N° 2301 annexe 37 - Rapport de Mme Christine Pires Beaune sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272).



N
° 2301

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2020 (n° 2272),

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur Général

Député

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ANNEXE N° 37

REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS

rapporteure spéciale : Mme Christine PIRES BEAUNE

Députée

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SOMMAIRE

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Pages

PRINCIPAUX CONSTATS ET RECOMMANDATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE 5

AVANT-PROPOS : LA MISSION REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS OCCUPE UNE PLACE PARTICULIÈRE DANS L’ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE 7

1. La mission Remboursements et dégrèvements se distingue des autres missions du budget général par le recours à des crédits évaluatifs 8

2. Cette mission permet de suivre l’ensemble des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État et d’impôts locaux 10

3. La vision proposée par l’administration dans les documents budgétaires est essentiellement comptable et n’a pas vocation à apporter une analyse économique des dispositifs fiscaux retracés dans la mission 12

4. L’information du Parlement pourrait être améliorée 13

5. Le respect du principe de sincérité budgétaire nécessite de pouvoir évaluer les dépenses de manière fiable, mais la prévision budgétaire peut s’avérer délicate… 16

6. … en particulier concernant le suivi des contentieux fiscaux 20

PREMIÈRE PARTIE : LE PROJET DE BUDGET POUR 2020 22

I. LE PROGRAMME 200 REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D’IMPÔTS D’ÉTAT 23

A. L’ACTION 11 MÉCANIQUE DE L’IMPÔT 26

B. L’ACTION 12 POLITIQUES PUBLIQUES 27

1. Les sous-actions 200-12-02 Impôt sur le revenu et 200-12-08 PAS 28

2. La sous-action 200-12-03 Impôt sur les sociétés 32

3. La sous-action 200-12-06 Contribution à l’audiovisuel public 35

C. L’ACTION 13 GESTION DES PRODUITS DE L’ÉTAT 37

II. LE PROGRAMME 201 REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D’IMPÔTS LOCAUX 39

A. L’ACTION 01 IMPÔTS ÉCONOMIQUES 39

B. L’ACTION 02 TAXES FONCIÈRES 40

C. L’ACTION 03 TAXE D’HABITATION 42

D. L’ACTION 04 ADMISSIONS EN NON-VALEUR 44

SECONDE PARTIE : FOCUS THÉMATIQUES 45

FOCUS THÉMATIQUE N° 1 : LES DÉPENSES FISCALES « GRAND ÂGE » 45

1. Le reste à charge des personnes dépendantes hébergées en établissement spécialisé est important 45

2. La réduction instituée par l’article 199 quindecies du code général des impôts est nécessaire, mais mal ciblée : ne bénéficie pas aux ménages non imposables 46

3. Pour les personnes ne bénéficiant pas de la réduction d’impôt, le reste à charge est en moyenne supérieur aux ressources 48

4. La rapporteure spéciale recommande dès lors de transformer cette réduction d’impôt en crédit d’impôt 49

FOCUS THÉMATIQUE N° 2 : LE COÛT BUDGÉTAIRE ASSOCIÉ AUX CONTENTIEUX FISCAUX 52

1. La provision pour litiges liés à l’impôt dépasse cette année encore les 20 milliards d’euros 53

2. Les dépenses associées aux intérêts moratoires présentent un coût élevé, supérieur à un milliard d’euros par an depuis 2017 54

3. L’essentiel du coût budgétaire associé aux contentieux fiscaux est concentré sur un nombre limité de contentieux de série à fort enjeu 56

4. Depuis 2017, les contentieux individuels portant sur l’impôt sur les sociétés sont en très forte augmentation, et atteignent des niveaux inquiétants 57

FOCUS THÉMATIQUE N° 3 : LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES DANS L’ENREGISTREMENT DES MUTATIONS IMMOBILIÈRES 60

1. Les montants de dégrèvements de taxes foncières se maintiennent à des niveaux élevés, du fait de retards dans l’enregistrement des transactions immobilières 60

2. Cette situation s’explique par le dynamisme du marché immobilier, ainsi que par des facteurs structurels 61

3. Des réformes sont en cours, mais la rapporteure spéciale s’inquiète de la poursuite des suppressions d’effectifs qui pourraient compromettre l’amélioration de la qualité du service 63

EXAMEN EN COMMISSION 65

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE 67

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à la commission des finances.

64 % des réponses ont été transmises entre le 8 et le 10 octobre.



LES RECOMMANDATIONS

Sur le programme 200

1. Transformer la réduction d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement pour les personnes dépendantes accueillies en établissement spécialisé (art. 199 quindecies du code général des impôts) en crédit d’impôts ;

2. Renforcer l’information du Parlement concernant les contentieux fiscaux et non-fiscaux de l’État ;

3. Étendre le champ du rapport de l’article L. 251 A du livre des procédures fiscales relatif aux remises et transactions règlements d’ensemble ainsi qu’aux nouveaux outils ouverts par la loi de lutte contre la fraude ;

Sur le programme 201

4. Accélérer l’enregistrement des mutations immobilières par le service de la publicité foncière afin de limiter l’inflation des dégrèvements contentieux et gracieux de taxes foncières.

AVANT-PROPOS : LA MISSION REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS OCCUPE UNE PLACE PARTICULIÈRE
DANS L’ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE

Plus importante mission du budget général de l’État si l’on considère le montant des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) qui lui sont affectés (141 milliards d’euros selon les prévisions du projet de loi de finances pour 2020, en AE comme en CP, soit 33 % des recettes fiscales brutes), la mission Remboursements et dégrèvements présente certaines particularités qui la différencient des autres dépenses de l’État.

Dotée exclusivement de crédits évaluatifs et dépourvue de crédits de titre 2 (dépenses de personnel), elle a pour vocation de permettre une présentation claire et un suivi efficace des montants de remboursements et dégrèvements d’impôts d’État et d’impôts locaux ainsi que des dispositifs fiscaux associés, qui viennent en atténuation des recettes fiscales brutes.

La mission Remboursements et dégrèvements regroupe ainsi les dépenses liées à des situations dans lesquelles l’État est amené à restituer des impôts, des taxes ou des contributions aux contribuables, ou dans lesquelles l’État ne recouvre pas certaines créances sur les contribuables.

Les raisons pour lesquelles l’État est amené à effectuer ces opérations sont très diverses et peuvent être classifiées en trois catégories :

– les sommes restituées en raison de la mécanique de l’impôt, qui s’expliquent par les modalités de recouvrement propres à certains impôts : l’État restitue certaines sommes, lorsque les montants déjà versés excèdent l’impôt dû, en matière d’impôt sur les sociétés par exemple, ou lorsque le montant de taxe sur la valeur ajoutée déductible excède le montant collecté par une entreprise, notamment ;

– les sommes restituées en raison des politiques publiques, lorsqu’un contribuable bénéficie d’un crédit d’impôt. Les réductions d’impôt, en revanche, ne donnent pas lieu à restitution, et, sauf cas particuliers, ne sont pas retracées dans la présente mission ;

– les raisons liées à la gestion de l’impôt, lorsque des corrections sont apportées après le calcul de l’impôt, à l’avantage du contribuable, à la suite d’une erreur matérielle, d’une contestation, ou d’un litige.

Sa présentation suit une logique comptable, le projet annuel de performances s’attachant à prévoir et à enregistrer le plus fidèlement possible l’évolution de ces dépenses, dans le respect du principe de sincérité budgétaire.

Le présent avant-propos a pour objectif de resituer la mission Remboursements et dégrèvements au sein des dépenses du budget général de l’État, d’en présenter les spécificités, et d’en dégager les enjeux principaux, tant au niveau de la prévision que de la présentation.

L’analyse des crédits affectés au programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, et au programme 201 Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, sera traitée dans la suite du rapport.

C’est ainsi que :

– la mission Remboursements et dégrèvements se distingue des autres missions du budget général par le recours à des crédits évaluatifs ;

– cette mission permet de retracer de manière comptable l’ensemble des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État et d’impôts locaux. Les documents budgétaires n’ont toutefois pas vocation à apporter une analyse économique des dispositifs fiscaux retracés dans la mission ;

– l’information du Parlement pourrait être améliorée ;

– le respect du principe de sincérité budgétaire nécessite de pouvoir évaluer les dépenses de manière fiable, mais la prévision budgétaire peut s’avérer délicate, concernant notamment les contentieux fiscaux.

Par exception à la règle du caractère limitatif des crédits, définie à l’article 9 de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la mission Remboursements et dégrèvements est dotée de crédits dits « évaluatifs ».

L’existence des crédits évaluatifs s’explique par la nécessité pour l’État d’obtenir l’autorisation du Parlement pour ordonnancer des dépenses obligatoires, ou quasi obligatoires, mais dont le montant ne peut être précisément connu lors du vote du budget. Pour ces charges, les dépenses « s’imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts ». Afin de préserver la rigueur de l’autorisation parlementaire, la loi organique cantonne ces dépenses dans des programmes spécifiques, et délimite clairement leur périmètre : celles-ci ne peuvent concerner que les charges de la dette de l’État, les remboursements, restitutions et dégrèvements, et les charges résultant de la mise en jeu de la garantie de l’État.

Ainsi, au sein du budget général de l’État, les programmes Charges de la dette et trésorerie de l’État et Appels en garantie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État sont par exemple exprimés en crédits évaluatifs, tandis que la mission Remboursements et dégrèvements est la seule à être entièrement constituée de tels crédits.

Crédits limitatifs et crédits évaluatifs dans la loi organique n° 2001-692
du 1er août 2001 relative aux lois de finances

Article 9. – Pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d’engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts.

Les crédits sont limitatifs, sous réserve des dispositions prévues aux articles 10 et 24. Les dépenses ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts.

Les conditions dans lesquelles des dépenses peuvent être engagées par anticipation sur les crédits de l’année suivante sont définies par une disposition de loi de finances.

Les plafonds des autorisations d’emplois sont limitatifs.

Article 10. – Les crédits relatifs aux charges de la dette de l’État, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l’État ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs.

Les dépenses auxquelles s’appliquent les crédits évaluatifs s’imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d’exécution jusqu’à la fin de l’année.

Les dépassements de crédits évaluatifs font l’objet de propositions d’ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée.

Les crédits prévus au premier alinéa ne peuvent faire l’objet ni des annulations liées aux mouvements prévus aux articles 12 et 13 ni des mouvements de crédits prévus à l’article 15.

Par son existence même, le régime des crédits évaluatifs représente une atteinte importante au principe de l’autorisation de la dépense par le Parlement : le Conseil d’État a ainsi rappelé que « le caractère évaluatif des crédits destinés à couvrir les dépenses relatives aux intérêts de la dette publique constitue une exception traditionnelle et nécessaire à la compétence du Parlement pour fixer de manière limitative les charges de l’État » (1).

Enfin, la mission Remboursements et dégrèvements n’est pas comprise dans le périmètre de la norme de dépenses pilotables et de l’objectif de dépenses totales de l’État.

Ces normes, qui visent à limiter la croissance des dépenses de l’État, ont remplacé les normes « zéro volume » et « zéro valeur » depuis l’adoption de la dernière loi de programmation des finances publiques (2).

La norme de dépenses pilotables et l’objectif de dépenses totales de l’État,
définies à l’article 9 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018
de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Article 9. – I. – L’agrégat composé des dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission Remboursements et dégrèvements et Investissements d’avenir, hors charge de la dette et hors contributions Pensions, des plafonds des impositions de toutes natures mentionnées au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 dans sa rédaction résultant de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, des dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors comptes d’affectation spéciale Pensions, Participations financières de l’État, et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) et du compte de concours financier Avances à l’audiovisuel public est dénommé norme de dépenses pilotables de l’État et ne peut dépasser, en euros courants, 257,9 milliards d’euros en 2018, 259,5 milliards d’euros en 2019, 260,5 milliards d’euros en 2020, 262,5 milliards d’euros en 2021 et 264,5 milliards d’euros en 2022, correspondant à une cible de diminution de 1 % en volume à compter de 2020.

II. – L’agrégat mentionné au I du présent article, augmenté des dépenses d’investissements d’avenir, de charge de la dette, des prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane telle que définie à l’article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, du compte d’affectation spéciale pensions et des programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers, est dénommé objectif de dépenses totales de l’État et est fixé, en euros courants, à 425,4 milliards d’euros en 2018, 432,7 milliards d’euros en 2019, 438,7 milliards d’euros en 2020, 442,8 milliards d’euros en 2021 et 450,9 milliards d’euros en 2022.

La gestion d’une part très importante des dépenses retracées dans la mission laisse à l’administration une marge de manœuvre faible, voire nulle. Au sein du programme 200, la seule action n° 11, qui rassemble les remboursements et les restitutions dus à la mécanique de l’impôt, s’élève à 80,9 milliards d’euros pour 2019, soit 57 % des crédits de la mission.

Le projet annuel de performances pour 2020 rappelle que la mission « comporte deux programmes dont les stratégies similaires répondent à un objectif unique et commun (…) : permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits en matière de remboursements et dégrèvements d’impôts le plus rapidement possible, tout en garantissant le bien-fondé des dépenses au regard de la législation. L’amélioration de la qualité du service rendu se traduit, notamment pour les usagers professionnels, par une gestion plus souple de leur trésorerie qui améliore leur compétitivité ».

L’enjeu de la mission est donc de permettre une présentation claire et un suivi efficace des remboursements et dégrèvements relatifs aux différents impôts, dans le respect des principes de sincérité budgétaire et d’image fidèle.

À cette fin, le programme 200 « identifie les dépenses en atténuation de recettes ayant trait aux impôts d’État. Il retrace les dépenses budgétaires résultant de l’application des règles fiscales lorsqu’elles conduisent à la mise en œuvre de dégrèvements d’impôts, de remboursements ou restitutions de crédits d’impôt, de compensations prévues par des conventions fiscales internationales [et] enregistre en outre un certain nombre d’opérations comptables liées aux remises gracieuses, annulations, admissions en non-valeur de recettes, ou aux remises de débets », tandis que, de manière similaire, le programme 201 « finance les dépenses correspondant aux dégrèvements d’impôts locaux, ainsi que celles liées à des opérations comptables (remises gracieuses, annulations, admissions en non-valeur de recettes) ».

La présentation budgétaire retenue vise à isoler les dépenses en atténuation de recettes portant sur les impôts d’État et les impôts locaux, afin de pouvoir les identifier clairement et d’obtenir une information détaillée à leur sujet.

Les indicateurs de performance définis à l’échelle de la mission traduisent cette recherche d’amélioration de la qualité du service public à travers la réduction du délai de traitement des demandes transmises à l’administration : remboursement de crédit de TVA, restitution de trop-versé d’IS, taux de réclamation contentieuse en matière d’impôt sur le revenu et de contribution à l’audiovisuel public, notamment.

INDICATEURS DE PERFORMANCE
DE LA MISSION REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS

(en %)

Programme

Indicateur (*)

2017

réalisé

2018

réalisé

2019

actualisé

2020

prévu

Cible 2020

 

200

Part des demandes de remboursement de crédit de TVA et des restitutions de trop versé d’IS, ayant reçu une suite favorable ou partiellement favorable, traitées dans un délai égal ou inférieur à 30 jours

89,93

88,34

80

80

80

Ancienneté des demandes de remboursement de crédit de TVA non imputable qui ont fait l’objet d’un remboursement (partiel ou total) dans un délai strictement supérieur à 30 jours

62

61,3

60

60

60

Taux net de réclamations contentieuses en matière d’IR et de contribution à l’audiovisuel public des particuliers traitées dans un délai de 30 jours par les services locaux

97,25

96,3

94,6

94,6

94,6

201

Taux net de réclamations contentieuses relatives à la taxe d’habitation traitées dans le délai de 30 jours par les services locaux

98,19

97,1

95,5

95,5

95,5

(*) Les indicateurs mesurent tous l’atteinte de l’objectif « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible », identique pour les deux programmes.

Une flèche vers le haut (↑) traduit une amélioration de l’indicateur, une flèche vers le bas (↓), une dégradation de l’indicateur.

Source : documents budgétaires.

À compter de 2017, il avait été proposé d’abaisser la cible des indicateurs avec pour objectif d’améliorer la qualité du service rendu aux usagers, sous l’angle de la qualité de traitement du dossier, en leur donnant davantage de temps pour fournir les justificatifs nécessaires à l’appui de leurs réclamations et en leur permettant de clarifier, si nécessaire, les termes de leurs demandes.

La rapporteure spéciale s’interroge sur l’incidence des baisses d’effectifs sur la capacité de l’administration fiscale à traiter les dossiers dans les délais impartis : l’abaissement de l’objectif, sous couvert d’une meilleure « qualité de service », n’est-il pas la conséquence de la réduction continue des effectifs de Bercy ?

La vision proposée par l’administration dans les documents budgétaires relatifs à la mission Remboursements et dégrèvements est donc essentiellement comptable, et non économique, puisque celle-ci s’attache à retracer fidèlement, et de manière synthétique, les remboursements, restitutions et dégrèvements relatifs à chaque impôt, mais pas à en évaluer l’efficacité, le coût total, ou la pertinence.

Le projet annuel de performances n’a donc pas vocation à se substituer au tome II de l’Évaluation des voies et moyens, relatif aux dépenses fiscales. Ce document, annexé à chaque projet de loi de finances, « permet de donner une information exhaustive sur les dispositifs de “dépenses fiscales”, en détaillant notamment leur impact global sur les recettes du budget de l’État et en expliquant l’évolution de leur coût depuis le dernier projet de loi de finances ». Il présente, également, pour chaque dépense fiscale, l’objectif de politique publique poursuivi, la mission de rattachement, le nombre de bénéficiaires, ou encore la qualité de la prévision de son coût. Ces éléments constituent une masse d’information importante et utile au Parlement.

Ce projet annuel de performances n’a pas non plus pour objectif de remplacer le jaune budgétaire Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, qui rassemble et synthétise les informations relatives aux dégrèvements d’impôts locaux et à leur compensation financière, mais également aux concours de l’État aux collectivités, aux subventions des ministères ou à la fiscalité transférée, offrant ainsi un aperçu global et consolidé de ces transferts.

Cette vision comptable s’oppose ainsi à une autre approche, plus analytique, qui impliquerait de distinguer entre les remboursements et dégrèvements qui constituent une véritable dépense, ceux qui constituent une simple atténuation de recettes, et ceux qui ne peuvent être considérés ni comme l’une, ni comme l’autre.

Les remboursements et dégrèvements sont présentés en atténuation des recettes fiscales brutes du budget général de l’État dans le tableau d’équilibre du budget. Cette présentation a le mérite de faire apparaître le montant des recettes fiscales brutes et nettes, tout en isolant clairement les remboursements et dégrèvements.

Pourtant, dans ses notes d’exécution budgétaire (NEB) portant sur la mission Remboursements et dégrèvements (3), la Cour des comptes estime régulièrement que ces dépenses devraient recevoir un traitement et une présentation différents :

– les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux constituent de vraies dépenses pour l’État, et la Cour recommande depuis 2011 de ne pas les déduire des recettes fiscales brutes dans la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des dépenses qui figure dans les lois de finances ;

– certains remboursements et dégrèvements ne traduisent ni une recette ni une dépense : dans certaines situations (admission en non-valeur, remise de débets, dation en paiement, notamment), « l’apurement comptable » de la créance nécessite l’enregistrement d’une recette comme si la créance était recouvrée. Pour ne pas déséquilibrer le budget de l’État, cette recette « artificielle » est compensée par l’enregistrement d’une dépense, tout aussi artificielle, dans la mission Remboursements et dégrèvements. La Cour estime que ces opérations ne devraient pas être retracées dans la comptabilité budgétaire, car elles ne correspondent à aucun mouvement de trésorerie.

Du point de vue de la présentation budgétaire la Cour recommande dès lors :

– de modifier la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des dépenses dans les lois de finances, en déduisant des recettes fiscales brutes les seuls remboursements et dégrèvements d’impôt d’État ;

– de fixer le calendrier de mise en œuvre de l’alignement de l’architecture du programme 201 sur celle du programme 200 ;

– de retracer dans le PAP et dans le RAP les admissions en non-valeur par année de prise en charge comptable de la créance et par impôt, pour chacun des deux programmes.

● Jusqu’en 2018, la Cour relevait également que les remboursements et dégrèvements relevant de la mécanique de l’impôt et des crédits d’impôts qui sont dépourvus de sens économique (s’agissant seulement des parties restituées et non imputées) devraient être comptabilisés directement en déduction des recettes fiscales brutes et non au sein de la mission. La rapporteure spéciale a relevé à plusieurs reprises que la présentation actuellement retenue par le Gouvernement permettait au Parlement d’obtenir des informations utiles.

À l’occasion de la publication de la NEB précitée, la Cour n’a pas renouvelé cette recommandation.

● Ces observations sont pertinentes pour certaines, et la rapporteure spéciale souligne que l’architecture budgétaire de la mission pourrait effectivement être améliorée.

● Concernant la première recommandation, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux constituent de véritables dépenses de l’État. De tels transferts aux collectivités territoriales pourraient donc ne pas être présentés en déduction des recettes fiscales brutes dans le tableau d’équilibre, même si leur suivi au sein de la mission Remboursements et dégrèvements n’est pas remis en cause.

Les arguments soulevés par l’administration sont compréhensibles, mais ne permettent pas de justifier la présentation actuellement retenue concernant les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux :

– l’administration considère qu’à l’instar des prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités locales, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux devraient être déduits des recettes brutes ; la Cour souligne que cette présentation n’est pas justifiée, car les PSR sont déduits après le calcul des recettes fiscales nettes de l’État ;

– l’administration soutient que le rattachement des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux aux dépenses dégraderait la lisibilité des dépenses et affaiblirait leur pilotage budgétaire ; la Cour rappelle que, si cet argument a pu présenter une véritable pertinence du fait de l’évolution heurtée de ces sommes au moment de la réforme de la taxe professionnelle, ces variations se sont stabilisées ;

– enfin, l’administration rappelle que les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux sont comptabilisés en moindres recettes en comptabilité nationale ; la Cour accepte cet argument, mais souligne que les conventions de la comptabilité nationale ne s’imposent pas à la comptabilité budgétaire.

● La deuxième recommandation de la Cour consiste à fixer le calendrier de mise en œuvre de l’alignement de l’architecture du programme 201 sur celle du programme 200.

L’administration souligne que les contraintes budgétaires imposent des choix stratégiques, et, la priorité ayant été donnée à la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, la mise en place de cette recommandation a été repoussée d’autant.

La rapporteure spéciale est favorable à cette proposition à condition que cela ne dégrade pas la qualité de l’information transmise.

● Concernant la troisième recommandation, qui consiste à publier dans les documents budgétaires des informations détaillées relatives aux admissions en non-valeur la rapporteure spéciale considère que ces éléments sont utiles, et encourage l’administration à les y faire figurer.

Comme le rappelle la Cour des comptes dans un référé portant sur les prévisions de recettes fiscales de l’État et transmis au ministre de l’économie et des finances en 2013 (4), « la qualité des prévisions de recettes fiscales a une influence déterminante sur la sincérité des projets de lois de finances. Pour que l’information du Parlement soit satisfaisante et pour que la crédibilité de la programmation budgétaire soit assurée, ces prévisions doivent reposer sur une organisation rigoureuse et des méthodes transparentes ».

La qualité de la prévision des dépenses pour l’année à venir constitue un enjeu d’autant plus important pour la mission Remboursements et dégrèvements que cette mission, qui est dotée de crédits évaluatifs, finance des dépenses contraintes, pour laquelle l’administration ne dispose que d’une très faible marge de manœuvre. Il est nécessaire pour l’administration comme pour le Parlement de disposer, dès le vote de la loi de finances, d’une évaluation fiable des dépenses auxquelles l’État devra nécessairement consentir au cours de l’année.

La fiabilité de la prévision est au cœur du principe de sincérité budgétaire, inscrit à l’article 47-2 de la Constitution, selon lequel « les comptes des administrations sont réguliers et sincères », et précisé par l’article 32 de la loi organique relative aux lois de finances de 2001.

Le principe de sincérité budgétaire dans la loi organique n° 2001-692
du 1er août 2001 relative aux lois de finances

Titre III : Du contenu et de la présentation des lois de finances

Chapitre Ier : Du principe de sincérité

Article 32. – Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

Article 33. – Sous réserve des dispositions de l’article 13 de la présente loi organique, lorsque des dispositions d’ordre législatif ou réglementaire sont susceptibles d’affecter les ressources ou les charges de l’État dans le courant de l’année, les conséquences de chacune d’entre elles sur les composantes de l’équilibre financier doivent être évaluées et autorisées dans la plus prochaine loi de finances afférente à cette année.

La sincérité s’apprécie donc au regard « des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Dans sa décision du 25 juillet 2001 relative à la LOLF (5), le Conseil constitutionnel a tiré de cette formule une conséquence concrète : s’agissant des lois de finances en général, la sincérité est « l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre » (6). L’appréciation du juge constitutionnel, assez générale, tient ainsi compte des « aléas » inhérents aux prévisions de recettes ou des « incertitudes particulières » liées à une situation économique dégradée (7).

Le Conseil constitutionnel a néanmoins rappelé que, ne disposant pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, il ne lui appartenait pas « d’apprécier le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement votés » (8).

Les écarts les plus significatifs affectent l’évaluation des remboursements et dégrèvements ; l’exécution des recettes fiscales nettes est en revanche assez proche de la prévision.

ÉCARTS CONSTATÉS PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS (LFI – LR)

(en milliards d’euros et en %)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019
(écart LFI – révisé)

Recettes fiscales brutes

– 16,0

– 4,1 %

+ 4,8

+ 1,3 %

– 3,6

– 0,9 %

– 7,0

– 1,7 %

+ 14,5

+ 3,6 %

– 11,7

– 2,8 %

– Remboursements
et dégrèvements

– 5,9

– 5,8 %

+ 3,7

+ 3,7 %

+ 3,2

+ 3,2 %

– 3,7

– 3,4 %

+ 5,8

+ 4,8 %

– 7,2

– 5,3 %

= Recettes fiscales nettes

– 10,0

– 3,5 %

+ 1,0

+ 0,4 %

– 6,8

– 2,4 %

– 3,3

– 1,2 %

+ 8,8

+ 3,1 %

– 4,6

– 1,7 %

(une valeur positive signifie que la réalisation LR s’établit à un niveau supérieur à la prévision LFI ; une valeur négative, que la réalisation LR s’établit à un niveau inférieur à la prévision LFI).

Source : lois de finances.

Ces écarts s’expliquent par la méthodologie suivie par l’administration pour évaluer les recettes fiscales et les remboursements et dégrèvements.

Les services évaluent dans un premier temps le montant des recettes fiscales nettes ; les remboursements et dégrèvements sont ensuite simulés à partir de ce premier travail, pour aboutir aux recettes fiscales brutes. La prévision des recettes fiscales nettes est ainsi déterminante, et la mission Remboursements et dégrèvements ne fait pas l’objet d’une prévision en tant que telle.

La direction du budget concentre ses analyses sur le montant des recettes fiscales nettes, qui lui permet de calculer le solde budgétaire.

Au sein du programme 200, l’évaluation des différentes actions pose des difficultés plus ou moins importantes selon les actions :

– l’action n° 12, relative aux politiques publiques, est celle qui présente le moins de difficultés, les dépenses fiscales étant relativement stables au cours du temps ;

– l’action n° 13, consacrée à la gestion de l’impôt, bénéficie également d’une certaine stabilité de la dépense, malgré des difficultés récurrentes concernant le suivi des contentieux fiscaux ;

– l’action n° 11, qui retrace les dépenses dues à la mécanique de l’impôt, est la plus complexe à modéliser pour les services. Pour la taxe sur la valeur ajoutée et pour l’impôt sur les sociétés, l’administration analyse l’évolution d’un agrégat économique qui influence directement la dynamique de chaque impôt (assiette des emplois taxables pour la taxe sur la valeur ajoutée, bénéfice net pour l’impôt sur les sociétés), et évalue, à partir de l’évolution attendue de cet agrégat, le montant des remboursements et dégrèvements à effectuer. Chaque impôt présente néanmoins des difficultés spécifiques : la concentration de l’assiette de l’impôt sur les sociétés affecte la fiabilité de l’évaluation car le comportement inattendu d’une seule grande entreprise peut faire dévier significativement la prévision, tandis qu’en matière de taxe sur la valeur ajoutée, le modèle inclut le rythme de traitement des dossiers par l’administration.

La méthodologie employée pour évaluer les crédits de l’action n° 11 – Mécanique de l’impôt, en matière de taxe sur la valeur ajoutée et d’impôt sur les sociétés

Prévision des remboursements et dégrèvements de TVA

La prévision de la TVA est fondée sur la notion de TVA de période d’affaires (proche de celle de la comptabilité nationale), qui évolue d’une année à l’autre en fonction de la croissance estimée des emplois taxables. La TVA budgétaire est ensuite déduite de la TVA de période d’affaires par application d’un décalage comptable.

Dans le programme 200, qui retrace les remboursements et dégrèvements (R&D) d’impôts d’État, les R&D de TVA sont répartis dans deux sous actions : les remboursements et restitutions liés à la mécanique de l’impôt (200-11-02) et les R&D liés à la gestion des produits de l’État (200-13-04).

La prévision des remboursements et restitutions liés à la mécanique de l’impôt relatifs à la TVA est opérée en trois étapes successives :

– Étape 1 : Détermination de l’enveloppe globale des remboursements de crédits de TVA (RCTVA) ;

– Étape 2 : Détermination de l’enveloppe utile des RCTVA ;

– Étape 3 : Prise en compte des rythmes de traitement par les services fiscaux.

Étape 1 : Détermination d’une enveloppe globale des remboursements de crédits de TVA (RCTVA)

L’enveloppe de crédits est ici considérée au sens large, regroupant les crédits de TVA demandés en remboursement comme ceux reportés en fin d’année, qu’il s’agisse de dépôts à temps ou de dépôts tardifs.

Dans ce contexte, l’exploitation de la chronique de cet agrégat sur série longue, corrigée d’éventuels effets comportementaux perturbateurs (dépôts effectués de manière tardive par rapport à leur date théorique), permet d’établir un modèle économétrique construit à partir des données des comptes trimestriels de l’Insee.

L’évolution des dépôts de demandes de remboursements de crédits de TVA résulte de l’application de ce modèle aux prévisions macro-économiques inscrites dans la note de conjoncture de l’Insee.

Étape 2 : Détermination de l’enveloppe utile des RCTVA

Lors du dépôt d’une déclaration faisant apparaître un crédit de TVA, les entreprises arbitrent entre le report de ce crédit sur la déclaration de TVA suivante ou la demande de remboursement de cette créance.

Les conséquences budgétaires ne sont pas les mêmes, la demande de remboursement se traduisant par une dépense budgétaire, à l’inverse du report de crédit.

Dans ce contexte, la transposition budgétaire de la masse de crédits dégagés est modulée par la propension au report, par les contribuables, de ces crédits.

Pour les prévisions, les propensions retenues correspondent à celles observées par le passé.

Étape 3 : Prise en compte des rythmes de traitement par les services fiscaux

Les dépenses budgétaires dépendent des rythmes de traitement des dossiers par l’administration fiscale.

Les hypothèses régissant le traitement des demandes de remboursement de crédit de TVA sont regroupées dans des matrices de rythmes d’ordonnancement (délai entre la date de dépôt de la demande de remboursement et celle de son ordonnancement) d’une part, et des matrices de paiement (délai entre la date l’ordonnancement et celle du paiement), d’autre part.

Les rythmes sont prévus sur la base de ceux constatés au cours des années passées.

Nota bene : La prévision des remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l’État consiste, pour sa part, à reporter les montants observés antérieurement.

Prévision des remboursements d’excédents d’acompte d’IS

Chaque année, une prévision est faite, à partir d’hypothèses macro-économiques, de l’évolution du montant de l’impôt sur les sociétés au titre d’un exercice donné.

Pour chaque entreprise, la liquidation de l’impôt (au mois de mai pour le plus grand nombre) conduit à faire une comparaison entre l’impôt net des imputations de crédits et les acomptes versés (constat d’un excédent de versement ou d’un complément à verser).

D’un point de vue macro-économique, le niveau du solde net d’impôt sur les sociétés relatif audit exercice est donc partagé entre :

– un solde brut, pour les entreprises débitrices au moment de la liquidation de leur exercice ;

– des restitutions d’excédents d’impôt sur les sociétés (REIS), pour les entreprises créditrices au moment de la liquidation de leur exercice.

Cette répartition est opérée au regard des ratios observés par le passé.

La prévision au titre d’un exercice donné est ensuite transposée en prévision budgétaire en mobilisant des poids constatés par le passé.

Concrètement, il s’agit de partager, d’une part, le solde brut versé au titre de N entre N et N+1 et, d’autre, part les REIS restitués au titre de N entre N et N+1.

Les dépenses comptabilisées dans la sous-action 200-11-01 correspondent aux REIS budgétaires de l’année concernée.

L’attention est appelée sur la difficulté à prédire le niveau de ces restitutions.

De manière générale, ce niveau est d’autant plus élevé que le résultat fiscal des entreprises se dégrade entre les deux années concernées.

Par ailleurs, à niveau d’évolution donnée de l’impôt entre deux années, le montant des restitutions est d’autant plus élevé que l’écart type est grand.

Il est notamment possible qu’en dépit d’une augmentation de l’impôt spontané entre deux années, les REIS progressent concomitamment.

Source : DGFiP, bureau GF-3C, chargé des statistiques fiscales.

L’administration fiscale a précisé que les recettes de taxe sur la valeur ajoutée étaient les plus difficiles à évaluer.

La rapporteure spéciale salue les efforts accomplis par l’administration fiscale pour renforcer et fiabiliser les outils d’évaluation. L’existence d’écarts entre prévision et exécution reste inévitable du fait de la difficulté à obtenir des prévisions macroéconomiques exactes, de la multiplicité des dispositifs fiscaux, de la diversité des contribuables. Toutefois, si la qualité des prévisions semble avoir atteint un niveau satisfaisant, l’administration doit rester vigilante afin de préserver cette efficacité.

Cet exercice s’avère particulièrement délicat pour l’administration lorsqu’il s’agit d’estimer le coût à venir des contentieux fiscaux. Ces contentieux opposent l’État à certains contribuables, personnes physiques comme personnes morales, qui réclament la restitution de sommes indûment reçues, le plus souvent après qu’une disposition législative a été déclarée inconstitutionnelle ou contraire au droit de l’Union européenne.

Lors de son audition par la commission des finances de l’Assemblée nationale, le directeur général des finances publiques, M. Bruno Parent, a souligné que l’administration avait « beaucoup de difficultés à évaluer [ce qu’elle devait] inscrire à titre de provisions pour une année budgétaire donnée » (9). Pour expliquer ces décalages persistants, le directeur général a précisé que « trois acteurs différents sont en effet en présence, dont l’action combinée détermine le niveau de la dépense effective, quand elle s’observe » :

– le juge, d’abord : l’administration ne peut prévoir quand il va se prononcer, ni, dans quel sens, et des incertitudes pèsent donc sur les cas les plus compliqués et les plus litigieux ;

– le justiciable, ensuite : celui-ci doit monter un dossier, ce qui implique de produire les pièces attestant qu’il remplit bien les conditions d’éligibilité au remboursement ; la constitution de ces dossiers peut être complexe ;

– l’administration, enfin : la capacité de traitement des services fiscaux n’est pas illimitée, et face au nombre très important des dossiers dans un contexte de baisse des effectifs, les délais peuvent en être rallongés.

La question de l’anticipation et de la juste évaluation du coût des contentieux fiscaux n’est pas nouvelle. La récurrence et la multiplication de ces contentieux, entraînant de fait un accroissement tendanciel de leur coût, a conduit la commission des finances de l’Assemblée nationale à créer une mission d’information sur la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État (10) , dont la rapporteure spéciale était membre, et qui a rendu ses conclusions au mois d’octobre 2018.

Comme l’année précédente, la rapporteure spéciale présentera un suivi détaillé des contentieux fiscaux en cours.

PREMIÈRE PARTIE : LE PROJET DE BUDGET POUR 2020

Les dépenses associées aux remboursements et dégrèvements, d’impôts d’État comme d’impôts locaux, connaissent une augmentation continue depuis le début des années 2000 : le taux de croissance annuel moyen de la dépense s’établit à + 4,6 % entre 2001 et la prévision 2020.

Ce dynamisme est principalement imputable aux remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, qui ont plus que doublé entre 2001 et 2018, passant de 50,6 milliards d’euros à 110 022 milliards.

Pour 2020, la prévision s’établit à 141 milliards d’euros, soit un léger recul par rapport à la prévision révisée pour 2019, qui s’élève à 143 milliards d’euros.

La croissance de ces dépenses s’explique par un recours de plus en plus régulier à la dépense fiscale.

Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ont longtemps été stables, fluctuant autour de 12,5 milliards d’euros entre 2001 et 2017. Ils connaissent depuis 2018 une forte croissance, du fait de la mise en œuvre du dégrèvement de taxe d’habitation pour 80 % des ménages.

ÉVOLUTION DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS, DEPUIS 2001

● La prévision révisée pour 2019 s’établit à 123,8 milliards d’euros, en hausse de 7,8 milliards par rapport à la prévision 2019, et de 13,7 milliards par rapport à l’exécution 2018 :

– les principales évolutions entre la prévision initiale et la prévision révisée pour 2019 ont trait à l’action 11 Mécanique de l’impôt (remboursements de crédits de TVA, pour + 3,4 milliards, le niveau de TVA étant stable, et de restitutions d’excédents d’impôts sur les sociétés, pour + 3 milliards, le niveau d’IS net n’étant révisé que de 0,3 milliard à la hausse), du fait de la volatilité des demandes et des rythmes de traitements, et à l’action 200-13 Gestion des produits de l’État (restitutions d’IS, pour + 1,8 milliard d’euros, du fait de contentieux exceptionnels, voir le C du I et le focus thématique consacré aux contentieux fiscaux) ;

– les principales évolutions entre la prévision révisée pour 2019 et l’exécution 2018 s’expliquent dès lors, sur l’action 11 Mécanique de l’impôt, par la hausse des remboursements de crédits de TVA (+ 4,3 milliards), et sur l’action 12 Politiques publiques, par la mise en œuvre du prélèvement à la source (crédit d’impôt modernisation du recouvrement, pour + 6,1 milliards, et acompte de crédits et de réductions d’impôts, pour 5,5 milliards). En revanche, sur l’action 13 Gestion des produits de l’État, l’apurement du contentieux « 3 % dividendes » (– 3,7 milliards) serait atténuée par une opération exceptionnelle de restitution de trop-versé de TGAP (+ 1 milliard) et par des dégrèvements d’IS qui se maintiennent à un niveau très élevé, et en progression, du fait de contentieux exceptionnels (+ 600 millions, à 3,8 milliards d’euros).

● Entre 2019 et 2020, la dépense est attendue en légère hausse par rapport à la prévision initiale pour 2019 (+ 1,9 milliard d’euros, + 1,7 %) mais en recul par rapport à la prévision révisée (– 5,8 milliards, – 4,7 %).

Cette situation s’explique par plusieurs dynamiques de sens contraires :

– les remboursements et restitutions liés à la mécanique de l’impôt augmenteraient de + 5,6 milliards d’euros, conséquence, d’une part, de la baisse des remboursements relatifs à l’impôt sur les sociétés, pour
– 5,7 milliards d’euros (diminution des imputations de créances de CICE induites par la suppression du dispositif à partir de 2019, et évolution dynamique du bénéfice fiscal en 2019, entraînant de façon mécanique un niveau de remboursement moins important en 2020), et, d’autre part, de dépenses relatives à l’impôt sur le revenu en augmentation de + 9,6 milliards d’euros, du fait de la première année de restitution des trop versés de prélèvement à la source ;

– les remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques diminueraient de – 9,3 milliards d’euros : les dépenses relatives à l’impôt sur le revenu reculeraient de – 6,1 milliards d’euros du fait de la disparition du crédit d’impôt modernisation du recouvrement, et les dépenses relatives à l’impôt sur les sociétés diminueraient de – 3,7 milliards d’euros en raison de la suppression du CICE.

– enfin, les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l’État diminueraient de – 2,1 milliards d’euros, du fait du contrecoup relatif à un dossier individuel à fort enjeu en matière d’impôt sur les sociétés
(– 1,9 milliard), de la hausse de contentieux de série (et notamment, 500 millions d’euros au titre du contentieux OPCVM extra-Europe), et de la non-reconduction de la restitution de TGAP évoquée précédemment (– 1,0 milliard).

● La mise en œuvre du prélèvement à la source a des conséquences sur les trois actions du programme. Le tableau suivant présente l’ensemble des conséquences budgétaires de cette nouvelle modalité de recouvrement de l’impôt sur le revenu.

SOUS-ACTIONS RETRAÇANT LES DÉPENSES ASSOCIÉES À L’IMPÔT SUR LE REVENU
ET AU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

(en millions d’euros)

Action

Sous-action

Explication

Exécution 2018

Impact PAS en 2019 par rapport à 2018

Prévision révisée 2019

Prévision

2020

11

200-11-05 Impôt sur le revenu - remboursements et restitutions liées à la mécanique de l’impôt

Retrace les restitutions et compensations de trop versé d’impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux constatées à l’émission du rôle

sous-action créée pour le PAS

+ 100

100

9 715

12

200-12-02 Impôt sur le revenu - remboursements et dégrèvements liées à des politiques publiques

Retraçait en 2019 le CIMR (6 milliards d’euros), en plus des autres restitutions d’IR liées à des politiques publiques. Le CIMR disparaît en 2020.

En 2019, l’action est également impactée à hauteur de – 1,7 milliard en moindres restitutions, dès lors que la reprise de l’acompte lors de la liquidation de l’impôt en juillet 2019 entraîne mécaniquement une augmentation de la capacité à imputer les crédits d’impôt.

3 788

+ 6 000

– 1 700

+ 4 300

8 081

1 936

200-12-08 Acomptes de crédits et de réductions d’impôts sur le revenu

Retrace la dépense correspondant à l’acompte de crédits et réductions d’impôts, égal à 60 % du CI/RI de l’année précédente, et portant sur les dispositifs suivants : emploi d’un salarié à domicile,

famille (garde d’enfants de moins de 6 ans), dépenses de dépendance (EHPAD), l’investissement locatif (Pinel, Duflot, Scellier, investissement social et logement dans les DOM, Censi-Bouvard), dons aux œuvres, des personnes en difficulté et des cotisations syndicales.

sous-action créée pour le PAS

+ 5 500

5 533

5 700

13

200-13-01 Impôts sur le revenu - dégrèvements et restitutions de sommes indûment perçues

Retrace les dégrèvements d’IR après émission des impositions initiales. Lors de la mise en œuvre du PAS, une baisse des contentieux après émission était attendue, en raison d’une baisse attendue des dégrèvements gracieux, pour un montant de 500 millions d’euros environ.

2 417

– 500

1 967

1 500

200-13-09 Prélèvement à la source (PAS) : dégrèvements et restitutions

Retrace les dégrèvements de PAS suite à contentieux et avant émission des rôles. Préalablement à l’émission du rôle d’imposition au titre des revenus de l’année N qui interviendra en (N+1), un contribuable pourra contester le taux de PAS qui lui est appliqué. Un collecteur pourra également obtenir par voie contentieuse le remboursement d’un trop versé de PAS. Ces cas devraient être peu nombreux et correspondre à des situations où le collecteur ne peut pas agir « par compensation » sur les mois d’après

sous-action créée pour le PAS

200

200

200

Total

9 600

Source : réponses aux questionnaires.

 

2014

2015

2016

2017

2018

PLF 2019

Révisé 2019

PLF
2020

Rév. 19/

PLF 20

11-01 IS

14 523

16 898

16 573

14 559

17 449

16 466

18 082

12 355

– 31,7 %

11-02 TVA

47 607

49 532

50 148

50 916

52 531

53 523

56 876

58 615

+ 3,1 %

11-03 Bouclier

19

10

8

2

5

5

5

11-04 Autres

246

177

180

182

225

204

219

221

+ 0,9 %

11-05 IR-PAS

100

100

9 715

+ 9 615 %

Action 11

62 395

66 617

66 909

65 660

70 211

70 292

75 282

80 912

+ 7,5 %

Source : réponses aux questionnaires.

Entre 2019 et 2020, les plus fortes variations devraient concerner les sous-actions relatives à l’impôt sur les sociétés, du fait de la suppression du CICE, et au prélèvement à la source.

 

2014

2015

2016

2017

2018

PLF 2019

Révisé 2019

PLF
2020

Rév. 19 /

PLF 20

12-01 PPE

1 951

1 962

37

4

12-02 IR

2 108

2 372

2 696

2 625

3 788

8 933

8 081

1 936

– 76,0 %

12-03 IS

6 267

8 058

8 891

11 977

15 910

16 078

15 716

11 976

– 23,8 %

12-04 TICPE

760

706

758

1 008

1 608

1 595

2 068

1 998

– 3,4 %

12-05 TICGN

3

1

2

2

2

2

2

2

12-06 CAP

508

514

617

592

589

552

552

542

– 1,8 %

12-08 PAS

5 513

5 533

5 700

+ 3,0 %

12-09 TICFE

450

Action 12

11 597

13 613

13 001

16 208

21 897

32 673

31 952

22 604

– 29, %

Source : réponses aux questionnaires.

 

Nombre de bénéficiaires ayant bénéficié d’une restitution

Nombre de redevables ayant bénéficié de la dépense fiscale

2018 exécuté

2019 révisé

2020 prévu

Part restituée

Part imputée

Part restituée

Part imputée

Part restituée

Part imputée

Crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement (CIMR)

 –

  –

 – 

 – 

6 087

77 419

 – 

 – 

CI au titre de l’emploi d’un salarié à domicile

1 697 573

4 094 075

1 453

3 272

890

4 055

932

4 243

CI égal au prélèvement forfaitaire obligatoire (PFU à compter de 2019)

3 841 327

10 841 948

508

3 161

80

3 200

85

3 381

CI pour frais de garde des enfants âgés de moins de six ans

949 855

1 753 832

500

684

301

899

301

899

CITE

655 879

1 419 100

820

1 128

454

681

440

660

CI au titre des cotisations versées aux organisations syndicales représentatives des salariés

340 018

1 540 151

27

125

13

139

13

139

CICE

147 533

402 408

247

651

199

611

13

41

CI pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur de l’aide aux personnes

41 235

80 017

30

34

22

28

23

29

CI au titre des dépenses engagées pour la formation du chef d’entreprise

53 632

158 081

10

27

9

28

9

28

CI en faveur de l’apprentissage

22 692

37 221

22

14

19

13

19

13

CI en faveur des entreprises agricoles utilisant le mode de production biologique

12 601

14 851

29

7

41

9

41

9

CI au titre des dépenses engagées par les exploitants agricoles pour assurer leur remplacement

23 081

33 195

12

6

11

7

11

7

CI au titre des intérêts d’emprunt supportés à raison de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale

33 358

40 769

22

26

2

3

0

0

CI à raison des intérêts des prêts souscrits entre le 01/09/2005 et le 31/12/2008 en vue du financement de leurs études par les personnes âgées de vingt-cinq ans au plus

1 138

3 244

0

0

0

0

0

0

CI Famille

456

2 505

0

2

0

2

0

2

CI investissements forestiers

2 482

8 550

2

4

1

3

1

3

Total des dispositifs présentés

3 682

9 141

2 042

9 678

1 888

9 454

Source : réponses aux questionnaires.

En dehors du PAS, la principale évolution porte sur les montants restitués au titre du crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi, la forte diminution en 2020 (– 186 millions d’euros) étant la conséquence de la suppression du dispositif au 1er janvier 2019.

En effet, la principale évolution constatée au niveau de l’action est due à la mise en œuvre du PAS (11). Celle-ci s’est en effet accompagnée, en 2019, de la création du crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement (6 milliards d’euros restitués), qui disparaît en 2020.

La mise en œuvre du PAS s’est également accompagnée de l’instauration d’une avance de crédits et de réductions d’impôt sur le revenu, concernant certains dispositifs, au début de l’année 2019.

La DGFiP a précisé à la rapporteure spéciale que :

– « 8,7 millions de foyers fiscaux ont bénéficié d’une avance de crédits et de réductions d’impôt, ce qui représente un montant total de 5,5 milliards d’euros et un montant moyen par foyer fiscal de 600 euros environ », ainsi qu’un « montant médian par foyer de 250 euros » ;

– parmi ces 8,7 millions de foyers, 7,4 millions avaient déclaré des réductions et/ou crédits d’impôts récurrents en 2017 et en 2018 (12) ;

– « 2,3 millions de foyers fiscaux ont bénéficié d’une avance supérieure au montant des réductions d’impôt/crédits d’impôt récurrents de 2018. La différence entre ces deux montants est de 0,67 milliard d’euros soit 291 € en moyenne par foyer fiscal » (13).

Le tableau suivant présente les informations détaillées relatives à chaque dispositif concerné par l’avance.

MONTANT DES AVANCES DE CRÉDITS ET RÉDUCTIONS D’IMPÔTS VERSÉES

Bénéficiaires de l’avance de crédits et de réductions d’impôt, par dispositif

Nombre de bénéficiaires

Montant total de l’avance (en M€)

Montant moyen de l’avance (en €)

Montant médian de l’avance (en €)

RFR moyen des bénéficiaires (en k€)

Frais de garde des jeunes enfants

1,7

660

390

320

46

Services à la personne

3,9

2 600

650

380

60

Dépenses d’accueil en EPHAD

0,13

100

860

800

39

Investissement locatif Duflot

0,03

70

2 350

2 100

94

Investissement locatif Pinel

0,12

290

2 450

2 200

93

Investissement locatif Scellier

0,24

665

2 800

2 600

113

Logement DOM

0,02

50

3 050

2 400

82

Investissement Censi-Bouvard

0,05

100

1 900

1 500

100

Dons versés à des organismes d’aide aux personnes en difficulté

1,6

165

100

80

60

Autres dons

3,3

700

200

60

62

Cotisations syndicales

1,4

90

65

55

45

Total

8,7

5 500

620

230

52

Source : réponses aux questionnaires.

Environ 2,3 millions de foyers fiscaux devraient faire l’objet de régularisations, et restituer le trop-perçu à l’administration fiscale, dont :

– 1,3 million de foyers fiscaux n’ayant pas déclaré de réduction ou de crédit d’impôts récurrent au titre des revenus 2018 : ces foyers devraient restituer l’intégralité de l’avance reçue ;

– 1 million de foyers fiscaux ayant déclaré de réduction ou de crédit d’impôts récurrent au titre des revenus 2018 : pour ces foyers, le montant de la RI et/ou du CI au titre de 2018 est inférieur à 60 % de la RI et/ou du CI au titre de 2017 ; les ménages devront restituer l’écart à l’administration fiscale.

Le montant total à restituer s’élèverait à 670 millions d’euros (soit près de 12 % de l’avance totale) (14).

MONTANT DES RÉGULARISATIONS RELATIVES
AUX AVANCES DE CRÉDITS ET RÉDUCTIONS D’IMPÔTS VERSÉES

Bénéficiaires de l’avance de crédits et de réductions d’impôt, par dispositif

Nombre de bénéficiaires

Nombre de contribuables devant restituer l’avance de CI ou de RI

Montant moyen de l’avance à restituer
(en €)

Montant médian de l’avance à restituer (en €)

RFR moyen des contribuables devant restituer
(en k€)

Frais de garde des jeunes enfants

1,7

0,7

240

160

45

Services à la personne

3,9

1,1

300

140

49

Dépenses d’accueil en EHPAD

0,13

0,04

500

240

35

Investissement locatif Duflot

0,03

0,00

2 150

1 750

87

Investissement locatif Pinel

0,12

0,01

300

1 950

89

Investissement locatif Scellier

0,24

0,04

2 200

1 700

105

Logement DOM

0,02

0,00

3 200

2 350

87

Investissement Censi-Bouvard

0,05

0,01

1 900

1 400

99

Dons versés à des organismes d’aide aux personnes en difficulté

1,6

0,6

70

40

57

Autres dons

3,3

1,2

120

35

61

Cotisations syndicales

1,4

0,3

50

45

43

Total

8,7

1,7

291

   

Source : réponses aux questionnaires.

 

Nombre de bénéficiaires

2018 exécuté

2019 révisé

2020 prévu

Bénéficiaire final

ayant bénéficié d’une restitution 2018

ayant bénéficié d’une restitution ou d’une imputation 2018

Part restituée

Part imputée

Part restituée

Part imputée

Part restituée

Part imputée

CICE

543 768

827 672

10 239

8 277

10 379

7 989

6 665

2 300

Entreprises

CI Recherche (y. c. CII)

15 187

19 204

4 129

2 071

4 311

2 189

4 373

2 127

Entreprises

Prêt à taux zéro et Prêt à taux zéro renforcé (PTZ et PTZ+)

275

577

784

492

267

821

307

942

Ménages

CI pour dépenses de production d’œuvres cinématographiques

289

319

163

6

161

8

161

8

Entreprises

CI en faveur de l’apprentissage

67 869

90 849

118

44

108

40

0

0

Entreprises

CI en faveur des investissements productifs outre-mer

656

759

80

23

81

23

81

23

Entreprises

CI pour dépenses de production d’œuvres audiovisuelles

171

184

81

9

78

12

78

12

Entreprises

CI famille

3 952

8 369

54

54

56

56

56

56

Ménages

CI pour dépenses de production d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles engagées par des entreprises de production exécutives

36

40

52

1

53

0

53

0

Entreprises

CI pour investissement en Corse

2 561

3 664

52

18

64

23

64

23

Entreprises

CI pour dépenses de conception de nouveaux produits exposés par les entreprises exerçant les métiers de l’art

1 335

1 529

20

4

20

4

20

4

Entreprises

CI pour la production phonographique

185

203

9

2

10

1

10

1

Entreprises

CI pour les entreprises de création de jeux vidéo

25

28

18

1

19

0

19

0

Entreprises

Eco-prêt à taux zéro (Éco-PTZ)

73

537

10

36

8

31

7

28

Ménages

CI au titre des dépenses engagées pour la formation du chef d’entreprise

31 695

56 969

8

7

8

7

8

7

Entreprises

CI pour dépenses de production de spectacles vivants musicaux ou de variétés

200

211

14

1

14

1

14

1

Entreprises

CI au titre des investissements réalisés dans le secteur du logement social en outre-mer

15

17

70

0

70

0

70

0

Ménages

CI pour le rachat des entreprises par les salariés

40

52

0

0

0

0

0

0

Entreprises

CI en faveur de l’agriculture biologique

278

404

1

0

3

0

3

0

Entreprises

CI pour dépenses de prospection commerciale

1 107

1 397

21

5

Entreprises

CI en faveur de l’intéressement

464

1 247

1

4

Entreprises

CI en faveur des maîtres-restaurateurs

1 084

1 249

4

1

3

1

2

1

Entreprises

Total des dispositifs présentés

671 265

1 015 480

15 931

11 237

15 733

11 377

11 952

5 768

Total entreprises

15 010

10 474

15 312

10 298

11 551

4 507

Entreprises

Total ménages

918

582

401

908

440

1 026

Ménages

Source : réponses aux questionnaires.

L’administration fiscale précise que « la sous-action est principalement affectée par le coût des dispositifs liés au CICE, au CIR et au PTZ, les autres dépenses évoluant relativement peu d’une année sur l’autre, dans un contexte global de stabilité de la législation applicable ».

Pour 2020, les principales évolutions concernent ainsi le CICE
(– 3,7 milliards d’euros, du fait de sa suppression), le CIR (– 62 millions), le PTZ (– 40 millions), ainsi que le crédit d’impôts en faveur de l’apprentissage, suite à sa suppression (– 108 millions).

 

Nb benef. 2018

2014

2015

2016

2017

2018

2019 révisé

PLF 2020

Personnes de condition modeste

(art. 1605 bis-2° du CGI)

4 426

511

440

563

583

604

545

549

Droits acquis

(art. 1605 bis-3° du CGI)

105

29

47

21

17

15

12

10

Total

540

487

584

600

619

557

559

Sous-action 12-06 = Montant de la compensation versée aux organismes de l’audiovisuel public

508

514

617

592

589

552

542

Écart

32

– 27

– 33

8

30

5

17

Source : réponses aux questionnaires.

Il peut exister un écart entre le montant total des dégrèvements et le montant de la compensation versée aux organismes de l’audiovisuel public.

Explication des écarts potentiels entre le montant des dégrèvements de CAP
et le montant retracé dans la sous-action 12-06

L’écart entre les montants dégrevés au titre des personnes de condition modeste et des droits acquis, et les montants effectivement compensés pour les sociétés audiovisuelles publiques, s’explique par le mécanisme de garantie de ressources de la CAP :

– si les encaissements de CAP en fin d’année sont inférieurs au montant de la prévision fixée en loi de finances, l’État compense cet écart, en accroissant le montant des dégrèvements compensés à due concurrence ;

–  l’inverse, lorsque les encaissements de CAP sont suffisants pour que la dotation versée aux sociétés audiovisuelles publiques corresponde à l’engagement de la LFI, les dégrèvements ne sont pas nécessairement compensés dans leur intégralité. Le mécanisme de garantie des ressources a ainsi été activé pour la dernière fois en 2016.

Source : réponses aux questionnaires.

L’administration fiscale a précisé à la rapporteure spéciale que :

– l’évolution de la dépense entre 2015 et 2016 est due à l’augmentation du nombre de bénéficiaires du dégrèvement à la suite du vote de l’article 75 de la loi de finances pour 2016 ;

– l’évolution de la dépense entre 2016 et 2017 est due à l’article 7 de la loi de finances pour 2018 qui a permis aux foyers entrés dans le dispositif du sifflet TH en 2017 de bénéficier du dégrèvement de CAP (foyers exonérés de TH en 2017 et 2018) ;

– l’évolution de la dépense entre 2017 et 2018 résulte de l’article 15 de la loi de finances pour 2019 lequel a permis aux foyers entrés dans le dispositif du sifflet TH en 2018 de bénéficier du dégrèvement de CAP en 2018 (foyers exonérés de TH en 2018 et 2019) ;

– toutefois, aux termes du même article 15, ces foyers, dégrevés de CAP en 2018, ne le seront ni en 2019, ni en 2020, ce qui explique la diminution de la dépense entre 2018 et 2019, avant une relative stabilité entre 2019 et 2020.

La rapporteure spéciale précise néanmoins que ces simulations ont été reçues avant l’adoption de l’amendement n° I-2442 de M. Sacha Houlié, ayant pour effet de prolonger le dispositif de l’article 7 de la loi de finances pour 2018 en 2019 pour certains ménages (15).

● L’action 13 retrace les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l’État, qui recouvrent des dépenses de nature diverses, et notamment les dégrèvements gracieux, les restitutions opérées suite à des contentieux fiscaux perdus par l’État, et notamment les contentieux fiscaux de série, les versements réalisés du fait de certaines conventions internationales, les rectifications suite à des erreurs commises par l’administration, les admissions en non-valeur lorsque des créances sont déclarées irrécouvrables, les dations en paiement, les intérêts moratoires, les remises de débets, ou encore, depuis 2019, les dégrèvements de prélèvement à la source, suite à un contentieux, avant émission des rôles.

Cette action retrace également certaines transactions fiscales, lorsqu’elles sont réalisées après la mise en recouvrement, mais ne comporte aucune trace des transactions réalisées avant mise en recouvrement.

Ces différentes dépenses ne font pas l’objet d’un suivi individualisé dans la présentation budgétaire : les sous-actions du programme sont parfois relatives à un impôt ou à une catégorie d’impôt (sous-actions 13-01 à 13-05), ou à une opération ou une catégorie de dépense, telles que les ANV ou les intérêts moratoires (sous-actions 13-05 à 13-09).

La présentation retenue dans le projet annuel de performances rend difficile l’identification et le suivi de ces différentes dépenses, qui représente pourtant des enjeux budgétaires conséquents.

La rapporteure spéciale a demandé à l’administration fiscale la ventilation par nature de la dépense au sein de chaque sous-action. La réponse qui lui a été fournie n’est pas satisfaisante. La rapporteure spéciale suivra attentivement ce point à l’occasion du prochain Printemps de l’évaluation.

● Le tableau suivant présente l’évolution de coût de chaque sous-action depuis 2014.

ÉVOLUTION PLURIANNUELLE DES CRÉDITS DE L’ACTION 13 DU PROGRAMME 200

(en millions d’euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

LFI 2019

Révisé 2019

PLF 2020

2019/

2020

13-01 IR

2 106

2 236

2 071

1 972

2 417

1 835

1 967

1 500

– 467

13-02 IS

1 187

1 245

1 162

2 522

3 230

1 432

3 807

1 919

– 1 887

13-03 Autres impôts directs

1 527

1 413

1 454

6 302

4 939

2 200

1 560

2 720

+ 1 160

13-04 TVA

1 972

2 200

2 136

2 416

2 396

2 416

2 496

2 496

13-05 Autres impôts indirects

403

452

679

801

1 109

1 000

2 234

800

– 1 434

13-06 Autres

702

729

660

788

680

710

750

750

13-07 ANV

2 296

2 513

2 063

1 916

1 906

1 916

1 836

2 972

+ 1 136

13-08 Autres dont intérêts moratoires

445

491

483

1 323

1 235

750

1 685

1 095

– 590

13-09 PAS

100

200

200

Action 13

10 638

11 279

10 708

18 041

17 913

12 359

16 535

14 452

– 2 082

Source : réponses aux questionnaires.

La rapporteure spéciale relève que les crédits de l’action se maintiendront à un niveau élevé en 2020, à 14,5 milliards d’euros. L’administration précise que cette prévision intègre également un dossier individuel à hauteur de 1,1 milliard d’euros sans impact sur les recettes fiscales nettes, du fait de l’enregistrement d’une admission en non-valeur dans les recettes de TVA, à la suite d’une liquidation judiciaire d’une société, sur l’action 13-07.

La rapporteure spéciale relève qu’en 2020, les contentieux fiscaux de série représenteront une nouvelle fois des dépenses très importantes : la prévision tient compte de 2,3 milliards d’euros de dépenses prévisionnelles, dont 1,1 milliard d’euros au titre du seul contentieux Accor.

Le coût budgétaire associé aux contentieux fiscaux est développé dans la seconde partie (16).

 

Nombre de bénéficiaires 2018
(en milliers)

2014

2015

2016

2017

2018

Révisé 2019

PLF 2020

Dégrèvement barémique

1 047

3 962

3 953

4 368

4 383

4 883

4 455

4 597

Plafonnement à la valeur ajoutée CET

30

1 068

1 041

1 171

1 024

1 194

1 247

1 211

Dégrèvement CET à titre transitoire

92

28

20

Plafonnement à la valeur ajoutée TP

12

12

3

2

3

Crédit de taxe en zone de restructuration de la défense

3

3

Restitutions CVAE

61

807

763

711

768

24

13

12

Autres dégrèvements et crédits d’impôt

536

507

452

793

697

600

450

Action 01 CET

6 480

6 307

6 725

6 970

6 801

6 315

6 271

Action 01 CET – hors restitutions de CVAE

5 673

5 544

6 014

6 202

6 777

6 302

6 259

Par rapport à 2018, la baisse sensible (– 530 millions d’euros, soit – 8 %) s’explique selon l’administration fiscale par le recul du coût du dégrèvement barémique, conséquence de l’article 15 de la loi de finances pour 2018 qui aménage les modalités de calcul de la CVAE en appliquant la consolidation du chiffre d’affaires non plus aux seules sociétés fiscalement intégrées mais à l’ensemble des sociétés satisfaisant aux conditions de détention du capital pour faire partie d’un groupe fiscal.

Dans une moindre mesure, la diminution est due à la baisse entre les deux années du contentieux de série du régime « CVAE de groupe », qui avait conduit à la modification législative précitée, retracée dans la ligne « autres dégrèvements et crédits d’impôts ».

Conformément aux recommandations de la Cour des comptes, les restitutions de CVAE ne sont plus retracées dans l’action 01 depuis 2019, ce qui explique la baisse apparente de la dépense entre 2018 et 2019.

 

Nombre de bénéficiaires 2018

2014

2015

2016

2017

2018

Révisé
2019

PLF 2020

Contentieux et gracieux

747

803

1 078

1 287

1 310

1 210

1 210

TFPB / accessibilité pour personnes handicapées

10 025

29

43

64

62

90

90

90

TFPB / travaux d’économie d’énergie pour les HLM et les SEM

11 419

100

59

80

52

92

92

92

TFPB / personnes de condition modeste (65-75 ans)

379 021

70

53

55

50

50

50

50

TFPNB / pertes de récoltes ou de bétail

1 036 036

14

6

174

37

95

95

95

TFPNB / jeunes agriculteurs

53 000

9

9

8

6

7

7

7

TFPB /plafonnement habitation principale en fonction du revenu

5 446

3

4

4

2

4

4

4

TFPB / travaux dans le cadre de la prévention des risques technologiques

nd

1

1

< 0,5

< 0,5

< 0,5

< 0,5

< 0,5

TFPNB / associations foncières pastorales

2 492

< 0,5

< 0,5

< 0,5

< 0,5

< 0,5

< 0,5

< 0,5

Cotisation < à 12 €

2 697 261

12

12

12

12

12

12

12

Action 02 TF

985

990

1 475

1 508

1 660

1 560

1 560

La rapporteure spéciale relève néanmoins que le montant de dégrèvements contentieux et gracieux se maintiendra à un niveau élevé en 2019 et en 2020.

Cette situation a été relevée à plusieurs reprises par la Cour des comptes. La rapporteure spéciale précisait également dans son dernier rapport relatif à l’exécution 2018 que, sur l’année 2018, le montant des dégrèvements contentieux et gracieux de taxes foncières s’établissait à un niveau élevé, à 1,3 milliard d’euros, nettement au-dessus de la prévision avancée en LFI 2018 (900 millions d’euros), du fait des délais d’enregistrement des transactions immobilières par les services de la publicité foncière.

La rapporteure spéciale insiste sur la nécessité d’améliorer cette situation au plus vite ; cette situation est développée dans le focus thématique n° 3.

 

Nombre de bénéficiaires 2018 (en millions)

2014

2015

2016

2017

2018

Révisé
2019

PLF 2020

Dégrèvement pour 80 % des ménages
(art. 5 LFI 2018)

17,6

2 927

6 534

13 612

Dégrèvement « sortie en sifflet »
(art. 7 LFI 2018)

300

350

Plafonnement en fonction du revenu

8,6

2 906

3 153

2 996

3 002

3 062

3 300

Contentieux et gracieux

554

526

855

538

583

583

583

Gestionnaires de foyers

0,04

41

53

60

67

71

71

71

THLV

19

27

27

27

25

25

25

Personnes de condition modeste relogées / ANRU

0,12

34

36

38

38

38

38

38

Cotisation < à 12 €

4,6

2

2

2

2

2

2

2

Action 03 TH

3 556

3 797

3 978

3 674

6 708

10 853

14 681

Source : réponses aux questionnaires.

Cette évolution s’explique principalement par la montée en puissance du dégrèvement de taxe d’habitation pour 80 % des ménages, créé par la loi de finances pour 2018. Son application étant progressive (le taux du dégrèvement augmentant progressivement, de 30 % en 2018, à 65 % en 2019, et 100 % en 2020), le coût de ce dégrèvement est estimé à 2,9 milliards en 2018, à 6,5 milliards en 2019 et à 13,6 milliards en 2020.

La forte augmentation entre 2019 et 2020 s’explique également par la suppression du plafonnement en fonction du revenu à compter de 2020. L’impact budgétaire de la suppression ce plafonnement sera de fait compensé par la hausse à due concurrence du dégrèvement pour 80 % des ménages, qui s’appliquait jusque-là après imputation du plafonnement.

La rapporteure spéciale relève que l’administration fiscale ne s’attend pas à une baisse du montant de dégrèvements contentieux et gracieux de taxe d’habitation en 2020, malgré la mise en œuvre du nouveau dégrèvement.

Concernant le dégrèvement « sortie en sifflet », institué par l’article 7 de la loi de finances pour 2018, l’article 15 de la loi de finances pour 2019 a eu pour conséquence de maintenir en 2018 dans une exonération de TH la population qui devait sortir en sifflet, ce qui implique un coût nul pour la sous-action. En 2019 et 2020, le coût du dégrèvement pour cette population est estimé à 300 millions et 350 millions d’euros, respectivement.

Toutefois, la rapporteure spéciale précise que ce tableau a été transmis avant l’adoption de l’amendement n° I-2442 de M. Sacha Houlié (17), lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2020.

Cet amendement a pour objectif de prolonger les effets de l’exonération de taxe d’habitation (et du dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public) évoquée au paragraphe précédent, pour les personnes remplissant trois conditions :

– occuper son habitation principale dans les conditions prévues au I de l’article 1390 du code général des impôts (qui implique notamment d’être titulaire de l’allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l’allocation supérieure d’invalidité) ;

– ne pas être passible de l’IFI ;

– satisfaire aux conditions d’application du I bis de l’article 1414 du même code au titre de 2018, c’est-à-dire avoir bénéficié du dispositif de « sortie en sifflet » de l’exonération de taxe d’habitation en 2018.

Ce dispositif remplace le dégrèvement initialement prévu à l’article 7 de la loi de finances pour 2018 au titre de 2019, qui aurait dû s’élever à 300 millions au titre de 2018.

La compensation des exonérations de fiscalité locale étant versée l’année suivante, l’amendement n° I-3103 du Gouvernement (18) tire les conséquences de l’amendement n° I-2442 sur le prélèvement sur les recettes de l’État au titre de 2020. Il précise qu’à ce titre, « le prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale est majoré de 226 millions d’euros ».

Ainsi, sur la base de ces informations, du point de vue des collectivités, l’amendement n° I-2442 devrait avoir pour conséquences :

– une baisse du montant des dégrèvements de TH, pour 300 millions d’euros, en 2019 ;

– une hausse des PSR de 226 millions d’euros, en 2020 ;

– soit une perte « nette » de recettes, sur 2019 et 2020, de 74 millions d’euros.

 

2014

2015

2016

2017

2018

PLF 2019

Révisé 2019

PLF
2020

Action 04 ANV

481

582

531

513

538

513

538

538

Source : réponses aux questionnaires.

SECONDE PARTIE : FOCUS THÉMATIQUES

En matière fiscale, plusieurs dispositifs permettent de limiter l’imposition due par les personnes âgées ou dépendantes ou par leur entourage.

En particulier, deux réductions et un crédit d’impôt sont spécifiquement destinés aux personnes dépendantes. Il s’agit :

– de la réduction d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement pour les personnes dépendantes accueillies en établissement spécialisé (art. 199 quindecies du CGI) ;

– du crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile (art. 199 sexdecies du CGI), puisque le 2° de l’article L. 7231-1 du code du travail vise « l’assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d’une aide personnelle à leur domicile ou d’une aide à la mobilité dans l’environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile » ;

– de la réduction d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur de l’aide aux personnes (art. 200 quater du CGI).

Sur la base de données transmises par la direction de la législation fiscale (DLF) du ministère de l’action et des comptes publics, et de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) des ministères sanitaires et sociaux, la rapporteure spéciale a étudié les effets de ces trois dispositifs.

Elle recommande de transformer la réduction d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement pour les personnes dépendantes accueillies en établissement spécialisé en un crédit d’impôt, et a déposé un amendement proposant cette transformation lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2020 (19).

L’article 199 quindecies du code général des impôts accorde une réduction d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement pour les personnes dépendantes accueillies en établissement spécialisé.

Au titre de l’imposition 2018, le coût de cette dépense fiscale est estimé par la DLF à 328 millions d’euros. Elle bénéficie à 229 000 foyers fiscaux.

La réduction d’impôt s’élève à 25 % des dépenses engagées au titre de la dépense et de l’hébergement des seules personnes dépendantes hébergées dans un établissement spécialisé, à l’exclusion des dépenses de soins, qui sont couvertes par la Sécurité sociale. Ces dépenses sont plafonnées à 10 000 euros par an et par bénéficiaire.

Cette réduction d’impôt est cumulable avec le bénéfice d’autres aides, et notamment l’allocation personnalisée en établissement (APA), qui couvre une partie des dépenses de dépendance, l’aide sociale à l’hébergement en établissement (ASH), les aides personnalisées au logement (APL) et l’allocation de logement sociale (ALS), qui prennent en charge tout ou partie des frais associés à l’hébergement des personnes.

Malgré ces différents dispositifs, le reste à charge des personnes dépendantes reste très important.

Le rapport Libault (20) relevait ainsi que « selon l’enquête Care de la DREES, le reste à charge après aides diverses atteint 1 850 € par mois (niveau médian avant aide sociale à l’hébergement) et excède les ressources courantes de la personne âgée dans 75 % des cas ».

La même enquête relevait à la fin de l’année 2018 que « 11 % [des résidents déclaraient] devoir mobiliser leur entourage pour payer une partie de ces frais » (21).

Le rapport Libault relevait qu’à domicile, le reste à charge restait « maîtrisé » et s’établissait en moyenne à 60 € par mois.

Si la réduction d’impôt instituée par l’article 199 quindecies permet d’apporter une aide nécessaire à certains ménages, ce dispositif reste perfectible.

Ainsi, si le montant maximal théorique de la réduction d’impôt s’élève à 25 % x 10 000 euros = 2 500 euros, le montant médian par bénéficiaire ne dépasse pas 1 240 euros, et le montant moyen, 1 437 euros, principalement du fait de la nature non restituable du dispositif.

Une évaluation réalisée à l’occasion du rapport Guillaume (22) relevait que « cette dépense présente deux inconvénients : [1] elle est largement anti-redistributive. Ainsi, la dépense bénéficie exclusivement aux quatre déciles supérieurs ; [2] elle est mal ciblée. D’une part, les personnes les plus âgées ont des revenus plus faibles et sont donc sous-représentées parmi les bénéficiaires de la dépense. D’autre part, le plafonnement de la dépense affecte davantage les foyers fiscaux les plus dépendants, qui font face aux dépenses les plus élevées ».

Les données récentes transmises par la direction de la législation fiscale confirment ce constat (23).

Si l’on considère l’ensemble des foyers fiscaux, la réduction d’impôt ne bénéficie pas aux trois premiers déciles de revenu fiscal de référence (RFR), et bénéficie très partiellement au quatrième décile.

RÉPARTITION DES FOYERS FISCAUX BÉNÉFICIAIRES
PAR DÉCILES DE RFR DE L’ENSEMBLE DES FOYERS FISCAUX

Borne inférieure de RFR (en euros)

Borne supérieure de RFR (en euros)

Nombre de foyers fiscaux (en milliers)

Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires (en milliers)

Montant de la dépense fiscale

(en millions d’euros)

3 412

3 779

3 412

9 253

3 779

9 253

13 148

3 779

13 148

16 481

3 779

20

3

16 481

19 730

3 779

38

24

19 730

24 404

3 779

38

47

24 404

30 376

3 779

42

80

30 376

38 991

3 779

35

63

38 991

54 587

3 779

33

66

54 587

3 779

23

45

Total

37 790

229

328

Source : DLF, réponses aux questionnaires.

Les bénéficiaires du dispositif disposent d’un RFR au moins égal à 14 879 euros.

RÉPARTITION DES FOYERS FISCAUX BÉNÉFICIAIRES
PAR DÉCILES DE RFR DES SEULS FOYERS BÉNÉFICIAIRES

Borne inférieure de RFR (en euros)

Borne supérieure de RFR (en euros)

Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires (en milliers)

Montant de la dépense fiscale (en millions d’euros)

14 879

16 586

23

4

16 586

18 522

23

12

18 522

20 671

23

23

20 671

22 749

23

29

22 749

27 171

23

40

27 171

30 159

23

45

30 159

35 256

23

41

35 256

42 218

23

40

42 218

54 539

23

49

54 539

23

45

Total

229

328

Source : DLF, réponses aux questionnaires

De même, une étude de la Drees (24) relevait également que du fait de sa nature, cette réduction d’impôt bénéficiait « aux résidents aux ressources les plus élevées », rappelant toutefois que « du fait de leurs ressources plus élevées, les personnes bénéficiant de réductions d’impôt ne bénéficient ni de l’ASH ni des aides au logement, ou pour des montants très faibles ».

 

Nombre de résidents

Frais d’hébergement

(a)

Frais de dépendances

(b)

APA

(c)

Aides au logement

(d)

ASH

(e)

RI

(f)

RAC

= (a+b) – (c+d+e+f) 

Ressources APA (2)

Ratio RAC / ressources

Personnes bénéficiaires de la RI

332 510

1 782

525

345

75

272

1 616

1 052

1,5

Personnes non bénéficiaires de la RI

270 813

1 976

509

295

18

117

2 055

2 332

0,9

Total

603 323

1 869

518

322

41

158

53

1 813

1 627

1,1

(1) Les aides au logement et l’ASH sont sous-estimées dans le modèle.

(2) Les ressources APA ont été corrigées pour ne pas être inférieures au minimum vieillesse.

Source : Drees, bureau du handicap et de la dépendance, auditionné par la rapporteure spéciale.

La rapporteure spéciale propose dès lors d’étendre le dispositif aux publics les plus fragiles, dans un objectif de justice sociale et de lutte contre les inégalités, en transformant la réduction d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement pour les personnes dépendantes accueillies en établissement spécialisé en un crédit d’impôt.

D’après la direction de la législation fiscale, le coût d’une telle transformation ne serait pas neutre pour les finances publiques.

La DLF a précisé qu’au titre de l’imposition des revenus de 2018, « le coût budgétaire de la mesure consistant à transformer la RI au titre des frais de dépendance en crédit d’impôt est estimé à 675 millions d’euros environ, au profit d’environ 371 000 foyers fiscaux qui bénéficieraient d’un allégement moyen de leur cotisation d’IR de 1 826 euros. Parmi eux, environ 214 000 nouveaux bénéficiaires participeraient au coût de la mesure à hauteur d’environ 460 millions d’euros. Au total, la transformation de la RI en CI aboutirait à ce que le montant de la dépense fiscale atteigne environ 1 milliard d’euros ».

BÉNÉFICIAIRES DE LA TRANSFORMATION DE LA RI EN CI

Évolution de la situation fiscale des bénéficiaires de la transformation
de la RI en CI

Nombre de foyers fiscaux

(en milliers)

Montant de la dépense fiscale associée (en M€)

Situation actuelle : RI

Transformation en CI

Situation actuelle : RI

Transformation en CI (1)

Foyers fiscaux bénéficiant de la RI …

… et dont la situation serait inchangée

229

72

328

0

… et qui gagneraient à la transformation en CI

157

217

Foyers fiscaux ne bénéficiant pas de la RI…

…et qui bénéficieraient du CI

214

0

460

(1) Coût supplémentaire par rapport au coût de la réduction d’impôt.

Source : réponses aux questionnaires

Cette transformation bénéficierait principalement aux personnes qui remplissent les conditions d’éligibilité mais qui dont le RFR est inférieur à 14 879 euros environ, ainsi qu’aux personnes dont l’impôt est inférieur au montant imputable.

Pour assurer la neutralité budgétaire d’une telle mesure, il est proposé de restreindre le bénéfice du crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile, pour les dépenses de dépendance uniquement, aux ménages les plus favorisés, le reste à charge étant, pour ces personnes, d’un montant limité (60 euros environ, d’après les estimations du rapport Libault, comme l’a rappelé la rapporteure spéciale). Le seuil de RFR proposé est fixé à 42 000 euros. Il a été déterminé en fonction des données transmises par la DLF afin d’assurer une parfaite neutralité de la mesure.

Coût de la transformation de la RI en CI

Financement de la mesure

Au titre des nouveaux bénéficiaires

460 M€

Recentrage du CI services à la personne sur les ménages âgés les plus favorisés

710 M€

Au titre des foyers bénéficiant déjà de la RI

217 M€

Total

677 M€

Total

710 M€

La rapporteure spéciale a déposé un amendement à la première partie du projet de loi de finances pour 2020. Cet amendement a été discuté en commission (25) et en séance publique (26). Il a été rejeté après un vif débat (27).

La rapporteure spéciale souhaite prolonger cette réflexion et poursuivra ses travaux à l’occasion du prochain Printemps de l’évaluation.

La rapporteure spéciale tient à remercier les services de la DLF et de la Drees, qu’elle a auditionnés, pour les travaux de simulation réalisés à sa demande.

Le coût budgétaire associé aux contentieux fiscaux est en augmentation tendancielle depuis plusieurs années. Il fait l’objet d’un suivi régulier, dans le cadre du présent rapport spécial, et a motivé la création d’une mission d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale, qui a rendu ses conclusions en octobre 2018 (28).

En 2019, le coût budgétaire associé aux contentieux de série se maintient à un niveau élevé, mais recule légèrement par rapport à 2018, du fait de l’extinction du contentieux « 3 % dividendes ».

Il devrait connaître une nouvelle augmentation en 2020, sous l’effet des contentieux « Accor / Précompte », « Messer / CSPE », et « OPCVM ».

De plus, depuis 2017, les décharges exceptionnelles d’impôts sur les sociétés suite à des contentieux sont en très forte augmentation, et atteignent des niveaux inquiétants.

La rapporteure spéciale insiste sur la nécessité d’une meilleure information du Parlement sur ces questions et a donné un avis favorable à deux amendements proposés en commission des finances par Mme Véronique Louwagie, qui traduisent deux recommandations de la mission d’information précitée. Ces amendements proposent :

– la transmission aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées d’un rapport semestriel présentant l’état des risques budgétaires associés aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État devant les juridictions nationales et européennes (29) ;

– et la création d’une annexe au projet de loi de finances de l’année présentant l’état des risques budgétaires associé aux contentieux fiscaux et non-fiscaux de l’État, ainsi qu’une évaluation de l’impact potentiel sur les finances publiques de l’État à moyen et long terme (30).

Ces amendements ont été adoptés par la commission des finances.

Faisant suite aux travaux réalisés lors du « Printemps de l’évaluation », la rapporteure spéciale a également déposé un amendement proposant d’étendre le champ du rapport prévu de l’article L. 251 A du livre des procédures fiscales, portant sur les remises et transactions en matière fiscale, à d’autres éléments, tels que les règlements d’ensemble les conventions judiciaires d’intérêt public conclues en matière fiscale, afin de mieux pouvoir évaluer l’action de l’administration fiscale en matière gracieuse et contentieuse (31).

 

2014

2015

2016

2017

2018

Provision pour litiges non fiscaux (1)

1 395

1 020

1 036

4 207

2 776

Provision pour litiges fiscaux

Dossiers à forts enjeux

5 064

5 459

5 680

6 939

6 760

Contentieux de série

9 098

13 469

16 140

10 505

10 656

Provision statistique

2 146

2 116

2 160

2 726

2 984

Total provision pour litiges fiscaux

16 308

21 044

23 980

20 170

20 400

Provision pour charges liées à l’impôt

0

0

909

5 428

2 012

Total

17 703

22 064

25 925

29 805

25 188

(1) Le tableau présente également la provision pour litiges non fiscaux car le contentieux Messer, relatif à la contribution au service public de l’électricité, y est retracé.

Source : réponses aux questionnaires.

L’approche suivie par l’administration en matière de comptabilisation des provisions apparaît prudente. Le risque est évalué en fonction du montant des droits contestés, auxquels l’administration applique un taux de dégrèvement : plus l’éventualité d’un dénouement favorable pour l’État est élevée, plus le risque est faible, et plus le montant provisionné sera bas.

L’évaluation de la provision pour litiges par l’administration fiscale

L’administration évalue statistiquement le risque pour les finances publiques à partir de la base informatique « Erica », qui recense l’ensemble des contentieux fiscaux en cours. Les contentieux sont répartis en trois catégories, qui font chacun l’objet d’une évaluation spécifique :

– les contentieux à forts enjeux, lorsque les montants contestés sont supérieurs ou égaux à 50 millions d’euros : pour ces contentieux, le risque est évalué individuellement, pour chaque affaire ;

– les contentieux de série (ou de masse) : l’administration évalue le risque global que représente l’ensemble des affaires relevant du même contentieux de série, et applique un taux de dégrèvement identique à toutes les affaires relevant de ce contentieux ;

– les autres contentieux : l’administration dispose de séries statistiques qui lui permettent d’évaluer le taux de dégrèvement appliqué de manière historique. Ce taux est appliqué mécaniquement, pour l’ensemble des autres contentieux.

Cette méthodologie semble satisfaisante, mais reste perfectible, comme le rappelait la rapporteure spéciale à l’occasion de l’examen des crédits pour 2018 (32).

La mission d’information relative à la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État (33) a relevé que la provision comptable fournit des informations utiles sur le risque budgétaire associé aux contentieux, mais qu’elle constitue un outil de gestion « inabouti » et « peu exploitable par le Parlement ». En effet, si cet instrument permet une centralisation, agrégée et a posteriori, de l’information, elle ne rend que partiellement compte du risque encouru, car elle ne comptabilise que les requêtes déjà déposées, tandis que le provisionnement de certains contentieux est tardif.

La rapporteure spéciale renouvelle le constat formulé l’année précédente et estime que si la méthodologie actuellement utilisée par l’administration fiscale permet de fiabiliser l’évaluation du risque de manière suffisante, celle-ci doit être vigilante et réaliser des provisions prudentes.

Les intérêts moratoires présentent un coût très élevé. Le rapport sur la gestion du coût budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État rappelait ainsi qu’entre 2012 et 2017, en matière fiscale, « le coût total associé aux intérêts moratoires s’est élevé à 2,55 milliards d’euros, soit une dépense annuelle moyenne de 425,1 millions d’euros », et précisait que « ce montant très élevé de dépenses est largement dû aux contentieux fiscaux de série ».

À l’occasion de l’examen de la loi de finances pour 2018, la rapporteure spéciale s’interrogeait sur la pertinence du maintien de taux d’intérêt de retard et moratoires fixes et élevés, dans un contexte de faible inflation et de taux d’intérêt sur la dette publique exceptionnellement bas. Elle avait proposé des amendements visant à diviser par deux le taux des intérêts de retard, et des intérêts moratoires. Ces propositions ont finalement été retenues par le Gouvernement dans le second projet de loi de finances rectificative pour 2017 (34).

Le coût des intérêts moratoires était attendu en diminution en 2019, du fait, d’une part, de la diminution des droits restitués au principal dans le cadre du contentieux relatif à la contribution de 3 % sur les dividendes distribués, et d’autre part, et dans une moindre mesure, de la baisse du taux des intérêts moratoires.

La prévision révisée pour 2019 s’établit en réalité en nette augmentation par rapport à la prévision initiale, mais également par rapport à l’exécution 2018.

ÉVOLUTION PLURIANNUELLE DES CRÉDITS DE L’ACTION 13 DU PROGRAMME 200

(en millions d’euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

LFI 2019

Révisé 2019

PLF 2020

Évolution 2019-20

13-08 Autres dont intérêts moratoires

445

491

483

1 323

1 235

750

1 685

1 095

– 590

Source : réponses aux questionnaires.

Au 31 décembre 2018, la provision comptable associée aux intérêts moratoires représente une part significative de la provision pour litiges fiscaux : 20 % de la provision totale, et jusqu’à 28 % dans le cas de la provision pour charge en matière de contentieux de série.

PROVISION COMPTABLE ASSOCIÉE AUX INTÉRÊTS MORATOIRES

(en millions d’euros et en %)

 

Provision hors IM

Provision IM

Total

dont IM

Dossiers à forts enjeux

5 683

1 077

6 760

16 %

Contentieux de série

7 907

2 749

10 656

26 %

Provision statistique

2 594

390

2 984

18 %

Total provision pour risque – litige fiscal

16 184

4 216

20 400

21 %

Provision pour charge – litige fiscal
(contentieux de série uniquement)

1 576

436

2 012

28 %

Total

17 760

4 652

22 412

20 %

Source : réponses aux questionnaires.

En 2019, le coût budgétaire associé aux contentieux fiscaux de série devrait atteindre 765 millions d’euros, pour une prévision initiale de 1,3 milliard d’euros, dont :

– 375 millions d’euros au titre du contentieux OPCVM ;

– 220 millions d’euros au titre du contentieux relatif aux retenues à la source subie par des sociétés d’assurance-vie.

En 2020, le coût budgétaire associé aux contentieux fiscaux devrait de nouveau connaître une forte augmentation, du fait :

– des remboursements à effectuer dans le cadre du contentieux « Accor / Précompte », pour 1,1 milliard d’euros ;

– de remboursements à effectuer dans le cadre du contentieux « OPCVM », pour 900 millions d’euros,

– des premiers remboursements à effectuer dans le cadre du contentieux « CSPE / Messer », pour 200 millions d’euros.

COÛT DES PRINCIPAUX CONTENTIEUX FISCAUX ENTRE 2014 ET 2020
(EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE)

(en millions d’euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

PLF 2020

LFI

Révisé

Précompte

62

1

1 100

OPCVM

755

721

751

756

452

600

375

900

de Ruyter

– part État

– part Sécurité sociale

1

68

33

5

30

32

65

8

99

42

22

18

35

Stéria

6

442

230

60

50

50

50

CVAE de groupe

309

205

3 % dividendes

5 251

4 199

500

70

Messer / CSPE

100

200

Sofina

Retenues à la source subie par des sociétés d’assurance-vie

220

Total contentieux de série

817

736

1 360

6 622

4 943

1 280

765

2 350

Dont IM

85

195

Source : réponses aux questionnaires.

 

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

13-02

LFI

1 145

950

1 324

1 317

839

2 032

1 919

LR

1 187

1 245

1 162

2 522

3 230

3 807 (1)

n.d.

Taux d’exécution

104 %

131 %

88 %

192 %

385 %

187 %

n.d.

Évolution (conso.)

+ 58

– 82

+ 1 360

+ 708

+ 1 775

n.d.

(1) Pour l’année 2019, le montant inscrit dans la ligne LR correspond à l’évaluation révisée et non à l’exécution comme pour les années 2014 à 2018.

Source : documents budgétaires.

La très forte hausse du coût de la sous-action au cours des dernières années s’explique par des contentieux perdus par l’État dans des affaires individuelles, pour des montants très importants :

– 1,6 milliard d’euros en 2017, dont 1,3 milliard d’impôts sur les sociétés et 130 millions d’intérêts moratoires, concernant 6 contentieux ;

– 2,5 milliards d’euros en 2018, dont 1,7 milliard d’impôts sur les sociétés et 320 millions d’intérêts moratoires, concernant 13 contentieux.

Concernant le coût associé aux autres contentieux portant sur l’IS
– c’est-à-dire aux contentieux relatifs à des affaires représentant des enjeux individuels inférieurs à 50 millions d’euros, ainsi qu’aux contentieux de série portant sur l’IS –, celui-ci est en légère augmentation sur les deux dernières années (1,2 milliard en 2017, et 1,3 milliard en 2018).

L’administration fiscale a transmis à la rapporteure spéciale la liste des affaires à forts enjeux ayant occasionné ces dégrèvements exceptionnels. Ces informations étant couvertes par le secret fiscal, elles ne seront pas publiées dans le cadre du présent rapport spécial.

Certains dossiers sont anciens, et présentent un coût en intérêts moratoires élevé.

L’administration a relevé que « l’analyse de ces dossiers ne permet pas d’identifier de contentieux de série qui n’aurait pas encore été repéré et qui ne ferait pas déjà l’objet d’un suivi distinct au sein de la provision pour risques sur litiges fiscaux, dans les comptes de l’État ».

Sur les neuf premiers mois de l’année 2019, concernant les seuls dossiers exceptionnels, près de 300 millions d’euros ont déjà été dégrevés, et 35 millions d’euros d’intérêts moratoires ont été enregistrés.

La rapporteure spéciale relève que la prévision a été de nouveau relevée à 3,8 milliards d’euros pour 2019, soit 1,8 milliard d’euros de plus que la prévision initiale.

Face à ces évolutions inquiétantes, la rapporteure spéciale insiste sur la nécessité de mieux informer le Parlement, a priori et a posteriori, sur les risques associés, afin de pouvoir en anticiper les conséquences budgétaires, et faire évoluer, si nécessaire, les dispositifs contestés, le plus en amont possible.

La rapporteure spéciale a relevé que le montant de dégrèvements contentieux et gracieux se maintiendra à un niveau élevé en 2019 et en 2020 (35).

Cette situation n’est pas nouvelle, et a été relevée à plusieurs reprises, par la Cour des comptes, dans ses notes d’exécution budgétaire, comme par la rapporteure spéciale.

Le niveau élevé, et en augmentation tendancielle au cours des dernières années, des dégrèvements de taxes foncières dus à des contentieux d’attribution résulte des retards dans l’enregistrement des transactions immobilières.

Si cette situation est neutre pour le budget de l’État, comme pour celui des collectivités territoriales, elle traduit néanmoins une dégradation de la qualité du service public, pour les usagers comme pour les notaires, et génère des coûts de gestion pour l’administration fiscale.

La rapporteure spéciale souligne la nécessité de remédier à ces difficultés, et a proposé en commission des finances un amendement demandant au Gouvernement la remise d’un rapport sur ce sujet (36). Cet amendement a été adopté par la commission.

Elle attire également l’attention de la commission et du Gouvernement sur les conséquences potentielles des baisses d’effectifs futures sur les résultats du service de la publicité foncière, qui a déjà connu des réductions importantes au cours des dernières années.

Faisant suite à un constat formulé à l’occasion du contrôle de l’exécution des crédits de la mission au titre de l’année 2017, la rapporteure spéciale relevait ainsi que, pour l’année 2018, le montant des dégrèvements contentieux et gracieux de taxes foncières s’établissait à un niveau élevé, à 1,3 milliard d’euros, nettement au-dessus de la prévision avancée en loi de finances initiale (900 millions), du fait des délais d’enregistrement des transactions immobilières par les services de la publicité foncière.

En effet, du fait du retard accumulé dans l’enregistrement des transactions, des avis d’imposition sont envoyés aux propriétaires précédents, qui bénéficient ensuite d’un dégrèvement.

Cette situation n’est pas optimale, puisqu’elle induit, du point de vue de l’administration, des coûts de gestion supplémentaires, et oblige le contribuable à effectuer des démarches pour obtenir l’annulation de la taxe.

Les montants de taxes foncières dégrevés au titre de contentieux d’attribution sont conséquents.

MONTANTS DE TAXES FONCIÈRES DÉGREVÉS
AU TITRE DE CONTENTIEUX D’ATTRIBUTION ENTRE 2015 ET 2018

(en millions d’euros)

2015

2016

2017

2018

154

247

386

538

Source : réponses aux questionnaires.

L’administration fiscale a précisé que ces opérations sont neutres pour le budget de l’État comme pour celui des collectivités territoriales. En effet, « lorsqu’un dégrèvement relatif à un contentieux d’attribution est accordé, un rôle supplémentaire est émis en parallèle au nom du nouveau propriétaire ». Ce rôle est « émis au profit de l’État » et « la collectivité ne reçoit donc que le versement correspondant à l’imposition initiale ».

L’administration fiscale avait alors précisé par écrit à la rapporteure spéciale que cette situation s’expliquait par le « dynamisme très soutenu du marché immobilier depuis plus de trois ans » qui induisait « un accroissement exceptionnel des formalités à publier par les services de publicité foncière (SPF) de la direction générale des finances publiques ».

Cette situation avait conduit à un « allongement du délai de publication des mutations au fichier immobilier et par conséquent du délai de mise à jour de la taxe foncière générant ainsi une augmentation des contentieux d’attribution ».

Si le dynamisme du marché immobilier explique une partie des difficultés rencontrées, d’autres facteurs, plus structurels, semblent également jouer.

Dans un récent rapport relatif au service de la publicité foncière, la Cour des comptes relevait ainsi que « le service rendu aux usagers [s’était] significativement dégradé au cours de la période récente » et appelait à réduire le délai de publication des actes, devenu « manifestement excessif » (37).

Un indicateur de gestion est utilisé par le service de la publicité foncière pour mesurer la qualité du service public rendu à l’usager : il s’agit de l’indicateur GF27, qui correspond au délai moyen de mise à jour du fichier hypothécaire, soit le délai pris pour publier au fichier immobilier toutes les demandes de publications et d’inscriptions déposées au cours d’une même journée.

Ce délai a presque doublé entre 2014 et 2018. Il devrait s’établir à 112 jours en 2019. La Cour des comptes rappelait que « la fourchette de référence [se situait] entre 10 et 30 jours ».

ÉVOLUTION DE L’INDICATEUR GF27 ENTRE 2013 ET 2019

(en jours)

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Cible 2019

Indicateur GF27

56

60

73

56

112

123

112

Source : réponses aux questionnaires.

Le rapport de la Cour relevait que cet indicateur traduisait une dégradation du service, non seulement pour les usagers, puisque « ce délai affecte directement la concordance entre le fichier immobilier et les données cadastrales ainsi que la mise à jour du fichier des propriétaires redevables des taxes foncières », mais également pour les notaires.

La Cour rappelait ainsi que « lors de toute signature, le notaire provisionne les frais, la provision étant en général légèrement supérieure à l’estimation faite. Pour les actes soumis à publicité foncière, le notaire adresse à son client la copie de l’acte, son compte et le solde de celui-ci dès qu’il reçoit de la part du SPF les mentions de publicité foncière. Des retards dans la publication entraînent automatiquement des retards pour solder les comptes des clients. Outre l’image négative que cela peut donner à leurs clients, l’obligation qui est faite aux notaires de consigner les comptes créditeurs au-delà de trois mois entraîne des complications comptables ».

La Cour identifiait plusieurs raisons à ces difficultés. Elle pointait notamment les insuffisances de l’application Fidji, utilisée pour l’enregistrement des actes au fichier immobilier, et relevait le caractère limité des réformes de l’organisation du service, alors que les effectifs connaissaient des baisses drastiques.

Elle recommandait dès lors d’ « arrêter un plan de transformation à horizon de trois ans des services de publicité foncière en un service à compétence nationale ».

À l’occasion du contrôle de l’exécution de l’année 2018, l’administration a indiqué à la rapporteure spéciale avoir engagé « plusieurs réformes » pour réduire ces délais, notamment en partenariat avec les notaires, et notamment :

– l’obligation de recourir au dépôt dématérialisé des actes (80 % des actes déposés environ), afin de supprimer les tâches lourdes de saisie, depuis le 1er janvier 2018 ;

– l’automatisation du traitement des demandes de renseignements, expérimenté depuis juillet 2017 avec le notariat, afin que les SPF se concentrent sur les travaux de publication des actes ;

– la mise à jour de la taxe foncière au fur et à mesure du traitement des actes par les SPF, sans attendre la publication de tous les actes déposés la même journée conformément aux règles de la publicité foncière, depuis mars 2019.

Concernant cette dernière mesure, l’administration fiscale a apporté des précisions suite à son audition par la rapporteure spéciale. Ainsi, l’application Fidji a été adaptée en mars 2019 « afin de transmettre automatiquement, et sans intervention particulière des services de la publicité foncière (SPF) et services de la publicité foncière et de l’enregistrement (SPFE), les mutations immobilières à l’application Majic via BNDP ». Cette transmission intervient « dès la validation de la vérification de l’acte en publication, sans attendre la validation de la journée de publication et par suite, l’arrêté de publication ».

L’administration relève qu’afin « d’optimiser les effets de cette mesure » et « alléger ainsi la charge des services fonciers », les SPF et SPFE doivent traiter « en priorité, pour une même journée de dépôt, les actes translatifs de propriété et de développer la méthode intégrale qui consiste à faire traiter par une même personne une formalité, de la phase d’enregistrement jusqu’à la validation de la vérification ».

L’administration fiscale précise que l’impact de cette mesure, prise spécifiquement pour réduire les contentieux d’attribution de taxes foncières, pourra être estimé à la fin du dernier trimestre 2019.

L’administration fiscale a enfin évoqué d’autres actions, qui « participent de la réduction des délais de publication et in fine de celle des contentieux d’attribution » :

– l’accès des notaires au fichier immobilier, engagé dans le cadre d’un partenariat avec le Conseil supérieur du notariat, qui devrait être déployé à compter de 2020, permettra de « recentrer l’activité des SPF sur la tenue du fichier immobilier » ;

– des partenariats « noués entre les directions départementales des finances publiques et les chambres des notaires allègent la charge de mise à jour de ce fichier, par le biais de contrôles allégés en partenariat » ;

– des « travaux informatiques sont également engagés » afin d’automatiser une partie de la tenue de ce fichier.

De plus, la direction générale des finances publiques s’est engagée dans un projet de concentration du réseau de la publicité foncière, dont l’objectif est de tendre vers une cible d’un SPF par département, contre 350 actuellement. L’administration précise qu’une « expérimentation a été réalisée en 2018. 16 opérations de fusions de SPF ont été menées avec succès à ce jour », et que « les opérations à venir s’intègrent dans le programme gouvernemental du nouveau réseau de proximité de la DGFiP ». Elle souligne que « chaque opération est complexe, tant d’un point de vue informatique que métier, dans la mesure où il est nécessaire de maintenir les liens entre les personnes, les biens et les formalités à l’acte, consubstantiels de la tenue du fichier immobilier ».

La rapporteure spéciale s’interroge néanmoins sur les conséquences des réductions d’effectifs à attendre au sein de la direction générale des finances publiques d’ici 2022 sur les résultats du service de la publicité foncière.

Elle relève que la suppression des effectifs et le regroupement non coordonné des structures pourraient contribuer à dégrader encore plus les résultats du service de la publicité foncière.

La rapporteure spéciale a déposé un amendement n° II-CF873 demandant un rapport sur les solutions à apporter pour réduire les délais d’enregistrement des transactions immobilières et limiter ainsi le montant des dégrèvements contentieux et gracieux de taxes foncières, afin d’attirer l’attention du Gouvernement sur cette question importante. Cet amendement a été adopté par la commission des finances.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 23 octobre à 9 h 30, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Remboursements et dégrèvements. Le compte rendu de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale (38).

Suivant les recommandations de la rapporteure, la commission a adopté les crédits de la mission.

Elle a également adopté quatre amendements portant article additionnel rattaché :

– l’amendement II-CF872 de la rapporteure spéciale, demandant l’extension du champ du rapport sur les remises gracieuses et les transactions de l’article L. 251 A du LPF aux règlements d’ensemble et aux conventions judiciaires d’intérêt public conclues en matière fiscale ;

– l’amendement II-CF322 de Mme Véronique Louwagie, demandant la transmission aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées un rapport semestriel présentant l’état des risques budgétaires associés aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État devant les juridictions nationales et européennes ;

– l’amendement II-CF323 de Mme Véronique Louwagie, demandant la création d’une annexe au projet de loi de finances de l’année présentant l’étant des risques budgétaires associé aux contentieux fiscaux et non-fiscaux de l’État, ainsi qu’une évaluation de l’impact potentiel sur les finances publiques de l’État à moyen et long terme ;

– l’amendement II-CF873 de la rapporteure spéciale, demandant un rapport sur les solutions à apporter pour réduire les délais d’enregistrement des transactions immobilières, et de limiter ainsi le montant des dégrèvements contentieux et gracieux de taxes foncières.

(par ordre chronologique)

Conseil supérieur du notariat

Me Didier Froger, directeur général adjoint

Me François Devos, directeur des affaires juridiques

Mme Christine Mandelli, administrateur, chargée des relations publiques

Cour des comptes

M. Christian Charpy, conseiller maître, président de section

Mme Raphaëlle Eloy, conseillère référendaire, rapporteure

M. Olivier Vazeille, conseiller référendaire à la première chambre

Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) – Sous-direction de l’observation de la solidarité

Mme Delphine Roy, cheffe du bureau du handicap et de la dépendance

Direction de la législation fiscale

M. Alexandre Lapierre, chef du bureau C1 Fiscalité des personnes

Mme Sabrina DE GAVRE, inspectrice des finances publiques

Direction générale des finances publiques (DGFiP) et direction du budget (DB)

Direction du budget

M. Mehdi Aouat, chef du bureau des recettes

M. Hugo Le Floc’h, chef du bureau des collectivités locales

M. Jalal Froug, adjoint au chef du bureau des collectivités locales

Direction générale des finances publiques

M. Édouard Marcus, chef du service juridique de la fiscalité

M. Olivier Lefoulon, chef du bureau JF-2A

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