N° 4263 - Projet de loi autorisant l'adhésion de la France au deuxième protocole relatif à la convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé



N° 4263

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 30 novembre 2016.

PROJET DE LOI

autorisant l’adhésion de la France au deuxième protocole
relatif à la
convention de La Haye de 1954 pour la protection
des
biens culturels en cas de conflit armé,

(Renvoyé à la commission des affaires étrangères, à défaut de constitution d’une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)

PRÉSENTÉ

au nom de M. Manuel VALLS,

Premier ministre,

par M. Jean-Marc AYRAULT,
ministre des affaires étrangères et du développement international

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Ce second protocole relatif à la convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (ci-après « convention de La Haye »), à la négociation duquel la France a participé, a été signé le 26 mars 1999. La France ne l’avait alors pas signé en raison des difficultés que soulevait ce texte pour la conduite des opérations militaires.

Pour des raisons politiques, opérationnelles et juridiques, la France a aujourd’hui décidé d’adhérer au second protocole.

Sur le plan politique, la France est activement impliquée dans la protection des biens culturels en cas de conflit armé, comme en témoignent différentes prises de position sur la scène internationale : en février 2015, la France a coparrainé la résolution 2199 (1) du Conseil de sécurité des Nations Unies condamnant le pillage, la destruction et le trafic du patrimoine culturel iraquien et syrien, commis en particulier par Daech et par le Front al-Nosra ; la France a été à l’initiative, avec l’Irak, de la première résolution sur la protection du patrimoine irakien adopté par le Conseil exécutif de l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) à l’automne 2014 (2) ; la France travaille en étroite collaboration avec l’UNESCO pour alerter la communauté internationale sur l’importance de préserver et protéger les patrimoines en danger et a financé une mission exploratoire d’experts en Irak. Dans son discours d’ouverture à l’occasion de la semaine des ambassadeurs, le 25 août 2015 (3), le Président de la République a annoncé que « La France prendra toutes les initiatives nécessaires pour mieux protéger les œuvres et les sites et lutter aussi contre les trafics qui nourrissent le financement du terrorisme […] ». Le rapport de la mission sur la protection des biens culturels dans les conflits armés confiée par le Président de la République au président du Louvre, M. Jean-Luc Martinez (4), a recommandé l’adhésion de la France au second protocole relatif à la convention de La Haye de 1954, afin de « permettre non seulement de renforcer la position de la France dans les instances institutionnelles internationales, mais aussi d’encourager d’autres États à la ratification universelle et à la mise en œuvre des instruments juridiques existants ».

La France co-organisera avec les Émirats arabes unis une conférence internationale les 2 et 3 décembre 2016 à Abou Dhabi sur la protection du patrimoine en danger, qui appellera notamment à la ratification de tous les instruments existants, y compris le deuxième protocole.

L’objet de ce second protocole est d’améliorer la protection des biens culturels en cas de conflit armé et d’établir un système renforcé de protection en faveur de biens culturels spécialement désignés.

Sur les plans opérationnel et juridique, ce second protocole ne pose désormais plus de difficulté, car il est appliqué par la France dès lors que cette dernière est engagée dans des conflits armés à l’extérieur de son territoire.

Le chapitre I er réunit les articles d’introduction (1er à 4).

L’article 1er précise les termes utilisés, et en particulier celle de l’expression « objectif militaire », notion centrale du protocole.

L’article 2 définit les relations entre le second protocole et la convention de La Haye, qu’il complète pour ce qui concerne les relations entre les parties.

L’article 3 définit le champ d’application du second protocole : il s’applique en temps de paix, de conflit armé international ou d’occupation (article 18, paragraphes 1 et 2, et article 22, paragraphe 1, de la convention de La Haye). Si toutes les parties à un conflit armé ne sont pas liées par le protocole, celui-ci demeure applicable entre les parties contractantes. L’article 3, paragraphe 2, prévoit en outre la possibilité pour un État non partie au protocole d’être lié par ses dispositions s’il accepte de les appliquer et s’y conforme effectivement.

L’article 4 concerne les relations entre le chapitre III du protocole relatif à la « protection renforcée » et les stipulations de la convention de La Haye et protocole contenant les dispositions générales sur la protection dont doivent bénéficier les biens culturels en cas de conflit armé (sauvegarde, respect). D’autre part, l’application des stipulations relatives à la « protection renforcée » prévue par le protocole ne porte pas non plus atteinte à l’application des stipulations de la convention de La Haye relative à la « protection spéciale ». Cependant, pour un bien qui serait placée sous les deux types de protection, la protection renforcée est seule applicable.

Le chapitre II (articles 5 à 9) traite des dispositions générales concernant la protection.

L’article 5 énumère les mesures préparatoires pouvant être prises en temps de paix pour la sauvegarde des biens culturels contre les effets prévisibles d’un conflit armé.

Les articles 6 à 9 portent sur le respect des biens culturels en cas de conflit armé. Ils précisent les cas dans lesquels peut être invoquée par une partie la dérogation sur le fondement d’une nécessité militaire impérative au sens de l’article 4, paragraphe 2, de la convention de La Haye (article 6), les précautions devant être prises dans la conduite des opérations militaires (article 7), les précautions devant être prises pour préserver les biens culturels des effets des attaques (article 8) et les règles de protection des biens culturels en territoire occupé (article 9).

Le chapitre III traite du régime applicable à la « protection renforcée », innovation majeure du présent protocole.

Les articles 10 à 14 énoncent les trois conditions nécessaires au placement d’un bien culturel sous « protection renforcée » (article 10), les modalités d’octroi de la « protection renforcée » par l’inscription, à la demande d’une partie, sur une liste établie en vertu de l’article 27 du second protocole (article 11), l’immunité des biens culturels placés sous « protection renforcée » (article 12), les modalités de perte de la « protection renforcée », notamment lorsque le bien devient un objectif militaire (article 13) ainsi que de suspension et d’annulation de cette protection, notamment en cas de violations graves de l’immunité prévue par l’article 12 (article 14).

Le chapitre IV, articles 15 à 21, précise les conditions de mise en cause de la responsabilité pénale des auteurs de violations graves des stipulations du protocole et la compétence des parties à l’égard des infractions visées.

L’article 15 définit les violations graves du protocole et de la convention de La Haye, et invite les parties à adapter leur législation en tant que de besoin pour inscrire ces infractions dans leur droit interne et les assortir de peines appropriées.

L’article 16 définit les cas dans lesquels chaque partie est compétente pour juger les auteurs présumés des infractions définies à l’article 15.

L’article 17 définit les conditions de poursuite et les garanties accordées aux auteurs présumés des infractions.

Les articles 18 à 21 concernent les conditions d’extradition, d’entraide judiciaire, les motifs de refus et les mesures à prendre par les parties concernant les autres infractions.

L’article 22 (chapitre V) précise les conditions dans lesquelles le protocole s’applique aux conflits armés à caractère non international.

Les articles 23 à 29 (formant le chapitre VI) portent sur les questions institutionnelles.

Ils créent notamment une réunion des parties (article 23), un comité pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (article 24), dont le mandat, les conditions d’adoption du règlement intérieur, les attributions et le Secrétariat sont respectivement définis aux articles 25, 26, 27 et 28. Ce comité a notamment pour fonction d’accorder, suspendre ou retirer la protection renforcée à des biens culturels, d’examiner les rapports des parties sur l’application du protocole, d’examiner les demandes d’assistance internationale (article 32) et de décider de l’utilisation du Fonds pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé institué par l’article 29.

Les articles 30 à 33 (chapitre VII, diffusion de l’information et assistance internationale) portent sur les mesures d’information et de sensibilisation au respect des biens culturels (article 30), la coopération internationale en cas de violation grave du protocole (article 31), l’assistance internationale en faveur des biens culturels sous protection renforcée (article 32), et le concours technique que l’UNESCO peut apporter à une partie en vue de l’organisation de la protection des biens culturels (article 33).

Les articles 34 à 38 (chapitre VIII) fixent les conditions d’exécution du protocole.

L’article 34 stipule que le protocole est appliqué avec le concours des « Puissances protectrices » (5) chargées de sauvegarder les intérêts des parties au conflit.

L’article 35 établit une procédure de conciliation par les Puissances protectrices.

L’article 36 règle le cas d’une conciliation en l’absence de Puissances protectrices.

L’article 37 stipule que tous les quatre ans les parties soumettent au Comité un rapport sur la mise en œuvre du protocole.

L’article 38 rappelle que le protocole n’affecte pas la responsabilité des États en droit international, notamment l’obligation de réparation.

Les articles 39 à 47 constituent les dispositions finales du protocole (chapitre IX) et portent sur les six langues dans lesquelles il est établi, dont le français, les six textes faisant également foi (article 39), les dates d’ouverture à la signature (article 40), la procédure de ratification, d’acceptation ou d’approbation par les parties signataires (article 41) et l’adhésion à compter du 1er janvier 2000 (article 42). Les articles suivants portent sur les conditions d’entrée en vigueur du protocole (articles 43 et 44), la procédure de dénonciation (article 45), le rôle du directeur général de l’UNESCO en tant que dépositaire (article 46) et l’enregistrement du protocole auprès du Secrétariat de l’Organisation des Nations unies conformément à l’article 102 de la Charte de l’ONU (article 47).

Telles sont les principales observations qu’appelle le second protocole relatif à la convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé. En instaurant un régime de responsabilité pénale en cas de violations graves commises à l’encontre des biens culturels, le présent protocole touche au domaine de la loi et requiert une autorisation du Parlement préalablement à l’adhésion de la France.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre des affaires étrangères et du développement international,

Vu l’article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant l’adhésion de la France au deuxième protocole relatif à la convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé, délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par le ministre des affaires étrangères et du développement international, qui sera chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée l’adhésion de la France au deuxième protocole relatif à la convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé, signé à La Haye le 26 mars 1999, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 30 novembre 2016.

Signé : Manuel VALLS

Par le Premier ministre :
Le ministre des affaires étrangères
et du développement international

Signé :
Jean-Marc AYRAULT

1 () http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/2199%282015%29

2 () http://unesdoc.unesco.org/images/0022/002299/229959f.pdf

3 () http://www.elysee.fr/declarations/article/discours-d-ouverture-du-president-de-la-republique-a-l-occasion-de-la-semaine-des-ambassadeurs/

4 () http://www.elysee.fr/assets/Uploads/Cinquante-propositions-francaises-pour-proteger-le-patrimoine-de-lhumanite.pdf

5 () L’expression « Puissances protectrices » s’entend d’un État neutre ou d’un autre État non partie au conflit qui, désigné par une partie au conflit et accepté par la partie adverse, est disposé à exercer les fonctions assignées à la Puissance protectrice aux termes des conventions et du présent protocole.


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