N° 3670
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 avril 2016.
PROJET DE LOI
autorisant la ratification de la convention sur la répression
des actes illicites dirigés contre l’aviation civile internationale
et du protocole complémentaire à la convention pour la répression
de la capture illicite d’aéronefs,
(Renvoyé à la commission des affaires étrangères, à défaut de constitution d’une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)
PRÉSENTÉ
au nom de M. Manuel VALLS,
Premier ministre,
par M. Jean-Marc AYRAULT,
ministre des affaires étrangères et du développement international
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le 10 septembre 2010, sous l’égide de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), une conférence diplomatique a adopté par consensus à Pékin un protocole complémentaire à la convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs du 16 décembre 1970 (dite convention de La Haye (1) ainsi qu’une nouvelle convention sur la répression des actes illicites dirigés contre l’aviation civile internationale (dite convention de Pékin). Cette dernière succède à la convention de Montréal sur la répression des actes illicites dirigés contre l’aviation civile internationale de 1971 (2), dans le but d’en renforcer les dispositions.
1. Origine des deux nouveaux instruments
Les actes portant atteinte à la sûreté de l’aviation civile, et notamment les attentats contre des avions, se sont multipliés et généralisés à partir de la fin des années 1960, dans un contexte d’internationalisation des mouvements terroristes (32 détournements en 1968, près de 80 en 1969, plus de 90 en 1970). Ces actes étaient parfois accompagnés de la prise en otages des équipages et des passagers et/ou, dans de nombreux cas, de la destruction des aéronefs. Cette évolution inquiétante a conduit les gouvernements à prendre des dispositions en vue de prévenir et réprimer les actes de violence contre les avions. Une convention a ainsi été négociée dans le cadre de l’OACI, l’institution spécialisée des Nations unies créée en 1944 pour promouvoir le développement sûr de l’aviation civile internationale dans le monde, et compétente pour établir les normes et les règles nécessaires à la sécurité, à la sûreté et à l’efficacité de l’aviation civile.
La convention de La Haye pour la répression de la capture illicite d’aéronefs, adoptée le 16 décembre 1970 et entrée en vigueur le 14 octobre 1971 (le 18 septembre 1972 à l’égard de la France), a érigé en infraction internationale la capture illicite d’aéronef civil, afin de répondre aux actes de détournements d’avion qui se multipliaient alors.
La convention de Montréal sur la répression des actes illicites dirigés contre l’aviation civile internationale, adoptée le 23 septembre 1971 et entrée en vigueur le 26 janvier 1973 (le 30 juillet 1976 à l’égard de la France), a érigé en infraction internationale le fait de commettre un acte de violence, quelle que soit sa nature, mettant en cause la sûreté d’un aéronef. Il s’agissait de répondre aux attentats visant les appareils, leurs équipages ou leurs passagers.
Les conventions de La Haye et de Montréal ont depuis quarante ans joué un rôle essentiel pour garantir la sûreté de l’aviation civile internationale contre les risques de terrorisme aérien.
À la suite des attentats du 11 septembre 2001, un renforcement des dispositions de la convention de La Haye et de la convention de Montréal est apparu d’une impérieuse nécessité, afin de criminaliser un large éventail d’activités et d’actes liés au terrorisme, y compris ceux qui ont abouti à la destruction du World Trade Center de New York au moyen de deux avions de ligne civils préalablement détournés.
L’adoption de la convention de Pékin et du protocole de Pékin marque l’aboutissement des réflexions menées à l’OACI, depuis 2001, sur l’adaptation des principales conventions sur la sûreté aérienne aux nouvelles menaces internationales liées au terrorisme et à la prolifération des armes de destruction massive.
La convention de Pékin vise à renforcer les dispositions de la convention de Montréal, à laquelle elle doit se substituer, afin de faire face aux nouvelles menaces qui pèsent sur l’aviation civile internationale. L’adoption de cette nouvelle convention a été l’occasion d’insérer dans le corpus juridique international applicable à l’aviation civile des incriminations visant la prolifération nucléaire, radiologique, chimique, biologique et balistique par voie aérienne.
Le protocole de Pékin vise à compléter et renforcer les dispositions de la convention de La Haye pour la répression de la capture illicite d’aéronefs afin de faire face aux nouvelles menaces qui pèsent sur l’aviation civile internationale.
Une conférence diplomatique des États parties aux conventions de Montréal et de La Haye a été convoquée à Pékin. Elle a adopté par consensus, le 10 septembre 2010, la « convention de Pékin pour la répression des actes dirigés contre l’aviation civile internationale », destinée à se substituer à celle adoptée en 1971, ainsi que le « protocole complémentaire à la convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs ». Dès l’entrée en vigueur de ce dernier, ce protocole et la convention de La Haye seront considérés comme un seul et même instrument, qui portera le titre de « Convention de La Haye amendée par le protocole de Pékin de 2010 » (article XIX du protocole).
2. Les dispositions nouvelles issues de la convention de Pékin et du protocole de Pékin
A – Convention de Pékin
La convention se compose de vingt-cinq articles. Elle reprend le texte de la convention de Montréal et le complète avec de nouvelles incriminations ainsi que de nouvelles règles concernant la responsabilité des États et la compétence de leurs tribunaux en matière de jugement ou d’extradition - principe aut dedere aut judicare. Elle stipule expressément qu’une fois en vigueur, et pour ses États parties, la convention de Pékin l’emportera sur la convention de Montréal (article 24).
a) Sur les incriminations internationales définies. La convention de Montréal visait, au sens strict, les actes violents mettant en danger la sûreté d’un aéronef et des personnes à bord. Les incriminations qu’elle définissait visaient les personnes qui « illicitement et intentionnellement » commettaient à bord des violences susceptibles de mettre en danger l’appareil, détruisaient ou mettaient en danger un appareil en service, plaçaient à bord d’un appareil des biens ou substances risquant d’entraîner sa destruction, portaient atteinte aux infrastructures d’assistance en vol, et communiquaient à un aéronef des informations fausses susceptibles de le mettre en danger.
La convention de Pékin reprend ces incriminations et les étend (article 1er), pour prendre en compte de nouvelles menaces observées depuis la fin des années 1990 :
– L’utilisation d’un aéronef pour commettre des dommages humains, matériels ou environnementaux. Cette incrimination vise aussi bien les dommages causés à l’explosif, par armes, à l’aide de matières radioactives ou d’autres substances dangereuses à partir d’un aéronef, que les dommages causés par l’utilisation d’un aéronef en tant que tel.
– L’utilisation, à bord de l’aéronef ou contre lui, d’armes nucléaires, radiologiques, biologiques ou chimiques ; ainsi que
– Le transport, à bord d’un aéronef, d’explosifs, d’armes nucléaires, biologiques et chimiques (NBC), de sources radioactives, de matières fissiles ou d’autres substances dangereuses ou encore d’équipements, matériels ou logiciels permettant de produire des armes NBC ou leurs vecteurs, dans le but de causer des dommages à bord de l’aéronef ou contre cet aéronef, ou de permettre des activités liées aux armes NBC après l’arrivée de ces biens à destination. La convention incrimine ainsi la prolifération NBC et balistique.
La convention de Pékin dispose en outre que tout État partie « s’engage à réprimer de peines sévères les infractions visées à l’article 1er » (article 3).
La convention de Montréal ciblait également la complicité et la tentative d’accomplir l’une des incriminations visées. La convention de Pékin vise en outre le fait d’organiser une telle infraction, d’ordonner sa commission, d’aider des personnes impliquées à échapper aux enquêtes et poursuites judiciaires, ou contribuer de toute autre manière à la commission de l’infraction, ce qui peut notamment s’appliquer à son financement. La menace de commettre ces infractions est également punie.
La convention de Pékin permet également que les États parties prévoient l’engagement de la responsabilité d’une personne morale située sur son territoire ou organisée selon leur droit lorsqu’une personne physique ou morale sous son contrôle a commis l’une des infractions listées (article 4).
La convention de Pékin prévoit enfin que les infractions créées peuvent être appliquées dès lors qu’elles ont été commises hors du territoire d’un État autre que celui où l’aéronef est immatriculé, ou plus précisément, lorsque le décollage ou l’atterrissage a lieu hors du territoire de l’État d’immatriculation de l’appareil, ou encore lorsque le décollage, ou l’atterrissage, doit avoir lieu hors de cet État. Les infractions commises sur le territoire de l’État d’immatriculation relèvent en effet de la juridiction nationale. De la même manière, et pour les mêmes motifs, ces infractions peuvent être poursuivies dès lors que l’auteur présumé se trouve sur le territoire d’un autre État que celui où l’appareil est immatriculé (article 5).
b) La convention de Pékin introduit de nouvelles définitions (article 2) afin de prendre en compte les incriminations liées à la prolifération (« produit chimique toxique », « matières radioactives », « matières nucléaires », « armes NBC », etc.). Il s’agit d’éviter toute confusion de sens et rendre les nouvelles dispositions aussi précises que possible.
c) Responsabilité des États. La convention de Pékin ciblant spécifiquement les activités proliférantes par voie aérienne, ses articles 6 et 7 rappellent que rien dans ce nouvel instrument ne permet aux États de se soustraire aux obligations auxquelles d’autres textes les astreignent - notamment en matière de non-prolifération nucléaire, chimique et biologique - mais aussi, a contrario, que rien ne porte atteinte aux droits dont ils bénéficient en vertu du droit international, notamment en matière de navigation aérienne et d’activités des forces armées durant un conflit. Ainsi, la convention ne s’applique pas aux aéronefs utilisés par les armées, les douanes ou les services de police (article 5).
Enfin, lorsqu’un vol est interrompu ou retardé du fait de la commission d’une des infractions mentionnées, tout État partie à la convention où pourrait se trouver l’appareil concerné doit prendre les mesures nécessaires pour que les passagers et l’équipage puissent poursuivre leur voyage et pour restituer l’appareil et sa cargaison à « ceux qui ont le droit de les détenir » (article 16).
d) Compétence des tribunaux des États parties. La convention de Montréal imposait aux États parties de s’assurer que leurs tribunaux seraient compétents pour connaître des infractions listées. Cette compétence devait notamment être établie lorsque l’infraction avait lieu sur leur territoire, lorsqu’elle était commise à bord ou contre un appareil immatriculé sur leurs registres, lorsqu’elle se produisait à bord d’un appareil se posant sur leur territoire et à bord duquel se trouvait encore l’auteur présumé ou encore lorsqu’elle avait lieu à bord d’un avion loué à une personne physique ou morale ayant son principal site d’activité ou sa résidence sur leur territoire.
La convention de Pékin (article 8) ajoute à ces cas de compétence celui où l’infraction est commise par un ressortissant d’un État partie. Elle donne en outre la possibilité aux États parties d’établir leur compétence pour connaître d’infractions commises contre l’un de leurs ressortissants ou par une personne sans nationalité résidant sur leur territoire.
e) Principe aut dedere aut judicare (extrader ou poursuivre). La convention de Montréal imposait aux États parties de prendre toute mesure utile pour qu’un auteur présumé d’infraction présent sur le territoire d’un des États parties soit jugé ou extradé vers une autre partie désireuse d’engager des poursuites. Ce principe est réaffirmé dans la convention de Pékin (article 9) et, naturellement, étendu à l’ensemble des nouvelles infractions créées. La convention de Pékin conserve ainsi sans modification les engagements à prendre toute mesure pour dissuader la commission des infractions listées (article 16) ainsi qu’à se fournir une assistance mutuelle pour les prévenir (article 18) et les réprimer, notamment en matière de justice pénale (article 17).
Comme le prévoyait déjà la convention de Montréal de 1971, ces engagements n’affectent pas, cependant, les dispositions d’autres traités, conventions et accords en matière d’assistance mutuelle en matière pénale (article 17).
f) Le dispositif choisi prévoit des garanties de respect des droits des personnes incriminées. Les personnes placées en garde à vue ou en détention sur le fondement de la convention devront ainsi bénéficier d’un traitement juste et de toutes les garanties prévues par le droit de l’État concerné, notamment en matière de droits de l’Homme (article 11). Les incriminations créées ne peuvent par ailleurs être invoquées dans des cas d’extradition si elles sont motivées par un motif politique. A contrario, une demande d’extradition ne peut être refusée sur la seule invocation d’un caractère politique (article 13). La convention ne crée pas davantage d’obligation d’extrader une personne sur le fondement des infractions qu’elle crée s’il apparaît que cette personne sera poursuivie sur le fondement de sa race, religion, nationalité, origine ethnique, opinion politique ou genre (article 14).
g) La convention de Pékin conserve enfin sans changement les dispositions concernant les relations entre les États et l’OACI. Il s’agit principalement d’un engagement d’informer l’OACI des infractions constatées et notamment sur les circonstances dans lesquelles elles ont eu lieu, les actions prises pour y mettre fin et les mesures prises à l’égard de l’auteur - jugement ou extradition - (article 19).
Par ailleurs, le droit international en matière d’aviation civile donne la possibilité aux États de former des organisations de transport aérien ou d’exploitation en commun. Les appareils qui en dépendent peuvent faire l’objet d’immatriculations conjointes voire internationales. Dans ces cas, la convention de Pékin, comme la convention de Montréal avant elle, impose aux États de notifier à l’OACI, pour chaque aéronef concerné, quel État exercera la juridiction pour l’application éventuelle de la convention (article 15). Là encore, ces dispositions restent inchangées par rapport à la convention de Montréal de 1971.
h) Les dispositions finales de la convention de Pékin diffèrent logiquement de celle de Montréal. Outre la précision de sa période d’ouverture à la signature, les nouvelles dispositions prévoient un changement de dépositaire - l’OACI au lieu des États-Unis, du Royaume-Uni et de l’URSS - ainsi que la possibilité d’y adhérer après la fin de la période de signature et les obligations incombant aux États ratifiant ou adhérant à la convention - indiquer au dépositaire qu’il a établi sa juridiction pour connaître des infractions mentionnées et qu’il les utilisera de manière effective - (article 21).
Ces mêmes dispositions finales indiquent les modalités d’entrée en vigueur de la convention de Pékin (article 22) ainsi que la possibilité pour tout État de la dénoncer (article 23) et précise les obligations du dépositaire, notamment lors de ratification ou d’adhésion par de nouveaux États (article 25). Enfin, l’article 24 précise qu’entre les États parties, la convention de Pékin l’emportera, une fois entrée en vigueur, sur la convention de Montréal et son Protocole adopté le 24 février 1988 pour la répression des actes illicites de violence dans les aéroports servant à l’aviation civile internationale (3) (entré en vigueur pour la France le 6 octobre 1989).
B. – Protocole de Pékin
Le protocole complémentaire compte vingt-cinq articles. Les principales dispositions introduites par le protocole portent sur les points suivants (4).
a) Sur les incriminations internationales définies. La convention de La Haye vise les détournements d’aéronefs « en vol », la tentative de commettre cette infraction ainsi que la complicité dans sa commission.
Afin d’adapter la convention de La Haye aux menaces apparues depuis son adoption, le protocole de Pékin étend cette infraction en apportant une nouvelle rédaction à l’article 1er de la convention (article II du protocole) à :
– Tous les appareils « en service », au lieu des seuls appareils « en vol » (article 1er, paragraphe 1 modifié), ce qui inclut désormais certains appareils se trouvant au sol (5). En effet, un appareil est considéré comme « en service » « depuis le moment où le personnel au sol ou l’équipage commence à le préparer en vue d’un vol déterminé jusqu’à l’expiration d’un délai de vingt-quatre heures suivant tout atterrissage » (article 3, paragraphe 1 modifié – article V du protocole).
– La menace de commettre un détournement (nouvel article 1er, paragraphe 2). La tentative de commettre l’infraction et la complicité dans sa commission restent naturellement visées (nouvel article 1er, paragraphe 3, alinéas a et c).
– La transmission de la menace de commission d’un détournement (nouvel article 1er, paragraphe 2, alinéa b) « dans des circonstances qui indiquent la crédibilité de la menace ».
– L’association de malfaiteurs visant à commettre un détournement, le nouvel article 1er, paragraphe 3, alinéa b, renvoyant à l’organisation ou à l’action de faire commettre cette infraction par une autre personne. De même, le protocole encourage les États parties à incriminer l’entente entre deux ou plusieurs personnes en vue de commettre une des infractions visées par l’article 1er (article 1er, paragraphe 4, alinéa a).
– L’aide apportée à une personne pour se soustraire à la justice (nouvel article 1er, paragraphe 3, alinéa d) en sachant qu’elle a commis une des infraction listées, qu’elle est recherchée en vue d’être poursuivie pour une telle infraction ou qu’elle a été condamnée pour une telle infraction.
– La contribution à la commission d’une infraction prévue par le protocole, quelle qu’en soit la forme (article 1er, paragraphe 4, alinéa b). La définition relativement large de cette infraction permet de couvrir le financement de la commission des infractions prévues par le protocole.
b) Sur l’application des incriminations définies, l’article III du protocole engage les États à réprimer les infractions visées par des peines sévères (article 2 modifié de la convention). Le Protocole, en insérant un nouvel article 2 bis (article IV), reconnaît en outre la possibilité pour chaque État partie, conformément à son droit interne, d’engager la responsabilité des personnes morales impliquées dans la commission d’une infraction à quelque titre que ce soit, lorsque ces personnes morales sont constituées sous leur droit ou sur leur territoire (nouvel article 2 bis, paragraphe 1).
c) Responsabilité des États. L’article VI du protocole de Pékin insère un nouvel article 3 bis à la convention de la Haye pour définir l’articulation de la convention ainsi révisée avec les autres instruments du droit international. Cette disposition précise notamment que la convention révisée n’affecte aucun droit reconnu aux États et individus par le droit international - et notamment la Charte des Nations unies, la convention relative à l’aviation civile internationale et le droit international humanitaire -. Ce nouvel article précise également que les activités des forces armées en période de conflit ne sont pas régies par cette convention mais par les instruments pertinents du droit international.
Il est également de la responsabilité des États, lorsqu’ils ont des informations laissant à penser qu’une des infractions mentionnées va être commise, d’en avertir les États susceptibles d’être concernés – nouvel article 10 bis de la convention, introduit par l’article XVI du protocole.
d) Compétence des tribunaux des États parties. La convention de la Haye impose aux États parties de s’assurer que leurs tribunaux sont compétents pour connaître des infractions listées. Cette compétence doit notamment être établie lorsque l’infraction a lieu à bord d’un aéronef immatriculé sur leur registre, à bord d’un aéronef ayant atterri sur leur territoire lorsque l’auteur se trouve encore à son bord, ou à bord d’un aéronef loué sans équipage par une personne ayant son siège ou sa résidence sur leur territoire.
L’article VII du protocole de Pékin modifie l’article 4 de la convention pour ajouter à ces cas de compétence, celui où l’infraction est commise sur le territoire de l’État partie concerné et celui où l’infraction est commise par un ressortissant de cet État. Elle donne en outre la possibilité à ces parties d’établir leur compétence pour connaître d’infractions commises contre l’un de leurs ressortissants ou par une personne sans nationalité résidant sur leur territoire.
e) Principe aut dedere aut judicare (extrader ou poursuivre). La convention de La Haye impose aux États parties de prendre toute mesure utile pour qu’un auteur présumé d’infraction présent sur le territoire d’un des États parties soit jugé ou extradé vers une autre partie désireuse d’engager des poursuites. Ce principe est réaffirmé par l’article 8 (modifié par l’article XI du protocole) ainsi que par le nouvel article 4, paragraphe 3 (introduit par l’article VII du protocole) qui l’étend à l’ensemble des nouvelles infractions créées. Sur le fondement de ces dispositions, les États parties doivent :
– établir leur compétence pour connaître de ces infractions lorsque l’auteur présumé se trouve sur leur territoire et que l’État concerné ne souhaite pas l’extrader (article 4 de la convention modifié par l’article VII du protocole) ;
– juger l’auteur présumé de l’infraction dès lors qu’il se trouve sur leur territoire ou, à défaut, l’extrader vers l’État partie qui en formule la demande (article 7 de la convention - inchangé) ; et
– reconnaître les infractions de la convention telle que modifiée par le protocole comme cas d’extradition (article 8 de la convention modifié par l’article XI du protocole).
f) Protection des droits de l’Homme. Le protocole de Pékin renforce également les dispositions de la convention de La Haye relatives à la protection des droits des personnes jugées. Des dispositions relatives au droit à un jugement équitable ont ainsi été ajoutées (nouvel article 7 bis introduit par l’article X du protocole), de même que des clauses de dépolitisation des infractions commises (nouvel article 8 bis créé par l’article XII du protocole) et de non-discrimination touchant aux personnes poursuivies (nouvel article 8 ter ajouté par l’article XIII du protocole).
Ne peuvent ainsi être extradées des personnes dont il existerait des raisons sérieuses de penser qu’elles seraient poursuivies pour des raisons de race, de religion, de nationalité, d’origine ethnique, d’opinions politiques ou de sexe. Ces clauses sont reprises de conventions récentes traitant de la répression du financement du terrorisme, de la répression des attentats terroristes à l’explosif et de la répression des actes de terrorisme nucléaire.
g) Les dispositions finales de la convention restent inchangées dans sa version telle que modifiée par le protocole. Les dispositions finales du protocole (articles XIX à XXV) prévoient :
– l’articulation entre le protocole et la convention, interprétés comme un seul et même instrument sous le titre de « Convention de la Haye amendée par le protocole de Beijing de 2010 » (article XIX) ;
– la période d’ouverture à la signature (article XX) ;
– les modalités de ratification ou d’adhésion ainsi que les obligations des États qui deviennent parties au protocole vis-à-vis du dépositaire (articles XXI et XXII) ;
– les modalités d’entrée en vigueur du protocole (article XXIII) ;
– la possibilité pour tout État partie au protocole de le dénoncer (article XXIV) ; et
– les obligations du dépositaire concernant l’information des États parties concernant les ratifications et adhésions (article XV).
Telles sont les principales observations qu’appellent la convention de Pékin sur la répression des actes illicites dirigés contre l’aviation civile internationale et le protocole complémentaire à la convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs. Comportant des dispositions de nature législative portant sur les règles de détermination des crimes et délits relevant de la loi, la ratification de ces deux accords doit faire l’objet d’une autorisation du Parlement préalablement à leur entrée en vigueur, en application de l’article 53 de la Constitution.
PROJET DE LOI
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre des affaires étrangères et du développement international,
Vu l’article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi autorisant la ratification de la convention sur la répression des actes illicites dirigés contre l’aviation civile internationale et du protocole complémentaire à la convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs, délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par le ministre des affaires étrangères et du développement international, qui sera chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.
Est autorisée la ratification de la convention sur la répression des actes illicites dirigés contre l’aviation civile internationale, faite à Pékin le 10 septembre 2010, signée par la France le 15 avril 2011, et dont le texte est annexé à la présente loi.
Est autorisée la ratification du protocole complémentaire à la convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs, fait à Pékin le 10 septembre 2010, signé par la France le 15 avril 2011, et dont le texte est annexé à la présente loi.
Fait à Paris, le 6 avril 2016.
Signé : Manuel VALLS
Par le Premier ministre : |
1 () Décret 76-923 du 2 octobre 1976 : http://legifrance.gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp?numJO=0&dateJO=19730223&numTexte=&pageDebut=02028&pageFin=
2 () Décret 73-171 du 15 février 1973 :
3 () Décret n° 89-815 du 2 novembre 1989 :
4 () Les articles VIII, XIV, XV, XVII et XVIII du Protocole n’introduisent que des modifications de forme ou sans impact significatif sur les dispositions de la Convention de La Haye.
5 () L’infraction concerne ainsi « toute personne qui, illicitement et intentionnellement, s'empare d'un aéronef en service ou en exerce le contrôle par violence ou menace de violence, ou par contrainte, ou par toute autre forme d'intimidation, ou par tout moyen technologique ».
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