Lutte contre les maladies animales et protection des animaux |
110 058 |
110 955 |
111 972 |
109 792 |
104 545 |
104 179 |
109 492 |
109 499 |
98 681 |
98 681 |
92 996 |
90 996 |
86 376 |
84 958 |
– 23 |
Action 03 - Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires |
19 685 |
19 971 |
17 257 |
17 235 |
16 016 |
16 016 |
14 978 |
14 978 |
15 139 |
15 139 |
15 428 |
15 428 |
14 363 |
14 164 |
– 29 |
Action 04 - Moyens scientifiques et techniques |
57 758 |
57 758 |
73 497 |
72 424 |
71 846 |
71 790 |
73 919 |
73 912 |
72 335 |
72 335 |
74 627 |
74 006 |
71 122 |
71 426 |
+ 24 |
Action 05 - Élimination des farines et des coproduits animaux |
22 800 |
40 700 |
4 000 |
13 500 |
4 000 |
4 000 |
4 000 |
4 000 |
3 200 |
3 200 |
2 126 |
3 426 |
3 673 |
4 161 |
– 90 |
Action 06 - Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation |
20 807 |
21 010 |
1 771 |
1 771 |
728 |
728 |
665 |
665 |
665 |
665 |
926 |
926 |
915 |
915 |
– 96 |
Action 8 - Qualité de l’alimentation et offre alimentaire |
2 967 |
2 967 |
5 317 |
3 717 |
3 698 |
4 298 |
4 188 |
4 188 |
4 156 |
4 156 |
3 931 |
3 931 |
3 974 |
3 974 |
+ 34 |
Source : DGAL.
Le tableau ci-après donne la mesure de la trajectoire descendante du programme 206, qui est antérieure à 2010, et rend compte d’une forte baisse de crédits budgétaires alloués à ce programme au sein de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales. Le Rapporteur spécial ne reviendra pas sur les signaux d’alarme de la Cour des comptes dont il a largement fait état dans ses deux derniers rapports.
En ce qui concerne l’apport des fonds de concours européens dans la politique de sécurité alimentaire nationale, (10,8 millions d’euros en 2015, 8,3 millions d’euros en 2016 et 6,8 millions d’euros prévus pour 2017), le Rapporteur spécial rappelle qu’ils ne compensent pas la diminution des crédits. Toutefois l’importance de la réglementation européenne, de ses financements et l’utilité des réseaux d’inspection communautaire, constitue un maillage de sécurité important et trop souvent méconnu.
La refonte législative issue du traité d’Amsterdam entré en vigueur en 1999 a consacré l’adoption des mesures sanitaires vétérinaires et phytosanitaires dans le cadre de la procédure de codécision entre le Parlement et le Conseil, appelée désormais procédure législative ordinaire dans le traité de Lisbonne. Par ailleurs, les textes européens relatifs aux mesures sanitaires et phytosanitaires prennent le plus souvent la forme de règlements directement applicables par les États membres.
● Le service d’inspection de second niveau, au sein de la DG SANTÉ de la Commission en charge des audits (ex Office Alimentaire et Vétérinaire) est basé en Irlande. Ses 163 agents (dont 81 inspecteurs) sont chargés de vérifier la bonne application de la réglementation alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire européenne dans les États membres ainsi que dans les pays tiers autorisés à exporter vers l’Union européenne. Un État membre comme la France est inspecté « classiquement » entre 5 et 10 fois par an dans différents secteurs d’application de cette réglementation. C’est ainsi qu’en 2016, 9 missions d’inspection ont été programmées en France, dans différents domaines, notamment les contrôles à l’importation, la gestion de foyers d’organismes nuisibles aux végétaux (Xylella fastidiosa), l’autorisation de produits phytopharmaceutiques, l’hygiène de l’abattage, ou encore les additifs alimentaires.
● L’existence d’un réseau d’alerte rapide, le RASFF (Rapid alert system for food and feed) qui permet aux États membres d’échanger rapidement des informations pour gérer les alertes relatives aux denrées alimentaires, à l’alimentation animale et aux matériaux au contact des denrées à l’échelle de l’Union européenne. En France, la Direction générale de l’alimentation (DGAL) et la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) sont les points de contact pour le RASFF. Chaque direction prend en charge les alertes en fonction de son champ de compétence : alertes relatives aux produits animaux ou d’origine animale, aux produits primaires (y compris le hors-sol) et aux résidus médicamenteux (quel que soit le produit) pour la DGAL, alertes relatives aux produits végétaux ou d’origine végétale (hors production primaire), à certaines non-conformités (allergènes, additifs, substances non autorisées, étiquetage…) quel que soit le produit et aux matériaux au contact des denrées pour la DGCCRF.
● L’existence de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) instituée par le règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002, qui est responsable de l’évaluation scientifique des risques, de la collecte et de l’analyse des données scientifiques, de l’identification des risques émergents, de l’appui scientifique et technique à la Commission, particulièrement en cas de crise alimentaire. Basée à Parme, elle est chargée également de la communication au public. L’EFSA est intégrée dans le réseau d’alerte rapide, dont la gestion relève de la Commission. Elle agit en collaboration avec les instances compétentes des États membres ayant des missions similaires à celle de l’EFSA, notamment grâce au Forum consultatif ou aux réseaux européens d’organismes opérant dans les mêmes champs de compétences.
Hors fonds de concours, le total des crédits de paiement demandés pour le programme 206 en 2017 s’élève à 506,64 millions d’euros, soit une sensible hausse de 4,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016.
Les dépenses de personnel prévues pour 2017 se montent à 296,3 millions d’euros (+ 3,7 %) marquant une augmentation bienvenue. Les dépenses de fonctionnement, qui comprennent notamment les dépenses d’inspection dans les abattoirs, atteignent 163,6 millions d’euros, (+ 5,5 %) et les dépenses d’intervention se chiffrent à 46,6 millions d’euros (+ 3 %). Les fonds de concours attendus de l’Union européenne seront en 2017 de 6,8 millions d’euros. En revanche, les subventions pour charges de service public à l’ANSÈS marquent une baisse de 2,6 %.
PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR TITRE ET CATÉGORIE
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||
Titre et catégorie |
Ouvertes en LFI pour 2016 |
Demandées pour 2017 |
Ouverts en LFI pour 2016 |
Demandés pour 2017 |
Titre 2 – Dépenses de personnel |
285 525 750 |
296 336 424 |
285 525 750 |
296 336 424 |
Rémunérations d’activité |
177 821 800 |
183 972 806 |
177 821 800 |
183 972 806 |
Cotisations et contributions sociales |
106 285 814 |
110 945 482 |
106 285 814 |
110 945 482 |
Prestations sociales et allocations diverses |
1 418 136 |
1 418 136 |
1 418 136 |
1 418 136 |
Titre 3 – Dépenses de fonctionnement |
155 530 077 |
166 046 956 |
155 035 612 |
163 657 323 |
Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel |
82 425 688 |
93 709 633 |
81 646 893 |
92 220 000 |
Subventions pour charges de service public |
73 104 389 |
72 337 323 |
73 388 719 |
71 437 323 |
Titre 6 – Dépenses d’intervention |
46 107 567 |
46 647 000 |
45 284 260 |
46 747 000 |
Transferts aux entreprises |
26 564 459 |
21 491 000 |
25 907 609 |
21 591 000 |
Transferts aux collectivités territoriales |
100 000 |
96 000 |
100 000 |
96 000 |
Transferts aux autres collectivités |
19 443 108 |
25 060 000 |
19 276 651 |
25 060 000 |
Total hors FDC et ADP prévus |
487 163 394 |
509 130 380 |
485 845 622 |
506 640 747 |
FDC et ADP prévus |
5 424 481 |
6 845 515 |
5 424 481 |
6 845 515 |
Total FDC et ADP prévus |
492 587 875 |
515 975 895 |
491 270 103 |
513 486 262 |
Source : projet annuel de performances.
Quatre actions sur les six actions du programme bénéficient de la progression des crédits pour 2017.
Il s’agit de la prévention et la gestion des risques inhérents à la production végétale, de la lutte contre les maladies animales et la protection des animaux, de la prévention et la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires et de la mise en place de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation du programme 206 (crédits de personnels).
RÉCAPITULATION DES CRÉDITS – PROGRAMME 206
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||||
Numéro et intitulé du programme ou de l’action |
Ouvertes en LFI pour 2016 |
Demandées pour 2017 |
FDC et ADP attendus en 2017 |
Ouverts en LFI pour 2016 |
Demandés pour 2017 |
FDC et ADP attendus en 2017 |
206 – Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation |
487 163 394 |
509 130 380 |
6 845 515 |
485 845 622 |
506 640 747 |
6 845 515 |
01 – Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale |
21 211 369 |
25 722 000 |
100 000 |
20 718 062 |
25 522 000 |
100 000 |
02 – Lutte contre les maladies animales et protection des animaux |
86 376 504 |
92 751 633 |
4 170 515 |
84 958 718 |
90 724 000 |
4 170 515 |
03 – Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires |
14 363 431 |
16 440 000 |
2 575 000 |
14 164 482 |
16 438 000 |
2 575 000 |
04 – Actions transversales |
71 122 441 |
69 065 323 |
71 426 889 |
69 205 323 |
||
05 – Élimination des cadavres et des sous-produits animaux |
3 673 549 |
4 300 000 |
4 161 431 |
3 900 000 |
||
06 – Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation |
286 441 398 |
297 136 424 |
286 441 338 |
297 136 424 |
||
08 – Qualité de l’alimentation et offre alimentaire |
3 974 702 |
3 715 000 |
3 974 702 |
3 715 000 |
||
Source : projet annuel de performances.
Les crédits dédiés à cette action, fortement encadrée par les directives et règlements européens, progressent de 20,7 à 25,2 millions d’euros pour 2017. Les dépenses de fonctionnement de 11,8 millions d’euros seront partagées entre le plan de surveillance des foyers de Xyllela fastidiosa en Corse et en PACA, pour 5,8 millions d’euros, des plans de lutte contre le nématode du pin (bois d’emballage en provenance d’Asie) et des analyses de recherche d’OGM (1 million d’euros) dans les lots de semence importée qui incombent à la Direction générale de la concurrence et de la consommation.
Des dépenses de subventions de 881 000 euros sont affectées à l’Office national des forêts à la santé des forêts (qui n’a rien à voir avec la santé alimentaire).
Au sujet de la propagation de la bactérie Xyllela, le Rapporteur spécial se félicite de la mise en œuvre du mémorandum français sur la sécurité des produits importés.
Dans un contexte où l’accroissement des échanges mondiaux rend plus probables l’émergence et la diffusion de facteurs de risques ou de maladies, l’efficacité du dispositif européen de contrôle des importations de produits agricoles et agroalimentaires devient essentiel.
La France plaide depuis plusieurs années pour un renforcement des contrôles sanitaires à l’importation, en particulier dans le secteur végétal. Dans une note adressée à la Commission le 15 février 2011, les autorités françaises soulignaient la nécessité d’harmoniser davantage les règles applicables, mais également de se montrer aussi exigeants avec les produits agricoles et alimentaires importés que les pays tiers ne le sont vis-à-vis des produits européens (principe de réciprocité (5)).
Force est de constater que certains pays tiers n’hésitent pas à multiplier les audits dans les États membres, allant par exemple jusqu’à agréer individuellement – et chaque année – des vergers ou des pépinières. L’objectif poursuivi par les autorités françaises est double : sanitaire pour préserver la santé publique, la santé animale et celle des végétaux, et économique pour prévenir les distorsions de concurrence et renforcer les règles de réciprocité.
En conséquence la France a insisté pour que l’UE saisisse l’opportunité de la révision du dispositif législatif européen concernant les contrôles officiels sanitaires et phytosanitaires, pour adopter un certain nombre de grands principes nouveaux, en particulier dans le domaine végétal.
Comme l’ont fait la plupart des pays tiers depuis longtemps, il s’agit d’abord de mettre en place une législation européenne sur la santé des végétaux fondée sur une stratégie préventive. En effet la législation actuelle a démontré son manque d’efficacité, puisqu’elle n’évolue qu’après l’introduction des parasites dont l’éradication est ensuite très difficile, coûteuse et dommageable pour l’agriculture et l’environnement. Le dernier exemple en date est la détection de la bactérie Xylella fastidiosa en Italie et dans le sud de la France. Après de longues négociations, la France a réussi à convaincre une majorité d’États-membre du bien-fondé de cette stratégie qui est désormais prise en compte dans le règlement sur la santé des végétaux voté par le Parlement européen le 18 juillet 2016 (6).
Les dépenses d’intervention (13,6 millions d’euros) recouvrent des indemnisations de foyers de Xyllela fastidiosa, des programmes spécifiques aux départements d’outre-mer, le soutien financier au Centre interprofessionnel des fruits et légumes, la promotion de méthodes alternatives à l’utilisation des produits phytosanitaires et le plan Semences et agriculture durable.
Le Rapporteur spécial observe, comme en 2015, que l’indicateur associé au plan Ecophyto qui calcule les doses de pesticides (Nodu) baisse bien lentement, de 88 millions de doses à 84 millions de doses prévues en 2017.
En ce qui concerne les FREDON (fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles), le projet annuel de performance (PAP) pour 2017 reste obscur sur la « clarification des délégations de mission d’inspection ».
Les crédits de paiement prévus en 2016 (84,9 millions d’euros) sont portés à 90,7 millions d’euros en 2017.
● Les dépenses de fonctionnement se montent à 66 millions d’euros.
Sur ce montant, 348 000 euros sont prévus pour la protection des animaux. Les crédits de fonctionnement concernent les frais liés à la mise en refuge des animaux maltraités ; une augmentation de 100 000 euros permettra de mandater les vétérinaires sanitaires pour qu’ils interviennent au nom de l’État dans les élevages d’animaux de rente. Ces crédits ne sont donc pas affectés à la surveillance accrue dans les abattoirs.
Les autres actions concernent la gestion des maladies animales, la gestion des plans d’urgence et la mise au point de vaccins en cas de crise sanitaire comme les encéphalopaties spongiformes subaiguës transmissibles : 14 millions d’euros, plus un financement européen de 2,3 millions d’euros ; les plans d’urgence contre les épizooties et les visites sanitaires (14,4 millions d’euros) ; les contrôles de l’alimentation animale et du médicament vétérinaire (9,7 millions d’euros). En ce qui concerne le plan Ecoantibio, (1,5 million d’euros) celui-ci vise à réduire les risques d’antibiorésistance en médecine vétérinaire. Le Rapporteur spécial estime que ses résultats sont mitigés, avec une diminution de 13 % du niveau de traitement des animaux sur la période 2012-2014. Une attention particulière doit encore être portée aux antibiotiques dits critiques, car ils constituent la seule alternative pour le traitement de certaines maladies d’origine bactérienne. Le Rapporteur spécial remarque que la cible est d’atteindre en décembre 2016 une diminution de 25 % par rapport à janvier 2012.
● Les dépenses d’intervention correspondent essentiellement au paiement d’indemnisations versées aux éleveurs (11 millions d’euros dont 80 % pour les foyers de tuberculose bovine). Elles sont complétées par des fonds de concours de 4 millions d’euros.
L’augmentation de l’enveloppe budgétaire de l’action 3, de 14,1 à 16,4 millions d’euros, dont 13,4 millions d’euros de dépenses de fonctionnement ne concernent pas en 2017 l’abondement des frais d’inspection dans les abattoirs. En effet, les crédits de paiement destinés à ces missions qui s’élevaient à 3,095 millions d’euros en 2016 (PLF) stagnent à 3, 098 millions d’euros en 2017. Même si 35 % des effectifs des services de contrôle vétérinaire relèvent du programme 206, les inspections prévues sont surtout destinées à prévenir les pathologies ou les lésions qui rendent la viande impropre à la consommation humaine.
Le Rapporteur spécial rappellera ici les principales mesures avancées cet automne 2016 par la Commission d’enquête sur les conditions d’abattage des animaux dans les abattoirs français, pour améliorer les contrôles, les pratiques et accroître la transparence dans ce secteur. (7) Il estime que le ministère devrait consacrer des moyens spécifiques à ces mesures, et notamment appuyer par des moyens conséquents les contrôles vétérinaires légaux, afin de démontrer un véritable engagement politique, et de rallier peu à peu à ces propositions la filière professionnelle. Le Rapporteur spécial évoque le cas de la Grande-Bretagne ou les abattoirs sont désormais équipés d’un système de vidéo. Il convient maintenant d’aller au-delà des fermetures provisoires d’abattoirs qui ne résolvent rien.
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Principales propositions de la Commission d’enquête sur les abattoirs Transparence – Mettre en place un Comité national d’éthique des abattoirs. – Augmenter le recrutement de vétérinaires et de techniciens supérieurs du ministère de l’agriculture pour les affecter en abattoirs. – Pour les abattoirs de boucherie de plus de cinquante salariés, rendre obligatoire la présence permanente d’un agent des services vétérinaires aux postes d’étourdissement et de mise à mort. En dessous de ce seuil, renforcer leur présence à ces postes. – Créer une brigade bien-être animal avec les référents nationaux abattoirs (RNA) et les agents de la Brigade Nationale d’enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP) et doubler le nombre de ces agents. – Autoriser les parlementaires à visiter les établissements d’abattage français de façon inopinée, éventuellement accompagnés de journalistes titulaires de la carte d’identité professionnelle. – Créer un comité local de suivi de site auprès de chaque abattoir, réunissant des élus locaux, l’exploitant et les représentants des salariés de l’abattoir, des éleveurs, des services vétérinaires, des bouchers, des associations de protection animale, des associations de consommateurs et des représentants religieux dans la mesure où il est pratiqué un abattage rituel. – Rendre obligatoire l’installation de caméras dans toutes les zones des abattoirs dans lesquelles des animaux vivants sont manipulés. – À l’occasion du prochain renouvellement quinquennal des certifications, soumettre les opérateurs à une nouvelle évaluation. – Prévoir, sous le contrôle de l’État, une formation pratique des sacrificateurs et subordonner l’agrément religieux à la détention établie de cette compétence technique. Pratiques – Mieux sensibiliser les opérateurs et les contrôleurs à l’étape du contrôle de l’étourdissement. – Modifier l’article R. 214-74 du code rural pour préciser que l’étourdissement réversible et l’étourdissement post-jugulation sont possibles en cas d’abattage rituel. – Soutenir à titre expérimental la mise en service de quelques abattoirs mobiles. – Rendre obligatoire, dans les abattoirs de plus de 50 salariés, la rotation des travailleurs sur les postes de travail. – Soumettre à un agrément les fournisseurs de matériel d’immobilisation et d’étourdissement. – Abaisser à 100 000 euros le seuil des dépenses éligibles à l’appel à projets « reconquête de la compétitivité des outils d’abattage et de découpe » pour le volet « projets structurants des filières agricoles et agroalimentaires » du programme d’investissements d’avenir. Formation et modernisation – À l’occasion du prochain renouvellement quinquennal des certifications, soumettre les opérateurs à une nouvelle évaluation. – Prévoir, sous le contrôle de l’État, une formation pratique des sacrificateurs et subordonner l’agrément religieux à la détention établie de cette compétence technique. – Mieux sensibiliser les opérateurs et les contrôleurs à l’étape du contrôle de l’étourdissement. – Modifier l’article R. 214-74 du code rural pour préciser que l’étourdissement réversible et l’étourdissement post-jugulation sont possibles en cas d’abattage rituel. – Soutenir à titre expérimental la mise en service de quelques abattoirs mobiles. – Rendre obligatoire, dans les abattoirs de plus de 50 salariés, la rotation des travailleurs sur les postes de travail. – Moderniser les équipements – Soumettre à un agrément les fournisseurs de matériel d’immobilisation et d’étourdissement. – Abaisser à 100 000 euros le seuil des dépenses éligibles à l’appel à projets « reconquête de la compétitivité des outils d’abattage et de découpe » pour le volet « projets structurants des filières agricoles et agroalimentaires » du programme d’investissements d’avenir. |
L’Ifremer (Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer) bénéficie de 3,9 millions d’euros pour la surveillance littorale des zones conchylicoles.
● Il s’y ajoute des dépenses d’intervention de 3 millions de crédits de paiement visent le dispositif d’indemnisation des éleveurs de volaille, auquel s’ajouteront 2,6 millions d’euros des fonds de concours d’origine européenne.
La majeure partie des dépenses de fonctionnement l’action 4, qui diminue de 71,4 à 69,2 millions d’euros en 2017, couvre la subvention pour charges de service public versée à l’ANSèS, soit 60,1 millions d’euros de CP. Cette subvention est en baisse de 1,6 million d’euros par rapport à la subvention prévue par la LFI pour 2016, elle-même en baisse du même montant. Cette action recouvre aussi les dépenses de la Brigade nationale d’enquête vétérinaires et phytosanitaires.
Les crédits nécessaires à l’élimination des animaux morts en dehors d’exploitations d’élevage, qui relève désormais du service public de l’équarrissage depuis la libéralisation du service public en 2009, (sauf pour les exploitations situées en outre-mer) diminuent de 4,1 à 3,9 millions d’euros pour 2017. Le rapporteur attire l’attention du ministère et de l’ANSES sur les contraintes réglementaires qui pèsent sur les métiers de la boucherie du fait de la détection d’un seul cas d’ESB dans les Ardennes. Une situation qui a fait perdre à la France son statut de pays à risque négligeable et conduit au maintien de l’obligation coûteuse d’un traitement complexe des carcasses et de l’élimination en équarrissage.
Le montant des crédits de personnel et des crédits de fonctionnement relatifs à l’action sociale et à la restauration collective dans les services déconcentrés progresse de 286,4 à 297,1 millions d’euros en 2017. Le Rapporteur spécial souligne que cette action absorbe 58 % des crédits du programme.
Les crédits programmés sur cette action diminuent de 3,9 à 3,7 millions d’euros. Ils comprennent notamment le renouvellement de l’appel à projet dans le cadre du Programme national de l’alimentation (PNA) pour 600 000 euros.
Ces mesures comprennent la subvention pour charges de service public versée à l’INRA (Institut national de la recherche agricole) au titre de l’Observatoire de l’alimentation, dont les missions et le périmètre d’actions ont été précisés par décret en 2011 (décret n° 2011-778 du 28 juin 2011), et d’appels à projet pour le programme national pour l’alimentation, l’éducation à l’alimentation de la jeunesse et la lutte contre le gaspillage alimentaire.
Créée par l’ordonnance n° 2010 du 7 janvier 2010, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSèS) est issue de la fusion de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments et de l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail, intervenue le 1er juillet 2010. L’agence s’appuie sur un réseau de onze laboratoires de référence et de recherche (767 personnes), et sur 437 emplois dans les directions d’évaluation des risques et d’autorisation de mise sur le marché. Avec un budget de 138 millions d’euros, l’Agence reçoit des subventions de 5 programmes pour 90 millions en budget initial 2016 ; les subventions reçues du programme 206 s’élèvent a 61,3 millions d’euros en 2016 ; pour 2017, le PLF prévoit une subvention pour charge de service public (SCSP ) de 60,14 millions d’euros de fonctionnement plus 1,4 millions d’euros au titre de conventions ;
La loi n° 2014-1170 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt (LAAAF) du 13 octobre 2014 a transféré à l’ANSèS la compétence en matière de délivrance des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, des matières fertilisantes et des supports de culture de sécurité sanitaire des aliments de l’environnement et du travail, à l’exception des autorisations délivrées à titre temporaire pour une durée maximale de 120 jours dans des situations d’urgence phytosanitaires. Celles-ci restent de la compétence du ministre chargé de l’agriculture. La compétence de gestion du ministre continue à s’exercer sur la définition des risques acceptables, sur l’approbation des substances actives au niveau européen, sur les contrôles réalisés en production primaire et chez les distributeurs et sur la politique publique de réduction de l’usage des produits phytopharmaceutiques (plan Ecophyto).
L’organisation mise en place par l’ANSèS pour répondre aux nouvelles missions confiées par la LAAAF repose sur :
– la séparation fonctionnelle entre évaluation et délivrance des autorisations, visant à garantir l’indépendance de l’expertise scientifique ;
– l’existence de comités d’experts spécialisés pour la partie « évaluation », et d’un comité de suivi des AMM pour l’appui à la décision, permettant de donner un éclairage complémentaire à l’évaluation scientifique pour bien prendre en compte la réalité et les contraintes des pratiques de terrain ;
– le renforcement des moyens d’études et de recherche propres à l’ANSèS pour gagner en indépendance lorsque l’état des connaissances scientifiques ou des données disponibles apparaissent insuffisantes ;
– l’élaboration d’une charte des relations avec les porteurs d’intérêt, pour prévenir les risques d’interférence dans les processus d’évaluation et de décision.
Le décret n° 2015-791 du 30 juin 2015 relatif aux conditions d’exercice par l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSèS) de ses missions concernant les autorisations préalables à la mise sur le marché et à l’expérimentation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants précise la répartition des rôles entre le ministre chargé de l’agriculture et l’ANSèS, dans le cadre du transfert des décisions d’AMM à l’ANSèS ainsi que le fonctionnement pratique du dispositif, conformément au règlement européen relatif à la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Depuis août 2016, l’agence est également chargée du contrôle et de l’évaluation des produits du tabac et du vapotage.
L’ANSèS a ainsi rendu, dès 2015 957 décisions. 62 % d’entre elles concernent des demandes soumises à évaluation scientifique. Parmi celles-ci, les permis de commerce parallèle représentent 25 % du nombre total de décisions, et les permis d’expérimentation 18 %. Les décisions sont publiées sur le site internet de l’ANSèS via un registre des décisions permettant de mettre en perspective l’autorisation et les résultats de l’évaluation. Enfin, l’agence a ouvert en mars 2016 un nouveau site E-Phy mettant à disposition du public les informations utiles relatives aux substances actives et produits, avant de proposer en juin 2016 toutes ces données en open source.
La loi d’avenir pour l’agriculture prévoit la mise en place d’un comité de suivi des AMM. Le décret n° 2015-1184 du 25 septembre 2015 pris en Conseil d’État et relatif aux missions de l’ANSèS précise les conditions de composition et de fonctionnement du comité de suivi. Les compétences du comité de suivi des AMM ont été élargies aux produits biocides par décret n° 2016-970 du 15 juillet 2016 modifiant les missions et la composition du comité, qui s’est réuni à cinq reprises, depuis son installation en décembre 2015.
Les effectifs nécessaires pour prendre en charge les nouvelles missions confiées à l’ANSèS (hors biocides) ont été évalués à au moins 35 ETPT pour la mise en place des activités de délivrance des autorisations de mise sur le marché, des missions d’inspection et d’appui juridique, ainsi que la mise en place de la phytopharmacovigilance.
Par ailleurs, dans le cadre du développement de la capacité d’études et de surveillance des produits sur le marché, un budget annuel de 2,5 à 3 millions d’euros a été estimé nécessaire.
Pour faire face à ces besoins nouveaux, la trajectoire budgétaire 2015-2017 a prévu un plafond d’emploi globalement stable sur 2015-2017 (2015 : 1 281 ETPT, 2016 : 1 285 ETPT, 2017 : 1 281 ETPT).
Cela signifie qu’un effort de redéploiement de 35 emplois est demandé à l’ANSèS sur la période des trois ans.
En termes de ressources, la loi de finances rectificative n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 a institué au profit de l’ANSèS une taxe sur les ventes de produits phytopharmaceutiques plafonnée à 4,2 millions d’euros, destinée à couvrir les dépenses liées à la mise en place de la phytopharmacovigilance, tant pour les effectifs à recruter que pour les conventions à passer avec les organismes contributeurs, et pour le financement des études et recherches.
L’activité de délivrance des autorisations de mise sur le marché est basée sur une expertise scientifique exigeante et complexe. Les flux d’entrée et la charge de travail de l’Agence dans ce domaine dépendent de demandeurs privés : les industriels fabriquant des produits ou médicaments vétérinaires, ces flux ne peuvent être régulés. La taxe versée par ces industriels devrait permettre à l’agence d’ajuster les moyens humains nécessaires à l’évaluation des dossiers déposés, et ce d’autant plus que pèse sur elle l’obligation de respecter les délais réglementaires de délivrance des autorisations.
Or, les règles en matière de plafond d’emploi et de masse salariale applicables à l’agence en tant qu’établissement public administratif rendent quasi impossible l’augmentation des effectifs à l’aune de la charge de travail, même quand celle-ci est intégralement financée.
Ceci est d’autant plus problématique que des missions nouvelles sont confiées à l’ANSèS, parfois sans moyens humains supplémentaires, pour les évaluations de biocide et de produits de substitution au tabac, qui nécessitent l’affectation de 7 emplois. (8)
Face à cette charge, l’ANSèS reste sans capacité de recrutement, le plafond d’emploi étant fixé par le ministère de l’agriculture (programme 206). Les recettes des taxes sont impossibles à transformer en emplois, en raison des règles applicables aux établissements publics administratifs, qui pénalisent fortement l’agence dans un contexte de forte concurrence européenne.
Il est donc indispensable de lever la pression sur le plafond d’emploi, afin que l’Agence puisse disposer de la flexibilité nécessaire pour s’adapter à l’augmentation du nombre de dossiers à évaluer
Il importe également d’ajuster le montant des droits perçus à la réalité du travail effectué. En matière de médicaments vétérinaires et de produits biocides, la taxe couvre l’ensemble des coûts liés à l’activité de l’ANSèS, comme le montre la comptabilité analytique de l’agence. Dans le cas des produits phyto en revanche, elle ne couvre que 80 % des activités, les 20 % restants étant de fait financés par la subvention pour charge de service public versée par le ministère de l’agriculture.
Il conviendrait d’augmenter le barème des taxes en matière de produits phytopharmaceutiques. Le Rapporteur spécial rappelle les sujets de sécurité alimentaire prévisibles sont nombreux que ce soit, le lait, les perturbateurs endocriniens, l’eau ou la qualité biologique des produits animaux ;
Les droits versés par les industriels doivent correspondre au coût complet du travail effectué et permettre à l’agence, comme à n’importe quel laboratoire travaillant dans une économie de marché, de mettre en œuvre les moyens nécessaires à l’évaluation de ces dossiers dans les délais. Il est à noter que le respect des délais conditionne en partie l’attractivité de la France pour les entreprises concernées par les demandes d’autorisations.
EMPLOIS DE L’ANSèS
PLF 2012-2017
(en millions d’euros)
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Prév.16 |
Plafond 17 | |
ETPT SP |
1 271,55 |
1 242,16 |
1 249,34 |
1 281,12 |
1 285 |
1 279 |
ETPT HP |
60,92 |
55,14 |
29,1 |
38,78 |
46 |
70 |
ETPT Total |
1 332,47 |
1 297,3 |
1 278,44 |
1 319,9 |
1 331 |
1 349 |
Plafonds |
2012 (ETP) |
2013 (ETP) |
2014 (ETP) |
2015 (ETP) |
216 |
2017 (ETP) |
SP |
1 280 |
1 261 |
1 255 |
1 281 |
1 285 |
1 279 |
HP |
43 |
70 |
70 |
70 |
70 |
70 |
Total |
1 323 |
1 331 |
1 325 |
1 351 |
1 355 |
1 349 |
Source : ANSèS.
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Après l’audition de M. Stéphane Le Foll, ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt (voir le compte rendu de la commission élargie du 27 octobre 2016 à 15 heures (9)), la commission des finances examine les crédits de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, et du compte spécial Développement agricole et rural.
Malgré l’avis défavorable de M. Charles de Courson, rapporteur spécial pour les Politiques de l’agriculture et le compte spécial, et suivant l’avis favorable de M. Éric Alauzet, rapporteur spécial pour la Sécurité alimentaire, la commission adopte les crédits de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, ainsi que les crédits du compte spécial Développement agricole et rural.
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ANNEXE :
PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Institut national de la recherche agricole (INRA) :
– MM. Jean-Pierre Cravedi et François Hequet, chercheurs à l’INRA
Direction générale de l’alimentation (DGAL) :
– M. Patrick Dehaumont, directeur général, M. Cédric Guilleray, chargé d’études au bureau de la synthèse budgétaire (BSB) à la sous-direction des affaires budgétaires et comptables (SDABC) au service des affaires financières, sociales et logistiques (SAFL) du MAAF, et Mme Laurence Delva, sous-directrice du pilotage des ressources et des actions transversales
L214 :
– Mme Brigitte Gothiere, co-fondatrice et porte-parole de l’association
Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) :
– M. Roger Genet, directeur général, Mme Caroline Gardette, directrice générale adjointe ressources, et Mme Alima Marie, directrice de l’information, de la communication et du dialogue avec la Société