N° 4272 tome I - Rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2016 (n°4235).




N
° 4272

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 1er décembre 2016.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2016
(n° 4235),

TOME I

EXPOSÉ GÉNÉRAL

EXAMEN DES ARTICLES

Par Mme Valérie RABAULT

Rapporteure générale,

Députée

——

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 9

I. VUE D’ENSEMBLE 9

II. LE BOUCLAGE BUDGÉTAIRE POUR 2016 9

III. LES PROCÉDURES FISCALES 14

IV. LA CRÉATION DU COMPTE PME INNOVATION 15

V. L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT ET DES OPÉRATEURS 16

VI. LES AUTRES MESURES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2016 18

FICHE N° 1 : LE CADRAGE MACROÉCONOMIQUE DU PROJET DE LOI 21

FICHE N° 2 : LE DÉFICIT PUBLIC ET LE DÉFICIT DE L’ÉTAT 29

FICHE N° 3 : LES RECETTES DE L’ÉTAT 35

FICHE N° 4 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT 45

FICHE N° 5 : LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE AU COURS DE L’EXERCICE 2016 63

FICHE N° 6 : LES COMPTES SPÉCIAUX 77

FICHE N° 7 : LE VOLET « PROCÉDURES FISCALES » DU PROJET DE LOI 87

AUDITION DE M. CHRISTIAN ECKERT, SECRÉTAIRE D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES, CHARGÉ DU BUDGET ET DES COMPTES PUBLICS 107

EXAMEN DES ARTICLES 127

Article liminaire : Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour 2016 127

Avant l’article 1er 133

PREMIÈRE PARTIE CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER 135

TITRE PREMIER – DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES 135

Article 1er : Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) 135

Après l’article 1er 147

Article 2 : Révision des modalités de compensation du versement transport due aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) 150

Article 3 : Ajustement des ressources d’organismes chargés de missions de services publics 155

Article 4 : Ajustement des ressources affectées au compte d’affectation spéciale Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs 162

Article 5 : Relations financières entre l’État et la sécurité sociale pour 2016 176

TITRE II – RATIFICATION D’UN DÉCRET RELATIF À LA RÉMUNÉRATION DE SERVICES RENDUS 180

Article 6 : Ratification d’un décret relatif à la rémunération des services rendus par l’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire 180

TITRE III – DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES 184

Article 7 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 184

SECONDE PARTIE MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES 192

TITRE PREMIER – AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2016. – CRÉDITS DES MISSIONS 192

Article 8 : Budget général : ouvertures et annulations de crédits 192

Article 9 : Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits 193

TITRE II – AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2016. – PLAFONDS DES AUTORISATIONS DES EMPLOIS 194

Article 10 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État 194

Article 11 : Plafonds des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État 195

TITRE III – RATIFICATION DE DÉCRETS D’AVANCE 199

Article 12 : Ratification de deux décrets d’avance portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance 199

TITRE IV – DISPOSITIONS PERMANENTES 234

I. – Mesures fiscales non rattachées 234

Article 13 : Modernisation des procédures de contrôle fiscal 234

Article 14 : Nouvelles modalités de contrôle sur place pour la TVA et les reçus fiscaux 259

Article 15 : Simplification du droit de visite en matière fiscale 279

Article 16 : Renforcement de la lutte contre la fraude fiscale internationale 292

Article 17 : Sécurisation des pénalités de retard en matière fiscale 299

Article 18 : Sécurisation des procédures contentieuses douanières 305

Article 19 : Sécurisation des démarches douanières des redevables 318

Article additionnel après l’article 19 : Instauration d’une déclaration automatique par les plateformes en ligne des revenus perçus par leurs utilisateurs 323

Article additionnel après l’article 19 : Recouvrement par les douanes de taxes affectées à certains centres techniques industriels dues sur les produits importés 329

Après l’article 19 329

Article additionnel après l’article 19 : Date d’application du dispositif de rapprochement des fichiers pour le recouvrement des taxes pour frais de chambre des métiers des micro-entrepreneurs 330

Article 20 : ISF : clarification de la notion de bien professionnel 331

Article 21 : Compte PME innovation 346

Après l’article 21 376

Article additionnel après l’article 21 : Conservation des avantages « Madelin » et « ISF-PME » en cas de réinvestissement 378

Après l’article 21 378

Article additionnel après l’article 21 : Extension des avantages « Madelin » et « ISF-PME » aux obligations convertibles ou remboursables en actions 379

Après l’article 21 379

Article 22 : Prise en compte des dispositions de la loi liberté de création, architecture et patrimoine dans la réduction d’impôt « Malraux » 380

Après l’article 22 393

Article 23 : Exonération facultative de contribution économique territoriale des disquaires indépendants 394

Après l’article 23 403

Article additionnel après l’article 23 : Exonération facultative de taxe foncière (TFPB) pour les installations affectées à l’enfouissement de déchets 404

Article additionnel après l’article 23 : Exonération facultative de taxe foncière (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE) pour les installations et bâtiments affectés à la méthanisation non agricole 404

Article additionnel après l’article 23 : Conclusion d’une convention annexée au contrat de ville pour bénéficier de l’abattement de taxe foncière (TFPB) dans les quartiers prioritaires 405

Après l’article 23 405

Article additionnel après l’article 23 : Suppression de l’exonération de CFE pour les grandes entreprises viticoles 406

Après l’article 23 407

Article additionnel après l’article 23 : Suppression du plafond du nombre de salariés pour le bénéfice de l’exonération de cotisation foncière des entreprises dans les quartiers prioritaires 408

Article additionnel après l’article 23 : Définition des immobilisations industrielles en matière de taxe foncière 409

Après l’article 23 410

Article additionnel après l’article 23 : Limitation des taux de taxe d’habitation lors de l’adhésion d’une commune nouvelle à un EPCI 412

Après l’article 23 412

Article 24 : TGAP : poursuite de la trajectoire de la composante « déchets » 414

Après l’article 24 429

Article additionnel après l’article 24 : Création d’un droit de timbre sur la délivrance des certificats d’immatriculation des véhicules de plus de 3,5 tonnes 433

Article additionnel après l’article 24 : Augmentation de la dotation du fonds de modernisation, de rationalisation et de solidarité financière des chambres de commerce et d’industrie 434

Article additionnel après l’article 24 : Institution d’une taxe sur la publicité associée à des contenus audiovisuels diffusés en ligne 435

Après l’article 24 436

Article additionnel après l’article 24 : Tarif de TICPE applicable au carburant ED 95 438

Après l’article 24 438

Article additionnel après l’article 24 : Prise en compte des quantités de carburant ED 95 distribuées pour le calcul de la TGAP due en cas d’incorporation insuffisante de biocarburants 440

Article additionnel après l’article 24 : Refonte de la contribution affectée à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) 441

Après l’article 24 441

Article additionnel après l’article 24 : Intégration fiscale progressive des taux de taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises 441

Article 25 : Mise en place d’une taxe spéciale d’équipement différenciée en cas d’extension du périmètre d’un établissement public foncier d’État 442

Article 26 : Adaptation des dotations et compensations au regroupement des communes 450

Article additionnel après l’article 26 : Création d’une attribution de compensation d’investissement 468

Après l’article 26 468

Article 27 : Ajustement des dispositions relatives à la taxe de séjour et à la taxe de séjour forfaitaire 471

Article 28 : Modernisation et simplification du dispositif de recouvrement de la DGDDI 484

Article 29 : Modernisation et simplification du recouvrement et du contrôle fiscal 495

Article 30 : Mise en conformité du régime des sociétés mères et filiales 507

Article 31 : Mise en conformité de la contribution de 3 % sur les dividendes distribués 523

Après l’article 31 535

Article additionnel après l’article 31 : Exclusion des indemnités compensatoires de handicap naturel de l’assiette du régime de micro-entreprise agricole 536

Après l’article 31 537

Article additionnel après l’article 31 : Évaluation comptable des immobilisations vivantes des exploitations agricoles soumises à l’impôt sur les sociétés 538

Après l’article 31 539

Article 32 : Mise en conformité des sanctions en cas de non déclaration d’actifs à l’étranger 540

Article 33 : Placement sous RGEC de diverses dispositions fiscales 550

Article 34 : Réforme des modalités de recouvrement de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et création d’une contribution supplémentaire 560

Après l’article 34 583

Article 35 : Création d’une contribution pour l’accès au droit et à la justice 583

Article additionnel après l’article 35 : Enrichissement de l’annexe au projet de loi de finances relative aux transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales 598

Après l’article 35 599

II. – Garanties 599

Article 36 : Garantie par l’État des emprunts de l’Unédic émis en 2017 599

Article 37 : Contre-garantie de l’État pour le financement d’un site de stockage à sec des résidus miniers 610

Article 38 : Garantie de l’État à « Nouvelle-Calédonie Énergie » 621

III. – Autres mesures 629

Article 39 : Fonds d’urgence en faveur des départements en difficulté 629

Article 40 : Validation des montants accordés aux communes et aux EPCI au titre de la dotation de compensation de la dotation globale de fonctionnement entre 2012 et 2014 656

Article 41 : Dispositions relatives aux ressources du Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL) 668

Article 42 : Souscription à l’augmentation de capital de la Banque de développement des États de l’Afrique centrale 675

Article 43 : Relèvement des plafonds de remises et conversions de dettes 679

Après l’article 43 689

Le présent PLFR comprend quarante-quatre articles :

– huit de prévision et d’autorisation budgétaires pour 2016 (article liminaire, ratification de décrets, ouvertures et annulation de crédits, équilibre général, plafonds d’emplois) ;

– cinq ajustent les ressources et les compensations (part de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques et de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance aux régions et départements, versement transport, prélèvements sur fonds de roulement, compte d’affectation spéciale, relations avec la sécurité sociale) ;

– dix aménagent les procédures fiscales ;

– treize portent des mesures fiscales dont dix concernent les entreprises et trois les ménages ;

– trois octroient des garanties de l’État ;

– cinq portent d’autres mesures, dont l’annulation par la France de dettes d’États étrangers contractées auprès d’elle.

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

En % du PIB

7,2

6,8

5,1

4,8

4

4

3,5

3,3

2,7

En milliards d’euros

138,9

135,8

105,0

100,4

85,4

84,8

76,5

73,6

62,1

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) jusqu’en 2015, présent projet de loi de finances rectificative et projet de loi de finances pour 2017.

B. LES COMPOSANTES STRUCTURELLE ET CONJONCTURELLE DU DÉFICIT PUBLIC SONT TOUTEFOIS LÉGÈREMENT MODIFIÉES

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR L’ANNÉE 2016

(en points de PIB)

Soldes

LFI 2016

PLFR 2016

PLFR/LFI

Solde structurel

– 1,2

– 1,5

– 0,3

Solde conjoncturel

– 1,9

– 1,7

+ 0,2

Mesures exceptionnelles et temporaires

– 0,1

– 0,1

0

Solde effectif

– 3,3

– 3,3

0

Source : Gouvernement.

C. LE SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT EST AMÉLIORÉ DE 2,4 MILLIARDS D’EUROS

Le présent PLFR prévoit une amélioration du solde budgétaire de l’État essentiellement grâce aux prélèvements sur recettes et aux soldes positifs des comptes spéciaux.

1. Hors prélèvements sur recettes et comptes spéciaux, le solde budgétaire de l’État se dégraderait de 4 milliards d’euros

Les dépenses nettes sont prévues à 312 milliards d’euros, soit une hausse de 2,3 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

Les recettes nettes sont prévues à 301,8 milliards d’euros, soit une baisse de 1,7 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette baisse s’explique par :

– 2,6 milliards d’euros en moins sur les recettes fiscales nettes (dont 2,4 milliards d’euros sur l’impôt sur les sociétés) ;

– et 0,9 milliard d’euros en plus sur les recettes non fiscales.

Cette évolution pourrait entraîner une dégradation du solde budgétaire de 4 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale.

2. Cette dégradation du solde budgétaire est freinée d’une part grâce aux prélèvements sur recettes

Les prélèvements sur recettes s’élèvent à 65,5 milliards d’euros, soit 1,9 milliard de moins que prévu en loi de finances initiale (1). Cette baisse s’explique par :

– 0,8 milliard d’euros en moins sur le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales en raison d’une révision des versements au titre du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ;

– et 1,2 milliard d’euros en moins sur le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne en raison du budget rectificatif du 30 septembre 2016.

3. Cette dégradation du solde budgétaire est enrayée d’autre part grâce au solde des comptes spéciaux

Le solde des comptes spéciaux de 5,8 milliards d’euros s’explique essentiellement par :

– 2,4 milliards d’euros correspondant à la recapitalisation de l’Agence française de développement (AFD). Ces 2,4 milliards d’euros apparaissent dans l’augmentation des dépenses budgétaires enregistrée pour 2016, si bien que l’impact sur le solde est nul (+ 2,4 milliards d’euros et – 2,4 milliards d’euros) ;

– 1,7 milliard d’euros d’excédent sur le compte d’affectation spéciale (CAS) Participations financières de l’État résultant d’achats et surtout de ventes de participations par l’Agence des participations de l’État (APE) dont : 1,2 milliard d’euros de la société Aéroports de la Côte-d’Azur, 535 millions d’euros de la société Aéroports de Lyon à une structure dont la Caisse des dépôts et consignations (CDC) est en partie actionnaire et 365 millions d’euros de titres cotés Safran ;

– 0,7 milliard d’euros sur le CAS Pensions : les contributions versées par les ministères et les agents sont supérieures aux pensions versées ;

– 0,2 milliard d’euros sur le CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce : en raison de la suspension en 2015 du dispositif de remboursement des intérêts perçus sur les obligations de l’État grec détenues par la Banque de France ;

– et 0,2 milliard d’euros sur les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires.

D. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT SONT CONFORMES À CE QUI A ÉTÉ ADOPTÉ EN LOI DE FINANCES INITIALE

Les dépenses de l’État (budget général et prélèvements sur recettes (2)) devraient s’élever à 377,6 milliards d’euros selon les prévisions du PLFR, contre 377,2 milliards d’euros votés en loi de finances initiale pour 2016.

Pour parvenir à maintenir l’objectif de dépenses, plusieurs actions ont été entreprises au cours de l’exercice :

– 5,4 milliards d’euros d’ouvertures de crédits, au sein du PLFR ;

– 5 milliards d’euros d’annulations de crédits, au sein du PLFR ;

– 3,42 milliards d’euros de réallocation de dépenses entre les différentes missions, par décrets d’avance.

Pour l’État, les crédits supplémentaires s’élèvent à 5,4 milliards d’euros en 2016, compensés par 5 milliards d’euros d’annulations.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL ET DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

(en milliards d’euros)

NB : hors mission Remboursements et dégrèvements.

LFI : loi de finances initiale, BG : budget général, PSR : prélèvements sur recettes, PLFR : projet de loi de finances rectificative.

Source : commission des finances.

1. Les crédits supplémentaires s’élèvent à 5,4 milliards d’euros

Les ouvertures de crédits au sein du PLFR sont principalement les suivantes :

– 2,4 milliards d’euros au titre du renforcement des fonds propres de l’AFD ;

– 934 millions d’euros en faveur des dispositifs de solidarité ;

– 688 millions d’euros au titre des apurements agricoles ;

– 672 millions d’euros en faveur de la mission Défense ;

– 277 millions d’euros pour la politique de l’emploi ;

– 200 millions d’euros au titre du fonds d’urgence pour les départements.

2. Les annulations de crédits s’élèvent à 5 milliards d’euros

Les annulations de crédits au sein du PLFR s’élèvent à :

– 2,9 milliards d’euros sur la charge de la dette (le niveau de celle-ci est inférieur au niveau prévu en loi de finances initiale pour 2016) ;

– 1,2 milliard d’euros sur le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne ;

– 800 millions d’euros sur le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales ;

– 119 millions d’euros sur les crédits des ministères.

3. Les réallocations de crédits prévues par les trois décrets d’avance de l’année

Les principales ouvertures de crédits prévues en décrets d’avance ont bénéficié aux missions suivantes :

– 1,3 milliard d’euros pour la mission Travail et emploi ;

– 831 millions d’euros pour la mission Défense (avec les reports de crédits, cela conduit à 1,4 milliard d’euros de plus pour cette mission par rapport à la loi de finances initiale pour 2016) ;

– 576 millions d’euros pour la mission Enseignement scolaire ;

– 136,5 millions d’euros pour la mission Immigration, asile et intégration ;

– 88 millions d’euros en faveur de la mission Égalité des territoires et logement.

Les principales annulations de crédits prévues en décrets d’avance ont été les suivantes :

– 501 millions d’euros pour la mission Écologie ;

– 224 millions d’euros pour la mission Engagements financiers de l’État ;

– 190 millions d’euros pour la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

– 181 millions d’euros pour la mission Outre-mer ;

– 172 millions d’euros pour la mission Recherche et enseignement supérieur ;

– 153 millions d’euros pour la mission Action extérieure de l’État ;

– 150 millions d’euros pour la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines.

Domaine des procédures fiscales faisant l’objet d’un aménagement

Article

Contenu

Contrôle

Principe du contradictoire

18

Droit d’être entendu en matière douanière

Agrément

28

Agrément obligatoire pour les opérateurs de détaxe

Investigation

18

Modernisation du droit de communication en matière douanière

15

Simplification du droit de visite en matière fiscale

16

Renforcement de la lutte contre la fraude fiscale internationale par la création d’une procédure d’audition

Vérification des déclarations

13

Création d’une procédure d’examen de comptabilité

Aménagement des modalités de traitements des comptabilités informatisées

14

Instruction sur place des demandes de remboursement de TVA

Procédure de contrôle de la délivrance des reçus fiscaux par les organismes sans but lucratif

29

Réforme du ressort territorial des commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires

Recouvrement

Paiement volontaire

28

Extension des obligations de téléréglement à la direction générale des douanes et droits indirects

Exécution forcée

29

Dispense de signature des avis de mise en recouvrement et des décisions d’admission partielle

18

Création d’une procédure de contestation du recouvrement forcé en matière douanière et de droits indirects

Création d’une procédure d’affectation fiscale en matière douanière et de droits indirects

Extension de l’avis à tiers détenteur (ATD) au recouvrement des amendes en matière de contributions indirectes

Garanties

28

Simplification du régime de cautionnement des entrepositaires agréés

Sanction

Défaut

ou insuffisance

de déclaration

17

Majoration de 20 % en cas de défaut ou retard de déclaration pour l’impôt sur le revenu

32

Sanction en cas de défaut de déclaration de comptes bancaires, de contrats d’assurance-vie ou de trusts à l’étranger

19

Peines planchers en matière de contributions indirectes

Défaut

de paiement

17

Majoration de 10 % pour paiement tardif des impôts recouvrés par voie d’avis de mise en recouvrement

18

Intérêts de retard en matière douanière

Pénal

19

Suppression de la notion de « marchandises fortement taxées »

Source : commission des finances.

L’objectif du compte PME innovation est de circonscrire des avantages fiscaux à des titres de PME logés dans un compte unique.

Jusque-là, les avantages fiscaux étaient accordés :

– soit à une opération (par exemple, l’abattement pour durée de détention renforcé applicable aux cessions de titres de PME) ;

– soit à un contribuable (par exemple, les dispositifs « ISF-PME » ou « Madelin ») ;

– soit à certains véhicules d’investissement identifiés (par exemple, la société de capital-risque qui bénéficie d’une exonération d’impôt sur les sociétés).

Il sera possible de détenir un compte par personne (donc deux pour un couple).

Les avantages fiscaux sont attachés au compte à l’instar du plan d’épargne en actions (PEA).

Les avantages fiscaux proposés consistent en un report de plus-value de cession sans date limite. Le report vaut jusqu’au retrait des liquidités de cession du compte. En cas de décès, le compte est soldé et les plus-values doivent être réglées.

Le calcul de la plus-value est globalisé.

En revanche, il n’est pas prévu :

– d’une part, l’exclusion du montant du compte PME innovation de l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ;

– d’autre part, la possibilité de cumuler le compte PME innovation avec le dispositif du « Madelin » ou de l’ISF PME pour le réinvestissement de la plus-value.

Les titres éligibles au compte PME innovation sont les parts ou actions, cotées ou non, de PME de moins de dix ans.

Les critères à respecter par le détenteur du titre « initial » pour pouvoir le loger dans le compte PME innovation reposent sur trois conditions alternatives :

– soit le détenteur D détient 25 % des droits de vote dans la société A, pour que la part ou l’action de A puisse être logée dans le compte PME innovation du détenteur D ;

– soit le détenteur D détient 10 % des droits de vote dans la société A et il exerce une fonction de direction dans A (membre du conseil de surveillance, gérant, …) pendant au moins deux ans pour que la part ou l’action de A puisse être logée dans le compte PME innovation du détenteur D ;

– soit le détenteur D détient 10 % des droits de vote dans la société A et il exerce une fonction salariée dans A pendant au moins 2 ans pour que la part ou l’action de A puisse être logée dans le compte PME innovation du détenteur D.

Les critères à respecter pour le réinvestissement des plus-values réalisées à la cession du titre « initial » sont des critères proches des critères applicables au titre de l’ISF-PME. Le réinvestissement doit intervenir dans les deux ans qui suivent la réalisation de la plus-value. Celle-ci doit être réinvestie dans le capital initial d’une PME de moins de sept ans non cotée, dans l’augmentation de capital d’une telle PME dont le titulaire n’est pas encore actionnaire ou dans l’augmentation de capital d’une telle PME dont il est déjà actionnaire dans le cadre d’un investissement de suivi.

Aucune condition de droit de vote n’est prévue pour le détenteur vis-à-vis de la nouvelle société dans laquelle la plus-value est réinvestie. En revanche, celui-ci doit avoir une fonction de direction, être administrateur ou membre du conseil de surveillance ou être lié à la société par une convention d’accompagnement impliquant une participation à la stratégie de l’entreprise.

Ministères

Plafond d’emplois
Consommation 2015

Plafond des autorisations d’emplois prévu
LFI 2016

Plafond d’emplois modifié
PLFR 2016

Plafond des autorisations d’emplois prévu
PLF 2017

Affaires étrangères et développement international

13 873

14 020

 

13 834

Affaires sociales, santé et droits des femmes

10 326

10 229

 

10 225

Agriculture, agroalimentaire et forêt

31 406

30 497

31 022

30 533

Aménagement du territoire, ruralité et collectivités territoriales

283

Culture et communication

10 921

11 041

11 189

Défense

263 350

271 510

273 294

Écologie, développement durable et énergie

43 561

29 911

Économie, industrie et numérique

6 302

6 452

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

969 100

995 301

1 015 603

Environnement, énergie et mer

29 825

Économie et finances

141 307

Finances et comptes publics

135 896

136 381

Intérieur

274 704

282 819

285 435

Justice

77 381

80 988

83 226

Logement, égalité des territoires et ruralité

12 492

12 306

Outre-mer

5 296

5 309

5 505

Services du Premier ministre

9 685

11 582

11 617

Travail, emploi et dialogue social

9 663

9 701

9 523

Total Budget général

1 861 464

1 908 233

1 908 758

1 933 705

Contrôle et exploitation aériens

10 601

10 726

10 679

Publications officielles et informations administratives

731

785

763

Total Budgets annexes

11 332

11 511

11 442

Total général

1 872 796

1 919 744

1 920 269

1 945 147

Source : projet de loi de règlement pour 2015, loi de finances pour 2016, projets de loi de finances rectificative pour 2016 et de loi de finances pour 2017.

Le projet de loi de finances pour 2017 prévoit de nouveau une augmentation de ce plafond des autorisations d’emplois de l’État à 1 945 147 ETPT.

E. L’AUGMENTATION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

Le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État est fixé à 397 839 ETPT au sein du PLFR, soit une augmentation de 249 ETPT par rapport au niveau prévu en loi de finances initiale pour 2016.

Cette augmentation concerne principalement :

– l’Agence de services et de paiement (+ 172 ETPT) ;

– l’Office français de l’immigration et de l’intégration (+ 34 ETPT) ;

– et l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (+ 25 ETPT).

F. LE RELÈVEMENT DES PLAFONDS D’ANNULATIONS DE DETTES POUR
4,1 MILLIARDS D’EUROS

Le PLFR prévoit le relèvement de trois plafonds d’autorisations d’annulation et de conversion de dettes d’États étrangers pour 4,115 milliards d’euros.

L’impact en comptabilité nationale de ces annulations de dettes s’élèverait à 640 millions d’euros sur l’exercice 2016.

G. LA CRÉATION D’UNE CONTRIBUTION SUPPLÉMENTAIRE À LA C3S

Cette contribution sera due par les entreprises dont le chiffre d’affaires est d’au moins un milliard d’euros par an.

Son montant est de 0,04 % du chiffre d’affaires réalisé en année N. La contribution fait l’objet d’un acompte, versé en année N correspondant à 90 % de son montant estimé. Elle est imputée sur la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) due en N + 1.

H. LA MISE EN CONFORMITÉ À LA CONSTITUTION DE L’EXONÉRATION DE LA CONTRIBUTION DE 3 % SUR LES DIVIDENDES

Le Conseil constitutionnel a censuré l’exonération réservée aux seules sociétés membres d’un groupe fiscalement intégré.

Le PLFR prévoit l’extension de l’exonération à toutes les sociétés qui remplissent les conditions de l’intégration fiscale, sans forcément constituer un groupe fiscalement intégré.

FICHE N° 1 :
LE CADRAGE MACROÉCONOMIQUE DU PROJET DE LOI

Les prévisions et les objectifs de finances publiques sont étroitement dépendants du scénario macroéconomique retenu. Le cadrage macroéconomique du présent projet de loi de finances rectificative (PLFR) est révisé à la marge par rapport à celui qui avait été anticipé pour élaborer la loi de finances initiale et le projet de loi de finances pour 2017.

Le détail et les raisons de ces modifications ont été communiqués par le Gouvernement au Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Malgré plusieurs demandes en ce sens, le Gouvernement n’a pas communiqué à la Rapporteure générale les éléments qu’il a transmis au HCFP.

La principale modification porte sur l’inflation qui avait été surestimée en loi de finances initiale. Les prévisions sur le taux de croissance, l’emploi et la masse salariale privée sont, en revanche, peu ou pas modifiées (I).

PRINCIPALES MODIFICATIONS DU CADRAGE MACROÉCONOMIQUE POUR L’ANNÉE 2016 PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2016 ET AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2017

Texte

Croissance du produit intérieur brut (PIB) en volume

Inflation

Croissance de la masse salariale

privée

Croissance de l’emploi total

Présent projet loi de finances rectificative (PLFR)

pour 2016

+ 1,4 %

+ 0,2 %

+ 2,6 %

+ 0,8 %

 

Loi de finances initiale (LFI) pour 2016

+ 1,5 %

+ 1 %

+ 2,8 %

+ 0,6 %

Écart PLFR 2016

/ LFI 2016

– 0,1 point

– 0,8 point

– 0,2 point

+ 0,2 point

 

Projet de loi de finances (PLF) pour 2017

+ 1,5 %

+ 0,1 %

+ 2,6 %

+ 0,8 %

Écart PLFR 2016

/ PLF 2017

– 0,1 point

+ 0,1 point

0,0 point

0,0 point

Source : commission des finances.

Dans son avis du 14 novembre 2016 (4), le HCFP a jugé « atteignable » la nouvelle prévision de croissance et « réalistes » les nouvelles prévisions d’inflation, d’emploi et de masse salariale (II).

Les principaux indicateurs nécessaires à l’élaboration du budget

Taux de croissance

La prévision de taux de croissance en volume (abstraction faite de la variation des prix) du produit intérieur brut (PIB) est l’une des plus importantes pour l’élaboration du budget de l’État. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), chargé d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques, consacre généralement, dans ses avis, la majeure partie de ses développements à l’appréciation de l’hypothèse de taux de croissance.

L’hypothèse de croissance permet de bâtir une prévision au titre des recettes fiscales. Le taux de croissance de l’année précédant celle du budget est aussi très important car l’exigibilité de certains impôts présente un décalage d’une année avec leur assiette.

Le taux de croissance en valeur du PIB, qui tient compte de la variation des prix, est également très important. C’est en effet le PIB en valeur qui figure au dénominateur pour le calcul du déficit public.

Inflation

La prévision d’inflation est prise en compte dans la prévision des recettes (impact immédiat sur les bases taxables de la taxe sur la valeur ajoutée, par exemple) et des dépenses (par exemple s’agissant des prestations indexées). L’inflation a également pour effet de réduire le rendement mesuré de certaines mesures d’économies tendancielles (telles que les mesures de « gel » des crédits budgétaires en exécution).

Masse salariale privée

Une grande partie de l’évolution des prélèvements obligatoires (cotisations sociales, fraction principale de la contribution sociale généralisée – CSG –, et impôt sur le revenu) est liée à l’évolution de la masse salariale dans le secteur privé. Cet indicateur est dès lors essentiel pour la prévision de déficit public toutes administrations publiques confondues.

II. LES RÉVISIONS DU CADRAGE MACROÉCONOMIQUE POUR L’ANNÉE 2016

En 2016, la croissance économique montre des signes de reprise même si elle demeure encore insuffisante. Le Gouvernement estime désormais la croissance à 1,4 % du produit intérieur brut (PIB) au lieu de 1,5 % en loi de finances initiale pour 2016 (A).

L’inflation reste anormalement basse en dépit de la politique monétaire accommodante de la Banque centrale européenne. Le Gouvernement révise sa prévision d’inflation de 0,8 point et anticipe désormais une inflation de 0,2 % au lieu de 1 % en loi de finances initiale pour 2016 (B).

Les hypothèses d’évolution de l’emploi et de la masse salariale pour l’année 2016 sont inchangées par rapport à celles qui ont été présentées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017 (C).

LES PRÉVISIONS MACROÉCONOMIQUES DU GOUVERNEMENT

(en % d’évolution annuelle)

Indicateurs

2015

2016

Produit intérieur brut en volume

1,3

1,4

Consommation finale des ménages

1,5

1,6

Consommation finale publique

1,4

0,7

Formation brute de capital fixe

1,0

2,9

dont entreprises non financières

2,8

3,6

dont administrations publiques

– 3,8

2,4

dont ménages hors entrepreneurs individuels

– 0,8

1,5

Importations

6,6

2,9

Exportations

6,1

1,1

Demande intérieure privée hors stock

1,2

1,4

Demande publique

0,2

0,2

Variation des stocks et objets de valeur

0,1

0,3

Commerce extérieur

– 0,3

– 0,6

Indice de prix à la consommation

0,0

0,2

Indice d’inflation sous-jacent brut

0,5

0,7

Déflateur du produit intérieur brut

0,6

0,8

Produit intérieur brut en valeur

1,9

2,2

Branches marchandes non agricoles

1,4

0,8

Productivité du travail

0,0

0,9

Emploi salarié

1,6

1,6

Salaire moyen par tête

1,5

2,6

Emploi total

0,4

0,8

Source : Gouvernement.

A. UNE CROISSANCE ÉCONOMIQUE REVUE EN LÉGÈRE BAISSE

La croissance du PIB a marqué un coup d’arrêt brutal en 2008 avec la crise financière. Après une phase de rattrapage en 2010 et 2011, elle a fortement ralenti à partir de 2012.

En 2015, la croissance est revenue. Elle s’est élevée à 1,3 %, soit son niveau le plus élevé depuis 2011.

CROISSANCE EN FRANCE DEPUIS 2002

(% d’évolution annuelle en volume du PIB)

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

1,1

0,8

2,8

1,6

2,4

2,4

0,2

– 2,9

2,0

2,1

0,2

0,6

0,6

1,3

Source : INSEE.

Pour 2016, le Gouvernement prévoit désormais une croissance de 1,4 %, soit un niveau très proche de celui retenu en loi de finances initiale (1,5 %). Cette prévision de croissance est cohérente avec l’acquis de croissance d’ores et déjà constaté par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) à l’issue du troisième trimestre (1,1 %).

CROISSANCE EN 2016

(% d’évolution en volume du PIB)

Premier

trimestre

Deuxième

trimestre

Troisième

trimestre

Quatrième

trimestre

Acquis

de croissance

+ 0,6

– 0,1

+ 0,2

+ 1,1

Source : INSEE, comptes nationaux trimestriels, première estimation, 29 novembre 2016.

Par ailleurs, le fait que l’année soit bissextile, devrait entraîner un gain de croissance de l’ordre de 0,1 point par rapport aux chiffres résultant des comptes nationaux trimestriels de l’INSEE qui sont corrigés du nombre de jours ouvrables.

La prévision de croissance du Gouvernement est également cohérente avec celles qui sont publiées par les divers prévisionnistes institutionnels. Elle est en ligne avec celle de la Banque de France. Elle est supérieure de seulement un dixième de point à celles des autres institutions.

PRÉVISIONS DE CROISSANCE POUR 2016 EN VOLUME DU PIB POUR LA FRANCE

(en % du PIB en volume)

Institutions

2016

Gouvernement

(présent projet de loi de finances rectificative)

1,4 %

INSEE

(Point de conjoncture, octobre 2016) (1)

1,3 %

Fonds monétaire international (FMI)

(Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2016) (2)

1,3 %

Commission européenne

(Prévisions économiques européennes, 9 novembre 2016) (3)

1,3 %

Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)

(Perspectives économiques de l’OCDE, septembre 2016) (4)

1,3 %

Banque de France

(Projections macroéconomiques France, juin 2016) (5)

1,4 %

B. UNE INFLATION TOUJOURS PLUS BASSE QUE PRÉVU

Entre 2002 et 2012, à l’exception de l’année 2009, l’inflation se situait dans une fourchette de 1,5 % à 2,8 %. Elle ralentit fortement depuis 2012 jusqu’à devenir nulle en 2015.

INFLATION EN FRANCE DEPUIS 2002

(% d’évolution annuelle de l’indice des prix à la consommation)

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

1,9

2,1

2,1

1,8

1,6

1,5

2,8

0,1

1,5

2,1

2,0

0,9

0,5

0,0

Source : INSEE.

Cette faible inflation s’explique notamment par l’accentuation de la baisse des prix pétroliers depuis le second semestre de l’année 2014 (52,3 dollars le baril en moyenne en 2015 au lieu de 99 dollars en 2014 (6)), mais aussi par des facteurs sous-jacents (baisse des coûts de production liée à la baisse du coût de toutes les énergies, concurrence internationale, modération salariale, etc.).

La baisse de l’inflation provoque plusieurs effets sur les finances publiques, lesquels se compensent en partie. Elle entraîne une baisse de l’évolution spontanée de certaines recettes fiscales, en particulier de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Mais, dans le même temps, elle constitue un facteur de modération des dépenses publiques : les dépenses de fonctionnement des ministères peuvent être contenues, la progression des prestations indexées est limitée et la charge d’intérêts des obligations indexées sur l’inflation diminue.

Pour 2016, le Gouvernement avait prévu une inflation de 1 % en loi de finances initiale. Cette prévision a été abaissée à 0,1 % dans le programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril 2016. Le Gouvernement retient finalement une hypothèse d’inflation de 0,2 % dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative.

Pour 2015, l’inflation avait également été surestimée. La loi de finances initiale avait été élaborée sur une hypothèse d’inflation de 0,9 % alors que celle-ci a été nulle.

La prévision révisée pour 2016 est cohérente avec l’inflation en glissement annuel constatée au mois d’octobre (0,4 %). Elle est en ligne avec les prévisions publiées par les principales institutions.

PRÉVISIONS POUR 2016 D’INFLATION POUR LA FRANCE

(en % d’évolution annuelle)

Institutions

2016

Gouvernement

(présent projet de loi de finances rectificative)

0,2 %

Fonds monétaire international (FMI)

(Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2016)

0,3 %

Commission européenne

(Prévisions économiques européennes, 3 mai 2016)

0,3 %

Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)

(Perspectives économiques de l’OCDE, septembre 2016)

0,1 %

Banque de France

(Projections macroéconomiques France, juin 2016)

0,2 %

INSEE

(Point de conjoncture, octobre 2016)

0,2 %

Source : commission des finances.

Sur le plan macroéconomique, le ralentissement, voire la disparition, de l’inflation pouvait faire naître des inquiétudes sur une possible déflation.

Il est néanmoins toujours prévu une accélération de l’inflation. La politique monétaire expansionniste de la Banque centrale européenne devrait, en effet, susciter une reprise de l’inflation tout comme la décision récente prise par l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) pour limiter la production. L’INSEE souligne également que « la baisse passée des prix des matières premières (devrait continuer) de se diffuser sur les prix des biens et services » (7).

L’assouplissement quantitatif (« quantitative easing »)
de la Banque centrale européenne

Le conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE) a annoncé le 22 janvier 2015 un programme étendu d’achats d’actifs de 60 milliards d’euros par mois, pour un montant global de plus de 1 100 milliards d’euros échelonnés entre mars 2015 et septembre 2016. La BCE achète contre de la monnaie de banque centrale, sur le marché secondaire, des obligations émises par les administrations centrales, les agences et les institutions européennes de la zone euro.

Ce programme a été amplifié le 10 mars 2016. Les achats d’actifs cumulés s’élèvent désormais à 80 milliards d’euros par mois au lieu de 60 milliards précédemment. De plus, les programmes de rachats sont élargis à d’autres types d’actifs, dont des obligations d’entreprises de bonne qualité. Ces programmes de rachats sont par ailleurs prolongés au minimum jusqu’en mars 2017. Le montant global des rachats pourrait atteindre au total 1 740 milliards d’euros. À ce jour, la BCE a procédé à plus de 1 000 milliards d’euros de rachat.

C. LA CONFIRMATION DES HYPOTHÈSES D’ÉVOLUTION DE L’EMPLOI ET DE LA MASSE SALARIALE

En loi de finances initiale, le Gouvernement avait estimé la progression pour 2016 :

– de l’emploi total à 0,6 % ;

– et de la masse salariale privée à 2,8 %.

Ces hypothèses ont été revues lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2017 à respectivement 0,8 % pour l’emploi total et 2,6 % pour la masse salariale privée.

Le Gouvernement a maintenu ces dernières hypothèses dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative.

Ces hypothèses sont cohérentes avec les dernières données publiées :

– d’une part, par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) selon lesquelles la masse salariale privée progressait de 2,4 % sur un an au 30 juin 2016 (8) ;

– d’autre part, par l’INSEE selon lesquelles l’emploi total augmenterait de 165 000 postes en 2016, soit une hausse d’environ 0,7 % (9).

III. L’AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

En vertu des articles 14 et 15 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (10), le HCFP doit rendre un avis, lorsqu’elles ont été révisées, sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de loi de finances rectificative.

Cet avis a été rendu le 14 novembre 2016.

APPRÉCIATIONS DU HCFP SUR LE SCÉNARIO MACRO-ÉCONOMIQUE DU PLFR 2016

Indicateur

Hypothèse du Gouvernement

Appréciation du HCFP

Croissance du PIB en volume

+ 1,4 %

« atteignable »

Inflation

+ 0,2 %

« réalistes »

Emploi salarié

+ 0,8 %

Masse salariale

+ 2,6 %

Source : avis n° 2016-4 du 14 novembre 2016 relatif au projet de loi de finances rectificative pour 2016.

A. L’AVIS SUR LA CROISSANCE

À deux reprises, le HCFP a estimé que la prévision de croissance initiale du Gouvernement de 1,5 % était « atteignable » : une première fois en septembre 2015 dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2016 (11), et une seconde fois en avril 2016 dans le cadre de l’examen du programme de stabilité (12).

Le HCFP a modifié son appréciation dans son avis du mois de septembre dernier, rendu dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2017. Il a alors jugé « un peu élevée » la croissance prévue pour 2016 (13).

Le Gouvernement semble en avoir tenu compte puisqu’il a abaissé de 0,1 point sa prévision de croissance pour 2016.

Le HCFP n’a, dès lors, pas renouvelé sa précédente appréciation selon laquelle le niveau de croissance retenu était un peu élevé. Dans son avis du 14 novembre dernier, il estime au contraire que la prévision de croissance révisée du Gouvernement est « atteignable » tout en constatant qu’elle « se situe encore dans le haut de la fourchette des prévisions disponibles ».

B. L’AVIS SUR LES AUTRES INDICATEURS

Dans son précédent avis relatif au projet de loi de finances pour 2017 (14), le HCFP avait jugé « raisonnables » les prévisions d’inflation de 0,1 % et « crédible » l’hypothèse de progression de l’emploi total (+ 0,8 %) et de la masse salariale privée (+ 2,6 %).

Le Gouvernement a légèrement revu à la hausse sa prévision d’inflation
– désormais estimée à 0,2 % – et maintenu ses prévisions sur l’emploi et la masse salarial. Le HCFP n’a donc pas modifié son appréciation générale sur ces indicateurs et estime que les prévisions d’inflation, d’emploi et de masse salariale pour 2016 sont « réalistes ».

Pourtant, au mois d’avril dernier, le HCFP s’était montré plus pessimiste sur l’évolution de la masse salariale. Alors que le Gouvernement avait retenu une hypothèse sensiblement plus basse que celle qu’il retient désormais (+ 2,3 % au lieu de + 2,6 %), le HCFP avait estimé celle-ci « un peu élevée » (15).

FICHE N° 2 :
LE DÉFICIT PUBLIC ET LE DÉFICIT DE L’ÉTAT

En 2016, le déficit public ou déficit des administrations publiques, établi selon les règles de la comptabilité nationale, est prévu par le présent projet de loi de finances rectificative à 3,3 % du produit intérieur brut (PIB) en ligne avec l’objectif fixé en loi de finances initiale (I).

En 2016, le déficit budgétaire de l’État, établi selon les règles de la comptabilité budgétaire, ressort à 69,9 milliards d’euros, à un niveau meilleur que celui prévu en loi de finances initiale de 2,4 milliards d’euros (II).

La distinction entre comptabilité nationale et comptabilité budgétaire

La comptabilité nationale permet de déterminer le déficit public de l’ensemble des administrations publiques. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. Les agrégats relatifs aux administrations publiques, et notamment celui relatif à leur besoin de financement (déficit), jouent un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen.

La comptabilité budgétaire est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie. L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action, sous-action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Les engagements européens de la France en matière de réduction du déficit

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qualifie le déficit public d’« excessif » lorsqu’il dépasse 3 % du PIB.

En outre, l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) pose le principe de l’équilibre ou de l’excédent des budgets des administrations publiques. Il limite le déficit structurel autorisé à – 0,5 point de PIB pour les États membres, comme la France, dont la dette dépasse 60 % du PIB. Les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

En % du PIB

7,2

6,8

5,1

4,8

4

4

3,5

3,3

2,7

En milliards d’euros

138,9

135,8

105,0

100,4

85,4

84,8

76,5

73,6

62,1

La procédure de déficit excessif ouverte à l’encontre de la France

La France fait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

Le 10 juin 2015, la France a présenté un rapport sur l’action engagée qui fournit des informations complémentaires sur les mesures prévues pour la période 2015-2017. Après analyse de ce rapport, la Commission a publié, le 1er juillet 2015, une communication dans laquelle elle estime que la procédure concernant les déficits excessifs doit être suspendue. Autrement dit, la Commission européenne n’est pas passée à l’étape suivante de la procédure qui aurait consisté à mettre la France en demeure de prendre des actions suivies d’effet. Pour autant, la procédure de déficit excessif est toujours ouverte à l’encontre de la France. La clôture éventuelle de la procédure sera constatée par le Conseil lorsque le déficit excessif aura été corrigé.

Cinq autres États, dont trois appartenant à la zone euro, font actuellement l’objet d’une procédure pour déficit excessif : la Croatie, l’Espagne, la Grèce, le Portugal et le Royaume-Uni.

B. LE DÉFICIT STRUCTUREL

Le déficit structurel, estimé à – 1,5 % du PIB, est supérieur de 0,3 point de PIB à celui prévu en loi de finances initiale.

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR L’ANNÉE 2016

(en points de PIB)

Soldes

LFI 2016

PLFR 2016

PLFR/LFI

Solde structurel

– 1,2

– 1,5

– 0,3

Solde conjoncturel

– 1,9

– 1,7

+ 0,2

Mesures exceptionnelles et temporaires

– 0,1

– 0,1

0

Solde effectif

– 3,3

– 3,3

0

Source : Gouvernement.

Le déficit structurel est calculé par le Gouvernement sur la base d’une croissance potentielle de 1,5 % et d’un écart de production de – 2,8 % du PIB potentiel.

Ces hypothèses sont différentes de celles qui avaient été retenues dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (LPFP 2014-2019) (17) et de celles que retient la Commission européenne.

LES DIFFÉRENTES HYPOTHÈSES DE CALCUL DU DÉFICIT STRUCTUREL

(en % du PIB)

Hypothèse

Croissance potentielle

Écart de production

Déficit

structurel

Hypothèse du Gouvernement

1,5 %

– 2,8 %

– 1,5 %

Hypothèse de la LPFP 2014-2019

1,3 %

– 2,6 %

– 1,6 %

Hypothèse Commission européenne

1,1 %

– 1,4 %

– 2,5 %

Source : commission des finances.

II. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT

Le déficit budgétaire de l’État poursuit sa décrue.

SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT DEPUIS 2012

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

PLFR

2017

PLF

Solde

– 87,2

– 74,9

– 85,6*

– 70,5

– 69,9

– 69,3

* – 73,6 hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : commission des finances.

Comme en 2015, l’exécution est meilleure que la prévision.

En 2015, le déficit avait été prévu à 74,4 milliards d’euros en loi de finances initiale et il a été de 70,5 milliards d’euros en exécution.

En 2016, le solde budgétaire de l’État est amélioré de 2,4 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

PASSAGE DU SOLDE LFI 2016 AU SOLDE PLFR 2016

(en milliards d’euros)

 

LFI

Variation

PLFR

 

LFI

Variation

PLFR

Dépenses (I)

377,2

+ 0,3

377,5

Recettes (II)

303,5

– 1,7

301,8

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

309,7

+ 2,3

312,0

Recettes fiscales nettes

287,9

– 2,6

285,3

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

20,2

– 1,2

19,0

Recettes non fiscales

15,6

+ 0,9

16,5

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

47,3

– 0,8

46,5

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 1,4

+ 4,4

+ 5,8

Déficit à financer

(I − II – III)

72,3

– 2,4

69,9

Source : données issues du présent projet de loi de finances rectificative.

Le déficit budgétaire de l’État s’améliore de 2,4 milliards d’euros alors que les recettes fiscales sont en baisse de 2,6 milliards d’euros (voir fiche Recettes) et que les dépenses nettes sont en hausse de 2,3 milliards d’euros (voir fiche Dépenses).

L’amélioration du déficit budgétaire résulte des prélèvements sur recettes (voir fiche Recettes) et des comptes spéciaux (voir fiche Comptes spéciaux).

La présentation du budget est toutefois altérée par le renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement (AFD) à hauteur de 2,4 milliards d’euros. Cette opération, neutre sur le solde budgétaire, a pour effet de majorer les dépenses et le solde des comptes spéciaux de 2,4 milliards d’euros.

Une fois retraitée de cette opération, les dépenses nettes du budget général sont en baisse de 0,1 milliard d’euros et le solde des comptes spéciaux se limite à 3,4 milliards d’euros. Pour autant, l’amélioration du solde budgétaire demeure liée, même avec cette présentation, à la baisse des prélèvements sur recettes et aux comptes spéciaux.

PASSAGE DU SOLDE LFI 2016 AU SOLDE PLFR 2016 RETRAITÉ DE L’OPÉRATION EXCEPTIONNELLE DE RENFORCEMENT DES FONDS PROPRES DE L’AFD

(en milliards d’euros)

 

LFI

Variation

PLFR

 

LFI

Variation

PLFR

Dépenses (I)

377,2

– 2,1

375,1

Recettes (II)

303,5

– 1,7

301,8

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

309,7

– 0,1

309,6

Recettes fiscales nettes

287,9

– 2,6

285,3

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

20,2

– 1,2

19,0

Recettes non fiscales

15,6

+ 0,9

16,5

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

47,3

– 0,8

46,5

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 1,4

+ 2,0

+ 3,4

Déficit à financer

(I − II – III)

72,3

– 2,4

69,9

Recettes

2015

2016

 

2016

Exécution

Prévision LFI 2016

Prévision

PLFR

2016

Écart par rapport à l’exécution 2015

Écart par rapport à la prévision LFI 2016

Recettes fiscales nettes

280,1

287,9

285,3

+ 5,2

– 2,6

Recettes non fiscales

14,4

15,6

16,5

+ 2,1

+ 0,9

Total

294,5

303,5

301,8

+ 7,3

– 1,7

Source : données gouvernementales.

Les recettes fiscales nettes sont égales à la différence entre les recettes fiscales brutes et les remboursements et dégrèvements. La présentation de l’évolution des recettes de l’État est différente si, conformément à une recommandation récurrente de la Cour des comptes, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux sont réintégrés aux recettes fiscales nettes (18). En effet, ceux-ci n’ont rien à voir avec la mécanique des impôts d’État : il n’est donc pas logique de les soustraire du rendement brut des impôts d’État.

Avec le retraitement proposé par la Cour des comptes, la hausse des recettes par rapport à 2015 ressortirait à un niveau légèrement plus élevé : 7,9 milliards d’euros au lieu de 7,3 milliards d’euros dans la présentation habituelle retenue par le Gouvernement. Ceci s’explique par la hausse de 0,6 milliard d’euros des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux entre 2015 et 2016.

RECETTES DE L’ÉTAT APRÈS RÉINTÉGRATION DES DÉGRÈVEMENTS ET REMBOURSEMENTS D’IMPÔTS LOCAUX

(en milliards d’euros)

Recettes

2015

2016

 

2016

Exécution

Prévision LFI 2016

Prévision

PLFR

2016

Écart par rapport à l’exécution 2015

Écart par rapport à la prévision LFI 2016

Recettes fiscales nettes retraitées*

291,8

299,9

297,6

+ 5,8

– 2,3

Recettes non fiscales

14,4

15,6

16,5

+ 2,1

+ 0,9

Total

306,2

315,5

314,1

+ 7,9

– 1,4

* Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ont été de 11,7 milliards d’euros en 2015. Ils étaient prévus à 12 milliards d’euros en LFI 2016, et sont désormais prévus à 12,3 milliards d’euros dans le présent projet de loi de finances rectificative.

Source : commission des finances.

I. LES RECETTES FISCALES

Les recettes fiscales nettes devraient progresser de 5,2 milliards d’euros par rapport à 2015 (5,8 milliards d’euros après retraitement des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux).

RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

PLFR

2017

LFI

272,3

265,1

214,3

237,0

255,0

268,4

284,0

274,3

280,1

285,3

292,5

Source : commission des finances.

Elles sont, en revanche, inférieures de 2,6 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (2,3 milliards d’euros après retraitement des remboursements et dégrèvements des impôts locaux).

RECETTES FISCALES NETTES DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Recettes

2015

2016

 

2016

Exécution

Prévision LFI 2016

Prévision

PLFR

2016

Écart par rapport à l’exécution 2015

Écart par rapport à la prévision LFI 2016

Impôt sur le revenu (IR)

69,3

72,1

71,5

+ 2,2

– 0,6

Impôt sur les sociétés (IS)

33,6

32,8

30,5

– 3,1

– 2,3

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

13,8

15,9

15,7

+ 1,9

– 0,2

Taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

141,8

144,6

144,3

+ 2,5

– 0,3

Autres recettes fiscales

21,7

22,4

23,2

+ 1,5

+ 0,8

Total

280,1

287,9

285,3

+ 5,2

– 2,6

   

Dégrèvements et remboursements d’impôts locaux

11,7

12,0

 

12,3

+ 0,6

+ 0,3

Total retraité*

291,8

299,9

297,6

+ 5,8

– 2,3


* avec réintégration des dégrèvements et impôts locaux.

Source : données gouvernementales.

A. PRÉSENTATION PAR IMPÔT

Les quatre principaux impôts (IR, IS, TVA, TICPE) représenteront 92 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État (88 % après retraitement des remboursements et dégrèvements des impôts locaux).

1. L’impôt sur le revenu

Le rendement net de l’IR est prévu à 71,5 milliards d’euros pour 2016, soit 25 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État (24 % après retraitement des remboursements et dégrèvements des impôts locaux).

a. Écart par rapport à la LFI 2016

Le rendement net de l’IR serait inférieur de 0,6 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la LFI. Selon le Gouvernement, cet écart s’explique à hauteur de 0,3 milliard d’euros par le coût plus élevé que prévu du crédit d’impôt pour la transition énergétique (1,7 milliard d’euros au lieu de 1,4 milliard d’euros), et à hauteur de 0,3 milliard d’euros par une évolution spontanée légèrement plus faible qu’attendue.

b. Écart par rapport à l’exécution 2015

DES RECETTES D’IR 2015 AUX RECETTES D’IR 2016

(en milliards d’euros)

IR 2015

Évolution

spontanée

Mesures

IR 2016

Nouvelles

Antérieures

Périmètre

69,3

+ 2,5

– 2,0

1,7

0

71,5

– 0,3

Source : projet de loi de finances pour 2017, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

L’évolution spontanée de l’IR est estimée à 3,6 % par le Gouvernement, soit 2,5 milliards d’euros.

L’impact des mesures discrétionnaires est évalué à – 0,3 milliard d’euros.

Les principaux facteurs de baisse ont été :

– la réforme de la décote qui a permis une baisse à destination des ménages aux revenus modestes et moyens à hauteur de 2 milliards d’euros ;

– et la montée en charge du crédit d’impôt pour la transition énergétique à hauteur de 0,8 milliard d’euros (son coût étant passé de 0,9 milliard d’euros en 2015 à 1,7 milliard d’euros en 2016).

RENDEMENT DE L’IR DEPUIS 2012

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

Prévision actualisée

2017

Prévision

Rendement

59,5

67,0

69,2

69,3

71,5

73,4

Source : commission des finances.

2. L’impôt sur les sociétés

Le rendement net de l’IS est prévu à 30,5 milliards d’euros pour 2016, soit 11 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État (10 % après retraitement des remboursements et dégrèvements des impôts locaux).

a. Écart par rapport à la LFI 2016

Le rendement net de l’IS serait inférieur de 2,4 milliards d’euros par rapport à celui prévu en LFI. Le Gouvernement explique dans l’exposé des motifs du présent PLFR que « cette diminution est principalement due à la révision à la baisse de la croissance du bénéfice fiscal 2015, qui s’établirait à + 4,2 % contre + 9,7 % au moment de la LFI ».

b. Écart par rapport à l’exécution 2015

Le rendement de l’IS chute de 3,1 milliards d’euros par rapport à 2015, soit une baisse de 9,2 %.

DES RECETTES D’IS 2015 AUX RECETTES D’IS 2016

(en milliards d’euros)

IS 2015

Évolution

spontanée

Mesures

IS 2016

Nouvelles

Antérieures

Périmètre

33,6

+ 1,2

– 0,4

– 3,8

0,0

30,5

– 4,2

Source : projet de loi de finances pour 2017, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

L’évolution spontanée de l’IS net serait de + 3,6 % en 2016, soit 1,2 milliard d’euros.

Les mesures discrétionnaires auraient contribué à faire baisse l’IS de 2,6 milliards d’euros, hors effets exceptionnels des contentieux à hauteur de 1,7 milliard d’euros.

Les principales mesures fiscales affectant l’IS net en 2016 sont les suivantes :

– la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) à hauteur de 0,4 milliard d’euros ;

– la mesure de suramortissement pour les entreprises décidée dans le cadre du plan de soutien à l’investissement et prolongée courant 2016 à hauteur de 0,5 milliard d’euros ;

– la suppression de la contribution exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés à hauteur de 2,6 milliards d’euros ;

– le contrecoup de la limitation de la déductibilité des charges financières à hauteur de 0,7 milliard d’euros.

En sens inverse, l’impact sur l’assiette de l’IS des baisses de cotisations patronales et de la réduction de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), décidées dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité ont contribué à faire augmenter l’IS de 1,8 milliard d’euros.

À noter que la baisse de l’IS en exécution est plus modérée si l’on retraite son rendement du coût du CICE.

RENDEMENT DE L’IS DEPUIS 2012

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

Prévision actualisée

2017

Prévision

Rendement IS brut du CICE

41,3

47,2

41,9

45,6

43.1

45,2

Rendement IS

41,3

47,2

35,3

33,6

30,5

29,4

Source : commission des finances.

3. La taxe sur la valeur ajoutée

La TVA est un impôt d’État partagé avec la sécurité sociale. Elle joue à ce titre un rôle de variable d’ajustement dans les transferts entre l’État et la sécurité sociale. Avec 144,3 milliards d’euros prévus pour 2016, elle représente 51 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État (48 % après retraitement des remboursements et dégrèvements des impôts locaux).

a. Écart par rapport à la LFI 2016

Le rendement de la TVA pour 2016 serait inférieur de seulement 0,3 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la LFI. Cet écart s’expliquerait essentiellement par une mesure de périmètre intervenue en cours d’exercice consistant à transférer une part de la TVA à la sécurité sociale pour compenser une baisse des cotisations maladies des exploitants agricoles.

b. Écart par rapport à l’exécution 2015

La part de TVA revenant à l’État est en hausse de 2,5 milliards d’euros par rapport à 2015.

L’évolution spontanée est attendue à 1,7 %, soit 2,4 milliards d’euros.

L’impact des mesures discrétionnaires est de 0,8 milliard d’euros en raison principalement de mesures de périmètre sur les transferts à la sécurité sociale.

DES RECETTES DE TVA 2015 AUX RECETTES DE TVA 2016 (PART ÉTAT)

(en milliards d’euros)

TVA 2015

Évolution

spontanée

Mesures

TVA 2016

Nouvelles

Antérieures

Périmètre

141,8

+ 2,4

0,0

0,1

0,0

144,3

+ 0,1

Source : projet de loi de finances pour 2017, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

RENDEMENT DE LA TVA DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Part État

118,5

127,3

131,9

133,4

136,3

138,3

141,8

144,3

149,4

Part sécurité sociale

8,4

8,5

10,1

10,6

9,2

12,7

11,8

11,2

11,4

Total

126,9

135,9

142,0

144,0

145,5

151,0

153,6

156,2

160,8

Source : Conseil des prélèvements obligatoires et réponses aux questionnaires de la Rapporteure générale.

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

La TICPE est partagée entre l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent essentiellement de compenser des transferts de compétence.

Avec 15,7 milliards d’euros prévus pour 2016, la TICPE représente 6 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État (5 % après retraitement des remboursements et dégrèvements des impôts locaux).

a. Écart par rapport à la LFI 2016

La part de TICPE revenant au budget général de l’État est revue à la baisse de 0,2 milliard par rapport aux prévisions de la LFI en raison d’une mesure de périmètre prévue par l’article 1er du présent projet de loi de finances rectificative.

b. Écart par rapport à l’exécution 2015

La part de TICPE revenant au budget général de l’État progresse fortement par rapport à 2015 (1,9 milliard d’euros) sous l’effet principalement de la poursuite de la trajectoire carbone.

DES RECETTES DE TICPE 2015 AUX RECETTES DE TICPE 2016 (PART ÉTAT)

(en milliards d’euros)

TICPE 2015

Évolution

spontanée

Mesures

TICPE 2016

Nouvelles

Antérieures

Périmètre

13,8

0,0

+ 0,3

+ 1,2

+ 0,4

15,7

+ 1,9

Source : projet de loi de finances pour 2017, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

L’évolution spontanée de la TICPE serait nulle.

L’impact des mesures discrétionnaires serait de 2 milliards d’euros. Les principales mesures sont les suivantes :

– la poursuite de la hausse de la composante carbone à hauteur de 1,2 milliard d’euros ;

– le rapprochement de la fiscalité du gazole et de l’essence à hauteur de 0,3 milliard d’euros ;

– et la diminution du transfert à destination de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui majore les recettes de TICPE de 0,4 milliard d’euros.

5. Les autres recettes fiscales

Les autres recettes fiscales nettes sont évaluées 23,2 milliards d’euros dans le présent projet de loi de finances rectificative. Toutefois, leur montant est en réalité plus élevé dans la mesure où sont déduits des autres recettes fiscales nettes les remboursements et dégrèvements d’impôt locaux.

Après réintégration des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (12,3 milliards d’euros), les autres recettes fiscales nettes s’élèveraient à 35,5 milliards d’euros en 2016, soit 12 % des recettes fiscales nettes de l’État.

a. Écart par rapport la LFI 2016

Les autres recettes fiscales nettes sont revues à la hausse de 0,8 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la LFI (1,1 milliard d’euros après retraitement des remboursements et dégrèvements des impôts locaux).

Cet écart s’explique principalement par une révision à la hausse du rendement des droits de succession (+ 1 milliard d’euros).

b. Écart par rapport à l’exécution 2015

Les autres recettes fiscales nettes progressent de 1,5 milliard d’euros par rapport à l’exécution 2015 (2,1 milliards d’euros après retraitement des remboursements et dégrèvements des impôts locaux).

Ceci s’explique notamment par le rendement des droits de succession est resté dynamique en 2016 sous l’effet d’une évolution spontanée liée à des raisons démographiques.

II. LES RECETTES NON FISCALES

Les recettes non fiscales pour 2016 sont prévues à 16,5 milliards d’euros par le présent projet de loi de finances rectificative.

Elles sont :

– en hausse de 2,1 milliards d’euros par rapport à 2015.

– supérieures de 0,9 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2016.

III. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

(en milliards d’euros)

Recettes

2015

2016

 

2016

Exécution

Prévision LFI 2016

Prévision

PLFR

2016

Écart par rapport à l’exécution 2015

Écart par rapport à la prévision LFI 2016

PSR Union européenne

19,7

20,2

19,0

– 0,7

– 1,2

PSR collectivités territoriales

50,5

47,3

46,5

– 4,0

– 0,8

Total

70,2

67,5

65,5

– 4,7

– 1,9


Les prélèvements sur recettes s’élèvent à 65,5 milliards d’euros, soit une baisse de 4,7 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2015. Cette baisse s’explique principalement par la contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques.

Les prélèvements sur recettes sont inférieurs de 1,9 milliard par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette baisse s’explique par :

– 0,8 milliard d’euros en moins sur le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales en raison d’une révision des versements au titre du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) ;

– et 1,2 milliard d’euros en moins sur le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne en raison du budget rectificatif annoncé le 30 septembre 2016 qui constate une importante sous-exécution de la politique de cohésion ; le besoin de financement de l’Union européenne pour 2016 diminue ainsi de 7,2 milliards d’euros à ce titre dont 1,1 milliard pour la contribution française.

La baisse du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne au titre de l’année 2016 ne devrait pas se répercuter par une hausse corrélative sur le prélèvement sur recettes de 2017 selon les informations communiquées par le Gouvernement à la Rapporteure générale. En effet, la tendance observée en 2016 au démarrage plus lent que prévu du cadre financier pluriannuel devrait s’observer également en 2017.

FICHE N° 4 :
LES DÉPENSES DE L’ÉTAT

Le présent projet de loi de finances rectificative confirme le respect en 2016 des deux normes de dépenses telles qu’établies en loi de finances initiale.

Les deux normes encadrant l’évolution des dépenses de l’État

L’encadrement de l’évolution des dépenses de l’État a donné lieu à la mise en place en 1996 d’une « norme de dépenses » de l’État. Celle-ci a fait l’objet d’un perfectionnement en 2011 à travers la mise en place de deux normes : la norme « zéro valeur » et la norme « zéro volume ».

La norme « zéro valeur » prévoit un gel des dépenses en valeur d’une année sur l’autre (l’État dépense 100 l’année N, il devra dépenser 100 l’année N + 1). Il s’agit de la norme la plus restrictive, elle est applicable à un périmètre circonscrit de dépenses de l’État, qui sont en principe pilotables. Ainsi, elle concerne les dépenses nettes du budget général de l’État (c’est-à-dire retranchées de la mission Remboursements et dégrèvements) hors fonds de concours et attributions de produits. Elle inclut également les recettes affectées plafonnées et les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne.

La norme « zéro volume » prévoit une évolution nulle des dépenses de l’État en volume, c’est-à-dire qu’elles peuvent progresser au rythme de l’inflation (l’État dépense 100 l’année N, avec une inflation de 2 %, il pourra dépenser 102 l’année N + 1). Cette norme est moins restrictive, son périmètre est dès lors plus large. Celui-ci intègre aux dépenses prévues par la norme « zéro valeur », le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État et les contributions au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions de l’État et des opérateurs.

La norme « zéro valeur » devrait être strictement respectée à 295,2 milliards d’euros. La norme « zéro volume » serait sous-exécutée de 3,1 milliards d’euros à 382,7 milliards d’euros.

LE RESPECT DES NORMES DE DÉPENSES DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Dépenses de l’État

LFI 2016

Prévision d’exécution fin 2016

Écart

Dépenses du budget général, hors dette et pensions

219,0

221,2

2,1

Prélèvement sur recettes

PSR – collectivités territoriales

PSR – Union européenne

67,5

47,3

20,2

65,5

46,5

19,0

– 1,9

– 0,8

– 1,2

Plafond taxes affectées

8,6

8,4

– 0,2

Total des dépenses de l’État, hors charge de la dette et pensions

295,2

295,2

0,0

Charge de la dette

44,5

41,5

– 2,9

Contribution au CAS Pensions

46,2

46,1

– 0,2

Total des dépenses de l’État, y compris charge de la dette et pensions

385,9

382,7

– 3,1


Hors mission Remboursements et dégrèvements, dépenses sur fonds de concours et l’opération de recapitalisation de l’Agence française de développement (AFD).

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

La présentation retenue du respect des deux normes de dépense n’inclut pas l’opération exceptionnelle de renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement (analysée infra), qui représente une augmentation des dépenses du budget général de 2,4 milliards d’euros.

Hors cette opération exceptionnelle, il ressort que les dépenses nettes du budget général (hors mission Remboursements et dégrèvements) et hors charge de la dette et contributions au CAS Pensions seront en hausse de 2,1 milliards d’euros à la fin 2016 par rapport à la loi de finances initiale.

B. LA MISE EN œUVRE D’IMPORTANTS MOUVEMENTS DE CRÉDITS EN FIN DE GESTION

La prévision d’exécution intègre d’importants mouvements de crédits en fin de gestion, qui permettent de garantir le respect des normes de dépenses. Les ouvertures de crédits en faveur de ministères sont compensées par des annulations de crédits.

Ces mouvements de crédits sont proposés dans le présent projet de loi de finances rectificative, ainsi que dans le projet de décret d’avance notifié à la commission des finances de l’Assemblée nationale le 23 novembre 2016. Au total, les mouvements de fin de gestion s’élèvent à 7 milliards d’euros en ouvertures.

MOUVEMENTS DE FIN DE GESTION
(BUDGET GÉNÉRAL ET PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES)

(en milliards d’euros)

Mouvements

Décret d’avance
de fin d’année

Projet de loi
de finances rectificative

Total fin de gestion

Ouvertures

1,7

5,3

7

Annulations

– 1,7

– 4,9

– 6,6

Écart

0

0,4

0,4

Hors réserve parlementaire et mission Remboursements et dégrèvements.

Dépenses supplémentaires du budget général

Mesures de financement

Dépenses supplémentaires (DA)

1,7

– 1,7

Annulations de crédits (DA)

Dépenses supplémentaires (PLFR)

2,9

– 0,119

Annulations de crédits (PLFR)

Renforcement des fonds propres AFD

2,4

– 1,9

Baisse des prélèvements sur recettes

 

– 2,9

Baisse de la charge de la dette

– 0,2

Prélèvements sur fonds de roulement

Total

7

– 6,8

Total

Hors réserve parlementaire et mission Remboursements et dégrèvements.

DA : décret d’avance ; PLFR : projet de loi de finances rectificative ; AFD : Agence française de développement.

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

Par ailleurs, le Gouvernement anticipe la sous-exécution de crédits ouverts à hauteur de 700 millions d’euros in fine sur l’exercice 2016 (20).

V. LES MOUVEMENTS PORTÉS PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

Les crédits du budget général (21) et des prélèvements sur recettes sont en augmentation d’environ 400 millions d’euros en crédits de paiement (22) entre la loi de finances initiale pour 2016 et le présent projet de loi de finances rectificative.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL ET DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

(en milliards d’euros)

NB : hors mission Remboursements et dégrèvements.

LFI : loi de finances initiale, BG : budget général, PSR : prélèvements sur recettes, PLFR : projet de loi de finances rectificative.

Source : commission des finances.

Sur la période 2007-2016, les ouvertures de crédits sur le budget général (23) en loi de finances rectificative de fin d’année se sont élevées en moyenne à 2,8 milliards d’euros. Les annulations de crédits se sont établies en moyenne à 2,9 milliards d’euros sur la même période. La présente loi de finances rectificative présente des mouvements plus significatifs en ouvertures et en annulations de crédits.

OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL
EN LFR DE FIN D’ANNÉE DE 2007 À 2016

(en millions d’euros, en crédits de paiement)

Mouvements

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Ouvertures

1 421

1 084

5 272

3 373,3

849

3 581

791

1 711,5

4 785

5 372

Annulations

− 1 422

− 1 013

− 6 510

− 3 666

− 1 478

− 2 083

− 4 738

− 2 732,6

− 2 644

− 3 064

Écart plafonds PLFR/LFI

− 1

71

− 1238

− 292,7

− 629

1 498

− 3 947

− 1 021,1

2 141

2 308

NB : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2007 à 2015 et présent projet de loi de finances rectificative.

L’écart entre la loi de finances rectificative de fin d’année et la loi de finances initiale est en moyenne négatif à hauteur de 111 millions d’euros de 2007 à 2016. Le présent projet de loi de finances rectificative est sensiblement au-dessus de ce solde moyen avec une ouverture nette de crédits de 2,3 milliards d’euros.

AMPLITUDE DES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL
EN LFR DE FIN D’ANNÉE DE 2007 À 2016

(en millions d’euros)

NB : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2007 à 2015 et présent projet de loi de finances rectificative.

Ce résultat intègre l’opération exceptionnelle de renforcement des fonds propres de l’AFD, représentant 2,4 milliards d’euros, qui n’aura pas d’impact en termes budgétaires et maastrichtien.

CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL (HORS REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS)

(en euros)

Missions

LFI 2016

PLFR 2016

Crédits post-PLFR

Action extérieure de l’État

3 193 230 244

4 000

3 193 234 244

Administration générale et territoriale de l’État

2 549 089 036

10 033 000

2 559 122 036

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 717 186 876

688 240 709

3 405 427 585

Aide publique au développement

2 510 363 857

2 407 998 856

4 918 362 713

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 612 963 397

5 000

2 612 968 397

Conseil et contrôle de l’État

639 400 447

– 314 056

639 086 391

Culture

2 750 143 450

49 500

2 750 192 950

Défense

39 689 377 302

671 867 617

40 361 244 919

Direction de l’action du Gouvernement

1 346 147 965

24 600 000

1 370 747 965

Écologie, développement et mobilité durables

9 163 961 272

– 82 604 700

9 081 356 572

Économie

1 700 577 336

48 310 000

1 748 887 336

Égalité des territoires et logement

18 153 003 387

55 113 000

18 208 116 387

Engagements financiers de l’État

45 158 990 000

– 2 945 000 000

42 213 990 000

Enseignement scolaire

67 069 509 474

56 517 300

67 126 026 774

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

10 930 466 409

– 1 500 000

10 928 966 409

Immigration, asile et intégration

804 121 320

– 5 000 000

799 121 320

Justice

8 193 173 294

8 193 173 294

Médias, livre et industries culturelles

561 066 129

19 500

561 085 629

Outre-mer

2 061 464 341

3 400

2 061 467 741

Politique des territoires

704 630 255

4 847 430

709 477 685

Pouvoirs publics

987 745 724

987 745 724

Recherche et enseignement supérieur

26 189 342 005

– 11 500 000

26 177 842 005

Régimes sociaux et de retraite

6 320 354 974

6 320 354 974

Relations avec les collectivités territoriales

3 033 952 954

212 154 900

3 246 107 854

Santé

1 250 555 111

85 713 074

1 336 268 185

Sécurités

18 733 339 833

49 000

18 733 388 833

Solidarité, insertion et égalité des chances

18 357 994 485

793 042 235

19 151 036 720

Sport, jeunesse et vie associative

616 866 626

37 390 339

654 256 965

Travail et emploi

11 701 321 959

257 264 849

11 958 586 808

Crédits non répartis

35 445 751

35 445 751

TOTAL

309 735 785 213

2 307 304 953

312 043 090 166

Source : loi de finances initiale pour 2016 et présent projet de loi de finances rectificative.

Quatre missions du budget général ne font l’objet d’aucun mouvement au sein du présent projet de loi de finances rectificative :

– mission Justice ;

– mission Pouvoirs publics ;

– mission Régimes sociaux et de retraite ;

– et mission Crédits non répartis.

A. LES OUVERTURES DE CRÉDITS PRÉVUES PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

Vingt missions font l’objet d’ouvertures nettes de crédits au sein du présent projet de loi de finances rectificative.

1. Les missions faisant l’objet de faibles niveaux d’ouvertures nettes de crédits

Six missions bénéficient d’une faible ouverture de crédits au titre du présent projet de loi de finances rectificative, dont le montant total s’élève à 130 400 euros (soit une ouverture nette moyenne de 21 733 euros). Il s’agit des missions suivantes :

– Action extérieure de l’État ;

– Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ;

– Culture ;

– Médias, livre et industries culturelles ;

– Outre-mer ;

– Sécurités.

2. Les missions faisant l’objet d’ouvertures nettes de crédits significatives

Treize missions du budget général font l’objet d’ouvertures nettes de crédits significatives au sein du présent projet de loi de finances rectificative. Les motifs d’ouvertures de crédits sont recensés au sein du tableau suivant.

OUVERTURES NETTES DE CRÉDITS SIGNIFICATIVES

Missions

En millions d’euros

Motivations des ouvertures nettes de crédits

Administration générale et territoriale de l’État

10,03

Financement d’un important volume de contentieux exceptionnels

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

688,2

358 millions d’euros au titre du financement des apurements communautaires

139 millions d’euros au titre de la compensation de l’exonération de cotisations sociales dite « TO-DE »

72 millions d’euros au titre de la crise de l’influenza aviaire, financement des pertes économiques par FranceAgrimer

120 millions d’euros au titre du financement du Fonds d’allégement des charges dans le cadre du plan élevage

Défense

671,9

Reconstitution des crédits d’équipement temporairement annulés en décret d’avance

Direction de l’action du Gouvernement

24,6

Financement de l’action Transition numérique de l’État

Économie

48,3

Création de la nouvelle Agence France Entrepreneur

Dispositif d’urgence en faveur du secteur du tourisme

Égalité des territoires et logement

55,1

Remboursement de la part État de l’allocation de logement temporaire (ALT) à la CNAF

Enseignement scolaire

56,5

Financement de l’action Innovation numérique pour l’excellence éducative dans le cadre du redéploiement des PIA

Politique des territoires

4,8

Compensation aux régimes de sécurité sociale pour les exonérations de cotisations sociales en zones franches urbaines, compte tenu de la révision à la hausse de la compensation

Relations avec les collectivités territoriales

212,2

Ouverture de 200 millions d’euros pour le fonds d’urgence des départements*

Ouverture des dispositifs financés par le Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), notamment les mesures prises dans le cadre du plan d’action de lutte contre la radicalisation et le terrorisme, ainsi que la sécurisation des établissements scolaires

Financement des calamités publiques

Santé

85,7

Financement de l’aide médicale de l’État (AME), en raison d’une progression du nombre de bénéficiaires plus rapide que prévue en loi de finances initiale

Solidarité, insertion et égalité des chances

793,0

369 millions d’euros au titre des besoins de financement de la prime d’activité (taux de recours plus élevé qu’anticipé)

424 millions d’euros au titre des besoins de financement de l’allocation aux adultes handicapés, du fait du dynamisme de la dépense

Sport, jeunesse et vie associative

37,4

Financement des besoins de l’Agence du service civique, compte tenu du nombre important d’entrées dans le dispositif

Travail et emploi

257,3

212 millions d’euros pour le paiement de la rémunération de fin de formation (R2F) versée par Pôle emploi et paiement de la dernière facture des emplois d’avenir versée à l’Agence du service civique

65 millions d’euros au titre de la compensation des exonérations portant sur les contrats d’apprentissage

* Ce fonds d’urgence en faveur des départements en difficulté est créé par l’article 39 du présent projet de loi de finances rectificative.

Source : commission des finances.

L’ouverture d’autorisations d’engagement à hauteur de 946 millions d’euros
en faveur de la mission Écologie, développement et mobilité durables

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit l’ouverture d’autorisations d’engagement à hauteur de 946 millions d’euros en faveur de la mission Écologie, développement et mobilité durables, sans ouverture correspondante en crédits de paiement. Ces ouvertures résultent de deux éléments :

– 500 millions d’euros au titre du Fonds de financement pour la transition énergétique (FFTE). Ce fonds a été créé par l’article 20 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et à la croissance verte. Aux termes de la loi, la gestion financière et administrative du fonds est assurée par la Caisse des dépôts et consignations. L’ouverture de ces autorisations d’engagement vise à permettre à la Caisse de poursuivre l’engagement juridique des projets. Néanmoins, le Gouvernement a précisé à la Rapporteure générale que compte tenu des avances déjà versées, aucun besoin de trésorerie n’était nécessaire en 2016, ni anticipé en 2017 ;

– 446 millions d’euros au titre de la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim. Cette ouverture vise à permettre la signature du protocole d’accord entre l’État et Électricité de France (EDF) relatif à l’indemnisation de l’entreprise dans le cadre de la fermeture de la centrale susmentionnée (1). Cette signature devrait intervenir dans les derniers jours du mois de décembre 2016 ou au plus tard en janvier 2017. Aucune ouverture de crédits de paiement n’est prévue à ce titre pour l’exercice 2017.

Pour rappel, les autorisations d’engagement « constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées » aux termes de l’article 8 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Celles-ci sont entièrement consommées au moment de la signature de l’acte juridique engageant la dépense de l’État. Elles sont le support de l’engagement de dépenses, qui peuvent s’étaler sur plusieurs années, en crédits de paiement. Ces derniers sont le support « des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement ».

Exemple : un marché de 100 euros est conclu pour deux années.

En année N : ouverture de 100 AE et 50 en CP ;

En année N + 1 : 0 en AE et 50 en CP.

(1) Voir M. Marc Goua, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2017, annexe n° 16, Assemblée nationale, XIVe législature, n° 4125, 13 octobre 2016, pages 43 et suivantes.

3. Le financement des surcoûts liés aux opérations extérieures et intérieures du ministère de la défense

La mission Défense fait l’objet de plusieurs mouvements de crédits contraires en fin de gestion 2016 :

– une ouverture globale de crédits de 1,5 milliard d’euros, dont 672 millions d’euros au titre du projet de loi de finances rectificative et 831 millions d’euros au titre du projet de décret d’avance notifié le 23 novembre au Parlement ;

– une annulation de crédits de 672 millions d’euros, au titre du même projet décret d’avance.

Au total, cette mission bénéficie d’une ouverture nette de crédits de 831 millions d’euros.

Ce schéma de fin de gestion résulte de l’urgence à ouvrir en décret d’avance des crédits pour le financement des surcoûts liés aux opérations extérieures (OPEX) et intérieures (831 millions d’euros), gagés en partie sur une annulation temporaire de crédits sur le programme Équipement des forces (672 millions d’euros). Les crédits de ce programme sont reconstitués en intégralité dans le projet de loi de finances rectificative.

In fine, le surcoût lié aux OPEX fera l’objet d’un financement interministériel, conformément au principe adopté en la loi de programmation militaire (24) .

La loi de programmation militaire fixe la dotation annuelle des OPEX à 450 millions d’euros. Le surcoût prévisionnel des OPEX s’établit en 2016 à 685,8 millions d’euros, soit un coût total de 1 135,8 millions d’euros (25) . Le coût total des OPEX en 2016 est conforme à celui des années précédentes. Le coût des OPEX avait été le suivant en 2014 et en 2015.

SURCOÛTS ANNUELS OPEX 2014-2015

(en millions d’euros courants)

Zone

Théâtre

Opération

Total 2014

Total 2015

Europe

Kosovo

TRIDENT

21,1

2,8

Bosnie

ASTREE

2,9

1,5

Afrique

Côte-d’Ivoire

LICORNE

63,9

22,0

Tchad

ÉPERVIER

184,4

 

Sahel

SERVAL

280,6

 

EUTMMALI

7,1

3,6

BARKHANE

 

484,2

SABRE

56,1

78,4

République centrafricaine

SANGARIS

223,9

148,5

EUFOR RCA

16,3

8,2

Guinée

TAMARIN

9,6

16,3

Océan Indien

ATALANTE

15,7

6,3

Asie

Liban

DAMAN

58,3

67,5

Afghanistan

PAMIR HERACLES EPIDOTE

151,6

34,4

Levant

CHAMMAL

11,6

235,7

Autres opérations

15,0

10,5

Total

1 118,1

1 119,9

Source : ministère de la défense.

Les opérations intérieures dites « Sentinelle » sont assimilées à des opérations extérieures au regard du principe de financement interministériel, leur surcoût 2016 est évalué à 145,2 millions d’euros. Celui-ci est en recul par rapport au surcoût constaté en 2015, qui s’était élevé à 200 millions d’euros, dont 160 millions d’euros relevant des dépenses de personnel.

Le schéma de financement interministériel des surcoûts des OPEX et des opérations intérieures devrait préserver les crédits budgétaires de la mission Défense. Parallèlement, celle-ci devrait prochainement faire l’objet d’une levée complète des crédits mis en réserve. Cette mission disposera donc en 2016 de la totalité des crédits prévus en loi de finances initiale, soit 32,1 milliards d’euros, à laquelle s’ajouteront les crédits relatifs à la couverture interministérielle des OPEX et opérations intérieures pour 0,8 milliard d’euros ainsi que le report de crédits de 2015 sur 2016 pour un montant de 0,6 milliard d’euros. En 2016, la ressource budgétaire disponible sur la mission Défense s’élèvera donc à 33,5 milliards d’euros.

4. L’ouverture de crédits au titre du renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement (AFD)

La mission Aide publique au développement bénéficie de l’ouverture de 2,4 milliards d’euros en crédits de paiement, au titre du renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement (AFD).

SITUATION FINANCIÈRE DE L’AFD AU 30 JUIN 2016

(en millions d’euros)

Indicateur

Agence française de développement

Bilan du groupe

36 309

Produit net bancaire

356

Résultat brut d’exploitation

201

Résultat d’exploitation

185

Résultat net

174

Source : rapport financier semestriel de l’AFD.

a. Le besoin de fonds propres de l’AFD

Le Président de la République a annoncé le 28 septembre 2015, lors de l’Assemblée générale des Nations Unies sur les Objectifs du développement durable (ODD), une croissance des « financements annuels de la France pour le climat » (26). Les financements dédiés devront passer de trois milliards d’euros actuellement à cinq milliards d’euros en 2020. Selon le présent projet de loi de finances rectificative, l’AFD devra accroître ses financements de 4 milliards d’euros à compter de 2020, dont 2 milliards d’euros consacrés aux enjeux climatiques. En 2015, le niveau des engagements de l’AFD s’est établi à 8,3 milliards d’euros (27).

Cette augmentation des financements de l’AFD avait initialement donné lieu à un projet de rapprochement entre l’AFD et la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Une mission de préfiguration avait été mise en place et a rendu un rapport (28) au Président de la République le 12 janvier 2016. En avril 2016, le projet d’adossement de l’AFD à la CDC a été abandonné au profit de la signature d’une simple convention de partenariat entre les deux organismes.

Le rapport de la mission de préfiguration avait évalué l’augmentation des encours de prêts inscrits au bilan de l’AFD à 90 milliards d’euros en 2035 au lieu de 30 milliards d’euros en 2015 (29).

Aux termes du code monétaire et financier (30), l’AFD a le statut d’établissement de crédit spécialisé. Celle-ci est dès lors soumise aux normes prudentielles bancaires de droit commun issues des recommandations dites Bâle III (31), transposées en droit de l’Union européenne par le paquet CRD IV (32). Ces règles prudentielles instaurent notamment des ratios de solvabilité, qui imposent un niveau minimal de fonds propres en rapport avec les engagements financiers de l’établissement considéré.

EXIGENCES DE FONDS PROPRES APPLICABLES À L’AFD EN 2017

Fonds propres
dits Tier 1

Fonds propres
dits Tier 1 et Core Tier 1

Fonds propres
dits Tier 1, Core Tier 1 et Tier 2

7,75 %

9,25 %

11,25 %

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

Compte tenu de l’augmentation programmée des engagements financiers de l’AFD, celle-ci est confrontée à un besoin de fonds propres.

NIVEAU DE FONDS PROPRES DE L’AFD AU 31 DÉCEMBRE 2015

(en millions d’euros)

Nature de fonds propres

Agence française de développement

Fonds propres

5 593

Fonds propres dits Tier 1

3 152

dont fonds propres Core Tier 1

2 910

dont fonds propres Add Tier 1

242

Fonds propres dits Tier 2

2 441

dont ressources à conditions spéciales

2 194

Emprunts subordonnés

299

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

Le ratio de solvabilité de l’AFD s’établit à 16,46 % au 30 juin 2016, quasiment stable par rapport au niveau atteint au 31 décembre 2015 de 16,72 %. L’AFD satisfait ainsi aux exigences minimales de fonds propres.

Elle a déjà bénéficié d’un plan de renforcement de ses fonds propres dans le cadre du contrat d’objectifs et de moyen (COM) 2014-2016 conclu avec l’État. Celui-ci visait à porter l’activité de l’AFD à 8,5 milliards d’euros par an à compter de 2016. Ce plan s’est traduit par deux éléments :

– la mise en réserve d’une partie du résultat grâce à un plafonnement du dividende versé à l’État à 20 % du résultat net social pour la période 2014-2016, soit 36 millions d’euros en 2015 ;

– une conversion de prêts de long terme de l’État à l’AFD, dénommés « ressources à conditions spéciales » (RCS), en quasi-capital (émission obligataire perpétuelle) à hauteur de 840 millions d’euros, sur le triennal 2015, 2016 et 2017.

La mission de préfiguration avait évalué le besoin de renforcement de fonds propres de base à un quadruplement sur la période 2016-2035, soit environ 9 milliards d’euros.

Les « ressources à conditions spéciales » (RCS)

Les RCS désignent des prêts octroyés chaque année par l’État à l’AFD. Ces prêts présentent des conditions particulièrement favorables, d’une maturité de trente ans, dont dix ans de différé du remboursement en capital, à un taux de 0,25 %.

b. Le renforcement de fonds propres mis en place par le projet de loi de finances rectificative

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit un renforcement de fonds propres de l’AFD à hauteur de 2,4 milliards d’euros.

Cette opération se traduit par une conversion de « ressources à conditions spéciales » (RCS) en fonds propres de l’AFD. Celle-ci remboursera de manière anticipée ces prêts de long terme. Ainsi, ils constitueront une recette budgétaire au titre de l’exercice 2016. Parallèlement, l’État engagera une dépense budgétaire retracée à la mission Aide publique au développement d’un montant équivalent afin de recapitaliser l’AFD.

Cette opération sera par conséquent neutre d’un point de vue budgétaire au titre de l’exercice 2016, elle nécessitera la mise en œuvre d’un circuit financier circulaire entre l’AFD et l’État.

SCHÉMA DU MODE DE FINANCEMENT

Source : commission des finances.

Cette opération exceptionnelle est également neutre au sens de la comptabilité nationale et « maastrichtienne ». Celle-ci est traitée comme une opération financière, la créance est transformée en une prise de participation au sein de l’AFD.

En application du règlement européen dit « CRR » (33), le remboursement anticipé de l’AFD des prêts de long terme accordés par l’État est soumis à l’accord préalable de la Banque centrale européenne.

B. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS PRÉVUES PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

Six missions font l’objet d’annulations nettes de crédits au sein du présent projet de loi de finances rectificative.

Trois missions représentent un total d’annulations nettes de 6,8 millions d’euros (missions Conseil et contrôle de l’État, Gestion des finances publiques et des ressources humaines et Immigration, asile et intégration).

Les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur sont réduits de 11,5 millions d’euros.

Les crédits de la mission Écologie, développement et mobilités durables sont diminués de 82,6 millions d’euros, en raison d’un redéploiement de crédits du programme d’investissements d’avenir d’actions (PIA) portées par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) vers des actions gérées par l’Agence nationale de la rechercher (ANR), la Caisse des dépôts et consignations et Bpifrance.

Les crédits de la mission Engagements financiers de l’État baissent de 2,9 milliards d’euros au titre de la réduction de la charge de la dette, selon deux mécanismes complémentaires :

– 1,8 milliard d’euros du fait de la diminution de la charge d’indexation des titres indexés en raison d’un taux d’inflation plus bas que prévu en loi de finances initiale (0,2 % estimé au lieu de 1 % initialement) ;

– 1,1 milliard d’euros du fait de la diminution des intérêts décaissés pour les titres de court terme, les taux d’intérêt des bons du Trésor à taux fixe (BTF) sont restés négatifs jusqu’à mi-2016, contre une anticipation avec des taux de BTF à trois mois légèrement positifs.

C. LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES ET LES PRÉLÈVEMENTS SUR FONDS DE ROULEMENT

L’augmentation nette des crédits des ministères est strictement compensée par trois baisses de dépenses à hauteur de 2,14 milliards d’euros, résultant des prélèvements sur recettes et de prélèvements sur fonds de roulement.

1. La baisse du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (1,18 milliard d’euros)

Le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne est abaissé de 1,181 milliard d’euros, principalement en raison de la présentation de 30 septembre 2016 du projet de budget rectificatif n° 4/2016 diminuant les besoins de financement de l’Union de 7,3 milliards d’euros.

2. La baisse du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales (755 millions d’euros)

Le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales est réduit de 755 millions d’euros, du fait notamment de la révision des versements au titre du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), en lien avec le ralentissement de l’investissement local constaté en 2014 et 2015.

Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

Le FCTVA compense de manière forfaitaire la TVA que les collectivités territoriales, bénéficiaires du fonds ont acquittée sur certaines de leurs dépenses et qu’elles ne peuvent pas récupérer par la voie fiscale. Compte tenu des crédits mobilisés, le FCTVA représente le mécanisme de soutien à l’investissement public local le plus significatif.

En 2016, les ressources du fonds ont progressé de 85 millions d’euros, pour s’établir à 6,05 milliards d’euros. Celles-ci ont été relevées du fait de l’augmentation du taux forfaitaire appliqué et de l’élargissement de l’assiette des dépenses éligibles en particulier aux dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie.

3. Les trois prélèvements sur fonds de roulement (205 millions d’euros)

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances rectificative (34) prévoit un prélèvement sur le fonds de roulement des trésoreries excédentaires de trois opérateurs de l’État pour 205,1 millions d’euros :

− 55 millions d’euros sur les ressources du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) ;

− 90 millions d’euros sur le fonds de roulement de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) ;

− 60,1 millions d’euros sur les ressources du Fonds de compensation des risques de l’assurance de la construction (FCAC).

D. LES REDÉPLOIEMENTS DE CRÉDITS DU PROGRAMME D’INVESTISSEMENTS D’AVENIR

Le programme d’investissements d’avenir (PIA) fait l’objet de redéploiements de crédits à hauteur de 539 millions d’euros. Toutefois, un certain nombre de mouvements interviennent sur un même programme, ils n’ont par conséquent pas vocation à être retracés à l’état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative et sont contractés. Ainsi, le montant net des ouvertures et annulations liées aux redéploiements de crédits du PIA s’élève à 127 millions d’euros. Ces mouvements sont illustrés dans le tableau ci-dessous.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS RELATIFS AUX PIA

(en millions d’euros)

Mission

Programme

Ouvertures / Annulations

Direction de l’action du Gouvernement

129 Coordination du travail gouvernemental

24,6

Écologie, développement et mobilité durables

181 Prévention des risques

– 82,6

Économie

134 Développement des entreprises et du tourisme

36

Économie

343 Plan « France très haut débit »

– 13

Enseignement scolaire

214 Soutien de la politique de l’éducation nationale

56,5

Recherche et enseignement supérieur

172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

– 6,5

Recherche et enseignement supérieur

192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

– 5

Sport, jeunesse et vie associative

163 Jeunesse et vie associative

10

Travail et emploi

103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi

– 20

Total

0

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

1. Les missions, bénéficiant d’abondements de crédits au titre du PIA

Quatre missions bénéficient d’un abondement total net de 127,1 millions d’euros, du fait du redéploiement de crédits du PIA :

– 24,6 millions d’euros pour la mission Direction de l’action du Gouvernement, au titre du financement de l’action Transition numérique de l’État ;

– 36 millions d’euros pour la mission Économie, permettant le financement de l’action Projets structurants des pôles de compétitivité (ce mouvement est le résultat d’une contraction de deux mouvements : baisse de 15 millions d’euros pour l’action Prêts numériques et augmentation de 51 millions d’euros pour l’action précitée) ;

– 56,5 millions d’euros pour la mission Enseignement scolaire, afin de financer l’action Innovation numérique pour l’excellence éducative ;

– 10 millions d’euros pour la mission Sport, jeunesse et vie associative, en faveur de l’action Jeunesse et vie associative mise en œuvre par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

2. Les missions, dont les crédits diminuent au titre du PIA

Quatre missions sont concernées par une diminution des crédits au titre du redéploiement du PIA, pour un montant total net de 127,1 millions d’euros :

– 82,6 millions d’euros pour la mission Écologie, développement et mobilité durables, en raison d’un redéploiement des actions Démonstrateurs et Véhicule du futur portées par l’ADEME vers les actions Equipex, Transition numérique de l’État et Projets structurants des pôles de compétitivité, gérées respectivement par l’ANR, la Caisse des dépôts et consignations et Bpifrance ;

– 13 millions d’euros pour la mission Économie, à partir de l’action FSN SAR – Soutien aux usages, services et contenus numériques innovants ;

– 11,5 millions d’euros pour la mission Recherche et enseignement supérieur, cela résulte de mouvements contraires :

– annulations de crédits sur les actions IDEX (32,5 millions d’euros), Technologies clefs génériques (24 millions d’euros) et Projets structurant des pôles de compétitivité (5 millions d’euros) ;

– ouvertures de crédits sur les actions Equipex (37 millions d’euros) et Calcul intensif (13 millions d’euros) ;

– 20 millions d’euros pour la mission Travail et emploi, au titre des actions Investissements d’avenir dans la formation en alternance et Partenariats pour la formation professionnelle et l’emploi.

FICHE N° 5 :
LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE AU COURS DE L’EXERCICE 2016

Les décrets d’avance, prévus à l’article 13 de la LOLF, constituent des instruments à la disposition du Gouvernement afin de réaliser une régulation budgétaire en cours de gestion. Ils permettent de réaliser, après avis des commissions chargées des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, des ouvertures et de annulations de crédits tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement. Celles-ci sont soumises à des conditions strictes de plafond et les décrets doivent être ratifiés par le Parlement « dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée ».

La Rapporteure générale constate que les mouvements résultant de décrets d’avance sont en augmentation au cours des dernières années, en particulier en 2016. Cela est lié notamment à deux éléments :

– la survenance d’événements imprévus en cours de gestion ;

– et la volonté de maintenir un niveau global de dépenses inchangé malgré l’apparition de besoins nouveaux en cours de gestion.

MOUVEMENTS ISSUS DES DÉCRETS D’AVANCE

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Cette évolution légitime la volonté de la commission des finances de l’Assemblée nationale, et à travers elle du Parlement, de se saisir très sérieusement des décrets d’avance qui lui sont soumis pour avis.

Mouvements

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Ouvertures et annulations

1 449,7

988,5

Source : commission des finances.

1. Les ouvertures prévues au sein du décret d’avance

Ce décret d’avance avait pour objet d’ouvrir :

– 1 227,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 766 millions d’euros en crédits de paiement sur le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi de la mission Travail et emploi au titre du financement du plan d’urgence pour l’emploi, annoncé par le Président de la République le 18 janvier dernier, instaurant une prime à l’embauche en faveur des petites et moyennes et entreprises et prévoyant 500 000 formations supplémentaires pour les demandeurs d’emploi ;

– 64,45 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur le programme 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales au titre du financement des retraites des vétérinaires et des problèmes sanitaires subis par le monde agricole, notamment la crise aviaire ;

– 158 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur le programme 303 Immigration et asile de la mission Immigration, asile et intégration au titre du financement de l’allocation pour les demandeurs d’asile en raison de l’afflux de réfugiés bénéficiaires.

2. Les annulations prévues au sein du décret d’avance

Les annulations sont réparties sur vingt-trois missions du budget général, ainsi que sur un programme d’un compte d’affectation spéciale.

ANNULATIONS PRÉVUES PAR LE DÉCRET

(en millions d’euros)

Missions

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Action extérieure de l’État

30,8

30,8

Administration générale et territoriale de l’État

36,7

36,7

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

42,9

42,9

Conseil et contrôle de l’État

4,0

4,0

Culture

17

17

Direction de l’action du Gouvernement

23,8

23,8

Écologie, développement et mobilité durables

262,9

262,9

Économie

9

9

Engagements financiers de l’État

42

42

Enseignement scolaire

13,9

13,9

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

66

66

Immigration, asile et intégration

10

10

Justice

50

50

Médias, livre et industries culturelles

4,1

4,1

Outre-mer

31

31

Politique des territoires

21,4

18,4

Recherche et enseignement supérieur

122,1

122,1

Relations avec les collectivités territoriales

11

21

Santé

24

24

Sécurités

33,1

33,1

Solidarité, insertion et égalité des chances

77,8

77,8

Sport, jeunesse et vie associative

18

18

Travail et emploi

30

30

Compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État

468,2

Total

1 449,7

988,5

Source : commission des finances.

Ce décret a tenu compte de l’avis partiellement défavorable de la commission des finances de l’Assemblée nationale qui avait appelé de ses vœux la suppression des annulations de crédits proposées à hauteur de 134 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires.

La commission avait estimé que cette « ponction » pouvait « endommager de manière durable l’effort de recherche mené ».

F. LE DÉCRET D’AVANCE DU 3 OCTOBRE 2016

OUVERTURES ET ANNULATIONS PRÉVUES PAR LE DÉCRET

(en millions d’euros)

Mouvements

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Ouvertures et annulations

1 532,3

698,7

Source : commission des finances.

1. Les ouvertures prévues au sein du décret d’avance

Ce décret d’avance avait pour objet d’ouvrir :

– 1 423,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et 574,7 millions d’euros en crédits de paiement sur le programme 102 Accès et retour à l’emploi au titre du financement des contrats aidés, dont le nombre devrait s’élever à 445 000 contrats en 2016, au lieu de 295 000 contrats prévus en loi de finances initiale ;

– 84 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables au titre du financement de l’hébergement d’urgence, dans le contexte de crise migratoire ;

– 25 millions d’euros en autorisations d’engagement et 40 millions d’euros en crédits de paiement sur le programme 166 Justice judiciaire au titre du financement des frais de justice, en raison de la forte croissance des enquêtes et réquisitions techniques à la suite des attentats qui ont frappé notre pays.

2. Les annulations prévues au sein du décret d’avance

Les annulations sont réparties sur vingt-cinq missions du budget général, ainsi que sur un programme d’un compte d’affectation spéciale.

ANNULATIONS PRÉVUES PAR LE DÉCRET

(en millions d’euros)

Missions

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Action extérieure de l’État

61,6

61,6

Administration générale et territoriale de l’État

3

3

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

16,3

16,3

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

13

13

Conseil et contrôle de l’État

4,6

4,6

Culture

5,9

5,9

Direction de l’action du Gouvernement

16,5

16,5

Écologie, développement et mobilité durables

139,7

139,7

Économie

56

56

Égalité des territoires et logement

8,9

8,9

Engagements financiers de l’État

100

100

Enseignement scolaire

21

21

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

15

25

Immigration, asile et intégration

11,5

11,5

Justice

15,2

30,2

Médias, livre et industries culturelles

18,4

18,4

Outre-mer

35,5

35,5

Politique des territoires

17

24,9

Recherche et enseignement supérieur

20,9

40,9

Relations avec les collectivités territoriales

21

21

Santé

6

6

Sécurités

10

10

Solidarité, insertion et égalité des chances

12,9

12,9

Sport, jeunesse et vie associative

2,4

3

Travail et emploi

6,3

13,1

Compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État

893,7

TOTAL

1 532,3

698,7

Source : commission des finances.

G. LE PROJET DE DÉCRET D’AVANCE NOTIFIÉ LE 23 NOVEMBRE 2016

OUVERTURES ET ANNULATIONS PRÉVUES PAR LE PROJET DE DÉCRET

(en millions d’euros)

Mouvements

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Ouvertures et annulations

1 748,7

1 735,2

Source : commission des finances.

1. Les ouvertures prévues au sein du projet de décret d’avance

Le projet de décret d’avance tend à ouvrir :

– 831 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur la mission Défense, pour le financement des surcoûts des opérations extérieures (685,8 millions d’euros) et intérieures (145,2 millions d’euros) ;

– 602,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur les missions Enseignement scolaire et Recherche et enseignement supérieur, au titre des dépenses de personnel liées à la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et de l’indemnité de suivi et d’accompagnement des élèves au bénéfice des personnels enseignants du premier degré, de la transformation de contrats aidés en contrats d’accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH) et de développement de l’apprentissage dans la fonction publique ;

– 95,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 82,7 millions d’euros en crédits de paiement sur les missions Enseignement scolaire et Recherche et enseignement supérieur, au titre des dépenses d’intervention liées à la mise en œuvre du plan jeunesse annoncé par le Premier ministre en avril 2016, dont la revalorisation de bourses, et le financement du maintien de la majoration de l’aide versée aux communes au titre du Fonds de soutien au développement des activités périscolaires ;

– 100 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur la mission Égalité des territoires et logement, pour financer la très forte augmentation de la demande d’hébergement dans le contexte de crise migratoire ;

– 47,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur les missions Action extérieure de l’État et Aide publique au développement, pour le financement de dépenses de personnel afin de couvrir l’évolution de l’effet change-prix sur l’indemnité de résidence à l’étranger ;

– 27,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, pour le financement des retraites des vétérinaires, la gestion de l’influenza aviaire et la finalisation du traitement du plan Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) ;

– 12,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur la mission Sécurités, au titre de dépenses de personnel liées notamment à la revalorisation du point d’indice ;

– 10 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur la mission Administration générale et territoriale de l’État, au titre des dépenses de contentieux ;

– 5,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur la mission Justice, au titre de dépenses de personnel principalement liées à l’adhésion du corps des éducateurs dans le nouvel espace statutaire des agents de catégorie B ;

– 3,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur la mission Culture, au titre de dépenses de personnel principalement liées à la revalorisation du point d’indice ;

– 12 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur la mission Sport, jeunesse et vie associative, afin de couvrir les besoins de financement de l’Agence du service civique, compte tenu du nombre croissant de nouveaux entrants dans le dispositif à indemniser ;

– 800 000 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur la mission Économie, afin de permettre à l’Agence des participations de l’État de lancer la commande d’une étude stratégique auprès de cabinets d’audit.

2. Les annulations prévues au sein du projet de décret d’avance

Les annulations sont réparties sur vingt-six missions du budget général.

ANNULATIONS PRÉVUES PAR LE PROJET DE DÉCRET

(en millions d’euros)

Missions

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Action extérieure de l’État

107,9

96,9

Administration générale et territoriale de l’État

20,5

18,8

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

23,0

39,7

Aide publique au développement

60,2

36,5

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

16,0

14,8

Conseil et contrôle de l’État

17,7

4,1

Culture

16,2

21,8

Défense

290,4

671,9

Direction de l’action du Gouvernement

75,4

14,4

Écologie, développement et mobilité durables

120,3

98,6

Économie

2,5

5,7

Égalité des territoires et logement

107,0

87,3

Engagements financiers de l’État

133,3

82,2

Enseignement scolaire

13,1

21,0

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

52,9

58,1

Justice

178,8

52,8

Médias, livre et industries culturelles

4,8

2,8

Outre-mer

91,3

114,7

Politique des territoires

11,8

20,3

Recherche et enseignement supérieur

74,1

62,1

Relations avec les collectivités territoriales

41,5

147,2

Santé

12,5

11,8

Sécurités

13,5

13,2

Solidarité, insertion et égalité des chances

31,3

25,3

Travail et emploi

4,7

5,1

Crédits non répartis

228,3

8,3

TOTAL

1 748,7

1 735,2

Source : commission des finances.

VI. UNE MOBILISATION ACTIVE DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION AU COURS DE L’EXERCICE 2016

A. LA RECONDUCTION D’UN TAUX HISTORIQUEMENT ÉLEVÉ DE MISE EN RÉSERVE INITIALE

Pour la gestion 2016, le Gouvernement a décidé de reconduire les taux de mise en réserve de 2015 :

– 0,5 % des autorisations d’engagement et des crédits de paiement ouverts sur le titre 2 Dépenses de personnel ;

– 8 % des autorisations d’engagement et des crédits paiement ouverts sur les autres titres en moyenne sur l’ensemble des programmes dotés de crédits limitatifs, avec une possibilité de modulation en fonction de la nature des dépenses.

Le taux de 8 % est supérieur au seuil minimal fixé à 6 % par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (36). Le taux de mise en réserve des crédits s’est accru au cours des dernières années, ce qui illustre la volonté de maîtrise des dépenses de l’État par le Gouvernement.

ÉVOLUTION DU TAUX DE MISE EN RÉSERVE

(en %)

Taux

PLF 2012

PLF 2013

PLF 2014

PLF 2015

PLF 2016

Taux de mise en réserve des crédits hors titre 2

5

6

7

8

8

Taux de mise en réserve des crédits du titre 2

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

Montant de la réserve de précaution initiale *

(en milliards d’euros)

6,82

6,53

7,51

9

9,9

* Se distingue de la réserve théorique, définie comme la réserve de précaution incluant les dégels systématiques de début de gestion.

Source : commission des finances.

Le taux effectif de mise en réserve s’est élevé à 6,6 % sur les crédits hors titre 2 et à 0,5 % sur les crédits de titre 2 (37). La réserve de précaution initiale s’est établie en 2016 à un niveau jamais atteint de 9,9 milliards d’euros.

B. LE GEL INÉDIT DES CRÉDITS REPORTÉS DE 2015 VERS 2016

En avril 2016, le Gouvernement a décidé de majorer la mise en réserve, correspondant au montant des reports de crédits sur le budget général, hors crédits de fonds de concours et hors autorisations d’engagement affectées et non engagées. Les programmes 152 Gendarmerie nationale et 176 Police nationale ont été exonérés de ce principe général de mise en réserve des reports de crédits.

Cette majoration représente une mise en réserve complémentaire de 1,77 milliard d’euros en crédits de paiement. Au 6 avril 2016, le montant de la réserve de précaution s’est établi à 11,8 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 11,1 milliards d’euros en crédits de paiement (38).

La Rapporteure générale souligne l’utilisation particulièrement prudente de cet outil de régulation budgétaire par le Gouvernement. Cela permettra un strict respect en 2016 du plafond global de dépenses voté par le Parlement lors de la loi de finances initiale.

Le tableau suivant permet de retracer les mouvements opérés sur la réserve de précaution au cours de l’exercice 2016, la consommation de la réserve de précaution peut résulter de deux mouvements :

– soit d’une annulation définitive des crédits déjà rendus indisponibles (« gelés), celle-ci intervient en décret d’avance ;

– soit d’un « dégel » des crédits, c’est-à-dire que les crédits sont rendus disponibles aux ministères.

L’évolution du niveau de la réserve de précaution est très disparate en fonction des missions.

ÉVOLUTION DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION EN CRÉDITS DE PAIEMENT

(en euros)

Missions

Mise en réserve initiale [A]

Gel des reports de crédits [B]

Dégels / surgels [C]

Décret d’avance 1 [D]

Décret d’avance 2 [E]

PLFR [F]

Décret d’avance 3 [G]

Réserve au 1er décembre [H] = A + B + C – D – E

Réserve consommée

Action extérieure de l’État

162 404 910

221 058 236

– 190 702 372

– 56 601 773

– 96 813 322

136 159 001

16 %

Administration générale et territoriale de l’État

55 130 808

99 780 732

– 124 745 022

– 3 000 000

– 14 785 328

27 166 518

51 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

126 104 039

17 419 888

– 16 269 980

– 19 478 952

127 253 947

– 1 %

Aide publique au développement

186 029 590

94 792 202

44 590 300

– 36 464 462

325 412 092

– 75 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

204 443 928

8 473 735

– 5 800 000

– 7 200 000

– 14 761 766

199 917 663

2 %

Conseil et contrôle de l’État

10 506 455

11 691 926

– 20 585 929

– 568 739

– 165 849

1 043 713

90 %

Culture

129 035 728

26 855 788

– 61 254 968

– 6 000 000

– 5 850 000

– 21 813 746

82 786 548

36 %

Défense

1 721 361 148

596 863 735

– 300 000 000

– 671 867 617

2 018 224 883

– 17 %

Direction de l’action du Gouvernement

72 297 478

15 634 988

– 17 867 535

– 16 534 867

– 13 112 291

53 530 064

26 %

Écologie, développement et mobilité durables

529 553 681

15 969 677

– 450 000

– 24 519 677

– 139 650 341

– 98 560 218

380 903 340

28 %

Économie

59 417 196

69 203 025

41 149 228

– 860 000

– 56 000 000

– 1 500 000

– 5 700 137

112 909 449

– 90 %

Égalité des territoires et logement

1 346 896 311

3 440 929

– 98 877 829

– 8 918 896

– 87 257 117

1 242 540 515

8 %

Engagements financiers de l’État

46 559 200

104 354 500

214 476 998

– 11 170 000

– 25 309 200

– 82 195 046

328 911 498

– 606 %

Enseignement scolaire

525 256 291

24 325 981

– 50 659 891

– 10 000 000

– 21 000 000

– 400

– 19 840 102

467 922 381

11 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

223 090 293

113 682 126

– 93 910 000

– 7 970 000

– 25 000 000

– 1 500 000

– 57 710 950

209 892 419

6 %

Immigration, asile et intégration

60 498 177

6 779 042

– 53 866 981

– 6 797 780

6 612 458

89 %

Justice

271 413 173

54 131 881

– 96 900 000

– 50 000 000

– 30 194 782

– 33 030 580

148 450 272

45 %

Médias, livre et industries culturelles

34 322 013

8 928 277

1 451 130

– 2 136 311

– 18 350 000

– 2 750 000

24 215 109

29 %

Outre-mer

153 455 793

20 763 026

– 35 475 634

– 101 425 195

138 743 185

10 %

Politique des territoires

20 095 135

15 449 500

– 597 045

– 14 519 672

– 100 257

– 20 267 551

20 427 918

– 2 %

Pouvoirs publics

0 %

Recherche et enseignement supérieur

651 730 184

135 372 517

– 275 388 426

– 45 747 121

– 40 855 679

– 11 500 000

– 62 051 862

425 111 475

35 %

Régimes sociaux et de retraite

505 072 470

– 99 410 774

405 661 696

20 %

Relations avec les collectivités territoriales

235 656 886

21 553 944

– 10 277 263

– 147 165 248

246 933 567

– 5 %

Santé

88 226 756

457 167

– 13 874 756

– 6 000 000

– 8 857 167

68 809 167

22 %

Sécurités

297 976 034

2 279 033

– 10 000 000

– 13 219 402

290 255 067

3 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

1 372 280 578

6 045 813

– 1 742 587

– 11 616 705

– 12 895 989

– 9 257 201

1 352 071 110

1 %

Sport, jeunesse et vie associative

45 505 754

6 732 968

– 9 605 703

– 15 000 000

– 3 000 000

– 1 819 893

24 633 019

46 %

Travail et emploi

809 695 396

64 393 907

– 842 321 030

– 13 072 457

– 5 139 209

18 695 816

98 %

Crédits non répartis

0 %

TOTAL

9 944 015 405

1 766 434 543

– 2 053 295 699

– 198 894 570

– 573 065 789

– 16 420 550

– 1 643 690 318

8 885 193 890

11 %

Source : Gouvernement.

VII. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS RÉALISÉS EN COURS DE GESTION 2016

Les plafonds de crédits adoptés en loi de finances initiale font l’objet de multiples mouvements en cours de gestion. Ils peuvent être réalloués entre missions du budget général par les décrets d’avance, ou faire l’objet de décrets de virement ou de transfert (39).

Le suivi de l’ensemble de ces mouvements permet d’analyser l’évolution des crédits concrètement disponibles par rapport au vote du Parlement lors de la loi de finances initiale.

Le tableau suivant présente de manière synthétique l’évolution des crédits de paiement par mission, en rapportant le niveau des crédits disponibles résultant des différents mouvements au niveau des crédits votés lors de la loi de finances initiale pour 2016.

ÉVOLUTION DES PLAFONDS DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU BUDGET GÉNÉRAL EN 2016

(en euros)

Missions

Loi de finances initiale (LFI)

Crédits ouverts = LFI + reports de crédits + fonds de concours + virements et transferts
[A]

Crédits gelés =

Réserve initiale de précaution
+
gel des reports de crédits et gel en gestion [B]

Crédits disponibles avant les décrets d’avance = crédits ouverts – crédits gelés
[C]= [A]–[B]

Crédits disponibles après les décrets d’avance

Crédits disponibles / crédits votés en LFI

Action extérieure de l’État

3 193 230 244

3 442 407 102

383 463 146

3 058 943 956

3 250 592 206

102 %

Administration générale et territoriale de l’État

2 549 089 036

2 809 864 819

154 911 540

2 654 953 279

2 759 032 003

108 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 717 186 876

2 756 572 481

143 523 927

2 613 048 554

3 329 737 603

123 %

Aide publique au développement

2 510 363 857

2 611 019 799

326 021 792

2 284 998 007

2 296 639 627

91 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 612 963 397

2 622 394 312

212 917 663

2 409 476 649

2 409 481 649

92 %

Conseil et contrôle de l’État

639 400 447

655 663 951

22 198 381

633 465 570

641 698 210

100 %

Culture

2 750 143 450

2 800 031 516

161 891 516

2 638 140 000

2 697 979 028

98 %

Défense

39 689 377 302

41 027 472 862

2 788 224 883

38 239 247 979

40 512 115 596

102 %

Direction de l’action du Gouvernement

1 346 147 965

1 330 405 966

97 932 466

1 232 473 500

1 259 841 035

94 %

Écologie, développement et mobilité durables

9 163 961 272

11 660 088 174

554 073 358

11 106 014 816

10 793 999 040

118 %

Économie

1 700 577 336

1 897 662 483

177 120 221

1 720 542 262

1 769 613 034

104 %

Égalité des territoires et logement

18 561 759 951

18 229 435 994

1 350 337 240

16 879 098 754

17 217 089 583

93 %

Engagements financiers de l’État

45 158 990 000

45 274 844 500

459 390 698

44 815 453 802

44 803 933 002

99 %

Enseignement scolaire

67 069 509 474

67 212 201 343

549 582 272

66 662 619 071

67 396 415 201

100 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

10 930 466 409

11 104 334 623

336 772 419

10 767 562 204

10 803 048 378

99 %

Immigration, asile et intégration

804 121 320

871 602 666

67 277 219

804 325 447

996 477 449

124 %

Justice

8 193 173 294

8 258 884 245

348 645 054

7 910 239 191

8 056 329 544

98 %

Médias, livre et industries culturelles

561 066 129

570 679 156

45 667 350

525 011 806

523 997 236

93 %

Outre-mer

2 061 464 341

2 100 076 694

174 218 819

1 925 857 875

1 881 591 961

91 %

Politique des territoires

295 873 691

324 997 472

40 144 635

284 852 837

266 197 569

90 %

Pouvoirs publics

987 745 724

987 745 724

987 745 724

987 745 724

100 %

Recherche et enseignement supérieur

26 189 342 005

26 468 976 486

787 465 761

25 681 510 725

25 934 287 520

99 %

Régimes sociaux et de retraite

6 320 354 974

6 320 354 974

505 072 470

5 815 282 504

5 914 693 278

94 %

Relations avec les collectivités territoriales

3 033 952 954

3 045 169 525

257 210 830

2 787 958 695

2 968 390 858

98 %

Santé

1 250 555 111

1 271 928 476

88 683 923

1 183 244 553

1 255 871 061

100 %

Sécurités

18 733 339 833

18 949 846 364

300 255 067

18 649 591 297

18 629 305 515

99 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

18 357 994 485

18 426 125 935

1 378 326 391

17 047 799 544

17 760 451 778

97 %

Sport, jeunesse et vie associative

616 866 626

642 589 903

52 238 722

590 351 181

648 167 116

105 %

Travail et emploi

11 701 321 959

11 784 113 034

874 089 303

10 910 023 731

13 320 328 544

114 %

Crédits non répartis

35 445 751

35 445 751

35 445 751

27 109 057

76 %

TOTAL

309 735 785 213

315 492 936 332

12 637 657 066

302 855 279 266

311 112 159 407

100 %

Source : Gouvernement.

FICHE N° 6 :
LES COMPTES SPÉCIAUX

Le solde annuel des comptes spéciaux s’ajoute au solde du budget général et des budgets annexes pour former le solde budgétaire de l’État.

Rappel sur la notion de solde des comptes spéciaux

Le solde annuel des comptes spéciaux ne doit pas être confondu avec le solde reporté ou cumulé.

Le solde reporté ou cumulé correspond au solde du compte spécial depuis sa création, sous déduction des montants non reportés par les lois de règlement. Le solde reporté ne peut jamais être négatif en application du II de l’article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Le report du solde ne signifie pas que la trésorerie est disponible. Juridiquement, le report permet seulement que les autorisations budgétaires de dépenses accordées aux différents comptes en lois de finances puissent excéder les recettes desdits comptes à hauteur dudit report.

Le solde annuel correspond à la différence entre les recettes et les dépenses de l’année. Il fait varier le solde reporté de l’année précédente et impacte le montant du solde budgétaire de l’année en cours. Le solde annuel d’un compte peut être déficitaire dès lors que le solde reporté demeure positif.

Le solde annuel des comptes spéciaux – hors opérations avec le FMI (40) –ressort à 5,8 milliards d’euros dans le présent projet de loi de finances rectificative. Il s’agit du solde le plus important depuis l’entrée en vigueur de la LOLF (41).

SOLDES ANNUELS DES COMPTES SPÉCIAUX DEPUIS 2006

(en milliards d’euros)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

PLFR

2017

PLF

3,5

3,5

0,7

– 8,1

2,0

– 0,6

1,0

0,6

0,2

1,6

5,8

5,4

Source : commission des finances.

L’essentiel de l’excédent provient des comptes de concours financiers et des comptes d’affectation spéciale, et plus particulièrement du compte d’affectation spéciale (CAS) Participations financières de l’État (+ 2,2 milliards d’euros) et du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers (+ 2,3 milliards d’euros).

SOLDE ANNUEL POUR 2016 DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DES COMPTES SPÉCIAUX

(en millions d’euros)

Comptes

LFI 2016

PLFR 2016

Écart PLFR 2016 / LFI 2016

Comptes d’affectation spéciale

+ 804

+ 2 646

+ 1 842

Comptes de concours financier

+ 361

+ 2 974

+ 2 613

Comptes de commerce

+ 163

+ 163

0

Comptes d’opérations monétaires

+ 59

+ 59

0

Total Comptes spéciaux

+ 1 387

+ 5 842

+ 4 455

Source : calculs commission des finances sur la base des données issues de la loi de finances initiale pour 2016 et du présent projet de loi de finances rectificative.

Les différentes catégories de comptes spéciaux

Les différentes catégories de comptes spéciaux sont définies par les articles 17 à 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Les comptes d’affectation spéciale retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. En cours d’année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées. Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d’année sont reportés sur l’année suivante pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte.

Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l’État. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. Ils sont dotés de crédits limitatifs, à l’exception des comptes ouverts au profit des États étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs.

Les comptes d’opérations monétaires retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire. Pour cette catégorie de comptes, les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif.

Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif.

Une part importante du solde positif des comptes spéciaux en 2016 s’explique par l’opération de recapitalisation de l’Agence française de développement (AFD), à hauteur de 2,4 milliards d’euros, qui est neutre sur le solde budgétaire et le solde public puisqu’elle consiste à transformer un prêt de l’État en fonds propres.

Cette opération :

– améliore le solde du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers de 2,4 milliards d’euros en raison du remboursement du prêt par l’AFD ;

– est neutre sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État puisque la dépense de recapitalisation de 2,4 milliards d’euros est compensée par une recette du même montant en provenance du budget général de l’État ;

– augmente les dépenses du budget général de l’État de 2,4 milliards d’euros.

IMPACT BUDGÉTAIRE DE LA RECAPITALISATION DE L’AFD

(en milliard d’euros)

Budget général

compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État

compte de concours financiers Prêts à des États étrangers

Recette

0,0

+ 2,4

+ 2,4

Dépense

+ 2,4

+ 2,4

0,0

Solde

– 2,4

0,0

+ 2,4

0,0

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

Sans cette opération, le solde des comptes spéciaux se limiterait à 3,4 milliards d’euros.

Exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative pour 2016 (extraits)

Cette opération doit permettre à l’AFD de respecter la réglementation bancaire à laquelle elle est soumise compte tenu de son statut d’établissement de crédit spécialisé, tout en poursuivant le développement de son activité de prêts suivant la trajectoire arrêtée fin 2015. Elle est neutre en termes budgétaires et en termes maastrichtiens : elle consiste en effet en la conversion de prêts de long terme de l’État à l’AFD (remboursement enregistré en recettes d’un compte de concours financiers) en fonds propres de cet établissement public (dépense du CAS Participations financières de l’État). Concrètement, un remboursement de 2,4 Md€ va être enregistré sur le compte de concours financier Prêt à des États étrangers qui finance les prêts à l’AFD ; le CAS Participations financières de l’État va être abondé d’un montant équivalent, pour procéder à la recapitalisation, à partir d’un versement de 2,4 Md€ du budget général (en application de l’article 21 de la LOLF, les versements du BG au CAS PFE ne sont pas plafonnés). Ce versement se fera depuis le programme Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement du budget général créé dans le présent projet de loi (non inclus dans la norme en dépenses).

I. LES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE

Dix comptes d’affectation spéciale (CAS) ont été reconduits par la loi de finances initiale pour 2016 (42). Un onzième CAS a été créé par l’article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 (43) : le CAS Transition énergétique.

SOLDES REPORTÉS DES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE AU 31 DÉCEMBRE 2015

(en millions d’euros)

Compte d’affectation spéciale

Solde reporté

Aide à l’acquisition de véhicules propres

218,6

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

798,6

Développement agricole et rural

56,2

Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

249,3

Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

12,3

Gestion du patrimoine immobilier de l’État

819,4

Participation de la France au désendettement de la Grèce

613,8

Participations financières de l’État

2 399,3

Pensions

2 399,9

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

25,3

Total

7 592,9*

* les sommes sont arrondies au dixième dans les lignes précédentes.

Source : loi n° 2016-999 du 22 juillet 2016 de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2015.

Sept CAS sur onze sont proposés en équilibre dans le présent projet de loi de finances rectificative (44). En revanche, il est prévu :

– que le CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers soit excédentaire à hauteur de 58 millions d’euros ;

– que le CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce soit excédentaire à hauteur de 233 millions d’euros alors qu’il était prévu en déficit de 93 millions d’euros en loi de finances initiale ;

– que le CAS Participations financières de l’État soit excédentaire à hauteur de 1,7 milliard d’euros au lieu de 0,3 milliard d’euros en loi de finances initiale ;

– et que le CAS Pensions soit excédentaire à hauteur de 0,7 milliard d’euros comme prévu en loi de finances initiale.

SOLDES DES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE POUR 2016

(en millions d’euros)

Compte d’affectation spéciale

LFI

2016

PLFR 2016

Écart PLFR 2016 / LFI 2016

Aide à l’acquisition de véhicules propres

– 30

0

+ 30

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

+ 9

+ 58

+ 49

Développement agricole et rural

0

0

0

Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

0

0

0

Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

0

0

0

Gestion du patrimoine immobilier de l’État

– 73

+ 2

+ 75

Participation de la France au désendettement de la Grèce

– 93

+ 233

+ 326

Participations financières de l’État

+ 321

+ 1 683

+ 1 362

Pensions

+ 670

+ 670

0

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

0

0

0

Transition énergétique

0

0

0

Total

+ 804

+ 2 646

+ 1 842

Source : calculs commission des finances sur la base des données issues de la loi de finances initiale pour 2016 et du présent projet de loi de finances rectificative.

Les comptes en équilibre n’appellent pas de commentaire particulier dans le cadre du présent rapport. Ils seront examinés par les différents rapporteurs spéciaux dans le cadre de l’examen de la prochaine loi de règlement. En revanche, les raisons pour lesquelles certains comptes sont en excédent ou en déficit sont brièvement analysées ci-après dans la mesure où cela présente un impact sur le solde budgétaire de l’État.

A. L’EXCÉDENT DU CAS CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS

Le CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers est alimenté par une fraction du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatisés de contrôle-sanction, ainsi que par une fraction non plafonnée du produit des autres amendes de la police de la circulation. Il prend en charge des dépenses afférentes à la politique de sécurité routière et contribue au désendettement de l’État au titre d’un cinquième programme budgétaire.

La création de ce CAS reposait sur la volonté de faciliter la compréhension de la politique de sanction aux infractions au code de la route. En substance, les recettes en provenance des radars routiers devaient prioritairement être affectées à des dépenses en vue de renforcer la sécurité routière. Dans les faits, environ 62 % des recettes du CAS ont été affectées à des actions de sécurité routière et environ 38 % ont servi à améliorer le solde budgétaire de l’État (45).

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit d’annuler 49 millions d’euros de crédits « devenus sans emploi » sur ce CAS. La Gouvernement n’a pas indiqué d’autres raisons pour motiver ces annulations.

B. L’EXCÉDENT DU CAS PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

Le CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce constitue le véhicule budgétaire permettant de transférer à l’État grec les revenus perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce adopté le 21 juillet 2011.

Ce compte retrace en recettes le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France à l’État grec au titre de la restitution des revenus qu’elle a perçus sur les titres grecs, et en dépenses les reversements qui sont adressés à cet État.

Les versements prévus pour 2015 (432,5 millions d’euros) et pour 2016 (325,6 millions d’euros) n’ont pas été réalisés en raison de la suspension du dispositif. Le versement annuel à la Grèce sur le compte bloqué pour le service de la dette était en effet conditionné au respect par l’État grec de ses engagements dans le cadre de son programme d’assistance financière. Or, ce programme a été suspendu le 30 juin 2015.

Ainsi, les exercices 2015 et 2016 se sont caractérisés par une consommation nulle de crédits. Le compte a affiché un solde excédentaire en 2015 équivalent aux recettes de l’année de 309 millions d’euros, alors qu’il aurait dû être négatif, selon les prévisions de la loi de finances, à hauteur de 123,5 millions d’euros. De même, pour 2016, le compte qui aurait dû être déficitaire à hauteur de 92,6 millions d’euros devrait être excédentaire à hauteur de 233 millions d’euros.

À noter que les crédits seront à nouveau consommés en 2017. Les versements seront effectués sur un compte bloqué en attendant l’éventuelle réactivation de ce programme de soutien à la Grèce.

C. L’EXCÉDENT DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT

Le CAS Participations financières de l’État, prévu par l’article 21 de la LOLF, retrace les opérations patrimoniales de l’État actionnaire, c’est-à-dire les ventes et les achats de titres ainsi que l’affectation des produits de cession entre désendettement et investissement.

La contribution au désendettement du CAS, initialement prévue à 2 milliards d’euros en loi de finances initiale, est annulée dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative. Par ailleurs des dépenses supplémentaires de 0,6 milliard d’euros sont prévues dès 2016 pour débuter les opérations de recapitalisations dans le secteur de l’énergie. L’exécution révisée pour 2016 est ainsi améliorée d’environ 1,4 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la LFI.

Le CAS serait ainsi en excédent de 1,7 milliard d’euros en 2016 en raison d’achats et surtout de ventes de participations par l’Agence des participations de l’État (APE) dont : 1,2 milliard d’euros de la société Aéroports de la Côte-d’Azur, 535 millions d’euros de la société Aéroports de Lyon à une structure dont la Caisse des dépôts et consignations (CDC) est en partie actionnaire et 365 millions d’euros de titres cotés Safran.

En revanche, la recapitalisation de l’Agence française de développement est neutre pour le CAS : elle donne lieu à la perception d’une recette de 2,4 milliards d’euros en provenance du budget général et à une dépense du même montant.

D. L’EXCÉDENT SUR LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS

Le CAS Pensions, prévu par l’article 21 de la LOLF, a vocation à retracer les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires afférents à l’ensemble des régimes de retraite et d’invalidité dont l’État a la charge.

Le CAS Pensions est le compte le plus important avec 57,2 milliards d’euros de dépenses en crédits de paiements prévus par la loi de finances initiale. L’essentiel des dépenses de ce CAS sont portées, en miroir, par le budget général au titre de la contribution employeur au CAS Pensions et des cotisations à la charge des agents qui constituent l’essentiel des recettes du CAS.

SOLDE DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS DEPUIS 2006

(en millions d’euros)

Année

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

LFI

Solde

328

426

374

346

107

– 241

– 235

210

634

779

670

Source : commission des finances à partir des différentes lois de règlement et de la loi de finances pour 2016.

Le solde reporté du CAS Pensions au 31 décembre 2015 est de 2,4 milliards d’euros, et devrait être de 3,2 milliards d’euros au 31 décembre 2016. Le niveau du solde cumulé est donc largement au-dessus du milliard d’euros recommandé par la Cour des comptes. D’ailleurs, la Cour des comptes a cessé de formuler une recommandation d’augmentation du solde cumulé depuis 2014 (46).

On peut dès lors s’interroger sur les raisons d’un tel excédent. Il est expliqué, dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017, que cet excédent résulte d’un choix de ne pas revoir à la baisse les contributions des employeurs dont l’État : « Il n’apparaît pas souhaitable de modifier, par à-coups, le niveau des taux de contribution au CAS Pensions en budgétisation ou en cours d’année, dans la mesure où la dynamique spontanée des dépenses de pension ramènera mécaniquement le niveau du solde cumulé du CAS Pensions autour de 1 Md€. Une stabilisation des taux est donc privilégiée, de manière à rejoindre ce niveau à moyen terme, sachant que le solde d’exercice du CAS Pensions repassera en négatif à compter de 2020, en l’état actuel des dernières prévisions, sous l’effet de la croissance tendancielle de la dépense de pensions. »

Autrement dit, le CAS Pensions, aujourd’hui excédentaire, est appelé à devenir déficitaire les prochaines années.

II. LES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS

Six comptes de concours financiers (CCF) ont été reconduits par la LFI 2016.

Les dépenses des CCF sont des avances et des prêts et ne sont donc pas traitées en dépenses publiques par la comptabilité nationale. Elles n’ont donc pas d’impact sur le solde public. Les CCF peuvent cependant avoir un impact important sur le solde budgétaire en cas de forte variation de l’encours des prêts accordés, notamment à des États étrangers.

SOLDE DES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS POUR 2017

(en millions d’euros)

Compte de concours financiers

LFI

2016

PLFR 2016

Écart
PLFR 2016 / LFI 2016

Accords monétaires internationaux

0

0

0

Avances à divers services de l’État ou organismes gérants des services publics

+ 116

+ 116

0

Avances à l’audiovisuel public

0

+ 3

+ 3

Avances aux collectivités territoriales

+ 827

+ 827

0

Prêts à des États étrangers

– 458

+ 2 264

+ 2 722

Prêts ou avances à des particuliers ou à des organismes privés

– 124

– 236

– 112

Total

+ 361

+ 2 974

+ 2 613

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

Deux CCF expliquent à eux-seuls l’importance du solde positif : le CCF Avances aux collectivités territoriales et le CCF Prêts à des États étrangers.

A. L’EXCÉDENT DU CCF AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Il est prévu que le CCF Avances aux collectivités territoriales soit excédentaire à hauteur de 827 millions d’euros. Cet excédent est structurel et s’explique par un défaut de conception du compte qui a déjà été constaté au cours des années passées. La Cour des comptes a ainsi expliqué, dans une note d’analyse de l’exécution budgétaire de 2015 : « La prise en compte dans le CAV (compte d’avance) des restitutions aux entreprises du montant trop versé par elles sous la forme d’acomptes de CVAE génère un excédent structurel. Ce trop-versé alimente les recettes du CAV lors du versement des acomptes par les entreprises. Il est restitué à ces dernières par le budget général (programme 201 de la mission Remboursements et dégrèvements). Il vient en déduction l’année suivante des versements du CAV aux collectivités territoriales. Il n’est cependant jamais déduit des recettes du CAV, pour lequel il constitue un excédent structurel et injustifié. »

B. L’EXCÉDENT DU CCF PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

L’excédent du CCF Prêts à des états étrangers s’explique par un remboursement de prêts octroyés par l’Agence française de développement (AFD) à hauteur de 2,4 milliards d’euros.

FICHE N° 7 :
LE VOLET « PROCÉDURES FISCALES » DU PROJET DE LOI

Le présent projet de loi de finances rectificative comporte dix articles qui ont trait aux procédures fiscales, et plus particulièrement au contrôle, au recouvrement et au régime des sanctions (articles 13 à 19, 28, 29 et 32).

Ces dix articles portent plus d’une vingtaine de mesures différentes. Ils se rattachent au domaine facultatif de la seconde partie des lois de finances par application du a) du 7° du 2 de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

LE VOLET « PROCÉDURES FISCALES »
DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

Domaine des procédures fiscales faisant l’objet d’un aménagement

Article

Contenu

Contrôle

Principe du contradictoire

18

Droit d’être entendu en matière douanière

Agrément

28

Agrément obligatoire pour les opérateurs de détaxe

Investigation

18

Modernisation du droit de communication en matière douanière

15

Simplification du droit de visite en matière fiscale

16

Renforcement de la lutte contre la fraude fiscale internationale par la création d’une procédure d’audition

Vérification des déclarations

13

Création d’une procédure d’examen de comptabilité

Aménagement des modalités de traitements informatiques des comptabilités informatisées

14

Instruction sur place des demandes de remboursement de TVA

Procédure de contrôle de la délivrance des reçus fiscaux par les organismes sans but lucratif

29

Réforme du ressort territorial des commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires

Recouvrement

Paiement volontaire

28

Extension des obligations de télérèglement à la direction générale des douanes et droits indirects

Exécution forcée

29

Dispense de signature des avis de mise en recouvrement et des décisions d’admission partielle

18

Création d’une procédure de contestation du recouvrement forcé en matière douanière et de droits indirects

Création d’une procédure d’affectation fiscale en matière douanière et de droits indirects

Extension de l’avis à tiers détenteur (ATD) au recouvrement des amendes en matière de contributions indirectes

Garanties

28

Simplification du régime de cautionnement des entrepositaires agréés

Sanction

Défaut

ou insuffisance

de déclaration

17

Majoration de 20 % en cas de défaut ou retard de déclaration pour l’impôt sur le revenu

32

Sanction en cas de défaut de déclaration de comptes bancaires, de contrats d’assurance-vie ou de trusts à l’étranger

19

Peines planchers en matière de contributions indirectes

Défaut

de paiement

17

Majoration de 10 % pour paiement tardif des impôts recouvrés par voie d’avis de mise en recouvrement

18

Intérêts de retard en matière douanière

Pénal

19

Suppression de la notion de « marchandises fortement taxées »

Source : commission des finances.

« Les procédures fiscales reflètent les préoccupations antagonistes de l’État – qui veut assurer la perception de l’impôt pour financer ses dépenses d’intérêt général – et du contribuable – qui entend consentir à son obligation avec une exacte mesure. » (47)

La lutte contre l’évasion fiscale constitue un objectif à valeur constitutionnelle (48) qui justifie l’existence de prérogatives de puissance publique exorbitantes de droit commun au bénéfice de l’administration. Les règles régissant les procédures fiscales doivent réaliser un juste équilibre entre ces prérogatives et la préservation des libertés publiques du contribuable.

L’examen de ce volet important du présent projet de loi de finances rectificative nécessite, dès lors, de rappeler le statut dont doit bénéficier le contribuable en matière de procédures fiscales (I).

Ce rappel doit permettre de vérifier que les aménagements proposés par le présent projet de loi de finances rectificative renforcent les prérogatives de l’administration tout en maintenant, voire en consolidant, les garanties dont bénéficient les contribuables (II).

ÉVOLUTION DU MONTANT DES DROITS ET PÉNALITÉS APPLIQUÉS DEPUIS 2006

(en millions d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Contrôles

sur place

Vérifications de comptabilité

9 019

9 378

9 777

10 005

11 430

10 847

10 300

11 488

ESFP

544

557

623

810

882

746

584

947

Total

9 563

9 935

10 400

10 815

12 312

11 593

10 884

12 435

Contrôles sur pièces

6 070

5 215

5 602

5 593

5 824

6 408

8 413

8 759

Total

15 633

15 150

16 002

16 408

18 136

18 001

19 297

21 194

dont droits

12 738

12 379

13 113

13 479

14 369

14 287

15 333

16 122

dont pénalités

2 895

2 771

2 889

2 929

3 767

3 713

3 964

5 072

ESFP : examen de la situation fiscale personnelle.

Source : Gouvernement.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE CONTRÔLES SUR PLACE ET DE CONTRÔLES SUR PIÈCES

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Contrôles sur place

Vérifications de comptabilité

47 844

47 703

47 689

47 408

48 178

48 219

47 776

46 266

ESFP

4 166

3 912

3 883

4 033

4 159

4 159

3 964

3 902

Total

52 010

51 615

51 572

51 441

52 337

52 378

51 740

50 168

Contrôles sur pièces

Articles d’IS

108 054

94 898

77 781

71 487

75 024

78 408

71 178

67 210

Articles d’IR

810 123

742 511

697 513

686 442

658 298

683 080

635 507

628 113

Rectifications en taxes sur le chiffre d’affaires

81 109

77 046

69 832

63 570

61 143

60 078

55 322

57 545

Total

999 286

914 455

845 126

821 499

794 465

821 566

762 007

752 868

TOTAL

1 051 296

966 070

896 698

872 940

846 802

873 944

813 747

803 036

IS : impôt sur les sociétés. IR : impôt sur le revenu.

Source : Gouvernement.

ÉVOLUTION DES DROITS ET PÉNALITÉS APPLIQUÉS DANS LE CADRE DES CONTRÔLES SUR PLACE

(en millions d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Vérification de comptabilité (professionnels)

Droits

6 734

7 194

7 485

7 792

8 498

7 961

7 576

8001

Pénalités

2 285

2 184

2 292

2 213

2 932

2 886

2 724

3487

Total

9 019

9 378

9 777

10 005

11 430

10 847

10 300

11 488

ESFP

Droits

384

412

469

557

579

505

400

665

Pénalités

160

145

154

253

303

241

184

282

Total

544

557

623

810

882

746

584

947

Total droits

7 118

7 606

7 954

8 349

9 077

8 466

7 976

8 666

Total pénalités

2 445

2 329

2 446

2 466

3 235

3 127

2 908

3 769

TOTAL

9 563

9 935

10 400

10 815

12 312

11 593

10 884

12 435

Source : Gouvernement.

ÉVOLUTION DES DROITS ET PÉNALITÉS APPLIQUÉS
DANS LE CADRE DES CONTRÔLES SUR PIÈCES

(en millions d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Droits IS

650

569

501

425

493

451

680

581

Droits IR

1 261

1 248

1 221

1 199

1 235

1 316 

1463

1844

Taxes sur le chiffre d’affaires

606

555

502

444

462

482

463

466

Droits d’enregistrement

1 560

1 267

1 298

1 363

1 382

1 339

1904

1581

ISF

273

257

251

252

279

358

1 163

967

Autres droits

1 270

878

1 386

1 447

1 441

1874

1 684

2 017

Total droits

5 620

4 774

5 159

5 130

5 292

5 821

7 357

7 456

Pénalités

450

441

443

463

532

587

1 056

1 303

Total

6 070

5 215

5 602

5 593

5 824

6 408

8 413

8 759

ISF : impôt de solidarité sur la fortune.

Source : Gouvernement.

MONTANT DES SOMMES RECOUVRÉES

(en millions d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

Variation 2015/2014

Montant des encaissements (hors STDR)

9 002

9 951

8 521

9 590

+ 12,5 %

Encaissements du STDR

0

116

1 914

2 654

+ 38,6 %

Montant total des encaissements

9 002

10 067

10 435

12 243

+ 17,3 %

STDR : service de traitement des déclarations rectificatives.

Source : Évaluations des voies et moyens, annexe au projet de loi de finances pour 2017.

I. LE STATUT DU CONTRIBUABLE DANS LES PROCÉDURES FISCALES

A. L’ÉTABLISSEMENT DE L’IMPÔT

L’établissement de l’impôt est régi par les grands principes généraux suivants :

– le contribuable doit déclarer spontanément les éléments qui servent à liquider son imposition ; en contrepartie, il est présumé de bonne foi ;

– le contrôle de l’administration n’intervient qu’a posteriori ;

– l’administration doit offrir au contribuable la possibilité de dialoguer avec elle, avant toute rectification des impositions, afin de garantir le caractère contradictoire de la procédure de rehaussement ;

– en cas de rectification des bases d’impositions, la charge de la preuve incombe à l’administration, conséquence logique de la présomption de bonne foi du contribuable.

Ces principes connaissent une exception notable en matière de fiscalité directe locale. L’administration calcule unilatéralement l’imposition due. Toutefois, l’existence, d’une part, de commissions locales à rôle consultatif, et d’autre part, d’obligations déclaratives ponctuelles (en cas de constructions nouvelles, ou de changements de consistance et d’affectation des locaux) tempèrent le caractère unilatéral de l’établissement de l’imposition.

Ces principes sont renversés lorsque le contribuable ne déclare pas ses bases d’imposition. Celui-ci s’expose alors, le cas échéant après une ultime mise en demeure, à une imposition d’office, sans caractère contradictoire. Il en est de même lorsqu’il s’oppose à un contrôle fiscal ou lorsqu’il s’abstient d’apporter des réponses aux demandes d’éclaircissements et de justifications de l’administration.

B. LES GARANTIES RECONNUES PAR LA JURISPRUDENCE AU CONTRIBUABLE

Au fil des décisions, la jurisprudence constitutionnelle, administrative et judiciaire a défini un véritable statut du contribuable qui préserve les libertés publiques des débordements possibles de l’action administrative.

1. En matière de contrôle

Le contribuable bénéfice de garanties qu’il soit présumé de bonne foi en raison de l’accomplissement de ses obligations déclaratives (a) ou qu’il fasse l’objet d’une imposition d’office (b). Il doit être informé des renseignements recueillis auprès des tiers avant la mise en recouvrement de l’imposition résultant d’un contrôle fiscal (c). Une autorisation judiciaire préalable est nécessaire avant la mise en œuvre des mesures les plus intrusives, telle qu’une perquisition fiscale (d).

a. La nécessité d’un débat oral et contradictoire préalable entre l’administration et le contribuable de bonne foi

La nécessité d’un débat oral et contradictoire, avant toute rectification des impositions du contribuable de bonne foi, est un principe qui irrigue la jurisprudence administrative.

Depuis un arrêt important rendu en 1976, le Conseil d’État a posé le principe selon lequel la vérification de comptabilité devait avoir lieu sur place afin d’assurer au contribuable des « possibilités de débat oral et contradictoire avec le vérificateur » (49).

De même, il a estimé que l’emport par le vérificateur d’un document comptable hors des locaux de l’entreprise, sans demande écrite de celle-ci et sans lui en avoir délivré reçu, est présumé l’avoir privée d’un débat oral et contradictoire (50).

Dans le même sens, il a jugé que le caractère contradictoire que doit revêtir l’examen de la situation fiscale personnelle (ESFP) d’un contribuable au regard de l’impôt sur le revenu interdit au vérificateur d’adresser la notification de redressement, sans avoir au préalable engagé un dialogue avec le contribuable sur les points qu’il envisage de retenir (51).

Le Conseil d’État a même posé un principe général selon lequel le contribuable qui a rempli ses obligations déclaratives doit pouvoir présenter ses observations à l’administration avant toute rectification même si aucun texte ne le prévoit, notamment en matière de taxe professionnelle (52) ou de taxe foncière (53).

b. La possibilité de rapporter la preuve contraire des impositions mises d’office à la charge du contribuable

Le Conseil constitutionnel a également posé un certain nombre de bornes aux prérogatives que peut conférer le législateur à l’administration en matière d’imposition d’office.

Certes, l’administration peut taxer d’office les contribuables qui ne remplissent pas leurs obligations déclaratives. Mais ces derniers doivent pouvoir, en tout état de cause, contester les redressements notifiés en apportant une preuve contraire, sans discrimination selon les circonstances (54).

c. L’obligation d’informer le contribuable des éléments recueillis auprès de tiers

Le Conseil d’État a progressivement dégagé un principe selon lequel l’administration doit informer le contribuable de la teneur et de l’origine des renseignements et documents obtenus auprès de tiers sur lesquels elle s’est fondée pour établir l’imposition. Ce principe a d’abord été appliqué aux procédures de redressement contradictoire (55), puis aux procédures d’imposition d’office (56).

Il est codifié à l’article L. 76 B du livre des procédures fiscales (LPF) depuis l’ordonnance n° 2005-1512 du 7 décembre 2005. Cet article prévoit également que l’administration doit « communiquer avant la mise en recouvrement, une copie des documents (…) au contribuable qui en fait la demande ».

Toutefois, cette garantie ne s’applique pas pour les « informations fournies annuellement par des tiers à l’administration (…) conformément aux dispositions du code général des impôts » (57).

Les obligations déclaratives annuelles des tiers

Diverses obligations déclaratives annuelles sont à la charge des tiers.

La plus importante est la déclaration annuelle de données sociales (DADS) que doit accomplir toute entreprise employant des salariés, en application des articles 87, 88, 240 et 241 du code général des impôts. À ce titre, les employeurs – y compris les administrations publiques – sont tenus de communiquer les rémunérations qu’ils ont versées au cours de l’année pour chacun de leurs employés.

D’autres déclarations sont également des sources précieuses de renseignements pour l’administration fiscale, parmi lesquelles :

– la déclaration récapitulative des opérations sur valeurs mobilières et revenus de capitaux mobiliers par application de l’article 242 ter du code général des impôts ;

– et la déclaration des honoraires ou commissions par application de l’article 240 du code général des impôts.

Grâce à ces informations, l’administration peut opérer des recoupements avec les déclarations du contribuable.

d. L’autorisation judiciaire préalable avant toute perquisition fiscale

Le Conseil constitutionnel a posé le principe selon lequel les perquisitions fiscales doivent être autorisées préalablement par l’autorité judiciaire et être effectuées sous le contrôle de celle-ci. Il a ainsi censuré, pour atteinte à l’inviolabilité du domicile, aspect de la liberté individuelle, une disposition qui autorisait des agents de l’administration fiscale à perquisitionner dans des lieux privés sous le couvert d’une autorisation judiciaire de pure forme (58).

Ainsi, pour les impositions recouvrées par voie de rôle, le recouvrement forcé ne peut intervenir qu’après que le contribuable ait été informé du montant dû par l’envoi d’un avis d’imposition puis d’une lettre de relance. Le Conseil d’État a précisé que l’impôt n’est exigible qu’à compter de la date à laquelle le contribuable a été informé de la mise en recouvrement du rôle (59).

Pour les impositions qui font l’objet d’un avis de mise en recouvrement, le recouvrement forcé ne peut intervenir qu’après une ultime mise en demeure. Par ailleurs, le contribuable ne doit pas pouvoir se méprendre sur la cause et l’objet du paiement qui lui est réclamé par l’administration. L’avis de mise en recouvrement n’est donc valable que s’il comporte la nature et le montant de l’impôt avec, le cas échéant, la référence aux documents d’informations antérieurement notifiés au contribuable.

La Cour de cassation sanctionne l’absence de mention sur l’avis de mise en recouvrement de tout élément essentiel permettant au contribuable de formuler ses observations ou de donner son acceptation (60). Dans le même sens, il a été jugé que l’avis de recouvrement est irrégulier lorsqu’il ne comporte pas, « soit directement, soit par renvoi à la notification de redressement, les éléments de calcul des droits réclamés » (61).

D. EN MATIÈRE DE SANCTIONS

C’est surtout en matière de sanctions que le Conseil constitutionnel a été conduit à se prononcer le plus souvent concernant les procédures fiscales. Il a jugé que l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, aux termes duquel « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires », s’appliquait aux amendes fiscales et que par conséquent celles-ci devaient être censurées lorsqu’elles peuvent revêtir un « caractère manifestement disproportionné » (62).

Tel est le cas d’une amende proportionnelle de 1 % du chiffre d’affaires en cas d’opposition à la prise de copie de documents par l’administration prévue à l’article L. 13 du LPF (63). Plus récemment, et pour la même raison, le Conseil constitutionnel a censuré l’amende proportionnelle égale à 5 % du solde créditeur d’un compte non déclaré lorsque le total des soldes créditeurs du ou des comptes à l’étranger non déclarés est supérieur ou égal à 50 000 euros (64).

De même, « une peine obligatoire de publication et d’affichage du jugement de condamnation pour des faits de fraude fiscale » est contraire au principe d’individualisation des peines résultant de l’article précité (65).

Par ailleurs, le cumul de sanctions pénales et fiscales est constitutionnellement admis dès lors que les sanctions pénales ne s’appliquent qu’aux cas les plus graves de dissimulation frauduleuse de sommes soumises à l’impôt ; pour apprécier cette gravité, peuvent être retenus le montant de la fraude, la nature des agissements ou les circonstances de leur intervention. « Le principe de proportionnalité implique qu’en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues. » (66)

Par un arrêt récent du 15 novembre 2016, la Cour européenne des droits de l’homme a également admis ce cumul dans une affaire où le contribuable avait été sanctionné tout à la fois par une peine d’un an de prison et une pénalité fiscale de 30 % en droit norvégien. Elle a jugé qu’il était possible de « réprimer un méfait sous ses différents aspects de manière prévisible et proportionnée et formant un tout cohérent, en sorte de ne causer aucune injustice » (67).

II. UN AMÉNAGEMENT DES PROCÉDURES FISCALES ÉQUILIBRÉ

Le présent projet de loi de finances rectificative apporte de nombreux aménagements aux procédures fiscales. Ces aménagements ne portent pas atteintes aux jurisprudences précitées. Ils préservent voire consolident les garanties accordées aux contribuables.

Ces aménagements portent sur le contrôle (A), le recouvrement (B) et les sanctions (C).

A. LE CONTRÔLE

1. Principe du contradictoire

Comme vu précédemment, le droit pour le contribuable de bonne foi de faire valoir ses observations avant toute rectification des impositions est un principe général du contrôle fiscal.

L’article 18 du présent projet de loi de finances rectificative traduit ce principe général en matière douanière. Il met en conformité la procédure du droit d’être entendu avec les dispositions du code des douanes de l’Union européenne. Les garanties du contribuable sont ainsi explicitées et consolidées.

Article 18

Actuellement, le contribuable a le droit de faire valoir, en pratique, ses observations à l’administration des douanes avant toute décision de redressement de taxes nationales. Mais aucun texte n’organise ce droit, lequel n’est prévu que par circulaire.

Le présent article légalise cette pratique et la met en conformité avec les exigences du droit de l’Union européenne, en s’inspirant des procédures déjà prévues, en matière de droits de douane, par le code des douanes de l’Union européenne (CDU), entré en vigueur le 1er mai 2016.

2. L’agrément

En principe, le contribuable déclare spontanément et sous sa propre responsabilité ses éléments d’imposition. Le contrôle intervient a posteriori.

Par exception, un agrément préalable est nécessaire pour certaines opérations qui présentent un enjeu fiscal important (par exemple en matière de restructuration d’entreprises ou d’investissements outre-mer). L’administration peut ainsi procéder à un contrôle a priori.

L’article 28 du présent projet de loi de finances rectificative prévoit d’instaurer un nouvel agrément préalable pour les opérateurs de détaxe.

Article 28

Les exportations sont exonérées de TVA. À ce titre, Les voyageurs ayant leur résidence habituelle hors de l’Union européenne et de passage en France pour moins de six mois peuvent déduire la TVA du prix des achats qu’ils effectuent en France (s’ils représentent un montant supérieur à 175 euros TTC).

Les commerçants peuvent offrir à leur clientèle touristique le bénéfice immédiat de la détaxe, soit en effectuant eux-mêmes les déclarations nécessaires, soit en recourant aux services d’un opérateur de détaxe.

La mise en place d’un agrément des opérateurs de détaxe a pour but de sécuriser le processus de remboursement de la TVA. Elle permettra à l’administration de s’assurer a priori que l’opérateur offre les garanties suffisantes, ce qui apparaît nécessaire compte tenu des sommes de TVA en jeu et de son exposition à la fraude.

3. L’investigation

L’administration dispose de moyens légaux d’investigation variés – et communs à tous les impôts – pour recueillir des informations telles que le droit de communication, les demandes d’éclaircissements et de justifications, ou encore le droit de visite et de saisie. Elle bénéficie également de prérogatives spécifiques à certains impôts ou certaines situations.

Les moyens légaux d’investigation de l’administration

Le droit de communication

Le droit de communication, prévu aux articles L. 81 et suivants du livre des procédures fiscales (LPF), permet à l’administration de prendre connaissance et, au besoin, copie, de documents détenus par des tiers, personnes physiques ou morales limitativement désignées dont les entreprises, les tribunaux, les administrations publiques, etc.

Les demandes de renseignements

Les demandes de renseignements sont prévues par l’article L. 10 du LPF. Elles ne sont pas contraignantes, le contribuable pouvant ne pas répondre sans s’exposer à des sanctions.

Les demandes d’éclaircissements et de justifications

Les demandes d’éclaircissements et de justifications sont prévues par l’article L. 16 du LPF pour certaines matières limitativement énumérées. Elles fixent au contribuable un délai de réponse qui ne peut être inférieur à trente jours – deux mois pour les demandes relatives à l’impôt sur le revenu par exemple. Lorsque le contribuable a répondu de façon insuffisante aux demandes d’éclaircissements ou de justifications, l’administration lui adresse une mise en demeure d’avoir à compléter sa réponse dans un délai de trente jours en précisant les compléments de réponse qu’elle souhaite. En cas de défaut ou d’insuffisance de réponse, le contribuable s’expose à une imposition d’office.

Le droit de visite et de saisie, dit aussi « perquisition fiscale »

Le droit de visite et de saisie, autrement appelé « perquisition fiscale » est régi par l’article L. 16 B du LPF. Il s’agit de la mesure d’investigation la plus intrusive à disposition de l’administration fiscale. Celle-ci est soumise à des nombreuses garanties et à un encadrement minutieux compte tenu du risque d’atteinte aux libertés publiques.

Les autres moyens d’investigation

L’administration dispose d’autres moyens légaux d’investigation spécifiques à certains impôts. Par exemple, elle dispose d’un pouvoir d’audition dans le cadre de la lutte contre le travail illégal ou encore d’un droit d’enquête inopiné en matière de facturation de la TVA.

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit :

– une modernisation du droit de communication dont dispose, l’administration des douanes et des contributions indirectes ;

Article 18

Le présent article prévoit, à l’instar de ce qui existe déjà pour la direction générale des finances publiques (DGFiP), de permettre à l’administration des douanes et des droits indirects la remise des documents demandés par voie dématérialisée et d’en prendre copie, quel qu’en soit le support, lors des contrôles sur place.

– une simplification du droit de visite et de saisie en matière fiscale ;

Article 15

Le droit de visite et de saisie permet l’administration de perquisitionner, sur autorisation préalable de l’autorité judiciaire, les locaux du contribuable. L’objet de l’article est d’assouplir les contraintes juridiques qui pèsent sur l’administration tout en préservant l’intégralité des droits de la personne contrôlée. Il est ainsi prévu le recours à une ordonnance unique y compris lorsque les lieux à visiter ressortissent à la compétence de plusieurs juridictions, la simplification de la désignation de l’officier de police judiciaire et la possibilité d’obtenir, en cas d’urgence, une autorisation délivrée par le juge des libertés et de la détention par tout moyen en cas de découverte d’un nouveau lieu à visiter.

– le renforcement de la lutte contre la fraude fiscale internationale par la création d’une nouvelle procédure d’audition.

Article 16

Actuellement, l’administration peut auditionner des tiers dans le cadre de :

– certaines procédures relatives à la lutte contre le travail illégal ;

– de l’enquête en matière de facturation de TVA ;

– ou du droit de visite et de saisie.

Le présent article étend ce pouvoir d’audition aux fraudes fiscales internationales ce qui devrait permettre, par exemple, dans le cas d’une entreprise prétendument établie à l’étranger mais réalisant son activité en France, d’auditionner des clients et des fournisseurs situés en France.

4. La vérification des déclarations

L’administration fiscale a pour mission de contrôler les déclarations souscrites par le contribuable.

Les vérifications des déclarations des contribuables

L’administration peut procéder à un contrôle sur pièces d’une déclaration grâce aux informations qu’elle détient et aux investigations qu’elle a entreprises préalablement. Ce contrôle fiscal est dit « interne » car il se déroule du bureau de l’administration. Ce contrôle peut avoir lieu sans que le contribuable en soit informé. Celui-ci n’en a alors connaissance que lorsque l’administration envisage des rectifications.

Le contrôle fiscal est dit « externe » lorsque l’administration exerce son droit de vérification des déclarations directement chez le contribuable.

Le contrôle fiscal externe, plus intrusif, est assorti de nombreuses garanties mises en œuvre dans le cadre de procédures précisément définies par le LPF. Les principales procédures de contrôle fiscal externe sont :

– l’examen contradictoire de l’ensemble de la situation fiscale personnelle (ESFP) pour les particuliers, prévue à l’article L. 12 du LPF ;

– la vérification de comptabilité pour les contribuables astreints à la tenue d’une comptabilité, prévue à l’article L. 13 du LPF.

– la procédure de contrôle sur demande du contribuable, prévue à l’article L. 13 C du LPF ;

– et la procédure de flagrance fiscale, prévue à l’article L. 16-0 BA du LPF.

Trois nouvelles procédures sont créées pour améliorer la vérification des déclarations :

– une procédure d’examen de la comptabilité des entreprises ;

Article 13

Actuellement, la procédure de vérification de comptabilité nécessite un contrôle sur place, sauf accord de l’entreprise pour que le contrôle s’effectue en partie du bureau.

La nouvelle procédure d’examen de comptabilité permettra à l’administration de réaliser un contrôle à partir des fichiers des écritures comptables communiqués par l’entreprise, sans être présente dans les locaux de cette dernière. La facilitation du travail du vérificateur devra avoir pour contrepartie le maintien d’un dialogue authentique avec le contribuable tout au long du processus de contrôle.

– une procédure d’instruction sur place des demandes de remboursement des crédits de TVA ;

Article 14

Actuellement, l’instruction d’une demande de remboursement de TVA est généralement effectuée par l’administration depuis ses bureaux. Lorsque le bien-fondé d’une demande adressée par un redevable ne paraît pas évident, l’administration peut certes engager une vérification générale de comptabilité, lui permettant de contrôler sur place les factures et pièces comptables de l’entreprise. Toutefois, cette procédure est longue, car elle nécessite un contrôle plus vaste que celui nécessaire pour instruire la demande de remboursement. Il n’existe pas de possibilité de réaliser un contrôle sur place limitée à la seule demande de remboursement de crédits de TVA.

L’article 14 créé une nouvelle procédure qui permettra d’assurer un examen rapide et exhaustif des demandes de remboursement de crédits de TVA en cas de doute sur sa sincérité. La présence dans les locaux de l’entreprise du contrôleur devrait aussi favoriser le dialogue avec le contribuable.

– une procédure spécifique de contrôle de la délivrance des reçus fiscaux par les organismes sans but lucratif.

Article 14

Actuellement, les organismes qui délivrent des reçus fiscaux permettant de bénéficier d’une réduction d’impôt pour dons aux œuvres peuvent faire l’objet d’une vérification de comptabilité générale. Mais il n’existe pas de procédure permettant de limiter le contrôle à la seule régularité des reçus fiscaux.

Le présent article crée une nouvelle procédure permettant de contrôler plus rapidement la concordance entre les montants portés sur les reçus et le montant des dons perçus. Ce contrôle aura lieu sur place ce qui est propice au dialogue avec le contribuable.

Par ailleurs, le traitement des comptabilités informatisées fait l’objet de plusieurs aménagements.

Article 13

En l’état du droit, l’administration fiscale peut procéder à des traitements informatiques des données lorsqu’une entreprise tient sa comptabilité à l’aide d’outils informatiques. Le contribuable peut toutefois choisir le mode opératoire des traitements. Dans certains cas, il choisit de procéder lui-même aux traitements demandés, à des fins dilatoires.

Pour y remédier, le présent article prévoit que lorsque le contribuable choisit d’effectuer lui-même les traitements informatiques, il devra remettre à la demande de l’administration une copie des fichiers sur lesquels il va effectuer les traitements de façon à ce que celle-ci puisse effectuer ses propres traitements et les opposer au contribuable. Cet aménagement de la procédure ne remet pas en cause l’existence d’un dialogue avec le contribuable.

Une réforme des commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires (CDIDTCA) est également prévue.

Article 29

Les commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires (CDIDTCA) sont des organismes consultatifs appelés à donner leur avis à l’occasion des litiges opposant l’administration et les contribuables à propos des redressements qui interviennent en matière d’impôts directs et de taxes sur le chiffre d’affaires.

Le présent article prévoit que le ressort de ces commissions ne sera plus départemental. Pour assurer un traitement plus rapide des demandes et une meilleure technicité des intervenants, leur ressort sera aligné sur celui des tribunaux administratifs. Ainsi, le nombre de commissions passera de 101 à 38.

B. LE RECOUVREMENT

1. Le paiement volontaire

Le paiement volontaire demeure fort heureusement le mode de recouvrement le plus courant des impôts. Les modalités de paiement sont réglementées afin de limiter les opérations de manipulations de numéraire par l’administration. Le télérèglement obligatoire des impôts recouvrés par la direction générale des finances publiques (DGFiP) s’est généralisé pour les entreprises entre 2011 et 2015.

Conformément à cette évolution, le présent projet de loi de finances rectificative prévoit une simplification et une harmonisation des modalités d’acquittement des créances recouvrées par la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI).

Article 28

À l’instar de ce qui existe déjà pour les impôts recouvrés auprès des entreprises par la DGFiP dont l’impôt sur les sociétés et la TVA, le présent article prévoit d’abaisser les seuils du télérèglement, aujourd’hui fixés à 5 000 euros, à 1 euro à compter du 1er juillet 2017 pour les redevables de la taxe à l’essieu ainsi que pour les opérateurs du commerce extérieur et du secteur pétrolier bénéficiaires d’un crédit d’enlèvement prévu à l’article 114 du code des douanes.

2. L’exécution forcée

a. De nouvelles dispenses de signature pour la DGFiP

Le recouvrement forcé des impôts par l’administration suppose un titre exécutoire. Il peut s’agir d’un rôle (tel qu’il en existe pour l’impôt sur le revenu, la taxe d’habitation, et la taxe foncière) ou d’un avis de mise en recouvrement généralement émis après un contrôle fiscal.

L’émission d’un avis de mise en recouvrement constitue la première étape des poursuites en vue d’un recouvrement forcé des impôts qui ne sont pas perçus par voie de rôle. Pour faciliter cette démarche, l’article 29 du présent projet de loi de finances rectificative prévoit une dispense de signature des avis de mise en recouvrement.

Ce même article prévoit une dispense de signature des décisions d’admission partielle ce qui accélérera la restitution des impôts en cas d’acceptation partielle de la réclamation d’un contribuable.

Ces dispenses de signature s’ajoutent à d’autres dispenses d’ores et déjà prévues en l’état du droit concernant, par exemple, les avis à tiers détenteur, les lettres de relance relatives à l’assiette ou au recouvrement, les mises en demeure de souscrire une déclaration ou d’effectuer un paiement, les décisions d’admission totale d’une réclamation et les demandes de documents et de renseignements.

b. La modernisation du recouvrement forcé par les douanes

Le code des douanes, contrairement au LPF, ne comporte aucune disposition organisant le contentieux du recouvrement.

L’article 18 du présent projet de loi de finances rectificative crée une procédure en matière de recouvrement contentieux des sommes dues en application du code des douanes, ce qui accroît les garanties du contribuable. Il est ainsi prévu la possibilité explicite, pour le redevable, d’un recours administratif auprès du comptable, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’acte de poursuite, ce recours administratif pouvant être suivi d’un recours juridictionnel s’il n’a pas abouti à une solution satisfaisant le redevable.

L’article précité instaure également une procédure d’affectation fiscale qui permettra à l’administration des douanes et droits indirects d’affecter au paiement des impôts dus par le contribuable les valeurs qui seraient susceptibles de lui être restituées (sommes consignées et objets retenus lors de la constatation d’infractions). Les garanties du contribuable seront préservées par une information préalable et par l’existence d’une voie de recours ouverte durant deux mois pour s’opposer à cette affectation, notamment s’il conteste la dette fiscale.

Enfin, l’article précité ouvre la possibilité de recourir à un avis de saisie spécifique, inspirée de l’avis à tiers détenteur (ATD), pour assurer le recouvrement des amendes en matière de contributions indirectes. Actuellement, l’administration des douanes ne peut utiliser l’ATD que pour les amendes douanières. Les comptables doivent procéder à des saisies de droit commun, et notamment recourir à un huissier de justice en vue de la signification d’une saisie-attribution, pour le recouvrement des créances de l’administration en matière de contributions indirectes.

3. Les garanties

L’administration a la possibilité, dans certaines situations, de prendre des garanties pour parer à la défaillance du contribuable.

Par exemple, les entrepositaires agréés de produits énergétiques titulaires d’une autorisation d’exploiter un entrepôt fiscal de stockage (EFS) doivent fournir à l’administration des douanes et droits indirects une garantie qui couvre les risques fiscaux liés au stockage et à la manipulation des produits énergétiques stockés.

L’article 28 du présent projet de loi de finances rectificative dispense de toute caution solidaire les opérateurs dont le risque fiscal est limité, ou pour lesquels ce risque est déjà couvert par la caution dont l’obtention est déjà obligatoire pour d’autres opérateurs (cas des entrepositaires agréés dits « stockistes »).

C. LES SANCTIONS

1. Les sanctions pour défaut ou insuffisance de déclaration

a. Application d’une majoration de 20 % en cas de défaut ou retard de déclaration pour l’impôt sur le revenu

Le dépôt tardif de la déclaration est passible d’une majoration de 10 % prévue à l’article 1728 du code général des impôts (CGI). Si ce dépôt tardif n’a pas été « spontané » et qu’il intervient dans les trente jours d’une mise en demeure de l’administration, une pénalité supplémentaire de 10 % est prévue à l’article 1758 A du même code. Au total, les pénalités sont donc de 20 % en cas de paiement dans les trente jours d’une mise en demeure (68).

Toutefois, par une décision du 26 janvier 2016 (69), le Conseil d’État a jugé que cette majoration supplémentaire de 10 % ne peut être appliquée qu’à des impositions supplémentaires, à l’exclusion des impositions initiales établies en l’absence de déclaration.

L’article 17 du présent projet de loi de finances rectificative revient sur cette jurisprudence et prévoit d’appliquer, y compris pour les impositions initiales, cette majoration de 10 %. Il simplifie également le dispositif en substituant une seule majoration de 20 % aux deux majorations de 10 %.

b. Un nouveau régime de sanction en cas de défaut de déclaration de la détention de comptes bancaires, de contrats d’assurance-vie ou de trusts à l’étranger

Dans sa décision précitée du 22 juillet 2016, le Conseil constitutionnel a censuré l’amende proportionnelle prévue au IV de l’article 1736 du CGI égale à 5 % du solde créditeur d’un compte non déclaré lorsque le total des soldes créditeurs du ou des comptes à l’étranger non déclarés est supérieur ou égal à 50 000 euros.

L’article 32 du présent projet de loi de finances rectificative prévoit un nouveau régime de sanction en la matière qui diffère selon que des rectifications d’impositions sont opérées ou non à la suite de la découverte des comptes non déclarés.

En cas de rectifications, les dispositifs d’amendes proportionnelles seraient remplacés par un régime unique de majoration de 80 % de tous les rappels d’impôts liés à un compte bancaire, un contrat d’assurance-vie ou un trust non déclaré, exclusive dans ce cas de toute autre majoration ou amende forfaitaire. La majoration ne pourra toutefois pas être inférieure à 1 500 euros par compte non déclaré – 10 000 euros pour compte ou contrat dans un pays qui n’a pas conclu de convention d’assistance administrative avec la France – et 20 000 euros pour les trusts non déclarés.

En revanche, la seule non-déclaration d’un compte bancaire, d’un contrat d’assurance vie ou d’un trust ne ferait l’objet que de l’amende forfaitaire précitée lorsque les avoirs et revenus afférents ont été déclarés.

c. Disparition des peines planchers en matière de contributions indirectes

En l’état du droit, les infractions en matière de contributions indirectes sont punies d’une amende de 15 à 750 euros, et d’une pénalité proportionnelle dont le montant est compris entre une et trois fois celui des droits, taxes, redevances, soultes ou autres impositions fraudés ou compromis.

Le juge peut, eu égard à l’ampleur et à la gravité de l’infraction commise ainsi qu’à la personnalité de son auteur, modérer le montant des amendes et pénalités jusqu’au tiers de la somme servant de base au calcul de la pénalité proportionnelle, jusqu’à la moitié en cas de récidive.

Autrement dit, le dispositif actuel prévoit une pénalité financière minimale, au-dessous de laquelle le tribunal ne peut pas descendre.

L’article 19 du présent projet de loi de finances rectificative prévoit de supprimer ce seuil minimal conformément à ce qui a été effectué, en application de l’article 40 de la loi de finances rectificative pour 2013 (70), pour les peines « planchers » en matière douanière.

2. Les sanctions pour retard ou défaut de paiement

a. Le paiement tardif de l’impôt sur le revenu résultant d’un contrôle fiscal

Le paiement tardif de l’impôt sur le revenu est actuellement sanctionné par une majoration de 10 % lorsqu’il est recouvré par voie de rôle, ce qui constitue le cas le plus fréquent. Toutefois, et paradoxalement, une telle pénalité n’est pas prévue lorsqu’il est recouvré par voie d’avis de mise en recouvrement, c’est-à-dire lorsqu’il résulte d’une procédure de rectification ou d’une taxation d’office.

L’article 17 du présent projet de loi de finances rectificative prévoit l’application de la majoration de 10 % pour paiement tardif en cas de recouvrement de l’impôt sur le revenu par voie d’avis de mise en recouvrement. Cette mesure a pour objectif de permettre l’application de la majoration pour retard de paiement de 10 % aux créances issues du contrôle fiscal des particuliers.

b. L’intérêt de retard des débiteurs des droits de douane

Actuellement, aucun intérêt de retard n’est appliqué aux débiteurs des contributions indirectes prévues par le code des douanes.

Or, depuis le 1er mai 2016, les débiteurs de droits de douane n’ayant pas payé ceux-ci dans les délais légaux doivent, en application de l’article 114 du code des douanes de l’Union, acquitter un intérêt de retard.

L’article 18 du présent projet de loi de finances rectificative reprend cette procédure en prévoyant d’instaurer également un intérêt de retard pour les débiteurs de contributions indirectes prévues par le code des douanes.

3. Les sanctions pénales

Actuellement, les infractions douanières constituent des délits, dès lors que les marchandises, objet de l’infraction, sont considérées comme « fortement taxées ».

Sont définies comme telles par un arrêté du ministre chargé des douanes, les marchandises pour lesquelles l’ensemble des droits et taxes applicables à l’importation représentent plus de 20 % de leur valeur.

L’article 19 du présent projet de loi de finances rectificative propose de modifier le code des douanes afin de supprimer la notion de « marchandises fortement taxées » ce qui permet de dépénaliser ces infractions douanières tout en les maintenant dans le domaine contraventionnel.

Dès lors, seules les infractions douanières portant sur des marchandises prohibées à l’importation ou à l’exportation demeureront qualifiées de délit, à l’exception de la contrebande de tabac qui restera un délit.

AUDITION DE M. CHRISTIAN ECKERT, SECRÉTAIRE D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES, CHARGÉ DU BUDGET ET DES COMPTES PUBLICS

Au cours de sa séance du mercredi 23 novembre 2016, la commission a entendu M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget et des comptes publics, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2016.

M. le président Gilles Carrez. Mes chers collègues, je souhaite en votre nom la bienvenue au secrétaire d’État chargé du budget et des comptes publics, qui vient nous présenter le projet de loi de finances rectificative (PLFR) adopté en Conseil des ministres vendredi dernier.

Avant de lui passer la parole, je vous indique que nous examinerons ce collectif en commission le mercredi 30 novembre, le matin, l’après-midi et le soir. Le texte sera à l’ordre du jour de la séance publique à compter du lundi 5 décembre.

La Conférence des présidents a prévu hier un examen en nouvelle lecture du projet de loi de finances (PLF) pour 2017 le vendredi 16 décembre à neuf heures trente.

Comme les années précédentes, nous avons par ailleurs été saisis, conjointement au projet de loi de finances rectificative, d’un projet de décret d’avance, qui nous est parvenu ce matin. Associé au PLFR, ce décret est destiné à ouvrir les crédits qui ne peuvent attendre la promulgation du collectif ; il porte notamment, comme de coutume, sur les opérations extérieures (OPEX). Nous l’examinerons mercredi prochain en commission, avant le collectif.

Enfin, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a adopté le 14 novembre son avis relatif au projet de loi de finances rectificative et l’a rendu public vendredi 18 novembre. Il vous a été communiqué par courriel et est par ailleurs à votre disposition dans cette salle.

M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget et des comptes publics. Je vous prie d’excuser l’absence de Michel Sapin ; vous vous doutez qu’un mercredi matin à cette heure, il est en Conseil des ministres.

Je ne commenterai pas la prise position du Sénat sur le projet de loi de finances, mais elle a au moins l’avantage de simplifier l’agenda de votre serviteur… Après l’examen et le vote du projet de loi de finances pour 2017 en première lecture, je remercie l’ensemble des parlementaires et des services qui ont permis aux débats de se dérouler dans de bonnes conditions.

L’épisode qui a conduit le Gouvernement à demander une seconde délibération sur un article très significatif du texte, celui relatif au prélèvement à la source, a donné lieu à une communication assez précoce de l’amendement gouvernemental, ce qui aura au moins ouvert la possibilité à l’ensemble des parlementaires d’y travailler. Je vous concède que ce sont là des conditions un peu particulières, mais ce n’est pas non plus la première fois que nous travaillons ainsi.

La tradition est de déposer au mois de novembre un projet de loi de finances rectificative. Ce texte prolonge le projet de loi de finances pour 2017 par un volet fiscal très substantiel, sur lequel je reviendrai. Il procède également à l’ensemble des ajustements qui permettent de tenir nos objectifs budgétaires en 2016 ; au cours des années récentes, c’est progressivement devenu un des rôles majeurs du collectif de fin d’année.

Ce projet de loi tient compte des éléments nouveaux dont nous avons pu avoir connaissance depuis le dépôt du PLF 2017 et qui ont conduit le Gouvernement à ajuster légèrement sa prévision de croissance pour 2016, à 1,4 %. Cette révision modifie légèrement la décomposition des recettes fiscales mais ne modifie en rien la cible de déficit pour 2016, qui est maintenue à 3,3 %. Les informations comptables dont nous disposons à ce stade de l’année, tant en matière de recettes que de dépenses, confirment en effet que cet objectif sera tenu.

Sur ce point, l’avis du Haut Conseil des finances publiques, qui a eu l’occasion de marquer son indépendance à plusieurs reprises, salue le réalisme et la crédibilité des prévisions et des objectifs du Gouvernement : vous avez pu comme moi relever à plusieurs reprises dans son avis des mots tels que « réalistes » ou « atteignables » alors même que, il y a de cela un peu plus d’un an, le même Haut Conseil, à propos du PLF 2016, faisait état de « risques significatifs », ce qui avait déclenché une campagne de peur et des mouvements inédits de lanceurs d’alerte en tous genres…

M. le président Gilles Carrez. Non rémunérés…

Mme Marie-Christine Dalloz. Et non indemnisés !

M. le secrétaire d’État. Et si vous aviez encore des doutes – je vous sais difficiles à convaincre –, la Commission européenne a publié récemment une prévision de déficit public identique à celle du Gouvernement, à 3,3 %. Contrairement à ce que certains voudraient laisser croire, le sérieux de notre action en matière de maîtrise des comptes publics se trouve donc confirmé. Ce n’est pas servir l’intérêt général que de systématiquement traiter les projets gouvernementaux de mensongers, d’irréalistes, voire de « bidons » – terme que j’ai entendu dans la bouche de plusieurs parlementaires. J’invite chacune et chacun à un peu plus de prudence.

Premier constat : la remise en ordre des comptes publics se poursuit et se traduit à nouveau par une amélioration du solde budgétaire par rapport à celui de l’année précédente. Nous vous présentons un solde à 69,9 milliards d’euros, après une exécution à 70,5 milliards en 2015. Ce solde est même en amélioration de 2,4 milliards par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2016. Comme en 2015, l’exécution du budget de l’État sera meilleure que la prévision initiale. Nos prévisions étaient prudentes, en dépit des Cassandre qui prévoyaient des dérapages sur le solde budgétaire.

Cette remise en ordre des comptes repose sur la maîtrise des dépenses, sans que nous renoncions à financer nos priorités. Comme les années précédentes, et comme Michel Sapin et moi-même l’avons répété lors de la présentation du programme de stabilité ou du débat d’orientation des finances publiques, toutes les dépenses nouvelles sont financées par redéploiement en respectant la cible de dépenses de l’État fixée en LFI.

Concrètement, ce PLFR et le décret d’avance qui vous a été transmis hier mettent en œuvre les redéploiements de crédits qui permettent d’assurer le financement des dépenses non prévues par la LFI. Ces redéploiements, à hauteur de 4,5 milliards au total, complètent ceux intervenus à l’occasion des deux décrets d’avance de juin et octobre, dont les montants s’élevaient respectivement à un milliard et 700 millions d’euros, et qui avaient notamment permis de financer le plan emploi annoncé en début d’année.

Les dépenses du budget général hors dette et pensions seront strictement tenues au niveau prévu en LFI, à 295,2 milliards d’euros, soit un niveau inférieur de 2,3 milliards d’euros au niveau atteint en 2015 – et ce ne sont pas des prévisions ou du tendanciel, mais de l’exécution. Sur le même champ, la baisse aura été de près de 6 milliards depuis l’exécution 2012, à périmètre constant.

Au sein de cette enveloppe, les priorités du Gouvernement annoncées depuis le vote de la LFI sont intégralement financées. Les aléas ou dépenses qui ne pouvaient être prévus de manière suffisamment précise en début d’année sont également couverts par des économies complémentaires.

S’agissant des priorités, j’ai déjà eu l’occasion de les évoquer en cours d’année, mais je veux ici les préciser. Il s’agit tout d’abord de la politique de l’emploi, pour 300 millions d’euros, l’essentiel du plan emploi ayant déjà été financé en cours d’année par les deux décrets d’avance précédemment évoqués, ainsi que du soutien exceptionnel aux agriculteurs, pour 400 millions.

Nous avons tenu compte de la revalorisation du point d’indice des fonctionnaires et de l’indemnité de suivi et d’accompagnement des élèves que perçoivent les enseignants du premier degré, le tout pour 600 millions d’euros. J’entends dire que ces mesures constituent des dépenses supplémentaires non financées : ces dépenses sont bel et bien inscrites, en 2016, pour la part de 2016, ainsi qu’en 2017, pour la part de 2017.

Nous avons également inscrit les mesures en faveur des jeunes, service civique et bourses de l’enseignement supérieur notamment, pour 200 millions d’euros.

En outre, les principaux aléas à financer sont les suivants. Classiquement, il y a tout d’abord les surcoûts résultant des opérations extérieures et intérieures du ministère de la défense, pour 800 millions d’euros cette année ; nous avions prévu 460 millions en LFI. La montée en charge plus rapide qu’anticipée de la prime d’activité et l’augmentation du nombre de bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ont également été financées, à hauteur de 800 millions. Nous avons, par ailleurs, intégré le coût des refus d’apurements par la Commission européenne de certaines aides agricoles, pour 300 millions.

Ces ouvertures de crédits sont d’abord compensées par des annulations à hauteur de 1,7 milliard, essentiellement sur la réserve de précaution que nous avions portée par prudence à un niveau particulièrement élevé en 2016, ce qui nous a donné les leviers nécessaires pour construire ce PLFR. L’ensemble des ministères sont concernés, en tenant compte chaque année d’une analyse fine des dépenses contraintes et des possibilités d’économies ; la ventilation détaillée est bien sûr disponible dans le projet de loi.

Par ailleurs, les prélèvements sur recettes (PSR) seront réduits de 1,9 milliard d’euros, grâce notamment à une sous-exécution du budget de l’Union européenne en 2016, et le plafond des taxes affectées aux opérateurs sera abaissé de 200 millions par plusieurs prélèvements sur fonds de roulement.

Si l’on tient compte, comme chaque année, du fait que les crédits ouverts ne seront pas dépensés à 100 %, nous avons donc un équilibre des ouvertures et des annulations qui permettra de respecter notre cible de dépense en exécution, comme je l’ai indiqué. Nous assurerons un suivi rapproché de la dépense dans les prochaines semaines pour nous en assurer.

En outre, les économies réalisées sont complétées par des annulations importantes sur la charge de la dette, à hauteur de 2,9 milliards au total. Sur le champ de la norme de dépenses, y compris dettes et pensions, nous ne sommes pas en stabilité mais en baisse, puisque 3,1 milliards d’euros d’économies sont constatées par rapport à la LFI. Ces économies sur la charge de la dette, parfois tournées en dérision en affirmant qu’il s’agit d’économies de constatation, ne sont pas le fruit du hasard : elles traduisent la confiance que nous font les investisseurs. Preuve, une nouvelle fois, que les résultats sont là : nous continuons de maîtriser la dépense, comme nous le faisons depuis 2012 ; et nous ne vous cachons rien.

M. Charles de Courson. Heureusement !

M. le secrétaire d’État. Nous vous avions annoncé de nouvelles priorités en cours d’année 2016 et un financement par redéploiements : vous en trouvez ici la traduction concrète. Et financer ces priorités ne nous empêche pas de respecter notre trajectoire et les engagements pris en LFI.

S’agissant des recettes et des comptes spéciaux, les recouvrements sont en phase avec ce que nous vous présentons. Des ajustements ont été opérés, à la baisse sur les recettes fiscales, presque exclusivement au titre de l’impôt sur les sociétés, et à la hausse pour les recettes non fiscales et le solde des comptes spéciaux, mais en restant très prudent sur le cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés, dont on connaît l’extraordinaire volatilité.

Ce sont des évolutions que nous avions annoncées dès la présentation du PLF 2017 et les chiffres ont peu varié, sauf pour intégrer l’opération exceptionnelle de recapitalisation de l’Agence française de développement (AFD), du reste globalement neutre sur le solde. Et je rappelle que le niveau des recettes fiscales tient compte de l’allégement de l’impôt sur le revenu à l’entrée de barème en 2016 et de la deuxième tranche du pacte de responsabilité.

Des dépenses tenues, des recettes atteintes : cela se traduit donc par un solde budgétaire qui s’améliore et la confirmation de l’objectif de déficit public à 3,3 %.

Ce projet de loi de finances rectificative comprend également plusieurs dispositions fiscales importantes.

Je voudrais tout d’abord évoquer celles qui concernent la lutte contre la fraude, qui a été combattue sans relâche sous ce quinquennat, grâce à la mobilisation des administrations, mais aussi à plus de soixante-dix mesures législatives spécifiques adoptées depuis 2012. Les résultats sont là : 21,2 milliards d’euros de redressements fiscaux en 2015, contre 16 milliards en moyenne du temps de nos prédécesseurs. Une différence d’un tiers, ce n’est pas rien…

Les résultats enregistrés nous encouragent à prolonger notre action dans ce domaine. L’enjeu est fondamental pour l’autorité comme pour l’efficacité de la puissance publique. C’est pourquoi, afin d’amplifier cette lutte, et conformément à ce qui a été annoncé lors du Comité national de lutte contre la fraude du 14 septembre dernier, le PLFR pour 2016 comporte de nouvelles mesures qui renforceront l’efficacité du contrôle fiscal tout en garantissant au contribuable une plus grande prévisibilité.

La première d’entre elles concerne la mise en place d’une procédure de contrôle fiscal réalisée à distance à partir de la comptabilité dématérialisée des entreprises. Ainsi, sans que soit rompu le dialogue entre l’administration et le contribuable, l’entreprise bénéficiera d’un contrôle allégé n’impliquant pas la présence quotidienne du vérificateur, lequel pourra se focaliser sur les risques précisément identifiés.

Dans le même esprit, et toujours dans le souci d’adapter nos modes d’intervention à la réalité des enjeux, nous proposons un contrôle spécifique et sur place des remboursements de crédits de TVA, qui sont un vecteur important de fraude. L’administration sera tenue par un délai de soixante jours de traitement de ces demandes pour limiter la durée d’impact sur la trésorerie de l’entreprise.

Les enjeux financiers liés au mécénat sont considérables. Le Gouvernement en a pris la mesure et a décidé de créer une procédure spécifique de contrôle des documents délivrés par les associations pour ouvrir droit aux avantages fiscaux sur les dons. Cette procédure permettra de vérifier que les montants indiqués sur les reçus fiscaux sont corrects. Je précise que cette disposition a préalablement été présentée au Haut Conseil de la vie associative, qui en a approuvé le principe.

Dans la lutte contre la fraude, notamment à l’échelle internationale, un accès rapide à l’information est déterminant. C’est pourquoi, en écho à l’initiative de votre assemblée sur les « aviseurs », l’administration pourra désormais entendre officiellement des témoins de fraude fiscale internationale et utiliser le résultat de ces auditions.

Enfin, nous prévoyons de nouvelles dispositions afin d’amplifier la lutte contre l’optimisation en matière d’impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Le PLF prévoit déjà de contrer les montages qui, de façon tout à fait artificielle, augmentent le plafonnement de cet impôt. Certains abus ayant également été constatés sur l’exonération des biens professionnels, nous proposons dans ce projet de loi de finances rectificative les dispositions qui permettent d’y mettre fin.

Ce texte trouve également des réponses appropriées à différentes décisions du Conseil constitutionnel, et ce principalement sur deux points.

D’une part, les contribuables qui ne déclaraient pas un compte à l’étranger étaient jusqu’ici soumis à une amende, indépendamment d’un éventuel redressement fiscal. Cette amende était exprimée soit en montants forfaitaires soit en proportion des avoirs : 5 % lorsqu’ils dépassaient 50 000 euros. Le Conseil constitutionnel a récemment censuré cette amende proportionnelle. La non-déclaration d’un compte à l’étranger restant une infraction grave, les pénalités fiscales en cas de redressement effectif seront désormais automatiquement de 80 % si les fonds figurent sur un compte non déclaré à l’étranger, contre 40 % la plupart du temps aujourd’hui.

D’autre part, le Conseil constitutionnel a censuré, pour rupture du principe d’égalité, l’exonération de la taxe de 3 % dont bénéficiaient les groupes fiscalement intégrés. J’ai lu trop d’erreurs d’interprétation sur ce point : rappelons que le Conseil n’a pas censuré la taxe de 3 %, contrairement à ce qu’ont écrit certains observateurs ; il a seulement supprimé l’exonération de cette taxe pour les groupes fiscalement intégrés – les filiales de groupes étrangers détenues dans des conditions comparables en étaient privées. Nous avions jusqu’au 1er janvier pour corriger les choses, faute de quoi l’État se retrouverait à percevoir des recettes disproportionnées par rapport aux capacités des acteurs économiques. Pour épargner aux grandes entreprises françaises une hausse d’impôt de 3,6 milliards, tout en respectant le principe d’égalité, l’exonération sera étendue, si vous l’acceptez, aux distributions des filiales françaises de groupes étrangers dès lors que le critère de détention de 95 % sera respecté. La neutralité budgétaire de cette réforme est assurée par la création d’un acompte de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) sur les très grandes entreprises et elles seules.

Ce projet de loi renforce également nos politiques publiques en matière de développement économique, de logement et d’environnement. Je ne citerai que deux mesures à cet égard. Ce PLFR met en place le compte PME innovation (CPI), qui vise à inciter les entrepreneurs vendant les titres de leur société à réinvestir le produit de leur vente dans des PME ou des entreprises innovantes et à les accompagner, en apportant à la fois leurs capitaux, leur expérience d’entrepreneur et leurs réseaux. La contrepartie fiscale de cet accompagnement sera un report de la taxation des plus-values, jusqu’à la sortie du compte, avec une compensation entre les plus-values et les moins-values.

Suivant les orientations de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, ce PLFR fixe aussi une trajectoire jusqu’en 2025 de la composante « déchets » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Il est particulièrement utile de donner une visibilité à moyen terme aux opérateurs économiques, comme nous l’avons fait avec la contribution climat-énergie.

Voilà une présentation aussi synthétique que possible de ce texte très riche qui entend poursuivre les réformes, soutenir la croissance et contribuer au redressement de nos comptes publics.

M. le président Gilles Carrez. Merci, monsieur le secrétaire d’État.

Pour gager les ouvertures de crédit importantes, à hauteur de quelques 5 milliards d’euros, sans tenir compte de la recapitalisation de l’AFD, opération totalement neutre, y compris en termes budgétaires, puisqu’il s’agit de transformer un prêt en fonds propres, sont prévus une diminution de la charge de la dette de 2,9 milliards – est-ce que cela se reproduira dans l’avenir ? –, des économies très significatives au niveau des prélèvements sur recettes, qu’il s’agisse de l’Union européenne, pour 1,2 milliard, ou des collectivités territoriales, pour 700 millions – est-ce que c’est structurel ? –, ainsi que quelques prélèvements ponctuels de fonds de roulement sur divers opérateurs, pour 200 millions. Autrement dit, vos ouvertures de crédits sont gagées, l’équilibre est assuré, mais on peut s’interroger sur la pérennité et le renouvellement de quelques gages.

Mme Valérie Rabault, Rapporteure générale. Comme tout projet de loi de finances rectificative, au côté d’une partie budgétaire, dont la matière est formée par les réajustements proposés par rapport à la loi de finances initiale, celui-ci comporte un certain nombre d’autres articles – en l’occurrence, une dizaine sur quarante-quatre – dédiés à des procédures fiscales. Or nous n’avons pas, à ce stade, les évaluations préalables des articles fiscaux, qui engagent pourtant un certain nombre de réformes importantes. Vous n’êtes pas sans savoir, monsieur le secrétaire d’État, qui avez vous-même été rapporteur général, que nos délais sont très serrés.

Ce PLFR acte la création du CPI. La question des seuils ayant suscité des discussions, et nous avons, les uns et les autres, vu circuler plusieurs moutures. Pourriez-vous nous détailler ce qui est finalement envisagé ?

Par ailleurs, si vous proposez une poursuite de la trajectoire d’évolution de la TGAP pour le stockage des déchets, l’évolution proposée s’arrête en 2017 quand il s’agit de leur traitement thermique. Y a-t-il une raison particulière à cela ? Est-ce appelé à évoluer par la suite ? Et quelles sont les conséquences, notamment financières, des dispositions que vous prenez en matière de TGAP pour les collectivités locales ? Existe-t-il une évaluation ? Le cas échéant, pouvez-vous nous la transmettre ?

J’en viens aux aspects budgétaires.

En page 13, dans l’exposé général des motifs de ce projet de loi de finances rectificative, vous indiquez que le déficit budgétaire s’améliore de 2,4 milliards d’euros, mais, par rapport à la loi de finances initiale, les recettes fiscales sont en baisse de 2,6 milliards d’euros, tandis que les dépenses en hausse de 2,3 milliards d’euros. L’amélioration du solde budgétaire provient du solde positif – 5,8 milliards d’euros – des comptes spéciaux. Pourriez-vous nous en préciser le détail ?

La mission Défense est l’objet tout à la fois d’ouvertures et de fermetures de crédits pour des montants équivalents, de l’ordre de 700 millions d’euros. Pourriez-vous nous préciser ce qu’il en est ?

Enfin, pourriez-vous nous rappeler ce qui a fondé l’opération de recapitalisation à hauteur de 2,4 milliards d’euros de l’AFD ? Comment est-elle comptabilisée en termes budgétaires et en termes « maastrichtiens » ? Il y a parfois des écarts entre les deux.

M. Dominique Lefebvre. Merci, monsieur le secrétaire d’État, pour cette présentation. Chargé de présenter la position du groupe Socialiste, écologiste et républicain, je m’en tiendrai à l’essentiel.

Comme l’a rappelé la Rapporteure générale, ce PLFR comporte deux volets. Les mesures fiscales visent essentiellement à lutter contre la fraude fiscale ; bien évidemment, notre groupe s’en félicite. Nous en débattrons – nous en avons d’ailleurs déjà débattu la semaine dernière, lors de l’examen du projet de loi de finances –, mais les dispositions proposées viennent compléter le bilan, tout à fait positif, de l’actuelle majorité dans ce domaine, qui a toujours eu le souci de prendre des mesures opérationnelles plutôt que des mesures d’affichage, qui peuvent parfois susciter l’intérêt, mais qui, si elles n’ont pas d’effets pratiques, peuvent poser problème.

L’objectif d’un déficit de 3,3 % du produit intérieur brut (PIB) sera tenu, vous l’avez dit, et la Commission européenne en convient, de même que le Haut Conseil des finances publiques. Voilà qui purge une partie du débat habituellement ouvert par le président de la commission des finances et par nos collègues de l’opposition : « Les objectifs seront-ils atteints ? » Nous en débattrons au cours des prochains mois : reste qu’ils l’ont été en 2015, ils le seront en 2016, et ils le seront également en 2017, pour peu que nous nous donnions une discipline budgétaire, autrement dit que nous ne laissions pas les recettes s’évaporer n’importe comment ni les dépenses dériver. Ayant présidé un certain nombre de commissions élargies, lors de l’examen du PLF, j’ai entendu de nombreux collègues, pas simplement de la majorité, réclamer des crédits supplémentaires – pour l’aide au développement, pour l’agriculture, pour le sport, etc. J’attends de voir ce qui peut être fait et dit…

À entendre le président Carrez, nous nous en sortons parce que nous faisons des économies sur la dette et sur le PSR opéré au profit de l’Union européenne (PSR-UE). Il y a deux questions à clarifier. Tout d’abord, avons-nous fait des économies ou avons-nous tout simplement été prudents ? Nous avons tout simplement fait le choix d’inscrire des crédits dont nous savions qu’ils ne seraient probablement pas consommés ; ce faisant, nous nous en sommes tenus à une attitude prudente, notamment à propos de la dette et des taux – la perspective d’une remontée des taux n’est plus à exclure. Mais dès lors que nous disposions, à la fin, d’une marge de manœuvre connue, c’était une bonne chose de l’utiliser. Ensuite, se pose effectivement la question des montants, et cela vaut aussi pour le prélèvement sur recettes de l’Union européenne. Quelle est la trajectoire du PSR-UE pour les prochaines années ? Va-t-il remonter ou non par rapport aux crédits inscrits en PLFR pour l’année 2016 et en PLF pour l’année 2017 ?

Pour notre part, nous avons toute raison d’être satisfaits de ce projet de loi de finances rectificative.

Enfin, à croire les journaux, on n’aurait jamais vu de redéploiements aussi importants. Mais sur ces 7 milliards d’euros, précisons qu’ils incluent une recapitalisation de 2,4 milliards d’euros, qui est neutre, et que l’on travaille, en bonne gestion, avec la réserve de précaution. Le reste relève d’un débat que nous aurons au cours des prochains mois sur les orientations des politiques publiques et leurs conséquences.

M. Hervé Mariton. M. le secrétaire d’État a évoqué l’avis du Haut Conseil des finances publiques, mais celui-ci indique que même un taux de 1,4 % se situe encore dans le haut de la fourchette des prévisions disponibles…

Par ailleurs, si le Gouvernent a révisé l’hypothèse de croissance pour 2016, il ne révise pas celle retenue dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2017.

M. Dominique Baert. On est en PLFR, pas sur le PLF…

M. Hervé Mariton. Il y a pourtant un lien entre les deux… Je n’ai pas usé, dans la discussion du PLF pour l’année 2017, de l’argument de l’insincérité, car je vous rejoignais sur ce point, monsieur le secrétaire d’État : il faut bien peser ses mots. Cependant, si le Gouvernement, tout en restant ambitieux, juge aujourd’hui nécessaire de réviser l’hypothèse de croissance retenue pour l’année 2016, ne devrait-il pas, à la fois d’un point de vue technique, par lucidité et par cohérence, réviser aussi l’hypothèse retenue pour 2017 ? Autrement dit, l’argument de l’insincérité, que nous nous interdisions d’utiliser jusqu’à présent, ne revient-il pas à la surface dès lors que le Gouvernement ne tire pas pour 2017 les conséquences de ce qu’il assume pour 2016 ? C’est le point qui me paraît important à ce stade du débat. J’attends que le Gouvernement s’explique, d’autant que cela peut poser le problème de la constitutionnalité du PLF pour 2017.

M. Charles de Courson. J’ai trois grandes questions à poser au Gouvernement.

M. le secrétaire d’État. Et combien de sous-questions ?

M. Charles de Courson. Vous allez voir : c’est assez fin…

Premier point, le projet de loi de finances rectificative se fonde sur une hypothèse de croissance du PIB que le Gouvernement a ramenée de 1,5 % à 1,4 %. Puis-je vous lire, chers collègues, ce que dit le Haut Conseil des finances publiques de cette révision à la baisse, à mon avis insuffisante ? « Le Haut Conseil constate que la prévision de croissance du Gouvernement, révisée de 1,5 à 1,4 % pour 2016 se situe encore dans le haut de la fourchette des prévisions disponibles. » Effectivement, celles-ci tournent plutôt autour de 1,2 % ou 1,3 % ; une hypothèse de 1,4 % est donc plutôt au sommet de la fourchette. Jusqu’à présent, le Gouvernement retenait la moyenne du consensus, ce qui me paraît raisonnable ; je l’en avais d’ailleurs félicité. En l’occurrence, cette moyenne est de 1,3 %, les hypothèses les plus basses étant de 1,2 %. Le Haut Conseil critique encore plus fortement la non-révision de l’hypothèse d’une croissance de 1,5 % pour l’année 2017 : « Le Haut Conseil confirme l’appréciation qu’il a portée dans son précédent avis sur les prévisions du PLF 2017. »

Deuxième point, ce projet de loi de finances rectificative inclut-il l’ensemble des dépenses auquel l’État doit faire face ? Lors de l’examen des crédits de la mission Agriculture du budget pour 2017, M. Le Foll nous avait dit que la traduction budgétaire des mesures du dernier plan de soutien à l’agriculture figurerait dans le projet de loi de finances initiale pour 2017, mais je ne l’y ai pas trouvée. Peut-être n’ai-je pas suffisamment cherché… Et je ne vois rien non plus, ni dans le projet de loi de finances initiale pour 2017 ni dans ce projet de loi de finances rectificative pour l’année 2016, sur la recapitalisation d’Areva, qui devait normalement intervenir en janvier. Il y en a quand même pour 4 à 5 milliards d’euros et, soit dit en passant, c’est, pour partie, une dépense publique pure au sens « maastrichtien » : on ne peut considérer que la totalité de cette somme soit une vraie recapitalisation, il s’agit aussi de couvrir des pertes accumulées.

Troisième observation, sur le financement de ces 7 milliards d’euros de dépenses, dont il faut certes retrancher 2,4 milliards d’euros qui correspondent à la transformation d’une dette de l’AFD en capitaux propres. Restent donc à financer 4,6 milliards d’euros de dépenses, auxquels s’ajoutent 2,6 milliards d’euros de pertes de recettes fiscales, soit un total de 7,2 milliards d’euros.

Analysons les moyens mis en face de ces dépenses. Nous avons 2,9 milliards d’euros de baisse des intérêts, parce que, pour l’État, maintenant, s’endetter rapporte, mais cela ne peut durer : la Réserve fédérale américaine a annoncé qu’elle allait remonter ses taux directeurs ; le problème est de savoir à quelle vitesse. Autrement dit, ce n’est pas une vraie économie, mais une économie de constatation, à la faveur d’un phénomène qui va s’inverser. Viennent ensuite 300 millions d’euros d’anticipation de la recette de la C3S dès 2016 en augmentant l’acompte. S’ajoutent 200 millions d’euros de prélèvements sur trois caisses d’organismes publics, dont l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA), opérations par nature non reconductibles, et la révision, à hauteur de 800 millions d’euros, des versements aux collectivités territoriales au titre du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), liée à la chute de leurs investissements – nous vous en avions prévenu, et en voilà la traduction dans le FCTVA. C’est la conséquence d’une politique qui n’est pas forcément durable. Et pour terminer, 700 millions proviennent de la vente de bandes de fréquence, opération elle aussi non reconductible. Et je ne parle pas du « Brexit » qui nous affectera probablement aussi de ce point de vue : le Royaume-Uni étant contributeur net de l’Union européenne à hauteur de 7 milliards d’euros, on peut s’attendre à une remontée du prélèvement sur recettes à partir de 2018. Tout cela fait 6,1 milliards d’euros, mais où sont donc les économies réelles et permanentes ? C’est cela qui m’inquiète beaucoup. Grosso modo, ce sont, pour l’essentiel, des mesures non reconductibles. Que répondez-vous à cela, monsieur le secrétaire d’État ?

M. Joël Giraud. Ma première question porte sur les paradis fiscaux, plus particulièrement sur le Panama. M. Michel Sapin avait déclaré qu’en 2016 la France serait « très attentive à l’évolution des échanges avec le Panama » : « La coopération aux demandes d’information des autorités françaises n’est aujourd’hui pas satisfaisante et la France veillera à la mise en œuvre effective des engagements de coopération pris au mois d’octobre 2015 au Forum mondial, par cet État. » Rappelons qu’à la fin du précédent quinquennat, à la fin de l’année 2011, la France avait ratifié une convention fiscale avec le Panama, alors encore classé sur la liste des États non coopératifs de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui n’est pas franchement une organisation de gauchistes. La ratification de la convention, qui avait été promise à l’ancien Président de la République Ricardo Martinelli – un homme d’affaires particulier, dirons-nous –, avait permis à cet État de sortir de notre liste des paradis fiscaux, malgré une législation interne qui n’était pas encore tout à fait à la hauteur. Pourquoi donc la France a-t-elle attendu 2016 pour réinscrire Panama dans la liste des États non coopératifs ? Quels résultats avez-vous obtenus ces derniers mois ? Et j’aimerais bien que ne se reproduise pas ce qui s’est produit avec Jersey et les Bermudes : on ne peut pas retirer un pays de la liste au bout de six mois si l’on veut évaluer sérieusement les progrès accomplis et vérifier la réalité de la coopération. Évitons de ressortir le Panama de la liste en 2017…

Cette question me paraît d’autant plus pertinente que le Panama figure sur la liste des trente États non coopératifs dressée par l’Union européenne, dite « liste Moscovici », alors que la liste établie par la France, qui se fonde pourtant sur les mêmes évaluations, n’en retient que huit.

Ma seconde question est relative à la prise en compte de ce que j’appelle notre effort de guerre au sein de l’Union européenne. Ce qui m’inquiète, ce n’est pas que le Haut Conseil nous décerne un satisfecit ou non, mais le fait que nos dépenses de défense et de maintien de la paix ne soient toujours pas prises en considération, notamment dans le calcul du déficit structurel, alors qu’elles profitent à l’ensemble de l’Union européenne et découlent du traité.

Une proposition de résolution européenne en ce sens, déposée par la majorité, a été adoptée, et le sujet a également été évoqué lors de récentes primaires. Où en sont vraiment les négociations ? Elles devaient s’ouvrir en 2015. Le Gouvernement maintient-il la pression à Bruxelles ou a-t-il lâché prise ?

M. Nicolas Sansu. Je suis toujours aussi surpris de l’ampleur que peut prendre le débat sur l’hypothèse de croissance retenue : 1,4 % ou 1,5 % ? Ce qui intéresse nos concitoyens, c’est de savoir si la croissance, fût-elle de 1 %, crée des emplois, de l’activité ou pas. C’est à mon sens la seule question qui vaille. On peut avoir des modèles de croissance différents : une croissance de 2 % peut ne pas créer d’emplois, une croissance de 1 % peut en créer.

Je ne reviens pas sur la philosophie générale du PLFR, qui s’intègre dans le prolongement des autres lois de finances. Bien sûr, la maîtrise des dépenses est assurée et les comptes présentés sont réalistes et exacts. Arrêtons de jouer et de surjouer sur ces questions ! Et si le Gouvernement a fait de la ligne des 3 % un horizon indépassable, cela ne semble pas le cas de tout le monde, si j’ai bien compris un certain nombre de programmes… Chacun doit balayer devant sa porte.

Nous serons très vigilants, comme l’a dit notre collègue Giraud, sur les dispositifs de lutte contre la fraude fiscale. Ce quinquennat aura permis d’avancer. Entre nous, un certain nombre de points sont toujours l’objet de débats, mais, très clairement, les dispositions présentées nous agréent.

Comme l’a souligné Charles de Courson, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et au titre du FCTVA sont révisés à la baisse de 800 millions d’euros. Cela montre à quel point l’investissement public local s’est bel et bien effondré ! Ce n’est pas une bonne nouvelle pour le pays : c’est notre patrimoine commun qui en pâtit.

Par ailleurs, des dispositions prises en loi de finances initiale pour 2016 posent de vrais problèmes. Nous en avons parlé lors de l’examen des articles non rattachés du projet de loi de finances pour 2017. Je songe aux exonérations dont bénéficient les offices de l’habitat et les sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré, mais nous avons le même problème avec la hausse du revenu fiscal de référence : c’est une très bonne chose pour nos vieilles mamies et nos vieux papys pauvres, mais cela affecte les communes les plus en difficulté. L’absence de compensation des effets pour les communes de l’article 75 de la loi de finances pour 2016 pose problème. Notre Rapporteure générale, Valérie Rabault, prévoyait dans son rapport une érosion de 2 % des bases de taxe d’habitation, mais les disparités sont telles que ce sont les collectivités les plus pauvres, ou en tout cas celles qui accueillent les vieux pauvres, qui sont aujourd’hui mises en difficulté – ce n’était pourtant pas l’objectif du législateur !

M. le secrétaire d’État. Je veux revenir sur la question de la sincérité, même si on se défend d’employer le mot, et sur les conséquences en 2017 et 2018 des choix qui peuvent être faits dans le cadre de ce projet de loi de finances rectificative. En lisant Les Échos ce matin, je suis tombé de ma chaise : j’avais entendu les partisans de M. Fillon – mais, monsieur le président, vous en êtes depuis la première heure, vous au moins – soutenir, toutes choses égales par ailleurs, que le déficit serait en 2017 de 4,7 % du PIB. Nous nous en étions tous les deux expliqués lors d’une interview croisée accordée à Patrick Roger du Monde. Je vous avais dit que c’était complètement fantaisiste.

M. le président Gilles Carrez. Ne me faites pas dire ce que je n’ai pas dit !

M. le secrétaire d’État. Je ne répéterai pas les propos que vous aviez alors tenus, monsieur le président, mais je les avais qualifiés de totalement fantaisistes.

La réponse à cette question de la sincérité, mesdames et messieurs les députés, est dans l’avis de la Commission européenne : « À politique inchangée, le déficit sera de 2,9 %. » Certes, ce n’est pas 2,7 %, mais c’est très inférieur à 4,7 %. Et dans ses prévisions, que nous avons évidemment examinées à la loupe, la Commission ne prend pas en compte un certain nombre d’économies que nous avions prévu de faire mais dont nous doutions de la faisabilité – notamment celles qui concernent l’Unédic, pour 1,6 milliard d’euros. Malgré cela, au terme de son analyse, elle estime que le déficit sera limité à 2,9 % du PIB. Et vous prétendez que le déficit sera de 4,7 % ! Cela n’a pas de sens.

M. Charles de Courson. Je n’ai jamais dit cela.

M. Hervé Mariton. Qui le dit ?

M. le secrétaire d’État. Je lis la presse, j’écoute la radio, je regarde la télévision, monsieur Mariton. J’ai d’ailleurs noté que le discours a changé depuis : dans Les Échos de ce matin, on ne parle plus que de 3,5 % ou de 3,2 % – on n’aurait jamais parlé de 4,7 % ! J’ai aussi regardé sur internet les prévisions du programme du parti Les Républicains – il est vrai que tout le monde l’a oublié –, ou les chiffres donnés dans le cadre de la campagne de M. Fillon. Ils sont du même ordre de grandeur. Soyons sérieux ! Nous ne servons pas la cause de la crédibilité de la parole de l’État, quels soient ceux qui le gèrent, en tenant ce genre de discours.

M. Hervé Mariton. Pour ma part, je n’ai employé de tels chiffres dans aucune de mes interventions sur les questions budgétaires !

M. le secrétaire d’État. Je vise l’ensemble des députés présents – et même des absents…

Madame la Rapporteure générale, les évaluations préalables sont prêtes. Elles seront transmises ce matin. Vous aurez donc un peu de temps d’ici à l’examen du texte – cela vous laisse un délai plutôt convenable pour les étudier ; on a connu pire, même si on a aussi probablement connu mieux.

L’expérience nous a tous appris que les projets du Gouvernement peuvent être amendés ; mais, en tout cas, pour ce qui concerne le compte PME innovation, le projet du Gouvernement ne prévoit pas de seuil supérieur : on peut mettre sur ce compte tout l’argent qu’on veut, que ce soit 100 000 euros, 10 millions, un milliard… Il n’y a pas de plafond. Pour faire entrer les titres dans le CPI et bénéficier de l’avantage fiscal, il faudra ou bien avoir été dirigeant ou salarié pendant au moins vingt-quatre mois et avoir détenu au moins 10 % du capital ou des droits de vote, ou bien avoir détenu plus de 25 % du capital ou des droits de vote. L’investisseur devra soit être dirigeant de la société au capital desquelles les liquidités sont employées, ou membre de son conseil d’administration, soit signer une convention d’accompagnement aux termes de laquelle il s’engage à fournir à l’entreprise des conseils à sa demande et à titre gratuit. Je sais d’ores et déjà que cela donnera lieu – c’est normal – à des débats.

Par ailleurs, nous préférons que l’évolution de la TGAP suive chaque année les progrès des techniques utilisées, et ajuster ainsi la partie « traitement thermique » – la précédente trajectoire, sur 2013-2015, concernait les seuls déchets. Quant aux effets sur les collectivités locales, avec les améliorations technologiques, le principe d’une taxe incitative permet de ne pas alourdir la charge pour les collectivités. La preuve en est qu’aujourd’hui on paie 16,10 euros la tonne en moyenne, alors que le taux de base est de 30 euros la tonne, ce qui montre que la valorisation des déchets progresse – et c’est précisément l’objectif de la TGAP.

La recapitalisation de l’AFD, d’un montant de 2,4 milliards d’euros, n’a pas d’impact budgétaire, ni d’impact sur les finances publiques au sens « maastrichtien ».

Nous pourrons répondre précisément à votre question sur les comptes spéciaux, madame la Rapporteure générale, lors d’une rencontre avec vos collaborateurs ou au cours de la séance.

En ce qui concerne les crédits de la défense, nous avions inscrit 450 millions d’euros de dépenses au titre des OPEX, mais elles coûteront 685,8 millions d’euros de plus, soit un peu plus de 1,1 milliard d’euros au total. Quant aux opérations intérieures liées aux attentats (OPINT), elles coûteront 145,2 millions d’euros de plus que prévu initialement, ce qui nous amène bien au montant total de 830 millions d’euros que nous avons inscrit dans nos documents.

Beaucoup sont intervenus sur la couverture, pérenne ou non, de telle ou telle dépense. Les dépenses supplémentaires – hors dette et pensions – entraînent l’inscription de 4,5 milliards d’euros supplémentaires – ce qui correspond bien, aux arrondis près, aux 7 milliards d’euros évoqués, moins les 2,4 milliards d’euros de recapitalisation de l’AFD. Elles sont compensées par 1,7 milliard d’euros d’annulations de crédits, 1,9 milliard d’euros de révision à la baisse du prélèvement sur recettes, 0,2 milliard d’euros prélevés sur les fonds de roulement et 0,7 milliard d’euros de sous-exécution des crédits ouverts. Ce qui nous amène bien à 4,5 milliards d’euros, monsieur de Courson ! Et je ne tiens pas compte dans ce calcul de la moindre charge d’intérêts de la dette publique. Certes, toutes les ouvertures ne sont pas des dépenses pérennes, non plus que les annulations. Les dépenses pérennes ont été intégrées en base dans le projet de loi de finances pour l’année 2017 ; les autres n’ont pas été reprises.

En ce qui concerne le PSR-UE, les crédits budgétés étaient de 20,16 milliards d’euros dans la LFI pour 2016 ; dans le PLFR, ils s’élèvent à 18,998 milliards d’euros ; dans le PLF pour 2017, à 19,082 milliards. Nous réévaluons les chiffres en fonction des données disponibles, selon les dernières décisions modificatives du budget de l’Union européenne.

Monsieur Mariton, la croissance a été affectée en 2016 par un certain nombre de facteurs exceptionnels – grèves, attentats, récoltes particulièrement mauvaises – dont nous espérons qu’ils ne se reproduiront pas en 2017, année pour laquelle la Commission européenne prévoit d’ailleurs une accélération de la croissance. Cela étant, il ne faut ni surestimer ni sous-estimer l’impact de la croissance sur les déficits budgétaires : l’expérience nous a appris que ce n’était pas aussi automatique que cela.

Monsieur de Courson, vous avez cité l’avis du Haut Conseil des finances publiques, mais à chaque fois, vous vous êtes arrêté avant de lire la phrase suivante… Ainsi, si le Haut Conseil estime que notre prévision de croissance pour 2016 se situe « dans le haut de la fourchette », vous oubliez de préciser qu’il ajoute que cette prévision est néanmoins « atteignable ». De même, concernant les prévisions d’inflation, d’emploi et de masse salariale, il les juge « réalistes », tout comme il juge réaliste la prévision de déficit de 3,3 points de PIB en 2016. Encore faut-il avoir une lecture complète pour avoir une lecture exacte…

Monsieur Giraud, vous m’avez interrogé sur Panama, que nous avons inscrit sur la liste noire : avons-nous aujourd’hui assez d’éléments pour l’en retirer ? La réponse est non. Sur les quarante demandes de renseignements concernant des dossiers panaméens que nous avions formulées, nous n’avons eu que vingt-cinq réponses qui, presque toutes, se sont révélées insuffisantes. Nous avions conditionné la sortie de Panama à plusieurs éléments : d’abord, un engagement clair sur l’échange automatique d’informations ; ensuite, des réponses précises aux demandes que nous faisions ; enfin, la révision de la convention bilatérale sur la clause d’échange sur demande. Comme nous n’avons obtenu satisfaction sur aucun de ces points, Panama reste donc sur la liste noire et ce, malgré la reprise du dialogue. Et, si nous ne l’avions pas inscrit sur la liste avant le 8 avril, c’est tout simplement que les Panaméens s’étaient engagés à agir ; et comme ils n’en ont rien fait, nous les avons inscrits…

Le pacte de consolidation et de refinancement des exploitations agricoles se traduit en termes budgétaires par 50 millions d’euros d’autorisations d’engagement pour la Banque publique d’investissement (BPI), inscrits dans le PLFR pour 2016 ; le reste est financé sur enveloppe. Le coût budgétaire global dépendra évidemment du nombre de recours aux dispositifs du pacte – année blanche, prêts de trésorerie –, pas toujours aisés à mettre en place, me dit-on.

Monsieur Sansu, vous insistez sur le fait que la croissance doit créer de l’emploi. Je rappelle que notre économie a créé plus de 150 000 emplois cette année, malheureusement plus que compensés par les nouveaux arrivants sur le marché du travail, beaucoup plus nombreux que ceux qui le quittent. Et ces arrivées seront plus nombreuses encore si on supprime 300 000 ou 500 000 postes de fonctionnaires, comme certains le préconisent ; mais c’est un autre débat…

Pour ce qui concerne la base des valeurs locatives, vous étiez présent lorsque l’Assemblée s’est prononcée, et vous savez donc que le Gouvernement s’en est remis à la sagesse des députés.

Quant aux effets des exonérations dont bénéficient les personnes âgées, il me semble nécessaire, pour la bonne information de tous, que nous précisions les choses par écrit. Il faut distinguer en effet entre les exonérations et les dégrèvements, qui n’emportent pas les mêmes conséquences en termes de compensation. Nous tâcherons donc, avant la fin de la semaine, de vous faire parvenir un récapitulatif très précis des mesures applicables.

M. Nicolas Sansu. Il n’en reste pas moins que ce sont les communes qui ont le plus de « vieux pauvres », qui paient le plus.

M. le ministre. Nous sommes en train d’examiner tout cela de près. Ce n’est pas aussi évident.

Au sujet d’Areva, notre position n’a pas changé. Des discussions sont en cours avec les partenaires privés sur les recapitalisations nécessaires. Laissons-les se poursuivre. Par ailleurs, la Commission européenne n’a pas encore fait savoir ce qu’elle jugeait être de la dépense maastrichtienne et ce qui pouvait relever de strictes opérations de capital. Quoi qu’il en soit, les crédits budgétaires ont bien été prévus dans le PLF pour 2017.

Mme Bernadette Laclais. Je salue l’article 21 de ce PLFR, qui met en place le compte PME innovation, conforme à la volonté du Gouvernement de renforcer les investissements dans l’économie réelle et dans les jeunes entreprises innovantes. Ce dispositif devrait, j’en suis persuadée, décourager, une partie des candidats à l’exil fiscal, sans pour autant que le Gouvernement renonce à une taxation, qui est simplement reportée, assez loin dans le temps, il est vrai.

Le dispositif proposé ne manquera pas néanmoins de susciter le débat, notamment en ce qui concerne son périmètre et ses critères d’éligibilité, qui sont assez restreints. Par ailleurs, les business angels en sont exclus pour le moment, ce qui rend d’autant plus important l’amendement sur le principe de remploi que j’avais fait adopter l’an dernier, mais qui a rapidement été rendu inopérant par l’adoption d’un article ultérieur. Je soumettrai donc de nouveau cette disposition à l’Assemblée, avec l’espoir qu’elle renouvellera son vote favorable.

Mme Marie-Christine Dalloz. Monsieur le secrétaire d’État, je me permets de vous rappeler que nous sommes à la commission des finances, et que les propos tenus dans les médias ou dans le cadre de campagnes électorales n’ont pas lieu d’être rapportés ici.

Ce projet de loi de finances rectificative intègre dix articles ayant trait à des procédures fiscales, qu’il s’agisse de la lutte contre la fraude ou contre l’optimisation fiscale
– n’était-ce pas d’ailleurs M. Cahuzac qui avait lancé cette grande croisade contre la fraude fiscale ? Plus sérieusement, vous vous targuez d’avoir augmenté les recettes de la lutte contre la fraude fiscale, mais ces recettes supplémentaires ne sont-elles pas, quelque part, la conséquence indirecte des mesures que vous avez prises par ailleurs et qui ont suscité un véritable ras-le-bol fiscal chez nos concitoyens ?

Quant au déficit, il était en 2015 de 70,5 milliards d’euros en exécution. Pour 2016, ce PLFR prévoit qu’il sera de 69,9 milliards, ce qui nous fait un delta de 600 millions, et non, comme on l’entend, de 2,7 milliards. Ce n’est donc pas aussi colossal que vous le dites, puisque nous ne sommes même pas à 1 % de baisse : seulement 0,8 %…

Trois articles ont par ailleurs particulièrement attiré mon attention. L’exposé des motifs de l’article 20, qui entend clarifier la notion de bien professionnel, indique que « lorsque le redevable justifiera que l’estimation de sa situation a été réalisée de bonne foi, aucun rehaussement ne sera effectué ». Je ne suis pas certaine que des rédactions aussi floues, propres à susciter bien des interprétations, soient de nature à mettre un terme aux contentieux.

Je me pose également des questions à propos de l’article 11, qui augmente les plafonds d’emplois pour les opérateurs de l’État de 249 équivalents temps plein travaillés, ce qui rompt avec les propos que tenait, il fut un temps, le Premier ministre, lorsqu’il annonçait des plans de réduction du déficit et des mesures de sérieux budgétaire. Certes, il y a des priorités, notamment en matière d’éducation et de sécurité, mais un tel article est en contradiction avec vos discours sur la maîtrise de la dépense.

Enfin, l’article 39 – numéro cher au Jura –, qui crée un fonds d’urgence en faveur des départements en difficulté, montre à quel point vous avez conscience d’avoir mis ces départements dans une situation d’asphyxie budgétaire proprement intenable. C’est bien le seul compliment que je pourrai vous adresser, bien qu’il soit dommage que nous en soyons arrivés là et que le fonds ne soit abondé que de 200 millions d’euros, car je ne pense pas que cela suffira à colmater toutes les brèches que vous avez ouvertes.

M. Alain Fauré. Je me réjouis de voir confirmée l’annonce d’un déficit qui n’excéderait pas 3,3 %. On peut pérorer sur toutes les comparaisons ou rappeler des chiffres dont beaucoup ne suivent pas bien le détail, mais une chose est sûre : ce qui a été dit a été fait.

J’invite donc mes collègues de droite, au lieu de répéter d’année en année leurs procès en insincérité contre nos budgets, à se pencher sur leur propre programme.

M. Gaby Charroux. J’ai constaté avec une très grande satisfaction l’ouverture de crédits au sein de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances : 369 millions d’euros pour la prime d’activité et 424 millions d’euros pour l’AAH. Je note toutefois que, depuis trois, voire quatre ans, chaque année se reproduit le même phénomène : les crédits inscrits en loi de finances initiale ne sont pas suffisants et doivent être complétés en LFR. Je n’ose imaginer que c’est parce que l’on imagine que la pauvreté va brutalement disparaître ou que les Français ne vont pas réclamer leurs droits… Pourquoi ne pas inscrire désormais la totalité des crédits dans le projet de loi de finances initiale ?

Par ailleurs l’impossibilité de cumuler certaines aides comme la prime d’activité et l’AAH ne risque-t-elle pas de réduire la portée de cet effort ?

M. Patrick Hetzel. Monsieur le secrétaire d’État, le document que vous soumettez à l’occasion de ce PLFR rétablit un certain nombre de vérités et, au risque de vous surprendre, je voudrais le saluer, notamment pour ce qui touche au budget du ministère de l’éducation nationale. Nous avions eu un échange avec Mme Vallaud-Belkacem sur la nature des cadeaux préélectoraux concédés dans son périmètre ministériel. La ministre nous avait affirmé qu’il s’agissait de dépenses parfaitement maîtrisées, qui ne devaient pas excéder 150 millions d’euros pour l’exercice 2016. Or, si l’on additionne la revalorisation du point d’indice et les augmentations catégorielles consenties sans les moindres contreparties, nous arrivons à 700 millions d’euros de plus par rapport à la loi de finances initiale. Comment le justifiez-vous ? Avez-vous pris des garanties en termes de contreparties ? À entendre Mme la ministre de l’éducation nationale, il n’y en a aucune. Ce sont sans doute de telles mesures qui suscitent l’exaspération de nos concitoyens contre l’action du Gouvernement.

Mme Karine Berger. Fin 2015, le nombre de fonctionnaires qui partaient à la retraite dans la fonction publique d’État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière s’élevait à 97 000 ; le chiffre atteint même 100 000 si l’on y ajoute les militaires. Pourriez-vous nous confirmer que, fin 2016, le flux de départs est du même ordre dans les trois fonctions publiques confondues ? Les projections laissent-elles supposer qu’il restera stable dans les années à venir ? Si tel est le cas, la suppression de 500 000 fonctionnaires signifierait donc qu’aucun des fonctionnaires ayant quitté l’une des trois fonctions publiques ne serait remplacé dans les cinq prochaines années. À moins que le flux des départs n’explose brutalement…

En ce qui concerne l’ISF, beaucoup de contribuables qui y sont assujettis ont recours au mécénat culturel pour réduire le montant de leur impôt. Serait-il possible de savoir ce que représente, fin 2016, le montant des réductions d’impôt sur l’ISF au titre du mécénat culturel ?

M. Jean-Claude Buisine. Au rang des mesures fiscales intégrées dans ce projet de loi de finances rectificative, je retiendrai d’abord la modernisation des procédures de contrôle fiscal en matière de comptabilité des entreprises, et en particulier la création d’un mode de contrôle fiscal à distance dit « examen de comptabilité », qui constitue un réel progrès.

Je me félicite également de la mise en place d’une procédure d’instruction sur place concernant les demandes de remboursement de crédit de TVA. On sait en effet que, depuis 2007, consigne a été donnée aux services locaux de ne pas vérifier ces demandes, ce qui a permis à certaines entreprises de se constituer pas mal de trésorerie. Or ces demandes de crédit de TVA représentent la somme considérable de 50 milliards d’euros chaque année, pour 1,6 million de demandes déposées en 2015.

Je me réjouis par ailleurs que de nouvelles modalités de contrôle soient également mises en place pour les reçus fiscaux délivrés par des organismes sans but lucratif. On sait en effet que certains de ces organismes n’hésitent pas à délivrer des certificats de complaisance. Il importe donc de pouvoir les contrôler.

Je me félicite enfin que l’article 35 crée une contribution pour l’accès au droit et à la justice. Cette nouvelle taxe affectée représente une aide bienvenue pour les professionnels de la justice.

Mme Aurélie Filippetti. Je me félicite pour ma part que soit donnée aux communes la possibilité d’exonérer de contribution économique territoriale (CET) les disquaires indépendants, qui, au même titre que les libraires indépendants, sont des médiateurs culturels dont le rôle est essentiel.

Il serait souhaitable par ailleurs qu’une opération de communication soit conduite sur les modifications apportées par la loi sur la liberté de création aux dispositifs « Malraux », avec la création notamment des sites patrimoniaux remarquables (SPR). Les intéressés doivent comprendre que les dispositifs « Malraux » ne disparaissent pas, mais qu’ils s’adaptent à la loi relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine.

Enfin, l’article 37 instaure une contre-garantie de l’État pour le financement d’un site de stockage à sec des résidus miniers. Cette disposition doit profiter, en Nouvelle-Calédonie, à la société Vale SA, déjà condamnée pour non-respect du code de l’environnement. Cette contre-garantie d’emprunt, d’une valeur de 220 millions d’euros, doit par ailleurs s’accompagner d’un prêt de 200 millions d’euros à Vale Canada Limited, filiale du groupe Vale SA, qui est une entreprise brésilienne. Quelle contrepartie environnementale l’État attend-il de Vale en échange de l’octroi de sa contre-garantie ? La question est d’autant plus importante que l’on sait que l’exploitation du nickel n’est pas sans conséquence sur l’environnement et les populations, comme l’ont encore montré récemment en Nouvelle-Calédonie les glissements de terrain consécutifs à l’exploitation des mines de nickel, qui ont fait cinq morts.

M. Jean-Louis Dumont. Le ministre ne s’étonnera pas que je l’alerte sur les exonérations et dégrèvements de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) actuellement discutés dans différents textes en navette. Il faudra clarifier cette situation d’ici à la fin de l’année civile, car ce qui se passe affecte non seulement des constructions, mais aussi toutes les actions menées dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Des communications ont été envoyées, et des orientations ont été arrêtées au plus haut niveau. Il en va de dizaines de milliers d’emplois. Votre clarification sur les exonérations et dégrèvements concerne non seulement les stocks, mais aussi les flux. Tout peut s’arrêter au 1er janvier 2017. J’appelle votre attention sur cette situation grave, née de l’adoption par cette commission d’un amendement d’appel, à l’unanimité, alors que je n’étais pas présent – je ne l’aurais évidemment pas voté.

L’article 24 du projet de loi poursuit la hausse de la TGAP. Aucune mesure nouvelle ne devrait apparaître en cours de discussion.

Le Sénat a rejeté un amendement sur la Foncière solidaire, dans sa grande sagesse. Nous n’en avons pas discuté, mais le texte présenté au Sénat avait de quoi inquiéter les pouvoirs publics : il prévoyait que la Foncière solidaire bénéficierait d’une décote systématique de 60 % et de l’exonération d’un certain nombre de taxes. En prenant les mesures permettant une gestion plus dynamique de la Foncière, nouvellement créée par la fusion de plusieurs autres sociétés foncières, nous répondrions aux besoins. Cette situation fait courir bien des dangers.

Rappelons pour finir que les mesures en faveur des sociétés mères et des filiales dans les petites et moyennes entreprises n’intéressent que les entreprises privées. Soyons attentifs aux relations entre les différents codes, en particulier le code de la construction, qui réglemente les organismes d’HLM.

M. le secrétaire d’État. Madame Laclais, vous évoquez la question des seuils pour le compte PME innovation, et vous nous rappelez les aventures antérieures sur le remploi… Le Gouvernement sera attentif et plutôt ouvert pour la mise en œuvre du dispositif que le Parlement avait adopté l’année dernière. Voilà qui est dit en termes diplomatiques.

Monsieur Charroux, les prévisions de dépense d’un certain nombre de prestations sociales sont toujours difficiles. Il faut les améliorer et nous essayons toujours de faire au plus juste, mais, par définition, les prestations sociales dépendent de la situation sociale et du nombre de personnes qui y ont recours, selon le niveau du chômage et les difficultés diverses. La mise en place de la prime d’activité en est un bel exemple : nous pensions qu’elle coûterait 4 milliards, le chiffre sera plutôt de 4,4 milliards. Avec Marisol Touraine, nous nous étions engagés à y consacrer les crédits nécessaires en cas de besoin ; c’est ce que nous faisons.

Monsieur Hetzel, j’y ai insisté au début de mon propos : toutes les mesures décidées en 2016 ont été inscrites. Il n’y a pas que l’indemnité de suivi et d’accompagnement des élèves (ISAE) dans les dépenses supplémentaires pour l’éducation nationale. L’augmentation de 600 millions d’euros que j’ai évoquée dans mon exposé liminaire tient à trois facteurs : l’augmentation du point d’indice ; la mise en place de l’accord de 2016 sur la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations des fonctionnaires (PPCR) et enfin la mise en place de l’ISAE telle qu’annoncée.

Mais pour la clarté de nos débats, il serait utile que vous nous disiez laquelle de ces mesures vous souhaitez supprimer. Mme Dalloz se demandait si ce type de débat devait avoir lieu ici, je réponds oui ; ce serait intéressant… Il est toujours facile d’affirmer qu’il y a trop de crédits pour l’éducation nationale sans jamais dire lesquels on souhaite supprimer.

M. Patrick Hetzel. Ma question portait sur les contreparties. Ces dépenses supplémentaires ont été décidées alors que nous connaissons des tensions très fortes sur le budget : ont-elles fait l’objet de contreparties ? Apparemment, le Gouvernement n’en a demandé aucune.

M. le secrétaire d’État. La contrepartie, c’est le travail des enseignants, c’est leur engagement au service de l’école de la République, cette République qui a gelé le point d’indice pendant cinq années consécutives. N’est-il pas temps de considérer qu’ils ne travaillent pas moins qu’avant, et que le gel du point d’indice a duré assez longtemps ?

Voilà la contrepartie. Quant à l’ISAE, elle ne concernait qu’une catégorie d’enseignants. Je ne suis pas expert, mais je connais un peu l’éducation nationale, que j’ai fréquentée aussi après mes études…

C’est un grand débat, monsieur Hetzel : vous dites que les Français attendent des contreparties aux augmentations de salaire ou de revenus. Ah bon ? Il est vrai que nous avons souvent utilisé l’argument de la faible hausse des prix pour justifier la stabilité des salaires ou du point d’indice. Mais nous ne pouvons pas dire que la hausse des prix a été nulle sur une longue période.

J’entends ce type d’arguments tous les jours au Sénat – davantage qu’à l’Assemblée, d’ailleurs. C’est récurrent… Ainsi, les sénateurs ont voté un projet de loi de financement de la sécurité sociale sans fixer le niveau de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) ni voter le tableau d’équilibre. Ils étaient incapables de me dire s’ils en voulaient plus ou moins, s’ils étaient contre l’augmentation du prix de la consultation ou encore contre l’augmentation des salaires dans la fonction publique hospitalière. Franchement, j’ai été assez attentif, je suis resté des heures et des heures au Sénat, mais je ne sais toujours pas si les sénateurs voulaient un ONDAM en augmentation ou en diminution.

Pardonnez-moi cette digression, j’en reviens au sujet : la contrepartie exigée, monsieur Hetzel, est le travail des enseignants, et au bout de quelques années, il est normal qu’un salaire ou un revenu soit adapté en fonction de la situation.

Mme Berger se trompe : il n’y a pas 100 000 départs en retraite dans l’ensemble des fonctions publiques, c’est faux.

M. Dominique Baert. Elle se trompe souvent ! (Sourires).

M. le secrétaire d’État. Si l’on fait la moyenne des trois dernières années, le nombre annuel de départs en retraite dans les trois fonctions publiques est en fait de 105 000 : 50 000 dans la fonction publique de l’État, 33 000 dans la fonction publique territoriale et 22 000 dans la fonction publique hospitalière. Là aussi, les prévisions peuvent être erronées, parfois les gens partent un peu plus tard que ce que nous avions escompté. Ce sont toujours des estimations.

Un calcul rapide donne donc raison à Mme Berger sur ce point : en cinq ans, toutes fonctions publiques confondues, ce sont 500 000 fonctionnaires qui partiront en retraite. Supprimer 500 000 fonctionnaires en cinq ans revient à dire que l’on ne recrutera personne pendant cette période. Il faudra complètement arrêter les concours de recrutement dans la fonction publique. On ne recrutera plus de professeurs. Les gens qui sortent de l’université avec un mastère de mathématiques iront voir les banques ; ceux qui font des lettres, je ne sais pas…

S’agissant de l’ISF et du mécénat culturel, la réduction d’impôt sur le revenu liée aux dons représente 1,4 milliard d’euros, le mécénat d’entreprise 680 millions d’euros, les réductions d’ISF pour dons, 152 millions d’euros. Voilà les derniers chiffres connus de nos services, mais je demanderai au ministère de la culture de nous faire une évaluation.

Monsieur Buisine, vous nous avez essentiellement fait part de votre satisfaction à la lecture de certains articles de ce projet de loi. Ce sont des sujets que vous connaissez bien en pratique, je n’ai pas de commentaires supplémentaires à faire.

Madame Filippetti, vous avez dit tout ce qu’il y avait à dire sur les disquaires indépendants. Je prends acte de ce que le dispositif « Malraux » devrait donner lieu à plus de communication suite au vote de la loi sur le patrimoine. Sur l’article 37, je vous donnerai ma réponse ultérieurement, je n’ai pas d’explication précise à vous donner pour l’heure et je ne vous relirai pas l’exposé des motifs, bien que ce soit une pratique courante des députés pour défendre leurs amendements.

Monsieur Dumont, s’agissant de l’exonération de TFPB au profit du monde du logement social, notamment les organismes d’HLM, et ses conséquences pour les communes, je ne peux vous répondre qu’en tant que secrétaire d’État au budget : je regarde le pied de colonne. Pour le budget de l’État en tout cas, cette mesure n’a pas de conséquences.

J’en ai entendu parler hier encore au Sénat. Certains élus et représentants de collectivités disent qu’il faut arrêter, conditionner ou restreindre cette exonération de taxe sur le foncier bâti. D’autres que l’État doit tout compenser. D’autres encore qu’il faut laisser tout cela au choix des collectivités. Quant au monde HLM, il dit en avoir absolument besoin pour solvabiliser ses opérations dans les quartiers prioritaires de la ville. Je suis un peu au milieu, je leur renvoie à tous la balle : mettez-vous d’accord !

À un moment donné, je ne sais plus où est la réalité. Elle n’est probablement pas la même selon les endroits, même si nous savons qu’il y a un problème spécifique dans les quartiers prioritaires de la ville. J’ai interrogé ma collègue du logement, car je ne suis pas spécialiste de cette question, mais j’en entends longuement parler, tous les ans, dans chaque texte financier. Nous aurons l’occasion de revenir sur cette question pour clarifier les choses.

Quant à la Foncière solidaire, elle devrait faire l’objet d’amendements dans le projet de loi sur le statut de Paris. Les promoteurs de la Foncière solidaire avaient demandé une décote systématique de 60 % sur l’ensemble du foncier qui lui revient. Je n’étais pas favorable à cette mesure, car je suis aussi en charge du domaine public, et à ce titre responsable des intérêts patrimoniaux de l’État. Nous avons trouvé la solution suivante : la décote pratiquée serait de 60 % à l’origine, mais à l’issue des opérations, un examen serait fait pour la corriger lorsque des opérations ne justifieraient pas une telle décote par rapport à la loi de 2013.

C’est le compromis qui sera proposé par amendement dans la loi sur le statut de Paris, après de longues discussions à tous les niveaux de la République.

*

* *

EXAMEN DES ARTICLES

La commission des finances a examiné les articles du présent projet de loi de finances rectificative le mercredi 30 novembre 2016, lors de ses réunions du matin et de l’après-midi.

Article liminaire
Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques pour 2016

En vertu de l’article 7 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (71), l’article liminaire du présent projet de loi de finances rectificative présente un tableau de synthèse retraçant, pour 2016, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques.

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR 2016

(en points de PIB)

Indicateur

Prévision d’exécution 2016

Solde structurel

– 1,5

Solde conjoncturel

– 1,7

Mesures exceptionnelles et temporaires

– 0,1

Solde effectif

– 3,3

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

Le solde public prévu par le présent article à – 3,3 % du produit intérieur brut (PIB) est en ligne avec celui prévu par la loi de finances initiale (I). Le solde structurel s’améliore de 0,4 point de PIB par rapport à 2015 (II).

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR L’ANNÉE 2016

(en points de PIB)

Soldes

LFI 2016

PLFR 2016

PLFR/LFI

Solde structurel

– 1,2

– 1,5

– 0,3

Solde conjoncturel

– 1,9

– 1,7

+ 0,2

Mesures exceptionnelles et temporaires

– 0,1

– 0,1

0

Solde effectif

– 3,3

– 3,3

0

* L’écart entre le solde effectif et la somme de ses composantes s’explique par l’arrondi au dixième des différentes valeurs.

Source : commission des finances.

I. UN DÉFICIT PUBLIC DE 3,3 % DU PIB, EN LIGNE AVEC LA LOI DE FINANCES INITIALE

Le déficit public poursuit sa décrue (A), en ligne avec les objectifs du législateur et du Gouvernement (B).

A. UN DÉFICIT PUBLIC EN BAISSE DE 1,8 POINT DE PIB SUR LA LÉGISLATURE

Le déficit public mesure la différence entre la totalité des dépenses publiques et la totalité des recettes publiques, mesurées en comptabilité nationale.

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB. En 2011, le déficit public atteignait 5,1 % du PIB. En 2015, il a été ramené à 3,5 % du PIB.

La prévision actualisée de déficit public pour 2016 se situe à 3,3 %. Le déficit public a ainsi été réduit de plus de 1,8 point de PIB depuis le début de la législature.

DÉFICIT PUBLIC DEPUIS 2009

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

En % du PIB

7,2

6,8

5,1

4,8

4

4

3,5

3,3

2,7

En milliards d’euros

138,9

135,8

105,0

100,4

85,4

84,8

76,5

73,6

62,1

Source : INSEE jusqu’en 2015, présent projet de loi de finances rectificative et projet de loi de finances pour 2017.

B. UN DÉFICIT PUBLIC EN LIGNE AVEC LES OBJECTIFS FIXÉS PAR LE PARLEMENT ET CEUX TRANSMIS À LA COMMISSION EUROPÉENNE

La prévision actualisée de déficit public est en ligne avec le programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril 2016. Elle est, par ailleurs, inférieure de 0,3 point avec l’objectif de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (72).

PROGRAMMATIONS PLURIANNUELLES DE SOLDE PUBLIC EFFECTIF

(en % de PIB)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Loi de programmation des finances publiques 2014-2019

– 4,4

– 4,1

– 3,6

– 2,7

– 1,7

– 0,7

Programme de stabilité d’avril 2016

– 4,0

– 3,8

–3,3

– 2,7

– 1,9

– 1,2

Source : commission des finances.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constituions et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

II. UN DÉFICIT STRUCTUREL DE 1,5 % DU PIB, EN AMÉLIORATION DE 0,4 POINT PAR RAPPORT À 2015

A. LA NOTION DE SOLDE STRUCTUREL

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique.

Sur la base de cette définition, on en déduit que le déficit nominal est la somme de deux composantes : le déficit structurel et le déficit conjoncturel (celui qui résulte du cycle économique).

Le déficit structurel est un indicateur utilisé depuis la réforme du pacte de stabilité et de croissance de 2011 et le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012 sur la base duquel la Commission européenne fixe un objectif aux États d’effort structurel à mettre en œuvre pour réduire le déficit structurel.

La quote-part du déficit structurel au sein du déficit nominal est déterminée en fonction de l’écart de production (« output gap » en anglais), c’est-à-dire de l’écart estimé entre le PIB effectif et le PIB potentiel. Autrement dit, la détermination du déficit structurel repose essentiellement sur l’estimation de la croissance potentielle.

Mécaniquement, pour un niveau de PIB effectif donné, une estimation plus élevée du PIB potentiel aura pour effet de creuser l’écart de production et donc d’améliorer le solde structurel. Plus le PIB potentiel est élevé, plus la quote-part de déficit structurel est faible.

Le déficit structurel est calculé à partir de la croissance potentielle, c’est-à-dire la croissance qui serait obtenue si tous les facteurs existants de production du pays étaient mobilisés à 100 %. La croissance potentielle est, par définition, un indicateur « non observable », dont la valeur résulte uniquement d’estimations émises par les différents instituts économiques. Le niveau de croissance potentielle conditionne en grande partie le niveau de déficit structurel… et donne lieu à de nombreux débats entre experts.

Ainsi, par courrier du 18 mai 2016 adressé au commissaire européen aux affaires économiques et monétaires, à la fiscalité, et à l’union douanière, M. Pierre Moscovici, quarante parlementaires de différents États membres de l’Union européenne – dont la Rapporteure générale – ont invité la Commission européenne à revoir sa méthodologie de calcul de la croissance potentielle, notamment en prenant en compte un horizon temporel de quatre années au lieu de deux. Ceci permettrait de mieux prendre en compte les effets des réformes accomplies et de relever les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production.

Par courrier en réponse du 9 juin 2016, le commissaire européen a indiqué que la question soulevée méritait d’être étudiée soigneusement et serait discutée de nouveau à l’automne 2016.

B. LE CALCUL DU GOUVERNEMENT

1. Des hypothèses de calcul révisées en 2015

Aux termes du troisième alinéa de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le calcul du déficit structurel doit, en principe, reposer sur les hypothèses figurant dans la dernière loi de programmation des finances publiques. Mais le Gouvernement peut réviser ses hypothèses de calcul. Il doit alors faire mention de cette révision dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances.

Ainsi, l’exposé des motifs du présent article rappelle que le Gouvernement a procédé l’année dernière à une révision à la hausse des hypothèses de croissance potentielle « afin de tenir compte de l’effet positif des réformes structurelles engagées ».

Ce dernier a retenu comme hypothèse de croissance potentielle celle qu’il avait adoptée à l’occasion de la transmission des programmes de stabilité à la Commission européenne en avril 2015 et avril 2016. La croissance potentielle pour 2016 et 2017 a, ainsi, été évaluée à 1,5 % au lieu de 1,3 % du PIB dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Le niveau de croissance potentielle retenu par le Gouvernement est en ligne avec le vote de notre commission lors de sa séance du 18 juin 2014 via un amendement au premier projet de loi de finances rectificative pour 2014, vote confirmé par l’Assemblée nationale le 23 juin 2014 (toutefois, l’article liminaire a été rétabli dans sa version initiale par amendement du Gouvernement adopté en nouvelle lecture lors de la séance du 15 juillet 2014).

En revanche, l’hypothèse de croissance potentielle du Gouvernement est supérieure de 0,4 point à celle retenue par la Commission européenne.

Le Gouvernement et la Commission européenne
n’ont pas les mêmes hypothèses de croissance potentielle

Alors que le Gouvernement retient une hypothèse de croissance potentielle de 1,5 % pour 2016 et 2017, la Commission européenne estime celle-ci à un niveau légèrement inférieur pour ces deux années (respectivement 1,1 % et 1,2 %).

Cet écart est dû à l’absence de prise en compte par la Commission européenne des réformes récentes réalisées par la France.

Initialement, le Gouvernement avait en effet la même hypothèse de croissance potentielle que la Commission européenne. Le Gouvernement l’avait ainsi estimée à 1,3 % pour 2016 et 2017 dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, reprenant ainsi les estimations publiées par la Commission européenne dans ses prévisions économiques de printemps 2014, en date du 5 mai 2014.

Puis, le Gouvernement a rehaussé sa prévision de croissance potentielle de 0,2 point lors de la présentation du programme de stabilité d’avril 2015 afin de tenir compte des effets du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), du pacte de responsabilité et de solidarité (PRS) et de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques. À l’inverse, la Commission européenne a abaissé ses prévisions de croissance potentielle pour la France dans ses prévisions économiques d’hiver 2015.

Ces mouvements inverses sur les prévisions expliquent l’écart entre l’hypothèse du Gouvernement et celle de la Commission. Ils s’expliquent notamment par le fait que la Commission européenne apprécie les effets d’une réforme sur la croissance à un horizon de seulement deux ans.

Selon les hypothèses retenues par le Gouvernement, la prévision actualisée de déficit structurel pour 2016 ressort à 1,5 % du PIB soit 0,4 point de moins que celui arrêté par la loi de règlement pour 2015 (73).

Par rapport aux prévisions, le déficit structurel pour 2016 est :

– supérieur de 0,3 point à celui prévu par la loi de finances initiale ;

– inférieur de 0,3 point à celui prévu par la loi de programmation des finances publiques ;

– et supérieur de 0,2 point à celui prévu dans le cadre du programme de stabilité transmis au mois d’avril dernier.

DÉFICIT STRUCTUREL POUR LES ANNÉES 2014 À 2019
SELON LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

(en % du PIB)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Déficit structurel

2,4

2,1

1,8

1,3

0,8

0,2

Source : loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

DÉFICIT STRUCTUREL POUR LES ANNÉES 2016 À 2019
SELON LE PROGRAMME DE STABILITÉ D’AVRIL 2016

(en % du PIB)

Année

2016

2017

2018

2019

Déficit structurel

1,3

0,8

0,3

0

Source : programme de stabilité pour les années 2016 à 2019.

C. LE CALCUL DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES : UN DÉFICIT STRUCTUREL CONFORME AUX OBJECTIFS DE LA LOI DE PROGRAMMATION

L’article 15 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques donne pour mission au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) de donner un avis sur la cohérence de l’article liminaire au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

Article 15 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

Lorsque le Gouvernement prévoit de déposer à l’Assemblée nationale un projet de loi de finances rectificative ou un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, il informe sans délai le Haut Conseil des finances publiques des prévisions macroéconomiques qu’il retient pour l’élaboration de ce projet. Le Gouvernement transmet au Haut Conseil les éléments permettant à ce dernier d’apprécier la cohérence du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, notamment de son article liminaire, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

Ainsi, dans son avis n° HCFP-2016-04 du 14 novembre 2016 (74), le HCFP a recalculé le niveau de déficit structurel en se fondant sur les hypothèses de la loi de programmation des finances publiques, et non pas sur les hypothèses révisées du Gouvernement.

Il estime dès lors le déficit structurel pour 2016 à 1,6 % du PIB au lieu de 1,5 % calculé par le Gouvernement.

Toutefois, malgré son estimation rehaussée, le HCFP en conclut que le solde structurel prévu pour 2016 respecte l’objectif de la loi de programmation.

SOLDE STRUCTUREL 2016 SELON LES CALCULS DU GOUVERNEMENT ET DU HCFP

(en % du PIB)

Indicateur

Calcul Gouvernement

Calcul HCFP

Objectif LPFP

Solde structurel 2016

– 1,5 %

– 1,6 %

– 1,6 %

Le HCFP renouvelle cependant ses critiques relatives au « maintien par le Gouvernement de (ses) hypothèses d’écart de production qui conduisent à sous-estimer le déficit structurel ». Il souligne que le déficit structurel de la France est estimé pour 2016 à 2,5 points de PIB par la Commission européenne.

*

* *

La commission adopte l’article liminaire sans modification.

*

* *

Avant l’article 1er

La commission examine l’amendement CF147 de M. Razzy Hammadi.

M. Razzy Hammadi. J’avais déjà déposé cet amendement. Mais, depuis lors, d’autres chiffres, rendus publics la semaine dernière, ont été portés à notre connaissance sur l’état désastreux des cabarets de France. Ces entreprises demandent une fiscalité identique, ou du moins égale, à celle des autres établissements, pour les aider à affronter la situation actuelle. Leur fréquentation a plongé de 40 %. Or je rappelle que les salaires représentent 75 % de leur chiffre d’affaires ; l’emploi est donc sans conteste impacté.

Mme la Rapporteure générale. Je suis défavorable à cet amendement, que nous avons en effet déjà vu – et rejeté – en séance publique lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2017.

La commission rejette l’amendement.

*

* *

PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Article 1er
Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA)

Le présent article propose des ajustements des fractions de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) attribuées aux départements et aux régions pour le financement des charges liées à des compétences transférées par l’État. Il s’agit des charges résultant du transfert :

– de la formation professionnelle aux régions et au Département de Mayotte ;

– de l’aide sociale à l’enfance au Département de Mayotte ;

– de l’aide au recrutement des apprentis aux régions ;

– de la prime à l’apprentissage pour les contrats d’apprentissage signés avant le 1er janvier 2014 ;

– des services chargés de la gestion des programmes européens aux régions ;

– des centres de ressources, d’expertise et de performance sportives (CERPS) aux régions.

La révision à la hausse du montant de compensation à verser aux régions est neutre pour le solde des administrations publiques, mais représente :

− pour l’État une perte de recettes de 115,2 millions d’euros en 2016 et de 73,8 millions d’euros en 2017 ;

− un gain équivalent pour les régions et le Département de Mayotte.

Conformément au II de l’article 119 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (75), ainsi que – pour les fonds européens – à l’article 91 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (76), « la compensation financière des transferts de compétences s’opère, à titre principal, par l’attribution d’impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances ». L’objectif constitutionnel d’autonomie financière inscrit à l’article 72-2 de la Constitution qui dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ».

Les principes de la compensation financière des transferts de compétences

La compensation financière doit se conformer à cinq principes définis aux articles L. 1614-1 à L. 1614-7 et L. 4332-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

La compensation doit être :

– intégrale (article L. 1614-1), les ressources transférées devant être équivalentes aux dépenses directes et indirectes précédemment réalisées par l’État au titre des mêmes compétences ;

– concomitante (article L. 1614-1) et garantie dans le temps (article L. 1614-1-1), les transferts de ressources devant s’effectuer au même rythme que les transferts de compétences ;

– contrôlée (articles L. 1614-3 et L. 1614-3-1), l’accroissement de charges résultant des transferts étant défini par arrêté interministériel après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC), qui constitue une formation restreinte du Comité des finances locales (CFL) ;

– conforme à l’objectif d’autonomie financière (articles L. 1614-4 et L. 1614-5) inscrit à l’article 72-2 de la Constitution. La loi organique du 25 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales dispose que la part des ressources propres dans les ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales ne peut être inférieure au niveau constaté en 2003.

En outre, la compensation doit satisfaire le principe d’une répartition équilibrée des crédits en fonction des besoins territoriaux (article L. 4332-1 du CGCT).

La TICPE représente un tiers de la fiscalité transférée aux collectivités territoriales.

MONTANTS DE TICPE TRANSFÉRÉS AUX DÉPARTEMENTS ET AUX RÉGIONS

(en millions d’euros)

Collectivité

Catégorie de compensation

2013

(exécution)

2014

(exécution)

2015

(exécution)

2016

(LFI)

2017

(PLF)

TICPE Régions

Total

3 202

3 651

4 177

4 159

4 283

Acte II décentralisation

3 202

3 233

3 452

3 437

3 553

Prime d’apprentissage

118

279

233

235

Réforme du financement de l’apprentissage

146

148

153

Réforme de la formation professionnelle

300

300

305

305

Prime au recrutement d’un apprenti supplémentaire

36

37

TICPE Départements

Total

6 516

6 587

6 542

6 549

6 549

RMI RSA

5 853

5 908

5 861

5 861

5 861

Acte II décentralisation hors RSA

654

659

664

671

671

Mayotte départementalisation

9

20

17

17

17

RMI : revenu minimum d’insertion.

RSA : revenu de solidarité active.

Source : Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, annexe au projet de loi de finances pour 2017.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

A. FORMATION PROFESSIONNELLE

Les dépenses relatives à la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle ont été transférées aux conseils généraux, à compter du 1er janvier 2015, par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle (77).

Le montant du droit à compensation des dépenses associées à ces nouvelles compétences devait s’établir sur la base de la moyenne des dépenses actualisées constatées au cours des trois exercices précédant le transfert, soit 2012, 2013 et 2014. Les dépenses de l’exercice 2014 n’étant pas disponibles lors de la construction du projet de loi de finances pour 2015, une compensation provisionnelle, basée sur la moyenne des dépenses des exercices 2011, 2012 et 2013, a été inscrite en loi de finances initiale pour 2015 (78). Cette compensation s’élevait à 206,85 millions d’euros. Un premier ajustement prévu par la loi de finances rectificative pour 2015 (79) a porté cette compensation à 212,6 millions d’euros.

Un groupe de travail réunissant l’État et l’Association des régions de France (ARF) a évalué, d’après les données de l’exercice 2014, la compensation définitive à 214,4 millions d’euros.

L’absence de mise à jour du référentiel des centres de rééducation professionnelle (CRP) utilisé par l’Agence de service et de paiements, chargée des paiements aux bénéficiaires, avait conduit à une prise en compte erronée de certains travailleurs handicapés, minorant les charges réellement transférées aux régions. Une nouvelle comptabilisation des stagiaires conduit à majorer le montant du droit à compensation de 1,8 million d’euros. C’est ce que prévoit le III du présent article (alinéas 4 et 5).

B. DIPLÔME DE MASSEUR-KINÉSITHÉRAPEUTE

L’article 73 de loi du 13 août 2004 précitée, relatif au financement du fonctionnement et de l’équipement des écoles et instituts de formation des sages-femmes et des professionnels paramédicaux, a transféré aux régions le financement des formations de masseur-kinésithérapeute. Ces formations ont été modifiées par un arrêté du 2 septembre 2015 qui les aligne sur le régime « licence-master-doctorat », dit LMD.

En application de l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales, « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l’État, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées est compensée ».

S’agissant de la compensation provisionnelle des charges nouvelles relatives à la réforme du diplôme d’État de masseur-kinésithérapeutes, il convient de modifier l’article 40 de la loi de finances pour 2006 (80), à hauteur de 1,3 million d’euros pour 2016 et 1,9 million d’euros pour 2017.

C’est ce que prévoit le III du présent article (alinéas 4 et 5).

C. AIDE AU RECRUTEMENT DES APPRENTIS

L’article L. 6243-1-1 du code du travail prévoit le versement par les conseils régionaux d’une aide au recrutement d’apprentis aux employeurs de moins de deux cent cinquante salariés. Le coût de ces primes est compensé par l’État aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au conseil départemental de Mayotte, en fonction du nombre d’aides versées entre le 1er juillet de l’année précédente et le 30 juin de l’année en cours, sur la base de 1 000 euros par contrat bénéficiaire de l’aide.

L’article 38 de la loi de finances pour 2016 (81) prévoit, à compter de 2016, une compensation des aides au recrutement par affectation d’une part de produit de la TICPE. Il fixe également à 36 345 000 euros le montant provisionnel de la compensation au titre de l’année 2016 ainsi qu’une répartition régionale de cette compensation. Ce montant et cette répartition sont calculés en fonction du nombre d’aides versées par les régions entre le 1er juillet 2014 et le 30 juin 2015. Ils doivent être actualisés pour tenir compte des aides versées entre le 1er juillet2015 et le 30 juin 2016.

Les conseils régionaux ont versé, du 1er juillet 2015 au 30 juin 2016, 95 253 aides au recrutement des apprentis. Le droit à compensation s’établit donc à 95,3 millions d’euros. Une compensation ayant déjà été inscrite à hauteur de 36,3 millions d’euros en loi de finances pour 2016, il reste donc 59 millions d’euros à compenser. C’est ce que prévoit le VII du présent article (alinéas 29 à 37).

D. CENTRES DE RESSOURCES, D’EXPERTISE ET DE PERFORMANCE SPORTIVE

La compensation du transfert des CREPS aux conseils régionaux est prévue par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) (82). L’article 38 de la loi de finances pour 2016 (83) a transféré de nouvelles fractions de tarif de la TICPE afin de compenser le transfert des CREPS.

Le droit à compensation des dépenses d’investissement correspond à la moyenne des dépenses lors des dix précédentes années. Le montant de droit à compensation provisionnel inscrit en loi de finances pour 2016 incluait une estimation pour l’année 2015. Les données en année pleine pour l’année 2015 sont désormais connues. Le VII du présent article (alinéas 23 à 28) modifie en conséquence l’article 38 précité, mais l’impact budgétaire est quasi nul.

E. GESTION DES FONDS EUROPÉENS

La loi du 27 janvier 2014 précitée, dite « MAPTAM », a prévu le transfert aux régions métropolitaines et d’outre-mer de la gestion des fonds européens pour la période 2014-2020. Sont concernés le fonds européen de développement économique et régional (FEDER), le fonds social européen (FSE) et le fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER).

L’attribution aux régions d’une part de TICPE au titre de la compensation est prévue à l’article 38 de la loi de finances pour 2016 précitée.

La compensation des comptes épargne-temps des agents des services transférés au 1er janvier 2016 n’y a pas été intégrée, puisqu’il s’agit d’une mesure non pérenne. La compensation des comptes épargne temps s’effectue en une seule fois, sur la base des jours acquis au moment du transfert de services par les agents des services transférés. Cette compensation correspond à un montant global de 77 645 euros. Elle est prévue par le VIII (alinéa 38) du présent article.

F. RÉMUNÉRATIONS VERSÉES AUX STAGIAIRES DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE À MAYOTTE

La compétence de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle a été transférée à Mayotte en 2009. L’article 16-1 du décret du 15 avril 1988 fixant les taux et les montants des rémunérations versés aux stagiaires de la formation professionnelle (84) prévoit le barème spécifique des taux et des montants des rémunérations applicables à Mayotte. Cet article a été modifié par le décret du 30 décembre 2015 (85), qui prévoit de majorer le barème applicable à Mayotte, pour aboutir à des taux et des montants réduits de 11 % par rapport au droit commun. Il s’agit de tenir compte du niveau du salaire minimum mahorais, inférieur à celui du minimum métropolitain.

Le montant de l’ajustement du droit à compensation pour le Département de Mayotte résultant du décret du 30 décembre 2015 précité a été fixé en appliquant le nouveau barème de rémunération prévu par le décret à un nombre moyen de stagiaires. Cette moyenne a été calculée sur les neuf dernières années disponibles, notamment afin de tenir compte de la baisse du nombre de stagiaires durant cette période, de 3 500 en 2006 à 1 400 en 2014. La principale cause de cette baisse étant la faiblesse de la rémunération, ce que le décret permet de corriger, il est attendu une augmentation du nombre de stagiaires à compter de l’entrée en vigueur du décret au 1er janvier 2016. 1 900 stagiaires seraient concernés par la revalorisation. Le coût pour le conseil départemental de Mayotte passerait de 1,33 million d’euros à 2,95 millions d’euros, soit une augmentation de 1,62 million d’euros.

Il est nécessaire de modifier l’article 41 de la loi de finances pour 2014 (86), qui prévoit que la compensation des transferts de compétences au titre de la formation professionnelle et de l’apprentissage s’effectue désormais par affectation de ressources fiscales. C’est ce que prévoit le V du présent article (alinéas 15 à 20).

G. TRANSFERT À MAYOTTE DE LA COMPÉTENCE D’AIDE SOCIALE À L’ENFANCE

Un service d’aide social à l’enfance a été créé à Mayotte en application de l’ordonnance du 28 août 2008 relative à l’extension et à l’adaptation outre-mer de diverses mesures bénéficiant aux personnes handicapées et en matière d’action sociale et médico-sociale (87). Afin de compenser les charges résultant pour le département de cette création de compétences, l’article 39 de la loi de finances pour 2012 (88) prévoit le transfert d’une part du produit de la TICPE, à hauteur de 9 594 939 euros.

Dans un rapport remis à la ministre chargée des affaires sociales et de la santé en février 2016 (89), l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) estime que lacompensation doit prendre en compte un rattrapage au titre des années passées depuis la création de ce service en 2009, évalué à 41 872 264 euros ainsi qu’un montant pérenne destiné à compenser pour l’avenir le coût de ce service, évalué à 9 594 939 euros, à partir du compte administratif 2015. La régularisation des sommes dues par l’État au Département de Mayotte, au titre des années 2009 à 2015, est calculée en appliquant au droit à compensation définitif, tel qu’évalué par l’IGAS, les taux d’évolution annuelle des dépenses d’ASE de la rubrique « Famille et enfance » des comptes administratifs de Mayotte.

Le rattrapage est prévu par le IX du présent article (alinéa 42). L’ajustement pérenne est prévu par le IV du présent article (alinéas 6 à 14).