N° 2301 annexe 28 - Rapport de MM. Jean-Noël Barrot et Alexandre Holroyd sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272).



N
° 2301

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2020 (n° 2772),

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur Général

Député

——

ANNEXE N° 28

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION

Rapporteurs spéciaux : MM. Jean-Noël BARROT et Alexandre HOLROYD

Députés

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SOMMAIRE

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Pages

PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX ET DONNÉES CLÉS 5

I. ANALYSE GÉNÉRALE DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE 9

A. DES CRÉDITS EN PROGRESSION REFLÉTANT UNE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE ACCRUE 9

1. Des crédits en progression 9

2. La structuration des crédits 10

a. Le périmètre, la répartition et la nature des crédits 10

b. Les fonds de concours européens : une contribution croissante 12

3. Une sincérité budgétaire accrue en dépit de certaines réserves 14

B. DES INDICATEURS BUDGÉTAIRE AFFINÉS 16

1. Des indicateurs budgétaires affinés 16

2. Des adaptations complémentaires souhaitables 17

II. L’ANALYSE DES CRÉDITS PAR PROGRAMME 19

A. LE PROGRAMME 303 : UNE PROGRESSION DES DÉPENSES DESTINÉE À FAIRE FACE À UNE SITUATION MIGRATOIRE SOUS TENSION 19

1. Le contexte : une demande d’asile soutenue et singulière 19

a. Une demande d’asile soutenue 19

b. Une demande d’asile singulière 21

2. L’action n° 2 Garantie de l’exercice du droit d’asile : des dépenses en progression et sous tension 23

a. Un effort de recrutement sans précédent en faveur de l’OFPRA 23

b. L’allocation pour demandeurs d’asile : une dépense structurante 26

c. L’accueil et l’hébergement des demandeurs d’asile : des crédits stabilisés à l’appui d’une politique sous tension 29

3. L’action n° 3 Lutte contre l’immigration irrégulière : des crédits en légère progression, hors dépenses d’investissement 35

a. La rétention administrative : la poursuite de l’accroissement du nombre de places 36

b. Les frais d’éloignement des étrangers en situation irrégulière : des crédits au service d’une politique plus efficace 39

4. Les actions n° 1 Circulation des étrangers et politique des visas et n° 4 Soutien : des crédits limités 40

B. PROGRAMME 104 : DES CRÉDITS EN PROGRESSION CONSOLIDANT LA REFONDATION DE LA POLITIQUE D’INTÉGRATION ENGAGÉE EN 2018 41

1. Le contexte : une immigration légale en légère progression 41

2. Le financement de l’OFII (action n° 11 - accueil des étrangers primo arrivants) 43

a. Les crédits proposés et les missions de l’OFII 43

b. Les effectifs et leur instabilité 45

c. Des missions financières parfois éloignées du cœur de métier de l’OFII 45

3. Les crédits dédiés à l’accompagnement des réfugiés et des étrangers en situation régulière 46

a. L’action n° 15 Accompagnement des réfugiés : la confirmation de l’effort en faveur des centres provisoires d’hébergement 46

b. L’action n° 12 Accompagnement des étrangers en situation régulière : des crédits stabilisés 49

4. L’action n° 16 Accompagnement du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants : la poursuite du plan engagé en 1997 49

5. L’action n° 14 Accès à la nationalité française : des crédits modestes 50

EXAMEN EN COMMISSION 51

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX, DÉPLACEMENT ET CONTRIBUTIONS ÉCRITES 53

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 86,5 % des réponses relatives à la mission étaient parvenues à la commission des finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ET DONNÉES CLÉS

Les crédits demandés dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2020 au titre de la mission Immigration, asile et intégration représentent 1 818 millions d’euros en crédits de paiement (CP) et 1 933,5 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE). Ces montants, accordés au ministère de l’intérieur et à ses opérateurs, sont en progression de près de 130 millions d’euros en CP (+ 7,68 %) et 82,5 millions d’euros en AE (+ 4,47 %) par rapport à ceux figurant dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2019, soit un accroissement très supérieur à celui de l’ensemble de la dépense publique figurant dans le PLF (+ 2 % en valeur et + 0,9 % en volume).

Les crédits de cette mission reposent sur les programmes 104 Intégration et accès à la nationalité (437,5 millions d’euros en CP et en AE) et 303 Immigration et asile (1 380,5 millions d’euros en CP et 1 496 millions d’euros en AE).

Ces crédits s’inscrivent dans un contexte migratoire sous tension marqué par le maintien à un niveau élevé de la demande d’asile. Si le rythme de progression ralentit, le nombre de demandes d’asile continue de croître de manière soutenue (+ 6,4 % de janvier à août 2019 auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides [OFPRA] et + 12 % auprès des guichets uniques pour demandeurs d’asile [GUDA] des préfectures). Les crédits inscrits au PLF s’attachent à répondre à cette situation en prévoyant un accroissement sans précédent des effectifs de l’OFPRA et en stabilisant à un niveau élevé les efforts significatifs accomplis ces dernières années en matière d’hébergement des demandeurs d’asile. Les crédits proposés se caractérisent également par la poursuite de la politique conduite en matière de lutte contre l’immigration irrégulière.

Les crédits de la mission Immigration, asile et intégration confirment enfin la refondation de la politique d’intégration engagée en 2018 en faveur des étrangers résidant régulièrement sur notre territoire. L’année 2020 sera la première année pleine d’exécution des dispositifs mis en œuvre dans le prolongement du discours d’Orléans du Président de la République du 27 juillet 2017 dans lequel il affirme l’intention « d’améliorer l’intégration dans la République » avait été affirmée.

Les rapporteurs spéciaux approuvent les orientations mises en œuvre et sont favorables à l’adoption des crédits proposés en dépit de certaines réserves relatives notamment à l’hypothèse d’évolution de la demande d’asile retenue pour la construction du PLF.

DONNÉES CLÉS

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) LFI 2019/ PLF 2020
(HORS FONDS DE CONCOURS)

(en millions d’euros)

 

2019

2020

Évolution
en %

Programme 104

Intégration et accès à la nationalité française

408,7

437,5

+ 7,07 %

Programme 303

Immigration et asile

1 279,7

1 380,5

+ 7,88 %

Total

1 688,4

1 818

+ 7,68 %

Source : projet annuel de performance.

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT (AE) LFI 2019/PLF 2020
(HORS FONDS DE CONCOURS)

(en millions d’euros)

 

2019

2020

Évolution
en %

Programme 104

Intégration et accès la nationalité française

408,6

437,5

+ 7,07 %

Programme 303

Immigration et asile

1 442,3

1 496

+ 3,73 %

Total

1 850,9

1 933,5

+ 4,47 %

Source : projet annuel de performance.

Opérateurs dans le périmètre du rapport spécial :

● Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA, établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l’intérieur) : 91,67 millions d’euros (programme 303) ;

● Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII, établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l’intérieur) : 267 millions d’euros (programme 104) et 447 millions d’euros (programme 303).

Mesure de périmètre et de transfert : 32,7 millions d’euros en AE et CP sont transférés de la mission vers le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur de la mission Administration générale et territoriale de l’État pour accompagner financièrement la création de la Direction du numérique du ministère de l’intérieur.

Nombre d’équivalents temps plein travaillé (ETPT) sur les programmes 104 et 303 : 2 173 emplois sous plafond (1 984 en 2019) (+ 189 ETPT) :

● OFPRA : 1 005 (805 en 2019, + 200) ;

● OFII : 1 168 (1 179 en 2019, – 11).

Prévision de rattachement des fonds de concours européens : 163,05 millions d’euros en AE et en CP.

Dépense fiscale : aucune dépense fiscale n’est rattachée aux programmes de la mission.

Le budget de la mission Immigration, asile et intégration est au centre du financement des politiques publiques en matière de maîtrise des flux migratoires, de garantie du droit d’asile, de lutte contre l’immigration irrégulière et d’intégration des personnes étrangères résidant régulièrement sur notre territoire.

Les crédits de cette mission ne recouvrent cependant pas la totalité des dépenses de l’État engagées en ce domaine. Le document transversal Politique française de l’immigration et de l’intégration indique ainsi qu’en complément des programmes 104 et 303, seize autres programmes répartis entre onze missions (1) participent au financement des actions de l’État pour un montant cumulé de 6 670 millions d’euros en CP et 6 813 millions d’euros en AE.

Les crédits de la mission Immigration, asile et intégration ne reflètent également pas les dépenses engagées par des collectivités territoriales en faveur de l’accueil et de l’intégration des populations étrangères et ne témoignent pas de l’engagement de nombreux bénévoles en ce domaine. Il reste que les crédits de la mission sont au centre de ces politiques publiques et sont directement mobilisés pour la mise en œuvre de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie dont les rapporteurs soulignent la célérité avec laquelle le ministère de l’intérieur a pris les mesures réglementaires d’application (2).

D’un point de vue budgétaire :

– l’analyse générale des crédits de la mission Immigration, asile et intégration souligne leur progression, leur sincérité accrue et le caractère satisfaisant de la maquette utilisée (I),

– l’analyse des crédits par programme suggère que le PLF s’inscrit dans le prolongement des orientations déterminées en 2017 (II).

– Le périmètre des crédits de la mission Immigration, asile et intégration est stable. Seule une mesure limitée de transfert est à noter : un crédit de 32,7 millions d’euros est déplacé de la mission Immigration, asile et intégration vers le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur de la mission Administration générale et territoriale de l’État. Ce mouvement budgétaire - concernant l’essentiel des crédits informatiques de la Direction générale des étrangers en France (DGEF) - fait suite à la création, au 1er janvier 2020, de la direction du numérique du ministère de l’intérieur.

– La répartition des crédits au sein de la mission est marquée par la prépondérance du programme 303 qui représente, en AE comme en CP, plus de 75 % des crédits octroyés :

LA RÉPARTITION DES CRÉDITS ENTRE LES PROGRAMMES DE LA MISSION

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Programme 104

437,5

437,5

Programme 303

1 496

1 380,5

Total de la mission

1 933,5

1 818

Source : projet annuel de performance.

– Les crédits de la mission sont essentiellement structurés autour des dépenses d’intervention qui représentent les trois-quarts des CP (75,3 %) et des AE (77,3 %).

RÉPARTITION DES CRÉDITS DE LA MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION ENTRE DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT, D’INVESTISSEMENT ET D’INTERVENTION

Source : commission des finances (d’après le projet annuel de performance).

La part prédominante des dépenses d’intervention s’explique par le financement de l’allocation pour demandeurs d’asile et des dispositifs d’hébergement. Les dépenses de fonctionnement sont minoritaires (moins d’un quart des CP) et les dépenses d’investissement sont résiduelles (1,3 % des CP).

Les crédits de fonctionnement financent les missions de l’OFPRA et de l’OFII, le fonctionnement courant des centres et locaux de rétention administrative, les frais d’éloignement des étrangers en situation irrégulière et, de manière plus marginale, les actions de professionnalisation des organismes de formation linguistique et civique chargés de mettre en œuvre les prestations du contrat d’intégration républicaine (CIR).

Les dépenses d’investissement (limitées au seul programme 303) sont consacrées à la réalisation de travaux immobiliers dans les centres de rétention administrative et, de manière plus limitée, à des actions informatiques non transférées à la nouvelle direction du numérique du ministère de l’intérieur (3).

La part réelle des dépenses d’investissement de la mission excède cependant légèrement 1,3 % des crédits dans la mesure où ce pourcentage ne prend pas en compte pas les dépenses d’investissement de l’OFPRA et de l’OFII qui sont incluses dans les subventions pour charges de service public octroyées à ces deux établissements (4).

La contribution des fonds de concours européens au financement de la mission est significative. Le projet annuel de performance recense quatre actions (5) concernées par ces contributions pour un montant cumulé de 163,05 millions d’euros représentant près de 9 % des CP de la mission, soit une proportion en forte croissance par rapport à la LFI 2019 (+ 78,09 millions d’euros). Ce mouvement s’inscrit dans une tendance de fond : en six ans, le montant des fonds de concours européens soutenant la mission a été multiplié par plus de six (26,8 millions d’euros en 2014 et 163,05 millions d’euros en 2020).

Les rapporteurs observent cependant que le projet annuel de performance mentionne uniquement des fonds de concours européens provenant du Fonds asile, immigration et intégration (FAMI) et du Fonds pour la sécurité intérieure (FSI). Aucun fonds de concours n’est abondé par des versements britanniques alors même que le traité de Sandhurst et ses prolongements prévoient des contributions financières du Royaume-Uni en matière de lutte contre l’immigration irrégulière dont la mise en œuvre relève en principe de la mission Immigration, asile et intégration.

Le traité de Sandhurst

Le 18 janvier 2018, la France et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ont signé à Sandhurst (Royaume-Uni) un traité relatif au renforcement de la coopération pour la gestion coordonnée de leur frontière commune.

Ce traité, dont le contenu a été publié en annexe du décret n° 2018-263 du 11 avril 2018, a certaines implications financières. Comme l’indique un communiqué de presse du ministère de l’intérieur du 24 janvier 2019 (6), publié à la suite de la conclusion d’un plan d’action visant à renforcer les efforts en vue de lutter contre l’activité des migrants dans la Manche, « le Royaume Uni a accepté d’allouer plus de 7 millions d’euros, notamment pour soutenir le plan d’action régional global mis en place par la France. […]. Environ la moitié des fonds proviendra des 50 millions d’euros déjà alloués au titre du traité de Sandhurst […]. Un financement supplémentaire de 3,6 millions d’euros sera utilisé pour le matériel et les mesures de lutte contre l’immigration irrégulière ». En août 2019, à la suite d’une autre rencontre entre le ministre de l’intérieur français et son homologue britannique, le principe d’une contribution financière britannique additonnelle a été déterminé, sans en arrêter le montant (7).

Le projet annuel de performance ne mentionne aucune de ces contributions.

Interrogé sur l’absence de fonds de concours britanniques, le ministère de l’intérieur a précisé que ces contributions ont été versées en 2018 (10,6 millions d’euros) et 2019 (14,5 millions d’euros) et qu’à ce stade, aucun versement n’était programmé en 2020.

En matière de fonds de concours, les rapporteurs ont également interrogé la direction générale des étrangers en France (DGEF) du ministère de l’intérieur sur les suites données aux observations définitives et aux recommandations formulées en juillet 2018 par la Cour des comptes sur la gestion 2014-2017 des crédits du FAMI et du FSI (8). En réponse, la DGEF a indiqué avoir adapté son organisation à la suite des préconisations de la Cour.

Les rapporteurs prennent acte de cette réorganisation et de la création annoncée d’un poste au sein de la représentation permanente de la France à Bruxelles en vue d’améliorer le suivi des contributions communautaires. Ils insistent sur la nécessité d’optimiser la gestion des fonds de concours européens afin d’accroître la part des dépenses cofinancées. L’enjeu est important et le sera plus encore dans les années à venir en raison des perspectives d’accroissement du budget du FAMI dans le prochain cadre financier pluriannuel européen pour la période 2021-2027 (9).

La question des fonds de concours intéresse également les associations intervenant dans la mise en œuvre des politiques publiques dans la mesure où ces structures reçoivent des financements FAMI en gestion directe ou (pour les sommes transitant par les fonds de concours) par le biais de la DGEF. De manière récurrente, la lourdeur des procédures et les délais importants de versement des fonds gérés par le ministère de l’intérieur sont regrettés. Lors de son audition, le directeur d’un réseau d’hébergement a notamment mis en cause la temporalité et la nature des contrôles effectués.

Si le principe de ces contrôles ne saurait être remis en cause, les rapporteurs ont été surpris de constater que parmi les contrôles réalisés en 2019 certains portent encore sur les exercices 2014, 2015 et 2016. Cette temporalité interroge dans la mesure où la vérification d’opérations anciennes est complexe et pose d’importantes difficultés de gestion aux opérateurs (les personnels en place en 2014 ne sont par exemple plus nécessairement en fonction en 2019). Lors de son audition, un opérateur a ainsi indiqué que le règlement de 3,25 millions d’euros était suspendu à l’achèvement de certains contrôles.

En dépit de certaines réserves, le niveau des crédits proposés confirme le renforcement de la sincérité budgétaire de la mission.

La mission Immigration, asile et intégration se caractérisait précédemment par un manque de sincérité budgétaire. En 2015, la Cour des comptes avait dénoncé dans un référé au Premier ministre la sous-budgétisation « quasiment structurelle » du programme 303 (10). Des efforts importants ont été accomplis depuis. En 2018, le financement des dépenses du programme 303 s’est rapproché des besoins observés, ce que la Cour a reconnu en relevant « un effort réel de programmation » (11).

En 2019, la dotation du programme 303 a crû dans des proportions importantes (+ 16,52 % en CP et + 35,9 % en AE). Certaines insuffisances demeuraient néanmoins. Dans le rapport spécial consacré à cette mission en 2018, les rapporteurs avaient ainsi noté que le montant prévu au titre du financement de l’ADA (335,9 millions d’euros) était inférieur de 3,75 % au montant versé au titre de cette allocation en 2017 (349 millions d’euros).

Les montants figurant au PLF sont plus satisfaisants. Ainsi, les crédits prévus au titre du financement de l’ADA (443,9 millions d’euros, + 108 millions d’euros) croissent de près d’un tiers par rapport à la LFI 2019 et sont supérieurs à la dépense observée sur ce poste en 2018 (434,1 millions d’euros). Cependant, en dépit de ces progrès, certaines réserves peuvent être formulées.

La première concerne la prise en charge par la mission Cohésion des territoires d’une partie des tâches relevant en principe de la mission Immigration asile et intégration. Ainsi, en raison de la saturation du dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile (DNA), les dispositifs d’hébergement d’urgence de droit commun relevant du programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables de la mission Cohésion des territoires participent à l’accueil des demandeurs d’asile.

La deuxième réserve concerne le niveau des crédits prévus au titre du financement de l’ADA (443,9 millions d’euros) qui devrait être inférieur aux montants versés en 2019 (environ 500 millions d’euros (12)).

La dernière réserve concerne l’hypothèse d’évolution de la demande d’asile retenue pour la détermination des crédits de la mission Immigration asile et intégration. Cette hypothèse – dont l’incidence sur l’évolution des crédits est forte - repose sur l’anticipation d’une « stabilisation de la demande d’asile en 2020 et d’une baisse de 10 % des demandeurs d’asile placés sous procédure Dublin » (13). Le ministère de l’intérieur fonde cette prévision sur les effets attendus de la loi précitée du 10 septembre 2018 et sur la conjonction de facteurs favorables : les flux migratoires méditerranéens diminuent, les transferts Dublin effectués par la France sont plus nombreux (14) et la France est peu concernée par la demande d’asile croissante provenant de certains pays (15).

Néanmoins, si ces éléments sont réels et si un ralentissement de la croissance de la demande d’asile a bien été observé dans notre pays en 2019, il n’est pas certain qu’une stabilisation de cette demande intervienne à partir de 2020. Le rythme annuel d’évolution de la demande d’asile demeure soutenu (+ 12 % en 2019 en GUDA et + 6,4 % de janvier à août 2019 à l’OFPRA) et aucun signe n’en préfigure un tassement soudain.

Si les rapporteurs conviennent de la difficulté d’établir une hypothèse d’évolution de la demande d’asile, ils regrettent que le ministère de l’intérieur n’ait pu leur présenter en détail la méthodologie retenue pour élaborer cette hypothèse. Une forme d’empirisme semble dominer.

Les rapporteurs soulignent également que, lors des derniers exercices, la projection inscrite au PLF ne s’est pas vérifiée. Sur cette période, ces prévisions ont été quatre fois inférieures, ou sensiblement inférieures, à l’évolution réelle.

2015-2019 - COMPARAISON DE L’HYPOTHÈSE D’ÉVOLUTION DE LA DEMANDE D’ASILE RETENUE DANS LE PLF ET DE L’AUGMENTATION DE LA DEMANDE D’ASILE ENREGISTRÉE À L’OFPRA

Année

Hypothèse d’évolution retenue dans le PLF

Nombre et évolution du nombre de demandes d’asile (OFPRA (16))

Écart entre la prévision budgétaire et les flux constatés

2015

+ 7,5 %

80 075

+ 23,5 %

– 16 points par rapport aux flux constatés

2016

+ 10 %

85 726

+ 7 %

+ 3 points par rapport aux flux constatés

2017

+ 10 %

100 755

+ 17,5 %

– 7,5 points par rapport aux flux constatés

2018

+ 10 %

123 625

+ 22,7 %

 12,7 points par rapport aux flux constatés

2019
(jv-août)

+ 0 %

-

+ 6,4 %

– 6,4 points par rapport aux flux constatés

Sources : Cour des comptes et réponse aux questions des rapporteurs.

L’hypothèse d’évolution de la demande d’asile retenue dans le PLF appelle donc des réserves des rapporteurs. En raison de ces différents points, le risque d’une insuffisante budgétisation de la mission ne peut être complètement écarté. Cette crainte est cependant plus limitée qu’antérieurement en raison des progrès substantiels accomplis en matière de sincérité des crédits proposés.

La structuration générale de la maquette de la mission est inchangée et repose sur deux programmes décomposés en neuf actions

Le programme 104 Intégration et accès à la nationalité française comprend cinq actions et le programme 303 Immigration et asile en comporte quatre (17). Ces actions sont appréciées au moyen de huit indicateurs (trois pour le programme 104 et cinq pour le programme 303 (18)) et quatorze sous indicateurs (cinq pour le programme 104 et neuf pour le programme 303).

Quelques modifications ont été apportées à ces instruments de mesure.

S’agissant du programme 303, l’indicateur « délai de l’examen d’une demande d’asile par l’OFPRA » a été enrichi d’un sous-indicateur dédié au « nombre de décisions rendues dans l’année ». Les rapporteurs accueillent favorablement cette adaptation qui satisfait une de leurs recommandations formulées en 2018. Par ailleurs, l’indicateur du « nombre de retours forcés exécutés » est désormais apprécié au moyen d’un nouveau sous-indicateur relatif au « nombre de retours forcés de ressortissants de pays tiers vers des pays tiers » et l'amélioration de l'efficacité de la lutte contre l'immigration irrégulière est appréciée sur la base d’un sous-indicateur de « taux d’éloignement à l’issue d’un placement en CRA ».

S’agissant du programme 104, un nouvel indicateur est créé portant sur la « part des personnes ayant bénéficié d’une orientation vers le service public de l’emploi qui s’y sont inscrites pendant la durée du CIR ». Par ailleurs, le sous-indicateur de « coût moyen de gestion de la formation linguistique dans le cadre du CIR » est supprimé et remplacé par un sous-indicateur relatif au « taux de conformité aux exigences de la grille d’évaluation des modules de formation constaté pour les prestations auditées ».

Ces adaptations satisfont les rapporteurs mais pourraient être complétées en certains points.

Comme en 2018, les rapporteurs considèrent que la mission pourrait être enrichie par un indicateur présentant l’élasticité-coût de la durée d’instruction des demandes d’asile et ils demeurent favorables à la suppression de l’action n° 1 Circulation des étrangers et politique des visas (appartenant au programme 303) dont le montant est très limité (0,52 million d’euros).

Dans le prolongement de leur récent rapport sur les mesures d’éloignement des étrangers en situation irrégulière (19), les rapporteurs recommandent également de transférer au programme 176 Police nationale (relevant de la mission Sécurités) les crédits de fonctionnement des centres de rétention administrative et d’exécution des mesures d’éloignement relevant actuellement du programme 303.

Cette mesure, portant sur un montant d’environ 100 millions d’euros, permettrait à la direction centrale de la police aux frontières de gérer l’ensemble des crédits relevant de l’éloignement des étrangers en situation irrégulière. Les rapporteurs regrettent que cette recommandation n’ait pas été retenue et prennent acte du fait qu’ils ne pourront pas proposer sa mise en œuvre pour des raisons tenant aux règles de recevabilité des amendements.

En revanche, les rapporteurs ne croient pas qu’il faille réunir en un seul programme les dépenses en matière d’hébergement des programmes 177 et 303. Cette idée, défendue par le délégué interministériel chargé de l’accueil et de l’intégration des réfugiés lors de son audition, poserait des difficultés en termes de gestion administrative et financière des hébergements.

Par ailleurs, les rapporteurs sont satisfaits du contenu du document de politique transversale consacré à la politique française de l’immigration et de l’intégration et se félicitent de la toute prochaine communication du rapport annuel déposé par le Gouvernement devant le Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique d’asile, d’immigration et d’intégration. Prévu par l’article L. 111-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), ce document « indique et commente les données quantitatives relatives à l’année civile précédente ».

Jusqu’à présent, le ministère de l’intérieur respectait imparfaitement cette disposition puisqu’il communiquait, durant l’été, un rapport exposant les données de la pénultième année. C’est ainsi qu’à l’été 2019, un document présentant un état détaillé de l’année 2017 a été transmis à l’Assemblée nationale et au Sénat. Récemment, le ministère de l’intérieur s’est engagé à adresser sous peu au Parlement le rapport présentant les données de l’année 2018. Cette évolution doit être saluée et en 2020, les rapporteurs souhaitent que, conformément aux dispositions de l’article L. 110-10, le document présentant les données de l’année N-1 soit remis avant le 1er octobre afin de nourrir la discussion budgétaire et la probable prochaine déclaration du Gouvernement, suivie d’un débat, sur la politique migratoire de la France et de l’Europe.

 

PLF pour 2020

Évolution depuis LFI 2019

AE

CP

AE

CP

303 Immigration et asile

       

1 Circulation des étrangers et politique des visas

0,52

0,52

0,00

0,00

2 Garantie de l’exercice du droit d’asile

1 377,09

1 251,82

+ 9,42 %

+ 12,47 %

3 Lutte contre l’immigration irrégulière

112,74

122,48

– 26,39 %

– 9,98 %

4 Soutien

5,70

5,70

– 81,05 %

– 81,05 %

Source : projet annuel de performance.

En 2018, l’OFPRA a enregistré 123 625 demandes d’asile (20) provenant de 139 pays différents, soit un volume en progression de 22,7 % par rapport à 2017. Ce nombre constitue un pic historique et place la France au deuxième rang européen derrière l’Allemagne (184 000 demandes) (21).

Les dossiers instruits ont conduit à l’attribution par l’OFPRA et la Cour nationale du droit d’asile (CNDA (22)) d’une protection en qualité de réfugié, de titulaire de la protection subsidiaire ou d’apatrideà 46 838 personnes.

Le taux de protection OFPRA – CNDA s’est établi à 35,9 % (23) Les ressortissants étrangers auxquels une de ces protections a été reconnue proviennent de 109 pays différents. Les nationalités les plus représentées sont les nationalités afghane (20 % de l’ensemble des protections), syrienne (13,9 %) et soudanaise (11,2 %). Au 31 décembre 2018, le nombre total de personnes placées sous la protection de l’OFPRA est estimé à 278 765 personnes.

La croissance du nombre de demandes d’asile observée en 2018 s’inscrit dans une tendance de fond ayant vu la demande d’asile enregistrée par l’OFPRA quasiment doubler en cinq ans et tripler en dix ans (24). Les huit premiers mois de l’année 2019 se caractérisent par un ralentissement de la croissance de la demande d’asile déposée en GUDA (+ 12 %) et à l’OFPRA (+ 6,4 %).

Les sources rendant compte de l’évolution de la demande d’asile

Deux indicateurs permettent d’apprécier l’évolution de la demande d’asile en France : les demandes enregistrées dans les guichets uniques pour demandeurs d’asile des préfectures (les GUDA (25)) et celles déposées auprès de l’OFPRA.

La comparaison de ces données se heurte à des périmètres et des techniques de comptage différents.

Les GUDA :

– enregistrent les demandes d’asile déposées par « tout étranger présent sur le territoire français » (article L. 741-1 du Ceseda) y compris les demandes déposées par des personnes placées sous procédure Dublin dont la demande d’asile relève d’un autre État membre. Il appartient alors aux autorités de procéder à la détermination de l'Etat responsable de l’examen de cette demande

– en revanche, les GUDA n’enregistrent pas les demandes d’asile présentées hors de France dans le cadre d’un programme de réinstallation (26).

L’OFPRA enregistre pour sa part les demandes d’asile relevant « de la compétence de la France » (article L. 741-2 du Ceseda), c’est-à-dire :

– les demandes présentées par des personnes non « dublinées » et celles formulées par des personnes placées sous procédure Dublin après, par exemple, l’inaboutissement, dans les délais prévus, de leur transfert vers l’État responsable de leur demande ;

– les demandes présentées et acceptées hors de France dans le cadre d’un programme de réinstallation.

Le périmètre des demandes enregistrées dans les GUDA et l’OFPRA diffère donc légèrement. Par ailleurs, les GUDA et l’OFPRA ont appliqué jusqu’en mars 2019 des méthodes de comptage différentes en matière de mineurs non accompagnés.

Soutenue par son volume, la demande d’asile enregistrée en France en 2018 a également été singulière par sa nature. Trois singularités sont à relever.

– La première concerne la très grande concentration de la demande d’asile en Île-de-France : 46 % des demandes d’asile ont été déposées dans cette région (contre 36 % en 2017 (27)), ce qui explique l’engorgement du système d’hébergement dans cette région. Cette forte concentration se confirme en 2019 puisque du 1er janvier au 31 juillet, plus de 35 000 demandes d’asile ont été enregistrées en Île-de-France contre 29 500 sur la même période en 2018.

– La deuxième singularité concerne la part élevée des demandes d’asile soumises par des personnes placées sous procédure Dublin et des ressortissants provenant de pays d’origine sûrs. En 2018, les demandes d’asile présentées par des personnes sous statut Dublin ont représenté un peu plus d’un tiers (36,6 %) des demandes déposées dans les GUDA. Durant ce même exercice, 20 893 demandes d’asile ont été déposées auprès de l’OFPRA par des ressortissants provenant de pays d’origine sûrs.

Parmi les cinq premières nationalités ayant demandé l’asile, deux concernent des pays d’origine sûrs (l’Albanie et la Géorgie (28)) pourtant candidats à l’accession à l’Union européenne. Ces volumes élevés interpellent au regard de l’origine des demandeurs, du taux de protection accordé à ces nationalités très inférieur (29) au taux de protection moyen (35,9 %) : en 2018, certains taux de protection OFPRA - CNDA sont très faibles : 1,8 % pour les Macédoniens (ARYM), 6,3 % pour les Géorgiens et 11,4 % pour les Serbes. Le poids des demandeurs d’asile provenant de pays d’origine sûr sur le dispositif d’hébergement est également certain : près de 15 % des places du DNA sont ainsi occupées par des ressortissants albanais (8,1 %) et géorgiens (6,6 %) (30).

Les pays d’origine sûrs

L’article L. 722-1 du CESEDA dispose qu’un « pays est considéré comme un pays d’origine sûr lorsque, sur la base de la situation légale, de l’application du droit dans le cadre d’un régime démocratique et des circonstances politiques générales, il peut être démontré que, d’une manière générale et uniformément pour les hommes comme pour les femmes, quelle que soit leur orientation sexuelle, il n’y est jamais recouru à la persécution, ni à la torture, ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants et qu’il n’y a pas de menace en raison d’une violence qui peut s’étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle dans des situations de conflit armé international ou interne ». La dernière modification de cet article résulte de la loi précitée du 10 septembre 2018 (qui a ajouté la référence à l’orientation sexuelle).

Les demandes d’asile déposées par les ressortissants provenant de pays d’origine sûrs peuvent faire l’objet d’une procédure spécifique, plus rapide. La liste des pays d’origine sûrs est déterminée par le conseil d’administration de l’OFPRA. La liste actuelle résulte d’une décision du 9 octobre 2015 et comprend 16 pays, soit un nombre se situant dans la moyenne des États européens ayant établi une telle liste (31). Le conseil d’administration de l’OFPRA a délibéré, le 12 juillet 2019, en faveur d’une prochaine actualisation de cette liste.

Comme le remarque le réseau européen des migrations, « l’inscription sur la liste des pays d’origine sûrs et le placement en procédure accélérée ne sont pas suffisants pour contenir l’évolution à la hausse de la demande d’asile » (32).

– La troisième singularité concerne la divergence existant entre l’évolution de la demande d’asile en France et celle observée dans l’Union européenne. La croissance soutenue observée en 2018 dans notre pays contraste avec le recul moyen de 10 % de la demande d’asile constaté en Europe même si l’évolution de cette demande n’est pas homogène. En 2018, si quinze pays européens ont enregistré une baisse des flux, treize ont enregistré une hausse. En 2019, la singularité française s’estompe cependant puisque le nombre de demandes d’asile déposées en Europe repart à la hausse dans une proportion proche de celle observée dans notre pays (33).

Interrogé sur ce sujet, le ministère de l’intérieur explique la situation française par l’exposition de notre pays aux flux méditerranéens et par l’importance des mouvements secondaires en provenance d’autres États membres de l’Union européenne. De plus en plus, la France constitue une destination de rebond pour les demandeurs d’asile déboutés dans un ou plusieurs autres pays européens. Dans une étude récente, le directeur général de l’OFII considérait qu’« en 2018 près de 40 % des demandeurs d’asile en France [sont] déjà passés par un autre pays européen, en particulier par l’Allemagne » (34). Le ministre de l’intérieur a indiqué que « nous étions en moyenne à 1,7 dépôt pour un Afghan avant qu’il arrive en France » (35).

LFI 2013

LFI 2014

LFI 2015

LFI 2016

LFI 2017

LFI 2018

LFI 2019

PLF 2020

37,1

39,3

46

53,6

65

69,9

70,57

91,67

Source : Cour des comptes, mission Immigration, asile et intégration, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018, p. 70 (hors donnée PLF 2020).

Le renforcement des crédits de l’OFPRA vise à permettre le recrutement de 200 personnels supplémentaires répartis entre 150 officiers de protection et 50 agents occupant des fonctions support (36) et la prise en charge des dépenses liées (aménagement de postes de travail, etc.). Ces créations de postes s’accompagnent du relèvement du plafond d’emplois de l’OFPRA de 805 à 1 005 ETP. Les rapporteurs approuvent ces recrutements et soulignent leur ampleur. En 2020, les effectifs de l’OFPRA croîtront de près d’un quart et devraient permettre de réduire la durée de traitement des demandes d’asile.

Objectifs et état actuel de la durée de traitement des demandes d’asile

Dans son discours d’Orléans du 27 juillet 2017, le Président de la République a fixé un objectif de traitement moyen d’une demande d’asile dans un délai de six mois. L’atteinte de cet objectif suppose un traitement des dossiers par l’OFPRA dans un délai de deux mois et, en cas de contestation des décisions rendues par cet établissement, une décision de la CNDA dans un délai de quatre mois.

Pour l’heure, cet objectif n’est pas atteint. En 2018, le délai global moyen était proche d’un an et se décomposait en un délai d’environ cinq mois à l’OFPRA et de six mois et demi à la CNDA. Des progrès importants ont cependant été accomplis puisque ce délai global était de quatorze mois en 2016 (37). Néanmoins, depuis le début de l’année 2019, le délai moyen de traitement se dégrade en raison de la progression du nombre de demandes d’asile : l’OFPRA statue dans un délai moyen de 5,5 mois et la CNDA dans un délai moyen de 7 mois (38). Le nombre de demandes « en stock » à l’OFPRA s’accroît et s’établit à 51 229 en août 2019 contre 42 586 en janvier 2010.

Les recrutements exceptionnels prévus en faveur de l’OFPRA, et ceux réalisés concomitamment à la CNDA (39), doivent permettre de se rapprocher puis, à moyen terme, de respecter le délai de traitement de six mois. Le nombre annuel de décisions rendues par l’OFPRA devrait passer de 122 000 en 2018 à 160 000 en 2020 ce qui pourrait permettre de respecter le délai de traitement en deux mois aux environs de 2021 tandis que la CNDA espère atteindre le délai de quatre mois en 2020.

Les rapporteurs soulignent l’importance de la réduction des délais de traitement de la demande d’asile. Pour les personnes concernées, une décision plus prompte leur permet d’être plus rapidement fixées sur leur sort. Pour les autorités, un délai de traitement plus court limite la charge financière représentée par l’hébergement et par le versement de l’ADA. Un intérêt particulier réside donc dans l’accélération du traitement des demandes.

Les rapporteurs précisent cependant que la réduction des délais de traitement doit s’appuyer non seulement sur des recrutements supplémentaires mais également sur la rénovation des méthodes de travail de l’OFPRA. À ce titre, ils notent avec satisfaction que cet opérateur a rénové en 2018 son dispositif de convocation et d’affectation des dossiers pour que la date de rendez-vous au premier entretien soit déterminée au moment de l’introduction de la demande et non plus postérieurement à celle-ci (40). Cette modernisation des procédures se poursuivra en 2020 par la mise en œuvre d’une notification électronique des décisions, dite « télé-service sécurisé » dans les conditions prévues par la loi précitée du 10 septembre 2018.

Les rapporteurs notent enfin que les prochains renforts en personnel de l’OFPRA soulèvent certaines interrogations sur le fonctionnement de cet établissement. Cet opérateur devra tout d’abord étendre ses locaux pour accueillir ses nouveaux effectifs, ce qui pèsera sur ses coûts de fonctionnement (41).

L’OFPRA devra également répondre aux questions posées par la proportion croissante des personnels non titulaires au sein de son effectif. Le plan de recrutement portera la part des emplois contractuels dans le total des emplois attribués à l’établissement de 28 % à 42 %. Cette situation peut être source de fragilité car elle favorise un certain turnover notamment parmi les officiers de protection qui sont essentiellement recrutés sous statut contractuel. De janvier à août 2019, le taux de rotation parmi ces personnels s’est ainsi élevé à 15,5 %. Cette situation a un coût car l’OFPRA doit sans cesse former de nouveaux entrants. En réponse, le Gouvernement a annoncé la mise en œuvre d’un plan destiné à titulariser 47 personnels contractuels en 2020, ce qui permettra d’abaisser la part des emplois contractuels à 37 %. Les rapporteurs approuvent le principe de ce plan mais soulignent également que l’ensemble des personnels contractuels n’ont pas vocation à être titularisés. L’OFPRA doit conserver une souplesse dans la gestion de ses effectifs en vue de pouvoir les adapter lorsque son activité déclinera.

Le statut des personnels de l’OFPRA

Depuis une réforme intervenue en 2016 :

– les agents des catégories B et C de l’OFPRA (les secrétaires administratifs et les adjoints administratifs) ont intégré les corps des agents B et C du ministère de l’intérieur ;

– les agents de catégorie A de l’OFPRA (les officiers de protection) ont intégré le corps interministériel à gestion ministérielle des attachés d’administration de l’État. Le régime applicable aux officiers de protection est cependant spécifique : le Directeur général de l’OFPRA (et non le ministre de l’intérieur) constitue leur autorité de rattachement, ce qui lui permet, par exemple, d’organiser des concours spécifiques.

Source : commission des finances d’après une note remise par l’OFPRA aux rapporteurs.

Enfin, les rapporteurs observent que l’OFPRA fait face à l’accroissement important des frais irrépétibles mis à sa charge à l’issue de contentieux en application des articles 37 et 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique.

ÉVOLUTION DES FRAIS IRRÉPÉTIBLES À LA CHARGE DE L’OFPRA

Exercice budgétaire

Montant des dépenses

Nombre de décisions

Montant moyen

2013

149 515 €

160

934 €

2014

186 915 €

153

1 221 €

2015

194 310 €

185

1 050 €

2016

156 118 €

150

1 040 €

2017

370 030 €

362

1 022 €

2018

725 445 €

695

1 043 €

2019 (8 mois)

961 185 €

983

977 €

Source : OFPRA

L’allocation pour demandeur d’asile (ADA) vise à répondre aux besoins élémentaires de subsistance des demandeurs d’asile durant la procédure d’instruction de leur demande d’asile.

Le PLF prévoit un crédit de 443,9 millions d’euros (en AE et en CP) au titre de l’ADA et de 4,1 millions d’euros à l’OFII au titre des frais de gestion. Si le montant des frais de gestion est stable par rapport à la LFI 2019, les crédits prévus au titre du versement de l’allocation sont en croissance de près d’un tiers.

Gérée par l’OFII, l’ADA est une allocation ouverte sous conditions d’âge et de ressources aux demandeurs d’asile ayant accepté les conditions matérielles d’accueil leur ayant été proposées (article L. 744-9 du Ceseda). Les intéressés peuvent prétendre à l’ADA quelle que soit la procédure sous laquelle leur demande d’asile a été introduite (procédure normale ou accélérée). En application de l’article L. 744-10 du Ceseda, l’ADA peut également être versée à deux autres catégories d’étrangers : les victimes de la traite des êtres humains et les bénéficiaires de la protection temporaire (42).

En pratique, les demandeurs d’asile représentent cependant la quasi-totalité des allocataires puisque, de janvier à septembre 2019, seuls 29 ménages en moyenne ont bénéficié de l’ADA en tant que ressortissants étrangers victimes de la traite des êtres humains.

En septembre 2019, le nombre de personnes bénéficiant de cette allocation s’élevait à 150 799, en progression de 11,7 % sur un an. Le montant de l’ADA s’établit à 6,80 euros par jour pour une personne seule (ce qui était le cas de 81,5 % des bénéficiaires en 2018) et à 17 euros par jour pour un couple avec deux enfants. En complément, un montant additionnel de 7,40 euros par jour (couramment appelé le « pécule ») est versé à l’allocataire n’ayant pas accès gratuitement à un hébergement ou un logement.

Ces montants sont applicables sur tout le territoire à l’exception, d’une part, de la Guyane et de Saint-Martin (43) où des montants minorés sont en vigueur et, d’autre part, de Mayotte, où l’ADA n’est pas proposée. Ces différents montants ne devraient pas être revalorisés en 2020 (sauf décision juridictionnelle contraire (44)). En 2018, le montant moyen mensuel versé au titre de l’ADA s’établissait à 267 euros par individu bénéficiaire et à 378 euros par ménage. Sur l’année 2019, la proportion des allocataires percevant le « pécule » s’établit à 53 %.

Les montants en vigueur sont actuellement stables tout au long de la procédure, quelle que soit l’origine géographique du demandeur d’asile. Un demandeur provenant d’un pays d’origine sûr perçoit ainsi le même montant qu’un demandeur d’asile provenant d’un autre pays, y compris durant la phase de contestation éventuelle de la décision de l’OFPRA devant la CNDA. Cette uniformité des montants interpelle au regard du faible taux d’admission des demandes d’asile présentées par les ressortissants provenant de pays d’origine sûr.

L’ADA fait l’objet d’une gestion rigoureuse par l’OFII. Des mesures, prises notamment sur le fondement de la loi précitée du 10 septembre 2018, sont susceptibles d’avoir un effet similaire en 2020. Tel est par exemple le cas de l’amélioration des échanges d’informations entre les SIAO (45) et l’OFII qui devrait permettre de limiter le versement indu du « pécule » à certains demandeurs d’asile hébergés dans le dispositif d’hébergement d’urgence de droit commun. Le raccourcissement attendu des délais de traitement des demandes d’asile devrait également réduire la durée moyenne d’indemnisation.

L’évolution des conditions de versement de l’ADA

Les conditions de versement de l’ADA doivent évoluer à compter du 5 novembre 2019. Depuis 2016, et en application de l’article D. 744-33 du Ceseda, cette allocation était versée mensuellement par alimentation d’une carte de retrait permettant un maximum de cinq retraits mensuels.

L’article 1er (8°) du décret n° 2018-1359 du 28 décembre 2018 a introduit la possibilité de verser l’ADA au moyen d’une carte de paiement. À l’été 2019, l’OFII a fait connaître son intention de procéder au versement de l’ADA au moyen de l’alimentation d’une carte de paiement autorisant 25 paiements par mois (46). Lors de son audition le Directeur général de l’OFII a cependant indiqué que ce plafond de 25 retraits par mois ne serait finalement pas appliqué et que la carte de paiment autorisera un nombre illimité de paiements sur le territoire français (dans la limite des montants de l’ADA).

Dans un courrier adressé au directeur général de l’OFII le 11 septembre 2019, les rapporteurs avaient fait part de leurs interrogations sur ce projet et avaient souhaité recueillir des éléments financiers complémentaires. Lors de cette même audition, le Directeur général de l’OFII a précisé que :

– Le coût total de gestion de la carte (incluant un coût de fabrication et un coût de cotisation) s’est élevé à 3 456 820 euros en 2018,

– Le coût total de gestion de la carte pour 2020 ne peut pas être établi dans la mesure où le marché public concerné arrivera à échéance en août 2020.

– Cependant, sur la base de 120 000 cartes utilisées et, dans le cadre du marché en cours, le coût de cotisation mensuel d’une carte s’établit à 2,02 euros pour une carte autorisant cinq retraits (situation actuelle) et à 1,94 euros pour une carte de paiement illimitée (situation à compter du 5 novembre 2019).

L’OFII a également étudié, mais non retenu, l’hypothèse d’une carte mixte qui aurait fait office de carte de retrait et de carte de paiement. Le coût de cotisation unitaire d’une carte mixte autorisant 25 transactions par mois aurait été de 3,65  euros et celui d’une carte mixte autorisant des transactions illimitées aurait été de 3,96 euros. Les rapporteurs souhaitent qu’un bilan du fonctionnement de la nouvelle carte soit établi dans un délai raisonnable. Si cette mesure présente certains aspects positifs (47), elle suscite néanmoins des interrogations quant à son incidence sur les gestionnaires de centres (tenus de s’équiper en terminaux de paiement électronique) et les allocataires (dont certaines transactions de la vie quotidienne ne pourront aisément se faire au moyen d’une carte de paiement).

En définitive, les rapporteurs considèrent que le montant des crédits de l’ADA inscrit au PLF est plus pertinent que celui figurant dans les précédentes lois de finances sans toutefois garantir une complète couverture des besoins dans le cas notamment où l’évolution de la demande d’asile en 2020 différerait de celle projetée dans le PLF.

Le programme 303 prévoit un crédit de 712,16 millions d’euros en CP et 837,43 millions d’euros en AE au titre du financement de l’accueil et de l’hébergement des demandeurs d’asile. Ce niveau de crédit est globalement stable par rapport à la LFI 2019 (706 millions d’euros en CP et 852 millions d’euros en AE) et servira au financement de près de 100 000 places d’hébergement (98 564).

Cette dépense concentre l’essentiel des crédits engagés en matière d’hébergement des demandeurs d’asile mais ne les réunit pas tous. Comme indiqué précédemment, il est rappelé que la mission Cohésion des territoires contribue également à cette politique au moyen du programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables pour lequel est inscrit, dans le PLF 2020, un crédit de 1 991,2 millions d’euros au titre notamment du financement de 146 531 places en centres d’hébergement d’urgence de droit commun (48). Ouverts à tous les publics, ces centres participent à l’accueil de certains demandeurs d’asile non hébergés dans des structures relevant du programme 303 (49). Les rapporteurs soulignent également que le programme 104 finance 8 700 autres places d’hébergement (pour un coût 81,9 millions d’euros) en centres provisoires d’hébergement (CPH) destinées aux réfugiés statutaires (et non aux demandeurs d’asile).

Au sein du programme 303, les crédits de l’action n° 2 dédiés au financement de l’accueil et de l’hébergement des demandeurs d’asile ont connu une progression constante depuis 2015, mais cette hausse s’est nettement accentuée depuis 2017, avant la stabilisation proposée pour 2020.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES D’ACCUEIL ET D’HÉBERGEMENT DES DEMANDEURS D’ASILE

(en millions d’euros)

* LFI 2017 : rattachement au programme 303 du financement des Centres d’accueil et d’orientation relevant antérieurement du programme 177 - ** LFI 2019 : rattachement au programme 303 du financement des Centres d’hébergement d’urgence – migrants (CHUM) d’Ile-de-France relevant antérieurement du programme 177. Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018, mission Immigration, asile et intégration, p. 41 (hors données 2019 et 2020).

Si le PLF ne prévoit pas de créer de nouvelles places d’hébergement pour les demandeurs d’asile en 2020, il pérennise les efforts substantiels accomplis ces dernières années sans que les places supplémentaires créées récemment ne permettent cependant de faire face à une situation sous tension.

Les places du dispositif national d’accueil (DNA) sont réparties entre trois grands types de structures :

● Les centres d’accueil et d’examen des situations (CAES) dédiés à une mise à l’abri et à une évaluation rapide des situations des personnes accueillies avant une orientation vers d’autres lieux d’hébergement (50);

● Les centres d’hébergement d’urgence (AT-SA (51), HUDA déconcentrés (52), CAO (53), nuitées hôtelières et PRAHDA (54)) dévolus à l’accueil des demandeurs d’asile, à titre provisoire ou plus durable ;

● Les centres d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) dédiés à l’hébergement et à un accompagnement dans la durée (hors demandeurs d’asile placés sous procédure Dublin).

Le tableau suivant présente la diversité de ces structures et de leur coût :

 

Nombre de sites

(au 31 décembre 2018)

Nombre de places (au 31 décembre 2018)

Projection du nombre de places fin 2020

Durée moyenne de séjour global (en jours, en 2018)

Coût moyen à la place / jour

Mise à l’abri et évaluation rapide des situations

         

CAES

(centres d’accueil et d’évaluation des situations)

31

2 688

3 136

81

25 € hors Ile-de-France (IDF) et 32 € en IDF

Hébergement d’urgence des demandeurs d’asile

         

ATSA

(accueil temporaire service de l’asile) (désormais HUDA)

74

5 821

51 826

453

 

HUDA déconcentré

(hébergement d’urgence des demandeurs d’asile)

174 (dont des hôtels)

22 892

523

16,25 € hors IDF et 18 € en IDF

CAO

(centres d’accueil et d’orientation)

167

8 431

225

24 €

PRAHDA

(programme d’accueil et d’hébergement des demandeurs d’asile)

Pour demandeurs d’asile en procédure Dublin

58

5 223

293

16,83 € hors IDF et 17,73 € en IDF

Accueil et accompagnement des demandeurs d’asile en procédure normale

         

CADA

(centres d’accueil de demandeurs d’asile)

360

41 370

43 602

451

19,50 €

Total :

864

86 425

98 564

   

Source : commission des finances à partir des données OFII, Cour des comptes, rapports et projets annuels de performance.

Les rapporteurs soulignent l’importance des efforts accomplis : en cinq ans, la capacité d’accueil du DNA a plus que doublé (43 895 places en 2015 (55), 98 564 en 2020). Sur les seules années 2018 et 2019, plus de 16 500 places auront été créées (56). Ces efforts ne permettent cependant pas de faire pleinement face à une situation sous tension.

Quelle est la capacité du dispositif national d’accueil ?

Trois données différentes quantifient les capacités du DNA.

Chaque mois, l’OFII publie sur son compte twitter la capacité d’hébergement du DNA. Depuis 2019, ce chiffre se limite aux hébergements « stables » et exclut les nuitées hôtelières, les places en CAES et les places en CPH (réservées aux réfugiés statutaires). En septembre 2019, la capacité d’accueil était de 85 152 places.

Le projet annuel de performance mentionne une capacité d’accueil de « plus de 98 500 places (57)» correspondant à l’addition de l’ensemble des capacités « stables et non stables » (y compris celles en CAES et les nuitées hôtelières) mais exclut les places en CPH.

Le 7 octobre 2019, lors de la déclaration du Gouvernement devant l’Assemblée nationale, suivie d’un débat, sur la politique migratoire de la France et de l’Europe, le Premier ministre a indiqué que « notre capacité d’accueil des demandeurs d’asile atteindra plus de 107 000 places à la fin de l’année 2019 ». Ce chiffre correspond à l’addition des capacités d’accueil (stables et non stables) et des places en CPH.

ii. Un hébergement sous tension

En dépit des efforts accomplis, seule une moitié des demandeurs d’asile est aujourd’hui hébergée dans le DNA (58). Si une partie des intéressés est logée chez des tiers (familles, amis, etc.) ou dans le dispositif d’hébergement d’urgence généraliste, d’autres ne disposent pas de solution – comme l’illustrent la présence et la reconstitution régulières de campements, notamment à Paris (59) 
– en raison de la saturation du dispositif d’accueil.

Les tensions dans le dispositif d’hébergement s’expliquent en partie par la présence de certaines populations qui devraient quitter le dispositif ainsi que par la persistance de certaines difficultés de gestion.

La présence de populations accueillies de manière indue est avérée. Selon les informations transmises par le ministère de l’intérieur, au 30 juin 2019, plus de 12 500 places du DNA étaient occupées par des réfugiés (4 703) et des déboutés du droit d’asile (7 830) ne répondant pas aux conditions fixées par la réglementation (60).

Forum réfugiés Cosi a indiqué que dans les 23 structures qu’elle gère (CAES, centre de Transit, CADA, HUDA, CAO), la part des réfugiés ou des bénéficiaires de la protection subsidiaire s’élevait à 13 %. Le maintien de réfugiés dans ces lieux d’hébergement peut s’expliquer par leur difficile accès au logement, notamment dans les territoires où le secteur du logement est lui-même sous tension. Si des progrès ont été accomplis en ce domaine (61), ils doivent être confirmés pour favoriser une plus grande fluidité du DNA et alléger sa charge financière.

Des difficultés de gestion persistent par ailleurs et ont une incidence directe sur l’efficacité et le coût du DNA. Lors de leurs auditions, les rapporteurs ont relevé que plusieurs gestionnaires de centres soulignaient un problème structurel de vacance des places dans les structures d’hébergement. Le directeur général d’un important réseau d’hébergement a indiqué que le délai de vacance des places oscillait entre 14 et 38 jours dans ses centres. Sur un seul de ces sites, près de 1 500 journées d’hébergement ont été perdues du 1er janvier au 30 septembre 2019. Interrogé sur ce sujet, l’OFII a indiqué que le taux de vacance s’expliquait, d’une part, par l’immobilisation de certaines places pour travaux et, d’autre part, par la « réservation » de places en prévision d’opérations exceptionnelles d’accueil (démantèlement de campements, accueil de personnes à la suite d’opérations de relocalisation (62) et de réinstallation) dont la date est parfois incertaine.

Les rapporteurs notent que, si le taux d’occupation du DNA demeure élevé, cette politique de « gel préventif » de places tend à le réduire, notamment en Île-de-France. Si en septembre 2018 le taux d’occupation s’établissait à 97 %, il est tombé 93,1 % en septembre 2019. Une marge de progrès existe probablement en ce domaine.

La situation d’ensemble du DNA demeure donc perfectible et les rapporteurs partagent l’objectif du Gouvernement de poursuivre la réorganisation et l’amélioration de ce dispositif en vue, comme l’indique le projet annuel de performance, de porter à 63 % en 2020 la part des demandeurs d’asile hébergés.

iii. La poursuite de la réorganisation et de l’amélioration du fonctionnement du dispositif national d’accueil

La réorganisation du DNA suppose la simplification de son architecture. En 2019, trois axes ont été suivis :

– les centres d’hébergement d’urgence pour les migrants (CHUM) ont été transformés en places d’hébergement HUDA ou en CPH ;

– la moitié des places de CAO ont été transformées en HUDA ;

– le parc AT-SA a intégré aux « HUDA déconcentrés ».

Cette politique sera poursuivie en 2020 en vue d’achever la transformation des CAO en HUDA. La simplification du dispositif favorise sa compréhension, contribue à uniformiser les prestations d’accompagnement administratif, juridique, sanitaire et social et autorise une convergence des coûts. Dans ce cadre, le conventionnement pluriannuel des HUDA expérimenté avec succès en 2019 dans le Grand Est et en Centre Val de Loire, sera étendu en 2020 à l’ensemble des régions métropolitaines (hors nuitées hôtelières). Au lieu de contracter sur une durée d’un an avec une structure, l’État s’engagera sur trois ans, ce qui donnera une plus grande visibilité aux opérateurs (63). Selon la DGEF, en 2019, ce conventionnement pluriannuel a favorisé la transformation de certains CAO en HUDA et permis des économies de gestion estimées à 15 millions d’euros (64). Les rapporteurs se félicitent de cette évolution qu’ils avaient appelée de leurs vœux en 2018.

En 2020, le ministère de l’intérieur s’attachera également à améliorer le fonctionnement du DNA en utilisant certaines dispositions de la loi précitée du 10 septembre 2018. L’orientation directive des demandeurs d’asile sera progressivement mise en œuvre (65) et la coopération entre l’OFII et les structures d’hébergement d’urgence de droit commun sera renforcée sur la base d’une instruction du 4 juillet 2019. Un effort particulier sera également consacré à la réduction de la part des nuitées hôtelières dans le parc HUDA. Au 31 décembre 2018, ces nuitées hôtelières représentaient 36 % des capacités du parc HUDA et un objectif d’abaissement de ce taux à 16 % a été fixé.

Les rapporteurs soutiennent ces orientations et invitent également le Gouvernement à encourager d’autres initiatives innovantes. Cependant, ils considèrent que, dans le cas où l’hypothèse d’évolution de la demande d’asile retenue dans le PLF ne se vérifierait pas, un effort complémentaire en matière de création de places d’hébergement devrait être envisagé.

L’installation temporaire de centres d’hébergement sur des terrains immobiliers en voie de d’aménagement : l’exemple Lyonnais

Durant leurs auditions, les rapporteurs ont pris connaissance d’une initiative innovante conduite dans le Rhône par l’association Habitat et humanisme et Bouygues immobilier.

Habitat et humanisme gère deux CAO dans ce département dont un devait déménager en 2019. En l’absence de solution pérenne immédiatement disponible, cette association a conclu une convention d’occupation précaire avec la société Bouygues immobilier autorisant l’aménagement de structures d’hébergement provisoire sur une parcelle de 2 000 m² dont l’aménagement et la promotion sont prévus à moyen terme. Cette convention, d’une durée initiale de deux ans, permettra l’installation d’un « village mobile » assurant l’hébergement de 75 demandeurs d’asile. Les intéressés seront logés dans de conteneurs maritimes transformés en logements ; chaque conteneur transformé répondant aux critères d’un bâtiment basse consommation.

Ce projet novateur (66), qui a reçu le soutien de l’État et des collectivités territoriales, s’inscrit dans un contexte local marqué par une initiative (L’entreprise des possibles) visant à mobiliser des entreprises en faveur d’un public précaire. Habitat et humanisme espère reproduire cette action à l’occasion d’autres projets urbains. Les rapporteurs soutiennent cette initiative d’urbanisme transitoire et plaident pour sa diffusion.

L’action n° 3, d’un montant de 122,48 millions d’euros en CP et 112,74 millions d’euros en AE, prend en charge différentes dépenses engagées en matière de lutte contre l’immigration irrégulière. Ce budget assure le financement des zones d’attente (67) et des centres de rétention administrative et finance les frais logistiques liés à l’éloignement des étrangers en situation irrégulière (68).

Les crédits de l’action n° 3 sont en retrait par rapport à ceux de la LFI 2019 (– 10,5 % en CP et – 26,8 % en AE) mais cette baisse tient uniquement à la réduction des dépenses d’investissement liée au bon avancement du programme de construction de places supplémentaires en CRA. Les autres postes de cette action sont stables ou en légère progression.

ÉVOLUTION DES COMPOSANTES DE L’ACTION N° 3

(en millions d’euros)

 

PLF 2019

PLF 2020

Évolution

Fonctionnement hôtelier des centres de rétention administrative, locaux de rétention administrative et des zones d’attente

AE : 35,60

CP : 35,60

AE : 41,20 

CP : 36,40 

AE : + 15,7 %

CP : + 2,2 %

Frais d’éloignement des migrants en situation irrégulière

AE : 30,90 

CP : 30,90 

AE : 32,80 

CP : 32,80 

AE : + 6,1 %

CP : + 6,1 %

Autres dépenses

AE : 6,80 

CP : 6,80 

AE : 7,90 

CP : 7,90 

AE : + 16,2 %

CP : + 16,2 %

Dépenses d’investissement immobilier

AE : 56,30 

CP : 39,20 

AE : 6,20 

CP : 20,70 

AE : – 88,9 %

CP : – 47,2 %

Prise en charge sanitaire des personnes en CRA

AE : 16,30 

CP : 16,30 

AE : 16,50 

CP : 16,50 

AE : + 1,2 %

CP : + 1,2 %

Accompagnement social des personnes en CRA

AE : 8,10 

CP : 8,10 

AE : 8,10 

CP : 8,10 

inchangé

Source : Commission des finances depuis le projet annuel de performance.

Le parc actuel de rétention administrative est composé de 25 CRA (21 en métropole et 4 outre-mer) et de 19 locaux de rétention administrative (15 en métropole et 4 outre-mer) (69) dont la capacité d’accueil cumulée s’établit, à la date du 1er septembre 2019, à 1 926 places (70).

Le PLF prévoit des crédits pour le fonctionnement (hors dépenses de personnel) de ces sites à hauteur de 36,4 millions d’euros en CP et 41,2 millions d’euros en AE et des dépenses complémentaires en matière de prise en charge sanitaire (16,5 millions d’euros) et d’accompagnement social (8,1 millions d’euros) en ces lieux. Ces crédits sont en progression pour tenir compte de l’élévation progressive du taux d’occupation des places (71).

Le PLF se caractérise également par des crédits d’investissement en forte baisse par rapport à l’exercice 2019 (presque – 90 % en AE et – 50 % en CP) mais, tendanciellement, ces dépenses demeurent à un niveau élevé.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT DANS LES CRA, LES LRA
ET LES ZONES D’ATTENTE

Source : projets annuels de performance 2013 à 2020.

Le montant des CP d’investissement inscrits dans le PLF pour 2020 est plus de six fois supérieur à celui observé en 2017. Ces crédits s’inscrivent dans la continuité du plan de création de 480 nouvelles places en CRA engagé par la LFI 2019 et destiné à accroître la capacité de rétention d’environ un tiers par rapport à la fin 2017. Au 15 septembre 2019, ce programme est bien avancé puisque 389 places supplémentaires ont été ouvertes et sont partiellement en fonction. En 2020, 91 autres places seront créées et des études sont en cours pour prolonger ce premier plan de création de 480 places.

L’important effort budgétaire réalisé tire la conséquence de l’allongement de la durée maximale de rétention (de 45 à 90 jours) décidé par la loi précitée du 10 septembre 2018 et dont les premiers effets sur le taux d’éloignement des personnes retenues éloignées sont réels.

Les premiers effets de l’allongement de la durée maximale de rétention

La loi précitée du 10 septembre 2018 a relevé la durée maximale de rétention en CRA de 45 à 90 jours.

Durant le premier semestre 2019, 12 394 personnes ont été placées en CRA en métropole pour une durée moyenne de 16,9 jours. Au sein de ce contingent, 1 313 personnes, soit 10,6 % des personnes admises en rétention, ont été retenues plus de 45 jours. Sur ces 1 313 personnes :

- 595 ont été retenues plus de 60 jours,

- 582 personnes ont été éloignées, dont 219 entre le 61e et le 90e jour de rétention.

- Le taux d’éloignement des personnes retenues plus de 45 jours s’établit à 45 % soit un taux légèrement inférieur à celui de l’ensemble des personnes retenues (légèrement supérieur à 50 %) en raison des difficultés de documentation des intéressés.

L’allongement de la durée de rétention produit donc des effets positifs sur le nombre d’éloignements. Les 582 éloignements réalisés n’auraient probablement pas pu avoir lieu sans l’allongement de la durée de rétention. Cette mesure a cependant fait naître de nouveaux besoins en termes d’accompagnement sanitaire, psychologique et d’occupation des personnes retenues. Les rapporteurs notent sur ce point la généralisation progressive de vacations de psychologues en CRA (+ 0,2 million d’euros) et le développement d’activités occupationnelles (+ 0,6 million d’euros). Une réflexion est également en cours en termes d’organisation sanitaire. Les rapporteurs soutiennent ces mesures mais considèrent que le budget dévolu aux vacations de psychologues devrait être plus conséquent. Ils considèrent également que les professionnels concernés, habitués à rencontrer des migrants en souffrance psychologique, devraient pouvoir effectuer des vacations auprès des demandeurs d’asile et des réfugiés accueillis en centres d’hébergement. Si la situation administrative des publics accueillis en CRA et en centres d’hébergement est différente, la nature des pathologies peut être proche. Pour ce motif, les rapporteurs entendent déposer un amendement revalorisant le montant des vacations effectuées par des psychologues en CRA.

Les rapporteurs soulignent enfin que les CRA font l’objet de visites régulières des parlementaires (26 durant le premier semestre 2019 dont trois par les rapporteurs) dans le cadre du droit de visite ouvert par l’article 719 du code de procédure pénale.

Le projet annuel de performances fixe un objectif de taux d’éloignement après placement en CRA égal à 60 % en 2020.

Les rapporteurs observent par ailleurs que le ministère de l’intérieur leur a indiqué entendre suivre certaines des recommandations qu’ils ont formulées à l’issue de leur récente évaluation des mesures d’éloignement des étrangers en situation irrégulière (72).

Ils ont ainsi noté la publication de l’instruction interministérielle n° INTV1919916J du 16 août 2019 relative à l’amélioration de la coordination du suivi des étrangers incarcérés faisant l’objet d’une mesure d’éloignement. Les rapporteurs ont également relevé l’intention du ministère de l’intérieur de poursuivre le développement des salles d’audiences délocalisées situées à proximité des centres de rétention administrative. En 2020, trois nouvelles salles devraient être aménagées.

Les crédits inscrits au titre des frais d’éloignement des étrangers en situation irrégulière financent les frais logistiques d’éloignement des intéressés par voie aérienne et maritime (frais de billetterie, frais de fonctionnement des aéronefs placés sous l’autorité du ministère de l’intérieur, frais de déplacement des services). Ces crédits s’établissent à 32,8 millions d’euros en progression de 6,1 % par rapport à la LFI 2019. Ce poste budgétaire est complété par des fonds dédiés au financement des dispositifs de préparation au retour (7,2 millions d’euros) (73) et de retour de mineurs non accompagnés dans leur pays d’origine (0,7 million d’euros).

Ces crédits s’inscrivent, dans un contexte marqué par des résultats nuancés mais en nette amélioration. En matière d’éloignements forcés, le taux d’exécution des obligations de quitter le territoire français est par exemple très limité (12,40 % en 2018), ce qui – en dépit des réserves inspirées par les modalités de calcul de ce taux  – n’est pas satisfaisant. En revanche, les rapporteurs soulignent l’amélioration continue des résultats obtenus. En 2018, 33 960 éloignements forcés ont été réalisés (15 677 depuis la métropole et 18 283 depuis l’outre-mer), soit le nombre le plus élevé depuis dix ans. Les premiers résultats observés en 2019 confirment cette tendance à la hausse : 13 971 éloignements forcés ont ainsi été enregistrés à la fin septembre 2019 en métropole), soit une croissance de 21,3 % par rapport à la même période de 2018.

Cette évolution résulte de la conjonction de plusieurs facteurs : les taux d’attribution des laissez-passer consulaires  s’améliorent, onze pôles régionaux ont été dédiés à l’éloignement des demandeurs d’asile placés sous procédure Dublin, les conditions de placement en rétention en Île-de-France ont été affinées, l’agence européenne de garde-frontière et de garde-côtes (Frontex) est sollicitée de manière croissante par la France  et l’allongement de la durée maximale de rétention produit des premiers effets.

Les rapporteurs notent ces éléments avec satisfaction et soulignent que la politique d’éloignement des étrangers en situation irrégulière repose également désormais largement sur les retours aidés dont ils ont souligné, dans leur rapport précité, le coût plus limité (74). Si un tassement du nombre de retours aidés est observé en 2019 (75), un accroissement est attendu en 2020 à la faveur notamment de la pleine entrée en application du dispositif d’aide au retour volontaire dans les CRA. Pour l’heure, de juillet à septembre 2019, 40 retours aidés ont été organisés depuis les centres de rétention.

Le CESEDA source de confusion en matière de retour aidé

Le titre III du livre III du CESEDA comporte un chapitre dédié à « l’aide au retour volontaire » (articles L. 331-1 et L. 331-2 et, dans la partie réglementaire, articles D. 331-1 à D. 331-14). Ces dispositions s’adressent aux étrangers en situation régulière désireux de quitter le territoire national pour rentrer dans leur pays d’origine. Les intéressés peuvent recevoir une aide publique à la réinsertion en contrepartie de la restitution de leur titre de séjour avant son terme normal.

Ces articles n’ont pas d’application concrète depuis plus de deux décennies. Leur maintien dans le CESEDA est source de confusion avec les articles L. 512-5 et R. 512-1-2 définissant le régime actuel des éloignements aidés à destination des étrangers en situation irrégulière. Pour ce motif, les rapporteurs entendent déposer un amendement proposant la suppression des articles L. 331-1 et L. 331-2.

Les crédits inscrits au PLF au titre des actions n° 1 Circulation des étrangers et politique des visas et n° 4 Soutien du programme 303 sont limités et connaissent des évolutions différentes par rapport à la LFI 2019.

L’action n° 1 (0,52 million d’euros en CP et AE) finance certaines dépenses de fonctionnement des postes diplomatiques et consulaires (notamment l’utilisation des réseaux de communication de données) en matière de visas.

L’action n° 4 (5,7 millions d’euros en CP et AE) finance une partie des dépenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention de la DGEF. Ce poste budgétaire connaît une très forte baisse (– 81,05 %) en raison du transfert des crédits relatifs aux systèmes d’information de cette direction au programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur appartenant à la mission Administration générale et territoriale de l’État (cf. supra).

Les crédits du programme 104 s’établissent à 437,50 millions d’euros en AE et 437,57 millions d’euros en CP, soit un niveau en croissance de 7,07 % par rapport à celui observé en LFI 2019 (408,6 millions d’euros). Ces crédits consolident la refondation de la politique d’intégration mise en œuvre dans le prolongement du discours d’Orléans du Président de la République, du rapport de notre collègue Aurélien Taché (76), du comité interministériel à l’intégration du 5 juin 2018 et de la loi précitée du 10 septembre 2018.

Le tableau suivant présente les crédits des différentes actions composant le programme 104 et leur évolution par rapport à la LFI 2019 :

VENTILATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 104 PAR ACTIONS

(en millions d’euros)

 

PLF pour 2020

Évolution depuis LFI 2019

AE

CP

AE

CP

104 Intégration et accès à la nationalité française

       

11 Accueil des étrangers primo-arrivants

258,9

258,9

+ 2,75 %

+ 2,75 %

12 Accompagnement des étrangers en situation régulière

53,9

53,9

+ 9,73 %

+ 9,73 %

14 Accès à la nationalité française

0,99

1,04

– 0,07 %

+ 0,65 %

15 Accompagnement des réfugiés

115,1

115,1

+ 17,54 %

+ 17,54 %

16 Accompagnement du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants

8,5

8,5

0,00

0,00

Source : projet annuel de performance.

Le nombre de premiers titres de séjour accordés en 2018 à des ressortissants de pays tiers à l’Union européenne est en progression de 3,4 % par rapport à 2017 (247 436). Cette évolution confirme la double tendance observée ces dernières années : une hausse régulière mais modérée des flux d’immigration légale et un rééquilibrage de ses composantes.

L’immigration légale connaît sa huitième année de croissance consécutive depuis 2011 où 193 054 premiers titres de séjour avaient été accordés à des ressortissants de pays tiers à l’Union européenne. Au niveau européen, la France s’est située en 2017, au quatrième rang des pays délivrant le plus grand nombre de premiers titres de séjour à des ressortissants de pays tiers, loin derrière la Pologne (683 228), l’Allemagne (535 446) et le Royaume-Uni (517 000) et légèrement devant l’Espagne (231 153) et l’Italie (186 786) (78).

L’immigration légale connaît également un rééquilibrage progressif de sa composition. Si l’immigration familiale demeure le premier motif d’arrivée en France (35,19 % en 2018 contre 45,6 % en 2013), sa part tend à décliner en faveur de l’immigration étudiante (32,46 % en 2018 contre 30,6 % en 2013 (79))et humanitaire incluant les personnes s’étant vues reconnaître la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire (13,28 % en 2018 contre 8,7 % en 2013).

Le graphique suivant présente cette double évolution :

ÉVOLUTION DU VOLUME ET DES COMPOSANTES DE L’IMMIGRATION LÉGALE, 2011–2018

Source : commission des finances, d’après les chiffres du ministère de l’intérieur.

L’action n° 11 occupe une place prépondérante au sein du programme 104 dont elle représente près de 60 % des CP et des AE. Cette action participe au financement de l’ensemble des dépenses de fonctionnement courant et de personnel de l’OFII (et pas seulement des missions de l’OFII en faveur de l’intégration des étrangers en situation régulière). Cet établissement public reçoit également des crédits du programme 303 au titre de l’ADA (447,9 millions d’euros) : cette dépense de transfert est cependant gérée par l’OFII mais versée par l’Agence de services et de paiement dans le cadre d’une convention de mandat conclue entre ces deux établissements (80).

Les crédits de l’action n° 11 (258,93 millions d’euros) du programme 104 comprennent une subvention pour charges de service public (de 247,9 millions d’euros) et des crédits d’intervention au titre de l’aide au retour et à la réinsertion (11 millions d’euros) dont le montant cumulé est en progression de 2,75 % par rapport à la LFI 2019. Cette progression tire la conséquence de la consolidation des politiques conduites par cet opérateur et vise à accompagner la première année de pleine exécution des nouveaux dispositifs en faveur de l’intégration des étrangers. L’évolution de la subvention pour charges de service public n’est pas ainsi liée à l’évolution de la demande d’asile mais à celle de la politique d’intégration.

Les missions de l’OFII sont déterminées par l’article L. 5223-1 du code du travail qui confie à cet établissement le « service public de l’accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d’un titre les autorisant à séjourner durablement en France ». Cette mission fait de l’OFII un acteur central de l’immigration légale, de la lutte contre l’immigration irrégulière et de l’intégration des étrangers.

Dans le cadre de l’immigration légale, cet établissement intervient notamment en matière de regroupement familial, de procédure applicable aux étrangers malades et de proposition des conditions matérielles d’accueil aux demandeurs d’asile. Dans le cadre de la lutte contre l’immigration irrégulière, l’OFII liquide des amendes administratives, est présent dans les centres de rétention administrative et assure la gestion du dispositif d’aides au retour. Enfin, l’OFII met en œuvre, dans le cadre de la politique d’intégration, le « parcours personnalisé d’intégration républicaine » et le contrat d’intégration républicaine (CIR) prévus par l’article L. 311-9 du Ceseda.

La plateforme téléphonique multilingue de pré-accueil en Île-de-France

Depuis le 2 mai 2018, une plate-forme téléphonique multilingue gérée par l’OFII organise les prises de rendez-vous dans les GUDA situés en Île-de-France.

Ce service a fortement contribué à la réduction des délais de prise de rendez-vous (81) et a supprimé les files d’attente physiques précédemment observées devant les services de premier accueil. À la suite d’un contentieux, l’OFII a été tenu de renforcer les effectifs de cette plate-forme. En 2018, le coût de cette plate-forme en 2018 (masse salariale comprise) s’est établi à 772 768 euros. L’éventuelle extension de ce dispositif à d’autres régions n’est, pour l’heure, pas envisagée sous sa forme actuelle.

Le comité interministériel à l’intégration du 5 juin 2018 et la loi précitée du 10 septembre 2018 ont complété les missions de l’OFII en renforçant le contenu du CIR (82) et en ouvrant la possibilité de proposer des aides au retour volontaire aux étrangers en situation irrégulière retenus dans les CRA ou situés dans des pays de transit. Si la proposition d’aide au retour depuis les pays de transit n’est pas encore opérationnelle, l’aide au retour en CRA est effective depuis l’été 2019 et la nouvelle formule du CIR est opérationnelle depuis le 1er mars 2019. Sur ce dernier point, les premiers retours d’expérience sont favorables et la création d’un module de 600 heures montre sa pertinence puisque celui-ci est prescrit à 13 % des signataires.

Les crédits figurant au PLF consolident les missions de l’OFII tout en abaissant son plafond d’emplois de onze postes, celui-ci passant de 1 179 à 1 168 ETP. Les postes supprimés concernent, selon la DGEF, des fonctions liées au recouvrement des taxes sur les visas longs séjour valant titres de séjour qui s’effectue de manière électronique depuis le 1er mars 2019. Cette stabilisation des effectifs succède à une période d’important accroissement depuis 2015 puisque le plafond d’emploi de l’OFII était de 801 postes en 2015, 1 004 en 2017 et 1 084 en 2018.

En matière de ressources humaines, l’OFII est confrontée à une problématique d’instabilité de ses effectifs : le taux de rotation des personnels est élevé, particulièrement dans la filière « Asile » composée très majoritairement des personnels en contrat à durée déterminée d’une durée d’un an. Du 1er janvier au 1er octobre 2019, 67 agents contractuels de droit public ont démissionné. Soulignée par les rapporteurs dans leurs précédents rapports, cette situation s’explique par l’impossibilité de recruter des personnels non titulaires par contrat de travail à durée indéterminée ou à durée déterminée de longue durée (83).

Cette situation est particulièrement pénalisante pour l’OFII en termes de formation, de compétence, d’attractivité des postes et de versement d’allocations d’aide au retour à l’emploi. Sur ce point, les rapporteurs notent avec satisfaction que la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique autorise de nouveau l’OFII (comme d’autres établissements publics) à procéder à des recrutements d’agents non titulaires en contrats à durée indéterminée ou en CDD de longue durée. La mise en œuvre de ces dispositions est cependant subordonnée à la publication de décrets attendue pour le début de l’année 2020.

Les rapporteurs s’interrogent sur certaines dispositions du CESEDA confiant à l’OFII des missions financières qu’il n’assure plus ou qui sont éloignées de son cœur de métier.

L’article L. 311-17 du CESEDA confie ainsi à l’OFII le possible recouvrement de sept taxes et droits (84). Les rapporteurs observent que cet opérateur n’assure plus cette mission depuis la mise en œuvre, en mars 2019, d’un portail électronique de paiement (https://administration-etrangers-en-france.interieur.gouv.fr/particuliers). Pour ce motif, ils entendent déposer un amendement proposant de supprimer cet article à compter du 1er mars 2020 (date de la fin de la première année de fonctionnement de ce portail).

L’article L. 311-15 du CESEDA confie par ailleurs à l’OFII le soin de constater, de liquider et de recouvrer pour le compte de l’État la taxe due par les employeurs de main-d’œuvre étrangère permanente, temporaire ou saisonnière. Comme l’a déjà fait remarquer notre collègue Stella Dupont dans son récent rapport d’information sur la taxation des titres de séjour (85), cette contribution, communément appelée « taxe employeur », alimente depuis 2017 le budget général de l’État et non plus le budget de l’OFII. Les rapporteurs considèrent donc que cette tâche ne devrait plus être confiée à l’OFII mais devrait être dévolue aux services du ministère de l’économie et des finances. Ils notent cependant que l’OFII gère actuellement un reliquat de plusieurs milliers de titres de recette résultant d’un défaut antérieur de collecte. Une fois, cette tâche achevée, l’OFII devrait être délesté du recouvrement de cette contribution.

Le PLF prévoit un crédit de 115,12 millions d’euros en CP et en AE en faveur de l’action n° 15 Accompagnement des réfugiés, soit un montant très supérieur à celui ouvert en LFI 2019 (97,9 millions d’euros). Ces crédits soutiennent deux ensembles de mesures : d’une part, des actions en faveur de l’hébergement de réfugiés vulnérables et, d’autre part, des initiatives diverses visant à favoriser l’intégration sociale et professionnelle des réfugiés. Ces actions s’adressent à des personnes s’étant vues reconnaître la qualité de réfugié, d’apatride ou de bénéficiaire de la protection subsidiaire et non à des demandeurs d’asile.

Une première dotation, d’un montant de 81,9 millions d’euros – en croissance de 14,1 millions d’euros par rapport à la LFI 2019 – finance 138 centres provisoires d’hébergement (CPH). La croissance de la dépense s’explique par la première année de fonctionnement complète du parc des CPH après l’accroissement de capacités intervenu en 2018 et 2019.

Ces structures, relevant du statut des centres d’hébergement et de réinsertion sociale spécialisée, sont destinées à accueillir pendant une durée maximale de neuf mois « des réfugiés présentant des vulnérabilités et nécessitant une prise en charge complète dans les premiers mois après l’obtention de leur statut » (86) pour un coût moyen journalier à la place de 25 euros. Fin 2019, ce parc devrait atteindre 8 700 places dont 1 500 places résultent de la transformation des CHUM en CPH en Île-de-France. Les objectifs de création de places annoncés en juillet 2017 lors de la présentation du plan d’action « Garantir le droit d’asile, mieux maîtriser les flux migratoires » (créer 5 000 places de CPH sur la période 2018-2019) seront ainsi respectés et même dépassés. Le PLF pérennise l’effort financier réalisé en faveur des CPH.

L’action n° 15 finance également à hauteur de 33,2 millions d’euros (soit un montant proche de celui figurant en LFI 2019 [31,3 millions d’euros]) – un ensemble composite d’actions engagées en faveur de l’accompagnement des réfugiés. Ces initiatives concernent notamment :

– l’accueil de bénéficiaires de programmes de réinstallation en France ;

– la conclusion de contrats avec des métropoles destinés à favoriser l’intégration de réfugiés (87;

– la mise en œuvre d’initiatives favorisant l’accès au logement, à la formation professionnelle et à l’emploi sélectionnées sur la base d’appels à projets ;

– la poursuite des programmes à visée sociale et professionnelle Hope (hébergement, orientation, et parcours vers l’emploi (88)) et Accelair (89;

– le prochain déploiement d’une plate-forme électronique collaborative (accessible depuis un smartphone) destinée aux réfugiés et aux accompagnants potentiels ;

– l’aménagement d’un centre de 200 places d’hébergement à Paris pour des bénéficiaires de la protection internationale insérés professionnellement ou en voie de l’être mais dénués de solution d’hébergement.

Certaines de ces actions sont mises en œuvre sous l’égide du délégué interministériel chargé de l’accueil et de l’intégration des réfugiés, M. Alain Régnier (90). Les rapporteurs partagent l’opinion du délégué interministériel selon laquelle la politique d’intégration suppose une coopération étroite avec les collectivités territoriales. De la même façon, les rapporteurs attachent de l’importance à ce que le délégué interministériel puisse jouer pleinement son rôle de coordination, notamment dans ses relations avec le ministère de l’intérieur.

Les rapporteurs notent également que le conventionnement de ces actions se fait sur une durée d’un an et non dans un cadre pluriannuel. En ce domaine, et compte tenu de la récente réaffirmation de la politique d’intégration, ils invitent le ministère de l’intérieur à envisager l’évolution vers un conventionnement pluriannuel. Cet ajustement est intervenu pour le programme 303 et son bilan est favorable. Cette mesure doit donc pouvoir également être mise en œuvre pour le programme 104 afin, d’une part, de donner plus de lisibilité aux acteurs tout en simplifiant la charge administrative et, d’autre part, de favoriser une meilleure programmation budgétaire. Certains programmes se prêtent à un financement pluriannuel. Forum réfugiés Cosi a par exemple indiqué que son programme Accelair faisait l’objet d’un conventionnement annuel renouvelé chaque année depuis 2002.

Les dispositifs d’intégration professionnelle des réfugiés,

une politique à rationaliser ?

Les rapporteurs observent que les dispositifs soutenant l’intégration professionnelle des réfugiés sont nombreux et dispersés, ce qui ne facilite pas leur compréhension par les employeurs. Les principaux dispositifs publics relèvent ainsi du ministère du travail (plan d’investissement dans les compétences [PIC]), du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (projet Émile), du ministère de l’intérieur (Hope et Accelair, conduits en association avec le ministère du travail dans le cadre du PIC) ou de Pôle emploi (parcours d’intégration par l’apprentissage de la langue).

Les rapporteurs déplorent par ailleurs la complexité des procédures d’accès au marché du travail des étrangers (récemment jugées « archaïques »  (91) par le Premier ministre) et prennent note de l’intention du Gouvernement de les rénover. S’agissant des réfugiés, ils s’étonnent également de l’absence de statistiques mesurant les effets de l’abaissement (décidé par la loi précitée du 10 septembre 2018) de neuf à six mois, du délai au terme duquel un demandeur d’asile est autorisé à exercer une activité professionnelle.

Une réflexion mériterait d’être engagée sur ces différents points afin de favoriser l’intégration professionnelle des réfugiés et répondre aux besoins exprimés par certains secteurs professionnels, notamment ceux en tension.

Le PLF prévoit un crédit de 53,9 millions d’euros en CP et en AE en faveur de l’action n° 12 Accompagnement des étrangers en situation régulière, soit un montant proche de celui ouvert en LFI 2019 (49,73 millions d’euros).

Ces crédits financent un ensemble composite de mesures prises au niveau déconcentré dans le cadre du parcours d’intégration républicaine. Les actions conduites concernent essentiellement l’approfondissement du premier apprentissage linguistique (hors CIR) en vue d’atteindre le niveau A2/B1 (92) ou B1 (93) du cadre européen commun de référence pour les langues. L’action n° 12 finance également la contribution du ministère de l’intérieur à l’opération « Ouvrir l’école aux parents pour la réussite des enfants » (menée conjointement avec l’Éducation nationale (94)) ainsi que d’autres actions en matière d’accès aux droits et d’accompagnement vers l’emploi. Cette action est marquée par la territorialisation croissante de la politique d’intégration.

Un montant de 8,5 millions d’euros est prévu au titre de la participation du ministère de l’intérieur  à la poursuite de l’exécution d’un plan de transformation des foyers de travailleurs migrants en résidences sociales. Cette participation prend par exemple la forme du financement de dépenses de mobilier ou vise, comme l’indique le projet annuel de performance, « à compenser les pertes d’exploitation liées à la mise en vacance des chambres pendant la période de travaux » (95).

Engagé en 1997, ce plan vise à améliorer les conditions d’hébergement des 90 000 occupants (dont une part croissante de résidents âgés) de ces centres. Les crédits affectés à cette action sont stables par rapport à la LFI 2019. Depuis 1997, la rénovation de 438 foyers (sur 687) a été financée dans ce cadre.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 23 octobre 2019, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Immigration, asile et intégration. Le compte-rendu de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale (97).

Suivant les recommandations des rapporteurs la commission a adopté les crédits de la mission, après avoir adopté un amendement de crédit visant à transférer 200 000 euros du programme 104 Intégration et accès à la nationalité vers le programme 303 Immigration et asile dans le but de porter à 400 000 euros les crédits finançant des vacations de psychologues dans les centres de rétention administrative et d’ouvrir la possibilité aux professionnels concernés de recevoir également des personnes relevant du programme 104.

La commission des finances a également adopté un article additionnel après l’article 76 visant à supprimer le titre III du livre III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (des articles L. 331-1 et L. 331-2) dans le but de simplifier et clarifier ledit code.

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PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX, DÉPLACEMENT ET CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Délégation interministérielle chargée de l’accueil et de l’intégration des réfugiés : M. Alain Régnier, délégué interministériel, et M. Simon Karleskind, directeur de cabinet.

Ministère de l’intérieur, Direction générale des étrangers en France (DGEF) :

– M. Pierre-Antoine Molina, directeur général ;

– Direction de l’asile (DA) : Mme Julie Bouaziz, adjointe au directeur ;

– Direction de l’immigration (DIMM) : Mme Nele Ragons, adjointe au chef de bureau, cheffe du pôle rétention à la Direction de l’immigration (DIMM) ;

– Service du pilotage et des systèmes d’information (SPSI) : Mme Franceline Forterre-Chapard, adjointe au sous-directeur ;

– Direction de l’accueil, de l’accompagnement des étrangers et de la nationalité (DAAEN) : Mme Agnès Fontana, directrice.

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