N° 3959 - Proposition de loi de M. Bruno Le Roux portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique



N° 3959

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le mercredi 13 juillet 2016.

PROPOSITION DE LOI

portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique,

(Renvoyée à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, à défaut
de constitution d’une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)

présentée par Mesdames et Messieurs

Bruno LE ROUX, Pascale GOT, Chantal BERTHELOT, Viviane LE DISSEZ, Serge LETCHIMY, Marie-Hélène FABRE, Florence DELAUNAY, Sylviane ALAUX, Éric ALAUZET, Jean-Pierre ALLOSSERY, Pierre AYLAGAS, Guillaume BACHELAY, Dominique BAERT, Jean-Marie BEFFARA, Philippe BIES, Jean-Luc BLEUNVEN, Christophe BORGEL, Florent BOUDIE, Kheira BOUZIANE-LAROUSSI, Jean-Louis BRICOUT, Jean-Claude BUISINE, Sylviane BULTEAU, Vincent BURRONI, Alain CALMETTE, Yann CAPET, Martine CARRILLON-COUVREUR, Christophe CASTANER, Jean-Yves CAULLET, Christophe CAVARD, Jean-Paul CHANTEGUET, Marie-Anne CHAPDELAINE, Marie-Françoise CLERGEAU, Romain COLAS, David COMET, Pascale CROZON, Frédéric CUVILLIER, Yves DANIEL, Pascal DEGUILHEM, Guy DELCOURT, Jacques DELLERIE, Sébastien DENAJA, Françoise DESCAMPS-CROSNIER, Jean-Louis DESTANS, Sandrine DOUCET, Françoise DUBOIS, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Laurence DUMONT, Jean-Paul DUPRÉ, Olivier DUSSOPT, Richard FERRAND, Hugues FOURAGE, Valérie FOURNEYRON, Michèle FOURNIER-ARMAND, Christian FRANQUEVILLE, Jean-Claude FRUTEAU, Geneviève GAILLARD, Renaud GAUQUELIN, Jean-Patrick GILLE, Yves GOASDOUÉ, Geneviève GOSSELIN-FLEURY, Jean GRELLIER, Édith GUEUGNEAU, Chantal GUITTET, Joëlle HUILLIER, Françoise IMBERT, Éric JALTON, Serge JANQUIN, Régis JUANICO, Marietta KARAMANLI, Philippe KEMEL, Conchita LACUEY, François-Michel LAMBERT, Jean LAUNAY, Jean-Luc LAURENT, Pierre-Yves LE BORGN, Anne-Yvonne LE DAIN, Annie LE HOUEROU, Annick LE LOCH, Marie LE VERN, Jean-Pierre LE ROCH, Marie-Thérèse LE ROY, Marylise LEBRANCHU, Dominique LEFEBVRE, Catherine LEMORTON, Arnaud LEROY, Michel LESAGE, Jean-René MARSAC, Frédérique MASSAT, Véronique MASSONNEAU, Sandrine MAZETIER, Kléber MESQUIDA, Paul MOLAC, Philippe NAUCHE, Robert OLIVE, Monique ORPHÉ, Michel PAJON, Luce PANE, Hervé PELLOIS, Christine PIRES BEAUNE, Pascal POPELIN, Christophe PREMAT, Catherine QUÉRÉ, Monique RABIN, Marie RÉCALDE, Marie-Line REYNAUD, Denys ROBILIARD, Frédéric ROIG, Bernard ROMAN, Alain ROUSSET, François de RUGY, Suzanne TALLARD, Sylvie TOLMONT, Jean-Louis TOURAINE, Stéphane TRAVERT, Patrick VIGNAL, et les membres du groupe socialiste, écologiste et républicain (1) et apparentés (2),

députés.

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(1) Ce groupe est composé de Mesdames et Messieurs : Ibrahim Aboubacar, Patricia Adam, Sylviane Alaux, Éric Alauzet, Jean-Pierre Allossery, François André, Nathalie Appéré, Kader Arif, Christian Assaf, Pierre Aylagas, Alexis Bachelay, Guillaume Bachelay, Jean-Paul Bacquet, Dominique Baert, Guy Bailliart, Alain Ballay, Gérard Bapt, Frédéric Barbier, Serge Bardy, Claude Bartolone, Christian Bataille, Delphine Batho, Marie-Noëlle Battistel, Laurent Baumel, Philippe Baumel, Nicolas Bays, Catherine Beaubatie, Jean-Marie Beffara, Luc Belot, Karine Berger, Gisèle Biémouret, Philippe Bies, Erwann Binet, Jean-Pierre Blazy, Yves Blein, Patrick Bloche, Daniel Boisserie, Christophe Borgel, Florent Boudie, Marie-Odile Bouillé, Christophe Bouillon, Brigitte Bourguignon, Malek Boutih, Kheira Bouziane, Emeric Bréhier, Jean-Louis Bricout, Jean-Jacques Bridey, Isabelle Bruneau, Sabine Buis, Jean-Claude Buisine, Sylviane Bulteau, Vincent Burroni, Alain Calmette, Jean-Christophe Cambadélis, Colette Capdevielle, Yann Capet, Christophe Caresche, Marie-Arlette Carlotti, Fanélie Carrey-Conte, Martine Carrillon-Couvreur, Christophe Castaner, Laurent Cathala, Jean-Yves Caullet, Christophe Cavard Nathalie Chabanne, Guy Chambefort, Jean-Paul Chanteguet, Marie-Anne Chapdelaine, Guy-Michel Chauveau, Pascal Cherki, Jean-David Ciot, Alain Claeys, Jean-Michel Clément, Marie-Françoise Clergeau, Romain Colas, David Comet, Philip Cordery, Valérie Corre, Jean-Jacques Cottel, Catherine Coutelle, Jacques Cresta, Pascale Crozon, Frédéric Cuvillier, Seybah Dagoma, Karine Daniel, Yves Daniel, Carlos Da Silva, Pascal Deguilhem, Florence Delaunay, Michèle Delaunay, Guy Delcourt, Carole Delga, Jacques Dellerie, Pascal Demarthe, Sébastien Denaja, Françoise Descamps-Crosnier, Jean-Louis Destans, Michel Destot, Fanny Dombre-Coste, René Dosière, Philippe Doucet, Sandrine Doucet, Françoise Dubois, Jean-Pierre Dufau, Anne-Lise Dufour-Tonini, Françoise Dumas, William Dumas, Jean-Louis Dumont, Laurence Dumont, Jean-Paul Dupré, Yves Durand, Philippe Duron, Olivier Dussopt, Éric Elkouby, Henri Emmanuelli, Corinne Erhel, Sophie Errante, Marie-Hélène Fabre, Alain Fauré, Martine Faure, Olivier Faure, Hervé Féron, Richard Ferrand, Aurélie Filippetti, Geneviève Fioraso, Hugues Fourage, Jean-Marc Fournel, Valérie Fourneyron, Michèle Fournier-Armand, Michel Françaix, Christian Franqueville, Jean-Claude Fruteau, Jean-Louis Gagnaire, Geneviève Gaillard, Yann Galut, Guillaume Garot, Renaud Gauquelin, Jean-Marc Germain, Jean-Patrick Gille, Jean Glavany, Daniel Goldberg, Geneviève Gosselin-Fleury, Pascale Got, Marc Goua, Linda Gourjade, Laurent Grandguillaume, Jean Grellier, Élisabeth Guigou, Chantal Guittet, David Habib, Razzy Hammadi, Benoît Hamon, Mathieu Hanotin, Joëlle Huillier, Monique Iborra, Françoise Imbert, Michel Issindou, Éric Jalton, Serge Janquin, Henri Jibrayel, Romain Joron, Régis Juanico, Laurent Kalinowski, Marietta Karamanli, Philippe Kemel, Chaynesse Khirouni, Bernadette Laclais, Conchita Lacuey, François-Michel Lambert, François Lamy, Anne-Christine Lang, Colette Langlade, Jean Launay, Pierre-Yves Le Borgn’, Jean-Yves Le Bouillonnec, Gilbert Le Bris, Anne-Yvonne Le Dain, Jean-Yves Le Déaut, Viviane Le Dissez, Annie Le Houerou, Annick Le Loch, Jean-Pierre Le Roch, Bruno Le Roux, Mme Marie-Thérèse Le Roy, Marie Le Vern, Marylise Lebranchu, Michel Lefait, Dominique Lefebvre, Patrick Lemasle, Catherine Lemorton, Christophe Léonard, Annick Lepetit, Arnaud Leroy, Michel Lesage, Bernard Lesterlin, Michel Liebgott, Martine Lignières-Cassou, Audrey Linkenheld, François Loncle, Lucette Lousteau, Victorin Lurel, Jacqueline Maquet, Marie-Lou Marcel, Jean-René Marsac, Philippe Martin, Martine Martinel, Frédérique Massat, Véronique Massonneau, Sandrine Mazetier, Michel Ménard, Patrick Mennucci, Kléber Mesquida, Pierre-Alain Muet, Philippe Naillet, Philippe Nauche, Nathalie Nieson, Robert Olive, Maud Olivier, Monique Orphé, Michel Pajon, Luce Pane, Christian Paul, Rémi Pauvros, Germinal Peiro, Jean-Claude Perez, Sébastien Pietrasanta, Christine Pires Beaune, Philippe Plisson, Elisabeth Pochon, Pascal Popelin, Dominique Potier, Michel Pouzol, Régine Povéda, Patrice Prat, Christophe Premat, Joaquim Pueyo, François Pupponi, Catherine Quéré, Valérie Rabault, Monique Rabin, Dominique Raimbourg, Marie Récalde, Marie-Line Reynaud, Pierre Ribeaud, Eduardo Rihan Cypel, Denys Robiliard, Alain Rodet, Marcel Rogemont, Frédéric Roig, Barbara Romagnan, Bernard Roman, Gwendal Rouillard, René Rouquet, Alain Rousset, François de Rugy, Béatrice Santais, Odile Saugues, Gilbert Sauvan, Gilles Savary, Gérard Sebaoun, Christophe Sirugue, Julie Sommaruga, Suzanne Tallard, Pascal Terrasse, Sylvie Tolmont, Jean-Louis Touraine, Stéphane Travert, Catherine Troallic, Cécile Untermaier, Daniel Vaillant, Jacques Valax, Michel Vauzelle, Fabrice Verdier, Michel Vergnier, Patrick Vignal, Jean-Michel Villaumé, Jean-Jacques Vlody et Paola Zanetti.

(2) Marie-Françoise Bechtel, Chantal Berthelot, Jean-Luc Bleunven, Yves Goasdoué, Edith Gueugneau, Christian Hutin, Jean-Luc Laurent, Serge Letchimy, Gabrielle Louis-Carabin, Paul Molac, Hervé Pellois, Napole Polutélé et Boinali Said.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Après le succès de la Conférence de Paris, la question du changement climatique de la planète est au centre des préoccupations et avec elle, celle de l’élévation du niveau de la mer. Selon le rapport « Changement climatique et niveau de la mer : de la planète aux côtes françaises », remis le 16 février 2015 par M. Jean Jouzel, la montée des eaux sera vraisemblablement la cause principale de l’aggravation de l’aléa de submersion et pourra avoir des effets majeurs sur l’érosion côtière dans les prochaines décennies. Si on ignore avec quelle ampleur et selon quel rythme cette élévation se produira dans les prochaines années, la limite entre la terre et la mer, appelée « trait de côte », évolue déjà et de nombreuses côtes reculent chaque année du fait de l’érosion. La mer gagne et gagnera davantage de terrain sur nos littoraux, transformera nos paysages et modifiera nos activités.

Il est urgent de prendre d’ores et déjà cette réalité en considération car, dans le même temps, l’attractivité du littoral est de plus en plus forte. Depuis soixante ans, la population installée sur le littoral n’a cessé d’augmenter et de nombreux aménagements ont modifié les équilibres qui existaient jusqu’à présent. Avec une pression de construction de logements trois fois plus élevée que la moyenne nationale et une hausse de la population de plus de 4 millions de personnes prévue en 2040 (prévision de l’INSEE), le littoral connaît un dynamisme particulièrement important. Cette activité expose d’autant plus ses habitants aux phénomènes d’érosion côtière, de submersion marine et de montée du niveau de la mer. La multiplication d’évènements climatiques tels que la tempête Xynthia de 2010, particulièrement dévastatrice, a conduit chacun à prendre conscience de cette situation et de la nécessité d’anticiper le risque plutôt que de le gérer dans l’urgence.

Un important arsenal législatif a été mis en place au niveau national pour transposer la directive 2007/60/CE du Parlement Européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation : stratégie nationale, évaluations préliminaires, plans de gestion, stratégies locales, plans de submersion rapide, plans d’action et de prévention, définition de la compétence de Gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI). Les problématiques liées aux inondations et submersions marines sont désormais bien traitées en France et cette proposition de loi ne revient pas sur les dispositifs récemment mis en place. Elle entend les compléter afin d’apporter des réponses pour faire face au recul du trait de côte.

La France a posé en 2012 les principes d’une stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte en cohérence avec la stratégie nationale pour la mer et le littoral et a développé un plan d’action sur trois ans. Pour accompagner cette stratégie, un comité de suivi a été mis en place et « 40 mesures pour l’adaptation des territoires littoraux au changement climatique et à la gestion du trait de côte » ont été formulées en octobre 2015. Cette proposition de loi est la concrétisation des propositions envisagées pour lever les obstacles et inciter à l’élaboration de stratégies territoriales, car les territoires ont désormais besoin d’une impulsion plus forte des pouvoirs publics et de nouveaux outils d’intervention capables de prendre en compte la temporalité très spécifique du risque lié à l’érosion et à l’élévation du niveau de la mer. Continuer à vivre sur le bord de mer, à préserver les paysages, à développer le tourisme, les commerces, les activités, implique aussi de vivre différemment et de s’adapter au phénomène de recul du trait de côte. Il est nécessaire de le prévenir et de le réduire, notamment en préservant les espaces naturels de façon à permettre aux systèmes côtiers de s’ajuster naturellement aux nouvelles conditions environnementales. Il est nécessaire également que les territoires se réinventent en fonction du recul du trait de côte, par exemple en relocalisant des activités et en mettant en œuvre des politiques de renouvellement urbain littoral.

Cette proposition de loi répond au besoin de préservation des espaces et de sécurisation des populations, tout en organisant les conditions du maintien du dynamisme et du développement durable de nos côtes. Elle prend en considération les attentes des particuliers, des acteurs économiques, de l’État et des collectivités en matière de recul du trait de côte. Pour y répondre, elle s’articule autour de trois axes : élaborer des politiques d’anticipation du changement climatique sur le littoral (I), identifier clairement le risque lié à ce phénomène (II), et encourager le développement durable des territoires littoraux par de nouveaux dispositifs (III).

I. – Élaborer des politiques d’anticipation du changement climatique sur le littoral

L’article 1erconsacre l’existence de stratégies de gestion intégrée du trait de côte au niveau national et local. Il complète ainsi la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages qui a reconnu la possibilité d’intégrer une stratégie de gestion du trait de côte au Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) ou au Schéma d’aménagement régional (SAR) en outre-mer.

Établie pour dix ans par l’ensemble des acteurs concernés par le recul du trait de côte, la stratégie nationale constitue le cadre de référence pour la protection du milieu et la gestion intégrée et concertée des activités au regard de l’évolution du trait de côte. Cet article consacre la cellule hydro-sédimentaire comme étant l’échelle qui permet de gérer les problématiques liées au déplacement du trait de côte. Cette stratégie sera mise en œuvre dans le respect des principes de gestion intégrée des zones côtières et de gestion intégrée et concertée de la mer et du littoral. Comme les autres documents stratégiques concernant la mer et le littoral, elle fera l’objet d’une consultation du public avant son adoption.

Cet article invite également les régions et les communes et leurs groupements à développer des stratégies territoriales, dans le respect de la stratégie nationale. Au niveau local, cette stratégie pourra être mise en œuvre par les personnes compétentes en matière de Gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI). À cette échelle, les stratégies de gestion du trait de côte et stratégies de gestion des risques d’inondations devront s’articuler et faire l’objet d’un document unique afin d’assurer une gestion conjointe et cohérente des risques liés à l’érosion côtière, à la submersion marine et à l’élévation du niveau de la mer.

Enfin, il précise que toute stratégie de gestion du trait de côte, qu’elle soit nationale, régionale ou locale, doit prendre en compte la contribution des écosystèmes côtiers à l’adaptation au recul du trait de côte. Ces derniers étant essentiels à la mobilité du trait de côte et à la limitation de son recul, cette disposition impose de fixer des objectifs relatifs à leur connaissance et à leur protection.

II. – Identifier le risque lié au recul du trait de côte

L’article 2 crée une nouvelle section relative à l’évaluation et à la gestion du risque de recul du trait de côte, à l’image de la gestion du risque d’inondation. Cette section définit le recul du trait de côte en consacrant les notions d’érosion et d’élévation du niveau de la mer. Elle définit également le risque de recul du trait de côte, ainsi que les conditions de son évaluation et de sa gestion.

L’article 3 fait entrer le recul du trait de côte dans les exemples de risques naturels devant faire l’objet d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles, et introduit dans ces plans le concept de « Zone d’autorisation d’activité résiliente et temporaire » (ZAART). Il reviendra au préfet de déterminer, dans le respect de la loi littoral, les contraintes et les conditions de construction temporaire sur ces zones menacées par un recul du trait de côte, afin de faciliter le retour à un état naturel et de réduire l’exposition des biens et des personnes. Il pourra, par exemple, imposer des constructions résilientes, déplaçables et durables, ou encore conditionner la constructibilité à la domanialité des terrains et imposer des garanties financières de démolition au jour de la réalisation du risque de recul du trait de côte.

Cet article permet également au préfet d’identifier, au sein du plan de prévention, des « zones tampons » appelées Zones de mobilité du trait de côte (ZMTC) nécessaires aux côtes pour s’adapter au changement climatique, en accompagnant et en limitant naturellement le recul du trait de côte. Ce zonage permettra, par exemple, d’interdire tout ouvrage de défense contre la mer établi en dehors de l’exercice de la compétence de Gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), ou encore de préserver des cordons dunaires, des zones humides, des falaises, des mangroves, des récifs coralliens, etc., qui constituent des écosystèmes essentiels à la gestion du trait de côte.

En l’absence d’un tel plan de prévention des risques naturels, l’article 4 impose aux documents d’urbanisme de prendre en considération les risques spécifiques au littoral, comme c’est le cas pour les zones de montagne.

L’article 5 propose qu’un document récapitulant les connaissances relatives aux risques naturels prévisibles soit porté à la connaissance des communes et de leurs groupements par les préfets.

Les articles 6 à 8 affirment l’opposabilité des plans de prévention des risques lorsqu’ils ne sont pas annexés aux plans locaux d’urbanisme et imposent aux Schémas de cohérence territoriale (SCOT), Plans locaux d’urbanisme (PLU) et cartes communales de se conformer aux objectifs de la stratégie nationale de gestion du trait de côte et, lorsqu’elles existent, aux stratégies régionales.

III. – Encourager le développement durable des territoires littoraux

Les articles 9 à 13 comportent une série de dispositions visant à encourager le développement durable des territoires en proposant de nouveaux dispositifs capables de répondre aux problématiques spécifiques liées au recul du trait de côte et à l’élévation du niveau de la mer.

L’article 9 intègre davantage les risques naturels prévisibles, et donc le risque de recul du trait de côte, dans les documents d’étude d’impact environnemental. Le phénomène naturel de recul du trait de côte étant aujourd’hui exacerbé par les activités humaines, il convient de pouvoir mesurer l’impact des différents projets sur les risques et d’encourager les projets les plus vertueux.

L’article 10 impose à l’État, aux collectivités locales et à leurs groupements de ne pas aliéner les immeubles de leur domaine privé situés dans une zone d’un plan de prévention des risques littoraux identifiant un risque de recul du trait de côte. Du fait de l’érosion ou de l’élévation du niveau de la mer, l’intégration à terme de ces biens au domaine public maritime, inaliénable et imprescriptible, justifie cette inaliénabilité des biens du domaine privé situés dans ces zones. Les échanges et cessions entre personnes publiques sont toutefois autorisés.

L’article 11 précise que les opérations d’aménagement, de préemption et de réserve foncière peuvent servir à limiter la vulnérabilité des territoires face au risque de recul du trait de côte. L’anticipation des risques ne peut en effet avoir lieu sans un projet de territoire et il est nécessaire d’encourager le recours aux outils d’aménagement du territoire pour traiter cette question.

Cet article permet ensuite aux collectivités de prévoir que les Zones d’autorisation d’activité résiliente et temporaire (ZAART), délimitées par le préfet, seront également des zones de préemption comportant un droit de délaissement pour les propriétaires de biens. Les propriétaires privés pourront, dans ce cas, demander à la collectivité d’acheter leurs biens puis, s’ils le souhaitent, choisir de rester en contractant avec la collectivité un bail spécifique créé à l’article suivant. Le cas échéant, le contrat de vente devra préciser si le vendeur du bien dispose ou non d’un droit de préférence en cas de conclusion future de ce type de bail par la commune.

En cas de préemption et en l’absence d’accord sur le prix, cet article permet également au juge de prendre en compte le risque de recul du trait de côte dans la détermination du prix lorsque le bien a été acquis en connaissance du risque, c’est-à-dire après qu’un plan de prévention des risques a été approuvé. Les modalités de prise en compte du risque dans la détermination du prix feront l’objet d’un décret en Conseil d’État. Les activités agricoles ne seront toutefois pas concernées par cette possibilité.

L’article 12 crée un nouvel outil de gestion du trait de côte au sein des ZAART : le Bail réel immobilier littoral (BRILI). Les outils existants, tels que le bail emphytéotique, le bail à construction, le bail à réhabilitation ou encore le démembrement de la propriété en nue-propriété et usufruit, sont actuellement insuffisants pour répondre aux problématiques liées au recul du trait de côte. Ce bail, à l’inverse, permettra aux territoires de développer de nouveaux projets d’aménagements positifs et durables pour les populations.

À l’initiative des personnes publiques mais au bénéfice de tous, il prend en compte la temporalité des activités soumises au risque de recul du trait de côte en maintenant l’habitat et les activités sur le littoral, tout en déterminant les conséquences d’une réalisation anticipée ou postérieure de ce risque et en informant pleinement les locataires sur sa réalisation. Distinct des autres baux, il rend lisible le fait que l’occupation est temporaire et liée à la survenue d’un recul du trait de côte.

Enfin, l’article 13 précise les conditions de financement des appropriations des biens et des pertes subies par les habitants et les acteurs économiques du fait la réalisation du risque. Il maintient temporairement le fonds de prévention des risques majeurs pour les appropriations liées aux mouvements de terrain côtiers. Au-delà d’une date fixée par un décret en Conseil d’État et au plus tard le 1er janvier 2022, cet article consacre le principe selon lequel, dès lors qu’un plan de prévention des risques naturels identifiant un risque de recul du trait de côte a été approuvé, le fonds ne prend plus en charge l’appropriation des biens soumis à ce risque.

Par exception, afin d’encourager l’anticipation, il continuera à financer plusieurs opérations liées à ces biens. Il financera d’une part l’acquisition des biens exposés à un risque inférieur à dix ans, à la condition qu’une opération d’aménagement ait été mise en place. Ce financement permettra d’équilibrer au maximum les dépenses et les recettes publiques. Il financera d’autre part, dans le cadre d’un bail réel immobilier littoral, les pertes relatives à la survenance accidentelle d’un recul du trait de côte en raison d’un événement imprévu. Il convient en effet d’encourager la conclusion de ce type de contrat en donnant l’assurance qu’en cas de survenance imprévue du recul du trait de côte, la valeur des immobilisations non amorties sera indemnisée. Enfin, pour des raisons de sécurité et d’attractivité du littoral, il financera les démolitions des biens dangereux construits avant la mise en place d’une Zone d’autorisation d’activité résiliente et temporaire (ZAART).

PROPOSITION DE LOI

Chapitre Ier

Élaborer des politiques d’anticipation
du changement climatique sur le littoral

Article 1er

La section 7 du chapitre Ier du titre II du livre III du code de l’environnement, dans sa rédaction résultant de la loi n°… du … pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, est ainsi modifiée :

1° L’intitulé de la section 7 du chapitre Ier du titre II du livre III du code de l’environnement est ainsi rédigé :

« gestion intégrée du trait de côte »

2° Après l’article L. 321-13 du code de l’environnement, sont insérés les articles L. 321-13-1 à L. 321-16 ainsi rédigés :

« Art. L. 321-13-1. – La stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte est définie dans un document qui constitue le cadre de référence pour la protection du milieu et la gestion intégrée et concertée des activités au regard de l’évolution du trait de côte à l’échelle d’une cellule hydro-sédimentaire et du risque qui en résulte. Elle est mise en œuvre dans le respect des principes de gestion intégrée des zones côtières et de gestion intégrée et concertée de la mer et du littoral prévue aux articles L. 219-1 et suivants du code de l’environnement.

« La stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte est élaborée par l’État en concertation avec les collectivités territoriales, la communauté scientifique, les acteurs socio-économiques et les associations concernés. Elle est mise à disposition du public par voie électronique avant son adoption. Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’élaboration de la stratégie, le délai dont dispose le public pour présenter ses observations et les modalités selon lesquelles ces observations sont prises en considération.

« Elle est révisée dans les formes prévues pour son élaboration tous les dix ans.

« Art. L. 321-15. – Des stratégies locales de gestion du trait de côte peuvent être élaborées par les collectivités territoriales ou leurs groupements compétents en matière de lutte contre les inondations et défenses contre la mer prévu par l’article L. 211-7 du code de l’environnement, afin de mettre en œuvre les principes de la gestion du trait de côte définis aux articles L. 321-13-1 et L. 321-14.

« Lorsqu’il existe une stratégie locale de gestion des risques d’inondation prévue à l’article L. 566-8 du code de l’environnement, la stratégie locale de gestion du trait de côte s’articule avec elle pour former des actions et opérations cohérentes. Le cas échéant, elles font l’objet d’un document unique.

« Art. L. 321-16. – Toute stratégie de gestion intégrée du trait de côte prend en compte la contribution des écosystèmes côtiers à la gestion du trait de côte. Elle fixe des objectifs relatifs à la connaissance et à la protection des espaces naturels afin de permettre à ces écosystèmes de s’adapter à de nouvelles conditions environnementales et aux processus de transports sédimentaires naturels d’accompagner ou de limiter le recul du trait de côte. »

3° À l’article L. 321-17 du code de l’environnement, la dernière phrase du premier alinéa est complétée par les mots : « afin de mettre en œuvre les principes de la gestion du trait de côte définis à article L. 321-13-1. ».

Chapitre 2

Identifier le risque de recul du trait de côte

Article 2

Après le chapitre VI du titre VI du livre V du code de l’environnement, il est inséré un chapitre VII ainsi rédigé :


« Chapitre VII


« Évaluation et gestion du risque de recul du trait de côte


« Section 1


« Définitions

« Art. L. 567-1 - I. – Au titre du présent chapitre, le recul du trait de côte consiste en un déplacement, vers l’intérieur, de la limite entre le domaine maritime et terrestre en raison, soit d’une érosion côtière par perte de matériaux rocheux ou sédimentaires, soit de l’élévation permanente du niveau de la mer.

« Ce recul du trait de côte peut s’étendre au-delà des limites du rivage de la mer définies à l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques.

« II. – Le risque de recul du trait de côte est la combinaison de la probabilité de survenue d’un recul du trait de côte et de ses conséquences négatives potentielles pour la santé humaine, l’environnement, les biens, dont le patrimoine culturel et l’activité économique. »

Article 3

L’article L. 562-1 du code de l’environnement est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, après le mot : « terrain », sont insérés les mots : « continentaux ou côtiers, » ;

2° Après le 1° du II, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« En cas de risque de recul du trait de côte défini à l’article L. 567-1 et en l’absence d’exposition directe à un autre risque naturel majeur, ces plans déterminent des zones d’autorisation d’activité résiliente et temporaire sur lesquelles des constructions, aménagements ou exploitations pourront être réalisés, utilisés ou exploités. Ils indiquent la durée pendant laquelle ces constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations peuvent être réalisés, utilisés ou exploités en fonction du risque de recul du trait de côte et déterminent les conditions d’autorisation de constructions nouvelles. Ils peuvent aussi déterminer des zones de mobilité du trait de côte sur lesquelles toute construction, ouvrage ou aménagement, à l’exclusion des ouvrages contre la mer élaborés par les personnes compétentes en matière de lutte contre les inondations et défenses contre la mer prévue à l’article L. 211-7 du code de l’environnement, est interdite afin de permettre aux écosystèmes côtiers de s’adapter à de nouvelles conditions environnementales et aux processus de transports sédimentaires naturels d’accompagner ou de limiter le recul du trait de côte. »

Article 4

À l’article L. 563-2 du code de l’environnement, après le mot : « montagne », sont insérés les mots : « et sur le littoral au sens de l’article L. 146-1 ».

Article 5

Au quatrième alinéa de l’article L. 132-2 du code de l’urbanisme, après le mot : « urbanisme », sont insérés les mots : « et notamment un document récapitulant les informations retenues par l’État sur les caractéristiques, l’intensité et la probabilité de survenance des risques naturels existants sur le territoire concerné. »

Article 6

L’article L. 152-7 du code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° Au début du premier alinéa, est insérée la référence : « I » ;

2° Il est ajouté un II ainsi rédigé :

« II. – Les dispositions du I ne s’appliquent pas aux servitudes résultant d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles mentionné à l’article L. 562-1 du code de l’environnement ».

Article 7

Le dernier alinéa de l’article L. 131-1 du code de l’urbanisme est complété par un 13° ainsi rédigé :

« 13° Les objectifs de gestion du trait de côte définis par la stratégie nationale de gestion du trait de côte issue de l’article L. 321-13-1 du code de l’environnement et, lorsqu’elles existent, par les dispositions des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires issues de l’article L. 321-14 du code de l’environnement. ».

Article 8

I. – L’article L. 131-4 du code de l’urbanisme est complété par un 6° ainsi rédigé :

« 6° Les objectifs de gestion du trait de côte définis par la stratégie nationale de gestion du trait de côte issue de l’article L. 321-13-1 du code de l’environnement et, lorsqu’elles existent, par les dispositions des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires issues de l’article L. 321-14 du code de l’environnement. ».

II. – Au 2° de l’article L. 131-6 du code de l’environnement, les mots : « ou d’un plan de déplacements urbains » sont remplacés par les mots : « , d’une stratégie de gestion du trait de côte ou d’un plan de déplacement urbains ».

Chapitre 3

Encourager le développement durable
des territoires littoraux

Article 9

Au premier alinéa de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, après le mot : « humaine » sont insérés les mots : « , ou d’accroître l’exposition aux risques naturels prévisibles faisant l’objet d’un plan de prévention des risques prévu à l’article L. 562-1 du code de l’environnement, ».

Article 10

Après l’article L. 3211-16 du code général de la propriété des personnes publiques, est inséré un article L. 3211-17 ainsi rédigé :

« Art. L. 3211-17. – Les immeubles du domaine privé de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements ne peuvent être aliénés lorsqu’ils sont situés dans une zone établie en application du 1° du II. de l’article L. 562-1 du code de l’environnement en raison d’un risque de recul du trait de côte. Ils peuvent toutefois être cédés ou échangés entre les personnes publiques. »

Article 11

Après l’article L. 567-1 du code de l’environnement, il est inséré une section 2 ainsi rédigée :


« Section 2


« Aménagement du territoire

« Art. L. 567-2. – La réduction de la vulnérabilité des territoires face au risque de recul du trait de côte peut être réalisée au moyen d’actions ou d’opérations d’aménagement définies à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et d’opérations de préemption et de réserve foncière prévues au livre II du code de l’urbanisme. »

« Art. L. 567-3. – Lorsque les zones d’autorisation d’activité résiliente et temporaire prévues au 1° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement constituent des zones de préemption :

« I. – L’acte de vente du bien qui fait l’objet de la préemption précise si une préférence sera accordée au vendeur en cas de conclusion future d’un bail réel immobilier littoral pris en application des articles L. 567-4 à L. 567-28 du code de l’environnement sur ce bien.

« II. – Le prix fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation prend en compte l’existence du risque de recul du trait de côte et l’affectation prévue du bien, dès lors que ce dernier était classé en zone à risque de recul du trait de côte en application du premier alinéa de l’article L. 562-1 du code de l’environnement au jour où il a été acquis par son propriétaire. Un décret en Conseil d’État fixe les modalités de la prise en compte de ce risque.

« Par exception à l’alinéa précédent, il n’est pas tenu compte du risque pour la détermination du prix des biens affectés à une activité agricole au sens de l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime. »

Article 12

Après l’article L. 567-3 du code de l’environnement, il est inséré une section 3 ainsi rédigée :


« Section 3


« Bail réel immobilier littoral


« Sous-section 1


« Définition

« Art. L. 567-4. – Est qualifié de “Bail réel immobilier littoral” le contrat de bail de droit privé par lequel l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements ou leurs groupements consentent à un preneur un droit réel sur tout ou partie d’un immeuble bâti ou non bâti constituant une dépendance de leur domaine privé situé dans une zone d’autorisation d’activité résiliente et temporaire définie par un plan de prévention des risques naturels en application du 1° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement.

« Le droit réel porte tant sur le sol et sur les constructions existantes que sur les constructions nouvelles et améliorations telles que définies à l’article L. 567-10. Il peut porter sur un lot de copropriété. Dans ce cas, le preneur exerce les droits et assume les obligations attachées à la qualité de copropriétaire.

« Il fait l’objet d’un acte notarié.

« Art. L. 567-5. – Le bail réel immobilier est consenti pour une durée comprise entre 5 ans et la date de réalisation du risque de recul du trait de côte prévue par les parties au regard de la durée d’autorisation d’activité indiquée par le plan de prévention des risques naturels, sans toutefois pouvoir excéder 99 ans. Il ne peut faire l’objet d’une tacite reconduction.

« Sa durée peut être prorogée de façon expresse au-delà de la date de résiliation prévue au contrat si le risque ne s’est pas réalisé à cette date.

« Il est régi par les dispositions du présent chapitre. Toute clause contraire aux dispositions du présent titre est réputée non écrite.


« Sous-section 2


« Droits et obligations des parties au contrat de bail


« Paragraphe 1


« Droits et obligations du bailleur

« Art. L. 567-6. – Sauf stipulation contraire, le bailleur est tenu à l’égard du preneur des mêmes obligations que celles du vendeur d’immeuble à l’égard d’un acquéreur.

« Art. L. 567-7. – Le bail ne peut comporter de faculté de résiliation unilatérale du bailleur.

« Art. L. 567-8. – Sauf disposition contraire dans le contrat de bail, le bailleur s’acquitte, en cas de réalisation du risque de recul du trait de côte, des frais de démolition de l’ensemble des constructions existantes au jour de la conclusion du bail et de celles qu’il aurait obligé à édifier en cours de bail. Il n’est pas tenu de celles qui ont été élevées à l’initiative du preneur en cours de bail.


« Paragraphe 2


« Droits et obligations du preneur

« Art. L. 567-9. – Le preneur à bail réel immobilier littoral ne peut consentir, même avec l’accord du bailleur, un bail réel immobilier littoral sur l’immeuble qui lui a été donné à bail.

« Art. L. 567-10. – Sauf disposition contraire dans le contrat de bail, le preneur peut, dans le respect des règles applicables à de telles opérations et sans l’accord du bailleur, surélever, réhabiliter, améliorer, rénover ou démolir toutes les constructions existantes ou à venir et édifier de nouvelles constructions, à condition de n’opérer aucun changement qui diminue la valeur de l’immeuble.

« À l’issue du bail, le preneur ne peut, sauf stipulations contraires, réclamer d’indemnité au regard des améliorations qu’il a effectuées.

« Art. L. 567-11. – Les constructions existantes restent la propriété du bailleur pendant toute la durée du bail ; les constructions et améliorations réalisées par le preneur en cours de bail sont la propriété de ce dernier. Toutefois, le bailleur et le preneur peuvent convenir de leurs droits respectifs de propriété tant sur les constructions existantes que sur les constructions à venir.

« Art. L. 567-12. – En cas de réalisation du risque de recul du trait de côte, le preneur déplace hors de la propriété du bailleur ou démolit les constructions qu’il a volontairement édifiées en cours de bail, ou s’acquitte des frais de déplacement ou de démolition de ces constructions. Il peut toutefois en être disposé autrement dans le contrat de bail.

« Le contrat précise si une garantie financière relative à l’exécution du déplacement ou de la démolition de ces constructions est demandée au preneur avant leur édification.

« Art. L. 567-13. – Le preneur peut acquérir des servitudes actives et consentir les servitudes passives indispensables à la réalisation des constructions ou ouvrages édifiés.

« Art. L. 567-14. – Le preneur peut jouir librement de l’immeuble et des installations ou constructions qui font l’objet du bail, dès lors qu’il n’est pas porté atteinte à la destination de l’immeuble et à l’état dans lequel il a été convenu que ces constructions seraient remises en fin de bail.

« Le contrat de bail détermine, le cas échéant, les activités accessoires qui pourront être exercées dans l’immeuble objet du bail et subordonne à l’accord du bailleur tout changement d’activité.

« Art. L. 567-15. – Le preneur doit maintenir en bon état d’entretien et de réparations les constructions existant lors de la conclusion du bail et celles qu’il réalise pendant la durée de celui-ci. Il est tenu des réparations de toute nature sur ces constructions, mais il n’est pas obligé de les reconstruire s’il prouve qu’elles ont été détruites par cas fortuit, force majeure, ou qu’elles ont péri par le vice de la construction antérieure au bail.

« Art. L. 567-16. – Le droit réel conféré au preneur peut être hypothéqué ; ce droit peut être saisi dans les formes prescrites pour la saisie immobilière.

« Art. L. 567-17. – Le preneur est tenu de toutes les charges, taxes et impôts relatifs tant à l’immeuble donné à bail ainsi qu’aux constructions existantes et aux constructions nouvelles qu’il a réalisées.

« Art. L. 567-18. – Le prix du bail réel immobilier est constitué d’un loyer librement convenu, payé à la signature du bail ou à toutes autres dates fixées par les parties.

« Il peut également être constitué en tout ou partie par le transfert au bailleur, à des dates et dans des conditions convenues, de la propriété d’immeubles ou de fractions d’immeubles ou de titres donnant vocation à la propriété ou à la jouissance de tels immeubles ; ou encore par la réalisation de travaux, constructions ou ouvrages sur un immeuble du bailleur autre que celui objet du bail réel immobilier.

« Art. L. 567-19. – Le preneur ne peut se libérer du loyer, ni se soustraire à l’exécution des conditions du bail réel immobilier en délaissant l’immeuble.


« Sous-section 3


« Cession du droit au bail

« Art. L. 567-20. – Le preneur peut céder son propre droit au bail ou l’apporter en société. Le cessionnaire ou la société sont alors titulaires des mêmes droits et des mêmes obligations que le cédant. Celui-ci reste garant des obligations portant sur l’achèvement des constructions et des ouvrages qu’il s’était engagé à réaliser.

« Le preneur peut être autorisé à céder son bail ou à l’apporter en société sur une partie de l’immeuble aux conditions agréées par le bailleur.

« Art. L. 567-21. – Pour tout projet de cession, l’acquéreur reçoit de la part du cédant une offre préalable d’acquisition mentionnant expressément, en caractères apparents, le caractère temporaire du droit réel, sa date d’extinction, et reproduisant en termes apparents les dispositions de la présente section.

« Le cédant est tenu de maintenir son offre préalable pour une durée de trente jours minimum à compter de sa réception par l’acquéreur potentiel. Cette offre préalable ne peut être acceptée par l’acquéreur potentiel, par la signature d’une promesse de vente ou d’une vente, avant un délai de dix jours à compter de sa réception.

« Les règles fixées aux alinéas précédents sont prescrites à peine de nullité de la vente.

« La preuve du contenu et de la notification de l’offre pèse sur le cédant.

« Art. L. 567-22. – Les dispositions des articles L. 271-1 à L. 271-3 du code de la construction et de l’habitation relatives à la protection de l’acquéreur sont applicables aux actes conclus en vue de l’acquisition des droits réels afférents aux logements, objet du bail réel immobilier.


« Sous-section 4


« Baux et titres d’occupation

« Art. L. 567-23. – Le preneur peut librement consentir des baux et titres d’occupation de toute nature ne conférant pas de droits réels sur l’immeuble loué et sur les constructions qu’il a édifiées. Ces derniers s’éteignent de plein droit et sans indemnité à la date de réalisation du risque de recul du trait de côte prévue au contrat ou, en cas de réalisation anticipée du risque, au jour de sa réalisation conformément à l’article L. 567-25.

« Art. L. 567-24. - I. – Lorsque le preneur décide de le mettre en location, le contrat de location reproduit en caractères apparents, sous peine de nullité, les dispositions des articles L. 567-4, L. 567-5 et L. 567-23, la date d’extinction du bail réel immobilier, son effet sur le contrat de bail en cours, et le risque d’extinction anticipée.

« Il recueille, sous peine de nullité, la mention manuscrite “Je déclare savoir que je devrai quitter les lieux en cas de réalisation du risque de recul du trait de côte avant la fin du bail et en tout état de cause à la fin du bail”.

« II. – À défaut, les bénéficiaires du droit au bail d’habitation consenti en application de la loi n° 89-462 du 16 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 peuvent bénéficier des dispositions suivantes :

« – En cas de réalisation du risque anticipée ou à l’issue du bail, recevoir une indemnité équivalente à 6 mois de loyers.

« – En l’absence de réalisation du risque à l’issue du bail, se maintenir dans les lieux pendant une durée de trente-six mois à compter de la date d’expiration du bail réel immobilier littoral ou, le cas échéant, jusqu’à la date de réalisation du risque s’il survient avant ce délai, moyennant une indemnité d’occupation égale au dernier loyer d’habitation expiré et payable dans les mêmes conditions. Cette durée est réduite à douze mois pour les bénéficiaires de baux consentis en application des chapitres II et III du titre III du livre VI du code de la construction et de l’habitation.

« Dans cette hypothèse, le bailleur du bail réel immobilier est en droit de demander au preneur dudit bail réparation de son préjudice.


« Sous-section 5


« Extinction

« Art. L. 567-25. - I. – Le présent bail s’éteint à la date prévue au contrat. Il peut également s’éteindre par anticipation dans les cas prévus aux articles L. 567-26 et L. 567-27 et en cas de réalisation anticipée du risque de recul du trait de côte. Ce risque est constitué par l’existence, sur l’immeuble objet du contrat, d’un arrêté de péril permanent faisant suite à un recul du trait de côte. 

« Il peut faire l’objet de prorogation dans les conditions de l’article L. 567-5 si le risque n’est pas réalisé à la date prévue.

« II. – La valeur non amortie des immobilisations et autres pertes subies par le preneur et par le bailleur en raison de la réalisation anticipée du recul du trait de côte font l’objet d’une indemnisation par le fonds de prévention des risques naturels majeurs dans les conditions définies à l’article L. 561-3 du code de l’environnement.

« Art. L. 567-26. – À défaut pour le preneur d’exécuter ses obligations contractuelles, notamment en cas de défaut de paiement du prix non régularisé six mois après une mise en demeure signifiée par acte extrajudiciaire, le bailleur peut demander la résiliation par le juge du bail réel immobilier.

« Art. L. 567-27. – Les parties déterminent dans le contrat de bail réel immobilier littoral les conséquences de la destruction accidentelle des constructions et ouvrages, à l’exclusion de celle résultant de la réalisation anticipée du recul du trait de côte ; à défaut, chaque partie peut demander en justice la résiliation du bail réel immobilier littoral et les indemnités qui pourraient être dues.

« Art. L. 567-28. – Les servitudes passives, privilèges, hypothèques ou autres charges nées du chef du preneur s’éteignent à l’expiration du bail réel immobilier littoral. »

Article 13

I. – Le deuxième alinéa de l’article L. 561-1 du code de l’environnement est complété par une phrase ainsi rédigée : « Ces dispositions s’appliquent aux mouvements de terrain côtiers jusqu’à une date fixée par décret en Conseil d’État, et au plus tard le 1er janvier 2022. »

II. – À compter de la date fixée par le décret mentionné au deuxième alinéa de l’article L. 561-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction résultant du I, et au plus tard au 1er janvier 2022, la seconde phrase du même alinéa est ainsi rédigée : « Ces dispositions ne s’appliquent aux mouvements de terrain côtiers qu’en l’absence de plan de prévention des risques naturels approuvé. ».

III. – Après le premier alinéa de l’article L. 561-3 du code de l’environnement, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Sur les territoires soumis au risque de recul du trait de côte, il finance les acquisitions de biens effectuées dans le cadre d’une opération d’aménagement visée à l’article L. 567-2 du code de l’environnement, dès lors que ces biens étaient soumis à un risque inférieur à dix ans au jour de l’ouverture de cette opération. Il finance également les dépenses liées à la limitation de l’accès et à la démolition éventuelle des biens exposés à ce risque, à l’exception des constructions édifiées après approbation du plan de prévention des risques, dans une zone d’autorisation d’activité résiliente et temporaire définie à l’article L. 562-1 du code de l’environnement. Il finance enfin l’indemnisation des pertes relatives à la réalisation anticipée du risque de recul du trait de côte prévu dans les contrats de bail réel immobilier littoral pris en application des articles L. 567-4 à L. 567-28 du code de l’environnement ».

Article 14

I. – La charge des collectivités territoriales est compensée à due concurrence par une majoration de la dotation globale de fonctionnement et, corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle aux droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

II. – La charge pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle aux droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.


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