N° 2301 annexe 15 - Rapport de Mme Marie-Christine Dalloz sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272).



N
° 2301

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2020 (n° 2272),

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur Général

Député

——

ANNEXE N° 15

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT

PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

INVESTISSEMENTS D’AVENIR

Rapporteur spécial : Mme Marie-Christine DALLOZ

Député

____

SOMMAIRE

___

Pages

PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL ET DONNÉES CLÉS 5

PREMIÈRE PARTIE : LA MISSION DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT 7

I. UNE MESURE DE PÉRIMÈTRE MAJEURE : LA SORTIE DU PROGRAMME 333 DU CHAMP DE LA MISSION 7

II. LE PROGRAMME 129 : LA COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 8

A. L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN 2020 9

B. LES PRIORITÉS DU PROGRAMME POUR L’EXERCICE 2020 13

1. Les moyens en matière de sécurité et de défense 13

2. La coordination de la politique numérique 15

a. Le lancement de tech.gouv 15

b. Les grands projets numériques 17

3. La rationalisation des petites structures rattachées au Premier ministre 19

III. LE PROGRAMME 308 : LES AUTORITÉS DE PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS 21

A. LA COMMISSION NATIONALE DE L’INFORMATIQUE ET DES LIBERTÉS 22

B. LA HAUTE AUTORITÉ POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE 24

C. LE DÉFENSEUR DES DROITS 25

D. UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE DÉNUÉ DE COHÉRENCE 26

SECONDE PARTIE : LE BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 29

I. UN CONTEXTE DÉFAVORABLE 29

A. LES RECETTES D’ANNONCES 30

B. LES RECETTES HORS ANNONCES 31

II. UN BUDGET ANNEXE EN EXCÉDENT 31

A. LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DE PERSONNEL 32

B. LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT 33

III. LES PROJETS D’INVESTISSEMENT DE LA DIRECTION DE L’INFORMATION LÉGALE ET ADMINISTRATIVE 33

TROISIÈME PARTIE : LA MISSION INVESTISSEMENTS D’AVENIR 35

I. UNE OUVERTURE DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN PHASE D’ACCÉLÉRATION 35

A. LE DÉPLOIEMENT DU PIA 3 EN VITESSE DE CROISIÈRE 36

1. Une ouverture de 2 milliards d’euros en crédits de paiement en 2020 36

2. La signature des conventions en voie d’achèvement 37

B. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DU BUDGET DE LA MISSION EN 2020 38

1. Le programme 421 Soutien des progrès de l’enseignement supérieur et de la recherche 38

2. Le programme 422 Valorisation de la recherche 40

3. Le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises 41

II. LE FINANCEMENT DISCUTABLE DE CERTAINS PROJETS D’INVESTISSEMENT 43

EXAMEN EN COMMISSION 45

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL, ET CONTRIBUTIONS ÉCRITES 47

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à la commission des finances

Mission Direction de l’action du Gouvernement

La disparition du programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées entraîne la sortie de 537,5 millions d’euros en crédits de paiement (CP) du budget de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Avec 793,7 millions d’euros en CP, les crédits sont en progression de 5,1 millions d’euros à périmètre constant. Toutefois, cette relative stabilité découle principalement de la décision prise par les services du Premier ministre de ne plus procéder au remboursement des personnels mis à disposition par le ministère des armées. Cette mesure représente une économie de 13,7 millions d’euros.

Dans le cadre du programme 129 Coordination de l’action gouvernementale, les efforts réalisés en 2020 concernent plus spécifiquement la coordination de la sécurité et de la défense nationale, ainsi que la coordination de la politique numérique. De surcroît, l’entreprise de rationalisation des petites structures rattachées au Premier ministre participe à l’effort de maîtrise de la dépense publique. Le rapporteur tient toutefois à souligner certains choix budgétaires discutables, dont bénéficie notamment le service d’information du Gouvernement (SIG).

Le programme 308 Protection des droits et libertés fait quant à lui l’objet d’un effort sensible en matière de dépenses de personnel, afin de répondre aux nouveaux besoins de certaines autorités administratives indépendantes dont le champ de compétence a été considérablement élargi.

Mission Investissements d’avenir

Avec 2,2 milliards d’euros ouverts en CP en 2020, le déploiement du troisième plan d’investissements d’avenir est marqué par une phase d’accélération. Le rapporteur tient à saluer l’achèvement du processus de signature des conventions entre l’État et les opérateurs du plan, qui constitue un signal positif concernant la bonne exécution de ce dernier. L’actualisation du calendrier d’ouverture des crédits de paiement montre toutefois que la mise en œuvre des projets portés par le programme 421 Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche sera reportée au-delà de 2023.

Le rapporteur s’interroge par ailleurs sur la pertinence de nouveaux dispositifs soutenus par le PIA 3, qui s’écartent sensiblement des objectifs assignés aux investissements d’avenir.

Budget annexe Publications officielles et information administrative

Malgré l’érosion continue des recettes de la direction de l’information légale et administrative (DILA), un excédent de 20,7 millions d’euros est attendu pour le budget annexe en 2020. Ces résultats sont le fruit d’une politique de réduction des dépenses de fonctionnement et de personnel (– 4 ETP en 2020), qui aboutissent à une réduction constante et maîtrisée des crédits alloués à la DILA (156,6 millions d’euros en CP en 2020).

En parallèle, la DILA mène une stratégie de modernisation de ses activités, qui lui permettra d’assurer sa résilience face à l’évolution défavorable du contexte économique au sein duquel elle évolue.

PREMIÈRE PARTIE : LA MISSION DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT

La mission Direction de l’action du Gouvernement regroupe un ensemble hétéroclite d’entités rattachées au Premier ministre. Cette organisation se justifie à la fois par la dimension interministérielle du champ d’action de certaines de ces structures, ainsi que par la nécessité d’optimiser les modalités de leur gestion.

En 2020, la mission est composée de 2 programmes, placés sous la responsabilité du secrétariat général du Gouvernement (SGG) :

– le programme 129 Coordination du travail gouvernemental ;

– le programme 308 Protection des droits et de libertés.

Le premier fédère les fonctions d’état-major, de stratégie et de coordination, en soutien à l’action du Premier ministre dans sa mission d’animation du travail gouvernemental. Le programme 308 porte quant à lui onze autorités participant à la protection des droits et libertés.

La mission Direction de l’action du Gouvernement était jusqu’en 2019 composée de trois programmes, car aux deux programmes cités ci-dessus s’ajoutait le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées de l’État.

Ce dernier était consacré à l’administration territoriale de l’État, et regroupait les crédits de fonctionnement courant des 230 directions départementales interministérielles (DDI), des 54 directions régionales placées sous l’autorité des préfets de région et des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR), ainsi que les crédits immobiliers et la masse salariale de ces administrations.

En 2020 le programme 333 est supprimé, à l’occasion de sa fusion avec le programme 307 Administration territoriale de l’État, qui portait l’ensemble des moyens des préfectures, des sous-préfectures, et des représentations de l’État dans les collectivités d’outre-mer. Ces deux programmes forment désormais un nouveau programme 354 Administration territoriale de l’État, au sein de la mission Administration générale et territoriale de l’État.

La réunion de ces deux programmes s’inscrit dans la réforme de l’organisation territoriale de l’État, entérinée par une circulaire du Premier ministre datant du 24 juillet 2018 (1). Aussi, la fusion des programmes 333 et 307 vise à renforcer l’efficacité du fonctionnement des services déconcentrés, par la mutualisation des moyens, et par la modularité des organisations.

En conséquence les crédits de la mission font l’objet d’une forte variation à périmètre courant, qui découle principalement de cette mesure de périmètre.

Pour 2020 793,65 millions d’euros en crédits de paiement (CP) et 813,59 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) sont demandés dans le cadre de la mission. L’évolution des crédits par rapport à 2019 s’établit comme suit :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION DIRECTION DE LA DIRECTION DU GOUVERNEMENT EN 2020

(en millions d’euros)

 

AE

Variation

CP

Variation

 

LFI 2019

2020

LFI 2019

2020

129 – Coordination du travail gouvernemental

682,51

712,92

+ 4,5 %

690,28

692,56

+ 0,3 %

308 – Protection des droits et libertés

97,08

100,66

+ 3,69 %

98,30

1 010,08

+ 2,83 %

333 – Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

651,93

0

– 100 %

537,46

0

– 100 %

Total

1 431,53

813,59

– 43,17 %

1 326,04

793,65

– 40,15 %

Total à périmètre constant*

779,60

813,59

+ 4,4 %

788,58

793,65

+ 0,6 %

*Le périmètre du budget de la mission est retraité pour l’exercice 2019, en neutralisant l’impact du programme 333.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

À périmètre constant en revanche, le budget de la mission évolue faiblement, avec une hausse de 5 millions d’euros en CP. Concernant les AE, l’augmentation est plus soutenue, avec une progression de près de 34 millions d’euros en 2020.

 

AE

Variation

CP

Variation

 

LFI 2019

2020

LFI 2019

2020

129 – Coordination du travail gouvernemental

682,51

712,92

+ 4,5 %

690,28

692,56

+ 0,3 %

01 – Coordination du travail gouvernemental

97,93

97,45

– 0,5 %

97,99

97,52

– 0,5 %

02 – Coordination de la sécurité et de la défense

377,06

387,81

+ 2,9 %

360,69

354,32

– 1,8 %

03 – Coordination de la politique européenne

14,95

15,46

+ 3,4 %

14,95

15,46

+ 3,41 %

10 – Soutien

88,67

99,31

+ 12,0 %

112,68

115,34

+ 2,35 %

11 – Stratégie et prospective

22,84

23,73

+ 1,9 %

22,84

23,27

+ 1,90 %

13 – Ordre de la légion d’honneur

27,53

28,03

+ 1,8 %

27,53

28,03

+ 1,82 %

15 – Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives

17,42

17,10

– 1,8 %

17,41

17,10

– 1,82 %

16 – Coordination de la politique numérique

36,12

44,46

+ 23,2 %

36,15

41,51

+ 14,82 %

Source : projet annuel de performances.

Est notable la forte progression des dépenses consacrées à la coordination de la politique numérique, qui augmentent de 8,3 millions d’euros en AE et de 5,4 millions d’euros en CP, ce qui traduit l’ambition du Gouvernement de faire de la France une référence en matière d’administration numérique (voir infra).

Par ailleurs les dépenses de soutien font l’objet de hausse conséquente autant en AE (+ 10,6 millions d’euros), qu’en CP (+ 2,7 millions d’euros). Les crédits de l’action 10 sont portés par la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF), et recouvrent l’ensemble des dépenses relatives au fonctionnement, à l’équipement, à la logistique, à la gestion des systèmes d’information, ainsi qu’à la conduite des opérations immobilières des services placés sous l’autorité du Premier ministre.

La hausse de la dotation de l’action 10 Soutien en AE s’explique par la nécessité de renouveler différents marchés d’entretien en 2020.

Concernant les crédits de paiement, cette évolution découle à la fois de dépenses nouvelles, liées à la sécurisation des systèmes d’information, et la hausse des loyers du site Ségur-Fontenoy, mais aussi d’un effort notable de sincérisation du budget, face aux sous-budgétisations récurrentes des années passées. Ces dernières concernaient plus particulièrement les frais de déplacement des services du Premier ministre, qui bénéficient par conséquent d’une dotation en hausse.

COMPARAISON ENTRE LA PRÉVISION ET LA CONSOMMATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE L’ACTION 10 DU PROGRAMME 129

(en millions d’euros)

 

2016

2017

2018

2019

2020

Prévision

94,91

125,32

126,24

112,68

115,34

Réalisation

111,69

134,94

138,64

-

-

Écart

16,78

9,62

12,4

-

-

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

D’autres choix budgétaires pour l’année 2020 sont en revanche davantage discutables. Les crédits de l’action 1 Coordination du travail gouvernemental font l’objet d’une légère baisse pour 2020 (– 0,5 million d’euros), ce qui ne fait pas apparaître la hausse sensible de la dotation du service d’information du Gouvernement (SIG).

Le service d’information du Gouvernement (SIG)

Le SIG, placé sous l’autorité du Premier ministre, remplit quatre missions :

– analyser l’évolution de l’opinion publique et le contenu des médias ;

– diffuser aux élus, à la presse et au public des informations sur l’action gouvernementale ;

– entreprendre des actions d’information d’intérêt général à caractère interministériel sur le plan national, en lien avec les administrations déconcentrées de l’État ;

– apporter une assistance technique aux administrations publiques et coordonner leur politique de communication, en particulier en matière de campagne d’information et d’études d’opinion.

En vertu d’un arrêté du 26 février 2019 (2), le SIG a fait l’objet d’une réorganisation autour de quatre entités : le département rédaction, qui produit les contenus et coordonne la réalisation des campagnes de communication, le département influence, chargé des partenariats, des relations avec la presse, et de la communication de crise, et le département du secrétariat général, chargé des fonctions support.

Enfin, le département analyse, chargé de la compréhension de l’opinion publique, mène plus spécifiquement les études d’opinion, notamment au moyen de sondages. Il analyse également le contenu des médias traditionnels et des réseaux sociaux.

En 2020, le SIG fait l’objet d’une progression de sa dotation de fonctionnement, qui passe de 13,3 millions d’euros à 14,3 millions d’euros en AE et CP. Par ailleurs, le schéma d’emploi du service progresse, avec 5 ETP supplémentaires en 2020. Au total, le SIG est doté de 21,1 millions d’euros en AE et CP en 2020, soit une hausse de 1,2 million d’euros par rapport à l’année 2019.

Sollicitée par le rapporteur, la DSAF fait valoir que cet effort intervient à la suite d’une réduction constante des crédits alloués au SIG depuis 2010. Par ailleurs, la hausse des moyens du SIG est justifiée par la nécessité « de répondre aux nouvelles missions de transformation digitale de la communication gouvernementale qui lui ont été confiées par circulaire (3) ».

ÉVOLUTION DE LA DOTATION DU SIG ENTRE 2010 ET 2020

(en millions d’euros)

 

Titre 2

Hors Titre 2

Total

 

AE/CP

ETP

AE/CP

AE/CP

2010

6,05

105

21,90

27,96

2011

6,13

105

20,65

26,77

2012

6,40

105

20,10

26,51

2013

5,57

88

15,20

20,78

2014

5,99

84

13,72

19,72

2015

5,92

80

13,52

19,44

2016

6,57

77

14,38

20,95

2017

6,43

75

13,50

19,93

2018

6,43

75

13,36

19,79

2019

6,48

74

13,33

19,81

2020

6,80

88*

14,25

21,06

*Une différence de 14 ETP est observée entre 2020 et 2019. Parmi ces 14 ETP, 9 ETP supplémentaires sont issus d’une correction technique, correspondant à un réarbitrage en lettre plafond du schéma d’emploi du SIG pour 2019. Pour 2020, le schéma d’emploi du SIG est de + 5 ETP.

Source : direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF).

Le rapporteur spécial estime que cet effort de 1,2 million d’euros supplémentaires, consacré au financement de la communication du Gouvernement, apparaît contestable, d’autant plus au regard des engagements pris au début du quinquennat en matière de réduction du déficit public et de la dette publique.

Les crédits de l’action 1 Coordination du travail gouvernemental sont également consacrés aux subventions accordées par le Premier ministre aux fondations et associations œuvrant en faveur des droits de l’homme ou au développement de la citoyenneté. Cette dotation allouée aux subventions fait l’objet d’une baisse de 1 million d’euros, et s’établit en 2020 à 7,8 millions d’euros.

Concernant les autres actions du programme :

– l’action 3 Coordination de la politique européenne voit ses crédits progresser de 0,5 million d’euros, ce qui découle principalement du dynamisme des dépenses de personnel du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) ;

– l’action 11 Stratégie et prospective fait l’objet d’un transfert de crédits entrant de 540 000 euros en provenance du programme 174 Énergie, climat et après-mines au titre du Haut conseil pour le climat, dont la création a été annoncée par le Président de la République le 25 novembre 2018, et dont les modalités de fonctionnement ont été définies par un décret du 14 mai 2019 (4;

– l’action 13 Ordre de la légion d’honneur fait l’objet d’une hausse de 457 000 euros, qui découle d’une augmentation de la subvention pour charge de service public versée à la grande chancellerie de la légion d’honneur. Le programme 129 verse également une dotation en fonds propres à l’opérateur, qui s’élève en 2020 à 2,9 millions d’euros. Cette dernière est notamment destinée au financement des travaux immobiliers. La principale opération concerne le bâtiment scolaire de la maison d’éducation de Saint-Denis. Après une première opération lancée en 2015, une deuxième campagne de travaux doit être lancée, pour un montant de 2 millions d’euros, en vue de remplacer les installations techniques vétustes ou hors norme (comme l’électricité) ;

– la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA) voit quant à elle sa dotation baisser de près de 300 000 euros. Cette réduction est notamment issue d’une diminution nette de la subvention pour charge de service public versée à l’observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) de 200 000 euros, en raison du débasage des loyers de cet organisme, faisant suite à son installation dans un bâtiment domanial en 2019. La MILDECA fait également l’objet d’une suppression de 2 ETP, au titre de la contribution à l’effort de maîtrise des dépenses publiques.

La dotation de l’action 2 Coordination de la sécurité et de la défense fait enfin l’objet d’une réduction apparente en 2020 de 6,4 millions d’euros en crédits de paiement, portée par une baisse importante, mais d’affichage, des dépenses de personnel (–17,1 millions d’euros).

Cette évolution est en réalité le fruit d’une décision prise par les services du Premier ministre de ne plus procéder au remboursement des personnels mis à disposition par le ministère des armées, au titre de la participation de ce ministère à la coordination de la sécurité et de la défense nationale. La stabilité apparente du budget du programme 129 est donc principalement le fait d’un report de charge sur le ministère des armées, qui s’élève en 2020 à 13,7 millions d’euros hors CAS Pensions, et à 24 millions d’euros en comprenant la contribution au CAS Pensions.

Du fait de cette décision, l’évolution de la dotation de l’action 2 du programme 129 ne reflète pas les efforts substantiels réalisés en matière de sécurité et de défense. Cette composante du programme 129 est, à l’instar de la coordination de la politique numérique, une des priorités de l’exercice 2020.

L’action 2 Coordination de la sécurité et de la défense du programme 129 porte les crédits du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), du groupement interministériel de contrôle (GIC), ainsi que les fonds spéciaux. Cette action concentre 54,4 % des crédits du programme 129, soit 360,7 millions d’euros.

Le SGDSN assure notamment le secrétariat des conseils de défense et de sécurité nationale, élabore la planification interministérielle de défense et de sécurité, coordonne l’activité de renseignement. Le SGDSN agit également comme opérateur, à travers le centre des transmissions gouvernementales (CTG), chargé d’assurer la sécurité des communications du Président de la République et du Premier ministre.

L’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI), intégrée au SGDSN, propose les règles à appliquer pour la protection des systèmes d’information, et agit en qualité d’expert pour renforcer la résilience des administrations de l’État en matière de cyber sécurité.

Le GIC est quant à lui chargé de centraliser les demandes d’autorisation de mise en œuvre des techniques de renseignement émises par les services, et les soumet au Premier ministre, après avis de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).

Enfin, les fonds spéciaux représentent une enveloppe destinée aux services de renseignement.

Les moyens alloués à la coordination de la sécurité et de la défense évoluent ainsi :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT ALLOUÉS À LA SÉCURITÉ ET À LA DÉFENSE

(en millions d’euros)

 

Réalisation 2016

Réalisation 2017

Réalisation 2018

LFI 2019

PLF 2020

SGDSN

129,78

137,13

146,36

264,04

249,15

Fonds spéciaux

74,63

96,22

88,37

67,19

76,80

GIC

7,06

12,17

28,78

30,89

28,37

Total

211,48

245,52

263,50

362,13

354,32

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

En 2020, l’augmentation des moyens se poursuit. En neutralisant l’impact de la décision de non-remboursement des personnels mis à disposition par le ministère des armées, la dotation de l’action 2 du programme 129 augmente de 5,9 millions d’euros.

Le GIC continue sa montée en puissance, avec la création de 13 ETP supplémentaires. Ce renforcement constant des moyens du GIC se justifie par l’extension de son champ de compétence, à la suite de l’adoption de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement.

Le recours aux techniques de renseignement a notamment progressé dans des proportions de 20 à 25 % entre 2017 et 2018, selon les techniques. Le nombre de transcriptions contrôlées par le GIC a augmenté de 25 % sur la même période, et le nombre de mesures de surveillance internationale a augmenté de 40 %.

L’ANSSI bénéficie également de la création de 42 ETP supplémentaires. Cette montée en puissance se justifie par l’augmentation des cyber-menaces, d’autant plus que les résultats affichés par les administrations de l’État en matière de sécurité des systèmes d’information appellent à renforcer leur accompagnement en la matière.

Le niveau de sécurité des systèmes d’information de l’État est retracé par deux sous indicateurs dont les résultats sont les suivants :

INDICATEUR DU NIVEAU DE SÉCURITÉ DES SYSTÈMES D’INFORMATION DE L’ÉTAT

 

Unité

Réalisation 2018

Prévision 2019

Prévision 2020

Cible 2020

Maturité globale en sécurité des systèmes d’information de l’État

Note de
0 à 5

2,7

2,8

3,0

3.5

Niveau d’avancement des grands projets interministériels

%

90

92

95

95

Source : projet annuel de performance.

La construction de cet indicateur est fondée sur une information déclarative des services de l’État, à laquelle s’ajoutent des inspections menées par l’ANSSI. Les résultats bruts masquent une grande hétérogénéité du niveau de maturité en matière de sécurité des systèmes d’information.

L’agence indique par ailleurs au rapporteur que les difficultés rencontrées par les administrations ne sont pas issues d’un manque de compétence pour prévenir ou gérer l’apparition d’une menace, mais plutôt d’un déficit de prise en compte des enjeux liés à la cyber-sécurité au stade de la conception des systèmes d’information.

Les fonds spéciaux font également l’objet d’une augmentation de 9,6 millions d’euros en 2020. Cette hausse ne reflète pas une activité opérationnelle en progression, mais découle plutôt d’un effort de sincérisation du budget. Les crédits alloués aux fonds spéciaux ont fait l’objet de sous-budgétisations récurrentes les années passées, et la dotation prévue pour 2020 correspond aux besoins constatés sur les exercices précédents.

Services

AE

CP

Tech.gouv

14,2

11,2

Hors tech.gouv

15,6

15,6

Dont « Performance des services numériques »

4,3

3,5

Dont « Cycle de vie des données »

2,1

2,0

Dont « Infrastructures mutualisées »

8,5

9,5

Dont « Dépenses transverses »

0,7

0,6

Total

29,8

26,8

Source : projet annuel des performances.

Tech.gouv est composé de différents projets, qui ont pour objectif commun la transformation numérique de l’État. Outre la contribution du programme 129, ce dernier bénéficie également d’une participation du programme 352 Fonds pour l’accélération du financement des start-up d’État de la mission Action et transformation publiques des ministères économiques et financiers.

Le projet tech.gouv vise ainsi à labelliser des solutions et des outils numériques de qualité, pour faciliter leur utilisation par les porteurs de projets publics (mission LABEL), ou encore à maîtriser le cycle de vie des données (mission DATA). Cette dernière mission s’inscrit plus particulièrement dans la démarche d’ouverture des données au public, entreprise depuis 2011, et vise à sécuriser la circulation des données confidentielles, notamment dans le cadre du programme « Dites-le nous une fois ».

De surcroît, tech.gouv vise à concevoir des réseaux numériques mutualisés (mission INFRA), et accompagner la transformation des métiers publics par le numérique (mission TRANSFO). Cette dernière mission s’inscrit plus précisément dans l’objectif de dématérialisation de la totalité des démarches administratives, rappelé dans le cadre du comité interministériel de la transformation publique (CITP) du 1er février 2018.

La dématérialisation des démarches administratives

En juin 2019, a été lancé l’observatoire de suivi de la dématérialisation des démarches administratives, qui recense les 250 démarches administratives les plus volumétriques, et les évalue selon une série de 7 critères (par exemple, l’accessibilité, la satisfaction de l’usager, ou l’optimisation sur smartphone). Le secrétaire d’État au numérique pilote cette structure.

Dans ce cadre, la DINSIC accompagne les ministères sur l’amélioration de ces 250 démarches, avec l’objectif de faciliter l’accès aux services publics.

À ce titre, sont privilégiés les outils se concentrant sur l’expérience utilisateur, notamment par le développement de la méthode design sprint, qui vise à répondre aux besoins des utilisateurs rapidement et à moindre coût.

Le rapporteur spécial salue particulièrement cette dernière initiative, qui peut rapprocher le service public des citoyens. Cependant, cet usage croissant du numérique dans les relations entre les usagers et l’administration doit être accompagné d’un effort significatif de la part de l’État, afin que chacun, y compris dans les territoires ruraux, puisse avoir accès à une connexion à l’internet haut débit.

Le rapporteur appelle également le Gouvernement à adapter les indicateurs de performance disponibles dans les documents budgétaires, afin qu’ils permettent d’évaluer de manière effective les objectifs poursuivis par les nouveaux projets mis en œuvre par la DINSIC.

Hors tech.gouv, la DINSIC poursuit ses missions traditionnelles, principalement dédiées à la mutualisation des systèmes d’information de l’État, à la performance des services numériques, et à l’entretien du réseau interministériel de l’État (RIE). Ce dernier supporte les échanges de données et les communications électroniques entre administrations.

Les ministères de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur, ainsi que le ministère des armées ont toujours leur propre réseau. En 2020 débutera notamment le raccordement du ministère des armées au RIE, avec dans un premier temps le rattachement des administrations situées en outre-mer, puis de celles situées en métropole. Ce projet devrait aboutir en 2023.

Le programme 129 porte trois grands projets numériques, pilotés par la DINSIC : Vitam, France connect, et France cloud.

Vitam, lancé en 2015 par les ministères des affaires étrangères, de la culture et des armées, vise à installer un socle d’archivage électronique commun aux administrations. Avec un coût global de 16,5 millions d’euros, le projet est en voie d’achèvement. Seuls 0,27 million d’euros en AE et 0,8 million d’euros en CP sont inscrits à ce titre au projet de loi de finances pour 2020, en vue d’exécuter les dernières dépenses découlant de l’installation de la dernière version du logiciel, qui interviendra à la fin de l’année 2019. Le coût prévisionnel du projet a été respecté, ce qui n’appelle aucune observation particulière de la part du rapporteur.

France connect est quant à lui un mécanisme d’identification des usagers pour l’accès aux services publics numériques. Après une première phase lancée en 2014, qui a permis l’inauguration de France connect en 2016, une phase II a été initiée en 2018. Cette seconde partie du projet vise principalement à approfondir les possibilités offertes par la plateforme.

Outre la démarche de simplification au profit des usagers, la DINSIC estime que le projet est vecteur d’économies pour les administrations, par la délégation à des fournisseurs d’identité de la gestion de l’authentification des usagers, l’amélioration de la collecte et du traitement des pièces justificatives, et une baisse des coûts de présentation au guichet.

À son lancement, le coût de la seconde phase du projet était estimé à 7,9 millions d’euros. Cette prévision a été largement dépassée, car selon le projet annuel de performance du programme 129, le coût total de France connect phase II s’élèvera à 14,6 millions d’euros, soit un écart de 83,4 % avec la prévision initiale. La DINSIC justifie cette augmentation par la croissance des coûts récurrents, qui découle de l’accélération de l’utilisation de France connect par les usagers. À l’été 2018, 6 millions d’utilisateurs étaient comptabilisés, pour 11,5 millions à l’été 2019. La DINSIC prévoit qu’à ce rythme, 25 millions de personnes utiliseront France connect en 2025.

Au-delà de cette justification, le rapporteur s’interroge sur le manque d’anticipation de la DINSIC concernant le coût de déploiement du projet, qui a presque doublé en deux ans.

COÛT DÉTAILLÉ DU PROJET FRANCE CONNECT

(en millions d’euros)

 

2018

2019

2020

2021 et années suivantes

Total

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Hors titre 2

1,45

0,12

3,80

4,00

3,80

4,30

3,80

4,43

12,85

12,85

Titre 2

0,20

0,20

0,50

0,50

0,50

0,50

0,50

0,50

1,70

1,70

Total

1,65

0,32

4,30

4,50

4,30

4,80

4,30

4,93

14,55

14,55

Source : projet annuel de performances.

France cloud vise à développer un mode de consommation à l’usage des ressources informatiques à distance, qui permettra d’accélérer la mise à disposition des services numériques innovants, et de réduire les coûts d’hébergement de l’État.

Le coût total du projet était estimé en 2019 à 46,4 millions d’euros, pour une livraison du système en 2023. 24,3 millions d’euros devaient être apportés par le fonds pour la transformation de l’action publique. La DINSIC indique cependant que « même si le projet « France cloud » avait été lauréat du premier appel à projets du FTAP, l’absence d’engagement des acteurs ministériels sur les économies que peut générer le Cloud Computing a bloqué la mise à disposition des crédits. Faute de financement au titre du FTAP, le projet c voit ses moyens réduits par rapport aux prévisions, et ne peut bénéficier que de la part de budgets SI ministériels que chaque DSI pourra y consacrer ».

De surcroît, le projet annuel de performance pour l’exercice 2020 ne fait état d’aucun financement supplémentaire à destination de ce projet. À ce stade, seuls 13,4 millions d’euros en CP ont été ouverts pour France cloud, dont l’avenir est donc incertain.

Le rapporteur sera donc particulièrement attentif aux suites données à ce projet.

Le programme 129 Coordination du travail gouvernemental porte également les dépenses de fonctionnement d’un ensemble d’entités placées sous l’autorité du Premier ministre. Ces dernières peuvent être des délégations ou missions interministérielles, chargées de mener des politiques de nature transversales, ou encore des commissions consultatives.

En vertu d’une circulaire du Premier ministre du 5 juin 2019 (5), une demande à destination des ministères a été formulée visant à rationaliser le paysage des entités de petites tailles, n’excédant pas 100 ETP.

Les services du Premier ministre ne sont pas exempts de cette consigne, ce qui a poussé à supprimer certaines entités pour lesquelles existent dans les ministères des structures intervenant sur les mêmes missions.

Concernant les commissions consultatives, le jaune budgétaire relatif aux commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres fait état de 34 entités. Parmi ces dernières, 8 ont vocation à être supprimées. De manière non exhaustive, sont concernés le comité d’orientation et d’évaluation de l’académie nationale du renseignement, la commission interministérielle des données d’origine spatiale, ou encore la conférence des achats de l’État. La commission de déontologie de la fonction publique sera également supprimée et fusionnée avec la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, en vertu des dispositions de la loi du 6 août 2019 (6). En dehors de la commission de déontologie de la fonction publique, le coût de fonctionnement en 2018 de l’ensemble de ces structures vouées à être supprimées s’élevait à 21 910 euros.

Par ailleurs, concernant les entités chargées de mettre en œuvre des politiques publiques interministérielles, ont d’ores et déjà été supprimées le secrétariat général de l’aide aux victimes, dont les compétences sont désormais exercées par le ministère de la justice, la délégation interministérielle à la coopération technique internationale, ainsi que la délégation à la langue française pour la cohésion sociale.

En 2020, ce mouvement de suppression concernera plus particulièrement la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) et l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ).

La Miviludes, créée en 2002, a pour mission principale de traiter les signalements et les demandes d’information relatifs aux dérives sectaires, ainsi que de coordonner l’action publique en la matière. Son activité est en constante hausse, avec 2 779 demandes d’information enregistrées en 2018 (+ 7,6 % par rapport à 2017). Pour mener à bien ses missions, la Miviludes bénéficie des fonctions support de la DSAF, ainsi que d’une enveloppe de fonctionnement de 85 000 euros.

Après le départ de son ancien président à l’automne 2018, la mission était dans l’attente d’une nouvelle nomination, ainsi que d’une éventuelle réforme de sa gouvernance. Le Gouvernement a ainsi indiqué à l’automne 2019 que la Miviludes serait rattachée au ministère de l’intérieur au début de l’année 2020. La mission pourra exercer ses fonctions en articulation avec le secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (SG CIDPR), car les champs d’intervention de ces deux organismes ont pour point commun la lutte contre les nouvelles formes de radicalité. Les services du Premier ministre indiquent également que le ministère de l’intérieur a « traditionnellement, une vocation interministérielle. Cette nouvelle organisation est donc compatible avec la bonne prise en compte de la variété des problématiques liées aux dérives sectaires ».

L’INHESJ est une des deux écoles placées sous la tutelle du SGDSN, avec l’Institut des hautes études de défense national (IHEDN). Ces deux instituts font l’objet d’une subvention pour charge de service public s’élevant en 2020 à 7,3 millions d’euros pour l’IHEDN, et de 6,1 millions d’euros pour l’INHESJ. Ces subventions ont fait l’objet d’une diminution progressive depuis 2015 (pour l’exercice 2015, l’IHEDN bénéficiait d’une subvention de 7,5 millions d’euros, et l’INHESJ de 6,8 millions d’euros), afin d’encourager les instituts à développer des segments de mutualisation.

Désormais, le Gouvernement a pour projet de supprimer l’INHESJ à l’été 2020, à l’issue des sessions de formation en cours. Ce calendrier explique que la subvention pour charge de service publique à destination de l’institut soit maintenue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020.

Les formations et activités organisées par l’INHESJ seraient ainsi reprises par les ministères de l’intérieur et de la justice, qui proposent une offre similaire dans le cadre du cycle supérieur d’administration de la justice de l’École nationale de la magistrature, ainsi que du centre de hautes d’études du ministère de l’intérieur. Les services du Premier ministre précisent néanmoins que l’observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) sera maintenu, et son indépendance vis-à-vis des deux ministères préservée.

Le rapporteur désapprouve le choix du Gouvernement de supprimer l’INHESJ. Au fil de ses travaux précédents, le rapporteur avait plaidé pour un rapprochement entre les deux instituts, au moyen de mutualisations renforcées, ayant vocation à aboutir à une fusion. La disparition de l’INHESJ signifie que les efforts réalisés en ce sens ne pourront aboutir.

Sollicités par le rapporteur, les services du Premier ministre précisent ainsi que la constitution d’un centre de service partagé financier (CSPF) commun, envisagé pour 2020, ne pourra être effectivement mise en place, et les mutualisations informatiques engagées ne pourront être achevées. Les services du Premier ministre précisent en revanche que les gains attendus de la disparition de l’INHESJ sont supérieurs à ceux des différentes mutualisations. Par ailleurs, l’IHEDN pourra étudier la possibilité de mutualiser certaines de ses fonctions avec d’autres services administratifs placés sous l’autorité du Premier ministre.

Enfin, un important effort de rationalisation sera néanmoins demandé à l’IHEDN, qui se traduira par la suppression de 9 postes budgétaires en 2020.

Le programme 308 Protection des droits et libertés porte les crédits de sept autorités administratives indépendantes (AAI), d’une autorité publique indépendante (le conseil supérieur de l’audiovisuel), du comité consultatif national d’éthique, et de la commission nationale consultative des droits de l’homme.

Le programme fait l’objet d’une hausse de 3,6 millions d’euros en AE et de 2,8 millions d’euros en CP. En raison de l’extension progressive de leur champ de compétence, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), le Défenseur des droits, et la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) font plus particulièrement l’objet d’un effort budgétaire en 2020.

Par ailleurs, les crédits de l’action 11 Régulation de la distribution de la presse diminuent de 100 %, du fait d’un transfert de crédit sortant vers le programme 134 Développement des entreprises et régulation. La loi n° 2019-1063 du 18 octobre 2019 relative à la modernisation et à la distribution de la presse prévoit à ce titre la fusion de l’autorité de régulation et de distribution de la presse (ARDP) avec l’autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 308 EN 2020

(en millions d’euros)

 

AE

Variation

CP

Variation

 

LFI 2019

2020

LFI 2019

2020

308 – Protection des droits et libertés

97,08

100,66

+ 3,9 %

98,29

101,08

+ 2,8 %

02 – Commission nationale de l’informatique et des libertés

18,79

20,44

+ 8,8 %

18,79

20,44

+ 8,8 %

03 – Conseil supérieur de l’audiovisuel

37,44

37,55

+ 0,3 %

37,44

37,55

+ 0,3 %

05 – Contrôleur général des lieux de privation de liberté

4,95

4,97

+ 0,4 %

5,35

5,37

+ 0,4 %

06 – Autres autorités indépendantes

4,09

4,05

– 1 %

4,09

4,05

– 1 %

09 – Défenseur des droits

22,34

22,94

+ 2,7 %

22,34

22,94

+ 2,7 %

10 – Haute autorité pour la transparence de la vie publique

5,65

7,29

+ 29,1 %

6,46

7,31

+ 13,2 %

11 – Régulation de la distribution de la presse

0,29

0

– 100 %

0,29

0

– 100 %

13 – Commission du secret de la défense nationale

0,61

0,65

+ 6 %

0,61

0,65

+ 6 %

Source : projet annuel de performances.

La CNIL, créée en vertu d’une loi du 6 janvier 1978 (7), est le régulateur de la protection des données personnelles. À ce titre, elle assure une mission d’information des particuliers et des responsables de traitement, conseille les pouvoirs publics sur les questions relatives à la protection des données, autorise le traitement des données les plus sensibles, accompagne la mise en conformité des organismes, et traite les réclamations des citoyens.

Les missions de la CNIL ont fortement progressé depuis 2010 en raison d’un paysage législatif mouvant. La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique a notamment consacré de nouveaux droits, que la CNIL est chargée de protéger. Le nombre de plaintes adressées à la CNIL a ainsi progressé de 49 % entre 2013 et 2018.

Par ailleurs, l’entrée en vigueur du règlement général sur la protection des données (RGPD) le 25 mai 2018 affecte considérablement les missions de la CNIL, en multipliant ses prérogatives.

Les effets du RGPD sur l’activité de la CNIL

L’entrée en vigueur du RGPD affecte l’activité de la CNIL par 4 canaux :

– le besoin d’accompagnement des opérateurs publics et privés est renforcé : le RGPD consacre un principe de responsabilisation des acteurs, dont le corollaire est le rehaussement des amendes encourues (le plafond passe de 3 à 20 millions d’euros, ou 4 % du chiffre d’affaires mondial). La CNIL développe à ce titre des outils d’accompagnement afin de renforcer la sécurité juridique des opérateurs, ainsi que des outils de conformité, créés par le RGPD (registres de traitement, analyse d’impact sur la vie privée). La CNIL doit également animer le réseau de délégués à la protection des données ;

– le RGPD induit un accroissement des demandes adressées à la CNIL par les citoyens, sous forme de demandes d’information ou de plainte. De nouveaux droits ont été consacrés (droit à la portabilité, droit à l’oubli) qui auront pour effet d’accroître le volume de saisines ;

– l’activité de contrôle et de sanction de la CNIL est en hausse. La CNIL devra notamment participer à des contrôles conjoints avec ses homologues européens ;

– enfin, le RGPD impose à la CNIL une obligation de coopération avec ses homologues européens. Des autorités « chef de file » sont désignées selon les cas, et coopèrent avec des autorités « concernées ». L’enjeu principal pour la CNIL est d’influencer les orientations de la jurisprudence établie par ce réseau de régulateurs.

Le Gouvernement poursuit donc son effort d’accroissement des effectifs de la CNIL. Ceux-ci, qui ont déjà progressé de 53 ETP de 2011 à 2018, devraient augmenter de 15 ETP supplémentaires en 2019, 10 ETP en 2020 et encore 20 ETP en 2021-2022. En conséquence, les dépenses de titre 2 de l’AAI progressent de 1,6 million d’euros en AE et CP en 2020, pour s’établir à 16,8 millions d’euros.

Au total, le plafond d’emplois de la CNIL est passé de 153 ETPT en 2011 à 220 ETPT en 2020 et devrait atteindre 240 ETPT en 2022. La CNIL indique à ce sujet que l’institution opère un véritable changement d’échelle, eu égard à la taille de l’écosystème contrôlé, et l’aggravation des sanctions pouvant être appliquées par la CNIL.

Les dépenses hors titre 2 progressent également, mais dans une moindre proportion. Grâce à l’installation de la CNIL sur le site de Ségur-Fontenoy en octobre 2016, ces dernières avaient pu diminuer à l’occasion du transfert d’un certain nombre de tâches de gestion à destination des services du Premier ministre. En 2020, le projet de loi de finances prévoit un effort supplémentaire de 0,4 million d’euros pour la CNIL, portant les dépenses hors titre 2 à 3,7 millions d’euros.

Au total, ce sont donc 20,4 millions d’euros en CP prévus pour la CNIL, soit une augmentation de 8,8 % par rapport à 2019.

Créée par les lois du 11 octobre 2013 (8), la Haute autorité de transparence pour la vie publique (HATVP) est chargée de différentes missions :

– elle reçoit et contrôle les déclarations de situation patrimoniale et d’intérêts de 15 800 responsables publics ;

– elle est chargée de la prévention des conflits d’intérêts et peut être consultée par les responsables publics sur des questions de déontologie ;

– depuis le 1er juillet 2017, elle est chargée de la gestion du répertoire des représentants d’intérêt, et de contrôler l’activité des représentants d’intérêt non-inscrits au répertoire ;

– Enfin, l’article 34 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique lui confie, à compter du 1er février 2020, le contrôle des allers-retours des agents publics entre le secteur public et le secteur privé, ainsi que le contrôle du cumul d’activité. Ces missions étaient auparavant exercées par la commission de déontologie de la fonction publique, qui est par conséquent supprimée.

Face à l’extension de son champ de compétence, le projet de loi de finances pour 2020 répond aux nouveaux besoins de la haute autorité, avec la création de 6 ETP supplémentaires (1 ETP était prévu par la loi de finances pour 2019, 5 ETP prévus au titre du projet de loi de finances pour 2020).

En conséquence les dépenses de titre 2 de la HATVP progressent de 0,6 million d’euros, pour s’établir à 4,9 millions d’euros.

ÉVOLUTION DU PLAFOND D’EMPLOI ET DES EFFECTIFS RÉELS DE LA HATVP

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Plafond (ETPT)

30

34

50

50

51

57

Réalisation (ETPT)

29

34

45

48

-

-

Effectifs réels

29

36

45

50

-

-

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

À ces dépenses de personnel s’ajoutent 2,4 millions d’euros en CP de dépenses de fonctionnement, ce qui porte la dotation totale de la HATVP à 7,3 millions en 2020. Ces crédits sont en augmentation de 13,2 % par rapport à 2019.

Toutefois, le projet de loi de finances ne prend pas en compte les dispositions de la loi du 6 août 2019, du fait de sa promulgation tardive. La commission de déontologie de la fonction publique bénéficiait en 2018 d’un budget de 0,43 million d’euros et de 6 ETP. Une augmentation du budget et du plafond d’emploi sera nécessaire par le moyen d’un amendement lors de la discussion budgétaire, et ce d’autant plus que le périmètre de cette nouvelle mission attribuée à la HATVP comporte de nouvelles compétences, comparées à celles exercées par la commission de déontologie de la fonction publique. Le contrôle du rétro-pantouflage est par exemple assorti d’exigences supplémentaires, notamment en termes de suivi des réserves. Le rapporteur veillera à ce que le Gouvernement tire les conclusions des dispositions de la loi du 6 août 2019 durant l’examen du projet de loi de finances.

Le Défenseur des droits est une autorité constitutionnelle indépendante, dont la mission principale est de défendre les personnes dont les droits ne sont pas respectés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public.

Institué en mars 2011, le Défenseur des droits connaît au fil des ans une extension de ses champs de compétences, à l’instar des autres AAI dédiées à la protection des droits et libertés. La multiplication des critères de discrimination reconnus par la loi a eu notamment pour effet d’augmenter le nombre de réclamations reçues par l’institution.

En 2018, le Défenseur des droits a traité près de 100 000 saisines, soit une hausse de 13 % sur deux ans. La compétence de l’institution en matière d’orientation des lanceurs d’alerte est également un vecteur d’accroissement de l’activité. 84 dossiers ont été traités en 2018 en la matière, ce qui représente une hausse de 20 % par rapport à l’année 2017.

Par ailleurs, les dispositions de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice au XXIe siècle prévoient la désignation du Défenseur des droits en qualité d’organisme compétent dans le cadre du recours à la médiation préalable obligatoire (MPO), avant la saisine du juge administratif, pour le traitement des litiges relatifs au revenu de solidarité active (RSA), à l’aide exceptionnelle de fin d’année, et à l’aide personnalisée au logement. La MPO est expérimentée dans six départements depuis avril 2018. La perspective de sa généralisation implique un accroissement sensible de l’activité du Défenseur des droits.

Jusqu’en 2020, la hausse de l’activité de l’institution a été absorbée à effectifs et moyens constants. L’installation du Défenseur des droits sur le site de Ségur-Fontenoy a notamment permis de mener différentes mutualisations avec les services du Premier ministre et les autres entités présentes sur le site. Depuis 2016, 17 postes de fonctions support ont été supprimés, et les dépenses hors titre 2 ont diminué de 52 % entre 2015 et 2019.

Cependant, le projet de loi de finances pour 2020 prévoit une hausse des moyens du Défenseur des droits, qui a décidé d’approfondir la déconcentration de son activité sur les territoires afin d’accomplir ses missions. Le renforcement du réseau des délégués territoriaux nécessite ainsi une hausse de la dotation du Défenseur des droits de 0,1 million d’euros hors titre 2, et la création de 3 ETP supplémentaires. Le plafond d’emploi de l’institution s’établira à 226 ETPT en 2020.

Les dépenses de personnel s’élèveront par conséquent à 16,7 millions d’euros en 2020, en progression de 0,7 million d’euros par rapport à 2019. Au total la dotation du Défenseur des droits s’établit à 22,9 millions d’euros en CP en 2020, soit une hausse de 2,7 % par rapport à l’exercice 2019.

Le rapporteur souscrit aux efforts budgétaires réalisés en 2020 en vue de prendre en compte l’évolution des missions des AAI chargées de protéger les droits et libertés.

En revanche, l’ouverture de crédits supplémentaires doit être accompagnée d’une réflexion sur la mesure objective des besoins de ces AAI en fonction des prévisions d’activité. Les indicateurs de performance disponibles dans les documents budgétaires n’évoluent pas en fonction des nouvelles compétences des AAI, et ne permettent pas d’inscrire pleinement ces AAI dans une démarche de performance. Cette carence est également un frein à l’évaluation menée par les parlementaires dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances.

Deux difficultés peuvent être plus spécifiquement soulignées.

La première concerne la pertinence des indicateurs existants.

À ce titre, l’indicateur relatif au nombre de dossiers et de réclamations traités par an et par un ETP d’agent traitant reflète la productivité des agents des AAI, et l’évolution de l’activité de ces dernières. Il est toutefois regrettable que cet indicateur ne soit pas enrichi pour retracer les demandes effectivement adressées aux AAI, et ainsi constater un taux de dossiers non traités. Un tel indicateur serait plus pertinent afin de mesurer les besoins des AAI, ou révéler d’éventuelles difficultés organisationnelles.

Concernant l’indicateur relatif au délai moyen d’instruction des dossiers, les sous-indicateurs définis par chaque AAI sont hétérogènes. La CNIL communique par exemple sur le délai moyen de première réponse aux saisines reçues par le service des plaintes. Ce sous-indicateur n’indique donc pas le délai moyen de traitement total d’un dossier, ce qui est problématique dans la mesure où l’allongement des délais d’instruction représente un enjeu majeur pour cette institution.

La deuxième difficulté concerne la non-évolution des indicateurs à l’aune des nouvelles missions des AAI. Par exemple, la CNIL connaît désormais un renforcement de ses activités internationales, à l’occasion de la structuration d’un réseau de régulateurs européens. Un indicateur retraçant l’influence de la CNIL dans la définition de la jurisprudence européenne relative à la protection des données personnelles pourrait compléter le dispositif de performance de cette autorité.

Le rapporteur souligne donc la nécessité de faire évoluer le dispositif de performance des autorités de protections de droits et libertés. Les indicateurs à disposition des parlementaires et des citoyens doivent refléter l’adéquation entre les moyens des autorités et leur activité, ainsi que leur adaptation aux enjeux découlant de leurs nouvelles missions.

SECONDE PARTIE : LE BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Le budget annexe Publications officielles et information administrative est piloté par la direction de l’information légale et administrative (DILA). Il a pour objectif de garantir l’accès au droit des citoyens, de contribuer à la transparence de la vie publique, économique et financière, ainsi que d’éclairer le débat public.

Deux programmes constituent le budget annexe : le programme 623 Édition et diffusion, qui recouvre les activités de diffusion légale, d’information administrative et d’édition. Le programme 624 Pilotage et ressources humaines regroupe quant à lui les moyens logistiques et humains.

L’article 18 de loi organique relative aux lois de finances (9) prévoit une dérogation au principe de non-affectation des recettes aux dépenses dans le cadre des budgets annexes. Ainsi les recettes générées par la DILA n’abondent pas le budget général, mais directement le budget annexe. À l’inverse, aucun transfert ou virement de crédit ne peut être effectué en provenance du budget général, à destination du budget annexe.

Alors que le solde du budget annexe doit être à l’équilibre, la DILA fait face depuis plusieurs années à un contexte défavorable concernant ses ressources, issues de ses activités de production de biens et de prestations de services.

Les recettes de la DILA sont composées à 97 % de recettes d’annonces, qui proviennent des redevances perçues pour la publication des annonces légales : les annonces des associations, les annonces des marchés publics (BOAMP), les annonces légales et obligatoires (BALO), les annonces civiles et commerciales (BODACC), et les annonces du journal officiel-lois et décrets (JOLD).

Les autres recettes sont principalement constituées des ventes de publications et d’abonnements, des prestations, des travaux d’édition, ainsi que d’activités diverses.

En 2020, la prévision de recettes s’établit à 177,3 millions d’euros.

ÉVOLUTION DES RECETTES DE LA DILA

(en millions d’euros)

 

Exécution 2017

Exécution 2018

LFI 2019

Prévision 2019 actualisée

PLF 2020

Prévision 2021

Recettes d’annonces

182,20

189,11

172,80

189,60

172,80

172,80

Associations

4,17

4,20

4,00

4,20

4,00

4,00

BOAMP

80,59

82,76

76,50

83,50

76,50

76,50

BALO

6,00

6,61

6,00

6,50

6,00

6,00

BODACC

91,02

95,09

86,00

95,00

86,00

86,00

JO

0,39

0,44

0,30

0,30

0,30

0,30

Recettes hors annonces

7,71

7,32

5,00

5,40

4,50

4,50

Ventes et publications

2,68

2,06

2,00

1,80

1,50

1,50

Prestation et travaux d’édition

2,46

2,78

2,50

2,80

2,50

2,50

Autres activités

2,57

2,48

0,50

0,80

0,50

0,50

Total des recettes

189,88

196,428

177,80

195,00

177,30

177,30

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Les recettes d’annonces sont affectées par l’évolution du cadre légal et réglementaire.

Le bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) est notamment inscrit dans le champ concurrentiel. Depuis 2018, est ouverte la possibilité pour les acheteurs publics de publier les annonces de marchés publics sur d’autres supports que le BOAMP pour les marchés en dessous des seuils européens. La dématérialisation des marchés publics affecte également les recettes générées par les annonces au BOAMP. Toutefois, contrairement aux prévisions de la DILA, le BOAMP reste compétitif. Les recettes devraient s’établir pour 2019 à 83,5 millions d’euros, bien au-dessus des 76,5 millions attendus lors de l’adoption de la loi de finances pour 2019. Pour les exercices à venir, la DILA a cependant choisi de retenir une estimation conservatrice des recettes du BOAMP.

Toujours en matière de marchés publics, un décret est en cours d’élaboration et devrait, en 2020, relever le seuil des marchés de procédures adaptés de 25 000 euros à 40 000 euros. L’impact d’une telle mesure sur les recettes de la DILA n’a pas encore été évalué.

De surcroît, l’arrêté tarifaire du 20 novembre 2018 (10) a prévu la gratuité de la publication au BODACC aux créations par reprise d’entreprise à compter du 1er janvier 2019. La DILA précise que l’impact budgétaire de cette mesure est estimé à 6,2 millions d’euros en année pleine.

Les activités de ventes de publications et d’abonnements, ainsi que les prestations et travaux d’édition, sont marquées par une concurrence accrue et le développement des nouvelles technologies. De nouvelles pratiques de lecture et d’achat, principalement dématérialisées, remettent en cause le modèle économique des éditeurs.

À ce contexte économique s’ajoute la politique de maîtrise de la dépense publique, qui pousse les éditeurs publics à privilégier le support numérique gratuit, au détriment des supports papiers commercialisés.

En 2018 les publications de la marque « Les éditions des journaux officiels » ont connu une baisse de 57 % de leur chiffre d’affaires (148 600 euros). Les conventions collectives constituent la principale part de ventes (49 % du chiffre d’affaires), suivies par les guides de bonnes pratiques d’hygiène (34,6 %).

Toutefois, les recettes de l’imprimerie continuent de progresser, avec une hausse de 16 % en 2018 par rapport à l’année 2017 (1,82 million d’euros). Ces bons résultats découlent de la démarche commerciale menée par la DILA auprès des administrations. Le nombre de commandes réalisées sur les presses numériques est en augmentation, et la productivité de la DILA a sensiblement évolué grâce aux investissements effectués dans de nouveaux outils de production (notamment la gestion de production assistée par ordinateur).

Année

Recettes

Dépenses

Excédent

2013

201,64

174,91

26,73

2014

197,26

177,10

20,16

2015

195,78

172,82

22,96

2016

192,13

166,86

25,27

2017

189,88

154,46

35,42

2018

196,43

146,55

49,87

Total excédent sur la période

180,41

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

En 2020, les prévisions de recettes s’établissent à 177,3 millions d’euros, pour des dépenses s’élevant à 156,6 millions d’euros. Le budget annexe devrait donc encore être en excédent de 20,7 millions d’euros.

Cette évolution s’explique par des recettes décorrélées des dépenses. En 2020, la réduction des crédits alloués à la DILA se confirme :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU BUDGET ANNEXE EN 2020

(en millions d’euros)

 

AE

Variation

CP

Variation

 

2019

2020

2019

2020

623 – Édition et diffusion

62,24

51,44

– 17 %

52,54

46,74

– 11 %

01 – Diffusion légale

6,00

6,00

0 %

6,00

6,00

0 %

02 – Information administrative, diffusion publique et promotion

56,24

45,44

– 19 %

46,54

40,74

– 12 %

624 – Pilotage et ressources humaines

113,77

110,18

– 3 %

113,47

109,88

– 3 %

01 – Pilotage, modernisation et activité numérique

8,00

8,00

0 %

7,70

7,70

0 %

02 – Promotion et distribution des publications

-

-

-

-

-

-

03 – Dépenses de personnel

65,91

64,57

– 2 %

65,91

64,57

– 2 %

04 – Convention État – Société anonyme de composition et d’impression des journaux officiels

39,86

37,61

– 6 %

39,86

37,61

– 6 %

Total

176,01

161,62

– 8 %

166,01

156,61

– 6 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 624 est le support des dépenses de personnel de la DILA ainsi que de la société anonyme de composition et d’impression des journaux officiels (SACI-JO).

La DILA a mené différents plans de départs anticipés. En 2019 s’achève notamment le dispositif de cessation anticipée volontaire d’activité (CAVA), lancé afin de moderniser la DILA après l’arrêt de l’impression du journal officiel. Il ouvre aux agents de droit privé de la DILA placés sous le régime de la presse parisienne et nés jusqu’au 31 décembre 1963 la faculté de cesser leur activité. 133 agents étaient potentiellement éligibles au lancement du programme en 2016, pour une économie estimée à 10,6 millions d’euros sur la période 2016/2030. Le taux prévisionnel de réalisation transmis par la DILA est de 92,48 %.

Ce plan devrait se poursuivre sur la période de 2020 à 2024 pour les agents nés jusqu’au 31 décembre 1968 inclus, en vertu du décret n° 2019-886 du 23 août 2019 et de l’avenant à la convention conclue entre la DILA et les représentants du personnel. 99 agents sont éligibles, sur les 250 salariés de droit privé encore en activité à la DILA au 31 décembre 2019.

Toutefois, le schéma d’emploi de la DILA pour 2020 se stabilise. Après un schéma d’emplois en diminution de 38 ETP en 2019, la réduction d’emplois s’élève à 4 ETP en 2020. 9 primo-recrutements seront notamment réalisés sur des secteurs stratégiques pour la DILA, au regard de l’évolution de ses missions.

La SACI-JO a également défini des plans de départs anticipés à partir de 2004. Pour la période 2015-2020, le dispositif « 3M SACI-JO » a permis d’identifier un effectif de 67 personnes qui bénéficient d’un accompagnement social, en vue d’un départ.

En conséquence, les dépenses de personnel portées par le budget annexe sont en nette diminution au fil des années :

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL DE LA DILA ET DE LA SACI-JO

(en millions d’euros)

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Prévision 2019

Prévision 2020

Variation 2013/2020

SACIJO

42,76

45,90

42,16

36,83

36,20

38,87

39,86

37,61

– 12 %

DILA

71,70

72,80

72,09

70,02

68,97

66,32

65,91

64,57

– 10 %


Source : commission des finances, d’après les réponses au questionnaire budgétaire.

En 2019, la DILA a élaboré un plan stratégique nommé « DILA 2021 », qui repose sur quatre orientations :

– une meilleure qualité de service rendu aux usagers, et l’élargissement des publics cibles ;

– la concentration des moyens sur les activités « métiers », telles que définies dans le décret constitutif (11) ;

– l’amélioration de la qualité des produits en rationalisant, modernisant et en renforçant les chaînes de production numériques et industrielles ;

– l’adaptation de l’offre pour faciliter la mise en relation entre les usagers et l’administration.

Le plan stratégique se décline en dix chantiers principaux.

AXES PRINCIPAUX DE LA STRATÉGIE DE MODERNISATION DE LA DILA

Thématiques

Chantiers

Objectifs

Information juridique et économique

Améliorer et sécuriser l’accès à Légifrance et à la norme juridique

– fiabiliser la publication du JO et moderniser Légifrance ;

– renforcer la résilience informatique ;

– achever la dématérialisation des informations légales.

Rationaliser la mise à disposition des données économiques

– renforcer l’automatisation de la production et la dématérialisation ;

– faciliter l’ouverture des données économiques.

Information administrative

Faciliter la relation du citoyen avec l’administration au travers de service-public.fr

– améliorer la clarté de l’information administrative ;

– expérimenter la saisie assistée des formulaires CERFA.

Édition et imprimerie

Construire le nouveau site internet vie-publique.fr et rationaliser l’offre éditoriale

– développer le nouveau site internet.

Mettre l’imprimerie aux standards de la profession

– optimiser les ressources ;

– élargir la gamme de services offerts.

Systèmes d’information et innovation

Rendre le système d’information robuste et efficient

– réalisation du schéma cible de 2022, avec l’amélioration de l’informatique de proximité, et renforcer la sécurité des systèmes

Développer l’innovation numérique au service des usagers

– développer des interfaces de programmation applicative ;

– expérimenter une application mobile.

Organisation, moyens et effectifs

Fiabiliser les processus administratifs internes

– simplifier le fonctionnement interne et développer des outils collaboratifs, ainsi qu’un système d’information des ressources humaines.

Être économe de l’argent public

– poursuivre la réduction des dépenses de personnel et de fonctionnement.

Agir collectivement pour le changement

– mener une politique de recrutement favorisant la diversité.

Source : commission des finances, d’après les réponses au questionnaire budgétaire.

Ces différents projets d’investissement mobilisent 13,3 millions d’euros en AE et 13,2 millions d’euros en CP en 2020. 1,3 million d’euros et 200 000 euros en CP seront notamment consacrés aux dépenses d’innovation.

Ces éléments démontrent que la DILA, parallèlement à ses dispositifs visant à maîtriser ses dépenses, mène une stratégie ambitieuse de modernisation, que le rapporteur ne peut que saluer.

TROISIÈME PARTIE : LA MISSION INVESTISSEMENTS D’AVENIR

La mission Investissements d’avenir est le support du troisième programme d’investissements d’avenir (PIA). Pilotés par le secrétariat général à l’investissement (SGPI), les PIA ont été lancés à la suite de la publication du rapport dit Juppé-Rocard de 2009, et visent à accompagner la transformation du pays par le truchement d’investissements de long terme.

Le PIA 3, contrairement aux volets précédents, a fait l’objet de la création d’une mission budgétaire lors de son lancement en 2017, pour répondre aux critiques formulées par la Cour des comptes sur la gestion extrabudgétaire de ces investissements.

Trois programmes composent la mission, qui est structurée de l’amont vers l’aval de la chaîne de production :

– le programme 421 Soutien des progrès de l’enseignement supérieur et de la recherche ;

– le programme 422 Valorisation de la recherche ;

– le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises.

La mission Investissements d’avenir porte 10 milliards d’euros, qui ont été ouverts en autorisations d’engagement par la loi de finances initiale de 2017 (12) (10 milliards d’euros ouverts) et la loi de finances rectificative pour 2018 (13) (33,5 millions d’euros ouverts).

Les crédits de paiement correspondant sont ouverts au fil des ans, en fonction des besoins de quatre opérateurs chargés de la mise en œuvre du PIA 3 : la Caisse des dépôts et consignations, Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), Bpifrance, et l’Agence nationale de la recherche (ANR). Les besoins en CP sont donc déterminés à la fois par l’avancée des signatures de conventions entre l’État et les opérateurs, ainsi que par les décaissements effectués par ces mêmes opérateurs à destination des bénéficiaires finaux, les porteurs de projet.

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018-2022 (14) avait défini un rythme d’ouverture prévisionnel des crédits de paiement sur la mission. L’année 2020 est marquée par une ouverture supérieure à la trajectoire définie. Le SGPI indique ainsi que l’exécution du PIA 3 a atteint sa « vitesse de croisière ».

 

AE 2017

CP 2018

CP 2019

CP 2020

CP 2021 et
au-delà

Programme 421

2 900

142,5

212,5

355

2 190

Programme 422

3 000

227

433

655

1 658

Programme 423

4 100

710

404

870

2 116

Total

10 000

1 079,5

1 049,5

1 880

5 991

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

En vertu de ce calendrier, 2,7 milliards d’euros n’auraient pas été ouverts en 2022, ce qui représentait une réelle difficulté dans l’exécution du PIA 3.

Toutefois en 2020, l’ouverture des crédits de paiement connaît une phase d’accélération, du fait de la montée en charge rapide des décaissements à destination des bénéficiaires finaux. Les besoins sont estimés à l’aune des projets déjà lancés, des procédures compétitives actuellement ouvertes dans le cadre des appels à projets (AAP) ou des appels à manifestations d’intérêt (AMI), ainsi que des nouveaux dispositifs en cours de lancement (par exemple, de nouveaux programmes prioritaires de recherche ont débuté dans le domaine des maladies rares ou de l’antibiorésistance).

En conséquence, 2,2 milliards d’euros en CP sont ouverts en 2020, contrairement au 1,88 milliard d’euros prévus en LPFP. Le SGPI a par ailleurs actualisé et affiné l’échéancier d’ouverture des CP du PIA 3 :

TRAJECTOIRE D’OUVERTURE DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PIA 3 ACTUALISÉ

(en millions d’euros)

 

AE 2017

CP 2018

CP 2019

CP 2020

CP 2021

CP 2022

CP 2023 et au-delà

Programme 421

2 900

142,5

212,5

435

490

420

1 200

Programme 422

3 000

227

433

620,3

734

1 035,7

200

Programme 423

4 100

710

404

1 120

690

656

270

Total

10 000

1 079,5

1 049,5

2 175,3

1 914

2 111,7

1 670

Source : projet annuel de performances.

Concernant les ouvertures de crédits par nature, il convient de différencier les crédits ayant un impact sur le déficit maastrichtien (les dépenses d’intervention et les dépenses d’opération financières), et les dépenses sans impact sur le déficit maastrichtien (les dépenses de fonctionnement). Pour 2020, ces dépenses se répartissent comme suit :

RÉPARTITION DES CRÉDITS DE LA MISSION PAR NATURE EN 2020

(en millions d’euros)

 

Dépenses non maastrichtiennes

Dépenses maastrichtiennes

Total

 

Intervention en fonds propres (T3)

Subventions (T6)

Dotations décennales (T6)

Avances remboursables (T7)

Programme 421

100

150

185

0

435

Programme 422

280

297

0

43

620,3

Programme 423

800

182

0

139

1 120

Total

1 180

629

185

182

2 175,3

Source : SGPI.

Après la signature de la convention du 20 décembre 2018 entre l’État et Bpifrance dans le cadre de l’action 1 Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs du programme 421 Soutien des progrès de l’enseignement supérieur et de la recherche, seule la convention avec la caisse des dépôts et des consignations dans le cadre de l’action 9 Grands défis du programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises est encore à signer.

Le SGPI indique que cette convention sera finalisée avant la fin de l’année 2019, en vue de mettre en œuvre les recommandations du rapport de M. Philippe Tibi relatif au financement des entreprises technologiques françaises (15).

L’action 9 du programme 423 a été dotée en 2017 de 700 millions d’euros en AE. Le projet annuel de performance précise que 500 millions d’euros seront mobilisés dans le cadre d’interventions en fonds propres, pour la levée de fonds du projet « Global tech », à destination des entreprises technologiques cotées, afin de faire monter en compétence les équipes de gestion dans les secteurs peu couverts par les gestionnaires d’actifs, ainsi que pour accompagner les start-up à fort potentiel de croissance dans leur développement. En 2020, 250 millions d’euros sont ouverts en CP en vue d’amorcer cette levée de fonds.

Aussi, 200 millions d’euros ouverts en AE sur l’action 9 du programme 423 ne seront donc pas utilisés dans ce cadre. Le SGPI indique que ces 200 millions d’euros iront abonder l’action 8 Fonds de fonds « Multicap croissance » n° 2, qui vise à investir dans des fonds d’investissement intervenant sur les segments du capital innovation. Cependant, aucun crédit de paiement n’est ouvert en 2020 sur cette action, et les 400 millions d’euros en AE ouvertes sur cette même action 8 n’ont pas encore été intégralement consommés. Le rapporteur estime par conséquent que ces crédits ne sont pas fléchés de manière optimale, et proposera par voie d’amendement de consacrer 200 millions d’euros, issus de l’action 9 du programme 423, au financement du plan France très haut débit.

 

AE ouvertes en LFI 2017

CP 2019

CP demandés
pour 2020

Variation 2020/2019

421 – Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche

2 900

212,5

435

+ 105 %

01 – Nouveaux cursus à l’université

250

12,5

25

+ 100 %

02 – Programmes prioritaires de recherche

400

35

55

+ 57 %

03 – Équipements structurants de recherche

350

40

85

+ 112 %

04 – Soutien des grandes universités de recherche

700

35

70

+ 100 %

05 – Constitution d’écoles universitaires de recherche

300

20

30

+ 50 %

06 – Créations expérimentales de sociétés universitaires et scientifiques

400

50

100

+ 100 %

07 – Territoires d’innovation pédagogique

500

20

70

+ 250 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

L’ensemble des actions du programme s’inscrit dans une phase d’accélération.

Avec 36 projets sélectionnés, l’action 1 Nouveau cursus à l’université est en pleine phase de mise en œuvre. Ces derniers visent à soutenir les universités souhaitant diversifier leur offre de formation. Les 25 millions d’euros en CP ouverts en 2020 correspondent aux dotations décennales allouées sur cette action (10 % de 250 millions d’euros par an). Il en va de même pour l’action 4 Soutien des grandes universités de recherche, dont l’ouverture de crédits en 2020 correspond à la dotation décennale.

L’action 2 Programmes prioritaires de recherche porte des programmes s’inscrivant dans la thématique « Make our planet great again », ainsi que dans le cadre des instituts interdisciplinaires d’intelligence artificielle. Deux nouveaux dispositifs sont créés : « cultiver et protéger autrement », consacré au développement de solutions agronomiques permettant de ne pas recourir aux pesticides, ainsi qu’un programme de recherche dédié au sport de haute performance (voir infra).

L’action 3 Équipements structurants de recherche est lancée en 2020, avec la publication à l’automne 2019 de deux AMI, ce qui explique les 85 millions d’euros en CP demandés dans le cadre du projet de loi de finances. L’action 5 Constitution d’écoles universitaires effectue également sa montée en charge progressive, avec la publication d’une nouvelle vague d’APP.

L’action 6 Créations expérimentales de sociétés universitaires et scientifiques est exclusivement dotée en dépenses de fonctionnement. L’appel à projets visant à constituer les sociétés universitaires de recherche (SUR) court jusqu’en 2023.

L’action 7 Territoires d’innovations pédagogiques effectue sa montée en charge, avec l’achèvement de l’ensemble des appels à projet sur les différentes thématiques de l’action : l’orientation des élèves vers le supérieur, la formation initiale et continue des enseignants, et le soutien des campus métier.

Toutefois, si l’ensemble des actions du programme 421 sont mises en œuvre, l’ouverture des crédits de paiement est largement reportée sur la fin de la période d’exécution du PIA 3. Sur les 2,9 milliards d’euros en AE du programme, 900 millions restent à ouvrir d’ici 2022, et 1,2 milliard d’euros resteront à ouvrir en 2023.

 

AE ouvertes en LFI 2017

CP 2019

CP demandés
pour 2020

Variation 2020/2019

422 – Valorisation de la recherche

3 000

433

620,3

+ 43 %

01 – Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs

150

10

63

+ 530 %

02 – Fonds national post-maturation "Frontier venture"

500

0

150

-

03 – Démonstrateurs et territoires d’innovation de grande ambition

1 500

330

275

– 17 %

04 – Nouveaux écosystèmes d’innovation

230

15

25

+ 66 %

05 – Accélération du développement des écosystèmes d’innovation performants

620

78

107,3

+ 38 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

L’action 1 Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs est en phase d’accélération, dans la mesure où sa convention constitutive a été signée à la fin de l’année 2018. 33 millions d’euros seront versés en subventions pour financer les start-up à forte intensité technologique, et 30 millions d’euros seront investis en fonds propres afin de prolonger l’action « French tech accélération » du PIA 2.

L’action 2 Fonds national post-maturation « Frontier venture » est dotée de 150 millions d’euros en crédits de fonctionnement, afin de soutenir les start-up technologiques en phase de post-maturation. L’ouverture de crédits de paiement s’explique par l’achèvement de la procédure d’AMI lancée en 2018, à l’issue de laquelle 24 lauréats ont été sélectionnés. 

L’action 3 Démonstrateurs et territoires d’innovation de grande ambition comporte trois volets : les démonstrateurs, les territoires d’innovation, et le nucléaire de demain. Les crédits dédiés à ce dernier volet sont désormais exclusivement consacrés au financement du réacteur Jules Horowitz, après la décision prise en juin 2019 par le comité de l’énergie atomique d’arrêter le projet Astrid (pour lequel 51 millions d’euros avaient été alloués). En 2020, 275 millions d’euros en CP sont ouverts sur cette action, soit une diminution de 55 millions d’euros par rapport à 2019. Cette baisse s’explique par l’actualisation des besoins de décaissements liés au projet Jules Horowitz, estimés par le comité de l’énergie atomique.

L’action 4 Nouveaux écosystèmes d’innovation comporte deux volets, consacrés aux instituts hospitalo-universitaires (IHU) et au regroupement des SATT. Elle effectue une montée en charge progressive avec 25 millions d’euros en CP en 2020.

Enfin, l’action 5 Accélération du développement des écosystèmes d’innovation performants est consacrée à l’accélération des SATT, à la recherche hospitalo-universitaire, et aux différents projets Nano. Cette action a fait l’objet d’abondements multiples. Les actions Industrie du futur et Accompagnement et transformation des filières du programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises ont notamment contribué au renforcement de l’action 5 du programme 422, respectivement à hauteur de 200 millions d’euros et de 50 millions d’euros. Elle est par conséquent dotée de 975 millions d’euros en AE, contre 620 millions d’euros en 2017.

 

AE ouvertes en LFI 2017

CP 2019

CP demandés
pour 2020

Variation 2020/2019

423 – Accélération de la modernisation des entreprises

4 100

404

1 120

+ 177 %

01 – Soutien à l’innovation collaborative

550

84

100

+ 19 %

02 – Accompagnement et transformation des filières

1 000

240

250

+ 4 %

03 – Industrie du futur

350

0

50

-

04 – Adaptation et qualification de la main-d’œuvre

100

25

30

+ 20 %

05 – Concours d’innovation

300

55

90

+ 36 %

06 – Fonds national d’amorçage n° 2

500

0

250

-

07 – Fonds à l’internationalisation des PME

200

0

100

-

08 – Fonds de fonds "Multicap Croissance" n° 2

400

0

0

-

09 – Grands défis

700

0

250

-

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

L’action 1 Soutien à l’innovation collaborative, l’action 2 Accompagnement et transformation des filières et l’action 5 Concours d’innovation bénéficient d’ouvertures de crédits de paiement qui découlent des APP et AMI réalisés depuis le lancement du PIA 3.

L’action 3 Industrie du futur est dotée de 50 millions d’euros en CP, qui sont exclusivement consacrés au volet « développement de l’offre » de cette action. Ce dernier vise à accompagner la transition des entreprises françaises vers l’industrie du futur. L’intégralité des 200 millions d’euros ouverts en AE en 2017, consacrés au volet « industrie du futur » de l’action a été redéployée au profit du projet Nano (voir supra).

L’action 4 Adaptation et qualification de la main-d’œuvre est dotée de 30 millions d’euros en CP. 25 millions d’euros avaient déjà été ouverts en 2019, sans qu’aucun projet ne soit lancé dans le cadre de cette action. Le SGPI indique que le volet « French tech ticket » de cette action sera presque intégralement repris par l’action 1 Intégration des SATT, par voie d’avenant à la convention signée avec la caisse des dépôts et des consignations. De ce volet sera seulement conservée une thématique « tremplin », visant à favoriser la diversité sociale de l’écosystème de la French tech. Un appel à projets de 15 millions d’euros a été lancé en juillet 2019 sur ce sujet. Concernant le second volet de l’action, « ingénierie de formations professionnelles d’offres d’accompagnement innovantes », un appel à projets a été lancé en juin 2019. Les premières consommations de crédits devraient donc intervenir en 2020 pour cette action.

L’action 6 Fonds national d’amorçage n° 2 est dotée de 250 millions d’euros en CP en 2020, afin de renforcer les fonds d’investissement intervenant dans le financement en fonds propres des start-up, notamment celles qui se créent dans les secteurs technologiques prioritaires de la santé et du numérique. Cette dotation est cohérente avec le rythme d’engagement des crédits du fonds, qui s’élève à 250 millions d’euros en 2019, pour quatre projets actifs.

L’action 7 Fonds à l’internationalisation des PME bénéficie de 100 millions d’euros, afin de mener une nouvelle vague d’investissement en fonds propres par le truchement du fonds pour la croissance par l’internationalisation. Cette action n’avait fait l’objet d’aucune ouverture de crédits en 2019, après avoir été dotée de 100 millions d’euros en 2018. L’intégralité des CP sont donc ouverts sur cette action en 2020, dans la mesure où 200 millions d’euros en AE avaient été alloués en 2017.

L’action 8 Fonds de fonds Multicap croissance n° 2 ne fait l’objet d’aucune ouverture de crédits en 2020. En 2019, seuls 200 millions d’euros sur les 400 millions d’euros ouverts en AE en 2017 ont été engagés. Le SGPI indique qu’un abondement de 200 millions supplémentaires sera opéré, en provenance des crédits de l’action 9 Grands défis (voir supra).

La gestion des PIA a fait l’objet de critiques récurrentes de la part de la Cour des comptes (16). Le principe d’additionnalité des crédits du PIA par rapport aux dotations habituelles des ministères a notamment souffert de nombreuses exceptions, dès lors que des fonds des PIA, y compris ceux du PIA 3, ont pu servir à soutenir des actions dont le financement par le budget général n’était pas assuré, où se sont substitués aux financements existants.

Outre le financement du réacteur Jules Horowitz, dont le cas a été souligné par la Cour des comptes, plusieurs nouveaux projets pourraient être portés par le PIA 3, sur le fondement d’une justification discutable.

La mission Investissements d’avenir contribuera notamment à la rénovation du Grand Palais « à hauteur de 160 millions d’euros, pour un coût complet du projet à hauteur de 466 millions d’euros, couverts majoritairement depuis les crédits du budget de l’État et d’un emprunt bancaire contracté par la réunion des musées nationaux (RMN) ». Toutefois, les modalités de mise en œuvre sont toujours en discussion. Il était auparavant prévu de faire porter les crédits consacrés à ce chantier par l’action 9 Grands défis du programme 423.

Par ailleurs le plan de reconversion du territoire de Fessenheim fait apparaître plusieurs projets qui, d’après le SGPI, sont susceptibles d’être soutenus par les dispositifs du PIA. Le volet régional du PIA 3 sera mobilisé en priorité, et les projets ne pouvant être soutenus dans ce cadre seront orientés vers les appels à projets nationaux. Le SGPI précise que les volets instituts de recherche technologiques (IRT), démonstrateurs, et filières, pourront être sollicités suivant les projets proposés, dans le cadre du programme 422. Le projet de techno-centre pour le traitement des métaux provenant de la déconstruction nucléaire menée par EDF est notamment en cours d’examen au niveau national. Alors que le responsable de programme indiquait à la Cour des comptes en 2019 (17) qu’une telle participation du PIA 3 à la reconversion du territoire de Fessenheim se traduirait exclusivement par une extension de l’IRT, il apparaît désormais que d’autres pistes sont envisagées.

La réorientation de certaines actions de la mission Investissements d’avenir pose question, dans la mesure où les nouveaux dispositifs promus par le PIA 3 s’éloignent des objectifs premiers des investissements d’avenir.

À ce titre, un appel à projets a été lancé en 2019 dans le cadre de l’action 2 du programme 421, afin de développer un programme de recherche dans le domaine de la performance sportive. Selon le SGPI, « ces projets s’inscriront dans un calendrier compatible avec la préparation des athlètes en vue des jeux olympiques et paralympiques de 2024 ». Si ces projets relèvent effectivement du domaine de la recherche et de l’innovation, ils sont très éloignés des objectifs principaux du PIA 3, qui vise à augmenter le potentiel de croissance de l’économie française. Ce nouveau programme de recherche est par ailleurs tout à fait circonstanciel. Il serait ainsi dommageable que le PIA 3 devienne progressivement un instrument de préparation des grandes compétitions sportives accueillies par la France, alors même que des dispositifs idoines existent déjà dans le cadre du programme 219 Sport de la mission Sport jeunesse et vie associative.

En conséquence, le rapporteur s’oppose à ces dernières réorientations des actions du PIA 3, qui alimentent l’opacité et l’illisibilité des investissements d’avenir. Les efforts budgétaires réalisés dans ce cadre doivent être mis au service de la transformation du pays, en réponse aux défis de demain, et non servir des priorités politiques éphémères.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 25 octobre 2019, la commission des finances a examiné les crédits des missions Direction de l’action du gouvernement, Investissements d’avenir, ainsi que ceux du budget annexe Publications officielles et information administrative.

Le compte rendu de cette réunion est disponible sur le site internet de l’Assemblée nationale (18).

Contrairement aux recommandations du rapporteur spécial, la commission a adopté les crédits de la mission Direction de l’action du gouvernement, non modifiés.

La commission a ensuite adopté, suivant les recommandations du rapporteur spécial, les crédits du budget annexe Publications officielles et information administrative, non modifiés.

Enfin, contrairement aux recommandations du rapporteur spécial, la commission a adopté les crédits de la mission Investissements d’avenir, non modifiés.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL, ET CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Le Défenseur des droits

– M. Jacques Toubon, défenseur des droits, Mme Constance Rivière, secrétaire générale, M. Christophe Bres, chef du service de l’administration générale, et Mme France de Saint-Martin, attachée parlementaire

Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL)

– Mme Marie-Laure Denis, présidente, Mme Tiphaine Havel, conseillère pour les questions institutionnelles et parlementaires, M. Jean Lessi, secrétaire général, et M. Olivier Tournut, directeur administratif et financier

Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes)

– Mme Anne Josso, secrétaire générale, Mme Audrey Keysers, secrétaire générale adjointe chargée de la communication et des relations avec les élus

Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)

– M. Jean–Louis Nadal, président

Direction des services administratifs et financiers (DSAF)

– M. Serge Duval, directeur des services administratifs et financiers, M. Frédéric Sollazzi, sous-directeur de la programmation et des affaires financières, et M. David Poilpot, chef du bureau du budget

Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)

– Mme Claire Landais, secrétaire générale

Contribution écrite :

Secrétariat général pour l’investissement (SGPI)

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