N° 1302 annexe 15 - Rapport de Mme Marie-Christine Dalloz sur le projet de loi de finances pour 2019 (n°1255).



N
° 1302

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 octobre 2018.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2019 (n° 1255),

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur Général

Député

——

ANNEXE N° 15

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT

PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

INVESTISSEMENTS D’AVENIR

Rapporteur spécial : Mme Marie-Christine DALLOZ

Député

____

SOMMAIRE

___

Pages

PRINCIPAUX CONSTATS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 7

DONNÉES CLÉS 9

PREMIÈRE PARTIE : LES INVESTISSEMENTS D’AVENIR 11

I. LA MISE EN œUVRE PROGRESSIVE DU PIA 3 11

A. UN CALENDRIER DE DÉPENSES REPORTÉ SUR LA FIN DU QUINQUENNAT 11

1. La consommation prévisionnelle des crédits de paiement dépasse la durée du quinquennat 11

2. Le report de l’impact sur le déficit maastrichtien 13

B. DE NOUVEAUX CRITÈRES D’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE POUR 2019 14

1. Le soutien à l’enseignement supérieur 15

2. La valorisation de la recherche 16

3. La modernisation des entreprises 17

II. LE RÔLE CENTRAL DES OPÉRATEURS 18

A. L’ANR STRUCTURE LE NOUVEAU PAYSAGE DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE 18

1. La création de nouvelles structures dans les PIA 1 et 2 19

2. Les financements complémentaires du PIA 3 21

B. L’ADEME AU CœUR DES TRANSITIONS ÉNERGÉTIQUE ET ÉCOLOGIQUE 22

1. Une expertise technique au service du développement durable 22

2. Un PIA 3 sur la lancée des deux premiers 24

C. LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS, L’OPÉRATEUR TRANSVERSAL 25

1. Un champ d’action particulièrement large 25

2. Le lancement du PIA 3 28

D. BPIFRANCE POUR LA MODERNISATION DES ENTREPRISES 30

1. Le suivi des PIA 1 et 2 30

2. Sur le PIA 3 31

DEUXIÈME PARTIE : DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT 33

I. LE PROGRAMME 129 : COORDINATION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT 33

A. LES DÉPENSES DU PREMIER MINISTRE 34

1. Les dépenses de fonctionnement 34

2. Les dépenses de personnel 38

B. LES ENTITÉS RATTACHÉES AU PREMIER MINISTRE 40

1. La poursuite de la montée en puissance de l’ANSSI et du GIC 41

2. L’installation sur Ségur-Fontenoy 43

3. La réforme du SGMAP 45

II. LES INCERTITUDES POUR LES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE L’ÉTAT 46

A. À L’AUBE D’UNE RÉORGANISATION DE L’ÉTAT TERRITORIAL 46

1. La mutualisation des moyens de fonctionnement courant des services déconcentrés 46

2. Des incertitudes sur l’avenir de l’organisation territoriale de l’État 47

B. UNE MAÎTRISE APPARENTE DES DÉPENSES 49

1. Un effet d’affichage sur les dépenses immobilières 49

2. Un effort limité sur les dépenses de personnel 50

III. LE PROGRAMME 308 : PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS 51

A. UN PROGRAMME POUR 11 AUTORITÉS 51

B. UN SCHÉMA D’EMPLOI FAVORABLE 53

TROISIÈME PARTIE : BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATIONS ADMINISTRATIVES 55

I. UN BUDGET ANNEXE EN EXCÉDENT MALGRÉ DES TENSIONS SUR SES RECETTES 55

A. L’ÉROSION DES RECETTES DEVRAIT S’ACCENTUER EN 2019 55

B. LA TRAJECTOIRE BAISSIÈRE DE LA DÉPENSE 57

C. LE MAINTIEN D’UN EXCÉDENT BUDGÉTAIRE 58

II. DES EFFORTS SUR LES DÉPENSES AU SERVICE D’UNE RECONVERSION RÉUSSIE 59

A. LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DE FONCTIONNEMENT 59

1. Des plans de départ volontaire efficaces 59

a. À la DILA 59

b. À la SACI-JO 60

2. La maîtrise des dépenses de fonctionnement 61

a. La rationalisation de l’implantation immobilière 61

b. La mutualisation en cours des fonctions support 62

B. LES PROJETS DE LA DILA À L’HEURE DU NUMÉRIQUE 62

EXAMEN EN COMMISSION 65

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 71

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

Au 10 octobre 2018, 100 % des réponses étaient parvenues à la commission des finances.

Mission Investissements d’avenir

Pour 2019, le projet de loi de finances prévoit d’ouvrir sur la mission Investissements d’avenir 1 049,5 millions d’euros en CP. Sur cette enveloppe, 350 millions d’euros sont destinés à des investissements en fonds propres (sans impact maastrichtien). Le calendrier d’ouverture des CP ne correspond pas à la trajectoire fixée par le précédent Gouvernement qui prévoyait un rythme de 2 milliards d’euros par an sur le PIA 3.

Le rythme de décaissement des crédits aux porteurs de projets ne suit pas non plus celui de l’ouverture des CP. À ce jour, sur l’enveloppe de 57 milliards d’euros prévue pour les trois PIA, seuls 20,7 milliards d’euros ont été décaissés.

Mission Direction de l’action du Gouvernement

Les crédits de la mission s’élèvent pour 2019 à 1,330 milliard d’euros en CP, soit 150 millions d’euros de moins que les crédits ouverts en LFI pour 2018. Cette différence s’explique essentiellement par une mesure dite « de périmètre », en raison de la non-comptabilisation pour 2019 des loyers budgétaires qui pesaient près de 150 millions d’euros (148,6 millions d’euros) sur cette mission.

Des incertitudes pèsent sur le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées, qui porte les crédits consacrés à l’administration territoriale de l’État. La dotation pour 2019 s’élève à 539 millions d’euros en CP. Les circulaires du Premier ministre du 24 juillet 2018 invitent, d’une part, les ministres, d’autre part, les préfets de région, à une revue des missions des administrations déconcentrées de l’État pour supprimer les doublons entre les missions assurées par les services de l’État, les collectivités territoriales et les opérateurs, de favoriser la modularité et l’optimisation des moyens de fonctionnement.

Budget annexe Publications officielles et information administrative

L’érosion des recettes du budget annexe se poursuit. Pour autant, les efforts de maîtrise de la dépense permettent de dégager chaque année un excédent budgétaire important (35,4 millions d’euros en 2017). Pour 2019, avec des prévisions de recettes de 177,8 millions d’euros et de dépenses de 166 millions d’euros, l’excédent prévu au projet de loi atteint 11,8 millions d’euros.

Par la rationalisation de ses implantations immobilières et surtout la poursuite des plans de départs volontaires à la DILA et à la société anonyme de composition et d’impression des Journaux officiels (SACI-JO), la DILA poursuit ses efforts de maîtrise des dépenses et des effectifs (– 38 ETP pour 2019).

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

VARIATION DU NOMBRE DE PROJETS SÉLECTIONNÉS HORS GUICHETS
DANS LES PIA 1, 2 ET 3

Source : SGPI, présentation au Parlement, T2 2018.

MISSION DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT
SCHÉMA D’EMPLOIS DU PROGRAMME 308 – PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS

(en ETP)

Source : commission des finances, d’après les données de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre.

BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
ÉVOLUTION DES RECETTES ET DÉPENSES DU BUDGET ANNEXE DEPUIS 2010

(en euros)

Source : commission des finances, d’après les données de la DILA.

Données de l’exécution jusqu’en 2017, prévisions pour 2018 et 2019.

PREMIÈRE PARTIE : LES INVESTISSEMENTS D’AVENIR

La mission Investissements d’avenir constitue le troisième volet des programmes d’investissements d’avenir (PIA), engagés à compter de la loi de finances rectificative pour 2010 à la suite du rapport dit Juppé-Rocard.

Du point de vue de la comptabilité budgétaire, la totalité des crédits ouverts sur les programmes d’investissements d’avenir n° 1 (35 milliards d’euros) et n° 2 (12 milliards d’euros) a été consommée dès l’année du lancement de chacun des PIA. Il en résulte que les programmes d’origine ont disparu de la nomenclature budgétaire dès l’année suivante.

La mission Investissements d’avenir a été créée lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2017. Support budgétaire du troisième programme d’investissements d’avenir, la création de cette mission dédiée devait répondre aux critiques récurrentes formulées par le Parlement et la Cour des comptes sur la gestion extrabudgétaire de ces investissements.

Les 10 milliards d’euros prévus sur le troisième programme des investissements d’avenir ont été adoptés en autorisations d’engagement dans le projet de loi de finances pour 2017. Astuce de présentation du précédent Gouvernement, l’adoption de ces AE a permis un effet d’affichage sans subir d’impact sur le déficit budgétaire.

L’an dernier, le nouveau Gouvernement a choisi de maintenir ce programme d’investissement, tout en l’incluant dans le champ du « Grand plan d’investissement ». L’inscription du PIA 3 dans ce plan d’investissement plus vaste n’en change pas la structure ni les modalités de gestion. Son suivi est assuré par le secrétariat général pour l’investissement (1), qui se substitue au commissariat général à l’investissement. M. Guillaume Boudy a été nommé secrétaire général pour l’investissement le 3 janvier 2018 et succède à M. Jean-Louis Schweitzer en tant que responsable des programmes de la mission.

La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques a fixé les plafonds de crédits de paiements de la mission Investissements d’avenir pour la période 2018-2020.

La répartition prévisionnelle des crédits de paiements par nature est la suivante :

PLAFONDS DE CRÉDITS EN LPFP SUR LA PÉRIODE 2018-2020

(en millions d’euros)

Mission

Investissements d’avenir

2018

2019

2020

Crédits maastrichtiens
Titres 6 et 7
(Aides d’État)

Crédits non maastrichtiens
Titre 3
(Investissements avisés)

Crédits maastrichtiens
Titres 6 et 7
(Aides d’État)

Crédits non maastrichtiens
Titre 3
(Investissements avisés)

Crédits maastrichtiens
Titres 6 et 7
(Aides d’État)

Crédits non maastrichtiens
Titre 3
(Investissements avisés)

329,5

750,0

699,5

350,0

1 000,0

880,0

Total annuel

1 079,5

1 049,5

1 880

Source : loi de programmation des finances publiques.

Sur les 10 milliards d’euros engagés, le projet de loi de finances pour 2018 a ouvert 1 079,5 millions de crédits de paiement. Le choix a été fait d’ouvrir une fraction des crédits de paiement sur l’ensemble des actions portées par le PIA 3, plutôt que de concentrer des crédits sur des actions prioritaires. Seules 3 actions sur les 21 portées par la mission Investissements d’avenir n’ont pas fait l’objet de dotations pour 2018.

La chronique prévisionnelle de crédits de paiements pour les années 2021 et 2022 est envisagée par le SGPI comme suit :

PRÉVISIONNEL 2021-2022

(en millions d’euros)

Mission

Investissements d’avenir

2021

2022

Crédits maastrichtiens
Titres 6 et 7
(Aides d’État)

Crédits non maastrichtiens
Titre 3
(Investissements avisés)

Crédits maastrichtiens
Titres 6 et 7
(Aides d’État)

Crédits non maastrichtiens
Titre 3
(Investissements avisés)

1 235

220

1 056

800

Total annuel

1 455

1 856

Source : SGPI.

D’après les réponses au questionnaire du rapporteur, « cet échéancier pourra être ajusté, en accord avec la direction du budget, en fonction des besoins de financement identifiés par les instances de gouvernance des différentes actions du PIA 3 ».

Ces tableaux font apparaître un rythme de décaissement des crédits de paiement essentiellement reporté sur la fin du quinquennat et qui devrait se poursuivre au-delà de la présente législature. Il manque en effet 2,68 milliards d’euros sur les 10 milliards prévus sur le troisième PIA dans les échéanciers présentés au rapporteur. Cette question a déjà été soulevée par la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire 2017, qui recommandait d’affiner l’échéancier des crédits de paiements, en décomposant notamment le détail des crédits au-delà de 2021.

Le calendrier d’ouverture des CP ne correspond pas à la trajectoire fixée par le précédent Gouvernement qui prévoyait un rythme de 2 milliards d’euros par an sur le PIA 3. Le SGPI a indiqué que « le Gouvernement a arbitré une trajectoire de décaissement des crédits cohérente avec les perspectives globales des finances publiques qui imposent de contenir l’impact maastrichtien du PIA 3 ».

Les crédits de paiements ouverts pour 2018 étaient majoritairement constitués de fonds propres (750 millions d’euros sur 1 079,5 millions d’euros) et n’ont par conséquent pas d’incidence maastrichtienne. Sur les 1 049,5 millions d’euros prévus pour 2019, 350 millions d’euros sont destinés à de l’investissement en fonds propres. Ces crédits, inscrits en titre 3 (dépenses de fonctionnement) dans le projet de loi de finances sont versés sur le programme 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État. Ils sont ensuite versés sur les comptes ouverts au Trésor au nom des opérateurs concernés.

Les dépenses d’intervention (titre 6 – subventions et dotations décennales) et les dépenses d’opérations financières (titre 7 – avances remboursables) sont directement versées sur les comptes au Trésor ouverts au nom de la Caisse des dépôts, de Bpifrance, de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et de l’Agence nationale de la recherche (ANR). Ils ne s’imputent pleinement sur le déficit maastrichtien que lors du versement par l’opérateur au bénéficiaire final, ce qui n’est pas généralement simultané avec le vote des crédits en loi de finances.

L’ouverture annuelle des CP permet de retracer les versements annuels sur les comptes des quatre opérateurs du PIA mais ne permet donc pas de suivre les décaissements réels à destination des bénéficiaires sélectionnés dans le cadre des appels à projets.

Source : SGPI.

Dans le reporting au Parlement, transmis chaque trimestre par le SGPI, les crédits des trois PIA sont additionnés. À ce jour, sur l’enveloppe de 57 milliards d’euros prévue pour les trois PIA, seuls 20,7 milliards d’euros ont été décaissés.

 

Autorisations d’engagements prévues en LFI 2017

CP ouverts en LFI 2018

Prévision CP en PLF 2019

Programme 421 Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche

2 900

142,5

212,5

Programme 422 Valorisation de la recherche

3 000

227

433

Programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises

4 100

710

404

Total mission Investissements d’avenir

10 000

1 079,5

1 049,5

Source : documents budgétaires.

Le dispositif de performance des trois programmes a été entièrement revu par le SGPI et la direction du budget depuis l’an dernier. Dans les réponses au questionnaire budgétaire, le SGPI reconnaît que « les indicateurs précédents avaient été définis dans des délais particulièrement contraints, à l’été 2016. Certains ne semblaient plus véritablement pertinents car ils étaient étroitement liés aux priorités de la précédente mandature, d’autres apparaissaient en pratique délicats à documenter ».

Intitulé de l’action

AE 2017

(a)

CP 2018 (b)

CP 2019 (c)

Part de l’enveloppe initiale

(b + c) / a

Action 1 – Nouveaux cursus à université

250

12,5

12,5

10 %

Action 2 – Programmes prioritaires de recherche

400

20

35

14 %

Action 3 – Équipements structurants de recherche

350

0

40

11 %

Action 4 – Soutien des grandes universités de recherche

700

10

35

6 %

Action 5 – Constitution d’écoles universitaires de recherche

300

20

20

13 %

Action 6 - Créations expérimentales de sociétés universitaires et scientifiques

400

50

50

25 %

Action 7 – Territoires d’innovation pédagogique

500

30

20

10 %

Total

2 900

142,5

212,5

19 %

Source : commission des finances, d’après le projet annuel de performances pour 2019.

Le PIA 3 s’inscrit ainsi largement dans la structuration du domaine de la recherche et de l’enseignement supérieur permise par les PIA 1 et 2, avec l’apparition de nouveaux acteurs, via les initiatives d’excellence (IDEX), les laboratoires d’excellence (LABEX), les équipements d’excellence (EQUIPEX) et les initiatives d’excellence en formations innovantes (IDEFI).

Ce programme poursuit trois objectifs, désormais ainsi fixés :

– le premier, intitulé « développer l’innovation pédagogique », est évalué par la part des établissements scolaires impliqués dans des projets collaboratifs. À ce jour, 554 écoles sont impliquées dans des expérimentations avec des laboratoires de recherche ;

– le deuxième vise à « intégrer et soutenir l’excellence de la recherche et de l’enseignement supérieur » : il suit le rang moyen des 10 universités françaises les mieux classées dans le classement de l’université de Leiden et l’évolution de la part de publications issues des IDEX-ISITE dans les 10 % de publications mondiales les plus citées ;

– le troisième entend « ouvrir les établissements à de nouveaux modes de gestion », en incitant les établissements EQUIPEX à trouver des cofinancements.

Intitulé de l’action

AE 2017

(a)

CP 2018 (b)

CP 2019 (c)

Part de l’enveloppe initiale

(b + c) / a

Action 1 – Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs

150

10

10

13 %

Action 2 – Fonds national post-maturation « Frontier venture »

500

100

0

20 %

Action 3 – Démonstrateurs et territoires d’innovation de grande ambition

1 500

70

330

27 %

Action 4 – Nouveaux écosystèmes d’innovation

230

10

15

11 %

Action 5 – Accélération du développement des écosystèmes d’innovation performants

620

37

78

19 %

Total

3 000

227

433

22 %

Source : commission des finances, d’après le projet annuel de performances pour 2019.

Le principal opérateur de ce programme est la Caisse des dépôts et consignations bien que certaines actions soient portées en partenariat avec l’ADEME et l’ANR (actions 3 et 5) ou par l’ANR seule (action 4).

Comme pour le programme 421, les critères de performance définis sur ce programme évaluent la réussite et l’autonomisation des structures créées par les PIA 1 et 2.

Le premier indicateur, légèrement modifié, évalue la part de brevets déposés par les sociétés d’accélération du transfert de technologie (SATT), les instituts de recherche technologique (IRT) et les instituts pour la transition énergétique (ITE) dans l’ensemble des brevets déposés en France. Si les résultats sont qualifiés d’encourageants (croissance de 3,5 % du nombre de brevets déposés), notamment pour les SATT (400 brevets par an) ces structures sont encore loin derrière les grands acteurs du secteur, tel que Valéo, équipementier automobile (1 110 brevets déposés en 2017), PSA (1 021 brevets en 2017), Safran (795) ou des organismes de recherche historiques, tels que le commissariat à l’énergie atomique (684 brevets) ou le Centre national de la recherche scientifique (405) (2) .

Afin de sélectionner les acteurs les plus performants, l’indicateur 1.2 va évaluer la capacité des SATT à générer des ressources propres. Une enveloppe de 200 millions d’euros est prévue dans le PIA 3 pour financer ces structures, mais elle ne bénéficiera qu’aux SATT les plus performantes. Les autres perdront leur financement PIA afin d’encourager le regroupement de SATT dont l’activité est limitée.

En effet, dans son rapport sur les financements du PIA pour les outils de valorisation de la recherche, la Cour des comptes avait dénoncé « la création de dispositifs originaux, souvent en dehors du droit commun, et l’abondance de financements sans réelle contrainte budgétaire [ayant conduit] à une prolifération de structures, à l’encontre de l’objectif initial d’excellence et de sélectivité ».

Enfin, le troisième indicateur va mesurer le taux de réussite commerciale des démonstrateurs en évaluant la part d’avances remboursables effectivement remboursée à l’ADEME, ce qui témoigne de la réussite technique et commerciale d’un projet financé. Le taux de remboursement devrait « à moyen terme » être supérieur ou égal à 50 % d’après le PAP. Ce taux de retour ne peut en effet pas atteindre 100 % car ces financements servent par nature à financer des projets innovants, donc risqués et un trop haut taux de recouvrement traduirait une aversion au risque. L’objectif de taux de remboursement est actuellement fixé à 4,5 % pour 2019, compte tenu de la durée des projets. Pour mémoire, l’ADEME est incitée à récupérer les avances remboursables auprès des porteurs de projets via un intéressement financier.

Intitulé de l’action

AE 2017

(a)

CP 2018 (b)

CP 2019 (c)

Part de l’enveloppe initiale

(b + c) / a

Action 1 – Soutien à l’innovation collaborative

550

60

84

26 %

Action 2 – Accompagnement et transformation des filières

1 000

25

240

27 %

Action 3 – Industrie du futur

350

0

0

0 %

Action 4 – Adaptation et qualification de la main-d’œuvre

100

25

25

50 %

Action 5 – Concours d’innovation

300

50

55

35 %

Action 6 – Fonds national d’amorçage n° 2

500

250

0

50 %

Action 7 – Fonds à l’internationalisation des PME

200

100

0

50 %

Action 8 – Fonds de fonds « Multicap croissance » n° 2

400

200

0

50 %

Action 9 – Grands défis

700

0

0

0 %

Total

4 100

710

404

27 %

Source : commission des finances, d’après le projet annuel de performances pour 2019.

Le principal opérateur de ce programme est Bpifrance, bien que certaines actions soient portées par la Caisse des dépôts et consignations (action 4, 7 et 9) ou en partenariat avec l’ADEME (action 5).

Pour « accélérer la croissance des PME et des ETI » (objectif 1), le premier indicateur va mesurer l’écart entre le taux de pérennité à 3 ans des entreprises bénéficiaires d’un financement PIA l’année de leur création et celui de l’ensemble des entreprises créées en France. D’après l’INSEE, 71,3 % des entreprises sont encore en activité trois ans après leur création. Pour 16 entreprises créées et soutenues par Bpifrance en 2015, une est en liquidation judiciaire en 2018.

Un nouvel indicateur mesure le taux de croissance du nombre de partenaires privés impliqués dans des projets d’innovation collaborative.

Le rapporteur salue l’effort mené pour définir de nouveaux indicateurs de performances, dont elle avait souligné la faiblesse dans son dernier rapport.

La mise en œuvre du PIA 3 est assurée par quatre opérateurs que sont l’Agence nationale de la recherche (ANR), la Caisse des dépôts et consignations, Bpifrance et l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), liés à l’État par des conventions sur chaque action du PIA.

Les opérateurs ont été choisis pour leur expertise technique ou leur capacité à gérer les procédures administratives, juridiques, financières et comptables des actions qui leur sont confiées. À ce titre, ils participent à la rédaction des cahiers des charges des appels à projets, assurent le secrétariat des comités de pilotage, instruisent les projets soumis aux appels à projets, contractualisent avec les bénéficiaires sélectionnés et sont chargés du suivi opérationnel des projets et du pilotage de leur évaluation ex-post.

Action

Enveloppe

Engagement

Contractualisation

Décaisse-ment (DC)

DNC (*)

DC (*)

DNC (*)

DC (*)

Équipements d’excellence (PIA 1)

866

385

466

385

466

531

Équipements d’excellence (PIA 2)

243

-

131

-

108

44

Fonds national de valorisation (SATT et CVT)

914

-

914

-

914

545

IDEX PIA 1

6 288

5 623

245

5 623

234

1 508

IDEX PIA 2

4 353

4 345

8

4 345

8

333

Institut de recherche technologique (IRT)

1 975

1 500

473

1 500

473

416

Institut hospitalo-universitaire (IHU)

870

680

190

680

190

327

Instituts Carnot

600

347

5

347

5

86

Instituts convergences

226

165

61

165

61

13

Instituts pour la transition énergétique

871

655

216

655

187

189

Laboratoires d’excellence

1 656

1 501

144

1 501

144

330

Opération campus

1 300

1 300

-

1 300

-

198

Plateau de Saclay

1 000

-

989

-

861

601

Recherche en matière de sûreté nucléaire

68

-

66

-

60

40

Recherche hospitalo-universitaire en santé PIA 2

590

-

527

-

162

80

Santé et biotechnologies

1 540

1 011

440

1 026

440

603

TOTAL

23 360

17 512

4 875

17 527

4 313

5 844

(*) DNC = dotations non consommables / DC = dotations consommables.

Source : commission des finances, d’après les données du SGPI.

Par ces crédits, les PIA ont contribué à modifier le paysage de l’enseignement supérieur et de la recherche.

L’essentiel des financements via l’ANR sur les deux premiers PIA (17,5 milliards d’euros sur 23,3) étaient des dotations non consommables, sommes placées sur un compte au Trésor, dont seuls les intérêts bénéficient aux porteurs de projets. Quatre Initiatives d’excellence (IDEX) sont confirmées et bénéficieront des intérêts annuels des dotations non consommables, afin de créer en France des universités de rang mondial :

(en millions d’euros)

Nom du projet

Dotation non consommable

Intérêts annuels

A*MIDEX (Aix-Marseille)

750 

25,6 

IDEX BORDEAUX

700 

23,9 

UNISTRA (Strasbourg)

750 

25,6 

SORBONNE UNIVERSITÉ

864 

29,5 

Source : SGPI.

Trois autres IDEX sont en période probatoire (PSL research University, Université Paris-Saclay et Université de Paris).

Dans le cadre du PIA 2, 12 lauréats IDEX et I-SITE vont également bénéficier de financements annuels :

(en millions d’euros)

Nom du projet

Acronyme

Idex/I-Site

Dotation

non consommable

Financement annuel

IdexLyon

IDEXLYON

Idex

800

25

Université Grenoble Alpes

UGA

Idex

800

25

Joint, Excellent and Dynamic Initiative

UCA JEDI

Idex

500

15

Montpellier Université d’Excellence

MUSE

I-Site

550

17,0

Université de Lille Nord-Europe

ULNE

I-Site

500

15,0

Clermont Auvergne 20-25

CAP 20-25

I-Site

330

10,5

Lorraine Université d’Excellence

LUE

I-Site

330

10,0

Nantes Excellence Trajectory

NExT

I-Site

330

10,0

Université Bourgogne Franche-Comté

UBFC

I-Site

330

10,0

French University on Urban Research and Education

FUTURE

I-Site

280

9,0

Paris-Seine Initiative

PSI

I-Site

280

9,0

Energy Environment Solutions

E2S

I-Site

190

6,0

Source : SGPI.

De nombreux laboratoires de recherche (171 laboratoires d’excellence, 10 « instituts Convergences ») ont également pu bénéficier de financements de projets innovants.

Action

Enveloppe

Engagements

Contractualisation

Nucléaire de demain

300

-

-

Programmes prioritaires de recherche -

400

20

11

Équipements structurants de recherche -

350

-

-

Soutien des grandes universités de recherche -

700

-

-

Constitution d’écoles universitaires de recherche -

300

216

-

Nouveaux écosystèmes d’innovation

230

-

-

Nouveaux cursus à l’université -

250

150

118

Développement des écosystèmes d’innovation performants

320

-

-

TOTAL

2 850

386

129

Source : commission des finances, d’après les données du SGPI.

Dans le PIA 3, l’ANR reste gestionnaire de 2,85 milliards sur les 10 milliards d’euros du programme.

L’action « Nouveaux cursus à l’université » a pour objectif de soutenir les universités, les écoles et les regroupements d’établissements qui souhaitent diversifier leur offre de formation en licence. Accompagnant la réforme du premier cycle de l’enseignement supérieur, deux appels à projets ont déjà été lancés, sélectionnant 36 projets pour un montant de 325,9 millions d’euros de dotations décennales, soit davantage que l’enveloppe allouée à cette action. Il est prévu d’y allouer une partie des financements de l’action « Soutien des grandes universités de recherche ».

L’action « Programmes prioritaires de recherches » (50 millions d’euros de subventions, 350 millions d’euros de dotations décennales) vise à soutenir des domaines de recherche à fort impact socio-économique ou des chercheurs de rang international. Trente millions d’euros sont d’ores et déjà destinés à financer l’opération « Make our planet great again » pour attirer en France des chercheurs étrangers sur des projets de recherche pour faire face au changement climatique. Cette action doit également financer le programme national pour l’intelligence artificielle.

L’action « Écoles universitaires de recherche » vise à soutenir des pôles d’excellence thématique dans les universités : 29 projets ont déjà été sélectionnés dans le cadre d’un premier appel à projet, pour un montant de 216 millions d’euros. Deux autres appels à projets sont attendus pour 2018 et 2019.

Pour ce qui est de l’action « Soutien des grandes universités de recherche », initialement créée pour soutenir les projets innovants des 10 IDEX et 9 I-SITE lancés par les deux premiers PIA, elle est finalement utilisée pour d’autres actions aux financements insuffisants (75,9 millions d’euros pour l’action « Nouveaux cursus à l’université » et 16 millions d’euros pour les « Écoles universitaires de recherche »). En outre, 100 millions d’euros doivent financer la participation française aux Universités européennes, dont le lien avec les PIA apparaît particulièrement ténu au rapporteur.

Le rapporteur note la complémentarité des outils dont la gestion est confiée aux différents opérateurs du PIA mais regrette l’insuffisance de leurs échanges. Il semblerait utile de développer des instances de concertation entre les opérateurs pour créer des passerelles entre les dispositifs. À titre d’exemple, lorsque des actions complémentaires sont menées par deux opérateurs différents, il pourrait être utile d’associer l’autre opérateur au comité de pilotage du premier.

Action

Enveloppe

Engagement

Contractualisation

Décaissement

Démonstrateurs

1 603

1 440

90 %

955

60 %

458

29 %

Fonds écotechnologies

150

150

100 %

109

73 %

107

71 %

Systèmes électriques intelligents

149

114

77 %

114

77 %

68

46 %

Véhicules du futur

934

872

93 %

796

85 %

415

44 %

TOTAL

2 836

2 576

91 %

1 974

70 %

1 048

37 %

Source : commission des finances, d’après les données du SGPI.

Le suivi des projets dure quatre à cinq ans, puis l’ADEME estime qu’il faut encore attendre cinq années pour obtenir des retours sur investissement. Avec environ 800 projets en portefeuille, le suivi des projets engagés dans les PIA 1 et 2 mobilise davantage que l’instruction des nouveaux dossiers du PIA 3. Pour répondre aux obligations de l’État, l’ADEME effectue un suivi, au moins une fois par an, de chaque projet et de ses perspectives techniques et commerciales.

L’une des réussites citées par Mme Fantine Lefèvre, directrice des investissements d’avenir à l’ADEME, est le développement de l’éolien offshore flottant, lorsque la profondeur des mers ne permet pas de poser des éoliennes. L’ADEME a ainsi financé un flotteur semi-submersible (projet Sea-Reed), le déploiement de « fermes pilotes » dans le golfe du Lion et la mise à l’eau de la première éolienne flottante française (projet Floatgen-Oceagen).

D’après Mme Lefèvre, l’expertise technique de l’ADEME donne un gage de sérieux aux projets sélectionnés et permet un effet de levier notable : les banques n’ont pas l’expertise pour évaluer la fiabilité et la faisabilité d’un projet de technologie innovante et le tampon de l’ADEME constitue une garantie technique et un gage de sérieux du projet. D’après les indicateurs de l’ADEME, un euro provenant du PIA a ainsi permis de financer trois euros de coûts des projets.

Action

Enveloppe

Engagement

Contractualisation

Décaissement

Démonstrateurs et TIGA (aides d’État)

300

-

-

-

Démonstrateurs et TIGA (fonds d’investissement)

400

-

-

-

Accélération du développement des écosystèmes d’innovation

performants - transports et mobilité durable

150

4

4

-

Concours d’innovation

150

15

3

-

TOTAL

1 000

19

7

-

Source : commission des finances, d’après les données du SGPI.

L’ADEME porte le volet « Démonstrateurs » de l’action « Démonstrateurs et territoires d’innovation de grande ambition ». Il vise le développement de démonstrateurs de la transition énergétique et écologique et au financement en fonds propres d’infrastructures innovantes de type « premières commerciales ». Sur le PIA 3, ce volet est doté de 400 millions d’euros de crédits de fonctionnement pour l’investissement en fonds propres, de 100 millions d’euros de subventions et de 200 millions d’euros d’avances remboursables.

L’investissement en fonds propres est rendu nécessaire par la frilosité des investisseurs privés sur des projets technologiques coûteux. Il doit permettre de réduire la durée de mise sur le marché (« time to market »), ce temps pouvant être précieux pour commercialiser en premier un produit innovant. Pour mieux maîtriser les risques de ce type d’investissement, l’ADEME souhaite la création d’une structure juridique ad hoc « ADEME Investissement ». Même si 50 millions d’euros destinés à cet investissement sont inscrits sur le projet de loi de finances pour 2019, un désaccord entre le SGG et le SGPI bloque actuellement la publication du décret de création de cette structure.

Menée conjointement avec Bpifrance, l’action « concours d’innovation » vise à soutenir des projets innovants portés par des start-ups et des PME. Cette action poursuit la logique de l’« initiative PME » des PIA précédents et permet de financer spécifiquement des projets de PME et de start-ups, grâce à des « tickets » de plus faibles montants et plus rapides à instruire. L’ADEME souligne la forte appétence des PME et l’efficacité de cet outil. En 2018, 86 lauréats ont d’ores et déjà été sélectionnés sur cette action pour un montant d’aides (subventions et avances remboursables) de 52 millions d’euros sur des thématiques telles que transport et mobilité durable, agriculture innovante, écosystèmes terrestres aquatiques et marins, énergies renouvelables, stockage et systèmes énergétiques…

L’action « Accélération du développement des écosystèmes d’innovation performants », dédiée au transport et à la mobilité, cible des projets coopératifs associant des entreprises et des instituts de recherche. D’après l’ADEME, cette nouvelle action vise à financer des transports (voiture, ferroviaire, maritime) plus propres. Seule une dizaine de dossiers ont été reçus en réponse au premier appel à projet. L’action étant nouvelle en PIA 3, sa mise en œuvre devrait prendre plus de temps, dans la mesure où les entreprises doivent s’adapter au cahier des charges défini.

Le rapporteur tient à saluer les efforts de communication menés par l’ADEME sur les crédits PIA, via la publication de brochures dédiées et un partenariat avec un grand quotidien pour publier des contenus en ligne. Les investissements d’avenir souffrent en effet d’un manque de lisibilité pour le grand public auquel il serait bon de remédier par le déploiement de telles initiatives.

 

Enveloppe

Engagement

contractualisation

décaissement

Capital-risque - capital développement technologique (CRCD)

794

650

82 %

582

73 %

201

25 %

Développement réseau très haut débit

1 078

970

90 %

883

82 %

325

30 %

Financement de l’ESS

100

86

86 %

86

86 %

86

86 %

Fonds de fonds de retournement

75

75

100 %

21

28 %

3

4 %

Fonds national d’amorçage

600

600

100 %

573

96 %

308

51 %

Fonds national d’innovation - culture de l’innovation et de l’entreprenariat

20

20

100 %

20

100 %

12

60 %

Formation professionnelle : modernisation de l’appareil de formation et hébergement des jeunes travailleurs

440

431

98 %

425

97 %

273

62 %

France Brevets

150

150

100 %

50

33 %

50

33 %

French Tech

219

215

98 %

96

44 %

61

28 %

Innovation numérique pour l’excellence éducative

289

251

87 %

238

82 %

230

80 %

Modernisation de l’État

111

102

92 %

98

88 %

79

71 %

Nano 2017

274

274

100 %

274

100 %

274

100 %

Partenariats territoriaux pour l’emploi et la formation

116

108

93 %

95

82 %

22

19 %

Plateformes mutualisées d’innovation

27

17

63 %

17

63 %

12

44 %

Projets territoriaux intégrés pour la transition énergétique

20

16

80 %

16

80 %

15

75 %

Soutien aux usagers, services et contenus numériques innovants

827

555

67 %

452

55 %

424

51 %

Ville de demain

668

534

80 %

483

72 %

252

38 %

TOTAL

5 808

5 054

87 %

4 409

76 %

2 627

45 %

Source : commission des finances, d’après les données du SGPI.

Seuls 45 % des crédits ouverts sur les deux premiers PIA sont décaissés à destination des porteurs de projet. Parmi les faibles taux de décaissement figure la mission très haut débit : seuls 883 millions ont été contractualisés et 325 millions décaissés (30 % de l’enveloppe prévue). Ce retard s’explique en partie par l’attente de l’engagement des collectivités territoriales dans ces projets. En outre, ce sont des opérations complexes qui nécessitent de mettre en place des délégations de service public ou des contrats de partenariats. Là où l’action se met en œuvre, la subvention d’équilibre demandée par les délégataires s’avère cependant plus faible que celle estimée par les études, permettant d’envisager son déploiement au-delà du périmètre initialement défini.

Sur l’action « Ville de demain », 80 % des 668 millions d’euros prévus sont engagés mais ils financent des opérations d’aménagement urbain qui sont nécessairement longues, d’où un décaissement relativement faible.

Les décaissements sont plus avancés sur le PIA 2, notamment parce que les modalités d’intervention étaient plus souvent des subventions : sur une enveloppe de 1 612,1 millions d’euros, 755,7 millions d’euros ont été versés, soit 47 %.

Certaines actions cependant, telles que le fonds de fonds pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville, semblent avoir échoué : sur les 50 millions d’euros prévus, seuls 1,6 million a été décaissé. D’après M. Nicolas Chung, directeur de la mission PIA, c’est le très faible nombre de projets présentés qui justifie la faible dépense.

Sur l’action « Transition numérique de l’État et modernisation de l’action publique », le rapporteur spécial ne peut que constater une véritable débudgétisation. En effet, les 111 millions d’euros inscrits sur cette action ne sont que des fonds de concours reversés ensuite à la direction interministérielle à la transformation publique. Elle rappelle sur ce point les conclusions similaires de la Cour des comptes (3) et du rapport d’examen à mi-parcours des investissements d’avenir mené par France Stratégie (4) indiquant qu’une trop grande part des crédits des PIA est consacrée à des actions qui devraient être prises en charge par les ministères. Au total, selon l’appréciation de l’ex-CGI, les opérations de substitution budgétaire représentent 6,8 milliards d’euros (enveloppes actuelles des actions), soit environ 14 % des PIA 1 et 2.

Action

Enveloppe

Engagement

Contractualisation

Créations expérimentales de sociétés universitaires et de recherche -

400

-

-

Territoires d’innovation pédagogique -

500

-

-

Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs (aides d’État) -

50

-

-

Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs (Fonds FT accélération) -

100

-

-

Territoires d’innovation de grande ambition -

500

9

4

Développement des écosystèmes d’innovation performants - technologies numériques

52

-

-

Développement des écosystèmes d’innovation performants - Nano

98

-

-

Adaptation et qualification de la main-d’œuvre - ingénierie de formation

85

-

-

Fonds à l’internationalisation des PME

200

-

-

Ville durable et solidaire

50

50

17

Grands défis

700

-

-

TOTAL

2 735

59

21

Source : commission des finances, d’après les données du SGPI.

Le rapporteur spécial note que le découpage des actions et sous-actions des documents transmis par le SGPI ne correspond pas toujours à celui défini dans les documents budgétaires. Ainsi, alors qu’à l’origine, la Caisse des dépôts devait bénéficier de 2,55 milliards d’euros sur le PIA 3, on compte une enveloppe de 2,735 milliards d’euros dans le reporting du SGPI.

Lors de son audition, le rapporteur a pu constater que les suivis de crédits de la Caisse des dépôts ne coïncident pas avec ceux du SGPI. Dans les PIA 1et 2 également, plusieurs actions confiées à la Caisse des dépôts étaient en réalité gérées par Bpifrance, considéré comme « sous-opérateur ». Cette situation pouvait se comprendre lorsque les actions avaient été définies avant la création de Bpifrance en 2013, mais une clarification serait désormais bienvenue.

À ce jour, 59 millions d’euros sont engagés sur le PIA 3 par la Caisse des dépôts : 50 millions sur l’action « Ville durable et solidaire » et 9 millions d’euros sur « Territoires d’innovation de grande ambition ».

Cette dernière est la principale action portée par la Caisse des dépôts sur le PIA 3, dotée de 500 millions d’euros. Elle doit permettre de soutenir des projets d’innovation de rupture portés par des territoires. Le cadre de l’action permet de privilégier les territoires ruraux et les villes moyennes, oubliés de l’action « Ville de demain » du PIA 1 qui ne bénéficiait qu’aux projets urbains. Le Gouvernement a souhaité réorienter les financements vers l’accompagnement du dispositif « Action Cœur de ville » pour concentrer les financements sur les territoires qui en ont le plus besoin. L’appel à manifestation d’intérêt a suscité un enthousiasme inattendu avec le dépôt de 118 dossiers, à partir desquels 24 ont été sélectionnés. Ces projets portent sur des thématiques très diverses, telles que la transition énergétique, la mobilité durable ou des projets industriels.

L’action « Adaptation et qualification de la main-d’œuvre », dotée de 85 millions d’euros poursuit les investissements dans la formation des deux premiers PIA. Ce programme n’a pas encore démarré dans la mesure où une disposition législative était nécessaire pour permettre à la Caisse des dépôts de continuer d’assurer des missions de mandataire pour le compte des collectivités territoriales : elle est inscrite à l’article 37 du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises, en cours de discussion au Parlement.

Sur l’action « Écosystèmes d’innovation performants », l’État a annulé l’appel à projet sur le volet « technologies numériques » à la suite de la publication du rapport de M. Cédric Villani sur l’intelligence artificielle. Les fonds seront réorientés sur les actions Nano 2017 et Supercalculateurs.

En ce qui concerne l’action « Territoire d’innovation pédagogique », initialement lancée pour financer le grand plan numérique pour l’éducation via l’acquisition de tablettes, a été redéfinie à l’initiative du ministère de l’éducation nationale. Deux appels à projet ont été lancés : l’un pour financer un dispositif d’orientation pour les étudiants, l’autre pour l’orientation et la formation des étudiants avant l’université. Des projets devraient être également lancés en matière de formation des enseignants, afin d’encourager la diffusion de l’innovation dans les sciences de l’éducation. Selon le rapporteur, la question de la substitution budgétaire se pose encore : il semble que c’est le ministre de l’éducation nationale qui a souhaité réorienter cette action alors que les crédits du PIA ne sont pas aux mains des ministères. S’il s’agit en réalité d’investissements du ministère, il serait plus lisible de faire apparaître ces crédits dans la mission qui lui est dédiée.

De même, l’action « sociétés universitaires de recherche », dotée de 400 millions d’euros, doit servir essentiellement à financer la recapitalisation des SATT à compter de 2020.

Le rapporteur note enfin que l’action « Grands défis », « la poire pour la soif du PIA 3 », n’est toujours pas clairement définie. C’est la seule action qui ne fait pas encore l’objet d’une convention : il s’agit essentiellement de conserver des financements qui pourront être débloqués par le Gouvernement au cours du quinquennat en fonction des priorités à venir.

Action

Enveloppe

Engagement

Contractualisation

Décaissement

Aide à la réindustrialisation

320

301

94 %

301

94 %

257

80 %

Concours mondial de l’innovation

150

134

89 %

128

85 %

82

55 %

États généraux de l’industrie : prêts verts PIA1

380

380

100 %

380

100 %

376

99 %

Filières industrielles stratégiques

583

569

98 %

545

93 %

512

88 %

Partenariats régionaux d’innovation et Fonds d’innovation sociale

55

50

91 %

49

89 %

42

76 %

Prêt croissance automobile - Prêts à l’industrialisation des pôles de compétitivité

30

11

37 %

11

37 %

11

37 %

Prêts numériques

62

61

98 %

61

98 %

61

98 %

Prêts pour la compétitivité industrielle

340

228

67 %

228

67 %

228

67 %

Prêts robotique

360

359

100 %

359

100 %

359

100 %

Prêts verts PIA 2

401

375

94 %

375

94 %

375

94 %

Projets industriels d’avenir - Fonds SPI

700

700

100 %

252

36 %

179

26 %

Projets industriels d’avenir - PIAVE (aides d’État)

314

276

88 %

269

86 %

89

28 %

Projets structurants de R&D pour la compétitivité

579

559

97 %

559

97 %

295

51 %

Recapitalisation OSEO

505

505

100 %

505

100 %

505

100 %

Refinancement OSEO

1 000

1 000

100 %

1 000

100 %

1 000

100 %

Innovation de rupture PSIM 2

150

150

100 %

38

25 %

28

19 %

Soutien aux usages, services et contenus numériques

1 062

999

94 %

956

90 %

651

61 %

Source : commission des finances, d’après les données du SGPI.

Sur le programme 422

Enveloppe (AE)

Action 2 - Fonds national post-maturation - Frontier Venture

500

Sur le programme 423

 

Action 1 - Soutien à l’innovation collaborative

550

Action 2 - Accompagnement et transformation des filières (aides d’État)

500

Action 2 - Accompagnement et transformation des filières (SPI)

500

Action 3 - Industrie du futur

350

Action 4 - Adaptation et qualification de la main-d’œuvre - French tech tickets et diversité

15

Action 5 - Concours d’innovation

150

Action 6 - Fonds national d’amorçage n° 2

500

Action 8 - Multicap croissance n° 2

400

TOTAL

3 465

Source : Commission des finances, d’après les données du SGPI.

L’action 2 du programme 422 prévoyant la création d’un fonds national post-maturation « Frontier Venture » devait à l’origine être confiée à la Caisse des dépôts. C’est finalement Bpifrance qui a directement conclu la convention avec l’État le 28 décembre 2017. Ce fonds, nommé « French tech Seed » doit permettre un investissement de post-maturation pour couvrir les coûts de développement technologique, de protection de la propriété intellectuelle ou de prospection commerciale. Les prises de participation minoritaire de ce fonds dans des PME innovantes doivent inciter des cofinancements de financeurs privés.

Les crédits de l’action « Soutien à l’innovation collaborative » ont été affectés, sur décision du Premier ministre, à l’action Projets de recherche et développement structurants des pôles de compétitivité des précédents PIA. 10 projets ont déjà été sélectionnés en 2018 pour un montant de 102 millions d’euros.

La dotation de l’action « Accompagnement et transformation des filières » est l’une des plus importantes pour 2019, à hauteur de 240 millions d’euros sur les 500 millions d’AE prévus sur cette action. Ces crédits doivent alimenter le fonds Société de projets industriels des PIA 1 et 2 à Bpifrance, qui investit en capital dans des sociétés de projets dans l’industrie, à l’instar d’une usine de chimie verte devant être construite en Moselle.

Contrairement aux autres opérateurs, Bpifrance n’a pas créé en son sein une direction chargée du suivi des investissements d’avenir, ce qui peut nuire au suivi spécifique de ces investissements.

*

En conclusion, le rapporteur note que les opérateurs, tout comme le SGPI, ne distinguent pas toujours les enveloppes de crédits des différents PIA. Même le « reporting » au Parlement transmis chaque semestre par le SGPI, additionne désormais les crédits du PIA 3 avec ceux des PIA 1 et 2, qu’il s’agisse du nombre de projets sélectionnés, ou du suivi des engagements, des contractualisations et des décaissements. Cette pratique nuit à la lisibilité et au suivi du PIA 3.

Il est évident que la mise en œuvre du PIA s’inscrit dans un temps bien plus long que l’année budgétaire car elle suppose de nombreuses étapes avant le décaissement des fonds à destination des porteurs de projets : convention avec l’État sur chaque action, appels à projet, sélection des candidats, contractualisation avec les lauréats, puis décaissement des fonds selon les modalités du contrat. Cependant, plus de 8 ans se sont écoulés depuis les premières dépenses d’investissements d’avenir, et nous ne disposons pas encore d’évaluation globale des effets des PIA, qu’il s’agisse de retours financiers ou socio-économiques.

Dans son rapport sur le budget de l’État pour 2017, la Cour des comptes a souligné des modalités de suivi des retours financiers lacunaires, faisant peser un risque sur leur comptabilisation mais aussi leur encaissement. Pour 2018, le « jaune » relatif aux investissements d’avenir estime les retours financiers à hauteur de 283,6 millions d’euros, dont 154,3 millions d’euros de remboursements de prêts et d’avances remboursables et 129,3 millions d’euros d’intérêts, redevances et dividendes. Le modèle de projection du SGPI estime des retours financiers de 11,4 milliards d’euros sur la période 2017-2033.

Quant à l’impact socio-économique, une évaluation transversale du PIA 1 devrait être lancée en 2019. Le rapporteur sera attentive à ses conclusions.

DEUXIÈME PARTIE : DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT

La mission Direction de l’action du Gouvernement regroupe divers programmes rattachés au Premier ministre sous la responsabilité du Secrétaire général du Gouvernement : les services placés auprès du Premier ministre pour l’assister dans sa fonction de direction de l’action du Gouvernement (programme 129 Coordination de l’action du Gouvernement), des autorités administratives indépendantes et assimilées rattachées budgétairement (programme 308 Protection des droits et libertés) et les crédits de fonctionnement d’une partie des services déconcentrés de l’État (programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées).

Les crédits de la mission s’élèvent pour 2019 à 1,435 milliard d’euros en AE et 1,330 milliard d’euros en CP, soit respectivement 171 millions d’euros en AE et 150 millions d’euros en CP de moins que les crédits ouverts en LFI pour 2018. Même si des efforts de maîtrise de la dépense publique sont effectués sur cette mission, la baisse des crédits est essentiellement due à un effet d’affichage, les loyers budgétaires n’étant désormais plus comptabilisés (- 12,6 millions d’euros sur le programme 129 et – 135,8 millions d’euros sur le programme 333).

La loi de programmation des finances publiques (5) prévoit une stabilité des crédits de cette mission sur la période 2018-2020. Compte tenu de la prévision de hausse des moyens dévolus à la cyberdéfense, cette trajectoire impose un effort conséquent sur les autres dépenses de la mission.

Les dépenses de fonctionnement courant des différents cabinets du Premier ministre restent depuis relativement stables, autour de 3,9 millions d’euros par an. On observe cependant à plusieurs reprises un dépassement de l’enveloppe initialement allouée.

Source : DSAF, réponse au questionnaire.

Les dépenses relatives aux frais de déplacement et de représentation sont retracées depuis 2014 dans le tableau ci-dessous :

Source : DSAF, réponse au questionnaire.

La prévision de dépense de l’année 2018 en ce qui concerne le Premier ministre est de 3,52 millions d’euros pour l’enveloppe globale de fonctionnement dont 70 000 euros pour les frais de représentation et 1 260 000 euros pour les frais de déplacement. Elle devrait rester inchangée en 2019, d’après les éléments transmis au rapporteur.

Ces dépenses de fonctionnement courant ne comprennent pas les dépenses immobilières, les vols ETEC et les dépenses d’intendance.

D’après la DSAF, les dépenses relatives aux biens mis à disposition du Premier ministre sont de 4 377 132 euros en 2017 et sont stables d’une année à l’autre.

Ce sont uniquement des biens domaniaux, ils ne donneront donc pas lieu à loyers budgétaires pour 2019. Les biens immobiliers mis à disposition du Cabinet du Premier ministre sont les suivants :

– l’hôtel de Matignon (57, rue de Varenne – 6 202 m2) est partagé avec le Secrétariat général du Gouvernement et la direction des services administratifs et financiers, et n’est pas soumis à loyer budgétaire ;

– l’hôtel de Cassini (32, rue de Babylone – 4 716 m2) est partagé avec le secrétariat général pour l’investissement, une partie du SGG et la CNCTR : son loyer budgétaire s’élève pour 2018 à 2,4 millions d’euros ;

– l’hôtel Divonne dit Lebel (13, rue Vaneau – 1 430 m2) accueille également la Miviludes et une partie de la DSAF pour un loyer budgétaire de 574 000 euros pour 2018 ;

– l’hôtel Montalivet (58, rue de Varenne – 3 622 m2) est partagé avec une partie du SGG et le loyer budgétaire s’établit à 1,7 million d’euros en 2018 ;

– l’hôtel Gouffier de Thoix (56, rue de Varenne – 2 281 m2) accueille également une partie de la DSAF et du SGG pour un loyer budgétaire de 1 million d’euros.

Les logements des 34 et 36 rue de Babylone (315 et 385 m2) et du Pavillon de Musique du jardin de Matignon (154 m2) ne sont pas valorisés en termes comptables et ne font donc pas fait l’objet de loyers budgétaires.

La résidence de Souzy la Briche

La résidence de Souzy la Briche, dans l’Essonne, est un lieu de villégiature à disposition du Premier ministre. Le domaine comprend 400 hectares de terre, deux fermages et des logements, mais seule une partie est à la disposition du Premier ministre, délimitée par un mur d’enceinte de 2,5 km.

Le ministère de la Culture assure la gestion du domaine au titre de l’exploitation, et prend ainsi en charge la fourniture des fluides, la maintenance technique, l’entretien des installations de sécurité et des espaces verts, les contrôles réglementaires périodiques. Certaines dépenses sont refacturées aux services du Premier ministre, suivant la convention du 13 octobre 2013. Elles s’élèvent à 129 146 euros en 2018. Une dotation directement prise en charge par les services du Premier ministre couvre les dépenses de petits équipements, l’aménagement d’espace ou l’achat de produits horticoles (66 072 euros en 2017) et les deux véhicules du site (5 645 euros en 2017).

La gestion du site est assurée par quatre agents (une intendante, un régisseur, deux jardiniers) : deux sont supportés par le programme 129 et deux par le ministère de la culture.

Les personnels de l’intendance de Matignon prennent en charge le service de restauration en période d’activation de la résidence. Les dépenses correspondantes sont intégrées dans le budget de l’Intendance de Matignon déjà transmis. À sa demande, le Premier ministre rembourse l’intégralité des repas pris à la résidence sauf celles relatives aux réceptions.

Exercice budgétaire

2014

2015

2016

2017

VOL ETEC

2 224 091

3 544 011

2 764 074

2 351 427

Prestations de catering

(frais accessoires)

63 811

239 435

112 814

107 788

Total VOL ETEC

2 287 902

3 783 446

2 876 888

2 459 215

Source : DSAF, réponse au questionnaire.

À des questions complémentaires du rapporteur, la DSAF a répondu qu’ « au dernier compte-rendu de gestion présenté au contrôleur budgétaire et à la direction du budget, la prévision de consommation des vols ETEC est de 3 millions d’euros pour l’année 2018. En ce qui concerne l’année 2019, il est à ce stade difficile d’établir une prévision fiable, cette dépense dépendant fortement de l’activité et de la nature des déplacements du Premier ministre. Au vu des exercices précédents la dépense pourrait à nouveau atteindre un montant de l’ordre de 3 millions d’euros. »

Le montant des dépenses de missions du Premier ministre Édouard Philippe, constatées sur l’exercice budgétaire 2017, s’élève à 943 136 euros, étant précisé que des missions effectuées en 2017 ont été réglées en 2018. En 2017, les 3 missions organisées par Édouard Philippe dont le coût est le plus élevé sont les suivantes :

– la tournée en Nouvelle-Calédonie, fin novembre 2017 : 816 744 euros ;

– la tournée dans les Antilles à l’automne 2017 : 165 937 euros ;

– la réunion des ministres et des collectivités territoriales, à Cahors, en décembre 2017 : 107 599 euros.

Pour ce qui est des frais de mission, sur l’année 2017, les dépenses s’élèvent à 943 136 euros, mais il peut y avoir des décalages entre les missions réalisées et leur imputation budgétaire. Ainsi certaines missions d’Édouard Philippe en 2017 ne sont pas prises en compte et 177 838 euros sont imputables à des missions de Bernard Cazeneuve.

Interrogé par le rapporteur spécial, le Secrétaire général du Gouvernement – responsable du programme – a souligné que les dépenses personnelles du Premier ministre lui sont refacturées et remboursées sur ses deniers personnels. Il note en outre une différence de situation et de comportement par rapport aux ministres précédents, « liée peut-être à l’arrivée d’une nouvelle génération », citant les remboursements de dépenses engagées pour ses enfants lorsqu’ils l’accompagnent lors d’un déplacement…

Les effectifs et les dépenses de personnel des cabinets des différents ministres sont suivis assez précisément dans un « jaune » annexé au projet de loi de finances chaque année.

Le rapporteur spécial regrette cependant que ce document soit publié très tardivement lors de la discussion budgétaire (généralement en novembre) et qu’il ne puisse être de facto analysé que par la commission des finances du Sénat. En outre, ce document ne présente aucun élément de prévision budgétaire mais uniquement les effectifs et la masse salariale de l’année n – 1.

Source : DSAF, réponse au questionnaire.

La consommation prévisionnelle sur le programme 129 de crédits de masse salariale des personnels de cabinet et de soutien du Premier ministre pour 2018 s’élève à 18,45 millions d’euros.

Les dépenses présentées ci-dessous sont celles exécutées budgétairement sur le programme 129 : elles ne comprennent pas les personnels mis à disposition à titre gratuit par d’autres ministères. Pourtant, les personnels mis à disposition sont plus nombreux que les personnels sous plafond d’emploi rémunérés par le programme.

EFFECTIFS DU CABINET DU PREMIER MINISTRE

Situation au 1er août 2018

Ainsi, l’actuel Premier ministre bénéficie de 496 personnes à son service, dont 251 qui sont mises à disposition.

Le rapporteur spécial regrette la faible transparence sur ces crédits, surtout lorsqu’on compare leur degré de précision avec celui de la Présidence de la République.

En effet, les documents budgétaires relatifs à la mission Pouvoirs publics qui comprennent la dotation de la Présidence de la République détaillent bien plus précisément les dépenses de l’Élysée.

BUDGET DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE POUR 2018 ET 2019

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2019, mission Pouvoirs publics.

Le rapporteur s’interroge sur le manque de transparence des dépenses du Premier ministre, notamment dans la prévision budgétaire, alors que ces sommes sont loin d’être négligeables. L’absence de transparence crée la suspicion et alimente régulièrement des scandales, hautement préjudiciables à la confiance entre les citoyens et la classe politique. Un plus grand degré de détail dans les documents budgétaires sur les dépenses du Premier ministre lui semble nécessaire pour apaiser le débat et informer, comme il se doit, le Parlement et les citoyens sur l’usage des deniers publics.

 

Exécution 2016

LFI 2017

Exécution 2017

LFI 2018

PLF 2019

Action 1 : Coordination du travail gouvernemental

81,7

90,1

75,8

93,6

95,7

Action 2 : Coordination de la sécurité et de la défense

211,5

343,3

245,5

353,1

362,1

Action 3 : Coordination de la politique européenne

15,5

16,5

16,4

16,4

15,0

Action 10 : Soutien

111,7

125,3

134,9

126,2

113,0

Action 11 : Stratégie et prospective

24,9

28,1

24,3

23,0

22,9

Action 13 : Ordre de la Légion d’honneur

27,5

27,1

26,4

27,1

27,6

Action 14 : Ordre de la Libération

1,3

1,3

-

-

-

Action 15 : Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives

30,3

17,7*

31,0

17,5*

17,5*

Action 16 : Coordination de la politique numérique (libellé modifié)

74,3

57,4*

64,9

55,2*

38,4*

Total

578,7

707,0

619,4

712,2

692,1

* hors fonds de concours

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires.

Parmi les principales évolutions, on note :

– la hausse continue de la dotation de l’action 2, qui correspond à la montée en puissance de l’Agence nationale de sécurité des systèmes d’information (ANSSI) et du Groupement interministériel de contrôle (GIC) ;

– la diminution des crédits de soutien à l’action 10 dans le contexte de l’installation de nombreux services sur le site de Ségur Fontenoy ;

– le transfert en base d’une partie des crédits de l’action 16 en raison de la suppression du secrétariat général à la modernisation de l’action publique, divisée désormais en deux entités, la direction interministérielle du numérique et des systèmes d’information de l’État (DINSIC) et la direction interministérielle à la transformation publique (DITP), qui a été rattachée au ministre de l’action et des comptes publics.

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Prévision 2018

Prévision 2019

Schéma d’emplois réalisé

+ 72

+ 109

+ 91

+ 73

+ 65

+ 93

+ 34

+ 31

Source : DSAF, réponse au questionnaire budgétaire.

Pour 2018, le schéma d’emploi prévoyait la création de 25 ETP à l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) et de 15 ETP au Groupement interministériel de contrôle (GIC).

La montée en charge de ces deux entités devrait se poursuivre en 2019 par la création de 42 ETP au titre du renforcement des moyens de l’ANSSI, comprenant un report de 17 ETP correspondant à des recrutements non réalisés en 2018, et la création de 15 ETP au titre de la poursuite du renforcement des moyens du GIC.

Ces créations d’emplois sont en partie gagées par la suppression de 26 ETP, dont – 4 ETP à la DSAF, – 2 ETP à la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les pratiques addictives (Mildeca), – 5 ETP au sein des commissions rattachées aux services du Premier ministre, – 9 ETP au CGSP, - 5 ETP au sein du SGDSN et – 1 ETP au SIG, au titre de la participation à l’effort de maîtrise des dépenses publiques.

L’accroissement de la cybermenace requiert la mobilisation de moyens adaptés. Les orientations de la Revue stratégique de cyberdéfense de 2018 recommandent de soumettre les projets informatiques majeurs de l’État à l’ANSSI pour avis, d’étendre à l’ensemble des ministères le service de détection que l’agence fournit et de développer significativement son activité de certification des solutions numériques. Par ailleurs, la loi du 26 février 2018 (7) étend le champ de compétence de l’ANSSI « opérateurs, publics ou privés, offrant des services essentiels au fonctionnement de la société ou de l’économie » (domaines de l’énergie, des transports, de la santé, des banques, de l’éducation…) afin de prévenir les cyber-attaques.

La croissance de ses effectifs, engagée en 2009, a ainsi permis à l’agence de passer de 128 à 545 agents fins 2017. Le plafond d’emploi prévisionnel de l’ANSSI est évalué à 604 ETPT en projet de loi de finances pour 2019. Pour attirer les talents, un effort spécifique est fait en termes de rémunérations, même si elles restent moins attractives que dans le secteur privé pour des compétences spécifiques. L’ANSSI reste néanmoins un tremplin qui peut jouer sur son image de marque pour recruter.

Il reste cependant difficile pour les services du Premier ministre d’évaluer la nécessité du renfort des effectifs de l’ANSSI dans la mesure où la cybermenace ne cesse de croître. Pour certaines de ses activités, notamment le soutien aux grands groupes industriels, de nouvelles modalités de facturation pourraient être développées, dans la mesure où ces acteurs ont les moyens d’assurer leur propre sécurité des systèmes d’information. Pour Serge Duval, directeur des services administratifs et financiers du Premier ministre, « un équilibre est à trouver ». Il souligne cependant que ce soutien permet aussi à l’État d’enquêter sur l’origine des attaques. En outre, l’intervention de l’ANSSI permet de mutualiser les « anti-virus » lorsqu’un même outil est utilisé sur plusieurs attaques.

Nom du service

Emménagement

SUN

Nombre de postes

SUN / Poste

CNIL

oct-16

2 409

208

12

Défenseur des droits

sept-16

3 012

270

11

Service d’information du Gouvernement

nov-17

913

81

11

DITP et DINSIC

nov- déc-17

2 640

324

8

CADA

janv-18

189

19

10

CGET

oct-17

3 830

329

12

Commission pour l’indemnisation des victimes de spoliations

oct-17

418

38

11

CNCDH

janv-18

288

26

11

DILA

oct-17

2 123

215

10

DSAF

oct-déc-17

4 649

480

10

France Stratégie

déc-17

2 254

222

10

SCBCM

oct-17

477

43

11

SGMer

oct-17

232

21

11

Secrétaire d’État chargé du Numérique

mars-18

432

44

10

Source : DSAF.

Un programme de mutualisation a été défini pour ces entités concernant :

– les finances-achats avec un centre de services partagés financiers unique, la fusion des régies, la gestion centralisée des missions et des déplacements professionnels et la mise en place d’un pôle unique de l’achat ;

– les ressources humaines avec la mise en place de prestations nouvelles (restauration, avec une grille unique pour le reste à charge des agents, crèche, salle de sport) et, en perspective, une extension de la mutualisation à la paye ;

– les ressources documentaires avec la création d’un centre de documentation mutualisé ;

– la logistique avec notamment l’accueil, le gardiennage, la sécurité incendie et le nettoyage, la gestion des livraisons et du courrier, l’assistance logistique, la conception graphique et la reprographie ;

– les systèmes d’information (téléphonie fixe, équipements et services, réseau Internet).

À ce jour, les mutualisations des fonctions financières, logistiques et documentaires sont quasiment abouties. Le centre de services partagés financiers de la DSAF (CSPF) est ainsi devenu le seul CSP à Ségur-Fontenoy : il a vu son périmètre élargi au Défenseur des droits et à la CNIL, ainsi qu’à la partie dépenses du budget annexe de la DILA. La DSAF assure désormais la gestion des déplacements pour le compte du Défenseur des droits et de la DINSIC et, d’ici la fin 2018, pour le compte du CGSP-France stratégie. Le pôle unique de l’achat est en place depuis le 1er janvier 2018. Ces mutualisations s’appuient sur des conventions passées entre la DSAF et les responsables des différentes entités.

Le rapporteur note, à regret, que la CNIL n’a pas souhaité se joindre au pôle unique d’achat.

En termes de loyer, l’opération est plus coûteuse qu’avant : les loyers des surfaces occupées par les différentes entités s’élevaient à 20 millions d’euros, alors que celui de Ségur Fontenoy est de 24 millions d’euros par an.

Pour autant, les gains à attendre de ces mutualisations sont évalués à 7 millions d’euros sur les dépenses courantes annuelles. Le plein effet de ces mutualisations ne sera effectif qu’en 2022, car les gains en effectifs seront graduels (52 postes supprimés soit 10 % des fonctions support concernées) même si certaines de ces suppressions de postes seront compensées par des redéploiements sur des fonctions métier. L’économie sur la masse salariale est estimée à 3,5 millions d’euros par an. Les suppressions prévues sur la période 2016-2022 se répartissent comme suit :

– 19 postes sur les fonctions immobilières et logistiques ;

– 14 postes sur les fonctions financières (commande publique et achat, gestion des déplacements temporaires, centre de services partagé) ;

– 11 postes sur les fonctions documentaires ;

– 8 postes sur les fonctions transverses et d’encadrement supérieur.

Cette évaluation ne tient pas compte des cessions des bâtiments domaniaux, dont certains ont déjà été vendus. Au total, près de 250 millions d’euros de recettes de cession devraient être apportés au CAS Immobilier dans le cadre de l’opération Ségur-Fontenoy, soit davantage que le coût des travaux.

Pour le SGG, « cette opération n’est pas un échec, il reste à définir dans quelle mesure elle est réussie ». Sur la phase travaux, le respect des délais et des coûts est une réussite. On note également des gains non négligeables mais difficilement quantifiables en matière de synergies entre les différentes administrations. Le rapporteur témoigne également du fait que le personnel installé reconnaît la qualité des locaux.

Depuis l’an dernier, le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique a été supprimé (8) au bénéfice d’une direction interministérielle de la transformation publique (DITP), rattachée au ministère de l’Action et des comptes publics et de la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État (DINSIC), rattachée aux services du Premier ministre.

Depuis le 1er janvier 2018, la gestion budgétaire et financière, la passation des marchés, l’exécution des dépenses et des recettes, la gestion des déplacements de la DITP est assurée par le secrétariat général des ministères économiques et financiers. Pour 2019, 68 ETPT et 18,5 millions d’euros (6 millions de titre 2 et 12,5 hors T2) ont été transférés en base sur le programme 218.

Les crédits de la DINSIC ont augmenté de 1 million d’euros compte tenu de l’accroissement de ses missions. La prévision s’élève à 38,4 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2019.

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2018

PLF 2019

Variation

PLF 2018

PLF 2019

Variation

Action 1 : Fonctionnement courant des directions départementales interministérielles

161,5

163,1

1,0 %

161,5

163,11

1,0 %

Action 2 : Loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées

482,4

308,0

- 36,2 %

326,9

193,6

– 40,8 %

Action 3 : Emplois déconcentrés des services du Premier ministre

182,5

182,7

0,1 %

182,5

182,7

0,1 %

Total

826,4

653,8

– 20,9 %

670,1

539,4

– 19,5 %

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires.

Depuis la loi de finances pour 2017, l’action 1 du programme prend en compte les moyens de fonctionnement des directions régionales métropolitaines sous l’autorité des préfets de région (soit 13 DIRECCTE, 12 DREAL, 13 DRAAF et 13 DRAC et les directions régionales spécifiques à l’Île-de-France) ainsi que de ceux des SGAR métropolitains, à la suite des recommandations du rapport IGF-IGA publié en avril 2016, sur la « mutualisation des moyens de fonctionnement courant des services déconcentrés placés sous l’autorité des préfets ».

Ce périmètre n’inclut pas l’Outre-mer, à l’exception d’une expérimentation menée en Martinique depuis 2017. Le déploiement de ce dispositif devrait se poursuivre pour 2019 à la Réunion et à la Guyane.

Les crédits de l’action 1 sont ainsi passés de 80 millions d’euros en 2016 à 160 millions en loi de finances initiale pour 2017. Ils sont désormais relativement stables : 161,5 millions d’euros en LFI pour 2018 et 163,1 millions prévus pour 2019.

Le regroupement des moyens de fonctionnement des administrations déconcentrées au sein d’un même programme budgétaire doit permettre aux préfets de région d’en harmoniser et rationaliser la gestion et de conduire des actions de mutualisation entre les différents services déconcentrés de l’État et, à terme, de réduire la dépense publique.

La mutualisation des crédits de fonctionnement en matière de gestion immobilière, d’achats, de services informatiques a permis des économies évaluées à 10 % par le DSAF.

Le rapporteur spécial apprend via la circulaire du Premier ministre n° 6029/SG du 24 juillet 2018 relative à l’organisation territoriale des services publics le regroupement de crédits du programme 333 et 307 « Administration territoriale » à l’horizon 2020 avec une expérimentation en 2019. Elle appelait ce regroupement de ses vœux car susceptible de permettre une meilleure mutualisation des moyens de l’État sur les territoires. Elle regrette cependant de n’avoir eu aucune information sur les modalités de ce regroupement, notamment sous l’égide de quel ministère ce regroupement aurait lieu (le Premier ministre ou le ministre de l’intérieur).

Dans ses réponses au questionnaire budgétaire, la DSAF indique que « les montants présentés [sur le programme 333] sont susceptibles d’évoluer au regard des décisions qui seront prises par le gouvernement dans le cadre de la réforme territoriale de l’État ».

En effet, le 24 juillet 2018, des circulaires du Premier ministre ont posé les bases d’une nouvelle organisation territoriale des services publics « pour que chaque mission publique soit assurée dans les meilleures conditions et sans redondance inutile et coûteuse ». Les circulaires ont été adressées parallèlement aux ministres et aux préfets de région : les retours sont attendus pour mi-octobre et les arbitrages pour le mois de novembre. Une réunion prévue le 12 décembre doit rendre publiques ces décisions.

Il s’agit, selon Marc Guillaume, « de mettre de l’ordre dans les missions de l’État » : de supprimer les doublons avec les collectivités territoriales, de faire l’inventaire des missions afin d’identifier celles qui seraient devenues obsolètes.

Extraits de la circulaire du Premier ministre n° 6029 du 24 juillet 2018

D’après la circulaire aux préfets, l’État n’a pas « tiré les conséquences des vagues de décentralisation […]. Un effort de clarification et de simplification des compétences respectives de l’État et des collectivités territoriales doit être entrepris ». Cette circulaire oriente largement les propositions des préfets, en distinguant trois catégories de compétences :

– celles pour lesquelles le rôle de l’État doit être « réaffirmé », « en renforçant si nécessaire les moyens » : la sécurité, la prévention et la gestion des crises, la lutte contre les fraudes, la gestion des flux migratoires notamment ;

– celles pour lesquelles « le périmètre d’action de l’État peut être allégé » : les compétences de développement économique – déjà engagé dans les DIRECCTE –, le tourisme, la cohésion sociale, le sport, la culture…

– celles enfin pour lesquelles « la répartition des rôles entre l’État et certains opérateurs devra être ajustée », telles que le pilotage des contrats aidés, les maisons départementales des personnes handicapées, la politique de la famille et de l’enfance…

Le rapporteur spécial déplore le calendrier de cette concertation : le Parlement doit ainsi se prononcer sur un budget amené à être considérablement modifié en exécution par des décisions prises au cours de l’examen parlementaire.

Ainsi, selon les documents budgétaires, « l’année 2019 sera une année charnière. Le programme 333 devra assurer l’accompagnement des services dans ces changements, notamment en ce qui concerne le renforcement de la cohérence et de l’intervention de l’État (en supprimant les doublons), l’évolution de l’organisation et le fonctionnement des services (en favorisant la modularité) et la rationalisation et l’optimisation des moyens de fonctionnement (en mettant l’accent sur les mutualisations) ».

Parmi les mesures de réorganisation proposées, le Premier ministre évoque :

– des services interdépartementaux communs à deux ou plusieurs départements limitrophes dans des domaines particuliers,

– le jumelage de deux ou plusieurs directions départementales interministérielles (DDI) de départements limitrophes ;

– l’exercice par une DDI de certaines missions au-delà de son champ départemental ou au profit de plusieurs départements sous l’autorité des préfets concernés, notamment pour assurer une couverture optimale du territoire par des compétences rares ;

– l’exercice par une DDI de missions interdépartementales entre régions limitrophes ;

– la mise à disposition des compétences localisées dans une DDI qui interviendrait au profit d’une autre.

Il est ainsi demandé aux préfets d’élaborer de nouveaux plans départementaux d’implantation immobilière afin de favoriser les regroupements immobiliers. L’achèvement du plan préfecture nouvelle génération a permis de libérer de la place dans les locaux et rend possible des regroupements de personnel et une nouvelle stratégie immobilière. Les services du Premier ministre ont d’ores et déjà identifié 30 possibilités de rapprochement de DDI.

Le rapporteur partage le constat que les DDI ne peuvent déjà pas assumer l’ensemble des missions qui leur sont dévolues compte tenu de la diminution des effectifs observée depuis quelques années. D’après le dernier rapport de la mission d’examen de l’organisation et du fonctionnement des directions départementales interministérielles (9), les modalités d’intervention ont été revues à la baisse : « baisse du contrôle de légalité, des contrôles de police et du suivi des plaintes ; réduction de l’accueil du public ; diminution du conseil juridique ou de l’accompagnement des projets ; réduction de l’évaluation des actions subventionnées ; recours aux avis tacites ; priorisation des dossiers ou des territoires selon les enjeux ». Compte tenu des moyens déjà très limités de certaines directions, cette nouvelle réorganisation la poursuite des missions ne pourra se faire qu’ « en mode dégradé ».

Le rapporteur s’interroge cependant sur la conciliation entre ces mutualisations et le maintien d’une présence territoriale des services de l’État. Elle craint le regroupement de nombreux services dans les préfectures de région, loin de beaucoup de nos concitoyens.

Les crédits de l’action 2 couvrent les dépenses immobilières à la charge de l’occupant pour les 230 directions départementales interministérielles, les 96 préfectures de métropole, 67 directions régionales du champ de la RéATE ainsi que les 28 services de l’éducation nationale pour la partie de leurs services installés en cité administrative.

Les implantations des services sont assurées par 2 597 baux et mises à disposition, représentant une surface utile nette (SUN) d’environ 1,7 million de m², si l’on prend en compte toutes les catégories de bâtiment (bureaux, résidences ou logement de fonction, locaux de stockage et parkings). Les administrations déconcentrées disposent de surfaces importantes – les ratios présentés dans les projets annuels de performances sont bien supérieurs à ceux des administrations centrales.

L’écart important entre les crédits de la LFI 2018 et du PLF 2019 s’explique principalement par un effet d’affichage. De fait, la facturation des loyers budgétaires pour les bâtiments domaniaux est supprimée pour l’exercice 2019, et les crédits auparavant inscrits sur le programme au titre de cette dépense font l’objet d’un débasage du même montant (148,4 millions d’euros), traité en mesure de périmètre.

Ainsi, malgré l’impressionnante baisse de crédits de paiement sur l’action 2, passant de 326,9 millions d’euros prévus pour 2018 à 193,6 pour 2019, le coût des loyers externes et des dépenses immobilières y afférent croît de 1,3 %. Dix préfectures de régions se sont engagées à poursuivre la rationalisation de leurs implantations immobilières dans un nouveau schéma directeur immobilier régional.

Selon le dernier rapport de la mission d’examen de l’organisation et du fonctionnement des directions départementales interministérielles, « des mutualisations entre administrations ont été opérées avec succès, notamment en matière immobilière, mais leur avancée semble atteindre un palier » (10). Le rapporteur considère que les efforts en la matière pourraient être améliorés.

Le programme 333 porte également, à l’action 3, les emplois et les crédits de masse salariale des emplois de direction des directions départementales interministérielles (DDI), des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR), des SGAR adjoints, des chargés de mission des SGAR ainsi que les emplois et la masse salariale des services interministériels départementaux des systèmes d’information et de communication (SIDSIC).

Il est à noter que le périmètre de l’action 1, qui comprend les moyens de fonctionnement de plus de 51 000 agents est bien supérieur à celui de l’action 3 qui comprend les charges de rémunération d’un peu plus de 2 000 agents.

Pour 2019, le projet de loi de finances prévoit 182,7 millions d’euros de dépenses de personnel (dont 51,8 millions d’euros de crédits CAS Pensions), soit une augmentation maîtrisée de 1,1 million d’euros par rapport à la LFI 2018.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL DU PROGRAMME 333

(en euros)

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

LFI

107 718 348

106 827 046

103 735 026

176 366 581

177 558 404

182 499 753

182 690 066 

Exécuté

98 673 013

101 339 495

102 138 569

174 926 940

176 196 330

-

-

Source : DSAF, réponse au questionnaire budgétaire.

Les emplois financés sont essentiellement des postes de catégories A (21 % du total) et A + (30 % du total) puisque seuls les emplois de direction des DDI sont rémunérés sur ce programme. Les autres agents des DDI sont financés sur les crédits des missions des ministères concernés. Le plafond d’emplois autorisés s’élève pour 2019 à 2 005 ETPT, en baisse de 10 ETPT par rapport à 2018.

SCHÉMA D’EMPLOI DU PROGRAMME 333

(en ETP)

 

2013

2014

2015

2016

2017

Prévision 2018

Prévision 2019

Schéma d’emplois réalisé

+ 7

– 2

– 3

– 17

– 11

– 10

– 10

Source : DSAF, réponse au questionnaire budgétaire.

Comme l’an dernier, les suppressions d’emploi visent uniquement les postes de catégories B (– 5 ETP) et C (– 25 ETP) des services interministériels départementaux des systèmes d’information et de communication, gageant la création de 20 ETP de catégorie A.

Le programme 308 Protection des droits et libertés regroupe les crédits de onze autorités indépendantes exerçant leurs missions dans le champ de la protection des droits de l’homme et des libertés publiques et individuelles :

– une autorité constitutionnelle indépendante : le Défenseur des droits ;

– sept autorités administratives indépendantes : la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), le contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), la commission d’accès aux documents administratifs (CADA), la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), la commission du secret de la défense nationale (CSDN), la haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et l’autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) ;

– une autorité publique indépendante : le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) dont les crédits sont examinés dans le cadre du rapport spécial Medias ;

– le Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) ;

– la commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH).

Le tableau suivant retrace l’évolution des crédits du programme.

AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT DEMANDÉS POUR 2019
SUR LE PROGRAMME 308

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2018

PLF 2019

Variation

LFI 2018

PLF 2019

Variation

Action 2 : Commission nationale de l’informatique et des libertés

17,7

18,8

+ 6,6 %

17,7

18,8

+ 6,6 %

Action 3 : Conseil supérieur de l’audiovisuel

37,5

37,6

+ 0,3 %

37,5

37,6

+ 0,3 %

Action 5 : Contrôleur général des lieux de privation des libertés

5,2

4,9

– 5,4 %

5,3

5,3

+ 0,7 %

Action 6 : Autres autorités administratives indépendantes

4,4

4,1

– 7,1 %

4,4

4,1

– 7,1 %

Action 9 : Défenseur des droits

22,4

22,4

– 0,2 %

22,4

22,4

– 0,2 %

Action 10 : Haute autorité pour la transparence de la vie publique

5,6

5,7

+ 1,3 %

6,4

6,5

+ 1,0 %

Action 11 : Régulation de la distribution de la presse

0,3

0,3

+ 3,4 %

0,3

0,3

+ 3,4 %

Action 12 : Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (nouveau)

2,9

2,9

+ 1,1 %

2,9

2,9

+ 1,1 %

Action 13 : Commission du secret de la Défense nationale

0,6

0,6

+ 7,2 %

0,6

0,6

+ 7,2 %

Total

96,5

97,3

0,8 %

97,4

98,5

1,1 %

Source : commission des finances.

Les dotations des autorités du programme sont relativement stables par rapport à l’an dernier, à l’exception d’une augmentation de 1,1 million du budget de la CNIL.

En effet, l’année 2018 a été marquée par un événement majeur pour la CNIL : l’entrée en vigueur du règlement européen sur la protection des données (RGPD) et de la loi du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles. Le RGPD consacre un principe de responsabilisation des acteurs, dont le corollaire est le rehaussement significatif du montant des amendes encourues (le plafond passe de 3 à 20 millions d’euros ou 4 % du chiffre d’affaires mondial). La CNIL doit donc développer des dispositifs d’accompagnement et de médiation pour les acteurs en matière de protection des données personnelles. Elle doit également animer un réseau démultiplié de délégués à la protection des données, qui devient obligatoire pour toutes les entités publiques ou organismes privés ayant une activité significative de traitement des données. Le nombre d’organismes devant désigner un délégué dans le cadre du RGPD est évalué entre 80 000 et 100 000, soit 4 à 5 fois plus qu’aujourd’hui.

en ETP

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Prévision 2018

Prévision 2019

Schéma d’emplois

+3

+23

+19

+29

+23

+17

+ 1

+ 20

Source : DSAF, réponse au questionnaire budgétaire.

Dans le cadre du PLF 2019, le schéma d’emplois du programme 308 s’élève à + 20 ETP et correspond aux éléments suivants :

– la création de 15 ETP pour la Commission nationale informatique et libertés dans le cadre de l’élargissement de son périmètre d’intervention en raison des évolutions législatives nationales (loi pour une République numérique
n° 2016-1321 du 7 octobre 2016) et européennes (règlement européen sur la protection des données personnelles, entré en vigueur en 2018) ;

– la création de 2 ETP au Défenseur des droits afin de permettre le recrutement de juristes dans le cadre de la médiation préalable obligatoire ;

– la création de 2 ETP à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique afin d’assurer la bonne gestion du répertoire des représentants d’intérêts ;

– la création de 1 ETP à la Commission nationale consultative des droits de l’Homme afin d’assurer le suivi et l’évaluation du Plan national d’action pour les droits de l’Homme et les entreprises et des résultats des actions engagées.

L’évolution des crédits de personnel suit donc ce schéma d’emploi, en augmentation de 3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2018.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL

(en euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

LFI

54 937 039

54 349 709

57 881 597

37 960 097

42 290 600

43 439 696

44 655 968

Exécuté

52 664 926

53 148 389

54 010 172

36 621 612

39 488 750

40 885 305

-

Source : DSAF, réponse au questionnaire budgétaire.

À la suite de la publication du rapport de la Cour des comptes sur la masse salariale des autorités administratives indépendantes, le rapporteur comprend que l’accroissement des compétences de certaines autorités justifie un schéma d’emploi positif. En revanche, elle estime que des règles de bonne gestion et des instruments de maîtrise de la masse salariale doivent être mis en place.

En effet, le niveau moyen des rémunérations dans les AAI est particulièrement élevé, supérieur au niveau moyen des rémunérations dans la fonction publique d’État. Ce niveau s’explique en partie par la ventilation des emplois : la part de personnel assimilés catégorie A ou A + est supérieure à celle des services de l’État. En outre, les AAI bénéficient de dérogations permettant de recruter des contractuels sur des emplois permanents : si cette dérogation ouvre une gestion plus souple des ressources humaines et permet d’attirer des compétences spécifiques, elle n’est pas sans coût dans la mesure où les contractuels ou les titulaires sur contrat obtiennent généralement des rémunérations supérieures aux rémunérations des fonctionnaires en position normale d’activité (gain de 10 % en moyenne).

TROISIÈME PARTIE : BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATIONS ADMINISTRATIVES

Le budget annexe Publications officielles et information administrative est rattaché aux services du Premier ministre et géré par la direction de l’information légale et administrative (DILA). La DILA a pour missions de diffuser et de favoriser l’accès à l’information légale et administrative pour que les citoyens disposent des informations nécessaires à leurs démarches ainsi qu’à la connaissance de leurs droits et obligations.

Aux termes de l’article 18 de la loi organique relative aux lois de finances (11), « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l’État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ». Il s’agit donc d’une exception au principe de non-affectation d’une recette à certaines dépenses, prévue par l’article 16 de la LOLF.

Ces particularités invitent à analyser aussi bien les dépenses que les recettes de ce budget annexe – qui doivent être à l’équilibre. En effet, aucun virement ou transfert de crédit ne peut être effectué entre le budget général et un budget annexe.

 

Exécution 2013

Exécution 2014

Exécution
2015

Exécution 2016

Exécution 2017

LFI 2018

PLF 2019

Recettes d’annonces

188,4

183,2

185,3

182,9

182,2

178,8

172,8

Associations

4,1

4,4

4,3

4,2

4,2

4,0

4,0

BOAMP

95,1

85,6

85,3

79,2

80,6

76,5

76,5

BALO

4,9

5,9

5,8

6,1

6,0

6,0

6,0

BODACC

84

87

89,6

93,1

91,0

92,0

86,0

JO

0,3

0,3

0,3

0,3

0,4

0,3

0,3

Recettes hors annonces

13,2

14

10,5

9,2

7,7

7

5

Ventes de publication

7,9

6,4

6,3

4,3

2,7

3

2,0

Prestation et travaux d’édition

2,9

4,1

2,5

2

2,5

2,5

2,5

Autres activités

2,4

3,5

1,6

2,9

2,5

1,5

0,5

Total des recettes

201,6

197,3

195,8

192,1

189,9

185,8

177,8

Sources : documents budgétaires.

Les recettes d’annonces proviennent des redevances perçues pour la publication d’annonces légales telles que celles des associations, des annonces des marchés publics (BOAMP), des annonces légales et obligatoires (BALO), des annonces civiles et commerciales (BODACC), et des annonces du Journal Officiel-Lois et Décrets (JOLD).

Ces recettes subissent l’impact de la diminution du volume d’annonces publiées au Bulletin officiel des marchés publics (BOAMP), seul bulletin d’annonces entré dans le champ concurrentiel. Les recettes évoluent dans un contexte économique difficile en raison de la réforme de la commande publique en 2016, l’arrêt de la publicité obligatoire des avis d’attribution pour les marchés en dessous des seuils européens et de la présence de nouveaux acteurs sur le marché de la diffusion des annonces (plateformes internet). Il est également difficile de prévoir les conséquences de la dématérialisation de la commande publique, depuis le 1er octobre 2018 (12), sur les recettes du BOAMP.

Lors des discussions en commission spéciale sur le projet de loi relatif au plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises, le ministre de l’économie et des finances s’est prononcé en faveur d’une totale gratuité des publications au BODACC (13). Il propose également « que nous profitions de la négociation de la directive européenne pour faire un travail de tri parmi les obligations légales en vigueur dans le BODACC, mais également pour réfléchir à l’articulation entre BODACC et annonces légales ».

Les recettes hors annonces, constituées principalement des ventes de publications et des abonnements, des prestations et travaux d’édition et d’activités diverses, sont elles aussi en diminution. Elles subissent l’impact de la transition numérique qui privilégie la diffusion de supports gratuits. La prévision 2019 s’établit à 5 millions d’euros, soit moins de la moitié des recettes hors annonces de 2015.

Au total, les recettes attendues en 2019 sont de 177,8 millions d’euros.

 

Exécution

2015

Exécution 2016

Exécution

 2017

LFI 2018

PLF 2019

Programme 623 Édition et diffusion

55,03

49,38

43,03

52,83

52,53

Action 1 – Diffusion légale

8,98

5,03

4,62

6,7

6

Action 2 – Information administrative, diffusion publique et promotion

46,04

44,35

38,41

46,13

46,54

Programme 624 Pilotage et ressources humaines

117,80

111,58

111,43

120,45

113,47

Action 1 – Pilotage, modernisation et activités numériques

6,41

4,73

6,26

7,7

7,7

Action 3 – Dépenses de personnel

72,09

70,02

68,97

69,69

65,91

Action 4 – Convention État-SACI JO

39,30

36,83

36,2

43,06

39,86

Total

172,83

160,96

154,46

173,29

166,01

Pour 2019, les crédits du budget annexe sont estimés à 166 millions d’euros, en diminution de 7,3 millions d’euros en CP (– 4,2 %) par rapport à la LFI 2018. La prévision budgétaire reste cependant large, compte tenu de l’exécution 2017 (154,46 millions d’euros).

TRAJECTOIRE DES DÉPENSES INSCRITE EN LETTRE-PLAFOND (EN CP)

(en millions d’euros)

 

2018

2019

2020

2021

2022

Titre 2 HCAS

66,477

63,773

61,890

60,522

59,338

Autres dépenses

103,593

100,094

97,844

96,191

94,425

Total

170,070

163,867

159,734

156,713

153,763

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Cette baisse, concentrée sur le programme 624 Pilotage et ressources humaines, est liée principalement aux réductions des effectifs de la DILA et de la Société anonyme de composition et d’impression du Journal officiel (SACIJO) en raison notamment des plans de départs anticipés. Le plafond d’emplois prévisionnel passe ainsi de 704 ETPT en 2018 à 674 ETPT en 2020 générant une baisse des crédits de personnel.

Année

Recettes

Dépenses

Excédent

2010

206 230 333

171 213 562

35 016 771

2011

224 449 757

180 154 073

44 295 684

2012

210 746 065

173 579 823

37 166 242

2013

201 643 917

174 909 494

26 734 423

2014

197 266 355

177 099 287

20 167 068

2015

195 784 361

172 824 672

22 959 689

2016

192 134 745

166 856 960

25 277 785

2017

189 885 302

154 460 114

35 425 188

Excédent cumulé sur la période 2010-2017

247 042 850

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Ainsi, les recettes de la DILA, même en diminution, sont déconnectées des dépenses. Comme l’a souligné M. Bertrand Munch, directeur de l’information légale et administrative, lors de son audition par le rapporteur, la DILA n’a pas profité de la manne pour adapter ses dépenses et redistribuer les excédents – et le fait est suffisamment rare pour le souligner. En outre, la diminution des dépenses est plus rapide que celle des recettes. Ces excédents abondent le budget général de l’État.

Au cours de la période 2007-2012, 130 agents de droit privé de la presse parisienne ont adhéré au dispositif de cessation anticipée d’activité des personnels administratifs et techniques des Journaux officiels (CAAPAT), basé sur le volontariat et sont partis à la retraite. La dépense à la charge de la DILA pour financer ce dispositif décroît d’année en année (de 2,68 millions d’euros en 2014 à 0,1 prévu pour 2019).

En 2016, un nouveau plan de cessation anticipée volontaire d’activité (CAVA) a été mis en place pour les agents de droit privé placés sous le régime de la presse parisienne et nés avant 1964. Les bénéficiaires percevront durant leur adhésion au dispositif d’un revenu de remplacement correspondant à 78 % de leur rémunération nette antérieure. L’effectif potentiellement éligible au plan est de 133 agents. À court terme, le coût du CAVA traduit sa montée en puissance, passant de 1,52 million d’euros pour 2017 à une prévision de 5,76 millions d’euros pour 2019.

Chaque année, l’exécution du schéma d’emploi de la DILA est bien inférieure à celle prévue par les documents budgétaires.

SCHÉMA D’EMPLOI DE LA DILA DEPUIS 2010

(en ETP)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Schéma d’emplois en ETP (PAP)

– 75

– 24

– 11

+ 1

– 6

– 1

+ 3

– 40

– 29

– 38

Exécution du schéma d’emplois en ETP

– 8

– 28

– 48

–  6

– 6

– 14

– 20

– 68

– 50

(Prévision)

– 38

(Prévision)

Écart

67

– 4

– 37

– 7

0

– 13

– 23

– 28

– 21

(Prévision)

0

(Prévision)

Source : DILA, réponse au questionnaire budgétaire.

On observe en 2017 une diminution très significative des effectifs (- 68 ETP). Pour 2018 encore, la prévision indique un schéma d’emploi de - 20 ETP alors que la DILA prévoit une diminution de 50 ETP. Et l’effort se poursuit en 2019, avec une prévision de – 38 ETP.

DÉPENSES DE PERSONNEL DE LA DILA

(en millions d’euros)

Prév.

Réal.

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Salaires et autres charges
de rémunération

62,89

58,03

59,37

58,41

60,32

56,74

58,40

53,9

50,11

45,0

Caisse de pensions (part salariés ex DJO)

10,64

10,42

11,15

10,62

11,38

11,06

11,20

11,32

12,2

12,67

Plan CAAPAT

3,08

2,68

2,13

1,83

1,26

1,02

0,70

0,44

0,31

0,10

Plan CAVA

-

 

0,05

1,52

1,86

4,62

5,76

Autres charges diverses (chômage, capital décès, charges exceptionnelles, etc.)

2,76

1,66

2,12

1,23

2,22

1,15

2,09

1,45

2,463

2,34

Total du titre 2

79,37

72,80

74,77

72,09

75,19

70,02

73,90

68,69

69,69

65,91


Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Compte tenu des effets conjugués des départs des salariés de droit privé dans le cadre du plan de cessation anticipé volontaire d’activité (CAVA) et des départs en retraite des agents de droit public de la DILA pour lesquels les remplacements sont très limités et ciblés, les dépenses de personnel de la DILA sont estimées à 65,91 millions d’euros pour 2019, à comparer aux 69,69 millions d’euros prévus en 2018 et aux 73,9 millions d’euros ouverts en 2017. Ainsi, les prévisions de crédits de personnel hors transferts diminuent de 3,1 millions d’euros entre 2018 et 2019. Avec les transferts, cette baisse est portée à 3,8 millions d’euros (– 5,4 %).

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Prévisions de dépenses

44,72

45,58

42,72

41,73

41,02

43,06

39,86

Réalisation

42,76

45,90

42,16

36,83

36,2

-

-

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Les crédits relatifs à la sous-traitance à la SACI-JO passent légèrement en dessous de 40 millions d’euros en prévision pour 2019, soit 3 millions d’euros de moins que la prévision 2018. La légère augmentation des crédits l’an dernier, expliquée par le coût du dernier plan de cessation anticipée d’activité et les indemnités reversées aux agents, n’a été que transitoire.

Début 2018, la DILA est passée de quatre à trois implantations :

– 26, rue Desaix, (XVe arrondissement de Paris) 

– 20, avenue de Ségur, VIIe arrondissement (Centre de Gouvernement Ségur/Fontenoy) ;

– 4, rue des Remparts à Metz (57 - Moselle), via une convention de mise à disposition de locaux par l’Armée de Terre

La DILA s’est engagée dans un processus de regroupement de ses activités parisiennes sur deux sites en 2018. Elle a quitté les locaux de la Tour Mirabeau (fin 2017) et du quai Voltaire (début 2018) pour se recentrer sur le site historique de Desaix et le centre de Gouvernement de Ségur/Fontenoy.

Le site du quai Voltaire a été rendu à la direction de l’immobilier de l’État en avril 2018, permettant la vente de de l’Hôtel de Mailly-Nesle au musée d’Orsay. Les économies engendrées sont évaluées par la DILA à 432 000 euros, en comptant les frais de nettoyage, de gardiennage, de fluide et les travaux d’entretien courant.

La DILA devrait procéder en 2019 à un recentrage partiel de ses effectifs vers son site parisien du 26 rue Desaix. La diminution des effectifs d’une part (départs en retraite et dispositif CAVA) et la création de surfaces de bureau (transformation de logements de fonction) d’autre part permettront l’installation à Desaix d’une soixantaine d’agents installés à Ségur. La DILA pourrait ainsi restituer 500 m² de bureau aux services du Premier ministre et réduire ses charges locatives.

Pour ce faire, des travaux de transformation de logements de fonction en surfaces de bureaux ou espaces partagés sont en cours de réalisation. Ces derniers sont évalués à un montant de 1,2 million d’euros.

Pour Bertrand Munch, cette implantation commune concrétise enfin la fusion de la direction des Journaux officiels et de la Documentation française, effective depuis 2010 sur le plan juridique, mais dont les agents restaient sur des emprises séparées et ne travaillaient pas ensemble.

La DILA est engagée depuis plusieurs années dans le développement de l’administration numérique. Le plan stratégique « DILA 2020 » vise à moderniser ses outils de production tout en réduisant les dépenses. La DILA s’est d’ailleurs dotée d’une direction informatique dédiée d’environ 140 agents, alors que les fonctions étaient auparavant transversales.

Un nouveau site internet « La Documentation française », axé sur les politiques publiques et issu de la fusion des sites actuels « vie-publique.fr » et « ladocumentationfrançaise.fr », sera ouvert au public en 2019 avec la mise à disposition de contenus éditoriaux web gratuits et multiformats (articles, illustrations, vidéos…) issus des marques La Documentation française, Vie-publique et Éditions du JO. Ce nouveau site vise à favoriser l’accès des citoyens à la vie publique et au débat public et achève la transformation digitale de l’offre éditoriale de la DILA.

Après une refonte complète réalisée en 2016, le site « service-public.fr » évolue en développant de nouveaux services numériques. En 2019, des crédits sont programmés pour 1,5 million d’euros afin de renforcer la personnalisation de l’accès à l’information administrative (contenus, services, simulateurs…), d’améliorer la qualité de service en fonction des attentes des usagers, de fiabiliser les contenus en renforçant les partenariats avec les administrations et organismes sociaux.

Un projet de modernisation du site Légifrance est également en cours, pour un coût estimé à 3,8 millions d’euros. De nouvelles fonctionnalités devraient être développées, comme la possibilité de comparer l’évolution d’un article à chaque modification législative. Des versions numérisées des Journaux officiels depuis 1939 devraient être accessibles en ligne.

La DILA maintient également ses activités d’imprimerie, cœur historique de la direction du Journal officiel. Elle s’appuie pour ce faire sur l’expertise du personnel de la SACIJO. En 2017, les recettes de l’imprimerie se sont élevées à 1,57 million d’euros et les prévisions de recette sont en hausse pour 2018 et 2019 (1,9 million d’euros). L’ensemble des titres de la DILA sous les marques « Journal officiel » et « Documentation française » sont imprimés sur les presses de l’imprimerie de la DILA de la rue Desaix.

La dématérialisation du Journal officiel Lois et décrets depuis le 1er janvier 2016 (14), qui représentait 17 % de l’activité de l’imprimerie en 2015, a conduit à réorienter l’activité de l’imprimerie de la DILA, conjuguée avec les plans de départs anticipés. L’acquisition d’une presse numérique en 2016, dont l’intérêt est de pouvoir produire des petites séries à un prix compétitif, permet de conquérir de nouveaux marchés, ce qui explique une prévision de recette en augmentation.

À titre d’exemple, la DILA a signé une convention avec le ministère de la défense en juillet 2016 pour l’impression et la diffusion de quatre revues des armées. Des conventions avec la direction générale de la gendarmerie (DGGN) et la direction générale de l’aviation civile (DGAC) ont été signées en 2018.

En conclusion, le rapporteur salue la bonne gestion de la direction de l’information légale et administrative et les efforts de transformation menés pour le développement de sa stratégie numérique.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission réunie le jeudi 25 octobre 2018 en matinée examine les crédits des missions Direction de l’action du Gouvernement et Investissements d’avenir ainsi que du budget annexe Publications officielles et information administrative.

Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteur spécial. Vous l’aurez compris, il y a deux missions et un budget annexe, je vais essayer d’être très synthétique.

Quelques mots pour commencer sur le budget annexe Publications officielles et information administrative qui retrace les activités de la direction de l’information légale et administrative (DILA). Je suis en charge de ce rapport spécial depuis sept ans et j’ai pu observer la mutation considérable de la DILA. Cette direction qui était centrée sur ses activités d’impression du Journal officiel a pleinement pris le virage numérique avec la tenue des sites « service public », Légifrance et les publications téléchargeables sur le site de La Documentation française. Cette transformation ne s’est pas faite sans douleur compte tenu des plans de départs anticipés aussi bien pour le personnel de la DILA que pour celui de la société anonyme de composition et d’impression des Journaux officiels (SACI-JO). La diminution des effectifs se poursuit : 68 équivalents temps plein (ETP) en 2017, 38 prévus pour 2019. Et, malgré la diminution des recettes du budget annexe, il est toujours exécuté en excédent – 11 millions d’euros prévu pour 2019. Je suis donc pleinement favorable à l’adoption de ce budget annexe.

J’en viens à la mission Investissements d’avenir, dont les crédits s’élèvent à un peu plus de 1 milliard d’euros pour 2019, soit 1 049,5 millions d’euros. Nous sommes donc loin du rythme de décaissement initialement annoncé de 2 milliards d’euros par an, si bien que, d’après les échéanciers qui m’ont été transmis, les 10 milliards d’euros déjà engagés sur le troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3), en autorisations d’engagement (AE) uniquement ne seront pas tous inscrits en crédits de paiement (CP) sur le quinquennat. Il manquerait 2,68 milliards d’euros. Cela interroge plus largement sur le suivi du Grand plan d’investissement, dévoilé en toute hâte en septembre dernier – dans lequel le PIA 3 est intégré : sur les 57 milliards d’euros annoncés, combien seront effectivement inscrits en loi de finances ?

Un point positif : je note sur cette mission un effort de redéfinition des indicateurs, que je salue. Il est cependant trop tôt pour évaluer l’impact des crédits que nous votons dans le PIA 3 car leur mise en œuvre prend du temps. Chacune des actions fait l’objet d’une convention entre le secrétariat général pour l’investissement (SGPI) et un opérateur, puis il y a le temps des appels à projets et de la sélection des lauréats, le temps de la contractualisation entre l’opérateur et le lauréat retenu, et enfin le décaissement des crédits. L’addition de tous ces délais fait que les crédits des deux premiers PIA sont encore en train d’être décaissés. Depuis 2010, sur les 57 milliards d’euros des trois programmes d’investissements d’avenir, seuls 20 milliards ont été décaissés à ce jour.

Ce décalage entre le vote et le décaissement des crédits rend complexe le suivi de ces investissements. Le SGPI et les opérateurs ne distinguent pas toujours les enveloppes des différents PIA, d’autant plus que de nombreuses actions du PIA 3 viennent finalement abonder des dispositifs engagés lors des programmes précédents. À cela s’ajoutent les substitutions budgétaires, lorsque les enveloppes des PIA permettent de financer discrètement les dernières annonces de tel ou tel ministre ou du Président de la République. Je tiens des exemples à votre disposition.

Plus de huit ans se sont écoulés depuis les premières dépenses d’investissements d’avenir et nous ne disposons pas encore d’évaluation globale des effets des PIA, qu’il s’agisse de retours financiers ou socio-économiques. Fort heureusement, une première évaluation du PIA 1 devrait être lancée en 2019, dont j’attends les résultats avec un vif intérêt.

Sur la mission Direction de l’action du Gouvernement, j’ai souhaité faire cette année un focus sur les dépenses du Premier ministre et de son cabinet. Alors que tous les ministres se voient imposer une réduction drastique des effectifs de leur cabinet, ceux du cabinet du Premier ministre s’élèvent à 496 ETP : 69 membres du cabinet et 427 personnes chargées des fonctions support. Les dépenses de personnel sur le programme 129 s’élèvent à 19 millions d’euros alors qu’elles ne comprennent que la moitié des effectifs, les autres étant mis à disposition par différents ministères.

Ils sont répartis dans cinq hôtels particuliers du 7e arrondissement de Paris dont les dépenses hors loyers atteignent 4,4 millions d’euros par an. À cela s’ajoutent des frais de représentation de 70 000 euros, des frais de déplacements de 4,1 millions d’euros – dont 3 millions pour les vols de l’Escadron de transport, d’entraînement et de calibrage – et des dépenses d’intendance de 2,3 millions d’euros qui ne comprennent que les produits alimentaires, les prestations hôtelières et les vêtements. La seule tournée en Nouvelle-Calédonie de novembre 2017 a coûté 816 744 euros. En outre, quatre personnes assurent la gestion de la résidence de villégiature de Souzy-la-Briche dans l’Essonne.

Tout cela représente des sommes non négligeables dont on peut interroger le bien-fondé. Je déplore avant tout le manque de transparence sur ces dépenses, surtout si l’on compare avec les prévisions de dépenses du Président de la République. C’est ce manque de transparence qui crée la suspicion et alimente des scandales, hautement préjudiciables à la confiance entre les citoyens et la classe politique.

Enfin, je conclurai cette intervention sur un point qui ne concerne pas que cette mission mais l’ensemble du budget qui nous est présenté : celui de la non-comptabilisation des loyers budgétaires. D’après mes informations, cette mesure est sortie de nulle part cet été, prenant de court les responsables de programmes. Ainsi, sur la mission Direction de l’action du Gouvernement, les crédits semblent diminuer de 150 millions d’euros, mais c’est la somme des loyers budgétaires ! À l’échelle de la mission, cette astuce de présentation est assez impressionnante. À l’échelle du budget de l’État, ce sont 1 milliard d’euros de crédits qui disparaissent artificiellement. Une belle manière de réduire la dépense publique sans effort.

Pour le principe, je suis donc défavorable à l’adoption des crédits de la mission Direction de l’action du Gouvernement.

Mme Olivia Gregoire. Pour avoir le plaisir et l’honneur de siéger au Commissariat général à l’investissement (CGI), je pense pouvoir vous dire que le groupe La République en Marche n’adhère pas globalement à ce qui a été dit sur l’utilisation des crédits.

Nous partageons tous la même ambition en matière d’investissements, notamment en matière de soutien à l’innovation et à nos entreprises, objectif au cœur du PIA 3. Il s’agit d’accompagner les régions dans la transition économique. À cet égard, l’investissement consenti est à la hauteur des ambitions. Il en va de la consolidation de notre tissu économique et de nos emplois.

Sur les questions d’exécution, il serait peut-être intéressant qu’on revoie ensemble le sujet du décalage de décaissement sur lequel vous avez insisté. Néanmoins, pour travailler sur le PIA 3, je souligne que c’est un programme qui a vocation à soutenir l’innovation, nos entreprises, l’investissement.

Pour ce qui est de la DILA, j’adhère à ce que vous avez dit. J’ai noté votre remarque sur les ETP : c’est un effort global de rationalisation des emplois dans la fonction publique auquel nous sommes nombreux à être attachés. Les crédits dont nous parlerons cet après-midi présentent aussi une forte diminution des ETP chez un certain nombre d’opérateurs qui accompagnent les entreprises, du fait de la régionalisation des compétences économiques. Il faut saluer le souci d’optimisation de la gestion publique de cette mission, dont les entités, très différentes, sont toutes rattachées au Premier ministre.

Pour ma part, et au nom du groupe, je pense que la stabilité et, surtout, la lisibilité des crédits montrent qu’on est en train de suivre la loi de programmation pluriannuelle des finances votée l’an dernier. Ces crédits témoignent d’une sincérité et d’une cohérence par rapport aux objectifs donnés et aux transformations engagées.

Enfin, je salue l’augmentation des ETP à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), puisqu’il y a une hausse de 12 ETP sur le programme 308.

Nous sommes favorables à l’adoption des crédits alloués à cette mission.

Mme Valérie Lacroute. Nous avons, la semaine dernière, examiné très longuement la première partie de la loi de finances pour 2019. Il en est ressorti qu’un certain nombre de taxes affectées étaient malheureusement détournées et versées au budget général.

Au travers de la présentation de ce rapport, on peut s’inquiéter de la progression des dépenses relatives aux services du Premier ministre et aux déplacements du Président de la République. Alors que le Gouvernement demande aux Français de se serrer la ceinture, nous avons le sentiment qu’il ne s’applique pas la même rigueur. Le groupe Les Républicains émettra donc un avis défavorable à l’adoption de ces crédits.

M. Jean-Paul Dufrègne. De toute évidence, il nous faut être vigilant. Je n’ai malheureusement pas eu le temps de me plonger dans l’étude des crédits de cette mission, en tout cas pas assez pour m’en former un avis définitif. Un certain nombre de questions sont cependant posées auxquelles nous n’avons pas la réponse. Comme sur d’autres missions, je regrette notamment la baisse des effectifs.

Le groupe de la Gauche démocrate et républicaine émettra lui aussi un avis défavorable à l’adoption de ces crédits.

Article 39 et état B : Crédits du budget général

La commission examine l’amendement II-CF205 de Mme Sabine Rubin.

Mme le rapporteur spécial. La seule autorité administrative indépendante constitutionnelle dans le périmètre de cette mission, c’est le Défenseur des droits. Je peux entendre que vous souhaitiez des crédits supplémentaires pour lui, mais la charge de travail du Défenseur des droits est très bien pilotée par M. Toubon et on peut l’en féliciter. Je suis admirative de sa gestion. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF206 de M. Éric Coquerel.

Mme le rapporteur spécial. Vous proposez une augmentation des crédits de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Cette année, dans le cadre du budget, cette autorité administrative indépendante va déjà bénéficier de deux ETP supplémentaires pour faire face à ses missions, et notamment la dernière qui lui a été confiée sur les déclarations d’intérêts. Je suis défavorable à cet accroissement de crédits.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF207 de Mme Sabine Rubin.

Mme le rapporteur spécial. Avis défavorable à cet amendement car le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) emploie déjà 284 ETP, ce qui semble suffisant.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine alors l’amendement II-CF386 de Mme Christine Hennion.

Mme Christine Hennion. Cet amendement concerne la CNIL. Des efforts ont été consentis en sa faveur dans le cadre du règlement général sur la protection des données (RGPD). Il reste que le périmètre de ses missions a considérablement augmenté. Au niveau européen, la CNIL doit ainsi être représentée dans tous les groupes de travail.

En outre, suite à la sensibilisation de nos concitoyens, le nombre de plaintes augmente considérablement, la hausse étant de 64 % depuis le mois de juin, par rapport à la même période les années précédentes. L’effort engagé doit donc être poursuivi.

Mme le rapporteur spécial. Suite à l’entrée en vigueur du RGPD, en 2018, l’activité de la CNIL a en effet beaucoup progressé. Mais je rappelle qu’en 2019, elle sera dotée de quinze ETP supplémentaires pour faire précisément face à la montée en puissance de la nouvelle réglementation, ce qui correspond à 1,1 million d’euros supplémentaires.

Pour ces raisons, et parce que je suis convaincue que la mutualisation et à la réorganisation en cours autour de l’ensemble Ségur-Fontenoy permettront des coûts de gestion maîtrisés, mais aussi parce que la Cour des comptes a souligné qu’il fallait être vigilant sur l’évolution de la masse salariale des autorités administratives indépendantes, je suis défavorable à cet amendement.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF208 de Mme Sabine Rubin.

Mme le rapporteur spécial. Cet amendement propose d’augmenter les crédits de la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, dont les services auraient vu leur charge de travail augmenter. Mais ce n’est absolument pas le cas, car il n’y a pas eu de changement de périmètre des missions de cette autorité. Il n’y a pas non plus de tension sur ce budget, car cette autorité bénéficie déjà de 38 000 euros de plus que l’année dernière, ce qui doit correspondre au glissement vieillesse technicité. Je suis donc défavorable à cet amendement.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte les crédits de la mission Direction de l’action du Gouvernement.

La commission examine l’amendement II-CF209 de M. Éric Coquerel.

Mme le rapporteur spécial. Le Gouvernement a annoncé que 60 % du PIA, soit 6 milliards d’euros, devront contribuer au développement durable et à la croissance verte.

Vous voulez financer un nouveau fonds avec des enveloppes de crédits qui augmentent pour 2019, mais sans vérifier que vous ne portez pas atteinte à d’autres projets essentiels. Avis défavorable à cette réorientation.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF305 de Mme Fadila Khattabi.

Mme Fadila Khattabi. Il s’agit d’un amendement d’appel. Il propose, au sein de la mission Investissements d’avenir, d’ajouter une ligne de programme intitulée Fonds pour l’innovation et le développement des entreprises artisanales.

À l’heure actuelle, l’une des problématiques majeures des entreprises artisanales est le financement de leur développement et de leur adaptation aux mutations de l’économie, en particulier de leur transformation numérique. Les outils financiers existants sont souvent inadaptés au modèle économique de la petite entreprise, ce qui freine la croissance des entreprises artisanales.

Aussi, par le biais de cet amendement, je vous propose la création d’un nouveau programme, qui permettrait de financer les dépenses liées à la numérisation des entreprises, mais aussi à la protection de la propriété intellectuelle ou encore au conseil en stratégie numérique, afin que les entreprises puissent mieux se positionner sur les marchés, dans un contexte digitalisé.

Pour ce faire, cet amendement propose de flécher 50 millions d’euros de crédits de paiement vers le financement d’un nouveau programme dédié au Fonds pour l’innovation et le développement des entreprises artisanales.

Mme le rapporteur spécial. Il est vrai que les crédits des PIA ne sont absolument pas destinés aux entreprises artisanales. Votre amendement a du sens car ces crédits d’investissements doivent aussi accompagner les entreprises de taille intermédiaires. Une fois n’est pas coutume, mon avis sera favorable.

Mme Olivia Gregoire. Une fois n’est pas coutume, pour moi aussi...

Nous considérons tous qu’il s’agit d’un sujet fondamental. Une réflexion est en cours, avec le ministère du travail, pour organiser la filière artisanale. J’ajoute que le secrétaire d’État Mounir Mahjoubi a présenté un plan destiné très spécifiquement aux artisans et commerçants ainsi qu’aux très petites entreprises et petites et moyennes entreprises. Je vous recommande de vous y intéresser parce que, pour le coup, il est concret et opérationnel.

S’agissant de cet amendement, si l’objectif est louable, je formulerai néanmoins une demande de retrait.

M. Jean-Paul Dufrègne. Cet amendement ouvrait une perspective différente. Les investissements d’avenir devraient aussi se concentrer sur des problématiques spécifiques aux territoires ruraux. Leur logique ne correspond pas forcément à celles qui sont développées dans le cadre des grands investissements d’avenir.

L’amendement est retiré.

La commission adopte les crédits de la mission Investissements d’avenir.

Article 40 et état C

Suivant l’avis favorable du rapporteur spécial, la commission adopte ensuite les crédits du budget annexe Publications officielles et information administrative.

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Secrétariat général du Gouvernement (SGG)

– M. Marc GUILLAUME, secrétaire général du Gouvernement.

Direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF)

– M. Serge DUVAL, directeur.

Direction de l’information légale et administrative (DILA)

– M. Bertrand MUNCH, directeur de l’information légale et administrative ;

– Mme Fabienne BOUSSIN, sous-directrice, secrétaire générale.

France Stratégie

– M. Fabrice LENGLART, commissaire général adjoint ;

– Mme Véronique FOUQUE, secrétaire générale et directrice du développement.

Secrétariat général pour l’investissement (SGPI)

– M. Guillaume BOUDY, secrétaire général pour l’investissement ;

– M. Édouard BLOCH-ESCOFFIER, directeur stratégique et financier.

Bpifrance

– M. Pascal LAGARDE, directeur de l’international, de la stratégie, des études et du développement ;

– M. Jean-Baptiste MARIN LAMELLET, responsable des relations institutionnelles.

Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME)

– Mme Fantine LEFÈVRE, directrice des investissements d’avenir.

La Caisse des dépôts et consignations

– M. Nicolas CHUNG, directeur de la mission PIA ;

– Mme Aurélia BRUNON, chargée de relations institutionnelles ;

– Mme Mathilde AUBIN, chargée de relations institutionnelles.

Agence nationale de la recherche (ANR)

– M. Thierry DAMERVAL, président-directeur-général ;

– M. Arnaud TORRES, directeur des grands programmes d’investissement de l’État.

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