N° 4243
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 novembre 2016
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI (n° 4044) relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires,
PAR M. Jean-Paul BACQUET
Député
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 7
I. REVALORISER L’ENGAGEMENT DES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES 7
II. LIMITER LES INÉGALITÉS TERRITORIALES DE FINANCEMENT 10
III. MAINTENIR UN MAILLAGE TERRITORIAL SUFFISAMMENT DENSE 11
IV. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI 13
A. RÉNOVER LE CADRE JURIDIQUE DE LA PRESTATION DE FIDÉLISATION ET DE RECONNAISSANCE ACCORDÉE AUX SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES 13
1. Un régime de prestation de fidélisation et de reconnaissance nécessitant d’importantes provisions 14
2. Une réforme concertée du régime de la prestation de fidélisation et de reconnaissance 18
3. Un nouveau régime de prestation de fin de service reposant sur un système de flux 19
B. SIMPLIFIER LA PROCÉDURE DE REVALORISATION DES INDEMNITÉS HORAIRES DES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES 21
C. VALORISER LES EMPLOIS DE DIRECTION OCCUPÉS PAR LES SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS 23
D. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR VOTRE COMMISSION DES LOIS 24
TITRE IER – DISPOSITIONS RELATIVES AUX SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES 37
Chapitre Ier – Prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires 37
Article 1er A (art. 15-1 à 15-14 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers) : Demande de rapport sur la prestation de fidélisation et de reconnaissance 37
Article 1er(art. 15-1 à 15-9 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers) : Devenir du contrat collectif d’assurance de l’ancienne prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires 40
Article 2 (art. 15-10 à 15-14 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers) : Nouveau régime de la prestation de fidélisation et de reconnaissance 2 44
Article 2 bis (art. 27 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers) : Dispositions applicables à Mayotte 49
Chapitre II – Dispositions relatives à la revalorisation des indemnités allouées aux sapeurs-pompiers volontaires 50
Article 3 (art. 11 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers) : Simplification de la procédure de revalorisation 50
Chapitre III – Dispositions applicables aux bénéficiaires de la pension afférente au grade supérieur 51
Article 4 (art. 36 de la loi n° 2013–1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019) : Octroi du bénéfice de la pension afférente au grade supérieur aux anciens militaires s’engageant comme sapeur-pompier volontaire 51
Article 4 bis (nouveau) (art. 244 quater Y [nouveau] du code général des impôts, art. L. 5151–9, L. 5151–10 et L. 5151–11 du code du travail) : Inclusion des activités de sapeur-pompier volontaire (SPV) dans le compte personnel d’activité 52
Après l’article 4 54
TITRE II – DISPOSITIONS RELATIVES AUX SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS 58
Article 5 (art. 12–1 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Attribution au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) de la prise en charge des officiers relevant du cadre d’emploi de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels momentanément privés d’emploi 58
Article 6 (art. 12–2–2 [nouveau] de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Pénalités financières à la charge des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) en cas d’intérim long des emplois de directeur départemental et directeur départemental adjoint 61
Article 7 (art. 53 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Ajout à la liste des emplois fonctionnels des emplois de directeur départemental et de directeur départemental adjoint des services d’incendie et de secours 64
Article 8 (art. L. 1424–32 du code général des collectivités territoriales) : Définition des conditions de nomination des directeurs départementaux et des directeurs départementaux adjoints des services d’incendie et de secours 67
Article 9 (art. L. 1424–33 du code général des collectivités territoriales) : Extension de la possibilité pour le préfet de déléguer sa signature aux chefs de groupement 68
Article 10 (art. 17 de la loi n° 90–1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes) : Intégration de l’indemnité de feu dans le calcul des pensions de retraite des directeurs départementaux et des directeurs départementaux adjoints des services d’incendie et de secours 68
Article 11 (art. 125 de la loi n° 83–1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984) : Bénéfice d’une bonification du temps de service accompli pour la liquidation des pensions de retraite des directeurs départementaux et des directeurs départementaux adjoints 69
Après l’article 11 70
TITRE III – DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES À LA SÉCURITÉ CIVILE 71
Article 12 (art. L. 751–2 et L. 752–1 du code de la sécurité intérieure) : Prise en compte du changement de dénomination de l’inspection générale de la sécurité civile 71
Article 12 bis (nouveau) (art. L. 751–2 et L. 752–1 du code de la sécurité intérieure) : Rapport au Parlement sur la répartition entre chaque département de la fraction de taux de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance 71
Article 13 (supprimé) : Gage 73
TABLEAU COMPARATIF 75
L’organisation de la sécurité civile française repose sur un modèle original et performant, combinant, d’une part, un pilotage centralisé et une gestion départementale des services d’incendie et de secours, qui permet une réaction rapide sur les théâtres d’opération, et, d’autre part, l’action conjointe et complémentaire de sapeurs-pompiers professionnels et de volontaires. Ainsi, en 2015, les 40 966 sapeurs-pompiers professionnels et 193 656 sapeurs-pompiers volontaires ont réalisé près de 4,5 millions d’interventions, dont 3,4 millions d’interventions de secours aux personnes et 4 374 départs de feux.
Toutefois, ce modèle de sécurité civile est aujourd’hui en partie remis en cause du fait de la diminution des effectifs de sapeurs-pompiers volontaires, de l’apparition de « zones blanches » dans le maillage territorial et de la faiblesse des investissements dans les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS).
La présente proposition de loi a été déposée par les membres du groupe Socialiste, écologiste et républicain le 21 septembre 2016. Elle s’articule autour de deux axes très concrets, qui visent à apporter des améliorations concrètes aux sapeurs-pompiers, professionnels comme volontaires :
–– le titre Ier introduit un dispositif d’indemnité de fin de service, la « nouvelle prestation de fin de service » (NPFR), et simplifie les modalités de revalorisation de leurs indemnités horaires pour les sapeurs-pompiers volontaires ;
–– le titre II tire les conséquences de la création d’une catégorie A+ chez les sapeurs-pompiers professionnels et de la fonctionnalisation des emplois de direction dans le cadre de la réforme des emplois supérieurs de direction.
Le nombre d’interventions des sapeurs-pompiers volontaires (SPV) a fortement augmenté en dix ans, passant de 3,56 millions en 2004 à 4,45 millions en 2015. Parallèlement, le nombre de SPV a connu, au cours des dernières années, une diminution inquiétante, passant de 207 583 en 2004 à 193 656 à la fin de l’année 2015, soit une perte de près de 14 000 volontaires.
Ces pompiers, de moins en moins nombreux, sont donc de plus en plus sollicités. La dégradation des conditions de travail, la fatigue, le stress, sont susceptibles de limiter l’attrait du volontariat et de pousser au départ ceux qui se sont déjà engagés. Les SPV réalisent près de 70 % des interventions, mais ne représentent que 15 % environ de la masse salariale des SDIS. L’estimation du coût de leur remplacement par des sapeurs-pompiers professionnels s’élèverait à près de 2,9 milliards d’euros.
Par ailleurs, si la durée de l’engagement semble progresser, s’établissant en moyenne à 11 ans et 3 mois en 2015, près de 40 % des engagés ne dépassent pas une durée d’engagement de 5 ans.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES DEPUIS 2005
Source : DGSCGC
Dans son rapport du 15 septembre 2009, la commission « Ambition volontariat », présidée par M. Luc Ferry, soulignait que « la reconnaissance de leur engagement, avec toutes les valeurs qui le portent, don de soi, altruisme, service de la communauté, disponibilité, est une attente très forte de la part de tous les sapeurs-pompiers volontaires. Cette reconnaissance et les marques qui la traduisent sous différentes formes sont indéniablement un facteur déterminant dans la problématique de la fidélisation. Le découragement puis le renoncement trouvent trop souvent leur origine dans un manque de reconnaissance ou de considération perçu à différents niveaux : de la part de la communauté nationale, chez les élus ou de la part des autorités, auprès de la hiérarchie, ou tout simplement au plan local. (…) La reconnaissance peut s’exprimer sous différentes formes et dans divers domaines. Elle peut être symbolique, honorifique, matérielle… »
À plusieurs reprises au cours de ces dernières années, l’État est intervenu pour améliorer la situation des SPV et promouvoir le volontariat, sans toutefois réussir à enrayer véritablement la diminution du nombre de volontaires. On pourrait citer, notamment :
–– la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service ;
–– la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers et la circulaire du 14 novembre 2005 relative au développement du volontariat chez les sapeurs-pompiers ;
–– la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile ;
–– la loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique.
Sans remettre en cause le caractère largement désintéressé qui caractérise l’engagement volontaire des sapeurs-pompiers et sans créer de confusion avec le statut des sapeurs-pompiers professionnels, une amélioration des indemnités horaires et des indemnités de fin de service de ces bénévoles serait un signe fort de reconnaissance de la dangerosité et de la pénibilité de leurs missions. Les sapeurs-pompiers volontaires attendent cette reconnaissance.
Le 11 octobre 2013, un « Engagement national pour le volontariat » a été signé par le ministre de l’Intérieur, l’Assemblée des départements de France, l’Association des maires de France, le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, la Conférence nationale des services d’incendie et de secours et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France. Il a permis de mettre en œuvre de nouvelles mesures concernant en particulier les effectifs des SPV, leur place au sein de l’encadrement des SDIS et le montant de l’indemnité horaire qui leur est octroyée. Près de trois ans après la signature de ce plan d’action, presque toutes les mesures ont été mises en œuvre, ce dont votre rapporteur ne peut que se féliciter.
Malgré les revalorisations récentes liées à la prise en compte de l’inflation, le niveau de l’indemnité horaire des sapeurs-pompiers demeure pourtant relativement modeste. Son montant, de l’ordre de 1 500 à 2 000 euros par an pour un sapeur-pompier, doit a minima continuer à ne pas être érodé par l’inflation.
Depuis la loi du 3 mai 1996 précitée, la sécurité civile est organisée localement en services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).
Établissement public dont le conseil d'administration est présidé par le président du conseil départemental, le SDIS est organisé en centres d'incendie et de secours. Il comprend le corps départemental des sapeurs-pompiers – composé de professionnels appartenant à la fonction publique territoriale et de volontaires –ainsi qu’un service de santé et de secours médical.
Le financement des SDIS est prévu par l’article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, à partir des contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et des départements.
Il appartient au conseil d’administration du SDIS de fixer le montant des contributions des communes et des EPCI. Ce dernier ne peut excéder celui de leurs contributions lors de l’exercice précédent augmenté de l’indice des prix à la consommation. Toutefois, au sein de ce montant global plafonné, les SDIS peuvent faire varier la contribution de chaque commune ou EPCI selon une clé de répartition que définit leur conseil d’administration, en fonction notamment de l’évolution de leur population, de leur potentiel fiscal, ou de la présence d’un centre de secours sur leur territoire.
Le plafonnement de la contribution globale des communes et EPCI a eu pour effet, depuis l’exercice 2003, de faire supporter par les départements les dépenses supplémentaires des SDIS, répondant ainsi à l’objectif de la loi de départementalisation du 3 mai 1996 précitée de faire des conseils départementaux leur principal financeur. C’est pour cette raison que le conseil départemental fixe lui-même le montant de sa contribution et dispose de la majorité des sièges au conseil d’administration de cet établissement public. Entre 2005 et 2015, la part des conseils départementaux dans le financement des SDIS est ainsi passée en moyenne de 51 % à 58 %.
Cependant, de fortes inégalités persistent, entre les territoires, dans la répartition des contributions des collectivités locales au financement des SDIS. Le rapport entre la participation du département d’une part et celles des communes et EPCI d’autre part varie sensiblement d’un département à l’autre : s’il est de 100 % dans l’Essonne, il n’est que de 31 % dans les Ardennes en 2015.
L’État contribue, indirectement, au financement des SDIS, par l’intermédiaire d’une fraction de taux de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) mise en place par la loi de finances pour 2005. Ainsi, le ministre de l’Intérieur précisait en 2014, lors du Congrès national des sapeurs-pompiers de France, que « sur les 4,8 milliards d’euros que pèsent aujourd’hui les SDIS, les conseils généraux mettent 2,7 milliards, dont près d’un milliard qui provient de la deuxième tranche de la TSCA qui est fléchée par la loi depuis 2005. » Par l’intermédiaire de la TSCA, l’État prendrait en charge indirectement près de 25 % du financement des SDIS.
La ventilation par département du montant de TSCA versé par l’État ne fait cependant l’objet d’aucune publication et ne permet pas de connaître la contribution nette des conseils départementaux aux SDIS.
En 2015, les budgets des SDIS n’ont progressé que de 1,1 % en moyenne par rapport à 2014. Les SDIS ont donc multiplié les mesures visant à parvenir à une meilleure maîtrise de leurs dépenses : réduction des coûts de formation par le développement, notamment, de la validation des acquis de l’expérience, et mutualisation des achats et des fonctions supports avec les services des conseils généraux ou d’autres services publics. Parallèlement, on constate un accroissement des inégalités en matière de secours, entre départements riches et pauvres, avec des budgets par habitant consacrés aux SDIS variant du simple au double.
Leurs dépenses d’investissement ont aussi régulièrement diminué au cours des dernières années, passant de 928 millions d’euros en 2010 à 761 millions d’euros en 2015.
Lors du congrès national des sapeurs-pompiers de septembre 2016, le Président de la République a annoncé l’attribution d’une enveloppe de 20 millions d’euros de soutien à l’investissement des SDIS en 2017, provenant d’une réaffectation des économies générées par la réforme de la PFR. Celle-ci sera consacrée à de grands projets structurants de niveau départemental ou interdépartemental, comme la mise en place d’un système de gestion opérationnelle commun à tous les SDIS.
Le réseau des centres d’incendie et de secours (CIS) est une garantie indispensable de l’effectivité du service public de la sécurité civile, qui repose sur un service de proximité garantissant une continuité opérationnelle dans le temps et dans l’espace. Le nombre de CIS a fortement diminué au cours des dernières années, passant d’environ 8 700 au 31 décembre 2002 à moins de 7 000 au 31 décembre 2015. En 2015, 121 centres ont encore fermé.
Le graphique ci-après retrace l’évolution du nombre de CIS intégrés au sein de SDIS et de centres de première intervention non intégrés à un SDIS (CPI NI). Une part importante des fermetures concerne les centres de première intervention non intégrés.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE CENTRES D’INCENDIE ET DE SECOURS (2005-2015)
Source : DGSCGC
Cette évolution préoccupante a considérablement affaibli le maillage territorial, qui laisse parfois apparaître des « zones blanches » non couvertes.
La fermeture de CIS correspond également à la fermeture de centres de recrutement, qui va à l’encontre des mesures en faveur de l’engagement de nouveaux SPV. Il est à noter que la distance entre le CIS et le domicile est un critère important dans la décision de s’engager.
Face à cette évolution, une mesure spécifique de l’Engagement national pour les sapeurs-pompiers volontaires du 11 octobre 2013 prévoyait de « pérenniser le maillage territorial actuel des centres d’incendie et de secours (hormis les fermetures inévitables décidées après concertation entre l’État, les SDIS, les maires et les sapeurs-pompiers) ».
Dans ce cadre, une instruction a été diffusée aux préfets le 17 février 2014, leur demandant de porter à la connaissance de la DGSCGC pour saisine de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours tout projet de fermeture de centre qui ne recueillerait pas de consensus local.
Lors du congrès national des sapeurs-pompiers de septembre 2015, le ministre de l’Intérieur a annoncé la création d’un groupe de travail au sein du Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires (CNSPV), afin d’évaluer l’évolution du maillage territorial des CIS. Le rapport de ce groupe de travail a été approuvé le 30 juin 2016 à l’occasion de la réunion du CNSPV, puis présenté lors de la conférence nationale des services d’incendie et de secours du 4 octobre 2016. Il souligne notamment la nécessité :
–– d’une compatibilité entre le maillage territorial et les objectifs fixés en matière de recrutement de sapeurs-pompiers volontaires, le bassin de vie demeurant un cadre pertinent pour favoriser le volontariat ;
–– de ne pas fermer de nouveaux centres sans prévoir de possibilités de regroupement, de rattachement, voire de création d’un nouveau centre ;
–– d’organiser une large concertation avant toute décision de regroupement de centres ;
–– de prévoir une analyse préalable des conséquences de la fermeture de chaque centre, notamment en termes de surcharge opérationnelle et de gardes postées ;
–– de développer la coopération entre les CIS, notamment s’agissant de la gestion administrative des centres.
A. RÉNOVER LE CADRE JURIDIQUE DE LA PRESTATION DE FIDÉLISATION ET DE RECONNAISSANCE ACCORDÉE AUX SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES
Le chapitre Ier de la proposition de loi introduit un nouveau régime de prestation de fin de service à compter du 1er janvier 2016. Il s’agit d’une nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance (NPFR) présentant des modalités de financement considérablement transformées, sans toutefois modifier les droits des sapeurs-pompiers volontaires (SPV) bénéficiaires.
La prestation de fin de service des sapeurs-pompiers volontaires
Cette prestation prend aujourd’hui plusieurs formes :
– l’allocation de vétérance, définie aux articles 12 à 15 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, qui concerne tous les sapeurs-pompiers volontaires (SPV) ayant cessé leur activité avant le 1er janvier 2004 et les SPV des corps communaux ou intercommunaux non intégrés à un service départemental d’incendie et de secours (SDIS) et non adhérents à la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) ;
– l’allocation de fidélité, définie à l’article 15–6 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée, qui est un dispositif transitoire destiné aux SPV ayant cessé le service entre le 1er janvier et le 31 décembre 2004 (décret n° 2005-405 du 29 avril 2005 relatif à l'allocation de fidélité sapeur-pompier volontaire) et à ceux ayant atteint 20 ans de service avant le 1er janvier 2005 et encore en service à cette date (décret n° 2005-1150 du 13 septembre 2005 relatif à la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires) ;
– et la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), définie aux articles 15-1 à 15-4 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée, pour tous les SPV en activité au 1er janvier 2016 ou ultérieurement, à l’exception des corps communaux ou intercommunaux non intégrés à un SDIS et non adhérents de ce régime.
1. Un régime de prestation de fidélisation et de reconnaissance nécessitant d’importantes provisions
La loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a mis en place le régime de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR). Ses articles 83 et 99 introduisent dans le titre III de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers les articles 15-1 à 15-9 qui définissent cette indemnité de fin de service. Le décret n° 2005-1150 du 13 septembre 2005 relatif à la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires fixe les modalités d’application de ces articles.
La PFR, entrée en vigueur au 1er janvier 2005, permet l'acquisition de droits à pension exprimés en points et versés sous forme de rente viagère. Cette rente est servie au sapeur-pompier volontaire (SPV) ayant accompli au moins 20 ans de service en cette qualité, à compter de la date à laquelle il cesse définitivement son engagement et dès lors qu'il est âgé d'au moins cinquante-cinq ans.
Son montant annuel minimum varie en fonction de l’ancienneté du SPV. Il est fixé chaque année par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité civile et du ministre chargé du budget, après avis de la Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS).
PRESTATION DE FIDÉLISATION ET DE RECONNAISSANCE
SELON LE NOMBRE D'ANNÉES DE SERVICE
Durée de service |
Montant annuel minimum |
De 20 à 24 ans |
469 € |
De 25 à 29 ans |
938 € |
De 30 à 34 ans |
1 407 € |
35 ans et plus |
1 876 € |
Source : DGSCGC
Cette rente viagère n'est assujettie à aucun impôt ni prélèvement prévu par la législation sociale. Elle est incessible, insaisissable et cumulable avec tout revenu ou prestation sociale.
La PFR est financée :
–– par une contribution annuelle obligatoire versée par chaque SDIS, fixée en fonction du nombre de sapeurs-pompiers volontaires dont le SDIS assure la gestion au 31 décembre de l'année précédente. Cette contribution devait être financée à 50 % par l’État et à 50 % par les conseils départementaux. La contribution de l’État a été revalorisée une fois (passant de 20 millions à 32 millions d’euros), mais elle n’a pas suivi l’évolution des besoins de financement du régime. La part des conseils départementaux a donc progressivement augmenté au cours des dernières années, afin de faire face aux besoins croissants du régime ;
–– et par une cotisation personnelle obligatoire annuelle des SPV, acquittée à compter de la sixième année d'engagement. Celle-ci est due lorsque le sapeur-pompier volontaire a effectué six mois d'engagement au cours d'une même année civile. Son montant est égal à cinq fois le montant de la vacation horaire d'un officier de sapeur-pompier volontaire, soit actuellement 57,25 euros (le montant annuel de l’indemnité horaire d’un SPV étant de l’ordre de 1 500 à 2 000 euros). Peut s’y ajouter une cotisation personnelle facultative des SPV égale à une ou deux fois la cotisation obligatoire.
MONTANT DES CONTRIBUTIONS AU RÉGIME DE LA PFR (2005-2015)
Année |
Contribution |
Cotisations obligatoires des SPV |
Cotisations facultatives des SPV |
2005/2006 |
130 680 000 |
10 584 493 |
– |
2007 |
68 888 250 |
5 477 040 |
525 666 |
2008 |
71 167 927 |
6 386 239 |
555 339 |
2009 |
73 539 045 |
6 600 642 |
535 770 |
2010 |
70 312 079 |
6 147 910 |
829 843 |
2011 |
69 644 685 |
6 353 449 |
791 074 |
2012 |
70 141 416 |
6 390 030 |
835 353 |
2013 |
70 454 341 |
6 686 736 |
634 202 |
2014 |
70 490 495 |
6 820 495 |
904 465 |
2015 |
71 003 000 |
6 896 576 |
821 968 |
Total |
766 321 238 |
68 343 610 |
6 433 680 |
Source : DGSCGC
La surveillance du régime de la PFR est confiée à une association nationale, à laquelle les SDIS doivent obligatoirement adhérer.
Son conseil d'administration est composé notamment de représentants des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours, de représentants des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale ayant adhéré au régime et de représentants des sapeurs-pompiers volontaires. La Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) représente un tiers de ses membres et son président occupe la fonction de vice-président de l’association.
L’association nationale pour la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires (APFR)
Cette association, créée par l'article 15-2 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée, a pour mission :
–– d’adopter le règlement du régime de la PFR, d’assurer le suivi de sa gestion et de contrôler sa mise en œuvre ;
–– de souscrire le contrat collectif mentionné au dernier alinéa de l'article 15-2 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée ;
–– de désigner l'organisme chargé de la gestion du régime ;
–– de fixer chaque année le produit national de la contribution des services départementaux d'incendie et de secours, de façon à assurer l'équilibre actuariel des produits et des charges prévisibles du régime par période minimale de dix ans ;
–– de fixer annuellement la valeur d'acquisition du point de retraite en accord avec l'organisme auprès duquel est souscrit le contrat. Selon cette même périodicité, elle informe ses membres de la valeur de service du point de retraite ;
–– de répartir la charge de la contribution mentionnée au 4° entre chaque service départemental en fonction du nombre de sapeurs-pompiers volontaires dont il assurait la gestion au 31 décembre de l'année précédente, éventuellement corrigé de critères de péréquation qu'elle fixe. Le dispositif contractuel prévoit le cantonnement de cette contribution. En toute hypothèse, les engagements pris par l'assureur sont à tout moment intégralement provisionnés, en application des dispositions du chapitre Ier du titre IV du livre IV du code des assurances, ou du chapitre II du titre III du livre IX du code de la sécurité sociale, ou du chapitre II du titre II du livre II du code de la mutualité ;
–– de définir, dans le respect du principe de neutralité actuarielle du régime, les modalités, les conditions et la date d'adhésion au contrat collectif, demandée par les corps communaux et intercommunaux ;
–– de définir, dans le respect du principe de neutralité actuarielle du régime, les modalités, les conditions et la date d'extension du régime aux sapeurs-pompiers volontaires transférés à un service départemental d'incendie et de secours en application de l'article L. 1424-15 du code général des collectivités territoriales ;
–– et d’établir chaque année un rapport sur son activité et les perspectives financières du régime, qui est transmis à la Conférence nationale des services d'incendie et de secours.
Cette association souscrit, conformément à l’article 15-2 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée, un contrat collectif d’assurance auprès d’une entreprise relevant du code des assurances, d’une institution de prévoyance régie par le titre III du livre IX du code de la sécurité sociale ou le livre VII du code rural ou d’un organisme mutualiste relevant du livre II du code de la mutualité. La gestion de la PFR est confiée à cet organisme ou à un autre organisme. De 2005 à 2015, la PFR a été gérée par la compagnie CNP Assurances.
L’article 15-1 précise que « les engagements pris par le régime sont, à tout moment, intégralement garantis par la constitution de provisions techniques suffisantes ». Le montant des provisions du contrat collectif d’assurance s’élevait, au 31 décembre 2015, à plus de 800 millions d’euros, alors que le montant de PFR 1 effectivement reversé à des SPV retraités est d’environ 8 millions d’euros par an. Les provisions supplémentaires à chaque franchissement de seuil (de 20, 25, 30 ou 35 ans) par un SPV sont de l’ordre de 10 000 euros.
L’article 15-5 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée a mis fin à l’allocation de vétérance pour les SPV ayant cessé le service après le 1er janvier 2004. Ce régime a toutefois été maintenu pour les SPV des corps départementaux et des corps communaux ou intercommunaux non rattachés à un SDIS dont la commune ou l’EPCI n’a pas adhéré au régime de la PFR.
Les corps communaux et intercommunaux non intégrés
La loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée a organisé la départementalisation des services d’incendie et de secours, désormais gérés par un service départemental d’incendie et de secours (SDIS). Toutefois, plus de 1277 centres de première intervention (soit 18 % des centres d’incendie français) demeuraient non intégrés à un SDIS au 31 décembre 2014. Ces centres communaux ou intercommunaux sont financés et gérés directement par la commune ou l’EPCI dont ils dépendent.
L’article 15-2 de la loi de 1996 prévoit que les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale assurant la gestion d'un corps communal ou intercommunal de sapeurs-pompiers peuvent adhérer, à titre facultatif, à la PFR. Dans ce cas, la charge de la contribution publique leur incombe (l’État ne participant pas). Les collectivités ayant adhéré à la PFR sont représentées au conseil d’administration de l’association assurant la surveillance du régime. Au 31 décembre 2015, cinq communes et EPCI avaient adhéré à la PFR.
Les communes et EPCI assurant la gestion d'un corps communal ou intercommunal de sapeurs-pompiers et n’ayant pas adhéré à la PFR sont tenus de verser à leurs SPV l’allocation de vétérance définie aux articles 12 à 15 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée. Celle-ci est financée par les contributions des collectivités territoriales et des établissements publics, autorités d'emploi des sapeurs-pompiers volontaires, et versée par le SDIS du département dans lequel le sapeur-pompier volontaire a effectué la durée de service la plus longue. Elle est composée d’une part forfaitaire (fixe) et d’une part variable (proportionnelle à l’ancienneté). En 2011, le montant annuel de la part forfaitaire était de 341,81 €. Les communes et EPCI peuvent décider d'augmenter le montant de l'allocation de vétérance que perçoit un SPV. Toutefois, le montant cumulé de la part forfaitaire et de la part variable de l'allocation de vétérance ne peut pas dépasser le montant de l'allocation de fidélité.
Par ailleurs, l’article 15-6 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée organise un régime transitoire pour les SPV ayant accompli 20 ans de service avant l’entrée en vigueur de la PFR : l’allocation de fidélité, selon des modalités définies notamment aux articles 8 à 11 du décret n° 2005-1150 du 13 septembre 2005 précité. Le montant de PFR versé complète alors le montant de l’allocation de fidélité, afin de garantir un montant de prestation de fin de service identique, pour une même ancienneté, à celui qui serait issu de la seule PFR.
RENTES VERSÉES AUX ANCIENS SPV AU TITRE DE LA PFR
ET DE L’ALLOCATION DE FIDÉLITÉ (2006-2015)
Année |
PFR |
Allocation de fidélité |
Total | |||
Nombre de bénéficiaires |
Montant |
Nombre de bénéficiaires |
Montant |
Nombre de bénéficiaires |
Montant | |
2006 |
129 |
170 300 |
354 |
303 000 |
483 |
473 300 |
2007 |
693 |
512 529 |
1 370 |
969 071 |
2 063 |
1 481 600 |
2008 |
1 276 |
1 266 079 |
2 133 |
1 738 582 |
3 409 |
3 004 661 |
2009 |
3 294 |
2 512 720 |
3 204 |
2 693 449 |
6 498 |
5 206 169 |
2010 |
4 562 |
4 367 571 |
3 708 |
3 803 831 |
8 270 |
8 171 402 |
2011 |
6 439 |
7 198 073 |
4 703 |
5 150 076 |
11 142 |
12 348 149 |
2012 |
8 351 |
11 013 257 |
5 558 |
6 673 952 |
13 909 |
17 687 209 |
2013 |
10 343 |
15 889 260 |
6 094 |
8 336 436 |
16 437 |
24 225 696 |
2014 |
12 143 |
22 102 766 |
6 422 |
10 066 432 |
18 565 |
32 523 622 |
2015 |
14 287 |
30 255 414 |
6 991 |
12 325 279 |
21 278 |
42 580 693 |
En 2015, la contribution des SDIS au titre de la PFR s’est élevée à 71 millions d’euros (32 millions d’euros de l’État et 39 millions des collectivités territoriales). Le régime présentait toutefois un « déficit » de provisionnement de 33 millions d’euros. Le besoin prévisionnel de financement pour 2016 étant de 111 millions d’euros, le déficit ne se serait qu’accru en l’absence de nouvelles mesures.
La réforme de la PFR résulte d’une demande des conseils départementaux et des représentants des SPV. Un groupe de travail de l’Assemblée des départements de France a conduit en 2015 une étude soulignant le décalage entre les sommes versées à l’organisme assureur (70 millions d’euros en 2015) et celles versées aux anciens sapeurs-pompiers volontaires bénéficiaires (30 millions d’euros en 2015).
Le gouvernement, les élus et les représentants des SPV sont parvenus à un consensus sur les modifications à apporter au régime de la PFR, formalisé par un pacte signé le 6 avril 2016.
Le pacte relatif à la réforme du régime de la prestation des fidélisations
et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires
Le 6 avril 2016, le ministre de l’Intérieur, le président de l’Assemblée des départements de France, le président de l’Association des maires de France, le président de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours, le président de l’Association nationale pour la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires, le président de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France et votre rapporteur, en sa qualité de président du Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, ont signé un pacte sur la réforme du régime de la PFR.
Le pacte exprimait « leur convergence de vues sur les points suivants, qui [doivent] guider l’élaboration de la réforme du régime et servir de référence lors de son adoption parlementaire, afin d’en préserver le nécessaire caractère consensuel et équilibré :
– reprise des montants actuels servis et des seuils d’ancienneté, et maintien durable du niveau des prestations versées aux sapeurs-pompiers volontaires, à travers un principe de revalorisation identique à celui appliqué aujourd’hui à l’allocation de vétérance ;
– stabilité du régime juridique, fiscal et social des prestations : exonération d’impôt et de cotisations sociales ; incessibilité, insaisissabilité et caractère cumulable avec tout revenu ou prestation sociale ;
– préservation des dispositions existantes en matière de prévoyance et de réversion ;
– garantie de l’égalité des droits de tous les sapeurs-pompiers volontaires, actifs et anciens, dans un cadre national mutualisé et solidaire ;
– compatibilité du régime avec la nature juridique du volontariat comme engagement citoyen, indépendamment de toute contrainte de niveau d’activité opérationnelle ;
– examen de la situation particulière des sapeurs-pompiers volontaires des corps de première intervention communaux et intercommunaux, aujourd’hui exclus du bénéfice de plein droit de la PFR sauf paiement éventuel d’une soulte par leur collectivité de gestion ;
– maintien d’un dispositif de surveillance de la gestion du régime associant les différentes parties prenantes (SDIS, État, FNSPF) ;
– pérennité d’un engagement financier de l’État aux côtés des collectivités territoriales. »
La NPFR doit être financée uniquement par la contribution annuelle obligatoire versée par chaque SDIS. Son montant sera fixé en fonction du montant des prestations à verser aux SPV bénéficiaires.
En l’absence de provisions par seuil d’ancienneté des SPV, le financement de la NPFR représentera une charge bien moins importante à court et moyen terme pour les SDIS, et par conséquent pour les départements et l’État. La dépense de l’État devrait diminuer d'environ 30 millions d'euros et celle des départements de plus de 35 millions d'euros en 2016.
Les besoins de financement seront néanmoins croissants dans les années à venir, comme le montre le tableau ci-après.
BESOINS PRÉVISIONNELS DE FINANCEMENT DE LA NPFR (2016-2036)
Année |
Montant prévisionnel |
2016 |
3 038 746 |
2017 |
3 359 522 |
2018 |
3 827 111 |
2019 |
4 505 906 |
2020 |
5 315 301 |
2021 |
6 352 281 |
2022 |
7 472 014 |
2023 |
8 699 861 |
2024 |
10 100 241 |
2025 |
11 766 655 |
2026 |
13 554 796 |
2027 |
15 661 828 |
2028 |
17 873 115 |
2029 |
20 351 425 |
2030 |
22 812 149 |
2031 |
25 185 265 |
2032 |
27 447 389 |
2033 |
29 889 993 |
2034 |
32 431 395 |
3035 |
34 932 956 |
2036 |
37 802 650 |
Source : DGSCGC
Ces prévisions ont été établies sur la base des fichiers tenus par la CNP depuis la mise en place de la PFR.
La NPFR doit constituer l’un des éléments de la prestation de fin de service versée aux SPV, comme indiqué dans le tableau ci-après.
COMPOSITION DE LA PRESTATION DE FIN DE SERVICE À LA SUITE DE LA RÉFORME
POUR LES SPV EN ACTIVITÉ AU 1ER JANVIER 2016
SPV ayant déjà |
SPV ayant atteint |
SPV n’ayant pas atteint 20 ans de service |
Allocation de fidélité versée par le SDIS |
– |
– |
PFR versée par la compagnie d’assurance |
PFR versée par la compagnie d’assurance |
– |
NPFR financée directement par le SDIS |
NPFR financée directement par le SDIS |
NPFR financée directement par le SDIS |
La prestation de fin de service sera l’addition de ces trois éléments |
La prestation de fin de service sera l’addition de la PFR et de la NPFR |
La NPFR composera la prestation de fin de service |
Source : Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France
A. SIMPLIFIER LA PROCÉDURE DE REVALORISATION DES INDEMNITÉS HORAIRES DES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES
L’article 11 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers précise que « le sapeur-pompier volontaire a droit, pour l'exercice de ses fonctions et de ses activités au sein des services d'incendie et de secours, à des indemnités dont le montant est compris entre un montant minimal et un montant maximal déterminés par décret en Conseil d'État. »
Le montant minimal de ces indemnités correspond au montant de l’indemnité horaire de base du grade de sapeur. Le montant maximal correspond à celui du grade d’officier. Les montants intermédiaires, pour les grades de caporal et de sous-officier, sont fixés par arrêté du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget.
REVALORISATION DU MONTANT DE L’INDEMNITÉ HORAIRE DE BASE DES SPV
(2007-2016)
Date |
Sapeurs |
Caporaux |
Sous-officiers |
Officiers | ||||
Montant |
Évolution |
Montant |
Évolution |
Montant |
Évolution |
Montant |
Évolution | |
fév. 07 |
6,94 |
- |
7,46 |
- |
8,41 |
- |
10,44 |
- |
mars 08 |
6,97 |
0,4% |
7,50 |
0,5% |
8,45 |
0,5% |
10,49 |
0,5% |
déc. 08 |
7,00 |
0,4% |
7,52 |
0,3% |
8,48 |
0,4% |
10,52 |
0,3% |
juil. 09 |
7,15 |
2,1% |
7,68 |
2,1% |
8,66 |
2,1% |
10,74 |
2,1% |
janv. 10 |
7,30 |
2,1% |
7,84 |
2,1% |
8,84 |
2,1% |
10,97 |
2,1% |
janv. 11 |
7,45 |
2,1% |
8,00 |
2,0% |
9,03 |
2,1% |
11,20 |
2,1% |
juil. 11 |
7,45 |
0,0% |
8,00 |
0,0% |
9,03 |
0,0% |
11,20 |
0,0% |
oct. 13 |
7,52 |
0,9% |
8,08 |
1,0% |
9,12 |
1,0% |
11,31 |
1,0% |
janv. 14 |
7,60 |
1,1% |
8,16 |
1,0% |
9,21 |
1,0% |
11,43 |
1,1% |
juin 15 |
7,60 |
0,0% |
8,16 |
0,0% |
9,21 |
0,0% |
11,43 |
0,0% |
juin 16 |
7,61 |
0,1% |
8,17 |
0,1% |
9,23 |
0,2% |
11,45 |
0,2% |
Source : DGSCGC
Ces indemnités ne sont assujetties à aucun impôt ni soumises aux prélèvements prévus par la législation sociale. Elles sont incessibles, insaisissables et cumulables avec tout revenu ou prestation sociale.
Le montant de l'indemnité horaire de base du grade est majoré de 50 % lorsque le SPV effectue des missions les dimanches et jours fériés et de 100 % quand ces missions ont lieu de 22 heures à 7 heures du matin. Ces deux majorations ne sont pas cumulables.
Le décret n° 2012-492 du 16 avril 2012 relatif aux indemnités des sapeurs-pompiers volontaires précise que les montants de l'indemnité horaire de base font l'objet, tous les trois ans, d'une évaluation par le ministère de l'intérieur en concertation avec des représentants de l'Assemblée des départements de France, de l'Association des maires de France et de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, qui est soumise pour avis à la conférence nationale des services d'incendie et de secours. À l'issue de cette évaluation, sont proposés les montants revalorisés des indemnités horaires de base pour la période triennale suivante.
Le 11 octobre 2013, à l’occasion du congrès national des sapeurs-pompiers qui s’est tenu à Chambéry, un « Engagement national pour le volontariat » a été signé par le ministère de l’Intérieur, l’Assemblée des départements de France, l’Association des maires de France, le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, la Conférence nationale des services d’incendie et de secours et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF). La mesure n° 25 de cet engagement visait à « garantir annuellement la vérification de l’équilibre (correction de l’inflation) entre le montant de l’indemnité horaire et celui des charges que les SPV supportent du fait de leur engagement ». Le Président de la République, dans son discours de clôture du congrès, a demandé à ce que « l’indemnité horaire des [sapeurs-pompiers] volontaires voit son pouvoir d’achat entièrement garanti ».
Il a été décidé qu’une revalorisation annuelle serait réalisée sur la base de l’indice des prix à la consommation de l’année précédente. Auparavant, la revalorisation des indemnités des SPV avait été alignée sur l’augmentation du SMIC, puis sur le point d'indice des fonctionnaires.
Toutefois, la procédure actuelle dure environ 4 à 5 mois en raison de la saisine préalable du Conseil d’État. Une revalorisation par simple arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget, telle qu’elle est prévue à l’article 3 de la présente proposition de loi, devrait permettre de réduire la durée de la procédure de revalorisation à 1 ou 2 mois.
Par ailleurs, l’article 4 de la proposition de loi permet à un ancien militaire bénéficiant de la pension afférente au grade supérieur de pouvoir s’engager comme sapeur-pompier volontaire sans perdre le bénéfice de cette dernière.
Par parallélisme avec les postes à hautes responsabilités au sein des collectivités territoriales ou de l’État, et dans le cadre de la réforme en cours des emplois supérieurs de direction, la présente proposition de loi crée des emplois fonctionnels pour les officiers supérieurs de sapeurs-pompiers professionnels. Cela permettra de conforter la relation de confiance nécessaire entre le titulaire du poste et son autorité d’emploi, tout en favorisant une plus grande mobilité au sein du corps.
L’article 7 ajoute à la liste des emplois fonctionnels prévus à l’article 53 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les emplois de directeur départemental et de directeur départemental adjoint des services d’incendie et de secours.
L’article 5 confie au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) la prise en charge des officiers relevant du cadre d’emploi de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels momentanément privés d’emploi, s’inspirant du modèle applicable aux administrateurs territoriaux.
L’article 8 aligne les modalités de nomination du directeur départemental adjoint sur celle du directeur départemental, dès lors que leurs emplois sont également fonctionnalisés.
L’article 10 dispose que les sapeurs-pompiers professionnels occupant ou ayant occupé les emplois de directeur départemental ou de directeur départemental adjoint de SDIS bénéficient également de la prise en compte de l’indemnité de feu pour le calcul de la pension de retraite. De même, l’article 11 garantit aux directeurs départementaux et directeurs départementaux adjoints des services d’incendie et de secours, sapeurs-pompiers professionnels, le bénéfice de la bonification du temps de service accompli pour la liquidation de leur pension de retraite, dans la limite de cinq annuités.
Par ailleurs, l’article 6 institue des pénalités financières à la charge des SDIS au profit du CNFPT, en cas d’intérim long des emplois de directeur départemental et de directeur départemental adjoint.
À l’initiative de Mme Valérie Rabault, votre Commission a adopté, avec un avis de sagesse de votre rapporteur, un amendement portant article additionnel (article 1er A) demandant un rapport du Gouvernement sur le coût de la PFR et de la NPFR, d’une revalorisation de 10 % de ces prestations, d’une réduction à 15 ans de la condition de durée de service et sur les conditions d’inscription de la NPFR dans le compte personnel d’activité (CPA).
Sur la proposition de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement à l’article 1ermettant en place un meilleur contrôle de l’association nationale chargée de la surveillance de la PFR et de la NPFR et limitant le contrat collectif d’assurance de la PFR à la gestion des droits acquis par les SPV adhérents avant le 1er janvier 2016.
À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté plusieurs amendements à l’article 2 précisant notamment les modalités de financement de la NPFR et offrant la possibilité aux communes et EPCI gérant un corps communal ou intercommunal non intégré à un SDIS d’adhérer à la NPFR.
À l’initiative de Mme Valérie Rabault, la Commission a adopté, avec un avis de sagesse de votre rapporteur, un amendement portant article additionnel (article 4 bis) incluant les activités de sapeur-pompier volontaire (SPV) dans le compte personnel d’activité (CPA) et le compte engagement citoyen, créés par l’article 39 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.
Sur proposition de M. Pierre Morel–À–l’Huissier, votre Commission a adopté, avec un avis de sagesse de votre rapporteur, un amendement portant article additionnel (article 12 bis) demandant la remise d’un rapport du Gouvernement sur la répartition entre chaque département de la fraction de taux de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance destinée à contribuer au financement des services départementaux d’incendie et de secours.
Lors de sa réunion du mardi 22 novembre 2016, la commission des Lois examine la proposition de loi relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires (n° 4044) (M. Jean-Paul Bacquet, rapporteur).
M. Jean-Paul Bacquet, rapporteur. Merci de m’accueillir au sein de votre commission.
Je viens vous présenter une proposition de loi qui est très loin d’être révolutionnaire : elle était demandée depuis une quinzaine d’années par les sapeurs-pompiers professionnels, pour les mesures qui les concernent ; s’agissant des sapeurs-pompiers volontaires (SPV), les dispositions que nous vous proposons sont rendues nécessaires par l’échec de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), entrée en vigueur en 2005.
Il n’est jamais facile de légiférer sur ce sujet : la popularité des sapeurs-pompiers auprès de nos concitoyens est extrêmement élevée – au-delà de 90 %, bien loin devant les hommes politiques… De plus, ils sont toujours très revendicatifs. Il faut enfin avouer que, sur le plan financier, la répartition des rôles de l’État, des départements, des communes n’est pas toujours claire : des questions sur les responsabilités qui incombent à chacun peuvent donc se poser.
Il existait en France, en 2014, 193 756 sapeurs-pompiers volontaires et 40 834 sapeurs-pompiers professionnels. Depuis la départementalisation, l’augmentation du nombre de sapeurs-pompiers professionnels a été massive ; depuis une dizaine d’années, en revanche, le nombre de sapeurs-pompiers volontaires diminue fortement. Cela crée un problème financier, puisque la masse salariale représente 80 % du budget des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS). Il existe désormais des zones désertées, des « zones blanches ». L’évolution de la démographie et des risques rend indispensable de revoir le maillage territorial, ce qui est toujours très difficile à faire accepter. Notre pays a connu sur ce sujet, il y a plusieurs mois, des manifestations massives contre les décisions prises par les élus locaux, notamment dans le département de la Drôme. Le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, créé par le précédent Président de la République, étudie les difficultés rencontrées.
Parmi les vingt-cinq engagements pris par l’actuel Président de la République au congrès de Chambéry figurait le chiffre de 200 000 sapeurs-pompiers volontaires à la fin du quinquennat : nous n’atteindrons pas cet objectif, je le crains. Il y a eu une augmentation légère l’an dernier, et leur nombre est stable cette année ; mais je m’inquiète de la durée moyenne d’engagement, qui est aujourd’hui de onze ans et trois mois.
Pour aborder ce sujet difficile, j’ai bien sûr beaucoup consulté et auditionné ; je me suis également appuyé sur l’expérience de Pierre Morel-A-L’Huissier, qui est l’un des meilleurs spécialistes en la matière, et qui a notamment été le rapporteur de la loi du 20 juillet 2011 relative à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires.
Les sapeurs-pompiers sont officiellement nés en 1811, sous Napoléon. En 1898, la loi de finances prévoit que l’État apportera une subvention aux communes, chargées de s’occuper des sapeurs-pompiers et du matériel de lutte contre les incendies. La loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours a départementalisé l’organisation des secours, financés par les départements et les communes : il s’agissait d’assurer partout la même qualité de service, que la commune soit riche ou pauvre, que les relations entre les municipalités et les sapeurs-pompiers soient bonnes ou moins bonnes.
Cette loi a-t-elle réussi ? Oui. A-t-elle parfaitement réussi ? Non. De nouvelles inégalités se sont peu à peu créées.
Cette proposition de loi traite à la fois des sapeurs-pompiers professionnels et des sapeurs-pompiers volontaires.
En ce qui concerne les volontaires, il faut répondre à l’échec de la PFR, créée pour lutter contre la raréfaction des sapeurs-pompiers en milieu rural et pour allonger la durée de leur engagement. La prestation est en effet versée après vingt ans de services, ou quinze ans en cas d’invalidité. Tous, vous avez remis à des sapeurs-pompiers volontaires des médailles de vingt, vingt-cinq ou trente ans de services : mais il y a des fortes chances que vous en remettiez de moins en moins, et peut-être plus du tout, puisque, je le disais, la durée moyenne de service est à peine supérieure à onze ans.
La gestion de cette prestation a été confiée à la compagnie CNP Assurances ; le système de rente viagère constituée par capitalisation a donné de mauvais résultats. Nous avons versé environ 800 millions d’euros de provisions ; mais le montant des rentes versées chaque année est de l’ordre de 30 millions. Il y a de quoi se poser des questions ! En outre, une participation obligatoire des sapeurs-pompiers, de l’ordre de 57 euros par personne et par an, était prévue.
Ces dispositions concernaient les SPV intégrés dans les corps départementaux ; les sapeurs-pompiers des centres non intégrés pouvaient également adhérer à la PFR, mais seuls cinq corps ont fait ce choix.
Il fallait donc remettre à plat cette prestation, tout en gardant l’esprit original.
Le Président de la République s’était également engagé, à Chambéry, à faire en sorte que les indemnités horaires versées aux SPV soient régulièrement revalorisées, sur la base de l’évolution du coût de la vie. Jusque-là, ce n’était pas systématique ; et cette revalorisation nécessitait un accord entre le ministère de l’intérieur, le ministère des finances et le Conseil d’État : il fallait six à huit mois, c’est-à-dire que la revalorisation arrivait au début de l’année suivante… Désormais, il suffira d’un accord entre le ministère de l’intérieur et celui des finances, et ce sera fait chaque année.
En ce qui concerne les sapeurs-pompiers professionnels, nous créons quelque chose qui existe dans toute la fonction publique : un statut d’emploi fonctionnel, pour les directeurs départementaux et directeurs départementaux adjoints des SDIS. Les lieutenants-colonels et colonels occupent aujourd’hui des postes qu’ils peuvent garder jusqu’à la fin de leur carrière : ces nouvelles dispositions leur permettront de changer de poste au sein de la fonction publique, de devenir sous-préfet, directeur de la jeunesse et des sports… Il s’agira d’un engagement de cinq ans, renouvelable une fois. Pour cela, il faut des compensations. Nous créons donc une catégorie A+, un peu mieux rémunérée ; ils conserveront en outre l’avantage de leur prime de feu.
Pour les élus locaux, cette mesure est intéressante : si un directeur départemental est mauvais, ce qui arrive rarement, vous aurez la possibilité de lui indiquer le chemin d’un autre emploi. Mais il y aura aussi de nouvelles contraintes : si un poste est vacant, il sera obligatoire, dans les six mois, de trouver un nouveau titulaire. En effet, on constate que ces postes demeurent parfois vacants très longtemps – jusqu’à six ans pour un directeur-adjoint ! – et cela pour une raison comptable évidente : si personne n’occupe le poste, pas besoin de payer le salaire. Cela ne peut pas durer.
J’ajoute deux points mineurs. Un dispositif permet à certains militaires qui quittent le service de bénéficier de la pension afférente au grade supérieur (PAGS). Or ils ne peuvent aujourd’hui pas être SPV indemnisés : s’ils percevaient une vacation, ils perdraient en effet l’avantage de la PAGS… Ils pourront désormais être indemnisés au même titre que leurs camarades.
Enfin, l’inspection de la défense et de la sécurité civiles devient l’inspection générale de la sécurité civile. Ce sera donc un grand corps de l’État.
Voilà, mes chers collègues, l’esprit de la loi. J’ajoute qu’il serait souhaitable que cette proposition de loi soit votée rapidement pour qu’elle puisse avoir une incidence rétroactive. En effet, le contrat avec la CNP se termine le 31 décembre 2015 : si nous voulons payer la PFR, alors le nouveau système doit être mis en place très vite. Pierre Morel-A-L’Huissier et moi-même avons travaillé ensemble pour envisager les difficultés qui pourraient se présenter, et nous avons essayé de parvenir à des compromis qui pourraient être acceptés par le Sénat.
J’espère que cette proposition de loi aboutira rapidement et qu’elle sera votée conforme par le Sénat : c’est une nécessité pour qu’elle soit applicable à partir du 1er janvier 2016.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Au nom du groupe Les Républicains – en particulier Olivier Marleix, Jean-Pierre Decool et Guy Geoffroy, qui ont beaucoup participé à ce travail, comme Arnaud Viala et notre collègue sénatrice Catherine Troendlé –, je remercie Jean-Paul Bacquet de ses propos. Ce fut un plaisir de travailler avec lui.
Il y a sept ans, le ministre de l’intérieur de l’époque créait la commission « Ambition volontariat », chargée de se pencher sur le problème du volontariat des sapeurs-pompiers, dans un contexte de raréfaction du nombre de nouveaux engagements et de réduction de la disponibilité des volontaires. Cette commission, composée d’élus, de représentants de syndicats et de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers, de sociologues, de philosophes, d’acteurs de la sécurité civile, a rendu son rapport le 15 septembre 2009.
Le 11 octobre 2013, un plan national dit « Engagement pour le volontariat » a été signé à Chambéry par le Premier ministre Manuel Valls, les présidents de l’Assemblée des départements de France (ADF) et de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours, le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, présidé par notre rapporteur Jean-Paul Bacquet, ainsi que votre serviteur au nom de l’Association des maires de France (AMF) et le président de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France. Les 25 mesures de ce plan devaient permettre, selon le Président de la République, de parvenir à l’objectif de 200 000 SPV en janvier 2017. Nous en sommes malheureusement loin ; on constate même une stagnation après qu’a été atteint le chiffre de 193 000 SPV.
J’ai conscience des efforts consentis sous la forme de campagnes de communication, pour les jeunes SPV, pour la reconnaissance de l’action des SPV, mais tout cela n’enraye pas ce déclin. Je l’ai dit lors de la discussion budgétaire, je le répète aujourd’hui.
La commission « Ambition volontariat » avait analysé le contexte d’intervention des SPV : le changement de mentalité vis-à-vis du bénévolat ; la fragilisation de la structure familiale, qui réduit la disponibilité, notamment en milieu rural ; les importants mouvements démographiques, toujours en milieu rural ; le fait que les entreprises soient de moins en moins enclines à accepter les SPV en période de crise économique ; le phénomène de judiciarisation ; la réorganisation due à la départementalisation, qui a entraîné la disparition de 15 % des centres d’incendie et de secours ; la baisse de la durée moyenne de service.
La commission a formulé les recommandations suivantes. Faire davantage appel aux femmes, qui ne représentent aujourd’hui que 17 % des pompiers volontaires ; sensibiliser les jeunes le plus tôt possible – il n’y a que 10 % d’étudiants parmi les SPV ; instaurer un accueil personnalisé au sein des SDIS ; modifier les méthodes managériales ; améliorer les relations entre employeurs et SPV ; remobiliser les élus locaux, notamment les maires ; favoriser le recrutement parmi les employés territoriaux, soit par la réduction de la contribution financière de la commune au budget du SDIS en fonction du nombre de SPV qu’elle fournit, soit, grâce aux possibilités ouvertes par la loi concernant la subrogation, par le remboursement à la commune du montant des salaires réels de l’employé communal pendant la durée de ses interventions ; adapter les formations, souvent très lourdes ; faciliter l’accès des SPV à la fonction publique en leur accordant des points supplémentaires au-delà d’une certaine durée d’engagement, par exemple cinq ans, lorsqu’ils sont candidats à un concours de la fonction publique ; instaurer une bonification des retraites en attribuant des trimestres à partir d’une certaine durée d’engagement.
C’était en septembre 2009. Bon nombre de ces préconisations ne sont pas mises en œuvre à ce jour, alors même que la loi de 2011, dont j’avais eu l’initiative, a défini un cadre juridique adapté et que 25 mesures ont été décidées en 2013.
J’appelle votre attention sur la situation de crise à laquelle nous restons confrontés, bien rappelée par Jean-Paul Bacquet. L’engagement dans les SPV, pour les femmes et les hommes, est aujourd’hui moins attrayant. Les employeurs privés font des difficultés aux SPV, au point que certains n’osent plus avouer cette activité quand ils prennent un poste. Quant aux employeurs publics, ils ne peuvent pas véritablement favoriser le recrutement de SPV. Une exception : le maire de Carcanières, dans l’Ariège, a publié une annonce pour pourvoir un emploi technique réservé à un SPV ; c’est un cas isolé, mais qui pourrait faire des émules, car le problème est récurrent dans nos territoires.
La proposition de loi en discussion apporte incontestablement une pierre nouvelle à l’édifice. Je ne peux qu’en saluer l’initiative et en remercier une nouvelle fois Jean-Paul Bacquet et ses collègues. Je le fais d’autant plus volontiers que nous étions parvenus à un consensus lors de l’examen de ma propre proposition de loi en 2011. Il s’agit ici d’agir concrètement, non de faire de la politique.
Le texte aborde notamment une réforme de la PFR ô combien souhaitée, particulièrement par la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France.
J’ai toutefois déposé plusieurs amendements afin que le Gouvernement réponde précisément à des questions qui se posent : sur la loi relative au mécénat, qui peut intéresser les secteurs public et privé ; sur le maillage territorial, car nombre de centres ont fermé ces dernières années, dont 121 en 2015, et près de 1 700 au cours des treize années écoulées ; sur la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA), qui apporte un milliard d’euros au financement des SDIS – sur 2,7 milliards émanant des départements – mais dont l’utilisation au niveau départemental fait l’objet d’une omerta totale. Seront également abordés la création d’une réserve citoyenne de l’urgence, la formation professionnelle et le droit individuel à la formation, la priorisation des emplois dans la fonction publique.
Si toutes ces questions sont posées dans le cadre de ce texte et reçoivent ne serait-ce qu’un début de réponse, nous aurons fait ensemble du bon travail !
M. Jacques Valax. Les sapeurs-pompiers sont appréciés, qu’ils soient volontaires ou professionnels. Il nous appartient donc de leur accorder la reconnaissance qu’ils méritent et, surtout, les moyens de leur action.
En ce qui concerne le volontariat, l’engagement des SPV doit évoluer avec notre société, sans renier les valeurs fondamentales qui le caractérisent, celles d’une activité volontaire et d’un engagement citoyen offrant à chacun de nos compatriotes la même qualité de service sur tout le territoire.
Les volontaires sont très dévoués ; mais afin de les fidéliser, ce qui est nécessaire
– on vient de nous le rappeler – pour accroître les effectifs, il faut garantir que leur engagement sera compatible avec une activité professionnelle, la poursuite d’études et, naturellement, l’existence d’une vie privée et familiale.
Enfin, ce qu’attendent à juste titre les SPV, c’est une reconnaissance qui ne s’exprime pas seulement par la remise de médailles ou les grands discours de remerciements, même si ces marques de gratitude doivent être à la hauteur de leur investissement pour la sécurité des Français.
De ce point de vue, le nouveau régime de la PFR va incontestablement dans le bon sens. Dans le Tarn, par exemple, le système prévu fait l’unanimité.
La proposition de loi permet également la reconnaissance et la valorisation de la spécificité des fonctions de directeur départemental et de directeur départemental adjoint des SDIS, par la création d’un statut d’emploi fonctionnel.
Ce texte semble donc pouvoir faire l’unanimité ; nous ne pouvons que nous en féliciter.
M. Jacques Bompard. Monsieur le rapporteur, j’apprécie beaucoup votre texte, qui va en effet dans le bon sens : il soutient des personnes qui sont particulièrement aimées dans notre pays – plus d’ailleurs que dans d’autres, ce qui témoigne de leur implication.
Je nourris tout de même une inquiétude : les SDIS sont financés par les départements et les communes, dont les finances s’étiolent très rapidement ; dès lors, toute augmentation de dépenses pose un problème. Ainsi, dans le Vaucluse, le financement du SDIS diminue, et ce n’est certainement pas de gaieté de cœur que la majorité départementale freine les dépenses. Elle peut encore le faire parce que le département a beaucoup investi dans les équipements
– camions, échelles, etc. –, de sorte que le parc est de très bonne qualité ; mais elle ne pourra pas continuer longtemps, car le matériel s’use, alors qu’il doit toujours rester excellent. Cette dimension n’est pas négligeable : c’est le nerf de la guerre !
M. Olivier Marleix. Je rends moi aussi hommage au travail de notre collègue Jean-Paul Bacquet, qui complète opportunément la réflexion et les progrès entamés depuis de nombreuses années – notamment à l’initiative de Pierre Morel-A-L’Huissier, très attentif, en particulier, au statut des sapeurs-pompiers volontaires.
J’approuve entièrement la manière dont le texte propose de corriger les quelques défauts de fabrication de la PFR. Je serai encore plus heureux si notre commission adopte les quelques amendements de Pierre Morel-A-L’Huissier.
Le texte souffre d’une seule petite lacune. Afin que l’engagement volontaire ouvre droit à des trimestres supplémentaires de retraite au bout d’un certain nombre d’années, Jean-Pierre Decool avait déposé un amendement, qui a malheureusement été déclaré irrecevable. Mais nous devons maintenir ce cap : c’est une bonne manière de revaloriser un volontariat dont nous voyons tous dans nos circonscriptions combien il est fragile et soumis à des menaces – variables selon que le territoire est rural ou périurbain.
À l’avenir, nous pourrions aussi nous efforcer de renforcer l’implication des jeunes sapeurs-pompiers (JSP), qui représentent un canal essentiel – sans doute le meilleur – de recrutement des SPV. Il convient de rendre hommage à ceux qui les encadrent et il faudra chercher dans un texte futur à susciter l’intérêt pour leur activité.
À titre personnel, je voterai évidemment ce texte qui va dans le bon sens.
M. le rapporteur. M. Morel-A-L’Huissier a eu raison d’insister sur la commission « Ambition volontariat » présidée par Luc Ferry, dont le rapport contenait des éléments très intéressants. Je tiens néanmoins à signaler que, dans son rapport publié dix ans auparavant, le sénateur Fournier, maire de Nîmes, parvenait à des conclusions similaires. Il est vrai qu’il ne formulait pas de propositions, contrairement à « Ambition volontariat ».
Le nombre d’interventions est en forte hausse, de 20 % au cours des dix dernières années mais de 57 % s’agissant du secours à personne. Cela doit nous conduire à nous interroger. En réalité, si les pompiers interviennent dans ce dernier domaine, c’est parce que les autres ne le font plus. Essayez donc de trouver à dix heures du soir, et même plus tôt, un médecin qui quittera ses consultations pour aller voir une urgence réelle ou vécue comme telle ! Quand ce n’est pas la grand-mère qu’il faut emmener à l’hôpital et que, faute d’ambulanciers disponibles, les pompiers font du transport sanitaire ; ce n’est pas leur rôle, mais personne ne le fera s’ils ne s’en chargent pas. La suppression de l’obligation de permanence des soins pour les médecins – je le suis moi-même, je sais donc de quoi je parle
– est une catastrophe qu’il faut bien que quelqu’un paye. Il y a d’ailleurs dans le rapport des sénateurs Troendlé et Collombat des propositions en la matière qui peuvent être très dures mais ont le mérite de soulever le problème.
En parallèle, le nombre de centres diminue : il doit y avoir aujourd’hui 5 700 centres intégrés. Peut-on s’abstenir de modifier le maillage territorial ? Il y a peu de sapeurs-pompiers en France, en tout cas moins qu’en Allemagne. Le maillage doit donc être révisé, mais cette révision ne saurait se fonder sur des considérations purement comptables : il faut prendre en considération tous les acteurs et lancer une concertation avec les pompiers, les élus, etc. En revanche, comme l’a dit M. Bompard, la question du financement se pose vu les difficultés des communes et des départements. Mais la proposition de loi apporte justement une source de financement : les départements versaient 37 millions d’euros de cotisations pour la PFR ; ils n’en apporteront plus que 2,5 millions. Il est souhaitable que l’argent qui n’ira plus à la PFR reste affecté au SDIS pour financer les équipements. Le Gouvernement, qui va faire la même économie, s’est engagé à ce que, sur la somme épargnée, 20 millions d’euros y contribuent. Il faudra bien choisir ces équipements en fonction des nouvelles menaces auxquelles notre pays est confronté.
Jacques Valax a insisté, comme Olivier Marleix, sur la gratitude que nous devons aux sapeurs-pompiers. En effet, remettre une médaille, aller s’incliner sur la dépouille d’un sapeur-pompier mort en service, c’est bien, mais ce n’est pas suffisant. Six sapeurs-pompiers sont ainsi décédés depuis le début de l’année. Je suis allé, avec Bernard Cazeneuve, aux obsèques de certains d’entre eux ; j’y ai vu tous les pompiers du département, les familles, les amis, l’ensemble des élus ; mais qu’en est-il quelques jours après ? Je l’ai vu à Loriol, où je m’étais rendu peu après le drame : la solidarité s’efface vite. Il est vrai que notre société n’est pas très reconnaissante, et que l’on peut se demander ce qu’elle devient quand on voit des sapeurs-pompiers en intervention se faire cracher dessus, insulter, caillasser, au point de devoir parfois sortir en véhicule blindé.
M. Marleix a aussi évoqué, à juste titre, les jeunes sapeurs-pompiers (JSP), auxquels nous devrions prêter plus d’attention encore. Ils sont 27 000 et nous montrent l’exemple en matière de féminisation, avec 27 % de femmes, contre 17 % seulement chez les SPV. Mais combien de JSP deviennent SPV ? Dans l’immédiat, 50 % ; au bout de quatre ou cinq ans, il en reste très peu. Ce n’est pas peine perdue, car cela permet de former de très bons secouristes auxquels cette formation servira toute leur vie. Il faut toutefois s’intéresser aux JSP pour tenter de résoudre le problème de la désertification.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. On entend souvent dire que nos 193 000 SPV coûtent cher, alors que leurs indemnités horaires sont minimes. Que dirait-on s’il fallait professionnaliser le dispositif, avec les difficultés catégorielles afférentes ? Cette base de la sécurité civile doit être conservée. Pour 85 euros par habitant, on a un service vingt-quatre heures sur vingt-quatre, 365 jours par an : ce n’est pas si cher !
Mme Cécile Untermaier. Je salue évidemment l’action des SPV au quotidien. C’est une responsabilité collective que de respecter et préserver cette activité au service des autres. Je pense d’abord aux employeurs, surtout privés, qui ne prennent pas toujours les dispositions nécessaires pour faciliter le départ des SPV en journée. Je pense aussi à la qualité des interventions : beaucoup de SPV constatent une majoration des normes qui rend moins intéressantes les interventions qui leur sont proposées.
Un amendement porte sur la validation des acquis de l’expérience (VAE). Un SPV qui a vingt ou trente ans d’ancienneté devrait pouvoir espérer recevoir toute une gamme de propositions dans ce cadre.
Dans le même ordre d’idées, les fermetures brutales de casernes observées par exemple en Saône-et-Loire, et qui n’ont été remises en cause qu’à la suite de manifestations, témoignent d’un manque de respect. On ne peut pas traiter ainsi vingt SPV qui ont une vingtaine d’années de service, alors même que la caserne ne coûte pas grand-chose et qu’elle contribue au maillage, donc à l’égalité d’accès aux services de secours.
Le volontariat est tributaire de la reconnaissance par les pouvoirs publics du travail des SPV. Quand ces derniers sont attachés à une commune, à une caserne existante, il est hasardeux, voire dangereux, de supprimer ce lieu de rassemblement et d’identification de l’action qu’ils mènent sur le territoire.
Mme Anne-Yvonne Le Dain. Ce texte nécessaire améliorera la situation des personnes qui vont au feu. L’une des six morts en service déplorée cette année est survenue dans l’Hérault. Le préfet, M. Pouëssel, et le patron du SDIS ont tenu à rendre à la victime, le 11 novembre, un hommage solennel au cours duquel la Légion d’honneur lui a été remise à titre posthume. La cérémonie, à laquelle ont assisté les compagnies de pompiers, était très émouvante. C’est un jeune pompier volontaire de 24 ans dont on saluait ainsi la mémoire.
Il y a une trentaine ou même une vingtaine d’années, les casernes étaient plus souvent situées dans les zones dites forestières et les feux partaient plutôt des alentours des villes. Dans l’intervalle, les conseils généraux, notamment celui de l’Hérault, ont réalisé les investissements nécessaires et les casernes sont plus astucieusement réparties. Mais, s’il fallait en réviser la géographie, il faudrait tenir compte du fait que la forêt méditerranéenne est en pleine croissance – bien qu’elle ne soit toujours pas inscrite à l’inventaire forestier national (IFN) comme contribuant au stockage de carbone – et que, dans ces zones chaudes, la prise au feu est très rapide : les casernes doivent être proches pour que les véhicules d’intervention rejoignent rapidement la zone et que des centaines d’hectares ne partent pas en fumée.
M. Arnaud Viala. Cette proposition de loi est essentielle à la pérennité de notre modèle de sécurité civile.
Chacune des mesures incitatives qu’elle comporte devrait être adaptée aux spécificités des territoires ruraux à faible densité de population. Les conseils départementaux font de gros efforts pour y maintenir partout des centres de secours et les infrastructures afférentes. Mais le volontariat y pose encore plus de problèmes qu’ailleurs, puisque l’emploi y est plus rare et les conditions de vie plus complexes. En particulier, la nécessité que les volontaires soient en mesure de rejoindre les casernes dans un délai raisonnable exclut des parties entières du territoire où vivent pourtant des candidats potentiels au volontariat.
Je fais confiance à mes collègues – en particulier à Pierre Morel-A-L’Huissier, notre grand spécialiste de ces questions – pour mettre l’accent sur cet aspect.
M. le rapporteur. Mmes Untermaier et Le Dain ont toutes deux évoqué le maillage territorial. La suppression de certains centres, sans concertation, est totalement inacceptable. Une manifestation dans la Drôme, relayée à la télévision, nous a sensibilisés au problème, mais celui-ci existait déjà. Voilà pourquoi le ministre de l’intérieur a demandé, au congrès d’Agen, que le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, créé par le précédent gouvernement, établisse un rapport sur le maillage territorial.
Au-delà de ce seul problème, nous avons abordé dans nos auditions les inégalités territoriales en matière de financement. La taxe de capitation diffère totalement d’un département à l’autre, de même que la répartition du financement entre le conseil départemental et les communes. On observe des inégalités surprenantes : là, on paie la taxe de capitation et, en sus, la commune ou le département contribue largement aux équipements, aux bâtiments, etc. Il faudra donc revenir sur la loi de 1996 – non sur son esprit, mais sur son application, afin de passer en revue les inégalités nouvelles que nous avons créées.
La révision du maillage territorial est souvent indispensable. D’abord parce que, eu égard aux risques, il est obligatoire de couvrir même les zones rurales où l’on ne recrute plus. Ensuite parce que les territoires ruraux comptent souvent des personnes âgées isolées et que le regroupement des centres accentue l’éloignement. Pire encore : quand on ferme un centre, sur les cinq pompiers restants, deux se reportent sur le centre le plus proche mais trois partent définitivement. On sait que le recrutement des sapeurs-pompiers est souvent familial : la proximité est essentielle, de sorte que, si l’on perd un sergent-recruteur, il est difficile de faire revivre le centre.
Le rapport sur le maillage territorial le dit bien : rien n’est possible sans une consultation préalable associant les pompiers, les élus et l’État – puisque le préfet est directement responsable. Si aucune solution ne se dégage ou si l’on tente d’en imposer une, il est toujours possible de former un recours auprès de la Conférence nationale des services d’incendie et secours (CNSIS).
M. Viala a raison : une réflexion sur les territoires ruraux est nécessaire pour éviter les zones blanches. Pierre Morel-A-L’Huissier connaît bien le problème en Lozère : une population vieillissante, disséminée parce que, dans les petites exploitations familiales, on était toujours à distance de ses voisins ; une couverture territoriale d’autant plus difficile que le climat et le relief locaux n’autorisent aucune excentricité : la carte Michelin peut indiquer chaque fois 25 kilomètres, cela ne revient pas au même dans une zone de plaine, en Lozère ou dans le Puy-de-Dôme !
La Commission en vient à l’examen des articles de la proposition de loi.
EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES
Le titre Ier de la proposition de loi introduit un nouveau dispositif de prestation de fin de service pour les sapeurs-pompiers volontaires et simplifie les modalités de revalorisation de leurs indemnités horaires.
Chapitre Ier
Prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires
Le chapitre Ier de la proposition de loi introduit un nouveau régime de prestation de fin de service à compter du 1er janvier 2016. Il s’agit d’une nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR 2) présentant des modalités de financement considérablement transformées, sans toutefois modifier les droits des sapeurs-pompiers volontaires bénéficiaires.
Article 1er A
(art. 15-1 à 15-14 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996
relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers)
Demande de rapport sur la prestation de fidélisation et de reconnaissance
À l’initiative de Mme Valérie Rabault et suivant l’avis de sagesse de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté le présent article additionnel demandant au Gouvernement un rapport sur la PFR et la NPFR.
Cette demande de rapport porte sur :
– le coût de la PFR en 2015 et de la NPFR en 2016 pour l'État et pour les SDIS ;
– le coût que représenterait un abaissement à 15 ans de la durée de service en qualité de SPV exigée pour bénéficier de la NPFR ;
– le coût que représenterait une revalorisation de 10% du montant de la PFR et de la NPFR versées aux SPV ;
– et les conditions d'inscription de la PFR et de la NPFR dans le compte personnel d’activité (CPA).
Votre Commission souhaite ainsi obtenir des réponses du Gouvernement sur ces différents points lors de l’examen du présent texte en séance publique.
*
* *
La Commission examine l’amendement CL13 de Mme Valérie Rabault.
Mme Valérie Rabault. Je m’associe tout d’abord aux remerciements qui ont été adressés au rapporteur et à l’ensemble des collègues qui ont porté cette proposition de loi. Ce texte me semble extrêmement précieux. Dans tous nos territoires, nous sommes témoins en effet de l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires, aux côtés des sapeurs-pompiers professionnels. Il est donc important que nos deux assemblées puissent se prononcer à leur sujet.
Cet amendement a trait à la prestation de fidélisation et de reconnaissance. Exiger des sapeurs-pompiers volontaires qu’ils exercent leur mission pendant vingt ans pour pouvoir percevoir cette prestation me paraît trop long. Le volontariat pendant quinze années – a fortiori dans les territoires ruraux où ils sont le seul recours pour la population – correspond déjà à un engagement très important. C’est pourquoi nous souhaiterions ramener à quinze ans la durée minimale de volontariat ouvrant droit à cette prestation. Cela étant, nous sommes tous soumis aux règles de l’article 40 de la Constitution qui empêche les parlementaires d’augmenter les charges de l’État. C’est pourquoi je propose que dans un laps de temps très rapproché, le Gouvernement nous remette une évaluation du coût que représenterait un abaissement à quinze années de la durée minimale de volontariat ouvrant droit à cette prestation. Il conviendrait que cette mesure puisse être rapidement inscrite en loi de finances ; cela enverrait un vrai signal aux sapeurs-pompiers volontaires. Je rappelle, dans l’exposé sommaire de mon amendement, le montant des contributions publiques versées en 2013 pour financer cette prestation : 70,4 millions d’euros, dont 32 par l’État.
Enfin, je rejoins Pierre Morel-A-L’Huissier lorsqu’il dit qu’il faut pouvoir comparer notre modèle avec celui d’autres pays, en termes de coûts globaux puisque que ce soit le département ou l’État qui paie, il s’agit toujours, in fine, des impôts de nos concitoyens. Une fois que nous aurons cette vision globale, nous serons sans doute surpris de nous apercevoir que le coût de notre service est nettement moins élevé que dans les autres pays, et pour de meilleures prestations.
M. le rapporteur. Vous avez tout à fait raison. Le coût des sapeurs-pompiers volontaires est très inférieur en France à ce qu’il représente dans d’autres pays. Il est aussi très inférieur au coût des sapeurs-pompiers professionnels. Il n’est pas question d’opposer sapeurs-pompiers professionnels et volontaires. Mais le nombre des premiers a été quadruplé tandis que celui des seconds est en baisse. J’ai reçu les syndicats des sapeurs-pompiers professionnels : certains ont clairement dit qu’ils souhaitaient la suppression des sapeurs-pompiers volontaires. On se demande bien comment ils comptent financer une telle décision, d’autant que ce sont les mêmes qui vous diront que l’on paie trop d’impôts.
Faut-il abaisser à quinze ans – voire à dix ans, comme je l’ai lu dans un amendement déclaré irrecevable – la durée minimale de volontariat ouvrant droit à la prestation ? Si l’on veut fidéliser les sapeurs-pompiers volontaires, il faut fixer une durée supérieure à dix ans. Nous proposons de la fixer à vingt ans, tout en prévoyant une clause à quinze ans, pour les sapeurs-pompiers dont l’incapacité opérationnelle est médicalement reconnue.
L’abaissement dont l’étude est proposée représenterait bien sûr une dépense supplémentaire tombant sous le coup de l’article 40 de la Constitution et que nous n’avons pas les moyens de financer. De plus, nous sommes ici pour discuter de la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance. Cela fait suite à un pacte qui a été signé le 6 avril 2016 par le ministre, le président de l’Association des départements de France, le président de l’Association des maires de France, le président de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours, le président du Conseil national des sapeurs-pompiers, le président de l’Association de gestion de la PFR et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers. Or il est très difficile de faire se rencontrer tout le monde – et encore plus compliqué de mettre tout le monde d’accord pour signer un texte commun. Cela étant, je ne vous demanderai pas de retirer votre amendement, madame Rabault ; je m’en remettrai à la sagesse de la Commission. Vous verrez comment réagira le Gouvernement en séance publique.
Mme Valérie Rabault. Mon amendement vise simplement à demander un rapport au Gouvernement. Si ce dernier nous transmet les données souhaitées en séance publique, nous n’aurons plus besoin de ce rapport et nous pourrons engager le débat. J’entends bien votre crainte, si l’on fixe la durée minimale à dix ans, que plus personne ne s’engage au-delà. Je ne suis pas certaine cependant que cette prestation soit le seul moteur de l’engagement volontaire. En outre, il est important, surtout pour nos territoires ruraux, d’envoyer un vrai signal aux sapeurs-pompiers volontaires. Encore une fois, cet amendement ne vise qu’à demander un rapport. Je ne crois pas qu’il gênera beaucoup le Gouvernement.
M. le président Dominique Raimbourg. Avant que nous votions, je souhaiterais rappeler la jurisprudence habituelle de la commission des Lois en matière de demandes de rapports. Nous sommes tous soumis à la règle fixée par l’article 40 de la Constitution si bien que le nombre de ces demandes est considérable. En réalité, personne ne souhaite véritablement un rapport : c’est un débat que réclament les auteurs de ce type d’amendements. C’est pourquoi la pratique de la commission des Lois est de rejeter les amendements formulant ces demandes de rapport – sauf cas exceptionnels, comme par exemple au mois de septembre lors de l’examen du projet de loi sur l’égalité réelle outre-mer. J’ai le sentiment, madame Rabault, que nous sommes là aussi dans un cas exceptionnel : vous souhaitez non pas un rapport mais ouvrir un débat en séance publique et qu’à cette occasion, vous soient fournis des chiffres que vous n’arrivez pas à obtenir, malgré votre qualité de rapporteure générale du budget. Votre demande me paraît tout à fait légitime et si j’ai bien compris, il y a des chances que ces chiffres vous soient fournis. Dans ces conditions, nous pourrions adopter cet amendement quitte à revenir sur son adoption en séance publique.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Cela va créer un précédent. Or j’ai moi-même déposé des amendements visant à demander un rapport au Gouvernement. J’espère bénéficier de la même doctrine.
La Commission adopte l’amendement. L’article 1er A est ainsi rédigé.
Article 1er
(art. 15-1 à 15-9 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996
relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers)
Devenir du contrat collectif d’assurance de l’ancienne prestation
de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires
1. La proposition de loi
Le présent article tend à assurer la pérennité du fonctionnement du fonds issu du contrat collectif d’assurance défini à l’article 15–2 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.
Il mentionne plus particulièrement le maintien de l’application des « obligations du prestataire financier », c’est-à-dire de l’organisme d’assurance auprès duquel a été souscrit le contrat collectif d’assurance. Ces obligations sont toutefois définies dans le règlement du régime adopté par l’APFR, qui précise « les règles et les modalités de la constitution et de la liquidation des droits des sapeurs-pompiers volontaires », et non dans la loi.
Dans sa rédaction initiale, l’article 1er de la proposition de loi n’abroge ni ne modifie les articles 15-1 à 15-9 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers qui définissent la PFR.
À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté un amendement de rédaction globale permettant de mieux organiser la coordination entre les régimes de la PFR et de la NPFR.
a. Contrôle de l’association nationale de surveillance de la PFR
Des mécanismes de contrôle de l’association nationale définie à l’article 15-2 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée sont désormais prévus :
– l’association nationale doit établir chaque année un rapport sur son activité et sur les perspectives financières des régimes de la PFR et de la NPFR. Ce rapport annuel est remis au ministre chargé de la sécurité civile et présenté à la Conférence nationale des services d’incendie et de secours ;
– elle doit également transmettre au ministre chargé de la sécurité civile toutes les informations que celui-ci estime nécessaires pour s’assurer de la bonne gestion des régimes de la PFR et de la NPFR.
En outre, un représentant du ministre chargé de la sécurité civile assiste de droit aux séances du conseil d’administration.
L’association nationale, qui était déjà chargée de la surveillance de la PFR et de la NPFR, est également chargée de leur contrôle. Celui-ci ne peut être mené efficacement qu’au niveau national, afin de s’assurer qu’aucune disparité n’apparaisse entre les différents SDIS, dans le décompte des durées de service, par exemple.
Enfin, les communes et EPCI qui adhèreront à la NPFR seront représentés au conseil d’administration de l’association nationale. L’adhésion au régime de la NPFR des communes ayant précédemment adhéré au régime de la NPFR étant obligatoire, ces dernières continueront donc à être représentées.
b. Limitation du régime de la PFR aux droits acquis avant le 1er janvier 2016
Le nouveau contrat collectif d’assurance qui sera souscrit par l’association nationale pour la gestion de la PFR se limitera à la gestion des droits acquis par les SPV adhérents avant le 1er janvier 2016 et des provisions techniques qui leur sont liées. L’organisme chargé de cette gestion assure le versement des prestations aux SPV.
Les provisions techniques garantissant le régime de la PFR se limitent à celles qui ont été constituées par le régime avant le 1er janvier 2016. À compter de cette date, la PFR sera intégralement financée par ces provisions et non plus par les contributions des SDIS et des SPV.
Les cotisations obligatoires et facultatives versées par les SPV au titre de la PFR entre 2005 et 2015 seront remboursées par l’organisme de gestion du régime, afin d’aligner la PFR sur la NPFR, qui n’exige plus de cotisations des SPV.
La PFR se limitant aux droits acquis par les adhérents avant le 1er janvier 2016, l’adhésion de corps communaux ou intercommunaux non intégrés supplémentaires sera bien évidemment impossible. Les cinq corps communaux et intercommunaux qui ont adhéré à la PFR avant cette date doivent adhérer au nouveau contrat collectif d’assurance du régime.
c. Définition plus cohérente des ayants droit
Les dispositions de l’article 15-4 la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée évoquent alternativement les « ayants droit » (sans les définir), le « conjoint survivant » et les « descendants directs jusqu’à leur majorité » ou le « conjoint » seul. De son côté, le contrat collectif d’assurance de la PFR précisait qu’ « il faut entendre par conjoint, le conjoint marié non séparé de corps par jugement définitif, le concubin ou le partenaire lié par un PACS. À défaut, la prestation est versée à ses enfants jusqu'à la majorité, le montant de cette prestation étant divisé par le nombre d'enfants ».
L’État s’est engagé à maintenir les droits des SPV tels que définis dans le contrat collectif d’assurance, et notamment à « préserver les dispositions existantes en matière de prévoyance et de réversion » au titre de la PFR et de la NPFR.
Une redéfinition dans la loi des ayants droit de la PFR et de la NPFR aurait entraîné la création d’une charge s’agissant de la NPFR. Il a donc été jugé préférable de renvoyer la définition à un décret, qui reprendra les termes du contrat collectif d’assurance de la PFR, afin de garantir l’unicité de cette définition entre la PFR et la NPFR et la continuité des droits des SPV.
d. Coordination avec les autres prestations de fin de service
L’article 15-5 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée précisait que l’allocation de vétérance définie à l’article 12 ne s’appliquait pas aux sapeurs-pompiers volontaires des corps départementaux et des corps communaux ou intercommunaux ayant adhéré à la PFR qui ont cessé définitivement le service avant le 1er janvier 2004. En réalité, elle ne s’appliquait plus aux corps communaux et intercommunaux non intégrés à compter de la date de leur adhésion au contrat collectif d’assurance de la PFR.
Cet article est abrogé au profit d’une nouvelle rédaction des derniers alinéas de l’article 12, précisant que le régime de l’allocation de vétérance ne s’applique ni aux SPV des corps départementaux qui cessent définitivement le service à compter du 1er janvier 2004, ni aux SPV des corps communaux ou intercommunaux qui cessent définitivement le service à compter de la date d’adhésion de la commune ou de l’EPCI qui les gèrent à la PFR ou à la NPFR.
Enfin, cet amendement reprend la rédaction des alinéas définissant l’allocation de fidélité, sans modification des dispositifs en vigueur, afin de l’aligner sur celle des décrets d’applications.
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* *
La Commission étudie l’amendement CL17 du rapporteur.
M. le rapporteur. La proposition de loi a notamment pour objectif de créer une nouvelle prestation de fin de service des sapeurs-pompiers volontaires à compter du 1er janvier 2016 : la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance (NPFR).
Cet amendement précise le devenir, à la suite de l’entrée en vigueur de cette réforme, d’un autre régime de prestation de fin de service des volontaires, la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) qui s’applique aux SPV des corps départementaux depuis le 1er janvier 2005.
Dans sa rédaction actuelle, l’article 1er de la proposition de loi n’abroge ni ne modifie les articles de la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat.
Il convient cependant d’organiser la coordination entre les régimes de la PFR et de la NPFR. Il convient aussi d’assurer la coordination de la NPFR avec le régime de l’allocation de vétérance des sapeurs-pompiers volontaires qui reste en vigueur pour les corps communaux ou intercommunaux non intégrés à un SDIS.
L’amendement CL17 modifie l’intitulé du titre III de la loi de 1996 pour y introduire le régime de la NPFR. Il précise que le régime de l’allocation de vétérance ne s’applique ni aux corps départementaux ni aux cinq corps communaux ou intercommunaux qui ont adhéré à la PFR ni à ceux qui adhèreront à la NPFR. Il borne dans le temps la constitution de nouvelles provisions techniques visant à garantir le régime de la PFR avant le 1er janvier 2016. Il ne permet plus de nouvelles adhésions de corps communaux ou intercommunaux non intégrés au régime de la PFR et prévoit le rattachement des cinq corps communaux qui ont adhéré à la PFR avant le 1er janvier 2016 au nouveau contrat de gestion de la PFR. Il prévoit la présence d’un représentant du ministère chargé de la sécurité civile aux séances du conseil d’administration de l’association. Il précise que l’association doit établir chaque année un rapport sur son activité et sur les perspectives financières des régimes de la PFR et de la NPFR. Il limite le contrat collectif d’assurance de la PFR à la gestion des droits acquis par les SPV avant le 1er janvier 2016. Enfin, il prévoit le remboursement des cotisations obligatoires et facultatives des SPV au titre de la PFR par l’organisme de gestion du régime.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Je remercie le rapporteur de cet amendement. Certains pompiers craignent que la NPFR soit moins intéressante que la PFR. Pourrions-nous les rassurer dans le cadre de notre discussion au sein de cette Commission ?
M. le rapporteur. Vous trouverez un tableau de chiffres précis dans mon rapport. Les montants ne changeront pas entre la PFR et la NPFR.
La Commission adopte l’amendement.
L’article 1er est ainsi rédigé.
Article 2
(art. 15-10 à 15-14 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996
relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers)
Nouveau régime de la prestation de fidélisation et de reconnaissance 2
1. La proposition de loi
L’article 2 insère six nouveaux articles dans le titre IV de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, afin de définir les modalités de fonctionnement de la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires (NPFR).
Il est prévu que la NPFR entre en vigueur de manière rétroactive à compter du 1er janvier 2016 (art. 16-1 et 16-5).
Le nouveau régime repose sur un système de flux budgétaire direct annuel et supprime les provisions à chaque seuil d’ancienneté des SPV.
À la différence de la PFR :
– la NPFR est financée uniquement par la contribution annuelle obligatoire versée par chaque SDIS, en fonction du nombre de bénéficiaires : il n’y a plus de cotisations obligatoires ou facultatives des SPV. La contribution de l’État à la charge que représente la PFR pour les départements doit être définie dans une loi de finances (art. 16-3) ;
– une association de surveillance du régime devra souscrire un « contrat » visant à confier le seul « suivi administratif et financier » à un « organisme national de gestion ». Il ne s’agit plus d’un contrat collectif d’assurance (art. 16-2), mais le suivi de la gestion demeure au niveau national ;
– le montant et les modalités de revalorisation de la NPFR sont fixés par décret en Conseil d’État (art. 16-4) ;
– le régime de la NPFR s’applique à l’ensemble des corps communaux et intercommunaux, de la même manière qu’aux corps départementaux, à compter du 1er janvier 2016 (art. 16-5). Toutefois, les communes et EPCI assurant la gestion de ces corps n’auront pas l’obligation d’adhérer à l’association de surveillance du régime et ne seront pas représentés dans son conseil d’administration (art. 16-2).
2. Les modifications opérées par votre commission des Lois
À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté trente-cinq amendements permettant d’améliorer la rédaction des articles définissant la NPFR et de préciser certains aspects de ce nouveau régime.
Ces articles, renumérotés de 15-10 à 15-14, sont insérés à la fin du titre III de la loi de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée, à la suite des articles définissant la PFR (15-1 à 15-9).
a. Définition de la « nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance »
La nouvelle prestation de fin de service prend l’appellation de « nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance ».
L’article 15-10 définit cette NPFR sur la base de condition de durée de service en qualité de SPV exigée pour en bénéficier, comme c’est déjà le cas pour l’allocation de vétérance, à l’article 12 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée.
Cette condition de durée a été déplacée au sein de la proposition de loi du neuvième alinéa (qui est supprimé) au premier alinéa de l’article 2.
La durée de service exigée est de vingt ans (effectués en une ou plusieurs fractions) et peut être abaissée à quinze ans en cas d’incapacité opérationnelle médicalement reconnue, comme pour la PFR (article 15-4 et décret n° 2005-1150 du 13 septembre 2005 précité) et l’allocation de vétérance (article 12).
b. Rôle de l’association nationale
L’article 15-11 prévoit de confier la surveillance et le contrôle de la NPFR à l’association nationale chargée de la surveillance de la PFR.
Cette association doit souscrire un contrat confiant la gestion administrative et financière du régime de la NPFR à un organisme national de gestion.
La séparation entre la gestion, d’une part, et la surveillance et le contrôle, d’autre part, est donc bien maintenue, comme pour la PFR. Le ministre chargé de la sécurité civile exercera également un contrôle sur l’association, comme évoqué plus haut.
c. Adhésion des corps communaux et intercommunaux non intégrés à un SDIS
L’article 15-11 précise que l’adhésion à la NPFR est :
– obligatoire pour les cinq communes et EPCI ayant précédemment adhéré à la PFR. Il s’agit d’assurer la continuité des droits des SPV gérés par ces collectivités ;
– facultative pour les autres communes et EPCI. Les collectivités faisant le choix de ne pas adhérer à la NPFR continueront à servir à leurs anciens SPV l’allocation de vétérance.
L’adhésion au régime reste donc très majoritairement facultative, comme pour la PFR et contrairement à la rédaction initiale de la proposition de loi.
d. Financement de la NPFR
Le régime de la NPFR est basé, comme on l’a vu, sur un flux budgétaire direct, contrairement au régime de la PFR qui prévoyait des provisions à chaque seuil de durée de service des sapeurs-pompiers volontaires (20, 25, 30 et 35 ans).
La rédaction de l’article 15-12 a donc été précisée, afin de prendre en compte la mise en place de ce système de flux : le montant de la contribution des SDIS est fixé en fonction du montant des prestations à verser aux SPV remplissant les conditions de durée de service et d’âge définies aux articles 15-10 et 15-13.
Les communes et EPCI qui adhèrent à la NPFR doivent assumer l’intégralité de la contribution annuelle finançant la prestation de leurs anciens SPV. En effet, si les conseils départementaux reçoivent une compensation de la part de l’État pour le financement de la PFR des corps départementaux, les communes et EPCI n’en reçoivent aucune pour les corps communaux ou intercommunaux non intégrés à un SDIS, dans le prolongement de la logique de la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours et conformément aux dispositions précédemment en vigueur pour la PFR.
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La Commission est saisie de l’amendement CL18 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement insère les articles définissant la NPFR à la fin du titre III de la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, intitulé « Les indemnités horaires, l’allocation de vétérance et la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires ». Ces articles avaient en effet été insérés par erreur dans le titre IV de cette loi.
La Commission adopte l’amendement.
Elle aborde l’amendement CL19 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement définit la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance sur la base de la durée minimale de service en qualité de SPV exigée pour bénéficier de cette prestation. Il s’agit de la même durée minimale – vingt ans – que celle exigée précédemment pour bénéficier de la PFR. Cette durée est réduite à quinze ans pour les SPV dont l’incapacité opérationnelle est reconnue médicalement, comme c’est également le cas pour la PFR et l’allocation de vétérance.
J’en profite pour préciser à M. Morel-A-L’Huissier que la NPFR sera de 469 euros pour une durée de service de vingt à vingt-quatre ans, de 938 euros, entre vingt-cinq et vingt-neuf ans, de 1 407 euros, entre trente et trente-quatre ans et de 1 876 euros, pour trente-cinq ans de service et plus. Ces montants ne sont pas intangibles puisqu’ils pourront être revalorisés tous les ans.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite successivement l’amendement rédactionnel CL20, l’amendement de précision CL22 et l’amendement rédactionnel CL21, tous du rapporteur.
La Commission en vient à l’amendement CL23 du même auteur.
M. le rapporteur. Cet amendement permet aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) assurant la gestion d’un corps communal ou intercommunal de sapeurs-pompiers d’adhérer au régime de la NPFR, comme c’était déjà le cas pour le régime de la PFR. Il rend également cette adhésion obligatoire pour les cinq communes et EPCI ayant adhéré au régime de la PFR avant le 1er janvier 2016.
Les corps communaux ou intercommunaux qui n’étaient pas intégrés dans le corps départemental avaient la possibilité, avec la PFR, d’adhérer à ce régime, auquel cas les sapeurs-pompiers payaient la cotisation annuelle de 57 euros. Seuls cinq corps l’ont fait – ils vont donc obligatoirement continuer à adhérer. Les autres auront le choix de le faire ou pas.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte successivement l’amendement de conséquence CL24 et l’amendement rédactionnel CL25, tous deux du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL26 du même auteur.
M. le rapporteur. Le régime de la NPFR sera fondé sur un flux budgétaire direct et non sur une capitalisation, comme c’était le cas précédemment. Les sapeurs-pompiers volontaires n’auront plus à cotiser alors qu’ils devaient le faire jusqu’ici. Cet amendement précise la rédaction mettant en place le système de flux de la NPFR, en fixant le montant de la contribution des SDIS en fonction du montant des prestations à verser.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL27 du rapporteur.
Elle en vient à l’amendement CL28 du même auteur.
M. le rapporteur. Cet amendement précise les modalités de financement de la NPFR pour les sapeurs-pompiers des corps communaux ou intercommunaux non intégrés à un SDIS. Le financement sera intégralement assuré par la contribution des communes et EPCI qui gèrent le SPV, sans aucune compensation par l’État.
Mme Valérie Rabault. Que change votre amendement à la situation actuelle ?
M. le rapporteur. Actuellement, c’est le SDIS, l’État et la cotisation qui financent les corps communaux et intercommunaux intégrés dans le corps départemental. S’agissant de ceux qui n’y sont pas intégrés, c’est théoriquement la collectivité – commune ou intercommunalité – gestionnaire des SPV et la cotisation obligatoire de ces SPV qui assurent ce financement.
Nous supprimons désormais la cotisation des SPV. Mais il arrive que le département accorde une prime contribuant au financement de la PFR par ces collectivités. Notre amendement clarifie donc les choses : on ne demandera rien à l’État ni au département. Soit les collectivités intègrent le SDIS, soit elles ne le font pas. L’intégrer présente des avantages et des inconvénients. Les corps communaux et intercommunaux qui ne le font pas choisissent d’être totalement indépendants et doivent donc assumer intégralement la charge que représente le financement de la NPFR. Sur le plan opérationnel, c’est complètement différent.
Vous parliez tout à l’heure des difficultés auxquelles sont confrontés les territoires ruraux. Il est donc nécessaire de revaloriser le maillage non seulement du schéma départemental d’analyse et de couverture des risques (SDACR) mais surtout du schéma opérationnel. Plus le secteur dans lequel on se trouve correspond à une zone blanche, plus le schéma opérationnel est difficile à faire.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL29, CL30 et CL31, les amendements de conséquences CL32 et CL33, les amendements rédactionnels CL34, CL35 et CL36, les amendements de conséquence CL37 et CL38 et l’amendement rédactionnel CL39, tous du rapporteur.
La Commission étudie l’amendement CL40 du même auteur.
M. le rapporteur. Cet amendement renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de définir les ayants droit des sapeurs-pompiers décédés et qui auraient dû toucher la PFR. Actuellement, les textes ne précisent pas que l’on applique la définition du code de la sécurité sociale. Un renvoi explicite à ce code n’est pas souhaitable, car il ne faut pas remettre en cause le statut non professionnel des SPV. Le Gouvernement a indiqué que le décret précisera qu’il faut entendre par ayant droit le conjoint marié non séparé de corps par jugement définitif, le concubin ou le partenaire lié par un PACS. À défaut, la prestation est versée aux enfants jusqu’à leur majorité, le montant de cette prestation étant divisé par le nombre d’enfants.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Il faut aussi veiller à la définition même du sapeur-pompier volontaire, qui n’est pas un salarié. Lors de l’élaboration de la loi précédente, nous avons fait en sorte, avec l’appui du Conseil d’État, que les SPV n’entrent pas dans le champ de la directive européenne sur le temps de travail. Moins on fait référence au code du travail et au code de la sécurité sociale, mieux c’est.
M. le rapporteur. Tout à fait. Les volontaires ne sont pas des professionnels. Or, la Commission européenne n’attend justement qu’une chose : pouvoir démontrer que leur volontariat revêt une dimension professionnelle, ce qui entraînerait l’effondrement de notre système. M. Bompard disait à juste titre que ce système est exceptionnel, comparé à ceux des autres pays. Faisons en sorte de le maintenir.
M. le président Dominique Raimbourg. Renvoyer à un décret le soin de définir les ayants droit ne pose-t-il aucune difficulté ?
M. le rapporteur. Aucune. Le Gouvernement a cautionné le dispositif.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL41 et CL42, l’amendement de conséquence CL43, l’amendement de cohérence CL44, l’amendement rédactionnel CL45, l’amendement de conséquence CL48, l’amendement rédactionnel CL46, l’amendement de cohérence CL47, les amendements rédactionnels CL49 et CL50 et l’amendement de conséquence CL51, tous du rapporteur.
La Commission aborde l’amendement CL52 du même auteur.
M. le rapporteur. Cet amendement fixe la date d’entrée en vigueur de la NPFR au 1er janvier 2016. La loi sera ainsi rétroactive, à condition toutefois qu’elle soit votée par les deux assemblées avant le 31 décembre 2016.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 2 modifié.
Article 2 bis
(art. 27 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996
relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers)
Dispositions applicables à Mayotte
À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté le présent article additionnel de coordination.
L'article 27 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée définissait notamment les modalités d'application de la PFR à Mayotte. Or Mayotte n'a jamais adhéré à la PFR. Ces dispositions relatives à la PFR ont donc été supprimées.
Les coordinations avec les nouveaux articles de la NPFR (art. 15-10 à 15-14), qui s'applique de droit à Mayotte, ont également été réalisées.
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La Commission étudie l’amendement CL53 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’article 27 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers définit notamment les modalités d’application de la PFR à Mayotte. Cependant, Mayotte n’a jamais adhéré à la PFR. L’amendement CL53 supprime donc ces dispositions. Il effectue également les modifications de coordination nécessaires avec les nouveaux articles de la NPFR qui s’applique de droit à Mayotte, aujourd’hui département.
La Commission adopte l’amendement. L’article 2 bis est ainsi rédigé.
Chapitre II
Dispositions relatives à la revalorisation des indemnités allouées
aux sapeurs-pompiers volontaires
Article 3
(art. 11 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat
dans les corps de sapeurs-pompiers)
Simplification de la procédure de revalorisation
Le présent article modifie l’article 11 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée en substituant au décret d’application en Conseil d’État un arrêté conjoint des ministres chargés de l’intérieur et du budget.
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La Commission adopte l’article 3 sans modification.
Chapitre III
Dispositions applicables aux bénéficiaires de la pension afférente au grade supérieur
Article 4
(art. 36 de la loi n° 2013–1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019)
Octroi du bénéfice de la pension afférente au grade supérieur aux anciens militaires s’engageant comme sapeur-pompier volontaire
Le présent article permet à un ancien militaire bénéficiant de la pension afférente au grade supérieur de pouvoir s’engager comme sapeur-pompier volontaire sans perdre le bénéfice de cette dernière.
1. L’état du droit
Aux termes de l’article 36 de la loi n° 2013–1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 2019, les officiers de carrière servant dans les grades de colonel, de lieutenant-colonel, de commandant, de capitaine ou dans un grade équivalent et les sous-officiers de carrière servant dans les grades d’adjudant-chef ou d’adjudant peuvent bénéficier, sous certaines conditions liées à la durée de service (1), d’un droit à pension à jouissance immédiate alors qu’ils se trouvent à plus de cinq ans de la limite d’âge de leur grade. Ce dispositif permet à ces officiers et sous–officiers de quitter l’institution militaire en échange d’une pension revalorisée.
Toutefois, en l’état du droit, le bénéficiaire de la pension qui reprend une activité dans un organisme mentionné à l’article L. 86-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite perd le bénéfice de cette pension à compter du premier jour du mois au cours duquel débute cette activité. Or, la rédaction de cet article du code des pensions civiles et militaires de retraite comprend un champ particulièrement large d’emplois publics.
Les employeurs mentionnés À l’article L. 86-1 du code des pensions civiles
et militaires de retraite
1° Les administrations de l’État et leurs établissements publics ne présentant pas un caractère industriel ou commercial ;
2° Les collectivités territoriales et les établissements publics ne présentant pas un caractère industriel ou commercial qui leur sont rattachés ;
3° Les établissements énumérés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
Cette disposition semble empêcher le bénéficiaire de la pension mentionnée à l’article 36 de la LPM pour les années 2014 à 2019 de s’engager comme sapeur-pompier volontaire, ce qui parait paradoxal au regard des dispositions du code de la sécurité intérieure. Ainsi :
–– l’article L. 723–3 dispose que « toute personne, qu’elle soit ou non en activité et quelle que soit son activité professionnelle, peut devenir sapeur-pompier volontaire, sous réserve de satisfaire aux conditions d’engagement » ;
–– aux termes de l’article L. 723–5, « l’activité de sapeur-pompier volontaire, qui repose sur le volontariat et le bénévolat, n’est pas exercée à titre professionnel mais dans des conditions qui lui sont propres ».
2. La proposition de loi
Le présent article complète l’article 36 de la LPM pour les années 2014 à 2019 par un alinéa disposant que les restrictions précitées à l’activité ne s’appliquent pas au cas de l’engagement en qualité de sapeur-pompier volontaire. Il lève ainsi une ambigüité préjudiciable au volontariat de personnes fortement qualifiées, telles les médecins militaires.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL54 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 4 modifié.
Article 4 bis (nouveau)
(art. 244 quater Y [nouveau] du code général des impôts, art. L. 5151–9, L. 5151–10 et L. 5151–11 du code du travail)
Inclusion des activités de sapeur-pompier volontaire (SPV) dans le compte personnel d’activité
Le présent article, adopté sur proposition de Mme Valérie Rabault, propose d’adjoindre l’inclusion des activités de sapeur-pompier volontaire (SPV) dans le compte personnel d’activité (CPA) et le compte engagement citoyen, créés par l’article 39 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.
Il insère d’une part au sein des activités de volontariat éligibles l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires en faisant référence à leur statut tel que mis en place par la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers et la loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique, et désormais codifié au code de la sécurité intérieure.
L’activité de SPV rejoint ainsi le service civique, la réserve militaire, la réserve communale de sécurité civile, la réserve sanitaire, l’activité de maître d’apprentissage, le volontariat dans les armées et certaines activités de bénévolat associatifs.
D’autre part, ce nouvel article propose de relever les heures de formation capitalisées au titre du compte pour les SPV, en les portant de 20 à 40 heures. Cette initiative du législateur engendre un coût qui sera in fine supporté par l’État, via un crédit d’impôt bénéficiant aux employeurs des salariés concernés.
La commission des Lois a adopté cet article, tout en rappelant qu’un travail de réflexion était en cours sur ce sujet avec le Gouvernement et M. Pierre Morel-A-L’Huissier et qu’il ferait l’objet d’un amendement en séance publique.
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La Commission en vient aux amendements CL14 et CL15 de Mme Valérie Rabault qui font l’objet d’une présentation commune.
Mme Valérie Rabault. Les amendements CL14 et CL15 ont trait au compte personnel d’activité (CPA) qui a été créé par la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels. Peuvent bénéficier du CPA et de vingt heures de formation plusieurs types d’engagements associatifs – le service civique, la réserve militaire, la réserve communale, la réserve sanitaire, l’activité de maître d’apprentissage, le volontariat dans les armées et certaines activités de bénévolat associatives – mais pas les sapeurs-pompiers volontaires. Ces amendements visent à permettre à ces derniers de bénéficier du CPA. Nous proposons en outre dans l’amendement CL14 de porter le nombre d’heures de formation capitalisée de vingt à quarante.
M. le rapporteur. Un amendement est actuellement en cours de rédaction et devrait être déposé en séance publique par le Gouvernement qui, lui, n’est pas soumis à l’article 40 de la Constitution. M. Morel-A-L’Huissier avait aussi déposé un amendement ayant un objet similaire mais il a été déclaré irrecevable. Il me paraît souhaitable que ces deux amendements viennent compléter ce dispositif en séance publique. Je m’en remets donc à la sagesse de la Commission.
M. Jean-Pierre Decool. Je trouve ces amendements intéressants. Pierre Morel-A-L’Huissier et moi-même avions par ailleurs déposé un amendement visant à ce qu’au terme de dix années d’engagement volontaire, les sapeurs-pompiers puissent avoir droit à une bonification de leur retraite, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. Il faut savoir que le sapeur-pompier volontaire exerce une mission à risques – y compris pour sa famille. Cela mérite une forme de reconnaissance même si cette dernière ne correspond qu’à quelques jours de retraite anticipée.
Mme Colette Capdevielle. Monsieur le président, la doctrine que vous avez rappelée à propos de l’amendement prévoyant une demande de rapport au Gouvernement pourrait s’appliquer ici aussi. Adopter l’amendement CL14 permettrait de mettre le sujet en débat en séance publique puisque nous y sommes tous favorables. Je m’étonne d’ailleurs que les SPV aient été oubliés dans le texte initial de la « loi travail ».
M. le rapporteur. C’est pourquoi il est souhaitable qu’un débat ait lieu en séance publique sur ce point.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Je souscris aux deux amendements de Mme Rabault.
Qu’est devenu l’amendement CL3 que j’avais déposé et que je ne retrouve pas dans la liasse ?
M. le président Dominique Raimbourg. Votre amendement créait une charge, il a été déclaré irrecevable.
Quoi qu’il en soit, le débat pourra avoir lieu en séance publique – il serait exceptionnel de pouvoir gager ce dispositif par une augmentation des taxes sur le tabac. J’ajoute qu’il semble qu’il y ait un préaccord gouvernemental sur ce sujet.
La Commission adopte l’amendement CL14. L’article 4 bis est ainsi rédigé.
En conséquence, l’amendement CL15 tombe.
La Commission examine, en présentation commune, les amendements CL6, CL7, CL4 et CL9, tous de M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Cela fait six ou sept ans que j’essaie d’expliquer aux gouvernements successifs que la loi relative au mécénat, aux associations et aux fondations s’appliquant au secteur privé, il conviendrait que le temps passé à l’extérieur de l’entreprise fasse l’objet d’une évaluation horaire et financière et soit assimilé à un don. Mais lorsque l’on demande à Bercy ce que rapporte globalement le dispositif, il répond qu’il ne peut distinguer ce qui relève de la loi relative au mécénat et concerne spécifiquement les pompiers des autres dispositifs. Cette faiblesse du Gouvernement à l’égard du ministère de l’économie et des finances est extraordinaire. Je propose donc, avec l’amendement CL6, la rédaction d’un rapport sur l’efficacité du dispositif.
En outre, à l’occasion de ce rapport, il conviendrait d’étudier la possibilité d’une automatisation du dispositif du mécénat d’entreprise sur la base d’attestations transmises directement par les SDIS aux services fiscaux. Cela permettrait de délivrer les certificats d’avoirs fiscaux et soulagerait grandement les chefs d’entreprise. Imaginez ce que cela peut représenter pour un petit artisan que d’avoir à retracer tout le temps de travail que son salarié a passé à l’extérieur de son entreprise pour présenter sa demande. La plupart du temps, ils ne le font pas et demandent à leur employé sapeur-pompier volontaire de ne plus faire d’interventions.
L’amendement CL7 vise à demander au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur le maillage territorial.
Alors qu’une loi a été votée en 2011 et qu’un plan national en faveur des pompiers volontaires comportant vingt-cinq mesures a été mis en place, des départements ont fermé des centres de secours. Certes, dans certains départements, par exemple dans la Drôme, des centres se trouvaient à trois ou quatre kilomètres les uns des autres. Mais actuellement, on constate 1 700 fermetures de centres, dont 120 sur l’année 2015. Il s’agit donc de complexifier le dispositif de fermeture des centres en faisant appel au préfet ou à la Conférence nationale des services d’incendie et de secours. Comme nous n’avons pas de solution toute faite à proposer, je demande un rapport, afin d’avoir une vision globale de la problématique.
Avec l’amendement CL4, il s’agit d’étudier la possibilité de prioriser des emplois des fonctions publiques d’État, hospitalière et territoriale au profit des sapeurs-pompiers volontaires. À chaque fois, on nous répond que pour des raisons juridiques et de discrimination, on ne peut pas exiger le recrutement d’un sapeur-pompier volontaire. Certains pensent même que des jeunes pourraient être tentés de s’engager comme sapeurs-pompiers volontaires à cette seule fin, et une fois recrutés mettre fin à leur engagement. Comment favoriser la relation entre employeur public et sapeur-pompier volontaire ? Je demande un rapport pour ouvrir quelques pistes.
M. le rapporteur. S’agissant de l’amendement CL6, l’évaluation du dispositif créé par une loi est de notre responsabilité dans le cadre du suivi de l’application des lois et du contrôle du Gouvernement.
En ce qui concerne l’amendement CL7, un rapport a d’ores et déjà été rédigé par le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, dont j’étais le rapporteur. Je propose donc à M. Morel-A-L’Huissier de retirer son amendement. Il pourra le déposer à nouveau en séance publique afin d’obtenir des réponses du ministre sur ce sujet.
M. Guy Geoffroy. Il est dommage que nous soyons amenés à demander un rapport par manque d’informations disponibles. Vous nous dites en outre que ce n’est pas au Gouvernement de nous les donner, mais qu’il nous appartient d’aller les chercher. On tourne en rond. Je profite malicieusement de la présence de Mme Rabault, rapporteure générale du budget, pour lui demander si la commission des Finances ne pourrait pas interpeller la Cour des comptes qui, elle, saura combien cela coûte aux entreprises. Notre rapporteure générale pourra obtenir facilement ces informations, et M. Morel-A-L’Huissier – mais je ne peux pas parler à sa place – sera alors amener à retirer son amendement.
Mme Valérie Rabault. Je suis d’accord pour aller chercher les informations, mais je ne peux m’engager sur la totale réussite de l’opération…
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Je ne peux que céder et retirer l’amendement.
L’amendement CL6 est retiré.
M. le président Dominique Raimbourg. Acceptez-vous de retirer également l’amendement CL7, comme le demande le rapporteur ?
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Oui.
L’amendement CL7 est retiré.
M. le rapporteur. Le rapport du CNSPV recommande qu’une évaluation annuelle du maillage territorial soit effectuée. Encore faut-il que l’on nous transmette les informations et que celles-ci soient fiables, ce qui n’est pas toujours le cas.
Mme Cécile Untermaier. Monsieur le rapporteur, lors de la fermeture d’une caserne, n’y a-t-il pas un dispositif qui oblige la saisine d’une commission puisqu’il s’agit de fermer un service public, au même titre qu’un bureau de poste par exemple ?
Si un tel système n’existe pas, peut-être pourrait-on profiter de l’examen de ce texte pour proposer une telle mesure.
M. le rapporteur. Il n’y a pas de dispositions en la matière. Lors du congrès d’Agen, il a été décidé qu’en cas de contestation sur la fermeture d’un centre, il y aurait obligatoirement un recours au niveau de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours. Pour avoir observé les choses de très près, je peux dire, et tant pis si cela peut être blessant pour certains, que certes le nombre de sapeurs-pompiers volontaires a baissé, certes nos territoires ruraux évoluent et la population vieillie, mais l’inadaptation des secours résultent aussi du fait que des partenaires ne jouent plus le jeu. J’en veux pour preuve l’augmentation de 57 % du secours à la personne. Les pompiers sont amenés à effectuer des tâches qui ne devraient pas leur incomber mais ils sont désormais les seuls à rester sur certains territoires. Et ils sont là 365 jours par an, vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Lorsqu’une modification du maillage a été décidée à l’emporte-pièce, en général pour des raisons purement financières, il existe des recours ; il faut les utiliser. Mais lorsque c’est bien fait, il n’y a pas de difficultés. Par contre, je ne suis pas totalement naïf et je sais qu’il s’agit d’un problème épidermique, surexploité par certains pour des raisons qui n’ont plus rien à voir avec l’efficacité opérationnelle et qui ont beaucoup plus un caractère politicien de bas étage.
M. Jean-Pierre Decool. Je veux insister sur la nécessité absolue d’avoir une connaissance fine du maillage territorial. Il faut par exemple tenir compte du nombre d’interventions. Je peux ainsi citer deux centres de secours voisins de mêmes catégories, situés sur un même secteur territorial mais alors qu’ils comptent le même nombre de sapeurs-pompiers volontaires, l’un réalise deux fois plus d’interventions que l’autre. Par ailleurs, puisque le nombre de SPV baisse, il faut utiliser la pépinière constituée par les jeunes sapeurs-pompiers, même s’ils ne vont pas tous jusqu’au bout de leur engagement. En tout cas, le professeur que j’étais avait pu constater que ces adolescents faisaient des progrès en classe et avaient un comportement différent. Cet élément doit être pris en compte. Enfin, il faut veiller à assurer une égalité de traitement entre tous nos concitoyens s’agissant de la sauvegarde des biens et des personnes.
Dernière remarque : sur le terrain on ne réfléchit pas en kilomètres mais en temps d’accès à la caserne. Ce critère doit être également pris en compte. Aussi, je soutiens l’amendement de mon collègue Pierre Morel-A-L’Huissier qui connaît très bien le sujet. Il est venu dans ma circonscription et il a pu évoquer ce qu’il vit en Lozère.
M. le rapporteur. J’ai été médecin généraliste en milieu rural trente-cinq années durant. Je faisais 60 000 kilomètres par an parce qu’à cette époque, les médecins faisaient encore des visites à domicile, et c’était bien. Vous avez raison, monsieur Decool, c’est le temps qui compte, pas les kilomètres.
Parmi les recommandations que nous avons faites sur le maillage territorial figure la concertation étroite qui doit exister entre les sapeurs-pompiers, les élus et tous les partenaires. Et quand cela ne marche pas, il faut présenter un recours.
Le département de la Savoie est exemplaire en la matière. Il a mis dix ans pour réviser totalement le maillage territorial. Cela n’a pas permis de réaliser des économies. Au contraire : le centre plus attractif et immédiatement opérationnel coûte plus cher que les trois ou quatre centres qu’on n’équipait plus parce qu’ils n’étaient pas assez performants. Lors du congrès de Tours, le préfet du département, qui n’était en place que depuis un an, nous a dit être très admiratif d’avoir découvert que c’était la concertation qui avait permis une telle réussite.
Bien sûr, il faut tenir compte du nombre de jeunes sapeurs-pompiers, du nombre d’interventions, etc. Mais encore faut-il être face à des gens compétents et qui acceptent toute forme de dialogue et de contestation. Ce n’est pas par le règlement ou la loi que l’on y parviendra. Lorsque les gens ne sont pas d’accord, il ne faut rien imposer mais recommencer.
Dans le département du Cantal, département qui compte de nombreuses personnes âgées, où le relief est particulièrement difficile et les distances importantes, il y a eu une réorganisation. Mais alors qu’il restait un centre à réorganiser, le président du conseil général a préféré arrêter le processus, car il a compris que les maires du secteur n’étaient pas encore arrivés à maturité sur l’analyse de la situation. Et il a eu raison.
M. le président Dominique Raimbourg. Monsieur Morel-A-L’Huissier, retirez-vous également les amendements CL4 et CL9, sachant que nous reviendrons sur ces sujets en séance publique et que rien n’interdira de créer, lors de la prochaine législature, une mission d’information sur la question des sapeurs-pompiers volontaires ? Il est plus efficace d’aller chercher l’information plutôt que d’attendre que le détenteur de l’information nous fournisse un rapport, ce qu’il peut faire sans enthousiasme et avec une certaine lenteur.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Je suis d’accord pour retirer ces amendements.
Les amendements CL4 et CL9 sont retirés.
M. le rapporteur. Monsieur le président, je vous remercie d’avoir indiqué qu’il serait nécessaire de créer une mission d’information lors de la prochaine législature. Comme je l’ai dit, je souhaite que l’on ait une vision beaucoup plus globale de ce sujet, ce qui passera par une révision de la loi de 1996, non pas pour la remettre en cause car elle est excellente, mais pour aller jusqu’au bout du processus.
TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS
Article 5
(art. 12–1 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)
Attribution au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) de la prise en charge des officiers relevant du cadre d’emploi de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels momentanément privés d’emploi
Le présent article confie au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) la prise en charge des officiers relevant du cadre d’emploi de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels momentanément privés d’emploi.
L’article 12–1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale définit les missions incombant au CNFPT, parmi lesquelles la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d’emploi.
Le présent article étend cette prise en charge aux colonels, colonels hors classe et contrôleurs généraux de sapeur-pompier professionnels, ce qui parait pertinent dans le cadre de la création d’une catégorie d’emplois supérieurs (catégorie dite « A+ ») et d’emplois fonctionnels pour les directeurs et directeurs adjoints. Ce dispositif managérial s’inspire de celui applicable aux administrateurs territoriaux et aux ingénieurs en chef. Pour garantir une gestion efficace des futurs cadres qui seraient déchargés de leurs fonctions, par perte de leur emploi fonctionnel, une organisation nationale, par le biais du CNFPT, garantit un accompagnement efficace des intéressés dans leur recherche d’une nouvelle affectation.
Compte tenu de la double autorité de l’État et des collectivités territoriales à laquelle des officiers de sapeurs-pompiers professionnels sont soumis, le présent article précise également que le ministère chargé de la sécurité civile participera à la prise en charge de ces personnels momentanément privés d’emploi. La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises a indiqué à votre rapporteur qu’une convention avec le CNFPT était en cours de préparation, afin de définir les modalités pratiques du partage des responsabilités dans la prise en charge des déchargés de fonctions.
Les modalités de prise en charge des fonctionnaires
momentanément privés d’emploi
(article 97 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)
Dès lors qu’un emploi est susceptible d’être supprimé, l’autorité territoriale recherche les possibilités de reclassement du fonctionnaire concerné.
I.- Un emploi ne peut être supprimé qu’après avis du comité technique sur la base d’un rapport présenté par la collectivité territoriale ou l’établissement public. (…) Si la collectivité ou l’établissement ne peut offrir un emploi correspondant à son grade dans son cadre d’emplois ou, avec son accord, dans un autre cadre d’emplois, le fonctionnaire est maintenu en surnombre pendant un an. Pendant cette période, tout emploi créé ou vacant correspondant à son grade dans la collectivité ou l’établissement lui est proposé en priorité ; la collectivité ou l’établissement, la délégation régionale ou interdépartementale du CNFPT et le centre de gestion examinent, chacun pour ce qui le concerne, les possibilités de reclassement. Est également étudiée la possibilité de détachement ou d’intégration directe du fonctionnaire sur un emploi équivalent d’un autre cadre d’emplois au sein de la même collectivité ou de l’établissement. Sont également examinées les possibilités d’activité dans une autre collectivité ou un autre établissement que celle ou celui d’origine sur un emploi correspondant à son grade ou un emploi équivalent. Au terme de ce délai, le fonctionnaire est pris en charge par le centre de gestion dans le ressort duquel se trouve la collectivité ou l’établissement, ou par le CNFPT s’il relève de l’un des cadres d’emplois de catégorie A auxquels renvoie l’article 45. Le fonctionnaire déchargé de ses fonctions en application de l’article 53 peut demander à être pris en charge avant le terme de ce délai ; il est alors fait droit à sa demande le premier jour du troisième mois suivant sa demande (…).
Pendant la période de prise en charge, l’intéressé est placé sous l’autorité du CNFPT ou du centre de gestion, lesquels exercent à son égard toutes les prérogatives reconnues à l’autorité investie du pouvoir de nomination l’intéressé est soumis à tous les droits et obligations attachés à sa qualité de fonctionnaire ; il reçoit la rémunération correspondant à l’indice détenu dans son grade à hauteur de cent pour cent les deux premières années de prise en charge. Cette rémunération est ensuite réduite de cinq pour cent chaque année jusqu’à atteindre cinquante pour cent de la rémunération initiale la douzième année et les années suivantes. Pendant cette période, le centre peut lui confier des missions y compris dans le cadre d’une mise à disposition réalisée dans les conditions prévues aux articles 61 et 62 et lui propose tout emploi vacant correspondant à son grade ; l’intéressé est tenu informé des emplois créés ou déclarés vacants par le centre. (…)
Pendant la période de prise en charge, le fonctionnaire est tenu de suivre toutes les actions d’orientation, de formation et d’évaluation destinées à favoriser son reclassement. (…) Les fonctionnaires pris en charge concourent pour l’avancement de grade et la promotion interne avec l’ensemble des fonctionnaires territoriaux du centre dont ils relèvent, qui appartiennent au même cadre d’emplois. Le fonctionnaire pris en charge peut bénéficier du régime indemnitaire correspondant à son grade lors de l’accomplissement des missions qui peuvent lui être confiées.
À l’expiration d’une disponibilité, d’un détachement, d’une position hors cadres ou d’un congé parental du fonctionnaire pris en charge, prononcés par le CNFPT ou le centre de gestion, la collectivité ou l’établissement redevable de la contribution prévue à l’article 97 bis examine les possibilités de reclassement de l’intéressé dans un emploi correspondant à son grade. En l’absence de reclassement, le fonctionnaire est pris en charge par le CNFPT ou le centre de gestion.
Le fonctionnaire a l’obligation de faire état tous les six mois à l’autorité de gestion de sa recherche active d’emploi, en communiquant en particulier les candidatures auxquelles il a postulé ou auxquelles il s’est présenté spontanément et les attestations d’entretien en vue d’un recrutement.
II.- La prise en charge cesse après trois refus d’offre d’emploi. (…) La prise en charge d’un fonctionnaire dont l’emploi a été supprimé à la suite d’une délégation de service et qui a refusé, antérieurement à sa prise en charge, une proposition de détachement auprès du bénéficiaire de cette délégation pour y occuper un emploi similaire à celui qu’il occupait au sein de ce service, d’une société concessionnaire ou fermière cesse après deux refus d’offre d’emploi. Le fonctionnaire est alors licencié ou admis à faire valoir ses droits à la retraite dans les conditions fixées au III ci-dessous. (…) Le CNFPT ou le centre de gestion peuvent mettre fin à la prise en charge d’un fonctionnaire qui n’a pas respecté, de manière grave et répétée, les obligations prévues par le présent article, en particulier les actions de suivi et de reclassement mises en œuvre par l’autorité de gestion. Dans ce cas, le fonctionnaire peut être placé en disponibilité d’office ou, le cas échéant, admis à la retraite.
III.- Après trois refus d’offre d’emploi correspondant à son grade, à temps complet ou à temps non complet selon la nature de l’emploi d’origine, transmise par une collectivité ou un établissement au CNFPT ou au centre de gestion, le fonctionnaire est licencié ou, lorsqu’il peut bénéficier de la jouissance immédiate de ses droits à pension, admis à faire valoir ses droits à la retraite (…). Le poste proposé doit correspondre aux fonctions précédemment exercées ou à celles définies dans le statut particulier du cadre d’emplois de l’agent. En cas de licenciement, les allocations prévues par l’article L. 351-12 du code du travail sont versées par le CNFPT ou par le centre de gestion et sont remboursées par la collectivité ou l’établissement qui employait le fonctionnaire antérieurement.
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La Commission adopte l’amendement de coordination CL12 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CL55 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à préciser l’articulation entre les responsabilités du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et du ministère de l’intérieur.
Compte tenu de la double autorité de l’État et des collectivités territoriales à laquelle des officiers de sapeurs-pompiers professionnels sont soumis, cet amendement précise également que le ministère chargé de la sécurité civile est associé à la gestion de ces personnels momentanément privés d’emploi. La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises m’a indiqué qu’une convention avec le CNFPT était en cours de préparation, afin de définir les modalités pratiques du partage des responsabilités dans la prise en charge des déchargés de fonctions.
Il s’agit de préciser que cette participation recouvre les ressources humaines et non la partie financière de la prise en charge des officiers de sapeurs-pompiers professionnels.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 5 modifié.
Article 6
(art. 12–2–2 [nouveau] de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)
Pénalités financières à la charge des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) en cas d’intérim long des emplois de directeur départemental et directeur départemental adjoint
Le présent article institue des pénalités financières à la charge des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) au profit du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), en cas d’intérim long des emplois de directeur départemental et de directeur départemental adjoint.
D’après les chiffres communiqués à votre rapporteur par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, au 1er novembre 2016 – exclusion faite des intérims frictionnels – sont comptabilisés cinq intérims des fonctions de directeurs départementaux et douze intérims de directeurs départementaux adjoints. Ils durent en moyenne depuis deux ans et neuf mois pour les directeurs départementaux et depuis six ans et cinq mois pour les directeurs départementaux adjoints.
Cette situation n’est pas satisfaisante et occasionne de véritables difficultés d’organisation sur le terrain. La présente proposition de loi insère donc dans la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale un dispositif novateur, fortement incitatif. Il prévoit que les SDIS qui ne pourvoient pas à deux reprises à l’emploi vacant de directeur départemental ou de directeur départemental adjoint versent au CNFPT une contribution financière dont le montant est égal à une fois le montant constitué par le traitement indiciaire moyen relatif à l’emploi fonctionnel augmenté des cotisations sociales afférentes à ce traitement.
Un tel dispositif n’existe certes pas dans la fonction publique territoriale, mais la contrainte opérationnelle inhérente aux postes de directeurs départementaux et de directeurs départementaux adjoints conduit à proposer la mise en place de ce système, afin d’inciter les services départementaux à ne pas faire l’économie des salaires de certains emplois de direction. La pénalité financière, dont les modalités seront précisées par décret en Conseil d’État, répond à un intérêt général, et parait nécessaire et proportionnée.
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La Commission est saisie de l’amendement CL5 de M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. L’article 6 précise que les services départementaux d’incendie et de secours qui ne pourvoient pas, à deux reprises, dans un délai de trois mois à compter de la transmission des candidatures, soit à l’emploi vacant de directeur départemental des services d’incendie et de secours, soit à l’emploi vacant de directeur départemental adjoint, dans les conditions définies par décret en Conseil d’État, versent au Centre national de la fonction publique territoriale une contribution financière dont le montant est égal à une fois le montant constitué par le traitement indiciaire moyen relatif à l’emploi fonctionnel en cause augmenté des cotisations sociales afférentes à ce traitement.
L’Assemblée des départements de France qui m’a sollicité me précise que dans un contexte budgétaire très contraint, elle considère que les SDIS ne peuvent se voir imposer des pénalités financières face aux difficultés qu’ils peuvent rencontrer afin de pourvoir dans un délai de trois mois à compter de la transmission des candidatures les postes vacants de directeur ou directeur adjoint de SDIS.
Cette réforme ayant obtenu l’accord de l’ADF, il est donc inutile de prévoir des sanctions financières qui vont contraindre les départements. D’autant que la liste de trois noms pourrait ne pas convenir immédiatement au président du CASDIS qui doit disposer de toute la latitude pour pouvoir procéder à ces désignations, gage d’efficacité de l’intervention du SDIS, notamment dans des départements spécifiques. Tel est l’objet de cet amendement.
M. le rapporteur. J’écoute avec beaucoup d’attention les remarques de notre collègue Pierre Morel-A-L’Huissier, mais il faut remplacer les enjeux dans leur contexte.
D’après les chiffres qui m’ont été communiqués par la direction générale de la sécurité civile – comme quoi elle nous donne donc bien quelques informations quand on va les chercher – au 1er novembre 2016, exclusion faite des intérims frictionnels, sont comptabilisés cinq intérims des fonctions de directeurs départementaux et douze intérims de directeurs départementaux adjoints. Ils durent en moyenne deux ans et neuf mois pour les directeurs départementaux et six ans et cinq mois pour les directeurs départementaux adjoints. On voit bien que le problème du non-choix est uniquement celui d’une économie financière : cela évite de verser les deux salaires les plus élevés pendant six ans. Cette situation, qui occasionne de véritables difficultés sur le terrain, est inacceptable, sauf à penser que le directeur adjoint ne sert à rien ou bien que le directeur ne sert à rien et que le directeur adjoint peut exercer cette fonction.
La présente proposition de loi crée donc un dispositif novateur, fortement incitatif. Il prévoit que les SDIS qui ne pourvoient pas à deux reprises à l’emploi vacant de directeur départemental ou de directeur départemental adjoint versent au CNFPT une contribution financière dont le montant est égal à une fois le montant constitué par le traitement indiciaire moyen relatif à l’emploi fonctionnel augmenté des cotisations sociales afférentes à ce traitement. Autrement dit, vous payez le montant du salaire au CNFPT plutôt qu’au SDIS.
Un tel dispositif n’existe certes pas dans la fonction publique territoriale, mais la contrainte opérationnelle inhérente aux postes de directeurs départementaux et directeurs départementaux adjoints conduit à proposer la mise en place de ce système afin d’inciter les services départementaux à ne pas faire l’économie des salaires de certains emplois de direction.
La pénalité financière dont les modalités sont précisées par décret en Conseil d’État répond à un intérêt général et paraît nécessaire et proportionnée.
Ce sont les emplois fonctionnels qui portent sur des contrats de cinq ans. Quand ils n’ont pas été pourvus pendant six ans, vous voyez ce que cela veut dire.
Je vous demande donc, cher collègue, de retirer votre amendement, même si je comprends qu’il s’agit d’une situation particulière.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Je précise que je faisais cette demande au nom de l’ADF qui m’a sollicité.
Le fait que ces emplois deviennent fonctionnels ne change-t-il pas quelque peu la problématique ? La modification de la loi ne va-t-elle pas plutôt inciter les SDIS à recruter ?
M. le rapporteur. Je n’en ai aucune preuve.
Je comprends fort bien que l’ADF vous ait demandé d’être son avocat, puisque ce sont les départements qui payent – et je respecte sa démarche.
Lors de la précédente législature, j’ai eu à négocier, au titre du Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, l’augmentation des indemnités qui n’avaient pas été réévaluées depuis deux ans. Je n’ai eu aucune difficulté avec le président de l’Association des maires de France, M. Pélissard. Tel n’a pas été le cas, en revanche, avec le président de l’époque de l’ADF.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Je retire l’amendement.
L’amendement est retiré.
La Commission adopte l’article 6 sans modification.
Article 7
(art. 53 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)
Ajout à la liste des emplois fonctionnels des emplois de directeur départemental et de directeur départemental adjoint des services d’incendie et de secours
Le présent article ajoute à la liste des emplois fonctionnels prévus à l’article 53 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les emplois de directeur départemental et de directeur départemental adjoint des services d’incendie et de secours.
1. L’emploi fonctionnel dans la fonction publique territoriale
L’article 53 de la loi du 26 janvier 1984 précitée définit une liste des emplois fonctionnels ainsi que les modalités particulières qui régissent la manière dont il est mis à leurs fonctions ou à leur détachement.
En l’état du droit les emplois fonctionnels concernent les postes à responsabilité des collectivités territoriales :
–– directeur général des services et, lorsque l’emploi est créé, directeur général adjoint des services des départements et des régions ;
–– directeur général des services, directeur général adjoint des services des communes de plus de 2 000 habitants ;
–– directeur général des services techniques ou directeur des services techniques des communes de plus de 10 000 habitants ;
–– directeur général, directeur général adjoint des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants ;
–– directeur général des services techniques des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants ;
–– directeur général, directeur général adjoint d’établissements publics dont la liste est fixée par décret ainsi que directeur général, directeur général adjoint et directeur de délégation du centre national de la fonction publique territoriale.
Lorsqu’il est mis fin au détachement d’un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel et que la collectivité ou l’établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade, celui-ci peut demander à la collectivité ou l’établissement dans lequel il occupait l’emploi soit à être reclassé dans les conditions prévues aux articles 97 et 97 bis de la loi du 26 janvier 1984 précitée (2), soit à bénéficier, de droit, du congé spécial mentionné à l’article 99 de cette même loi, soit à percevoir une indemnité de licenciement.
Il ne peut être mis fin aux fonctions des agents occupant les emplois mentionnés, sauf s’ils ont été recrutés directement, qu’après un délai de six mois suivant soit leur nomination dans l’emploi, soit la désignation de l’autorité territoriale. La fin des fonctions de ces agents est précédée d’un entretien de l’autorité territoriale avec les intéressés et fait l’objet d’une information de l’assemblée délibérante et du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ou du centre de gestion ; la fin des fonctions prend effet le premier jour du troisième mois suivant l’information de l’assemblée délibérante.
2. Les modalités de nomination d’un directeur départemental de service d’incendie et de secours
Aux termes de l’article L. 1424-32 du code général des collectivités territoriales, le directeur départemental des services d’incendie et de secours est nommé par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours.
Il est placé sous l’autorité du représentant de l’État dans le département et, dans le cadre de leur pouvoir de police, des maires, pour :
–– la direction opérationnelle du corps départemental des sapeurs-pompiers ;
–– la direction des actions de prévention relevant du service départemental d’incendie et de secours ;
–– le contrôle et la coordination de l’ensemble des corps communaux et intercommunaux ;
–– la mise en œuvre opérationnelle de l’ensemble des moyens de secours et de lutte contre l’incendie.
Il est placé sous l’autorité du président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours pour la gestion administrative et financière de l’établissement.
Il est assisté d’un directeur départemental adjoint nommé par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité civile et du président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours. En cas d’absence ou d’empêchement du directeur départemental, le directeur départemental adjoint le remplace dans l’ensemble de ses fonctions.
3. L’ajout des emplois de directeur départemental et de directeur départemental adjoint à la liste des emplois fonctionnels
Par parallélisme avec les postes à hautes responsabilités au sein des collectivités ou de l’État, le présent article propose la création d’emplois fonctionnels pour les officiers supérieurs de sapeurs-pompiers professionnels. Cela permettra de conforter la relation de confiance nécessaire entre le titulaire du poste et son autorité d’emploi, tout en favorisant une plus grande mobilité au sein du corps.
Le 1° du présent article ajoute à la liste des emplois fonctionnels prévus à l’article 53 de la loi du 26 janvier précitée ceux de directeur départemental et de directeur départemental adjoint des services d’incendie et de secours.
Le 2° exclut les emplois de directeur départemental et de directeur départemental adjoint des dispositions générales relatives à la fin des fonctions des agents occupant des emplois fonctionnels dès lors que le 3° prévoit un régime dérogatoire.
Le 3° prévoit que la fin des fonctions de directeur départemental et de directeur départemental adjoint des services d’incendie et de secours (SDIS) est précédée d’un entretien de l’autorité territoriale et du préfet avec les intéressés et qu’elle fait l’objet d’une information du conseil d’administration du SDIS, du CNFPT et du ministre de l’Intérieur.
La décision mettant fin aux fonctions de directeur départemental et de directeur départemental adjoint est motivée et adoptée dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. Ce décret aura vocation à identifier l’ensemble des règles juridiques qui seront applicables en la matière. La particularité du cadre d’emplois des sapeurs-pompiers professionnels et des emplois fonctionnels afférents provient de la double tutelle exercée par l’État et les collectivités territoriales. Les décisions prises conjointement seront ainsi objectivées.
Les différentes garanties offertes aux agents occupant un emploi fonctionnel prévues à l’article 53 de la loi du 26 janvier 1984 s’appliqueront aux directeurs départementaux et aux directeurs départementaux adjoints, à l’exception du congé spécial mentionné à l’article 99 de la même loi. Les officiers de sapeurs-pompiers professionnels sont en effet déjà éligibles à des avantages liés au caractère actif de leurs métiers. Ils bénéficient ainsi de la catégorie active et d’un départ en retraite anticipé à 57 ans. Il n’a dès lors pas paru opportun de leur appliquer un régime sur–dérogatoire.
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La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL56, CL57, CL58, CL59 et CL60, et l’amendement de coordination CL61, tous du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 7 modifié.
Article 8
(art. L. 1424–32 du code général des collectivités territoriales)
Définition des conditions de nomination des directeurs départementaux et des directeurs départementaux adjoints des services d’incendie et de secours
Le présent article redéfinit les conditions de nomination des directeurs départementaux et directeurs départementaux adjoints des services d’incendie et de secours (SDIS).
Aux termes de l’article L. 1424-32 du code général des collectivités territoriales, le directeur départemental des services d’incendie et de secours est nommé par arrêté conjoint du ministre de l’Intérieur et du président du conseil d’administration du SDIS. Il est choisi sur une liste d’aptitude établie annuellement par arrêté du ministre de l’Intérieur. Lorsque le service départemental d’incendie et de secours se situe dans un département d’outre-mer, il intervient après avis du ministre chargé de l’outre-mer.
Le présent article propose une réécriture de l’article L. 1424–32 afin d’aligner les modalités de nomination du directeur départemental adjoint sur celle du directeur départemental, dès lors que leurs emplois sont également fonctionnalisés. Il s’agit également de supprimer la mention de la liste d’aptitude des directeurs et directeurs adjoints, devenue obsolète avec l’entrée en vigueur de la réforme.
Il faut noter que ce sera désormais le ministre chargé de la sécurité civile et non plus le ministre de l’Intérieur qui signera l’arrêté conjoint, cette mention plus « large » permettant d’anticiper d’éventuelles modifications de compétences et d’attributions au sein du gouvernement.
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La Commission adopte l’amendement de simplification rédactionnelle CL62 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 8 modifié.
Article 9
(art. L. 1424–33 du code général des collectivités territoriales)
Extension de la possibilité pour le préfet de déléguer sa signature aux chefs de groupement
Le présent article étend la possibilité pour le représentant de l’État dans le département de déléguer sa signature aux chefs de groupement.
Aux termes de l’article L. 1424–33 du code général des collectivités territoriales, le représentant de l’État dans le département peut accorder une délégation de signature au directeur départemental et au directeur départemental adjoint.
Le dispositif envisagé par la proposition de loi permettrait d’étendre cette délégation de signature du préfet au sapeur-pompier professionnel occupant un emploi de chef de groupement. En effet, les chefs de groupement sont des officiers supérieurs qui bénéficient déjà d’une délégation de signature par le président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours. Par parallélisme, il faudrait étendre cette capacité aux compétences déléguées par le préfet, notamment en matière de prévention.
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La Commission adopte l’article 9 sans modification.
Article 10
(art. 17 de la loi n° 90–1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes)
Intégration de l’indemnité de feu dans le calcul des pensions de retraite des directeurs départementaux et des directeurs départementaux adjoints des services d’incendie et de secours
Le présent article garantit aux directeurs départementaux et aux directeurs départementaux adjoints des services d’incendie et de secours (SDIS), sapeurs-pompiers professionnels, de bénéficier de l’intégration de l’indemnité de feu dans le calcul de leurs pensions de retraite.
Dans sa rédaction actuelle, l’article 17 de la loi n° 90–1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes prévoit que les sapeurs-pompiers professionnels bénéficient de la prise en compte de l’indemnité de feu pour le calcul de la pension de retraite ainsi que pour les retenues pour pension.
La jouissance de la majoration de pension résultant de l’intégration de cette indemnité est subordonnée à l’accomplissement d’une durée de services effectifs de dix-sept ans en qualité de sapeur-pompier professionnel et est différée jusqu’à l’âge de cinquante-sept ans, ces deux dernières conditions n’étant pas applicables aux sapeurs-pompiers professionnels qui sont radiés des cadres ou mis à la retraite pour invalidité et aux ayants cause de ces fonctionnaires décédés avant leur admission à la retraite. Toutefois, seules les années de services accomplies en qualité de sapeur-pompier professionnel entrent en ligne de compte pour le calcul de cette majoration de pension.
Le 1° du présent article apporte à l’article 17 de la loi du 28 novembre précitée une précision en disposant que les sapeurs-pompiers professionnels occupant ou ayant occupé les emplois de directeur départemental ou de directeur départemental adjoint de SDIS bénéficient également de la prise en compte de l’indemnité de feu pour le calcul de la pension de retraite. D’un point de vue strictement juridique, cette mention peut apparaitre comme superfétatoire. Cependant, les emplois fonctionnels de directeur départemental et de directeur départemental adjoint étant une nouveauté statutaire, cette rédaction permet d’éviter toute « ambiguïté » quant au caractère opérationnel et actif des postes correspondants.
Le 2° du présent article procède en conséquence à des coordinations au sein de l’article 17 de la loi du 28 novembre précitée.
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La Commission adopte l’article 10 sans modification.
Article 11
(art. 125 de la loi n° 83–1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984)
Bénéfice d’une bonification du temps de service accompli pour la liquidation des pensions de retraite des directeurs départementaux et des directeurs départementaux adjoints
Le présent article garantit aux directeurs départementaux et directeurs départementaux adjoints des services d’incendie et de secours, sapeurs-pompiers professionnels, le bénéfice de la bonification du temps de service accompli pour la liquidation de leur pension de retraite, dans la limite de cinq annuités.
Aux termes de l’article 125 de la loi n° 83–1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984, les sapeurs-pompiers professionnels de tous grades des services d’incendie et de secours bénéficient à compter de l’âge de cinquante-sept ans et sous certaines conditions, notamment d’une durée minimale de service susceptible d’être prise en compte dans la constitution de leurs droits à pension du régime de retraite des agents des collectivités locales et d’une durée de dix-sept ans de service effectif en qualité de sapeur-pompier professionnel, d’une bonification du temps du service accompli pour la liquidation de leur pension de retraite dans la limite de cinq annuités.
Le présent article précise que la durée de services accomplis sur les emplois de directeur départemental et de directeur départemental adjoint des services d’incendie et de secours entre dans le décompte des années de service.
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La Commission adopte l’article 11 sans modification.
La Commission examine l’amendement CL10 de Mme Jacqueline Maquet.
Mme Cécile Untermaier. Cet amendement vise à favoriser l’insertion, dans le corps des sapeurs-pompiers professionnels, des sapeurs-pompiers volontaires. Ceux-ci attendent de nous une vraie possibilité de passerelle, et à travers cette disposition une certaine reconnaissance du travail qu’ils effectuent. Ils espèrent qu’on pourra leur offrir des ouvertures au niveau national.
M. le rapporteur. Voilà une question très intéressante. Malheureusement, vous allez être un peu déçue.
Vous demandez que 10 % des recrutements des sapeurs-pompiers professionnels de seconde classe soient réservés à des sapeurs-pompiers volontaires, soit moins que les textes en vigueur qui prévoient un recrutement sur trois. Je suis effrayé quant à moi devant le nombre de jeunes qui passent le concours de sapeurs-pompiers professionnels, sont reçus, restent trois ans sur une liste d’aptitude pour finalement ne pas être embauchés. Certes, cela a donné du travail à ceux qui enseignent, mais on est en train de massacrer ces jeunes qui acceptent n’importe quoi – gardes de nuit, gardes postées – pensant que cela va les aider alors qu’au final ils ne seront jamais recrutés. C’est intolérable. Pour autant, cela ne signifie pas qu’il faut leur donner tous les postes et ne pas en réserver pour les sapeurs-pompiers volontaires.
Mme Maquet m’a expliqué que dans le Pas-de-Calais, on ne prend que ceux qui ont eu le concours et pas les autres : autrement dit que l’on n’applique pas les textes.
Je vous propose de retirer cet amendement et d’interpeller le ministre lors de l’examen de ce texte en séance publique. Mais comme il existe de nombreux départements où il n’y a plus de recrutements et où l’on ne renouvelle plus les départs à la retraite, interpellez-le avec des chiffres concrets.
Mme Cécile Untermaier. Je retire l’amendement.
L’amendement est retiré.
TITRE III
DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES À LA SÉCURITÉ CIVILE
Article 12
(art. L. 751–2 et L. 752–1 du code de la sécurité intérieure)
Prise en compte du changement de dénomination de l’inspection générale de la sécurité civile
Le présent article prend en compte aux articles L. 751–2 et L. 752–1 du code de la sécurité intérieure le changement de dénomination de l’inspection de la défense et de la sécurité civile, désormais appelée inspection générale de la sécurité civile.
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La Commission adopte l’article 12 sans modification.
Article 12 bis (nouveau)
(art. L. 751–2 et L. 752–1 du code de la sécurité intérieure)
Rapport au Parlement sur la répartition entre chaque département de la fraction de taux de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance
Sur proposition de M. Pierre Morel–À–l’Huissier, votre Commission a adopté un amendement demandant la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur la répartition entre chaque département de la fraction de taux de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance destinée à contribuer au financement des services départementaux d’incendie et de secours.
Le financement des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) est aujourd'hui prévu par l’article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, à partir des contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et des départements. L’État contribue également au financement des SDIS, par l’intermédiaire d’une fraction de taux de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) mise en place par la loi de finances pour 2005. Il prendrait ainsi en charge indirectement près de 25 % du financement des SDIS, mais la répartition de cette taxe entre les départements reste peu transparente.
La commission des Lois a adopté cet amendement, en précisant qu’un travail devrait encore être mené d’ici la séance publique afin d’inscrire cette exigence de transparence d’une manière plus concrète que par la demande d’un rapport au Gouvernement.
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La Commission examine l’amendement CL8 de M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. L’article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales prévoit les modalités de financement des SDIS par les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (ECPI). Cet article, qui limite l’évolution du montant global des contributions des communes et des EPCI à l’augmentation de l’indice des prix à la consommation, a eu pour effet, depuis l’exercice 2003, de faire supporter par les départements toutes les dépenses supplémentaires des SDIS. Leur part dans le financement des SDIS est ainsi passée de 51 % à 58 % entre 2005 et 2015. De fortes inégalités existent toutefois, selon les territoires, dans la répartition des contributions entre le département et les communes et EPCI.
L’État contribue également au financement des SDIS, par l’intermédiaire d’une fraction de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) depuis la loi de finances pour 2005. Ainsi, le ministre de l’intérieur rappelait en 2014, lors du congrès national des sapeurs-pompiers de France, que « sur les 4,8 milliards d’euros que pèsent aujourd’hui les SDIS, les conseils généraux mettent 2,7 milliards, dont près d’un milliard qui provient de la deuxième tranche de la TSCA qui est fléchée par la loi depuis 2005. » L’État prendrait en charge indirectement près de 25 % du financement des SDIS.
Il convient aujourd’hui de faire la lumière sur cette contribution de l’État et sur sa répartition entre départements, afin de connaître la contribution nette de chaque département au financement des SDIS.
Lors du débat sur les crédits relatifs à la sécurité civile, dont je suis rapporteur pour avis, le ministre s’est engagé à faire preuve de la transparence qui fait défaut aujourd’hui.
M. le rapporteur. M. Morel-A-L’Huissier soulève deux problèmes : le premier sur lequel on ne peut rien faire ; le second qui mérite de s’interroger.
En premier lieu, les contributions des communes et des départements au financement des SDIS ont connu de 1996 à 2003 une augmentation très forte en raison des besoins de mise à niveau mais aussi d’un recrutement massif de sapeurs-pompiers professionnels – le rapport de M. Georges Ginesta, publié en 2009 au nom de la mission d’évaluation et de contrôle, critiquait l’inflation des effectifs. En 2007, la décision a été prise de limiter l’évolution du montant global des contributions communales d’une année sur l’autre à la hausse du taux d’inflation. C’est ainsi que la part des départements dans le financement des SDIS est passée de 51 à 58 % entre 2005 et 2015. On ne peut pas revenir en arrière. Il faut s’en remettre à la sagesse des départements qui président les SDIS dans la gestion budgétaire de ces derniers.
Second point particulièrement important, contrairement à ce que disent parfois les sapeurs-pompiers, le Gouvernement participe au financement des SDIS, à hauteur d’un cinquième environ, par le biais de la TSCA, mais cet effort manque de lisibilité. Les sommes correspondant à la fraction de la TSCA sont versées aux départements mais l’État ignore dans quelle proportion elles sont effectivement affectées aux SDIS. Vous avez raison lorsque vous demandez de la transparence sur ces éléments.
Votre proposition, monsieur le député, est très constructive. Il serait bon de savoir ce qui reste à la charge du département, déduction faite de la contribution de l’État. Ces éléments d’information seraient certainement de nature à modifier les approches des maires et des départements sur le financement des SDIS, en particulier de ceux qui se plaignent de l’effort demandé aux départements.
Des discussions sont en cours avec le Gouvernement pour parvenir à une publication annuelle, dans le projet de loi de finances, des éléments que vous demandez au travers de cet amendement. Je pourrais donc vous inviter à retirer votre amendement mais je préfère vous laisser le choix.
M. le président Dominique Raimbourg. Je vous propose que nous reprenions la position qui a prévalu sur l’amendement de la rapporteure générale. À titre exceptionnel, la commission des Lois pourrait adopter l’amendement mais en précisant qu’il ne vise pas à « noircir du papier » mais à poser une question qui doit trouver une réponse. Êtes-vous favorable à cette solution ?
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Je suis tout à fait d’accord.
La Commission adopte l’amendement. L’article 12 bis est ainsi rédigé.
Le présent article gageait la charge financière pour l’État, les organismes de sécurité sociale et les collectivités territoriales représentée par la présente proposition de loi. Il a été supprimé par un amendement du Gouvernement, considérant que la présente proposition de loi permet par la réforme de la prestation de fidélisation et de reconnaissance du sapeur-pompier volontaire, une réduction significative de la dépense publique pour l’État et les collectivités territoriales.
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La Commission est saisie de l’amendement CL16 du Gouvernement.
M. le rapporteur. Par cet amendement, le Gouvernement accepte de lever le gage puisque la proposition de loi permet une réduction significative de la dépense publique pour l’État et les collectivités locales.
La Commission adopte l’amendement. En conséquence, l’article 13 est supprimé.
La Commission adopte, à l’unanimité, l’ensemble de la proposition de loi modifiée.
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En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter la proposition de loi relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires, après engagement de la procédure accélérée, dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.
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1 () Vingt-sept ans de services effectifs pour les officiers, dix-sept ans de services effectifs pour les non–officiers.
2 () Voir le commentaire de l’article 5.