N° 2301 annexe 22 - Rapport de MM. Benoit Potterie et François André sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272).



N
° 2301

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2020 (n° 2272),

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur Général

Député

——

ANNEXE N° 22

ÉCONOMIE :

STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES

STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE

ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX

Rapporteurs spéciaux : MM. François ANDRÉ et Benoît POTTERIE

Députés

____

SOMMAIRE

___

Pages

PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX ET DONNÉES CLÉS 5

I. L’INSTITUT NATIONAL DE LA STATISTIQUE ET DES ÉTUDES ÉCONOMIQUES INSCRIT DÉSORMAIS SON ACTION DANS UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES MOYENS 7

A. UNE HAUSSE MAÎTRISÉE DES DÉPENSES DANS UN CONTEXTE DE RÉORGANISATION TERRITORIALE ET DE CONDUITE D’IMPORTANTS PROJETS 9

1. L’achèvement de sa réorganisation territoriale permet à l’INSEE de poursuivre la diminution de ses dépenses de masse salariale 9

2. La réorganisation des implantations territoriales de l’Insee est désormais achevée 10

B. LE FINANCEMENT DE L’INSEE S’INSCRIT DÉSORMAIS DANS UNE CONTRACTUALISATION PLURIANNUELLE 12

C. L’INSEE POURSUIT LA MISE EN œUVRE DE LA SIMPLIFICATION DE LA COLLECTE STATISTIQUE, VECTEUR D’ÉCONOMIES 13

1. Le recensement de la population par Internet 13

2. Le projet ELIRE de répertoire électoral unique a été achevé et devrait permettre des économies dès 2020 14

3. Le projet COLTRANE de plateforme unique de réponse aux enquêtes pour les entreprises 16

II. LA DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR POURSUIT SON PILOTAGE STRATÉGIQUE SUR LA BANQUE DE FRANCE ET LA RESTRUCTURATION DE SON RÉSEAU INTERNATIONAL 17

A. LA BAISSE DE LA COMPENSATION VERSÉE A LA BANQUE DE FRANCE SE POURSUIT, PERMISE PAR UNE RATIONALISATION DE SES ACTIVITÉS 17

1. La compensation versée à la Banque de France est en baisse 17

2. Une baisse permise notamment par un traitement du surendettement toujours plus rationalisé 18

3. Une rationalisation de l’activité de tenue du compte du Trésor 20

4. La prestation de droit au compte est désormais remboursée par l’État 20

B. LA DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR POURSUIT LA RESTRUCTURATION DE SON RÉSEAU INTERNATIONAL 21

1. L’évolution du réseau international 21

a. Un effort déjà conséquent de réduction des coûts du réseau international 21

b. La nécessité d’un pilotage stratégique des ressources du réseau 22

2. Une présentation toujours incomplète des coûts de fonctionnement de la direction générale du Trésor 23

III. LA DIRECTION DE LA LÉGISLATION FISCALE, QUI BÉNÉFICIE D’UN EFFECTIF RENFORCÉ, EST APPELÉE À POURSUIVRE L’AMÉLIORATION DU CHIFFRAGE DES DÉPENSES FISCALES 24

IV. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX 25

EXAMEN EN COMMISSION 27

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX 29

ANNEXE : LISTE ET COÛT DES PRESTATIONS EFFECTUÉES PAR LA BANQUE DE FRANCE POUR LE COMPTE DE L’ÉTAT 31

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à la commission des finances.

Les crédits du programme 220, Statistiques et études économiques, qui porte le budget de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), diminuent de 1,90 % dans ce budget 2020 pour s’établir à 433 millions d’euros.

Cette baisse porte principalement sur les dépenses de personnel, qui représentent plus de 85 % des dépenses du programme

Le schéma d’emploi se traduit ainsi par une diminution de 67 équivalents temps plein (ETP), pour un plafond d’emploi passant de 5 255 à 5 178 ETPT.

Les rapporteurs spéciaux saluent la mise en œuvre d’une contractualisation financière sur la période 2019-2022 entre l’Insee, la direction du Budget et le secrétariat général des ministères économiques et financiers. Elle offre à l’Insee la visibilité budgétaire et la souplesse de gestion nécessaire à la mise en œuvre de ses grands projets stratégiques.

Le programme 305, Stratégie économique et fiscale, qui porte les dépenses de la direction générale du Trésor et de la direction de la législation fiscale voit ses crédits diminuer de 4,2 %. 405 millions d’euros sont demandés dans ce projet de loi de finances.

Les rapporteurs spéciaux saluent le travail conjoint de la direction générale du Trésor et de la Banque de France, qui permet la diminution constante de la subvention versée à cette dernière depuis 2012 ; et ce malgré le remboursement pour la première fois cette année de la prestation de « droit au compte », une nouveauté que les rapporteurs spéciaux saluent également.

Les rapporteurs spéciaux soulignent en revanche la nécessité d’être vigilant sur l’impact des suppressions de postes dans le réseau international du Trésor, et appellent à mener une réflexion sur le périmètre des missions de ce réseau.

S’agissant de la direction de la législation fiscale, les rapporteurs spéciaux se réjouissent de l’arrivée de 14 ETPT supplémentaires (mesure de périmètre), qui permettra notamment la création d’une sous-direction dédiée aux finances locales.

Ils attirent cependant l’attention du Gouvernement sur le fait que 15 à 20 % des dépenses fiscales sont encore non chiffrées aujourd’hui. Dans la continuité des travaux du rapporteur général sur l’application des mesures fiscales publiés en juillet 2019, ils estiment nécessaires qu’une véritable réflexion soit menée pour améliorer les résultats de cet exercice complexe.

STRUCTURE DES DÉPENSES DE L’INSEE PAR NATURE DANS LE PLF 2020

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2019

Demandés pour 2020

Évolution

LFI 2019

Demandés pour 2020

Évolution

01 Infrastructure statistique

134 188 972

129 410 554

– 3,56 %

133 904 262

129 924 686

– 2,97 %

02 Information sur les entreprises et synthèses économiques

55 546 150

53 522 240

– 3,64 %

55 618 847

53 769 992

– 3,32 %

03 Information démographique et sociale

68 284 819

67 425 636

– 1,26 %

68 442 641

68 079 076

– 0,53 %

05 Pilotage et soutien

126 972 447

123 317 283

– 2,88 %

125 486 248

124 340 515

– 0,91 %

06 Action régionale

52 060 003

50 451 621

– 3,09 %

52 075 007

50 526 083

– 2,97 %

07 Formation initiale

5 974 474

6 493 322

8,68 %

5 974 474

6 493 322

8,68 %

Total

443 026 865

430 620 656

– 2,80 %

441 501 479

40 721 575

– 1,90 %

Source : PAP 2020.

L’Insee, une institution au cœur des évolutions économiques et institutionnelles
de la France depuis 1946

L’Insee est créé par la loi de finances du 27 avril 1946 par fusion du service national des statistiques (SNS) avec les services d’études économiques et de documentation du ministère de l’éducation nationale. La gestion du fichier électoral lui est confiée dès 1946. La loi du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques donne aux enquêtes statistiques un cadre juridique encore en vigueur.

Il acquiert une importance croissance avec la reconstruction et la réorganisation de la production et renouvelle ses méthodes avec l’importation des enquêtes par sondage depuis les États-Unis. L’exploitation de sources dont le but n’est pas statistique commence dès cette période avec, par exemple, l’exploitation des formulaires fiscaux pour les études sur les salaires ou les résultats des entreprises.

L’Insee prend son périmètre actuel avec le rattachement en 1962 du service des études économiques et financières du ministère de l’économie et des finances. La mise en œuvre du plan sollicite particulièrement l’Institut avec la prise en charge de la comptabilité nationale et des synthèses prévisionnelles.

Les années 1970 sont marquées par le développement des services statistiques ministériels (SSM) dont l’Insee assure la coordination. L’ouverture des données devient un enjeu majeur, avec la mise en place de diverses publications statistiques (Économie et statistique, Tendances de la conjoncture). En 1972, la création du Conseil national de la statistique (CNS) devenu depuis Conseil national de l’information statistique (Cnis) institutionnalise le débat avec les utilisateurs de statistiques. Les centres régionaux de l’Insee se développent avec les lois de décentralisation de 1981.

La loi du 6 janvier 1978 sur l’informatique, les fichiers et les libertés complète le cadre juridique posé en 1951, de même que la loi du 23 décembre 1986 qui reconnaît à l’Insee un large accès aux données administratives à des fins statistiques.

L’approfondissement de l’Union européenne lors du traité de Maastricht a initié la construction du système statistique européen, afin de permettre la comparabilité entre les données des États membres. La coopération avec les pays de l’Est se renforce avec l’élargissement, notamment concernant l’établissement des comptes nationaux, les répertoires d’entreprises, les indices de prix et enquêtes de conjoncture.

La période récente voit se développer les exigences en matière d’ouverture des données et de gouvernance statistique. À partir de 2003, l’Insee développe la gratuité de l’accès à l’information statistique à la faveur du développement de l’accès à internet.

Les élargissements de l’Union européenne ont nécessité le renforcement de la gouvernance de la statistique publique avec l’adoption en 2009 d’un nouveau règlement relatif aux statistiques européennes.

Une autorité de la statistique publique est créée en 2008 afin de veiller au respect du principe d’indépendance dans la conception, la production et la diffusion des statistiques publiques. Les compétences du Comité du secret statistique sont élargies aux données relatives aux personnes physiques et à l’accès aux données administratives à des fins de statistique publique ou de recherche scientifique ou historique.

 

AE

CP

 

LFI 2019

Demandées pour 2020

Évolution

Demandés pour 2019

Demandés pour 2020

Évolution

T2 Personnel

371 568 574

368 854 451

– 0,73 %

371 568 574

368 854 451

– 0,73 %

T3 Fonctionnement

42 965 809

36 768 637

– 14,42 %

41 472 609

39 285 910

– 5,27 %

T5 Investissement

5 603 701

4 253 787

– 24,09 %

5 571 515

4 249 532

– 23,72 %

T6 Intervention

22 888 781

20 743 781

– 9,37 %

22 888 781

20 743 781

– 9,37 %

Total

443 026 865

430 620 656

– 2,80 %

441 501 479

433 133 674

– 1,89 %

STRUCTURE DES DÉPENSES DE L’INSEE PAR NATURE DANS LE PLF 2020

Source : PAP 2020.

Le plafond d’emplois pour 2020 atteint 5 178 ETPT (équivalents temps plein travaillés), en baisse par rapport au plafond autorisé en 2019. Le schéma d’emploi s’établit à – 67 ETP à périmètre constant.

La masse salariale atteint 368,85 millions d’euros (286,45 millions hors pension) en baisse de 3 millions et 1 million respectivement par rapport à 2019.

Les effectifs de l’Insee sont essentiellement répartis entre l’administration centrale (1 218 ETPT) et les services régionaux (3 824 ETPT). Le reste des effectifs (136 ETPT) correspond aux élèves fonctionnaires scolarisés à l’ENSAE et à l’ENSAI, écoles de formation des fonctionnaires de l’Insee.

Au total, les effectifs physiques en fonction à l’Insee ont baissé de plus de 11,7 % depuis 2008, malgré l’intégration des enquêteurs dans les effectifs en 2013. Les rapporteurs spéciaux soulignent que cette baisse ne pourra se poursuivre indéfiniment.

Disposant d’une direction par région, l’Insee s’inscrit dans le cadre de la réforme territoriale opérée par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (1).

En 2012, l’Insee comptait 24 directions régionales (DR), dont deux ultramarines. L’Insee a réorganisé ses implantations en 15 directions régionales correspondant aux nouvelles régions.

Dans les 7 nouvelles régions, les directions régionales comportent dorénavant plusieurs établissements, comme l’indique le tableau ci-dessous.

LES IMPLANTATIONS DE L’INSEE DANS LES NOUVELLES RÉGIONS

Région

Siège régional

Implantation supplémentaire

Hauts-de-France

Lille

Amiens

Grand-Est

Strasbourg

Reims

Nancy

Bourgogne-Franche-Comté

Besançon

Dijon

Auvergne-Rhône Alpes

Lyon

Clermont-Ferrand

Occitanie

Toulouse

Montpellier

Nouvelle-Aquitaine

Poitiers

Bordeaux

Limoges

Normandie

Caen

Rouen

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

La stratégie de l’Insee consiste à pérenniser le siège des anciennes directions régionales. Néanmoins, plusieurs activités ont été regroupées au sein des nouveaux chefs-lieux régionaux, en particulier les services d’études et de diffusion (SED) et les services de pilotage stratégique de la direction régionale.

La réforme territoriale se traduit par une baisse des effectifs dans les établissements qui ont transféré leurs activités d’études et de diffusion, modulée par l’évolution des services de gestion administrative. Néanmoins, la pérennité des établissements qui ne disposent plus de services d’études serait assurée par leur spécialisation thématique sur des activités de production.

La réorganisation des directions régionales de l’Insee menée dans le cadre de la réforme territoriale et l’ensemble des transferts de poste et de créations de nouvelles activités qu’elle impliquait s’est achevée en 2019.

La mise en œuvre de nouvelles procédures au sein des directions régionales ‘multisites’ (2 ou 3 sites selon les régions) et avec la direction générale est bien engagée. La rénovation des relations avec les acteurs publics en région destinataires des services de l’Insee se poursuit et tient compte de leurs propres évolutions.

Les rapporteurs saluent cette réorganisation génératrice d’économies. Ils encouragent l’Insee à étudier plus avant les possibilités de concentration des activités au sein des directions régionales afin de poursuivre la rationalisation des implantations territoriales de l’Insee.

B. LE FINANCEMENT DE L’INSEE S’INSCRIT DÉSORMAIS DANS UNE CONTRACTUALISATION PLURIANNUELLE

L’Insee bénéficie désormais d’une contractualisation budgétaire. Un contrat couvrant la période 2019-2022 a été signé entre l’Insee, la direction du Budget (DB) et le secrétariat général des ministères économiques et financiers (SG MEF).

La DB et le SG MEF s’engagent sur une trajectoire de crédits (cf infra) et un schéma d’emplois, offrent à l’Insee une certaine souplesse de gestion (avec un taux de mise en réserve sécurisé à 3 % HT2 et 0,5 % en T2 par exemple) ou encore la rationalisation du calendrier des réunions ; en échange de quoi l’Insee s’engage sur une stratégie de modernisation déclinée en trois projets stratégiques et mesurée par six indicateurs (en plus de ceux du bleu budgétaire) ou encore la mise en œuvre d’indicateurs de bonne gestion financière ainsi qu’une réflexion poussée et commune avec les services du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) sur le contrôle interne et la chaîne de dépense.

Un rapport annuel sur la gestion de l’année N sera ainsi rendu par l’Insee avant le 15 mars de l’année N+1.

TRAJECTOIRE DES CRÉDITS (2)

En millions d’euros

LFI 2019

2020

2021

2022

AE HT2

71,5

61,8

70,5

63,9

CP HT2

69,9

64,3

65,9

66,8

CP T2 HCAS

269,5

268,5

269,4

268,1

Source : Documents INSEE

TRAJECTOIRE DES EMPLOIS (3)

 

LFI 2019

2020

2021

2022

Schéma d’emplois (ETP)

– 67

– 67

– 67

– 67

Plafond d’emplois (ETPT)

5 245

5 178

5 111

5 044

Source : Documents INSEE

Les rapporteurs spéciaux saluent cette évolution, que leurs prédécesseurs avaient appelée de leurs vœux à l’occasion de l’examen des projets de loi de finances pour 2018 et pour 2019. Au regard de l’indépendance, des activités et des besoins en investissement de l’Institut, cette réelle innovation en matière de gestion des moyens d’une direction d’administration centrale est bienvenue et devrait permettre un meilleur pilotage des ressources, dans le cadre notamment de la mise en œuvre du plan stratégique Horizon 2025.

En particulier, l’introduction de cette programmation pluriannuelle faciliterait la mise en œuvre de la politique d’innovation de l’Institut, en étalant plus aisément ses investissements, notamment informatiques (orientation B du plan stratégique). Elle lui donnerait également l’opportunité d’une réflexion plus globale sur son organisation territoriale et sur la structure de ses effectifs.

Les rapporteurs spéciaux soulignent toutefois la nécessité d’une bonne articulation entre les indicateurs figurant dans le contrat entre l’Insee et la direction du Budget et ceux figurant dans le bleu budgétaire. Celle-ci est nécessaire afin que l’autorisation parlementaire soit en phase avec la réalité des activités de l’Insee.

Le recensement de la population par internet est généralisé depuis 2015. L’Insee s’efforce de faire en sorte que la réponse internet soit privilégiée. Les consignes données aux agents recenseurs indiquent clairement que la réponse par internet doit être proposée en premier lieu et que la réponse sur papier ne constitue qu'une solution par défaut pour les personnes non-équipées du matériel nécessaire ou refusant explicitement de répondre en ligne.

À partir de 2018, l’Insee a franchi une étape supplémentaire en expérimentant un nouveau protocole de contact avec les habitants. Menée dans 16 communes en 2018, cette expérimentation se poursuit en 2019 dans 140 communes. Un dernier test doit être organisé en 2020 dans 1 200 communes.

Par ailleurs, une dématérialisation supplémentaire a été introduite en 2019. Elle concerne les résidences non principales (résidences secondaires, logements vacants ou occasionnels). Les questionnaires papier ont été supprimés pour ce type de logement et ont été remplacés par une procédure dématérialisée permettant à l’Insee d’économiser les opérations de lecture optique de près d’un million de questionnaires par an.

Le taux de réponse par internet poursuit sa progression régulière. En 2015, 33 % des foyers avaient répondu par internet ; en 2019, ils étaient 52 % (en augmentation de 4 points par rapport à 2018), rassemblant ainsi 58 % de la population recensée (les foyers répondant par internet étant en moyenne de plus grande taille que ceux préférant les questionnaires papier). Les taux de réponse par internet sont assez proches dans les communes urbaines et rurales. De même, des personnes de tout âge répondent en ligne : la réponse par internet est plus fréquente chez les personnes de moins de 60 ans, mais environ 35 % des 60-70 ans répondent aussi par internet.

La généralisation du recensement par internet tend à diminuer les dépenses du programme 220. En effet, l’Insee verse chaque année une dotation forfaitaire de recensement (DFR) aux communes concernées. Celle-ci s’élève à 20,6 millions d’euros en 2020, soit 70 % des dépenses hors titre 2 de l’action n° 1 Infrastructure statistique.

Les rapporteurs spéciaux appellent à poursuivre cette action visant à développer le recensement par internet. Néanmoins, il leur semble essentiel de maintenir des capacités en personnel afin de continuer à toucher les millions de Français en difficulté face au numérique.

La mise en œuvre du répertoire électoral unique

Le projet Elire de mise en place d’un répertoire électoral unique comprend deux axes : la mise en place d’un système permettant la mise à jour automatisée et en continu du registre et la constitution de la version initiale du registre à partir des données des communes, des ambassades et du site service-public.fr.

Le premier axe correspond à la mise en place d’un système de gestion qui permettra la mise à jour automatisée et en continu du registre. Les communes disposeront d’une application leur permettant d’interagir avec le REU afin d’instruire les demandes d’inscription déposées par les électeurs, de notifier leurs décisions d’inscription, et de radiation, d’être informées des mouvements d’office et d’extraire leurs listes électorales.

Le système de gestion est conçu en lien avec les listes électorales consulaires ainsi qu’avec le service d’inscription en ligne sur les listes électorales déjà proposé sur internet. Il sera dès lors automatiquement alimenté de tous les mouvements d’office, y compris les décès et les changements d’état civil, à partir des informations transmises à l’Insee par les administrations concernées.

Le projet impose également une compilation des listes électorales et consulaires à partir de leur version arrêtée fin février 2018. L’Insee traite actuellement ces listes afin de vérifier l’état civil de chaque inscrit ainsi que sa capacité électorale.

Le nouveau processus de prise en compte des inscriptions et des radiations est donc en œuvre depuis le 1er janvier 2019. Ainsi, dès le 2 janvier 2019, les communes ont eu accès au portail Elire contenant l’ensemble des fonctionnalités nécessaires à la gestion des listes électorales. Le ministère de l’Europe et des affaires étrangères a connecté son système de gestion des listes consulaires au REU à compter de début janvier 2019, et a ouvert l’accès aux consulats le 21 janvier.

De janvier à l’été 2019, l’Insee a finalisé les développements répondant aux besoins des autres acteurs du processus, notamment les interfaces destinées aux préfectures et aux gestionnaires de l’Insee.

Le système d’information placé sous la responsabilité de l'Insee a fait l’objet d’une procédure d'homologation de sécurité qui s'inscrit dans une démarche globale, impliquant l'ensemble des acteurs interagissant avec le système, pilotée par le ministère de l'intérieur et à laquelle est associée l’Agence nationale pour la sécurité des systèmes informatiques (ANSSI). Cela répond notamment aux remarques faites par les rapporteurs spéciaux dans leur rapport lors de l’examen du PLF 2019.

Le projet Elire s’est ainsi achevé à l’été 2019.

Pour mener à bien ce projet, l'Insee avait constitué une équipe dédiée à hauteur de l'équivalent de 40,5 ETP en cumul sur l'ensemble de la durée du projet (de 2016 à 2019).

La mise en œuvre de ce registre unique devrait permettre d’alléger les coûts de gestion de l’état civil en diminuant les effectifs nécessaires à la gestion du fichier électoral à hauteur de 25 ETPT pour un gain de 1,4 million d’euros par an. En fonctionnement, les économies sont estimées entre 500 000 et 700 000 euros annuels à partir de 2020.

Si le projet initial est achevé, l’Insee doit désormais se mettre en capacité de répondre à la demande d’intégrer la gestion des procurations dans le REU. Pour mémoire, lors de l’élection présidentielle de 2017, 2,7 millions d’électeurs avaient fait une demande de procuration pour au moins un tour, sur un peu plus de 45 millions d’inscrits. Des moyens très importants devront être dédiés à ce nouveau projet.

Les rapporteurs tiennent à saluer le travail de l’Insee et seront attentifs aux développements à venir.

3. Le projet COLTRANE de plateforme unique de réponse aux enquêtes pour les entreprises

Afin d’alléger la charge de réponse pesant sur les entreprises, le projet COLTRANE (COLlecte TRANsversale d’Enquêtes) vise à développer une plateforme unique de réponse par internet aux différentes enquêtes du service statistique public – qu’elles soient réalisées par l’Insee ou les services statistiques ministériels.

En 2020, 30 enquêtes ont été collectées sur COLTRANE contre 20 en 2017 et 9 en 2017.

Cette augmentation a permis de fermer les anciens sites de collecte utilisés par l’Insee pour une économie annuelle de 50 000 euros et d’un ETP en charge de la maintenance.

Un changement majeur est intervenu en 2019 puisque l’enquête sectorielle annuelle, qui est la plus importante relativement à la taille de l’échantillon concerné (120 000 unités interrogées) a basculé dans le dispositif COLTRANE.

Cette opération permet d’accroître très significativement la proportion d’entreprises répondant de manière dématérialisée à cette enquête (qui est passée de 33 % en 2018 à 80 % en 2019). Les économies induites à terme ont été estimées à au moins 200 000 euros par an par rapport au coût de fonctionnement précédent. Ce gain provient de la réduction du nombre de questionnaires « papier » envoyés aux entreprises d’une part et de la baisse du nombre de questionnaires à faire saisir d’autre part (économies sur les frais d’impression, les frais postaux et les coûts de la prestation de saisie).

Les rapporteurs spéciaux tiennent à saluer le développement du projet COLTRANE. Ils suivront avec attention la poursuite de ce dispositif et évalueront ses conséquences en matière de simplification de la collecte des données statistiques pour les entreprises.

II. LA DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR POURSUIT SON PILOTAGE STRATÉGIQUE SUR LA BANQUE DE FRANCE ET LA RESTRUCTURATION DE SON RÉSEAU INTERNATIONAL

Le programme 305 Stratégie économique et fiscale porte les dépenses de la direction générale du Trésor (DGT), dont relève notamment la compensation versée à la Banque de France au titre des activités qu’elle exerce pour le compte de l’État.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN 2020

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2019

Demandés pour 2020

Évolution

LFI 2019

Demandés pour 2019

Évolution

01 Définition et mise en œuvre de la politique économique et financière de la France

335 114 408

316 722 559

– 5,49 %

330 614 408

319 122 559

– 3,48 %

02 Développement international de l’économie française

75 425 047

67 693 976

– 10,25 %

75 425 047

67 693 976

– 10,25 %

03 Élaboration de la législation fiscale

16 446 732

17 905 040

+ 8,87 %

16 446 732

17 905 040

+ 8,87 %

Total

426 986 187

402 321 575

– 5,78 %

422 486 187

404 721 575

– 2,01 %

Source : PAP 2020.

La Banque de France accomplit, au titre de ses missions d’intérêt général, sept prestations demandées par l’État (5), dont la nature et les conditions de rémunération sont fixées par des conventions spécifiques conformément à l’article L. 141-7 du code monétaire et financier. Chacune de ces prestations s’inscrit, en outre, dans le cadre du contrat de performance signé le 21 décembre 2011 entre l’État et la Banque de France.

ÉVOLUTION DE LA COMPENSATION VERSÉE A LA BANQUE DE FRANCE

Prestation effectuée donnant lieu à remboursement

Compensation versée figurant au PLF 2020

Évolution par rapport à 2019

Secrétariat de commissions de surendettement

137,6

– 7,7 %

Tenue du compte du Trésor et les prestations bancaires qui s’y attachent

75,5

Montant identique

Mise en circulation des monnaies métalliques sur l’ensemble du territoire métropolitain

5,3

– 19,6 %

Organisation des séances d’adjudication des valeurs du Trésor

2,4

+ 9 %

Gestion des accords de consolidation des dettes des États étrangers

2,1

Montant identique

Secrétariat du Comité monétaire de la zone franc

0,7

Montant identique

Total à périmètre constant

223,6

– 5,3 %

Droit au compte

6

+ 100 % (6)

Total

229,6

– 2,8 %

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

La Banque de France effectue par ailleurs deux autres prestations pour le compte de l’État qui ne donnent pas lieu à remboursement (7) : la gestion du fichier central des chèques et le rôle d’opérateur national pour l’éducation économique et financière.

Les rapporteurs spéciaux saluent la diminution de cette compensation, en dépit d’une nouvelle prestation remboursée, fruit d’un travail conjoint de la Banque de France et de la direction générale du Trésor.

Les dépenses liées au traitement du surendettement ont diminué de manière ininterrompue depuis 2014, notamment grâce à la réalisation d’importants gains de productivité : elles sont ainsi passées de 200 millions d’euros à 137,6 millions d’euros en PLF 2020.

La tendance observée depuis 2014 s’explique par plusieurs facteurs :

● une baisse du nombre de dossiers de surendettement déposés : le nombre de dossiers déposés en 2018 a en effet diminué de 10 % par rapport à 2017, passant de 181 100 à 162 936. Cela représente une baisse de près de 30 % depuis 2014 (230 964 dossiers). Il devrait encore faire l’objet d’une baisse de l’ordre de 10 % en 2019 par rapport à 2018 ;

● la modernisation du réseau de la Banque mise en œuvre dans le cadre du plan Horizon 2020, puis du plan Ambitions 2020 : la réorganisation territoriale de la Banque de France menée depuis 2015 repose ainsi sur la création de 35 centres de traitement partagé au niveau régional d’ici 2020. Cette réorganisation se traduit notamment par une diminution régulière de l’effectif dédié au traitement du surendettement de l’ordre de 35 % depuis 2016 ;

● la baisse des effectifs, en lien avec la réorganisation : il s’agit de loin du facteur principal de diminution des coûts, les frais de personnel constituent le poste de dépenses le plus important (41 % des coûts complets en 2018), ils ont fortement baissé (– 38 % entre 2016 et 2019 et une baisse
de – 15 % est encore attendue en 2020). Il est intéressant de noter à cet égard que les effectifs baissent plus rapidement que le nombre de dossiers déposés (– 24 % entre 2016 et 2019) ce qui illustre l’importance des gains de productivité qui sont réalisés ;

● la dématérialisation du traitement du surendettement : numérisation et dématérialisation des dossiers avec les commissions de surendettement.

À ce titre, la décomposition des coûts complets au titre du surendettement est retracée dans le tableau ci-après et montre les efforts de productivité effectués.

DÉCOMPOSITION DES COÛTS COMPLETS DU TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT

(en millions d’euros)

 

2016

2017

2018

2019
prévision

Coûts directs

124

106,4

94,9

78,3

Frais de personnel

101,5

88,6

77,6

63,6

Frais de courrier

16,6

12,7

9,6

6,6

Prestations de services

1,7

2,0

5,2

5,6

Autres frais

4,2

3,1

2,5

2,5

Coûts indirects

76,5

78,1

78,1

76,44

Immobilier

20,7

18,9

14,3

14,0

Informatique

21,3

27,6

33,6

32,5

Autres fonctions support

31,2

28,5

26,7

26,6

Formation

3,3

3,1

3,5

3,3

Coûts complets

200,5

184,5

173

154,4

Source : Banque de France.

Les coûts complets diminuent ainsi de 23 % entre 2016 et la prévision pour 2019, essentiellement du fait de baisse des frais de personnel.

La réduction de ces coûts s’explique par une baisse des effectifs proportionnellement plus rapide que la baisse des dossiers du surendettement mais également par des gains en productivité retracés dans le tableau ci-dessous.

ÉVOLUTION DE LA PRODUCTIVITÉ DU TRAITEMENT DES DOSSIERS

 

2016

2017

2018

2019

prévision

2020

cible

ETPT pour le traitement des dossiers

1 236

1 062

897

762

643

Nombre de dossiers traités par agents

148

165

204

210

224

Coût complet du traitement d’un dossier (en euros)

996

1 033

977

966

948

Coûts complets de la prestation de surendettement

(en millions d’euros)

200,5

184,5

173

154,7

137,6

Source : Banque de France.

Ces gains en productivité sont notamment liés à la rénovation du système d’information permettant la dématérialisation de la procédure. Cet investissement se traduit par une forte progression des frais d’informatique de 11,7 millions d’euros soit + 54,9 %, dont les pleins bénéfices sont attendus à horizon 2025.

Plusieurs actions ont été conduites, en vue d’optimiser les coûts de cette prestation, qui ont ainsi baissé de 11 % entre 2016 et 2018 à savoir :

● une rationalisation des maintenances des différents applicatifs concourant à cette prestation et qui devrait se concrétiser par une baisse des effectifs internes et un moindre recours aux prestataires externes ;

● une baisse des effectifs « métier » par non renouvellement de départs en retraites, rendue possible par une optimisation des processus métier ;

● une refonte de l’applicatif qui gère les paiements de masse (EVOLMPM) et qui devrait se traduire notamment par une diminution du coût des fonctions support.

Les estimations pour 2019 permettent d’anticiper encore une légère baisse (-2 %). Les crédits inscrits en PLF 2020 s’élèvent à 75,5 millions d’euros.

La procédure du « droit au compte » définie à l’article L. 312-1 du code monétaire et financier qui conduit la Banque de France, saisie le plus souvent par une personne dépourvue d’un compte de dépôt, à désigner un établissement de crédit chargé d’offrir à l’intéressé des services bancaires de base.

Conformément à un engagement de la DGT vis-à-vis de la Banque de France, cette prestation fait désormais l’objet d’une compensation pour la première fois. Elle est fixée à 6 millions dans le PLF 2020.

Les rapporteurs spéciaux saluent le remboursement de cette prestation, dont le caractère fondamental a été mis en évidence par les travaux de la commission des finances. (8)

Cette prestation est complexe à fournir, notamment à cause d’un phénomène de « droit au compte incident », conduisant la Banque à devoir fournir cette prestation à un public qui n’en était pas le destinataire prévu initialement (les américains accidentels par exemple). Cette complexité est susceptible de générer des coûts supplémentaires.

Les rapporteurs seront ainsi particulièrement attentifs à la rationalisation par la Banque de cette prestation ainsi qu’à l’évolution de sa compensation.

La DGT a engagé un effort particulièrement important de réduction d’effectifs au sein de son réseau international. Depuis 2008, 267 ETP ont été supprimés, soit 26 % des effectifs du réseau, hors dévolution de personnel à l’opérateur Business France.

En 2020, les réseaux internationaux et régionaux de la DGT absorberont la majorité du schéma d’emploi du programme 305 de – 40 ETP.

La masse salariale des agents affectés dans les services économiques à l’étranger est estimée à 57,55 millions d’euros, en recul de 5 millions d’euros par rapport à 2019, après une baisse de 2,1 millions entre 2019 et 2018. L’effectif total affecté au réseau atteint 622 ETP au 31 décembre 2018, soit 16 de moins qu’au 31 décembre 2017.

En parallèle, la décision de centraliser les fonctions supports des différents réseaux internationaux, notamment celles de du réseau international de la DGT, au sein du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), se traduit dans le PLF 2019 par un transfert d’emplois et de crédits à destination du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde de la mission Action extérieure de l’État. Ce transfert a porté en 2019 sur 79 ETPT et 2,23 millions d’euros de crédits de personnel, ainsi que sur 6,4 millions d’euros de dépenses de fonctionnement et d’investissement. Il couvre les dépenses courantes des services économiques, les dépenses de déplacement et les dépenses pour acquisition de véhicules. La gestion du parc immobilier – bureaux et logements –, aux enjeux financiers particuliers évoqués ci-dessous, est également transférée au programme 105, tant pour les dépenses immobilières en fonctionnement (loyers, charges et travaux mineurs) que pour celles en investissement (travaux lourds).

Il est proposé de compléter ce transfert en PLF 2020 pour compenser divers surcoûts et ajustements pour un total de 0,2 million d’euros en AE et CP.

L’évolution du réseau international du Trésor s’effectue ainsi dans un cadre budgétaire contraint. Les rapporteurs spéciaux constatent néanmoins que cette contrainte n’a pas empêché le réseau de se redéployer pour mieux toucher les nouvelles zones de croissance. Ils relèvent par exemple qu’entre 2012 et 2016, 32 % des suppressions d’emplois sur le réseau international du Trésor ont concerné les services économiques en Europe, traditionnellement bien dotées, qui ont réduit leurs effectifs de 13 % en 4 ans.

Cet effort a fourni des marges de manœuvres pour étoffer les effectifs d’autres services économiques situés au sein de zones économiques dynamiques. Ainsi, le service économique de Maputo a été rouvert en 2013, celui de Téhéran en 2014 et celui de Tripoli, en résidence administrative à Tunis, en 2018. En parallèle, la présence en Chine a été renforcée.

La DGT a donc mené avec un certain succès un mouvement de rationalisation de son réseau, tant du point de vue de ses implantations et de son personnel que de son organisation. Les rapporteurs saluent cet effort.

Néanmoins, comme il a été souligné à l’occasion de l’examen des PLF pour 2018 et pour 2019, cette diminution importante des effectifs rend difficile certaines missions du réseau international.

Ainsi les services économiques sont-ils obligés de décliner certaines demandes d’administrations ou de parlementaires relatives par exemple à des études économiques. La question se pose plus particulièrement en Europe, par exemple, la préparation du Brexit sollicitant les services de la DG Trésor à un point qui n’avait pas été anticipé ; et a fortiori à horizon 2022, où la France prendra la présidence de l’Union européenne.

Les rapporteurs appellent donc à réfléchir à tous les leviers permettant d’adapter au mieux les moyens de la DG Trésor aux exigences de notre diplomatie économique.

Hors remboursement des prestations de la Banque de France, 173 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 175 millions d’euros de crédits de paiement financent les dépenses de personnel, de fonctionnement et d’intervention de la direction générale du Trésor et de la direction de la législation fiscale, un montant légèrement en baisse par rapport à 2019.

Les dépenses de rémunération des personnels des deux directions ministérielles figurant dans le bleu budgétaire du programme 305 atteignent 147,75 millions d’euros soit 84,4 % de l’ensemble, en baisse de 5,5 millions d’euros par rapport à 2019.

Les dépenses hors titre 2 complètent les crédits du programme, pour un total de 25,69 millions d’euros dont 3,5 millions de dépenses d’intervention au titre du financement d’organismes de recherche en économie et finance (9).

Il reste que l’essentiel des moyens de fonctionnement courant de ces directions est pris en charge par le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières, de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines qui rassemble les moyens des autres directions de Bercy.

Les dépenses y figurant pour le fonctionnement et l’investissement valent pour l’ensemble des fonctions support (immobilier, informatique, logistique) des services du ministère de l’économie et des finances. Il en va de même pour les dépenses de personnels inscrits sur ce programme, qui concernent également des services mutualisés qui appuient les directions relevant du ministre de l’économie (le secrétariat général du ministère, la direction des affaires juridiques, les services d’inspection dont l’inspection générale des finances, les cabinets ministériels, le centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaine).

L’enveloppe de crédits disponibles en 2020 sur le programme 218 pour ces directions ne sera connue qu’en début d’année 2020.

Il en résulte ainsi un certain morcellement des crédits, rendant plus complexe l’obtention d’une vision consolidée des crédits réellement consacrés à la direction générale du Trésor.

Les rapporteurs spéciaux souhaitent qu’une présentation exhaustive de ces crédits puisse être fournie dès l’an prochain au moment de l’examen du projet de loi de finances.

Portée également par le programme 205, la direction de la législation fiscale (DLF) intervient à toutes les étapes du processus d’élaboration de la législation fiscale et est chargée de la rédaction des textes d’application de la loi fiscale, sous la forme de textes réglementaires et de commentaires publiés au Bulletin officiel des finances publiques – et des impôts.

La direction exerce une mission d’information à destination des parlementaires, sous forme de réponse aux questions écrites et orales, des contribuables et des services territoriaux de la direction générale des finances publiques. Elle contribue par ailleurs à l’élaboration de la norme fiscale au niveau international, au sein de l’Union européenne et de l’OCDE.

Les rapporteurs spéciaux saluent la création à venir d’une sous-direction spécialisée dans les finances publiques locales, permise par l’arrivée de 14 ETP (résultant d’un changement de périmètre).

En revanche, les rapporteurs spéciaux soulignent que le chiffrage des mesures fiscales doit encore être amélioré. Aujourd’hui, entre 15 et 20 % des dépenses fiscales ne sont pas chiffrées. Les rapporteurs spéciaux regrettent à ce titre de n’avoir aucun chiffrage des cinq dépenses fiscales rattachées au programme 305.

S’ils sont conscients de la difficulté de l’exercice, notamment pour les dépenses fiscales se rapportant à des impôts ne donnant pas lieu à des obligations déclaratives annuelles (les droits d’enregistrement par exemple), ils appellent à une réflexion pour améliorer le processus, qui s’inscrit notamment dans la continuité des recommandations du rapporteur général dans son rapport de juillet 2019 sur l’application des mesures fiscales (10).

À ce titre, ils invitent les responsables de programme au sens de la LOLF à être particulièrement diligents quant aux informations qu’ils transmettent et qui permettent ce chiffrage.

Le compte de concours financier Accords monétaires internationaux comprend les programmes 811 Relations avec L’Union monétaire ouest-africaine, 812 Relations avec l’Union monétaire d’Afrique centrale, et 813 Relations avec l’Union des Comores.

Ce compte est destiné à garantir, en tant que de besoin, les deux fondements de la coopération monétaire avec la Zone franc que sont l’ancrage de la parité du taux de change sur l’euro et la garantie de convertibilité illimitée.

À cet effet, il retrace, en recettes et en dépenses, les opérations d’octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées au profit des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international. Contrairement aux autres comptes de concours financiers, il est doté de crédits évaluatifs, comme le précise l’article 24 de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances (LOLF).

Ce compte n’est doté de crédits que si la dégradation de la situation financière de tout ou partie de la Zone franc l’exige. Or les banques centrales de la Zone franc détiennent des niveaux de réserves considérés comme suffisants. Il en résulte une faible probabilité d’appel en garantie de l’État. Celle-ci n’a d’ailleurs plus été mise en œuvre depuis 1994.

La publication des documents budgétaires sur le compte a d’ailleurs été suspendue en 2009, de telle sorte que l’article 51-6 de la LOLF n’est pas appliqué concernant ce compte de concours financiers.

La Cour des comptes ne s’est pas opposée à cette situation, mais a considéré que si des événements conduisaient à mettre en œuvre la garantie de convertibilité, les documents budgétaires prescrits par la LOLF devraient être rétablis, avec des objectifs et des indicateurs de performance. En revanche, sa recommandation de faire figurer dans l’annexe au compte général de l’État (CGE) les informations sur les risques éventuels associés à ce compte a été suivie à partir de l’exercice 2011.

Comme les années précédentes, aucun crédit n’est demandé pour 2020.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 23 octobre 2019, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Économie et du compte spécial Accords monétaires internationaux. Le compte rendu de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale (11).

Suivant les recommandations des rapporteurs, la commission adopté les crédits de la mission, après avoir adopté un amendement de Marie-Ange Magne (CF 356) visant à isoler les crédits versés à La Poste au titre des aides à la de presse au sein d’un nouveau programme budgétaire.

Suivant les recommandations des rapporteurs, la commission a également adopté les crédits du compte spécial Accords monétaires internationaux.

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Insee

– M. Jean-Luc Tavernier, directeur général

2.– La tenue du compte du Trésor et les prestations bancaires qui s’y attachent (12)

Elles permettent d’effectuer les opérations de flux pour les comptables publics. La rémunération de cette prestation a baissé entre 2012 et 2014, puisqu’elle est passée de 86,3 millions d’euros en 2012 à 75,5 millions d’euros au PLF 2020.

ÉVOLUTION DE LA SUBVENTION
POUR LA PRESTATION DE TENUE DU COMPTE DU TRÉSOR

(en millions d’euros)

3.– La mise en circulation des monnaies métalliques sur l’ensemble du territoire métropolitain

Cette mise en circulation s’effectue soit lors de l’émission d’un nouveau type de pièce, soit pour reconstituer les encaisses. La rémunération de cette prestation était de 7,9 millions d’euros en 2012 et en 2013. Elle a baissé pour s’établir à 6,6 millions d’euros en 2014 et s’est stabilisé à ce niveau les années suivantes jusqu’en 2019.

Les crédits inscrits en PLF 2020 au titre de cette prestation s’élèvent à 5,3 millions d’euros.

4.– L’organisation des séances d’adjudication des valeurs du Trésor

La Banque de France reçoit par télétransmission l’ensemble des soumissions des participants aux adjudications. Elle transmet celles-ci, sous forme de grille, au ministère des Finances et des Comptes publics qui, si besoin est, fixe le taux ou le prix limite de l’adjudication, ainsi que le montant nominal global des titres émis ou rachetés. Enfin, la Banque de France assure le règlement-livraison des titres adjugés. La rémunération de cette prestation était de 1,4 million d’euros en 2012, puis de 2,3 millions d’euros en 2013. Elle s’est ensuite stabilisée autour de 2,2 millions d’euros à compter de 2014. Les crédits inscrits en PLF 2017, PLF 2018 et PLF 2019 s’élevaient à 2,2 millions d’euros. Les crédits inscrits en PLF 2020 au titre de cette prestation s’élèvent à 2,4 millions d’euros ;

5.– La gestion des accords de consolidation des dettes des États étrangers

Ces accords prévoient en effet le recours à des opérations de refinancement sur ressources apportées par le Trésor public ou par un organisme désigné par ce dernier. La rémunération de cette prestation s’est élevée à 1,9 million d’euros entre 2012 et 2015, puis à 2,1 millions d’euros en 2016, niveau auquel elle s’est stabilisée depuis. Les crédits inscrits en PLF 2020 au titre de cette prestation s’élèvent de nouveau à 2,1 millions d’euros.

6.– Le secrétariat du Comité monétaire de la zone franc

La Banque rédige et publie le rapport annuel de la zone franc, organise les réunions semestrielles des ministres de la zone franc et en rédige les comptes rendus. Elle effectue à la demande de la direction générale du Trésor toutes études sur les pays de cette zone. La rémunération de cette prestation est quasi stable depuis 2012 (0,8 million d’euros en 2012 et en 2013, puis 0,7 million d’euros depuis 2014 jusqu’en 2019). Les crédits inscrits en PLF 2020 s’élèvent de nouveau à 0,7 million d’euros.

7.– Le droit au compte

Il concernait en 2018 un peu moins de 56 000 désignations d’établissements bancaires. Les crédits inscrits en PLF 2020 s’élèvent à 6 millions d’euros.

La Banque de France accomplit également une prestation pour le compte de l’État et une action dans le cadre de sa démarche de responsabilité sociale d’entreprise (RSE) qui ne donnent pas lieu à remboursement.

8.– La gestion du fichier central des chèques (FCC (13)) dont les recettes couvrent le coût complet supporté par la Banque

9.– Le rôle d’opérateur national pour l’éducation économique et financière

Confié par l’État en 2016, ce rôle de coordination de l’ensemble des acteurs de l’éducation économique et financière s’inscrit dans les actions de prévention du surendettement et de formation développées de longue date par la Banque de France avec les partenaires sociaux ainsi que dans les actions de formation économique plus large menées notamment dans le cadre de conventions avec plusieurs rectorats.

Ces actions sont au cœur de l’engagement éducatif, économique et citoyen de la Banque de France au titre de sa démarche RSE qu’elle a pleinement intégrée à l’exercice de son métier.

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