N° 273 annexe 5 - Rapport de M. Michel Lauzzana sur le projet de loi de finances pour 2018 (n°235).



N
° 273

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 octobre 2017.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2018 (n° 235),

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur Général

Député

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ANNEXE N° 5

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES :

SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

Rapporteur spécial : M. Michel LAUZZANA

Député

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SOMMAIRE

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Pages

PRINCIPALES ANALYSES DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 5

DONNÉES CLÉS 7

INTRODUCTION 9

PREMIÈRE PARTIE : 11

A. RENOUVELER LES OBJECTIFS POUR 2018 11

B. L’ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PAR TITRE POUR 2018 12

C. L’ÉVOLUTION DES PRINCIPALES ACTIONS (HORS PERSONNEL) 14

a. Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale 14

b. Lutte contre les maladies animales et protection des animaux 15

d. Actions transversales 18

e. Élimination des cadavres et des sous-produits animaux 19

f. Qualité de l’alimentation et offre alimentaire 19

DEUXIÈME PARTIE : POINTS D’ATTENTION SOULEVÉS PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 21

A. L’INDEMNISATION DES CRISES SANITAIRES 21

B. LE FUTUR DE L’ANSES 22

1. Des moyens en légère augmentation pour des responsabilités de plus en plus importantes 22

2. L’enjeu des autorisations de mise sur le marché à l’heure du Brexit 23

C. LES PERTURBATEURS ENDOCRINIENS 24

EXAMEN EN COMMISSION 27

ANNEXE PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 28

Le programme 206 retrace au sein de la Mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales l’activité de la Direction générale de l’alimentation (DGAL) et de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, l’ANSèS.

Ce programme finance la mise en œuvre d’une politique doublement stratégique.

Elle garantit d’une part la qualité de l’alimentation des 66 millions de Français, s’assurant de la sécurité sanitaire de la production, de l’importation, de la transformation et du transport des aliments, jusqu’à la mise à leur mise disposition auprès du consommateur.

La politique de sécurité alimentaire est d’autre part essentielle pour le développement des exportations agroalimentaires de la production française, la question sanitaire et phytosanitaire étant le principal frein à l’export depuis l’essor de la mondialisation et la réduction des barrières tarifaires. Le Rapporteur spécial souligne que les produits agroalimentaires restent un point fort du commerce extérieur français, qui a généré un excédent de 6,1 milliards d’euros en 2016, soit le troisième excédent après l’aéronautique et les parfums-cosmétiques. Toutefois les positions françaises s’érodent. La France occupe ainsi le 5e rang (après USA, Pays-Bas, Allemagne, Brésil) parmi les fournisseurs mondiaux de produits agro-alimentaires avec 4.9% de parts de marché contre la 3e place 10 ans auparavant. Avec 1.8 points de recul de parts de marché de 2005 à 2015, elle est le pays au monde qui affiche le plus fort recul mondial

Si les missions du programme 206 sont mises en œuvre pour un coût assez modeste (représentant 10 % du budget du ministère de l’agriculture), la dépense publique n’est pas pour autant indéfiniment compressible. Après plusieurs années consécutives de baisse des ressources allouées à la sécurité alimentaire, un point de rupture a été atteint en 2016. Une situation de fragilité quant aux effectifs et à la fréquence des contrôles avait été soulignée par les rapports budgétaires précédents de la commission des Finances de l’Assemblée nationale. Un rapport d’information du Sénat, publié en février 2017, a lui aussi dénoncé la diminution des moyens humains depuis 2011. Le diagnostic est sans appel : « les mailles du filet de sécurité sanitaire des aliments se sont globalement distendues », le relâchement des contrôles et des données disponibles qui fondent ce contrôle est avéré.

La LFI pour 2017 avait amorcé une inversion de la tendance, le programme 206 ayant bénéficié d’un léger rebond, avec une hausse de 4,2 % des crédits de paiement par rapport à 2016. Pour 2018 le gouvernement porte le budget à 552,9 millions d’euros de crédits de paiement, soit une augmentation de 9 % par rapport à 2017. Ces nouvelles marges budgétaires dont le rapporteur se félicite doivent permettre de résorber les problèmes d’effectifs, et ce particulièrement au sein des directions départementales.

Cet arbitrage ambitieux participe également à l’objectif gouvernemental de sincérité du budget de l’État. Critiqué par la Cour des comptes pour sa sous-budgétisation des dépenses liées à l’indemnisation des vétérinaires ayant exercé un mandat sanitaire avant 1990, le ministère a prévu 5 millions d’euros pour poursuivre le processus de régularisation des dossiers en 2018, soit une augmentation de plus de 70 % par rapport à 2017. L’audit des finances de l’État rendu par la Cour des comptes le 29 juin 2017 a, en outre, identifié de nombreuses autres sous-budgétisations concernant les dépenses récurrentes pour les crises sanitaires, également relevées dans les précédents rapports budgétaires de la commission des Finances qui ont nécessité 64 millions d’ouvertures de crédits dès juin 2016.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PAR ACTION

(en euros)

(en euros)

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

2017

2018

Évolution

2017

2018

Évolution

01 – Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale

25 722 000

31 871 000

+ 23,9 %

25 522 000

31 716 000

+ 24,3 %

02 – Lutte contre les maladies animales et protection des animaux

92 751 633

100 934 695

+ 8,8 %

90 724 000

99 579 695

+ 9,8 %

03 – Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

16 440 000

20 456 000

+24,4 %

16 438 000

20 433 000

+ 24,3 %

04 – Actions transversales

69 065 323

76 232 805

+ 10,4 %

69 205 323

75 266 805

+ 8,8 %

05 – Élimination des cadavres et des sous-produits animaux

4 300 000

3 300 000

– 23,3 %

3 900 000

3 800 000

– 2,6 %

06 – Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation

297 136 424

318 483 920

+ 7,2 %

297 136 424

318 483 920

+ 7,2 %

08 – Qualité de l’alimentation et offre alimentaire

3 715 000

3 711 500

 0,1 %

3 715 000

3 710 500

– 0,1 %

Total

509 130 380

554 989 920

+ 9,0 %

506 640 747

552 989 920

+ 9,1 %

Source : PAP et commission des Finances.

INTRODUCTION

La politique de sécurité sanitaire de l’alimentation relève en France de l’action coordonnée de trois ministères : le ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, le ministère de l’économie et des comptes publics et le ministère de la santé, ainsi que de plusieurs organismes scientifiques, comme l’Agence nationale de sécurité sanitaire et l’Institut de veille sanitaire (InVS).

L’alimentation est un secteur symbolique fort pour les Français. Elle entre dans le quotidien de chaque citoyen, représente nos traditions, une convivialité et une créativité séculaires et partagées, tout en évoluant avec la société française. La sécurité alimentaire symbolise bien nos terroirs comme notre art de vivre, qui touche au cœur de notre identité nationale. Il ne faut donc pas sous-estimer l’impact que peuvent avoir des crises sanitaires à répétition. Quand bien même ces incidents ne présentent que très rarement de véritables risques pour les consommateurs, ils suscitent un retentissement médiatique fort et participent à un climat anxiogène. Le sujet des œufs hollandais et belges contaminés au fipronil en a encore été l’exemple durant la période estivale.

Le gouvernement souhaite mieux anticiper ces crises sanitaires dont les conséquences budgétairement mal anticipées sont partiellement responsables du décalage entre l’exécution des exercices précédents et les montants qui avaient été votés en LFI. Ce décalage n’avait par ailleurs pas fait l’objet de critiques par la Cour des comptes avant l’audit des finances publiques pour 2017, qui jugeait ces dépenses comme étant effectivement imprévisibles et urgentes.

Pour 2018, des prévisions plus larges ont été retenues. Les crédits destinés à l’indemnisation d’éleveurs ont augmenté de près de 70 % par rapport aux montants du PLF pour 2017, et 300 millions d’euros ont été affectés au programme 149 pour couvrir des dépenses imprévisibles du ministère, dont celles liées à l’apparition de nouvelles crises sanitaires.

PREMIÈRE PARTIE :

L’argent public doit être un levier d’action efficace permettant d’atteindre des résultats. Les évolutions budgétaires doivent donc être lues à la lumière des nouveaux objectifs définis par la DGAL pour 2018, dont le directeur général est responsable du programme 206.

● Dans le cadre du premier objectif assigné par le projet annuel de performance à la mission, « Favoriser le changement de pratiques afin de préserver la santé publique et l’environnement », le premier indicateur porte sur la maîtrise de l’utilisation des pesticides et des antibiotiques.

À cet effet, le premier plan Ecophyto visait à réduire l’utilisation des produits phytopharmaceutiques en France tant en zone agricole qu’en zone non agricole avec pour enjeu de concilier performance écologique et économique mais également de préserver la santé publique. Son indicateur, le « NODU » (nombre de doses unités de pesticides), mesure le niveau d’usage des produits phytopharmaceutiques.

Les résultats insuffisants de ce plan ont conduit à l’élaboration d’un plan Ecophyto 2 pour la période 2016/2025, qui réaffirme l’objectif de réduction du recours aux produits phytopharmaceutiques de 50 % pour 2025, avec un premier objectif de réduction de 25 % en 2020, par l’incitation aux mutations des systèmes de production. Ce plan prévoit également la mise en place d’autres indicateurs portant notamment sur la pression parasitaire, la recherche-innovation, le conseil-développement, les risques et impacts, le diagnostic agro-écologique et l’évolution des pratiques agricoles. Ces autres indicateurs permettent d’analyser et d’aider au pilotage de l’indicateur NODU.

 En matière de réduction des risques d’antibiorésistance en médecine vétérinaire (plan Ecoantibio), les résultats concluants du plan ont poussé la DGAL à recentrer l’indicateur de maîtrise de l’utilisation d’antibiotiques sur les traitements par colistine, suivant les recommandations de l’ANSèS qui a revu à la hausse le risque d’antibiorésistance de ses produits.

 Le second indicateur de « Promotion de comportements favorables à une alimentation diversifiée et équilibrée » est remplacé par la Promotion de l’ancrage territorial de l’alimentation. Celle-ci passe par la reconnaissance de projets alimentaires territoriaux qui visent à consolider les filières territorialisées en rapprochant les acteurs locaux de l’économie agricole et en promouvant les circuits courts. Ce nouvel indicateur répond donc à des enjeux économiques, sociaux, environnementaux et de santé publique.

 Le second objectif du programme 206 vise à Évaluer, prévenir et réduire les risques sanitaires à tous les stades de la production et porte une attention nouvelle cette année à l’évaluation des risques. Ainsi a été créé un nouvel indicateur, qui a pour objet le suivi de l’activité de l’ANSèS en termes d’autorisations de mise sur le marché (produits phytosanitaires, matières fertilisantes ou médicaments vétérinaires) et de traitement de saisines urgentes (situations de danger grave ou imminent pour la santé humaine ou animale). Deux critères ont été définis à cette fin, le taux de dossiers d’autorisation de mise sur le marché traités dans les délais réglementaires et le taux de saisines urgentes traitées dans les délais contractuels.

 Le dernier objectif, dont le but est de « S’assurer de la réactivité et de l’efficience du système de contrôle sanitaire » comporte lui aussi deux nouveaux indicateurs. Le premier mesure la réduction du délai de traitement des rapports d’inspection, et le second la qualité des données associées aux prélèvements effectués lors des contrôles des services de la DGAL.

Les crises sanitaires graves qu’ont connues les filières agricoles ces dernières années se reflètent dans l’évolution des objectifs définis par la DGAL, qui donnent une importance accrue à l’évaluation des risques et à l’amélioration des contrôles sanitaires. Sur un temps plus long, sont affirmées la lutte contre l’antibiorésistance et la consolidation des filières territorialisées.

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

2017

2018

Évolution

2017

2018

Évolution

Titre 2 - Dépenses de personnel

296 336 424

317 689 920

7 %

296 336 424

317 689 920

7 %

Titre 3 - Dépenses de fonctionnement

166 046 956

171 575 000

3 %

163 657 323

169 918 000

4 %

Titre 5 - Dépenses d’investissement

 

6 500 000

 

 

6 500 000

 

Titre 6 - Dépenses d’intervention

46 747 000

59 225 000

27 %

46 647 000

58 882 000

26 %

Total

509 130 380

554 989 920

9 %

506 640 747

552 989 920

9 %

Source : PAP et commission des Finances.

— L’évolution des dépenses de personnel pour 2018 fait suite au schéma d’emploi positif de 2017. Les recrutements ayant eu lieu en cours d’année 2017, c’est en 2018 que se manifestent une partie de l’augmentation des dépenses et l’augmentation du plafond d’emploi, qui atteint désormais 4 655 ETPT. Les effectifs supplémentaires sont affectés aux services départementaux, dont les effectifs passent de 4 069 à 4 105 ETPT.

Le Rapporteur spécial rappelle ici les critiques du rapport d’information du Sénat (1) dénonçant l’enchevêtrement des administrations responsables, l’opacité des documents budgétaires et la difficulté d’identifier les frais liés aux personnels au sein de l’action 3 Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires qui constitue pourtant le noyau dur de la politique de sécurité sanitaire des aliments.

Ainsi le budget des inspections des contrôles sanitaires du ministère de l’agriculture avait baissé de 5,3 % de 2011 à 2015, de 314,7 millions d’euros à 297,6 millions d’euros. Les effectifs de la Brigade nationale d’enquêtes vétérinaires et phytosanitaires, créée en 1992, étaient restés dérisoires : 16 agents, dont 12 à temps plein, pour traiter en moyenne 55 affaires par an. Enfin les contrôles de la DGAL sont insuffisants dans les établissements de remise directe et les suites données aux contrôles sont jugées insuffisantes.

Pour 2018, les hausses de dépenses de fonctionnement proviennent principalement de l’élargissement du plan de surveillance de la bactérie Xylella fastidiosa au sein de la dotation « Gestion des risques pour la santé des végétaux » auquel 7,6 millions d’euros de crédits de paiement supplémentaires sont affectés. Les subventions pour charges de service public versées à l’ANSèS augmentent de 2,2 millions d’euros de façon à suivre l’évolution de son activité d’évaluation et d’autorisation des produits phytopharmaceutiques. La dotation « Protection des animaux » connaît une hausse de près de 1 million d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement, pour financer des mesures relatives au bien-être animal (mise en refuge d’animaux maltraités, appui scientifique et méthodologique à la DGAL).

 Les dépenses d’investissements pour 2018 correspondent à la refonte du système d’information de la DGAL, suivant la mise en œuvre du programme RESYTAL sur la période 2015-2019.

 La hausse importante des dépenses d’intervention (+ 26 %) permettra de financer des indemnités prévisibles pour les éleveurs, dont 6,4 millions d’euros pour les éleveurs bovins et 3,5 millions d’euros pour les éleveurs de volailles.

Cette première action doit s’assurer que les conditions de production des végétaux ne menacent ni la santé publique ni la protection de l’environnement. Son budget représente 5,7 % du programme 206 en 2018, pour un montant en hausse de 24 % par rapport à 2017 avec 31,7 millions d’euros de crédits de paiement en 2018.

Les services de l’État sont chargés dans le cadre de cette action de réaliser une surveillance biologique du territoire pour y déceler des dangers sanitaires et phytosanitaires. Ce travail s’appuie sur les normes européennes relatives à la lutte contre les organismes nuisibles aux végétaux, aux mises sur le marché des produits phytopharmaceutiques, à la régulation des organismes génétiquement modifiés, ou encore à l’utilisation durable des pesticides. Des textes réglementaires nationaux établissent de plus depuis 2012 des priorités entre les dangers sanitaires, en les catégorisant en fonction de leur impact sur les productions, la santé publique et l’environnement.

L’action de l’État contre les organismes nuisibles aux végétaux représente une part considérable du budget de la prévention et de la gestion des risques inhérents à la production végétale, avec 14,6 millions d’euros en crédits de paiement pour 2018. Elle est par ailleurs fortement dynamique selon l’évolution des foyers, avec par exemple une augmentation de 130 % cette année de l’enveloppe destinée à la lutte contre la Xylella fastidiosa.

Plusieurs organismes nuisibles mobilisent actuellement les services de l’État en métropole :

– la bactérie Xylella fastidiosa qui contamine deux régions, la Corse (342 foyers) et Provence-Alpes-Côte d’Azur (24 foyers) ;

– la flavescence dorée, qui provoque le dépérissement des ceps de vigne atteint tous les vignobles de France, à des degrés différents, sauf la Champagne et l’Alsace ;

– la sharka, une maladie virale des arbres fruitiers à noyau, est aujourd’hui présente dans la plupart des régions françaises productrices de pêches, abricots et prunes ;

– des nématodes à kystes ont été détectés sur 81,3 hectares de pommes de terre.

En Outre-mer, les principaux risques pour la santé des végétaux concernent les productions de bananes et d’agrumes. La cercosporiose occasionne des nécroses très importantes des feuilles de bananiers rendant les fruits impropres à la commercialisation. Elle est présente en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe. Les agrumes sont également sous surveillance au regard de certaines maladies comme le citrus greening qui a tendance à s’étendre dans les départements de l’arc antillais, mais aussi à la Réunion.

L’action des services de l’État est complétée par l’intervention de structures bénéficiant de délégations de missions d’inspection, telles que les fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON). Cette dotation s’élève à 12 millions d’euros de crédits de paiement en 2018, soit une légère augmentation par rapport aux 11,8 millions de 2017.

Concernant l’usage de produits phytosanitaires, le financement du plan Ecophyto par le programme 206 reste anecdotique (0,3 million d’euros). Celui-ci présente des résultats modestes. Cependant l’élargissement de l’assiette de la redevance pour pollutions diffuses (RPD) qui a porté le financement de 41 à 71 millions d’euros, l’avancée du réseau de fermes et d’expérimentation DEPHY et le renforcement des dispositifs de certificats individuels (Certiphyto) et d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP) témoignent de la volonté d’obtenir des résultats à horizon 2020-2025 grâce au plan Ecophyto 2.

L’action finance également le contrôle des importations de végétaux afin de prévenir l’introduction, l’installation ou la dissémination d’organismes nuisibles aux productions végétales, permettant ainsi de protéger les cultures du territoire national. Des systèmes de surveillance de la santé des forêts, de recherche de résidus de produits phytopharmaceutiques et de contaminants dans les cultures végétales sont aussi pris en charge. Les enveloppes correspondant à ces dispositifs restent stables pour 2018.

À l’avenir, l’objectif est de consolider la surveillance en s’appuyant pour le volet méthodologique sur une plate-forme nationale d’épidémio-surveillance, à l’instar du domaine de la santé animale. Spécialisée sur la santé végétale, celle-ci est en cours de construction. Par ailleurs, les professionnels doivent continuer d’être sollicités et responsabilisés dans des démarches de prévention des risques vis-à-vis des organismes nuisibles, notamment à travers l’élaboration de plans de gestion des risques phytosanitaires.

Cette seconde action doit assurer la maîtrise des maladies animales à des fins de santé publique et d’économie agricole. Son budget représente, en 2017 comme en 2018, 18,2 % de celui du programme 206, pour un montant en hausse de près de 10 %, avec 99,5 millions d’euros de crédits de paiement pour 2018.

Cette action est conduite conjointement par l’État et des structures opérationnelles professionnelles exerçant une compétence sanitaire par délégation, les organismes à vocation sanitaire (OVS) à l’échelle régionale et les groupements de défense sanitaire (GDS) à l’échelle départementale. Cette surveillance des maladies animales est coordonnée par une plateforme nationale d’épidémio-surveillance, qui associe le ministère de l’agriculture, l’ANSèS, les laboratoires et les principales organisations professionnelles du domaine sanitaire.

– Dépenses de fonctionnement

Deux dotations visent à surveiller et gérer les foyers de maladies animales.

La première, « gestion des maladies animales dont l’impact sur la santé humaine et sur l’économie de l’élevage est potentiellement important », vise notamment à préserver le statut « indemne » de la France de nombreuses maladies (tuberculose, brucelloses, maladie d’Aujeszky etc.) et lutter contre l’apparition et la propagation de foyers d’influenza aviaire hautement pathogène (IAHP). Le montant pour 2018 (22,2 millions d’euros) diminue par rapport à l’année précédente (– 14 %), cependant une enveloppe spécifique à l’amélioration de la détection d’influenza aviaire est créée (0,4 million d’euros) et le cofinancement européen du fonds d’urgence Influenza aviaire est maintenu (3,5 millions d’euros).

La seconde dotation, « gestion des encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles (ESST) » cible la détection de l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) et la tremblante des petits ruminants au travers de tests à l’abattage et l’équarrissage. Son montant est en légère hausse (+ 7 %) à 14,6 millions d’euros en 2018.

Une dotation de 15,6 millions d’euros, en hausse de 8 %, est dédiée à la prévention. Celle-ci prend la forme de plans d’interventions sanitaire d’urgence, prévus dans le cadre du dispositif ORSEC. Ils permettent une meilleure réactivité en cas de crise, non seulement de la part des services de l’État, mais également des vétérinaires sanitaires et des éleveurs. La prévention est également conduite par les vétérinaires sanitaires qui réalisent les visites sanitaires des élevages. Ce dispositif concernait d’abord la filière bovine, avant d’être généralisé aux élevages avicoles à partir de 2013, puis aux élevages porcins en 2015. En plus de maintenir un lien essentiel entre les vétérinaires, les éleveurs et l’administration face à la désertification vétérinaire, ces visites doivent à terme devenir un véritable outil d’épidémio-surveillance. À ce titre, le rapporteur spécial se réjouit de la pratique récente de recentrer ces visites sur des thèmes précis (biosécurité bovine, avortements ovins et caprins, influenza aviaire, trichine porcine).

Enfin le plan Ecoantibio bénéficie également d’une augmentation budgétaire de 25 % pour atteindre 2 millions d’euros en 2018, qui permettront de poursuivre de faire diminuer l’usage préventif d’antibiotiques et donc de lutter contre l’antibiorésistance.

– Dépenses d’intervention

Les hausses budgétaires de 2018 répondent à l’engagement gouvernemental de sincérité du budget de l’État. Un effort particulier a été réalisé en faveur des dépenses d’indemnisation aux éleveurs. Dans son rapport de juin 2017, la Cour des comptes a compté ces indemnisations comme un poste de dépense qui, bien qu’imprévisible, participe au dépassement des budgets votés en LFI. Cette dotation augmente pour 2018 de 58 %, représentant un montant de 17 millions d’euros. Par ailleurs, 5 millions d’euros sont prévus pour poursuivre le processus de régularisation des dossiers de retraite des vétérinaires ayant exercé un mandat sanitaire avant 1990. Ces derniers ne bénéficiaient pas de droits à la retraite en dépit de leur activité réalisée pour le compte de l’État. Le Conseil d’État a reconnu en 2011 le caractère préjudiciable de leur situation et a condamné l’État à leur verser des indemnités. Une augmentation de plus de 70 % de ce poste de dépense a été décidée, qui doit permettre de répondre aux critiques formulées tous les ans par la Cour des comptes depuis 2015.

c. Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

Cette troisième action vise à mettre en œuvre une protection sanitaire optimale des consommateurs. Les crédits demandés pour 2018 s’élèvent à 20,4 millions d’euros, soit une augmentation de 25 % par rapport à 2017.

Cette politique prend la forme de diverses inspections, dont des inspections vétérinaires permanentes dans les abattoirs, conformément à la réglementation européenne. Cette inspection consiste d’une part en un contrôle des animaux avant leur mise à mort et d’autre part en un contrôle de salubrité des carcasses après abattage. Elle permet, d’une part, la détection de zoonoses ou de lésions rendant la viande impropre à la consommation humaine et garantit la qualité sanitaire au premier stade de la transformation. Elle garantit également la détection de maladies affectant les animaux et ayant donc un impact sanitaire et économique important. Elle vise enfin à garantir le respect des règles de protection animale par le professionnel.

Cette activité mobilise 35 % des effectifs du programme 206. Sont également conduits des dépistages et des contrôles dans les établissements de la chaîne alimentaire, ainsi qu’une surveillance des denrées alimentaires. Ces dépenses restent stables ou en légère hausse pour 2018 et bénéficieront de l’augmentation de personnel dans les directions départementales.

Le rapporteur spécial se réjouit des hausses d’effectifs qui permettront notamment de renforcer ces contrôles. En revanche, il déplore que peu de suites aient été données aux propositions de la Commission d’enquête sur les abattoirs et que la proposition de loi relative au respect de l’animal en abattoir ne soit plus d’actualité.

La surveillance des zones conchylicoles – l’élevage de mollusques marins – qui était jusqu’alors réalisée par l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER) sera désormais prise en charge par les services déconcentrés de l’État, et connaît une augmentation budgétaire de 0,9 million d’euros.

Une hausse des crédits demandés pour 2018 est également prévue pour le dispositif d’indemnisation des éleveurs de volailles dans le cadre de la lutte contre la salmonelle. Porté à 6,5 millions d’euros, soit une augmentation de 116 % par rapport à 2017, le montant de ces indemnisations doit couvrir d’une part l’augmentation de la valeur génétique des animaux et d’autre part la prise de mesures plus restrictives, qui induisent des pertes de production plus importantes pour les éleveurs.

Les actions transversales correspondent principalement à l’expertise scientifique et technique mise à la disposition des acteurs de la sécurité sanitaire des aliments. Le budget consacré augmente de près de 9 % par rapport à 2017, pour atteindre 75,2 millions d’euros de crédits de paiement, soit 13,7 % du budget du programme 206.

Les subventions pour charges de services publics de l’ANSèS, qui réalise des missions d’évaluation des risques sanitaires ainsi que l’évaluation des produits phytosanitaires, augmentent de 3 % pour atteindre 62,3 millions d’euros. Cette hausse est la répercussion de l’évolution de son activité d’autorisation des produits phytopharmaceutiques.

Des dépenses d’investissement, pour 6,5 millions d’euros, financeront la refonte du système d’information de la DGAL.

Par ailleurs, les dépenses liées aux contrôles sanitaires et phytosanitaires à l’importation en provenance des pays tiers sont stables avec 1,2 million d’euros prévus. Ce poste de dépenses est une composante critique pour la bonne conduite de la politique de sécurité sanitaire des aliments. Les conditions sanitaires et phytosanitaires applicables aux marchandises importées en provenance des pays tiers doivent être au moins équivalentes à celles concernant la production et la mise sur le marché de l’UE. Ces conditions sont vérifiées lors de la présentation des importations dans des postes frontaliers spécialisés. Ils sont positionnés près des frontières, à des points de forte concentration du trafic, sachant que plus de 70 % des flux transitent – pour ce qui concerne les entrées sur le territoire européen via la France – par l’aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle et les ports du Havre et de Marseille-Fos.

Sur ce sujet, la France plaide depuis plusieurs années pour une meilleure harmonisation et pour une plus grande exigence vis-à-vis des produits agricoles et alimentaires importés, qui devraient faire l’objet de contrôles au moins aussi strictes que ceux des produits européens. En particulier, des discussions doivent se poursuivre en 2018 avec la Commission européenne pour obtenir une stratégie préventive concernant la santé des végétaux. La législation actuelle doit être complétée par une liste de végétaux à haut risque devant faire l’objet d’une évaluation préventive avant leur importation. Ces réformes devraient permettre de détecter à l’avenir des organismes nuisibles tels que la bactérie Xylella fastidiosa avant leur importation.

Enfin, le montant prévu pour la Brigade nationale d’enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP) est en légère hausse, avec 0,1 million d’euros supplémentaires pour un budget de 0,4. Les 17 agents de la BNEVP traitent principalement des enquêtes judiciaires. Ils sont saisis à la suite de signalements transmis principalement par la mission des urgences sanitaires de la DGAL pour mener un travail de fond sur une durée moyenne d’un an. Elle participe principalement à la lutte contre la délinquance sanitaire et phytosanitaire organisée.

Selon le rapport d’information du Sénat de février 2017, entre 2005 et 2015, 438 signalements judiciaires ont été pris en charge, 168 ont été jugés, 175 ont été transmis à la justice ou sont encore en cours d’instruction. 95 ont été classés. Ces chiffres démontrent l’importance d’une action qui permet de traduire devant la justice des actions de contrevenants aux règles de la sécurité sanitaire, mais ils appellent aussi le besoin de mieux cibler leurs enquêtes, dont une part conséquente est classée. En tout état de cause, le rapporteur spécial salue l’augmentation ces dernières années des effectifs de la brigade et l’augmentation des crédits octroyés pour 2018.

Il s’agit de s’assurer de l’interdiction de l’introduction de certains sous-produits animaux (cadavres d’animaux, matériels à risques spécifiés et saisies sanitaires d’abattage) dans la chaîne alimentaire. Les crédits demandés à l’élimination des animaux morts en dehors d’exploitations d’élevage sont quasiment stables, de 3,9 à 3,8 millions d’euros pour 2018, soit 0,6 % du programme 206.

Le service public de l’équarrissage (SPE) se décompose en deux types d’interventions :

– le marché d’intérêt général, conclu entre FranceAgriMer et les équarrisseurs, a pour objet la collecte et l’élimination des cadavres d’animaux morts en dehors des exploitations agricoles en France métropolitaine ;

– la collecte et l’élimination des cadavres d’animaux dans les élevages des départements d’Outre-mer.

Cette action garantit l’accès de la population à une alimentation sûre, diversifiée, en quantité suffisante, de bonne qualité, produite dans des conditions durables et dans des conditions économiquement acceptables par tous. Ses crédits programmés sont stables avec 3,7 millions d’euros, représentant 0,7 % du budget total du programme 206.

Ces mesures comprennent la subvention pour charges de service public versée à l’INRA (Institut national de la recherche agricole) au titre de l’Observatoire de l’alimentation, et d’appels à projet pour le programme national pour l’alimentation, l’éducation à l’alimentation de la jeunesse et la lutte contre le gaspillage alimentaire. Ils comprennent notamment le renouvellement de l’appel à projet dans le cadre du Programme national de l’alimentation (PNA) pour 1 million d’euros.

DEUXIÈME PARTIE : POINTS D’ATTENTION SOULEVÉS PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Lorsque sont déclarées des crises sanitaires nécessitant l’abattage préventif d’animaux, les éleveurs bénéficient d’indemnisations. Une partie de ces dépenses est inscrite sur le budget général de l’État via les actions 1. Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale et 2. Lutte contre les maladies animales et protection des animaux du programme 206.

Malgré tout, l’apparition de foyers de maladies végétales ou animales n’étant par définition pas prévisible, des fonds supplémentaires doivent régulièrement être mobilisés pour couvrir les montants des droits d’indemnisation ouverts par ces crises. Le programme 206 peut être abondé en cours d’année par la voie de réserves internes au budget du ministère ou par décrets d’avance pris par le gouvernement. De plus, les textes de l’Union Européenne prévoient la possibilité de cofinancer ces indemnisations à hauteur de 50 % à la demande de l’État membre en question. À titre d’exemple, le PLF pour 2018 prévoit des contreparties atteignant 5,7 millions d’euros de mesures de lutte contre les maladies animales, dont environ 3,7 millions d’euros au titre de la crise de l’influenza aviaire. L’opérateur en charge du paiement de ces indemnités est FranceAgrimer, qui pilote tant les fonds nationaux qu’européens.

Si le montant de ces aides est satisfaisant, puisqu’elles n’indemnisent pas simplement la valeur des animaux mais aussi les pertes économiques induites par la mise en œuvre des mesures sanitaires, les délais de paiement restent toutefois un problème. L’engagement des fonds européens est particulièrement lent, car il est autorisé par un acte d’exécution qui fait l’objet d’une procédure d’examen par un comité désigné par la Commission européenne. Afin d’accélérer la réception des indemnités par les éleveurs, FranceAgrimer prend la responsabilité d’avancer sur sa propre trésorerie le paiement des fonds européens.

Malgré ce dispositif, l’indemnisation des pertes de l’hiver 2015/2016 liée à la découverte de foyers d’influenza aviaire s’est définitivement conclue en septembre 2017. Les pertes de 2016/2017 ont été indemnisées à hauteur de 50 % cet été, 25 % supplémentaires seront versés durant l’automne et le reste pourra l’être après le vote européen.

Si le rapporteur spécial entend les difficultés administratives et techniques auxquelles les équipes de FranceAgrimer sont confrontées, il n’en reste pas moins que les difficultés auxquelles font face les éleveurs sont elles aussi bien réelles.

Par ailleurs, s’il ressort de l’audition de sa Directrice générale que FranceAgrimer conduit avec grande attention le paiement des indemnisations et d’accompagnement des filières à l’exportation, le rapporteur spécial constate que l’opérateur public ne produit pas d’étude de l’impact économique des différentes crises sanitaires sur les filières françaises. Pourtant, la somme de 60 millions d’euros déboursée pour l’indemnisation de l’épisode d’influenza aviaire 2015/2016 représente près de 5 % du montant de nos exportations dans le secteur de la volaille en 2015 (animaux vivants, viandes et préparations), et 60 % de notre solde commercial dans ce secteur (2). Le rapporteur spécial regrette donc que la dimension économique de ces crises ne soit pas suivie par FranceAgrimer.

De plus, lors de son audition, le Directeur général de l’ANSèS a évoqué l’existence d’un lien de causalité entre le modèle économique d’un élevage et son exposition aux risques sanitaires actuels. Ainsi par exemple, un élevage de volailles en plein air est plus vulnérable aux virus aviaires qu’un élevage confiné, car le confinement limite l’entrée en contact avec des animaux sauvages porteurs du virus. Il semble judicieux au rapporteur spécial que ce lien soit étudié par l’opérateur chargé des analyses économiques pour le compte des filières, soit FranceAgrimer.

L’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSèS), placée sous la tutelle de 5 ministères (chargés de l’agriculture, de la santé, de l’environnement, du travail et de la consommation), est rattachée au programme 206.

L’agence est financée par des dotations de différents programmes, s’élevant à 96,4 millions d’euros pour 2018 (en hausse de 4 % par rapport à 2017), ainsi que par les recettes de taxes affectées (31,8 millions d’euros en 2017), des recettes propres (3,6 millions d’euros en 2017) et des subventions d’investissement (1,8 million d’euros).

À sa création en 2010, l’ANSèS a repris l’ensemble des missions et des activités précédemment exercées par l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET) et l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), dont la mission d’évaluation des intrants pour le végétal (produits phytopharmaceutiques, adjuvants, matières fertilisantes et supports de culture). Depuis 2015, en plus de l’évaluation de l’efficacité des intrants du végétal et des risques associés à leur utilisation, l’ANSÈS est chargée de mettre en œuvre les dispositions réglementaires relatives à la délivrance, à la modification et au retrait des autorisations de mise sur le marché (AMM) des produits phytopharmaceutiques, matières fertilisantes et supports de culture, et adjuvants. Depuis 2016, elle est également chargée de délivrer, retirer et modifier les AMM pour les produits biocides, conformément au règlement européen (UE) n° 528/2012.

Malgré ces besoins nouveaux, la trajectoire budgétaire 2015-2017 a prévu un plafond d’emploi globalement stable sur 2015-2017 (2015 : 1 281 ETPT, 2016 : 1 285 ETPT, 2017 : 1 281 ETPT). Pour 2018, celui-ci augmente légèrement pour atteindre 1 287 ETPT. L’agence prévoit en plus une enveloppe correspondant à 62 EPTP hors plafond (recrutement de contractuels) pour lui permettre de faire face à des pics d’activités.

Afin notamment de garantir l’indépendance des activités d’évaluation scientifique par rapport à celles de délivrance des AMM, l’ANSèS comporte deux directions distinctes pour ces deux activités. La Direction des AMM (DAMM) est chargée de mettre en œuvre les dispositions réglementaires relatives à la délivrance, à la modification et au retrait des autorisations de mise sur le marché des produits, ainsi que des missions d’inspection et de contrôle des produits. La Direction des produits réglementés (DPR) évalue les produits phytopharmaceutiques, adjuvants, matières fertilisantes, supports de cultures, ainsi que les biocides et des substances chimiques.

Au-delà de ces missions, le contrat d’objectifs et de performance (COP) 2015-2017 conclu par l’État et l’agence s’articule autour de cinq orientations stratégiques, transversales à l’ensemble ses domaines d’activité :

– répondre aux missions de sécurité sanitaire par une expertise scientifique et des activités de recherche de haut niveau ;

– satisfaire aux exigences d’indépendance, de transparence et d’ouverture à toutes les parties prenantes au travers de la maîtrise des processus ;

– développer les capacités de veille et d’alerte, en particulier sur les risques émergents ;

– étendre la présence et l’influence de l’établissement aux niveaux européen et international ;

– gagner en efficience, notamment par le développement des transversalités.

Le traitement des dossiers de demande d’autorisation des produits phytopharmaceutiques est financé par une taxe acquittée par les détenteurs du produit lors du dépôt des dossiers de demande d’autorisation.

Son montant, fixé par arrêté, a été modifié en avril 2017, afin d’adapter les ressources de l’agence à l’accomplissement de ses missions. En 2015 et en 2016, la comptabilité analytique de l’Agence a montré qu’il existait un décalage significatif entre les recettes de cette taxe et les dépenses de traitement des dossiers. Le montant des recettes perçues en 2015 et 2016 était ainsi respectivement de 11,8 et 9,1 millions d’euros, pour des dépenses engagées en coûts complets dans ce domaine de 13,8 et 15,1 millions d’euros. L’entrée en vigueur le 1er juillet 2017 du nouveau barème de la taxe prévu par l’arrêté du 12 avril 2017 devrait permettre d’adapter les recettes aux coûts réels de traitement des dossiers.

Cependant avec l’arrivée du Brexit, l’activité des autorisations de mise sur le marché de produits réglementés approche une période charnière. L’agence britannique procédait avant juin 2016 au traitement de près de 40 % des autorisations de mise sur le marché au sein de l’Union Européenne. Ce chiffre est appelé à chuter en raison du retrait du Royaume-Uni du marché intérieur. L’ANSèS estime qu’elle a d’ores et déjà été sollicitée pour l’évaluation de 92 produits supplémentaires depuis l’annonce du Brexit.

Accompagner cette augmentation d’activité et consolider ainsi la place de l’ANSèS comme un régulateur de référence au sein de l’UE représente un intérêt stratégique pour la France. Le Rapporteur spécial propose donc en premier lieu de relever le plafond des taxes affectées de l’agence, issues de son activité de mise sur le marché de produits réglementés, pour lui permettre de dégager de nouvelles ressources. Les activités facturées au-delà du plafond sont actuellement reversées au budget général de l’État.

Il conviendrait aussi de permettre de procéder à davantage de recrutements hors plafond d’emploi, via un schéma de recrutement à n+ 1 ou n+ 2 de contractuels sur le budget n– 1. Ces propositions permettraient de dynamiser l’activité rémunératrice sur les produits réglementés, à laquelle l’agence consacre aujourd’hui environ 20 % de son personnel. Le rapporteur spécial se montre ici attentif aux propositions de l’ANSèS, sans perdre de vue les nombreuses autres missions que le législateur lui a confiées, ni son besoin d’une incontestable indépendance.

La définition des perturbateurs endocriniens la plus communément admise est celle proposée par l’Organisation mondiale de la santé en 2002 : « Un perturbateur endocrinien est une substance ou un mélange de substances, qui altère les fonctions du système endocrinien et de ce fait induit des effets néfastes dans un organisme intact, chez sa progéniture ou au sein de (sous)-populations. »

– D’où viennent les perturbateurs endocriniens ?

Les perturbateurs endocriniens peuvent être d’origine naturelle (hormones et phytoestrogènes) ou résulter d’activités humaines (contenus dans des objets de consommation courante, dans des produits de traitement des cultures, dans des médicaments ou produits cosmétiques, etc.). Ils peuvent ainsi être présents dans l’environnement du fait d’une contamination de différents milieux (eaux, aliments, air, poussières, produits ou articles de consommation…).

En perturbant le système endocrinien, ces substances peuvent altérer différents processus tels que la production, l’utilisation et le stockage de l’énergie et plus largement la régulation du métabolisme et le développement. Certaines de ces substances peuvent par ailleurs avoir d’autres effets toxiques, notamment sur la reproduction, et nuire à la fertilité ou perturber le développement du fœtus.

– La définition et l’encadrement de ces substances par la Commission européenne suscitent des controverses

La législation européenne imposait à la Commission européenne d’encadrer les perturbateurs endocriniens avant fin décembre 2013 (dans les règlements biocides et phytopharmaceutiques). Les propositions successives de critères « perturbateurs endocriniens » présentées par la Commission européenne depuis juin 2016 ont à ce jour été rejetées par les États membres. L’ANSèS a publié en juillet 2016, en réponse à une demande du ministère chargé de l’environnement, un avis portant une proposition de critères.

Dans ses conclusions, l’Agence recommande de retenir la définition et les critères d’identification des perturbateurs endocriniens de l’option 3 de la feuille de route de la Commission européenne de 2014, permettant de classer les perturbateurs endocriniens en trois catégories : « avérés », « présumés » et « suspectés ». L’Agence préconise par ailleurs que la classification des perturbateurs endocriniens soit réalisée par une instance européenne unique, de manière à éviter tout risque de divergence de classification pour une substance donnée.

Depuis, les États membres ont adopté, le 4 juillet 2017, au comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale (comité réglementaire sur les produits phytopharmaceutiques), une proposition de juin 2017 de la Commission européenne sur les critères d’identification des perturbateurs endocriniens. De même, cette définition a été actée en juillet 2017 dans le cadre du règlement Biocides. Le Parlement européen a examiné en septembre dernier la proposition de la Commission européenne concernant les perturbateurs endocriniens dans les pesticides, mais il l’a rejetée à la majorité absolue le 4 octobre 2017 en séance plénière, ce qui oblige la Commission européenne à proposer aux États-membres une nouvelle définition dans les mois à venir.

EXAMEN EN COMMISSION

Après l’audition de M. Stéphane Travert, ministre de l’agriculture et de l’alimentation (voir le compte rendu de la commission élargie du jeudi 26 octobre 2017 (3), la commission des finances examine les crédits de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (M. Hervé Pellois, Mme Émilie Cariou, M. Michel Lauzzana, rapporteurs spéciaux).

Article 29 et état B

La commission examine l’amendement II-CF 136 de M. Castellani relatif au financement de la lutte contre la Xylella Fastidiosa.

Michel Castellani. La prolifération de cette bactérie constitue une menace très sérieuse et tout particulièrement en Corse, où il devient indispensable de stopper la diffusion de cet agent. Il est regrettable qu’aucune étude d’impact n’ait été conduite sur cette question.

M. Michel Lauzzana, rapporteur spécial. Il s’agit, en effet d’un risque très important, auquel des crédits à hauteur de 13,4 millions d’euros sont consacrés dans le projet de loi de finances pour 2018. Des mesures significatives étant déjà prévues. Mon avis est donc défavorable.

L’amendement n°II-CF136 est rejeté

Suivant l’avis favorable de M. Hervé Pellois et de Mme Émilie Cariou, rapporteurs spéciaux pour les Politiques de l’agriculture, et suivant l’avis favorable de M. Michel Lauzzana, rapporteur spécial pour la Sécurité alimentaire, la commission adopte les crédits de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, ainsi que les crédits du compte spécial Développement agricole et rural.

Article 49 : Suppression du fonds d’accompagnement de la réforme du micro-bénéfice agricole

Suivant l’avis favorable des rapporteurs spéciaux, la commission adopte l’article 49.

Après l’article 49

La Commission examine l’amendement n°II-CF107 de Mme Magnier.

M. Antoine Herth. Cet amendement prévoit que le gouvernement remet au Parlement, avant le 1er février 2018, un rapport étudiant les modalités de financement des aides compensatoires de handicaps naturels (ICHN), des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et des aides à la conversion en agriculture biologique, pour les années 2019 et 2020. Cet éclairage est indispensable, pour pouvoir préparer dans de bonnes conditions la nouvelle politique agricole commune qui sera mise en place en 2020.

Mme Émilie Cariou, rapporteure spéciale. Je suis favorable à cet amendement à condition qu’il soit rectifié. Il faudrait, en effet, prévoir un délai plus long pour la remise de ce rapport. La date du 1er juin 2018 serait plus adaptée.

La Commission adopte l’amendement n°II-CF107 ainsi rectifié.

ANNEXE
PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

ANSES

– M. Roger Genet, directeur général, Mme Caroline Gardette, directrice générale adjointe en charge des ressources, Mme Marthe-Louise Boye, Cheffe de cabinet auprès du Directeur général

FranceAgriMer

– Mme Christine Avelin, directrice générale, Mme Carole Ly, Cheffe de la Mission des affaires européennes et internationales

Direction générale de l’alimentation (DGAL)

– M. Patrick Dehaumont, directeur général, M. Benjamin Genton, sous-directeur du pilotage des ressources et des actions transversales

Préfecture du Lot et Garonne

– Mme Patricia Willaert, Préfet de Lot –et- Garonne

Chambre d’agriculture du Lot et Garonne

– M. Serge Bousquet-Cassagne, Président de la Chambre d’agriculture

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