N° 234
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 28 septembre 2012.
PROJET DE LOI
de programmation des finances publiques
pour les années 2012 à 2017,
(Procédure accélérée)
(Renvoyé à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, à défaut
de constitution d’une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)
PRÉSENTÉ
au nom de M. Jean-Marc AYRAULT,
Premier ministre,
par Pierre MOSCOVICI,
ministre de l’économie et des finances.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi constitue une nouvelle étape, après la loi de finances rectificative du 16 août 2012, et avec les projets de loi de finances (PLF) et de financement de la sécurité sociale (PFLSS) pour 2013, du redressement des comptes publics dans la justice engagé par le Gouvernement.
Ce projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) vise à organiser, sur la durée de la législature, ce redressement dans la solidarité et la responsabilité, par un partage équilibré de l’effort entre maîtrise exigeante de la dépense, sur tous les champs de l’action publique, et effort en recettes, dans le cadre d’une réforme fiscale visant à rétablir l’équité dans les prélèvements et à maintenir notre potentiel de croissance, en faisant contribuer d’abord les plus grandes entreprises et les ménages les plus aisés.
Ce projet fixe par ailleurs de manière pérenne des règles responsables de gestion des finances publiques, conformes au nouveau cadre européen défini par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, dont la ratification a été proposée au Parlement. Il anticipe en cela les dispositions du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques déposé au Parlement le 19 septembre 2012. Ces règles visent à garantir le respect de la trajectoire de désendettement de notre pays, notamment en encadrant l’évolution des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires, mais également en garantissant, le cas échéant, la correction des écarts significatifs qui pourraient apparaître par rapport à cette trajectoire. Enfin, le projet propose plusieurs dispositions propres à assurer une transparence accrue des finances publiques au profit du Parlement et des citoyens.
***
Depuis 2007, la dette a augmenté de 600 milliards d’euros et elle atteint fin 2011 plus de 1 700 milliards d’euros soit 86 % du PIB. Les charges d’intérêt annuelles s’élevaient à 53 Md€ en 2011. Il s’agit du premier poste de dépense de l’État, devant le budget de l’éducation nationale. Cette dette représente également un enjeu de souveraineté nationale. Sa croissance accroît la dépendance de la France aux marchés financiers et réduit d’autant ses marges de manœuvre. Elle constitue également une charge que devront payer les générations futures. Sa réduction et le rétablissement de l’équilibre des comptes publics constituent donc une priorité au service du redressement de notre pays, et donc au service de notre jeunesse.
Ce redressement doit être accompli tout en soutenant la croissance de l’économie et en permettant de financer les priorités du Gouvernement : la jeunesse, l’emploi, la sécurité et la justice. C’est dans ce cadre que s’inscrit le présent projet de loi de programmation, projet qui vise à préciser la stratégie qui sera suivie par le Gouvernement dans les cinq années qui viennent pour l’État et plus largement pour l’ensemble des administrations publiques.
Il précise la trajectoire de retour à l’équilibre des comptes publics. Cette trajectoire se décompose en deux temps. Le premier est celui du redressement des comptes publics, dont la dynamique est aujourd’hui insoutenable. Ce temps est marqué par la limitation du déficit à 3 % du PIB dès 2013 et par la baisse du poids de la dette publique dans la richesse nationale à partir de 2014. Le second temps sera celui de l’équilibre structurel des comptes publics, qui redonnera des marges de manœuvre à l’action publique. Ainsi, le solde structurel sera ramené à 0,5 % du PIB dès 2015, puis à l’équilibre en 2016 et en 2017. La poursuite des efforts de maîtrise de la dépense, déployés dans la durée, permettra alors de dégager des marges pour abaisser le taux de prélèvements obligatoires.
La trajectoire de redressement repose sur des hypothèses responsables et prudentes. Tout d’abord, le Gouvernement a opté, conformément au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, sur un pilotage structurel des finances publiques, c’est-à-dire corrigé des variations conjoncturelles. Un tel pilotage permet de se fixer une trajectoire de redressement indépendante de la croissance, même si les hypothèses de la programmation sont prudentes (croissance de 2 % en volume à compter de 2014) et de laisser jouer les stabilisateurs automatiques.
En 2013, afin que chacun y prenne sa part, l’effort de redressement repose sur un juste partage entre 10 Md€ d’économies réalisées sur la dépense, 10 Md€ d’impôts pesant sur les plus grandes entreprises et 10 Md€ de contribution demandée aux ménages, et d’abord aux plus aisés.
Si en 2013, deux tiers du redressement sera réalisé au moyen d’une hausse des prélèvements, compte tenu de l’ampleur de l’effort nécessaire, la stratégie du Gouvernement conduira sur le quinquennat à un partage équilibré entre hausses de recettes et économies de dépenses, permises notamment par la stabilisation des dépenses de l’État après 2013 et la maîtrise de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM).
Les dépenses de l’État hors dette et pensions seront ainsi stabilisées en valeur. Les effectifs de l’État et de ses opérateurs seront stabilisés sur la durée du quinquennat.
Les priorités du Gouvernement seront financées (jeunesse, emploi, sécurité, justice). Les économies nécessaires à la mise en œuvre de ces priorités sont dégagées par des efforts équitablement répartis entre les ministères et les opérateurs. Si la maîtrise des dépenses de fonctionnement des services de l’État est renforcée, les efforts sont différenciés selon les capacités de chacun. Le budget triennal 2013-2015, présenté dans le présent projet de loi de programmation, s’inscrit dans une stratégie globale de réforme et de modernisation de l’action publique, qui sera définie à l’automne 2012, sur la base des propositions d’économies concrètes de chacun des ministres, puis synthétisée par la ministre de la réforme de l’État.
Les opérateurs de l’État participent à l’effort de maîtrise des effectifs. Les taxes qui leur sont affectées seront plafonnées et, dans leur ensemble, réduites. Ces dispositions, qui complètent l’interdiction faite aux organismes divers d’administration centrale d’emprunter, doivent permettre aux opérateurs de participer à l’effort nécessaire de réduction de la dépense publique.
S’agissant des dépenses de protection sociale, conformément aux conclusions de la grande conférence sociale, le Gouvernement saisira les organismes de concertation concernés (Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, Conseil d’orientation des retraites, Haut conseil de la famille…) afin de poursuivre l’identification des réformes à mettre en œuvre pour s’assurer du caractère soutenable de l’évolution des dépenses et pour les financer de manière pertinente.
Le PLPFP fixe une progression de l’ONDAM limitée à 2,7 % en 2013, 2,6 % en 2014 et 2,5 % au-delà, soit une économie de 2,5 Md€ dès 2013. Cette maîtrise des dépenses est indispensable ; elle ne se fera néanmoins pas au détriment de la qualité du service rendu et notamment de la qualité des soins et de l’investissement hospitalier. Des initiatives seront en effet prises pour réformer et améliorer en profondeur le système d’offre de soins.
La concertation prévue au printemps 2013 entre le Gouvernement et les partenaires sociaux permettra d’inscrire nos régimes de retraites dans un cadre financier durablement équilibré.
Enfin, les collectivités territoriales prennent également part à l’effort de redressement, avec, en 2013, la stabilisation des concours de l’État, puis leur réduction progressive. Cet effort est là aussi solidaire, grâce au renforcement de la péréquation. Un pacte de confiance et de solidarité sera conclu entre l’État et les collectivités pour préciser leur participation à l’effort collectif de redressement.
S’agissant des recettes, les hausses d’impôt seront concentrées sur le premier temps de la programmation, consacré au redressement des comptes publics.
La stratégie de redressement des finances publiques prévue en PLF 2013 et PLFSS 2013 répond aux engagements du Président de la République.
Premier axe de la stratégie fiscale du Gouvernement : la justice fiscale.
Afin de prélever mieux sans nuire à la compétitivité des entreprises, les hausses de prélèvements visent à limiter les avantages fiscaux dont bénéficient d’abord les plus grands groupes. Inversement, les dispositifs dont bénéficient les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME) sont préservés. Ainsi, le taux d’imposition effectif des grandes entreprises sera rapproché de celui des PME.
Les hausses de prélèvements sur les ménages sont ciblées sur les plus aisés : l’impôt sur le revenu et l’impôt de solidarité sur la fortune deviennent plus justes et progressifs. Ainsi le pouvoir d’achat des Français et la consommation sont préservés.
Deuxième axe de la stratégie fiscale du Gouvernement : soutenir les priorités du Gouvernement.
Ainsi, dès le PLF 2013, les TPE et PME sont encouragées dans leurs efforts d’innovation par un élargissement du crédit d’impôt recherche. Des premières mesures dans le verdissement de la fiscalité sont proposées dès le PLF 2013, conformément aux orientations définies lors la conférence environnementale. Enfin, la priorité gouvernementale en faveur du logement est déclinée au plan fiscal par des mesures visant à accroître l’offre de logements et la disponibilité du foncier.
PARTIE EXPOSANT LES DISPOSITIONS PROPOSEES
La première partie regroupe les dispositions non permanentes de la loi de programmation, qui ont vocation à s’appliquer sur la période 2012-2017. Il s’agit de la programmation pluriannuelle proprement dite des finances publiques.
L’article 1er prévoit l’approbation du rapport annexé à la présente loi, qui présente les hypothèses macroéconomiques et les mesures sous-jacentes à la programmation.
Le chapitre Ierregroupe les objectifs généraux des finances publiques, et la trajectoire de redressement des comptes publics.
L’article 2 définit l’objectif à moyen terme de la France comme l’équilibre structurel, conformément à nos engagements européens. Il précise la trajectoire des finances publiques permettant d’atteindre cet équilibre sur la période 2012-2017. Cette trajectoire est présentée en solde effectif et pour la première fois également en solde structurel, conformément aux dispositions du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire. Cette présentation permet de se fixer une trajectoire de redressement en termes structurels, soit corrigée des variations conjoncturelles. Elle prévoit un retour du déficit à 3 % en 2013 et l’atteinte de l’équilibre structurel en 2016 et 2017, conformément aux engagements présidentiels.
L’article 3 précise les objectifs de finances publiques, en termes de dépenses, recettes et de dette des administrations publiques.
L’article 4 définit le mécanisme de correction mis en œuvre par le Gouvernement en cas de constatation d’un écart important par rapport à la trajectoire de solde structurel précisée dans la présente loi de programmation des finances publiques. Le Gouvernement doit alors expliquer les écarts à la trajectoire constatés au moment du débat d’orientation des finances publiques, puisqu’il dispose à cette date des données en comptabilité nationale sur l’année échue. Il propose à cette occasion des mesures de correction qui devront être prises en compte au plus tard dans les prochains PLF et le PLFSS de l’année.
Cet article permet d’anticiper la mise en œuvre du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, dont l’article 3 prévoit la mise en œuvre d’un tel mécanisme. La définition de l’écart important est conforme aux textes européens, et notamment au règlement n° 1775/2011 du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (volet préventif du pacte de stabilité et de croissance).
Surtout, cette disposition est gage de la responsabilité du présent Gouvernement. Nombreuses ont été depuis dix ans les trajectoires de finances publiques présentées à la représentation nationale ou à la Commission européenne dans lesquelles était promis un hypothétique retour à l’équilibre des finances publiques. Cette disposition constitue une corde de rappel en cas de déviation et garantit une prise de mesures immédiate afin que le redressement ne soit pas chaque année repoussé.
L’article 4 prévoit une exception à l’application du mécanisme de correction, en cas de survenance de circonstances exceptionnelles, conformément au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire. Il prévoit enfin qu’à l’expiration des circonstances exceptionnelles, le Gouvernement présente un nouveau projet de loi de programmation au plus tard lors de l’examen du plus prochain projet de loi de finances de l’année.
Le chapitre II est consacré à l’effort partagé de réduction de la dépense publique sur la période 2012-2017.
L’article 5 concerne l’effort de l’État et prévoit que les crédits du budget général et les prélèvements sur recettes n’évolueront pas plus rapidement que l’inflation. Sur ce périmètre, hors charges de la dette et de pensions, les dépenses seront stabilisées en valeur. Cet article prévoit également une mise en réserve minimale de crédits sur les dépenses de l’État afin de permettre le respect des orientations fixées en dépenses.
L’article 6 prévoit une stabilisation des effectifs de l’État et de ses opérateurs, conformément aux engagements présidentiels.
L’article 7 concerne l’effort de redressement des opérateurs qui verront le produit des impositions de toute nature qui leur sont affectées diminuer. Ces impositions s’apparentent en effet dans la plupart des cas à une subvention budgétaire.
L’article 8 prévoit que les collectivités territoriales contribuent également à l’effort de redressement. Elles seront associées à l’élaboration des modalités de cette contribution.
L’article 9 encadre quant à lui les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et l’ONDAM. Afin de pouvoir piloter de façon infra annuelle l’ONDAM, le projet prévoit une mise en réserve en début d’année.
Le chapitre III détaille le contenu du budget triennal de l’État, sur la période 2013-2015.
L’article 10 détaille la programmation du budget triennal de l’État pour chaque mission du budget général en crédits de paiement hors contribution du budget général au compte d’affection spéciale « Pensions », pour chacune des trois années de la programmation. Les crédits relatifs à l’année 2013 sont ceux présentés dans le projet de loi de finances pour 2013.
L’article 11 précise la participation des opérateurs de l’État à l’effort de redressement en prévoyant une diminution des taxes qui leur sont affectées : -126 M€ en 2013, -200 M€ en 2014 et -400 M€ en 2015 (par rapport à la LFI 2012). Cette mesure permettra de dégager des ressources supplémentaires pour l’État, et s’inscrit dans une logique de partage de l’effort entre administrations publiques, dans un contexte où les taxes affectées à certains opérateurs leur procurent des ressources bien plus dynamiques que l’évolution des dépenses de l’État.
L’article 12 précise pour la période du budget triennal l’enveloppe des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales. Conformément au principe de la participation de l’ensemble des entités publiques à l’effort de redressement, il prévoit une stabilisation de ces concours en 2013, puis une diminution d’environ 1,5 % par an en 2014 et 2015.
Le chapitre IV porte sur l’évolution des recettes publiques.
L’article 13 présente le plancher annuel de mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires qui devront être votées ou adoptées par voie réglementaire sur la période de programmation.
L’article 14 prévoit que les éventuels surplus de recettes par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année ou de la loi de financement de la sécurité sociale de l’année sont affectés au désendettement.
L’article 15 prévoit que tout nouveau texte instituant une dépense fiscale ou une niche sociale doit prévoir un délai limité d’application pour les dispositions ainsi créées. Couplé avec l’article 17 qui prévoit une évaluation systématique de tous les dispositifs dérogatoires un an avant leur arrivée à échéance, cet article permettra au Gouvernement et au Parlement de disposer d’un instrument permanent d’appréciation de la pertinence des dépenses fiscales et niches sociales, facilitant leur remise en cause lorsque cela est justifié.
La deuxième partie regroupe les dispositions permanentes ayant vocation à perdurer après la fin de la période couverte par la programmation.
L’un des leviers d’une maîtrise efficace des dépenses publiques est le renforcement de l’évaluation, notamment s’agissant des investissements, dont la rentabilité socio-économique doit être avérée. L’article 16 précise ainsi la procédure d’évaluation pour les investissements de l’État, des établissements publics et les établissements de santé. Chaque projet fera ainsi l’objet d’une évaluation socio-économique préalable qui sera soumise à une contre-expertise indépendante dès lors que le coût total et la part de financement public dépassent des seuils fixés par décret. L’objectif est de remédier aux lacunes actuelles de la procédure d’évaluation, qui ne permet pas de hiérarchiser les différents projets. . Fort ce constat, le Gouvernement avait d’ailleurs, dès sa prise de fonction, annoncé qu’il souhaitait organiser une revue des principaux projets d’investissement public. Afin de renforcer la transparence vis-à-vis du Parlement qui doit être pleinement informé lors du vote du budget, ces évaluations seront transmises au Parlement. Un décret viendra préciser les modalités concrètes de la contre-expertise, qui sera organisée par le Commissariat général à l’investissement.
L’article 17 prévoit un dispositif d’évaluation permanente, transmise au Parlement, des dépenses fiscales et des niches sociales. Ainsi, le Parlement et le Gouvernement pourront bénéficier d’une évaluation propre à éclairer les choix de politiques publiques s’agissant de ces dispositifs dérogatoires, dont le coût important pour les finances publiques (plus de 100 Md€) justifie une remise en question régulière sur la base de critères objectifs d’efficacité.
L’article 18 prévoit le dépôt, en vue de l’examen du projet de loi de finances de l’année, d’un rapport relatif aux comptes publics. En effet, le Parlement dispose aujourd’hui d’une information morcelée en matière de prévisions de finances publiques : rapport économique social et financier, rapport relatif aux prélèvements obligatoires et à leur évolution, rapport relatif aux dépenses publiques. L’objectif de ce rapport est d’intégrer dans un seul et même document l’ensemble des informations permettant au Parlement d’être au mieux informé s’agissant des prévisions de finances publiques. Cette information sera en outre plus détaillée en y intégrant des éléments relatifs aux secteurs non couverts par les champs du PLF et du PLFSS (régimes complémentaires de retraite, UNEDIC, collectivités territoriales…).
L’article 19 prévoit une présentation annuelle par le Gouvernement au Parlement, au moment du débat d’orientation des finances publiques, d’un bilan de la présente loi de programmation. Cette disposition permet un suivi démocratique de la mise en œuvre des engagements portés par la loi de programmation des finances publiques.
L’article 20 prévoit une évaluation de l’ensemble des taxes affectées aux autres personnes morales que l’État à l’exception des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale (principalement les opérateurs de l’État). En effet, dans certains cas, l’affectation n’est pas ou plus justifiée par un lien économique direct et réel entre la taxe et les missions de l’opérateur, ni par une amélioration du fonctionnement du secteur. La dynamique de certaines taxes peut également ne pas correspondre aux besoins avérés du secteur. Dans ces cas, ces taxes doivent être encadrées afin d’être soumises au même effort que les subventions de l’État aux opérateurs, afin que l’effort de redressement soit partagé de la façon la plus large. Cet objectif pourrait justifier une réintégration dans le budget de l’État de ces taxes, qui serait d’ailleurs bénéfique en termes de transparence, de respect de l’autorisation parlementaire, de simplification des circuits de financement et d’optimisation de l’utilisation des recettes publiques. Ce rapport sera remis avant le 30 juin 2013 au Parlement.
L’article 21 abroge l’ensemble des dispositions de la précédente loi de programmation à l’exception de règles de gouvernance que le nouveau Gouvernement souhaite maintenir compte tenu de leur capacité à participer au redressement des comptes publics :
– l’endettement des organismes divers d’administrations centrales et des établissements publics de santé sera limité afin de maîtriser de façon générale l’endettement public (article 12) ;
– le programme de stabilité sera transmis et soumis au vote du Parlement, qui bénéficiera pour éclairer son vote, conformément au projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, d’un avis du haut comité des finances publiques relatif aux prévisions de croissance retenues (article 14).
PROJET DE LOI
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre de l’économie et des finances,
Vu l’article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par le ministre de l’économie et des finances, qui sera chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.
PROGRAMMATION 2012-2017
Est approuvé le rapport annexé à la présente loi précisant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation des finances publiques pour la période 2012-2017.
Les objectifs généraux des finances publiques
L’objectif budgétaire à moyen terme des administrations publiques mentionné à l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles, est l’équilibre structurel des finances publiques.
Dans le contexte macroéconomique décrit dans le rapport annexé mentionné à l’article 1er, la trajectoire des finances publiques s’établit comme suit :
1° Évolution du solde effectif et du solde structurel des administrations publiques :
(En points de PIB) | ||||||
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 | |
Solde public effectif (1+2+3) |
-4,5 |
-3,0 |
-2,2 |
-1,3 |
-0,6 |
-0,3 |
Solde conjoncturel (1) |
-0,8 |
-1,2 |
-1,0 |
-0,8 |
-0,5 |
-0,3 |
Mesures ponctuelles et temporaires (2) |
-0,1 |
-0,2 |
-0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3) |
-3,6 |
-1,6 |
-1,1 |
-0,5 |
0,0 |
0,0 |
2° Évolution du solde effectif par sous-secteur des administrations publiques :
(En points de PIB) | ||||||
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 | |
Solde public effectif |
-4,5 |
-3,0 |
-2,2 |
-1,3 |
-0,6 |
-0,3 |
dont administrations publiques centrales |
-3,9 |
-2,7 |
-2,1 |
-1,6 |
-1,2 |
-1,1 |
dont administrations publiques locales |
-0,1 |
-0,1 |
-0,1 |
0,0 |
0,1 |
0,1 |
dont administrations de sécurité sociale |
-0,5 |
-0,2 |
0,0 |
0,3 |
0,6 |
0,8 |
Dans le contexte macroéconomique mentionné à l’article 2, les objectifs d’évolution de la dépense publique, du taux de prélèvement obligatoire et de la dette publique s’établissent comme suit :
(En points de PIB) | ||||||
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 | |
Dépense publique |
56,3 |
56,3 |
55,6 |
54,9 |
54,2 |
53,6 |
Taux de prélèvements obligatoires |
44,9 |
46,3 |
46,5 |
46,7 |
46,6 |
46,3 |
Dette des administrations publiques |
89,9 |
91,3 |
90,5 |
88,5 |
85,8 |
82,9 |
Dette des administrations publiques, hors soutien financier à la zone euro |
87,4 |
88,4 |
87,3 |
85,4 |
82,9 |
80,1 |
I. – Lorsque sont constatés des écarts importants entre l’exécution de l’année échue et la trajectoire de solde structurel, c’est-à-dire représentant au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives, le Gouvernement :
1° Explique les raisons de ces écarts à l’occasion de la présentation du rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques ;
2° Propose des mesures de correction dont il est tenu compte dans l’élaboration du plus prochain projet de loi de finances de l’année ou projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année.
Cet écart est apprécié dans le cadre d’une évaluation prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse de l’effort structurel sous-jacent tel que défini dans le rapport annexé mentionné à l’article 1er.
Ces mesures, qui portent sur tout ou partie des administrations publiques, permettent de revenir sur la trajectoire initiale de solde structurel dans un délai maximum de deux ans à compter de la fin de l’année au cours de laquelle l’écart a été constaté.
II. – Les obligations prévues aux troisième et cinquième alinéas du I ne s’appliquent pas en cas de circonstances exceptionnelles, telles que définies à l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles.
III. – Lorsque les circonstances exceptionnelles ne s’appliquent plus, le Gouvernement présente un projet de loi de programmation des finances publiques en cohérence avec les obligations européennes de la France, au plus tard lors de l’examen du prochain projet de loi de finances de l’année.
L’évolution des dépenses publiques sur la période 2012-2017
I. – L’agrégat composé des dépenses du budget général de l’État, des prélèvements sur recettes et du produit, plafonné ou fixé, des impositions de toute nature mentionnées à l’article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ne peut, à périmètre constant, excéder 369,8 Md€, pour chacune des années 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017 en euros constants de 2012. Ce montant est actualisé en fonction de la prévision d’évolution des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances pour chacune des années en cause.
II. – Hors charge de la dette et hors contributions au compte d’affectation spéciale « Pensions », cet agrégat est, à périmètre constant et pour chacune des années mentionnées au I, stabilisé en valeur au niveau figurant dans la loi du 28 décembre 2011 mentionnée ci-dessus.
III. – En vue d’assurer le respect des orientations définies ci-dessus, sont mis en réserve chaque année, pour chaque programme doté de crédits limitatifs, au moins 0,5 % des crédits de paiement et autorisations d’engagement ouverts sur le titre des dépenses de personnel, et au moins 5 % des crédits de paiement et autorisations d’engagement ouverts sur les autres titres.
Les effectifs de l’État et de ses opérateurs tels qu’autorisés pour l’année 2012 à la date du 15 mai 2012 sont stabilisés sur la période de programmation.
Les opérateurs de l’État contribuent à l’effort de redressement des finances publiques par la maîtrise de leurs dépenses. Ils y contribuent également par la maîtrise de leurs ressources, notamment par la diminution progressive de la part qui leur est affectée du produit des impositions de toute nature mentionnées à l’article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
Les collectivités territoriales contribuent à l’effort de redressement des finances publiques selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées.
I. – L’objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale est fixé, à périmètre constant, aux montants suivants, exprimés en milliards d’euros :
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
454,7 |
469,6 |
484,2 |
499,2 |
514,4 |
530,5 |
II. – L’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale est fixé, à périmètre constant de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012, tel que précisé dans le rapport annexé prévu à l’article 1er, aux montants suivants, exprimés en milliards d’euros :
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
170,8 |
175,4 |
180,0 |
184,5 |
189,1 |
193,8 |
III. – Une partie des dotations relevant de l’objectif national d’assurance maladie, représentant au moins 0,3 % de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, est mise en réserve au début de chaque exercice.
L’évolution des dépenses de l’État sur la période 2013-2015
En 2013, 2014 et 2015, les plafonds de crédits de l’État alloués aux missions du budget général hors contribution du budget général au compte d’affectation spécial « Pensions » respectent, à périmètre constant, les montants suivants exprimés en milliards d’euros :
Crédits de paiement, en Md€ |
PROGRAMMATION PLURIANNUELLE | |||
LFI 2012 Format 2013 |
2013 |
2014 |
2015 | |
Action extérieure de l’État |
2,79 |
2,83 |
2,81 |
2,81 |
Administration générale et territoriale de l’État |
2,22 |
1,96 |
2,19 |
1,95 |
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
3,47 |
3,10 |
3,00 |
2,92 |
Aide publique au développement |
3,30 |
3,10 |
3,07 |
3,07 |
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation |
3,12 |
3,04 |
2,95 |
2,83 |
Conseil et contrôle de l’État |
0,48 |
0,49 |
0,50 |
0,50 |
Culture |
2,54 |
2,43 |
2,38 |
2,35 |
Défense |
30,35 |
30,15 |
30,15 |
30,15 |
Direction de l’action du Gouvernement |
1,10 |
1,10 |
1,08 |
1,08 |
Écologie, développement et aménagement durables |
8,00 |
7,64 |
7,28 |
7,08 |
Économie |
1,59 |
1,56 |
1,53 |
1,52 |
Égalité des territoires, logement et ville |
8,20 |
7,77 |
7,73 |
7,73 |
Engagements financiers de l’État |
1,15 |
1,11 |
1,04 |
0,98 |
Enseignement scolaire |
45,40 |
45,70 |
46,10 |
46,58 |
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
9,08 |
8,91 |
8,83 |
8,66 |
Immigration, asile et intégration |
0,59 |
0,67 |
0,66 |
0,64 |
Justice |
6,02 |
6,20 |
6,30 |
6,32 |
Médias, livre et industries culturelles |
1,41 |
1,22 |
1,09 |
0,97 |
Outre-mer |
1,90 |
1,99 |
2,07 |
2,14 |
Politique des territoires |
0,34 |
0,32 |
0,31 |
0,30 |
Provisions |
0,15 |
0,16 |
0,21 |
0,16 |
Recherche et enseignement supérieur |
25,12 |
25,64 |
25,74 |
25,86 |
Régimes sociaux et de retraite |
6,37 |
6,54 |
6,75 |
6,84 |
Relations avec les collectivités territoriales |
2,56 |
2,61 |
2,57 |
2,56 |
Santé |
1,41 |
1,29 |
1,30 |
1,30 |
Sécurité |
11,58 |
11,61 |
11,78 |
11,96 |
Sécurité civile |
0,39 |
0,39 |
0,40 |
0,41 |
Solidarité, insertion et égalité des chances |
12,53 |
13,17 |
13,48 |
13,74 |
Sport, jeunesse et vie associative |
0,49 |
0,46 |
0,48 |
0,56 |
Travail et emploi |
9,95 |
10,12 |
9,68 |
9,74 |
Pour mémoire : Pouvoirs publics |
1,00 |
0,99 |
0,99 |
0,99 |
La réduction annuelle totale par rapport à la LFI 2012 des mesures afférentes aux impositions de toute nature visées à l’article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, est au moins égale aux montants retracés dans le tableau ci-dessous, exprimés en millions d’euros :
2013 |
2014 |
2015 |
126 |
200 |
400 |
L’enveloppe des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales est fixée, à périmètre constant, aux montants suivants, exprimés en milliards d’euros :
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
50,53 |
50,53 |
49,78 |
49,03 |
Cette enveloppe désigne l’ensemble constitué par :
1° Les prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités territoriales, à l’exception du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;
2° La dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle ;
3° Les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Les modalités de répartition de cette enveloppe sont déterminées en association avec les collectivités territoriales.
L’évolution des recettes publiques
L’incidence appréciée une année donnée au regard de la situation de l’année précédente, des mesures adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1er juillet 2012 et afférentes aux prélèvements obligatoires, mentionnées dans le rapport prévu à l’article 52 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, ne peut être inférieure aux montants retracés ci-dessous exprimés en milliards d’euros :
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
7 |
24 |
0 |
-1 |
-3 |
-7 |
Affectation des surplus de recettes
Les éventuels surplus, constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année ou de la loi de financement de la sécurité sociale de l’année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État ou des cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base et aux organismes concourant à leur financement sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit public.
Limitation de la durée des niches fiscales et sociales
Les créations ou extensions de dépenses fiscales, d’une part, et les créations ou extensions de réductions, exonérations ou abattements d’assiette s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d’autre part, instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2013, ne sont applicables que pour une durée limitée, précisée par le texte qui les institue.
DISPOSITIONS PERMANENTES
Les projets d’investissements civils financés par l’État, ses établissements publics, les établissements publics de santé et les structures de coopération sanitaire font l’objet d’une évaluation socio-économique préalable. Lorsque le montant total du projet et la part de financement public excèdent des seuils fixés par décret, cette évaluation est soumise à une contre-expertise indépendante préalable.
Les évaluations et les contre-expertises indépendantes mentionnées ci-dessus sont transmises au Parlement.
Les dispositions du présent article sont mises en œuvre dans des conditions fixées par décret.
Les dépenses fiscales d’une part et les réductions, exonérations ou abattements d’assiette s’appliquant aux cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale ou aux organismes concourant à leur financement d’autre part font l’objet chaque année d’une évaluation de leur efficience et de leur efficacité.
Cette évaluation porte chaque année sur un cinquième des dépenses fiscales, réductions, exonérations ou abattements d’assiette mentionnés ci-dessus et sur l’ensemble de ceux qui aux termes du texte qui les a institués cesseront de s’appliquer dans les douze mois.
Ces évaluations sont transmises au Parlement.
Est joint au projet de loi de finances de l’année un rapport sur les comptes publics, comportant notamment les prévisions d’évolution des prélèvements obligatoires et des dépenses de l’ensemble des administrations publiques.
Ce rapport présente les projections d’évolution des comptes des administrations publiques notamment celles ne relevant ni du champ des lois de finances ni de celui des lois de financement de la sécurité sociale.
Le Gouvernement établit et transmet chaque année au Parlement, après consultation du comité des finances locales et avant le débat d’orientation des finances publiques, un bilan de la mise en œuvre de la présente loi. Ce bilan présente également une justification des éventuels écarts constatés entre les engagements pris dans le dernier programme de stabilité transmis à la Commission européenne et les prévisions de la présente loi.
Ce bilan est rendu public et présenté dans un document unique, auquel est joint l’avis du comité des finances locales.
AUTRES DISPOSITIONS
Avant le 30 juin 2013, le Gouvernement présente au Parlement un rapport procédant à une évaluation de l’ensemble des impositions de toute nature affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Cette évaluation porte sur le rendement, la pertinence de l’affectation de ces impositions et l’opportunité de réintégrer la ressource correspondante au sein du budget général de l’État.
À l’exception de ses articles 12 et 14 la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 est abrogée.
Fait à Paris, le 28 septembre 2012.
Signé : Jean-Marc AYRAULT
Par le Premier ministre : |
NB : Le rapport annexe à la loi de programmation des finances publiques 2012-2017 est disponible uniquement en version .pdf.
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