N° 2301 annexe 44 - Rapport de Mme Valérie Rabault sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272).



N
° 2301

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2020 (n° 2272),

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur Général

Député

——

ANNEXE N° 44

PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT

PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

Rapporteure spéciale : Mme Valérie RABAULT

Députée

____

SOMMAIRE

___

Pages

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE ET DONNÉES CLÉS 5

I. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT 12

A. LES DÉPENSES 14

1. Éléments sur l’exécution partielle de 2019 15

2. Prévisions pour 2020 17

a. Les opérations en capital 17

b. La contribution au désendettement 18

B. LES RECETTES 19

1. Éléments sur l’exécution partielle de 2019 19

2. Prévisions pour 2020 21

C. LE SOLDE 22

D. LA PERTINENCE DES DONNÉES TRANSMISES AU PARLEMENT POUR LE VOTE DU CAS PFE 22

II. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE 24

A. OBJET DU COMPTE 24

1. Un soutien au rétablissement des finances publiques de la Grèce 24

2. Un véhicule budgétaire dédié 24

B. EXÉCUTION DU COMPTE DEPUIS SA CRÉATION 25

1. Les recettes ont été en partie anticipées 25

a. Les recettes sur les obligations détenues en compte propre 26

b. Les recettes sur les titres SMP 26

2. Les dépenses ont été interrompues en 2015 27

a. La prévision budgétaire de 2012 27

b. Les conséquences de la suspension des rétrocessions en 2015 27

C. PRÉVISIONS POUR 2020 29

D. OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE 29

1. Les dépenses pour 2020 sont trop faibles 29

2. Le solde de l’État a été amélioré au détriment de la Grèce 29

3. Le programme de restitution a un impact négatif sur le dividende de la Banque de France 30

III. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 30

A. OBJET DU COMPTE 30

1. Principe 30

2. Fonctionnement 31

B. LE PROGRAMME 821 AVANCES À L’AGENCE DE SERVICES ET DE PAIEMENT, AU TITRE DU PRÉFINANCEMENT DES AIDES COMMUNAUTAIRES DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE 32

1. Objet 32

2. Exécution 32

C. LE PROGRAMME 823 AVANCES À DES ORGANISMES DISTINCTS DE L’ÉTAT ET GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 33

1. Objet 33

2. Exécution 33

a. Les avances 33

b. Les remboursements 34

D. LE PROGRAMME 824 AVANCES À DES SERVICES DE L’ETAT 35

1. Objet 35

2. Exécution 35

E. LE PROGRAMME 825 AVANCES À L’ONIAM AU TITRE DE L’INDEMNISATION DES VICTIMES DU BENFLUOREX 36

1. Objet 36

2. Exécution 37

F. PRÉVISIONS POUR 2020 37

EXAMEN EN COMMISSION 39

ANNEXE : SOCIÉTÉS PRÉSENTES DANS LE PORTEFEUILLE DE L’APE 41

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 84,5 % des réponses étaient parvenues à la commission des finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE ET DONNÉES CLÉS

Ce rapport porte sur deux comptes d’affectation spéciale et un compte de concours financiers. Malgré l’importance des masses budgétaires en jeu (76 milliards d’euros de participations cotées, 2,7 milliards d’euros de montants ayant transité par le compte d’affectation spéciale pour la participation de la France au désendettement de la Grèce et 12 milliards d’euros de concours financiers annuels), la mission traitée dans ce rapport est sans doute celle pour lesquelles le Parlement a le moins de pouvoir et dans les faits pour laquelle il n’a quasiment aucun impact.

Concernant le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État :

– le Parlement ne peut participer à la définition de la stratégie actionnariale, le Gouvernement la décidant seul ;

– le Parlement n’est pas appelé à voter les mouvements financiers, le Gouvernement les décidant seuls ;

– le Parlement n’a aucun impact sur l’affectation des dividendes versés par les participations détenues par l’État, les dividendes étant systématiquement versés au budget de l’État.

Concernant le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce, toutes les décisions sont prises au niveau européen.

Concernant le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics, le Parlement enregistre des avances de trésorerie et des remboursements agrégés mais ne peut intervenir sur une maille suffisamment fine pour avoir une influence sur la situation financière des opérateurs et organismes soutenus.

À propos du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État

1. L’exécution 2019 du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État (CAS PFE) est très éloignée des prévisions de la loi de finances initiale. Mais ces prévisions sont conventionnelles. Elles ne reflètent pas les intentions réelles du Gouvernement afin de ne pas courir le risque d’influencer les cours boursiers en amont d’éventuelles cessions de titres. En outre, l’important programme de privatisation prévu par le Gouvernement à la suite de la loi « PACTE » n’a conduit à aucune cession cette année.

Les recettes et les dépenses étaient prévues à 10 milliards d’euros. Au 31 août 2019, les recettes se limitent à 393,3 millions d’euros et les dépenses seraient de 556,6 millions d’euros, ce qui conduit à un solde déficitaire de 162,8 millions d’euros.

2. Pour 2020, comme chaque année, les prévisions de recettes et de dépenses sur le CAS PFE, sur lesquels le Parlement est appelé à voter, sont indicatives. Contrairement à des crédits budgétaires, le Gouvernement n’est pas tenu de les suivre ni de les mettre en œuvre. Cette présentation permet d’éviter de donner des informations au marché sur le programme de cession envisagé, mais elle prive ainsi le Parlement des données nécessaires pour apprécier les grands ordres de grandeur des mouvements à venir.

3. Les précédentes lois de finances ont fréquemment retenu une prévision de recettes et de dépenses de 5 ou 10 milliards d’euros à titre indicatif. Pour 2020, ce montant est de 12,2 milliards d’euros en dépenses et en recettes. Ce montant a été calibré par le Gouvernement sur la base de recettes attendues des privatisations qu’il envisage de réaliser. La rapporteure spéciale observe que le référendum d’initiative partagée (RIP), lancé par 248 sénateurs et députés, permet actuellement aux citoyens français inscrits sur les listes électorales, de se prononcer contre la privatisation du groupe Aéroports de Paris. L’échéance du RIP est le 12 mars 2019.

4. La rapporteure spéciale déplore le programme de privatisations lancé par le Gouvernement, dont l’objectif est d’investir le produit des cessions dans un fond constitué d’obligations assimilables au trésor. Comptablement, ceci conduit à réduire la dette de la France. En d’autres termes, l’objectif des privatisations est la réduction de la dette publique (voir ci-dessous). Le rendement de ce fond, évalué entre 200 et 250 millions d’euros par an, sera fléché vers l’investissement de rupture. Ce processus conduit à un mécanisme complexe d’investissement que la Cour des comptes a qualifié de « mécanique budgétaire inutilement complexe et injustifiée ». La rapporteure spéciale estime que la solution la plus simple serait d’opérer, par l’intermédiaire de l’Agence des participations de l’État (APE) qui pourrait trouver les fonds nécessaires en conservant une part des dividendes versés par les sociétés dont elle détient des parts. Pour cela, il conviendrait tout à la fois de doter de la personnalité morale l’APE et de modifier la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001 pour permettre à celle-ci de conserver une partie des dividendes des titres qu’elle détient.

5. La rapporteure spéciale rappelle que les privatisations n’amélioreront pas le déficit public. En effet, s’il s’agit bien de recettes au sens de la comptabilité budgétaire (1), il s’agit d’opérations financières au sens de la comptabilité nationale (2). Autrement dit, pour le calcul du déficit public, la cession d’un actif est une opération patrimoniale qui n’a pas d’effet sur le solde. En revanche, les privatisations permettent de diminuer la dette publique au sens de la comptabilité maastrichtienne puisque celle-ci comptabilise la dette brute, c’est-à-dire l’ensemble des éléments constitutifs de la dette publique, y compris la dette comptable qui a permis de financer les actifs patrimoniaux, notamment les prises de participations publiques. La cession de participations éteint ces dettes, ce qui se traduit par une baisse comptable du montant de la dette maastrichtienne. Le calcul de la dette nette donne une image plus fidèle dans la mesure où elle soustrait du calcul du passif les éléments d’actifs financiers détenus par les administrations publiques.

6. La rapporteure spéciale rejoint la recommandation de la Cour des comptes dans un rapport sur le sujet (3), visant à faire évoluer le statut de l’APE afin que celle–ci soit transformée en opérateur public doté de la personnalité morale. L’APE verserait ainsi chaque année un dividende au budget général de l’État correspondant à une part des produits des cessions réalisées et des dividendes qu’elle aurait elle–même perçus. Le montant du dividende versé par l’APE pourrait même faire l’objet d’un débat et d’un vote dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances.

À l’initiative de la rapporteure spéciale, le Parlement a d’ailleurs adopté, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2018, un amendement sollicitant la remise d’un rapport par le Gouvernement « sur la politique de dividende de l’État actionnaire et sur l’opportunité de faire évoluer le statut de l’Agence des participations de l’État afin que celle-ci soit transformée en opérateur public doté de la personnalité morale, à charge pour cette dernière de verser chaque année un dividende au budget général de l’État correspondant à une part des produits des cessions réalisées et des dividendes qu’elle aurait elle-même perçus » (4).

Ce rapport a été remis en août 2018. La rapporteure spéciale regrette la conclusion de ce rapport selon laquelle une évolution du statut de l’APE ne fait pas partie des priorités du Gouvernement alors même que celui-ci contient de nombreux arguments en faveur d’une telle évolution.

À propos du compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce

7. Le dispositif de rétrocession des intérêts versés par la Grèce à la Banque de France a été interrompu en 2014. Les intérêts relatifs aux années 2015 à 2019 n’ont pas été reversés à la Grèce. Le dispositif a été réactivé mais seulement pour les intérêts à compter de 2017, qui n’ont toutefois toujours pas été restitués. La rapporteure spéciale regrette que les intérêts relatifs aux années 2015 et 2016 ne soient pas reversés à la Grèce en dépit de la réactivation du dispositif de rétrocession.

8. Les prévisions de dépenses pour 2020 sur le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce ont été établies afin de commencer à réduire le stock des intérêts des années 2017 à 2019 non restitués à la Grèce, en plus des intérêts relatifs à l’année 2020, qui constituent le volet recettes du compte. De ce fait, le solde sera déficitaire en 2020 afin de commencer à résorber les excédents budgétaires accumulés depuis 2015. Le rythme de versement de ces sommes dues mais non restituées est cependant très lent, au détriment des finances publiques grecques.

À propos du compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

9. Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics a permis le financement durable, sous forme de prêts, des déficits du budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA), pratique contraire à la LOLF selon la Cour des comptes. Cette pratique a cessé depuis 2015 et le BACEA poursuit son remboursement d’avances accumulées mais le « stock de dette » reste important : 683,1 millions d’euros estimés à la fin de l’année 2019.

10. Pour l’ensemble des raisons exposées, la rapporteure spéciale a été conduite à émettre un avis défavorable à l’adoption des crédits.

*

* *

Les soldes des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers

Le solde reporté ou cumulé correspond au solde du compte spécial depuis sa création, après déduction des montants non reportés par les lois de règlement. Contrairement à un CCF, le solde reporté d’un CAS ne peut jamais être négatif en application du II de l’article 21 de la LOLF. Le report du solde ne signifie pas que la trésorerie est disponible. Juridiquement, le report permet seulement que les autorisations budgétaires de dépenses accordées aux différents comptes en lois de finances puissent excéder les recettes à hauteur du niveau du report.

Le solde annuel correspond à la différence entre les recettes et les dépenses de l’année. Le solde annuel d’un CAS peut être déficitaire dès lors que le solde reporté demeure positif. Le solde d’un CCF peut toujours être négatif.

SOLDES REPORTÉS AU 31 DÉCEMBRE 2018

(en millions d’euros)

Compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État

+ 1 543,6

Compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce

+ 1 177,8

Compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

– 1 896,5

Source : loi de règlement pour 2018.

PRÉVISIONS 2020 DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT

(en millions d’euros)

Recettes

Dépenses

Solde

12 180

12 180

0

Source : PAP.

PRÉVISIONS 2020 DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

(en millions d’euros)

Recettes

Dépenses

Solde

84,1

263,7

– 179,6

Source : PAP.

PRÉVISIONS 2020 DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

(en millions d’euros)

Recettes

Dépenses

Solde

10 246

10 385

– 139

Source : PAP.

INTRODUCTION

Le présent rapport porte sur trois comptes spéciaux dont deux comptes d’affectation spéciale et un compte de concours financiers.

Parmi ceux-ci, le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État (ci-après « CAS PFE ») est, de loin, celui dont l’enjeu financier est le plus important. Il constitue le véhicule budgétaire qui permet de mesurer le rôle et la place de l’État actionnaire dans notre économie (I).

Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce (ci-après « CAS Grèce ») constitue le véhicule budgétaire permettant de reverser à l’État grec les intérêts perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce adopté le 21 juillet 2011 (II).

Enfin, le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (ci-après « CCF Avances ») retrace les avances accordées par l’État à diverses entités publiques (III).

Les différentes catégories de comptes spéciaux

Les comptes spéciaux sont une exception au principe d’universalité du budget qui prohibe l’affectation d’une recette déterminée à une dépense déterminée. Les différentes catégories de comptes spéciaux sont définies par les articles 17 à 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Parmi les comptes spéciaux, il existe à ce jour onze comptes d’affectation spéciale et six comptes de concours financiers.

Les comptes d’affectation spéciale retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. En cours d’année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées. Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d’année sont reportés sur l’année suivante pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte.

Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l’État. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. Ils sont dotés de crédits limitatifs, à l’exception des comptes ouverts au profit des États étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs.

Année

Recettes

Dépenses

Solde

Produits de cession et autres

Versement du budget général

Total

Opérations en capital

Désendettement

Total

2006

17 180,3

0

17 180,3

17 170,1

0

17 170,1

210,5*

2007

7 725,3

0

7 725,3

512,4

3 526,3

4 038,7

3 686,5

2008

2 080,0

0

2 080,0

1 623,7

141,0

1 764,7

315,3

2009

514,2

2 940,0

3 454,2

1 796,8

0

1 796,8

1 657,4

2010

534,1

2 449,2

2 983,3

6 710,4

0

6 710,4

– 3 727,1

2011

634,6

0

634,7

716,2

0

716,2

– 81,6

2012

620,8

9 108,4

9 729,2

10 223,2

0

10 223,2

– 494,0

2013

2 751,2

8 340,5

11 091,7

9 871,8

0

9 871,8

1 219,8

2014

1 856,9

5 010,7

6 867,7

5 785,7

1 500,0

7 285,7

– 418,0

2015

2 645,6

804,3

3 449,8

2 619,4

800,0

3 419,4

30,4

2016

2 741,9

2 538,7

5 280,6

4 004,9

0

4 004,9

1 275,7

2017

6 410,8

1 500,8

7 911,6

8 562,9

100,0

8 662,9

– 751,2

2018

1 850,9

760,8

2 611,7

3 891,9

100,0

3 991,9

– 1 380,2

2006-2018

47 544,6

33 453,4

81 000,0

73 489,4

6 167,3

79 656,7

1 543,6*

* dont 200,3 millions au titre du report de l’ancien compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés

Source : lois de règlement 2006 à 2018.

Le solde reporté du CAS PFE était de 1,5 milliard d’euros au 31 décembre 2018. Selon la rapporteure spéciale, d’un point de vue économique, ce solde devrait intégrer les dividendes de l’ensemble des participations de l’État afin de donner une vision juste de la rentabilité du compte pour l’État. Ce n’est pas le cas puisque, par application de la LOLF, les dividendes sont exclus du solde : ils constituent des recettes non fiscales du budget général.

Si on intégrait les dividendes versés par ces participations, dont l’exécution est retracée dans l’annexe « Développement des opérations constatées au budget général » à la loi de règlement, on obtiendrait la vision économique suivante.

PRÉSENTATION ALTERNATIVE DU CAS PFE DEPUIS SA CRÉATION

(en millions d’euros)

Année

Recettes

Dépenses

Solde

Solde théorique (**)

Produits de cession et autres

Versement du budget général

Total

Opérations en capital

Désendet-tement

Total

2006

17 180,3

0

17 180,3

17 170,1

0

17 170,1

210,5*

8 681

2007

7 725,3

0

7 725,3

512,4

3 526,3

4 038,7

3 686,5

11 815

2008

2 080,0

0

2 080,0

1 623,7

141,0

1 764,7

315,3

8 661

2009

514,2

2 940,0

3 454,2

1 796,8

0

1 796,8

1 657,4

6 886

2010

534,1

2 449,2

2 983,3

6 710,4

0

6 710,4

– 3 727,1

3 643

2011

634,6

0

634,7

716,2

0

716,2

– 81,6

7 142

2012

620,8

9 108,4

9 729,2

10 223,2

0

10 223,2

– 494,0

3 820

2013

2 751,2

8 340,5

11 091,7

9 871,8

0

9 871,8

1 219,8

6 996

2014

1 856,9

5 010,7

6 867,7

5 785,7

1 500,0

7 285,7

– 418,0

5 525

2015

2 645,6

804,3

3 449,8

2 619,4

800,0

3 419,4

30,4

4 995

2016

2 741,9

2 538,7

5 280,6

4 004,9

0

4 004,9

1 275,7

5 009

2017

6 410,8

1 500,8

7 911,6

8 562,9

100,0

8 662,9

– 751,2

4 113

2018

1 850,9

760,8

2 611,7

3 891,9

100,0

3 991,9

– 1 380,2

3 662

2006-2018

47 544,6

33 453,4

81 000,0

73 489,4

6 167,3

79 656,7

1 543,6*

80 888

*   dont 200,3 millions au titre du report de l’ancien compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés

** Estimations réalisées par la rapporteure spéciale calculées en intégrant les dividendes versés, retraités hors contribution de la Caisse des dépôts équivalente à l’IS.

Sur la période 2006-2018, on peut évaluer à 80,9 milliards d’euros l’amélioration du solde budgétaire de l’État permise par les dividendes perçus par l’État et par les opérations nettes du CAS PFE.

En comparant les montants versés au CAS PFE par le budget général aux montants de dividendes versés au budget général, on constate que le différentiel est largement positif puisque sur la période 2006-2018, le CAS PFE a contribué en net pour 46,5 milliards d’euros au solde budgétaire.

RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE BUDGET GÉNÉRAL ET CAS PFE (DONT SOLDE DES DIVIDENDES) DEPUIS SA CRÉATION

(en millions d’euros)

Année

Versement du budget général au CAS PFE

Produit des participations (dividendes et opérations provenant des titres du CAS PFE) versé au budget général

Différentiel *

2006

0

8 681

8 681

2007

0

11 815

11 815

2008

0

8 661

8 661

2009

2 940,0

6 886

3 946

2010

2 449,2

3 643

1 194

2011

0

7 142

7 142

2012

9 108,4

3 820

– 5 289

2013

8 340,5

6 996

– 1 344

2014

5 010,7

5 525

515

2015

804,3

4 995

4 191

2016

2 538,7

5 009

2 470

2017

1 500,8

4 113

2 612

2018

760,8

3 662

2 901

2006-2018

33 453,4

80 888

47 494

Le CAS PFE comprend deux programmes, l’un consacré à l’investissement et l’autre au désendettement. Ainsi :

– le programme 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État porte les crédits afférents aux opérations d’investissement de l’État relatives à ses participations financières. Ces dépenses budgétaires ne sont pas des dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale (sauf lorsque l’opération n’aurait pas pu être effectuée par un investisseur avisé) ; en effet, la perte de ressources budgétaires est compensée par l’acquisition d’un actif au bilan de l’État ;

– le programme 732 Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État porte des crédits destinés à la Caisse de la dette publique ou au désendettement d’établissements publics ; là encore, ces dépenses budgétaires ne sont pas des dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale puisqu’elles éteignent un passif.

Ces dépenses sont généralement évaluées de façon conventionnelle entre 5 et 10 milliards d’euros en loi de finances initiale, afin de ne pas donner d’indications aux marchés sur les acquisitions envisagées. Toutefois, les crédits de paiement demandés pour 2020 comportent un degré de précision supplémentaire : ils sont estimés à 12,180 milliards d’euros.

Les dépenses étaient prévues à 10 milliards d’euros pour 2019 par la loi de finances initiale. Au 31 août 2019, elles atteignent seulement le montant de 556,6 millions d’euros. Elles devraient se limiter à environ 1 087 millions d’euros sur l’ensemble de l’année en l’état des informations recueillies par la rapporteure spéciale.

Les cinq principales dépenses ont porté sur la mise en œuvre d’actions en fonds propres du PIA 3, la souscription à l’émission d’obligations à option de conversion et/ou d’échange en actions (« OCEANE ») du groupe Air France-KLM, la poursuite de la libération du capital de la Société pour le logement intermédiaire (SLI), le rachat de 5,6 millions d’actions du groupe EDF et le versement d’une avance d’actionnaire au groupe pharmaceutique LFB. Ces cinq opérations ont représenté près de 90 % des dépenses du compte. Elles sont détaillées ci-après.

Les versements en fonds propres à plusieurs opérateurs du PIA (Caisse des dépôts et consignations, Bpifrance et ADEME) s’inscrivent dans la poursuite du financement des projets du PIA 3. Préalablement au versement des fonds sur le compte des opérateurs, le CAS PFE a bénéficié d’un abondement du budget général (issu des programmes 421, 422 et 423) à due concurrence, soit 240 millions d’euros.

L’État a souscrit, en mars 2019, à l’émission d’obligations dites « OCEANE » réalisée par Air France-KLM à hauteur de sa quote-part au capital de la société, soit 14,3 % du capital. Cette souscription s’élève à 71,5 millions d’euros et doit permettre d’accompagner le groupe dans l’amélioration de sa compétitivité et la consolidation de son développement.

La Société pour le logement intermédiaire (SLI) a été créée par l’État en 2015 pour financer 25 000 logements intermédiaires. L’État a souscrit à son capital à hauteur de 750 millions d’euros et libère du capital annuellement, en fonction des besoins de la SLI. En 2018, 78 millions d’euros ont été libérés et, en 2019, la libération s’élève à 69,8 millions d’euros.

L’État a racheté, pour un coût de 62,3 millions d’euros, 5 612 243 actions du groupe EDF à Bpifrance, qui les avait reçues au titre du solde du dividende 2018 (distribué en titres et non en numéraire). Bpifrance détient, en effet, 389,3 millions d’actions EDF qui alimentent le Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), créé en janvier 2018. L’État a prévu de racheter les actions EDF correspondantes au versement des dividendes en titres pour chacun des exercices 2018, 2019 et 2020.

Enfin, l’État a effectué deux versements au Laboratoire français du Fractionnement et des Biotechnologies (LFB) comme avance d’actionnaire, afin d’assurer la liquidité du groupe avant une opération d’ouverture de son capital. L’avance totale a été de 56,5 millions d’euros.

DÉPENSES EXÉCUTÉES AU 31 AOÛT 2019

(en euros)

CDC, Bpifrance, ADEME

Versement au titre des opérations en fonds propres dans le cadre du 3e Programme d’investissements d’avenir PIA 3

240 000 000

Air France KLM

Souscription à 3 987 165 obligations OCEANE

71 449 997

SLI

13e, 14e et 15e libérations au titre de la souscription au capital de 2015 de la Société pour le Logement Intermédiaire

69 800 000

Fonds pour l’innovation et l’industrie

Rachat de 5 612 243 actions EDF à Bpifrance

62 295 897

LFB SA

Premier et deuxième versements de la tranche A au titre de l’avance d’actionnaire en date du 17 mai 2019

51 300 000

Radio France

Seconde libération de l’augmentation de capital de Radio France de 2016

27 500 011

Le Nickel -SLN

Versement des 2e et 3e tranches du prêt consenti par l’État à la société Le Nickel-SLN via le contrat de prêt signé le 20 juillet 2016

20 000 000

Bpifrance Investissement

4e appel de fonds de Bpifrance Investissement pour versement de 10 millions d’euros au titre de la troisième tranche différée du Fonds Definvest

10 000 000

Institut pour le Financement du Cinéma et des Industries Culturelles

Augmentation de capital

1 892 875

INSTEX SAS

Souscription à 1 000 actions de 1 euro chacune et versement d’une avance en compte courant d’actionnaire

1 251 000

Banque Ouest Africaine de Développement

Cinquième libération de l’augmentation de capital de 2010

487 837

SAS PASS CULTURE

Libération de la moitié de la souscription à 70 000 actions de 10 euros chacune

350 000

Caisse des dépôts et consignations

Taxe sur les transactions financières suite au rachat de 5 612 243 actions EDF à Bpifrance

186 888

SCIC #APTIC

Augmentation de capital

125 000

TOTAL

556 639 505

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Selon les réponses obtenues par la rapporteure spéciale, plusieurs autres opérations de dépenses devraient être effectuées entre le 31 août 2019 et la fin de l’année 2019. Elles sont mentionnées dans le tableau ci-dessous.

DÉPENSES PRÉVUES DU 31 AOÛT 2019 AU 31 DÉCEMBRE 2019

(en euros)

Opérateurs du PIA 3

Apports en fonds propres

110 000 000

Fonds pour l’innovation et pour l’industrie

Rachat de titres EDF versés sous forme de dividendes à Bpifrance au titre de l’acompte 2019

60 000 000

Banques multilatérales de développements

Poursuite de recapitalisations diverses

124 000 000

BIRD et SFI (groupe de la Banque mondiale)

Participation à l’augmentation de capital

98 000 000

Groupe LFB

Poursuite de l’avance en compte courant d’actionnaire

96 000 000

Société pour le logement intermédiaire

Nouvelle libération de capital

30 000 000

Société Le Nickel SLB

Droit de tirage sur un prêt de 200 millions d’euros

10 000 000

Société Immobilière de Guyane (SIGUY)

Poursuite de la libération partielle de la seconde augmentation de capital

2 000 000

TOTAL

530 000 000

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Programme

Programme 731

Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État

Programme 732

Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État

Montant

10 180

2 000

Total CAS PFE

12 180

Source : projet annuel de performances.

Plusieurs opérations en capital sont d’ores et déjà prévues et mentionnées dans le projet annuel de performances pour un montant total d’environ 1,4 milliard d’euros. Ces opérations ne présentent pas de caractère de confidentialité. Il s’agit :

– d’investissements en fonds propres au titre du troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3) à hauteur de 1 180 millions d’euros (après 240 millions d’euros en 2019, ce qui traduit la montée en charge de ce volet du PIA) ;

– d’une participation à l’augmentation du capital de France Télévisions, à hauteur de 34 millions d’euros (115 millions d’euros sur quatre ans, jusqu’en 2023) ;

– d’une souscription au capital de la Société pour le logement intermédiaire (SLI), à hauteur de 110 millions d’euros ;

– d’une contribution de 103,8 millions d’euros à la recapitalisation de plusieurs banques multilatérales de développement, principalement au bénéfice de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et la Société financière d’investissement (SFI), respectivement pour 51,2 et 47,2 millions d’euros.

Comme en 2019, 2 milliards d’euros seront mobilisés par le CAS PFE pour contribuer au désendettement de l’État.

En outre, une part conséquente des recettes attendues des cessions de participations de l’État dans les prochains mois (FDJ et ADP notamment) devrait être consacrée à la réduction du besoin de financement de l’État en 2019 et en 2020. Cela découle de l’engagement du Gouvernement de consacrer principalement ces recettes au Fonds pour l’innovation et pour l’industrie, qui mobilise des fonds investis en titres de dette publique. Le fonds devrait être alimenté à hauteur de 10 milliards d’euros de recettes de cessions de titres. Outre les 1,6 milliard d’euros ayant déjà été versés en numéraire en septembre 2018 (voir ci-dessous), un stock de titres EDF et Thalès ont été affectés provisoirement au fonds pour dégager des ressources à investir, le temps de constituer la dotation de 10 milliards d’euros du fonds.

Pour mémoire, sur la période exécutée de 2018, le CAS PFE a contribué au désendettement pour plus de 2 milliards d’euros :

– 467 millions d’euros ont été consacrés à désendetter le Commissariat à l’énergie atomique (CEA) vis-à-vis d’Orano : cette dette était issue du transfert par le CEA à Areva NC d’opérations d’assainissement et de démantèlement ;

– 1 600 millions d’euros ont été d’ores et déjà versés à Bpifrance qui héberge le Fonds pour l’innovation et pour l’industrie. Ce versement s’est traduit par un dépôt permanent sur un compte de l’Agence France Trésor qui réduit, toutes choses égales par ailleurs, le besoin de financement de l’État.

Société

%

de participation de l’État

Valeur de la participation de l’État

(en millions d’euros)

Performance sur 1 an (en %)

ADP

50,63 %

7 872

– 17,0 %

AIRBUS

11,03 %

10 759

+ 18,0 %

AIR FRANCE – KLM

14,29 %

627

+ 23,8 %

CNP ASSURANCES

1,11 %

126

– 16,9 %

EDF

83,49 %

28 184

– 20,7 %

ENGIE

23,64 %

7 959

+ 12,5 %

ERAMET

25,57 %

307

– 38,8 %

ORANGE

22,95 %

4 915

– 1,1 %

RENAULT

15,01 %

3 273

– 11,84 %

SAFRAN

11,01 %

6 341

– 3,3 %

THALES

25,69 %

5 761

– 13,3 %

Total

76 124

– 6,24 %

Source : Agence des participations de l’État.

Les recettes sont prévues conventionnellement à 10 milliards d’euros pour 2019 par la loi de finances initiale au titre des produits de cession.

Au 31 août 2019, les recettes se limitent à 393,8 millions d’euros. Trois opérations concourent principalement à cette somme :

– un versement du budget général pour compenser à due concurrence les versements en fonds propres du CAS PFE au titre du PIA (voir supra), pour 240 millions d’euros ;

– la cession de 7,7 millions d’euros d’actions du groupe EDF à des salariés et anciens salariés d’EDF à l’occasion d’une offre réservée aux salariés (ORS), afin de promouvoir l’actionnariat salarié. Cette cession a rapporté 94,5 millions d’euros ;

– le remboursement par la Banque interaméricaine de développement d’une créance de 25,3 millions de dollars (22,4 millions d’euros).

RECETTES EXÉCUTÉES AU 31 AOÛT 2019

(en euros)

Budget général (P. 421, P. 422, P. 423)

Versement des P. 421, P. 422, P. 423 au titre des PIA 3

240 000 000

EDF

Cession de 7 704 974 actions EDF à l’occasion d’une ORS

94 462 981

Banque interaméricaine de Développement

Créance de l’État auprès de la BID d’un montant de 25 342 878 dollars

22 430 104

Budget général (P. 144)

Abondement du Ministère de la Défense sur le CAS PFE afin que soit effectué un nouveau versement au fonds Definvest

10 000 000

Caisse des dépôts et consignations

Retour du PIA – Remboursements d’apports en numéraire et remboursement de prêts en capital.

8 698 079

Mécanisme Européen de Stabilité (MES)

Indemnisation de 72 actions libérées transférées à la Slovénie dans le cadre de l’entrée de la Slovénie au capital du MES

7 199 998

Bpifrance investissement

13e,14e, 15e, 16e, 17e et 18e distributions du FNA

4 972 342

Bpifrance investissement

50e et 51e distributions du FFT3

4 579 200

Budget général (P. 123)

Abondement du ministère des outre mer au titre de la libération de la troisième tranche de l’augmentation de capital de la SIGUY de 2017 souscrite par l’AFD au nom et pour le compte de l’État

831 800

Budget général (P. 224)

Abondement du ministère de la culture sur le CAS PFE pour la libération de la moitié de la souscription au capital de la SAS Pass Culture

350 000

Bpifrance investissement

66e distribution du FPCR

171 356

Budget général (P. 134)

Abondement de la direction générale des entreprises (agence du numérique) pour la libération de la souscription à l’augmentation de capital de la SCIC #APTIC

125 000

TOTAL

393 820 860

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Le tableau ci-dessous mentionne les principales opérations attendues d’ici la fin de l’année.

RECETTES PRÉVUES DU 31 AOÛT 2019 AU 31 DÉCEMBRE 2019

(en euros)

Budget général

(P. 421, P. 422, P. 423)

Actions du PIA 3

110 000 000

SOGEPA

Cession de parts à la suite d’une augmentation de capital

350 000 000

SOVAFIM

Cession de parts à la suite d’une augmentation de capital

20 000 000

EPIC Charbonnage de France

Versement du boni de liquidation

23 310 000

Sociétés Immobilières d’outre-Mer (SIDOM)

Cession anticipée du solde des participations de l’État

37 000 000

Française des jeux

Introduction en Bourse et cession de titres

N. C.

TOTAL

540 310 000

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Le projet annuel de performances prévoit d’équilibrer le CAS avec un niveau de recettes de 12,180 milliards d’euros pour 2020. Aucune indication n’est fournie sur les cessions envisagées mais la hauteur du niveau des engagements se justifie par un contexte de privatisation.

Le projet annuel de performances cite, en effet, deux opérations qui pourraient avoir cours en 2020 :

– la cession de titres du groupe ADP en vue de sa privatisation, actuellement stoppée par le processus de récolte des signatures favorables à un référendum d’initiative partagée sur le sujet ;

– la cession de titres du groupe La Poste à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dans la perspective du rapprochement entre CDC et CNP Assurances, à hauteur d’1 milliard d’euros.

En outre, en contrepartie des dépenses du CAS PFE en direction des opérateurs du PIA 3 à hauteur de 1 190 millions d’euros, un abondement du CAS par le budget général de même montant devrait intervenir en 2020.

 

Dépenses votées

Recettes votées

Dépenses exécutées

Recettes exécutées

Solde annuel

Solde reporté

2019

10 000

10 000

1 087*

934*

– 153

+ 1 391

* prévisions d’exécution, hors cession de FDJ.

Source : commission des finances d’après réponses au questionnaire budgétaire de la rapporteure spéciale.

2. Le solde pour 2020

Compte tenu du montant prévisible du solde reporté au 31 décembre 2019, le solde pourra être déficitaire à hauteur de 1,4 milliard d’euros environ, sans qu’un abondement du budget général soit nécessaire.

 

Dépenses votées

Recettes votées

Dépenses exécutées

Recettes exécutées

2007

5 000

5 000

4 039

7 725

2008

5 000

5 000

1 765

2 080

2009

5 000

5 000

1 797

3 455

2010

5 000

5 000

6 710

2 983

2011

5 000

5 000

716

635

2012

5 000

5 000

10 223

9 729

2013

13 140

13 140

9 872

11 092

2014

10 012

10 012

7 286

6 868

2015

5 000

5 000

3 419

3 450

2016

4 679

4 679

4 005

5 281

2017

6 500

5 000

8 663

7 912

2018

5 000

5 000

3 992

2 612

2019

10 000

10 000

1 087*

934*

2020

12 180

12 180

   

* prévisions d’exécution, hors cession de FDJ.

Source : projets de loi de finances initiale et lois de règlement.

La rapporteure spéciale souligne que cette comparaison montre :

– que pendant de nombreuses années, un montant de 5 ou 10 milliards d’euros a été inscrit dans les projets de loi de finances sans que cela ne corresponde, a minima, à des ordres de grandeur réalistes sur le montant des opérations prévisibles ;

– que ces montants ont pu être sous exécutés ou sur exécutés dans des proportions importantes, sans la moindre validation parlementaire.

La rapporteure spéciale conclut que le vote du budget du CAS PFE, repose sur des montants prévisionnels pour lesquels peu d’informations sont transmises au Parlement, et qu’ils n’intègrent pas de manière précise un niveau de risque potentiel de non-réalisation.

Elle relève que ce niveau de risque budgétaire pour les finances de l’État ne peut être appréhendé de manière rigoureuse et efficace par le Parlement du fait du peu d’informations dont dispose ce dernier. Elle considère donc que le vote du CAS PFE relève d’une forme de « blanc-seing » donné au Gouvernement et estime donc que le processus budgétaire sur cette mission devrait être revu.

Le 20 février 2012, les États membres de la zone euro s’étaient engagés dans le cadre de l’Eurogroupe à restituer à la Grèce les intérêts que cette dernière verse au titre de certaines dettes détenues en compte propre par les banques centrales nationales de la zone. La quote-part de la Banque de France était de 754,3 millions d’euros (pour un montant total du programme européen de 4 milliards d’euros).

Le 26 novembre 2012, un nouvel accord de l’Eurogroupe a étendu le programme de restitution des intérêts à d’autres titres de la dette publique grecque, c’est-à-dire sur les obligations souveraines grecques acquises dans le cadre du « Securities market program » (SMP) – le programme d’achat d’obligations souveraines mis en œuvre par l’Eurosystème à compter de 2010. La quote-part de la Banque de France était de 2,06 milliards d’euros (pour un montant total du programme européen de 9,9 milliards d’euros).

Au total, la France s’était donc engagée à restituer à la Grèce 2,81 milliards d’euros pour l’aider à rétablir ses comptes publics.

CHRONIQUE DES DÉCAISSEMENTS PRÉVISIONNELS

(en millions d’euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Total

Compte propre

198,7

149

101,8

123,5

92,6

56

19,3

7,7

5,8

0

0

0

0

0

754,3

SMP

0

450

399

309

233

183

148

118

86

35

27

26

22

24

2 060

Total

198,7

599

500,8

432,5

325,6

239

167,3

125,7

91,8

35

27

26

22

24

2 814,3

Source : projet annuel de performances.

Le CAS Grèce constitue le véhicule budgétaire permettant de transférer à l’État grec les revenus d’intérêts perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce.

La création du CAS Grèce était justifiée ainsi par le Gouvernement dans l’évaluation préalable de l’article constitutif :

« Sur le plan budgétaire, la création d’un compte d’affectation spéciale (CAS) dédié était la solution la plus appropriée. En effet, conformément à l’article 21 de la LOLF, les CAS retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont « par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Ce compte présente l’avantage d’assurer la traçabilité des recettes et des dépenses et une meilleure information du Parlement. En outre, ce traitement permet la neutralité de l’opération sur le budget de l’État, un CAS ne pouvant être en situation de déficit. Cela est ici justifié dans la mesure où l’État ne joue qu’un rôle d’intermédiaire entre la Banque de France et la Grèce ».

Ce compte retrace donc en recettes le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France à l’État au titre de la restitution des revenus qu’elle a perçus sur les titres grecs.

En dépenses, le compte retrace les versements de la France à l’État grec au sein du programme 795 Versement de la France au titre de la restitution à cet État des revenus perçus sur les titres grecs.

Le compte comporte également un programme qui n’a, à ce stade, pas enregistré d’opérations. Dans l’hypothèse où les conditions du plan de désendettement ne seraient plus réunies par la Grèce, les sommes versées par la Banque de France à l’État lui seraient rétrocédées via le programme 796 Rétrocessions de trop-perçus à la Banque de France.

À noter enfin qu’en raison de la nature particulière de ce compte d’affectation spéciale, qui tient lieu de simple canal budgétaire entre la Banque de France et l’État grec, aucun dispositif de mesure de la performance ne lui est associé.

Une convention en date du 26 juin 2013 a été adoptée entre la Banque de France et l’État afin d’organiser le transfert des produits des titres acquis dans le cadre du programme SMP. Il est ainsi prévu que le versement de la Banque de France couvre exactement, chaque année, la dépense du compte, soit 2,06 milliards d’euros répartis chaque année jusqu’en 2025 selon la chronique des décaissements prévisionnels.

Les versements continuent mais se sont progressivement réduits, comme l’illustre le tableau ci-dessous, conformément à la prévision budgétaire initiale de 2012. Un avenant à la convention de 2013, précitée, a précisé les montants versés par la Banque de France à l’État via le présent CAS. En 2020, le total des intérêts des titres SMP restitués à la Grèce sera de 1 923 millions d’euros. Il restera donc 137 millions d’euros à verser sur le compte jusqu’en 2025 pour respecter la convention de 2013.

En 2020, les recettes enregistrées sur le compte depuis sa création seront de 2,7 milliards d’euros.

PRÉVISION DE RECETTES ACTUALISÉE SUR LA PÉRIODE 2012-2020 RELATIVE AU CAS PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

(en millions d’euros)

Année

Obligations détenues en compte propre

Obligations SMP

Total

2012

198,7

0

198,7

2013

555,6

450,0

1 005,6

2014

0

399,0

399,0

2015

0

309,0

309,0

2016

0

233,0

233,0

2017

0

183,0

183,0

2018

0

148,0

148,0

2019

0

116,92

116,92

2020

0

84,08

84,08

2012-2020

754,3

1 923,0

2 677,3

Source : PAP.

Années

Recettes

Dépenses

Solde annuel

Solde cumulé

Obligations détenues en compte propre

Obligations SMP

Total

Obligations détenues en compte propre

Obligations SMP

Total

2012

198,7

0

198,7

198,7

0

198,7

0

0

2013

555,6

450,0

1 005,6

149,0

450,0

599,0

+ 406,6

+ 406,6

2014

0

399,0

399,0

101,8

399,0

500,8

– 101,8

+ 304,8

2015

0

309,0

309,0

123,5

309,0

432,5

– 123,5

+ 181,3

2016

0

233,0

233,0

92,6

233,0

325,6

– 92,6

+ 88,8

2017

0

183,0

183,0

56,0

183,0

239,0

– 56,0

+ 32,8

2018

0

148,0

148,0

19,3

148,0

167,3

– 19,3

+ 13,5

2019

0

118,0

118,0

7,7

118,0

125,7

– 7,7

+ 5,8

2020

0

86,0

86,0

5,8

86,0

91,8

– 5,8

0

2012-2020

754,3

1 926,0

2 680,3

754,3

1 926,0

2 680,3

0

Source : Gouvernement.

Les opérations menées au titre de la rétrocession des revenus perçus sur les obligations acquises dans le cadre du Securities market program (SMP) sont équilibrées chaque année en recettes et en dépenses et n’ont pas donc pas d’impact sur le solde du compte. En revanche, le solde annuel du compte varie en fonction des opérations menées au titre de la rétrocession des revenus perçus sur les obligations détenues pour compte propre.

Comme prévu, le solde a été excédentaire en 2013 à hauteur de 406,6 millions d’euros compte tenu du versement anticipé de la Banque de France des 754 millions d’euros prévus jusqu’en 2020, et du décaissement de 347,7 millions d’euros au titre des années 2012 et 2013.

Le solde annuel devait, de façon mécanique, se dégrader de 2014 à 2020 à raison des décaissements successifs au titre du reversement des revenus tirés des obligations détenues pour compte propre. En conséquence, le solde annuel du CAS Grèce, nul en 2012, puis positif en 2013 pour 406,6 millions d’euros, aurait dû être négatif sur la période 2014-2020.

Toutefois, le dispositif de rétrocession a été mis en pause avec l’arrêt du deuxième programme d’assistance financière à la Grèce (communiqué de l’Eurogroupe du 27 juin 2015).

Les versements en dépenses prévus pour 2015 (432,5 millions d’euros), pour 2016 (325,6 millions d’euros), pour 2017 (239 millions d’euros) et pour 2018 (167,3 millions d’euros) n’ont donc pas été réalisés en raison de la suspension du dispositif. Le versement annuel à la Grèce sur le compte bloqué pour le service de la dette était en effet conditionné au respect par l’État grec de ses engagements dans le cadre de son programme d’assistance financière.

Ainsi, les exercices 2015 à 2018 se sont caractérisés par une consommation nulle de crédits. Le compte affiche, depuis un très fort excédent budgétaire alors qu’il devrait être déficitaire, selon les prévisions de la loi de finances de 2012.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DU CAS PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE DEPUIS SA CRÉATION

(en millions d’euros)

Années

Recettes

Dépenses

Solde annuel

Solde cumulé

Obligations détenues en compte propre

Obligations SMP

Total

Obligations détenues en compte propre

Obligations SMP

Total

2012

198,7

0

198,7

198,7

0

198,7

0

0

2013

555,6

450,0

1 005,6

149,0

450,0

599,0

+ 406,6

+ 406,6

2014

0

399,0

399,0

101,8

399,0

500,8

– 101,8

+ 304,8

2015

0

309,0

309,0

0

0

0

+ 309

+ 613,8

2016

0

233,0

233,0

0

0

0

+ 233

+ 846,8

2017

0

183,0

183,0

0

0

0

+ 183

+ 1 029,8

2018

0

148,0

148,0

0

0

0

+ 148

+ 1 177,8

2012-2018

754,3

1 722,0

2 476,3

449,5

849,0

1 298,5

+ 1 177,8

Source : RAP 2012-2018.

Le dispositif de rétrocession a été réactivé par l’accord de l’Eurogroupe du 22 juin 2018. Cet accord prévoit de reprendre les versements au titre des intérêts versés à partir de l’année 2017, à la fois pour les obligations détenues en compte propre et pour les obligations du programme SMP.

Les versements seraient faits depuis le compte dédié du Mécanisme européen de stabilité (MES) par tranches d’égal montant, sous réserve que la Grèce remplisse bien les conditions fixées sur la période post-programme. La mise en œuvre de ces conditions est vérifiée dans le cadre du régime de surveillance renforcée qui s’applique à la Grèce depuis le 31 août 2018.

Toutefois, jusqu’en 2019, les restitutions au titre des exercices antérieurs n’avaient pas encore repris. Les dépenses au titre de l’année 2019 ont donc été prévues, par la LFI, à 125,7 millions d’euros, conformément au calendrier originel.

Les recettes au titre de l’année 2020 seront de 84,1 millions d’euros. Elles sont reversées par la Banque de France à l’État.

S’agissant des dépenses, le Gouvernement prévoit d’amorcer la restitution des intérêts dus à la Grèce au titre des exercices antérieurs, conformément à la reprise du mécanisme de restitution. 480,6 millions d’euros seraient ainsi engagés en autorisations d’engagement, ce qui correspond aux besoins du compte jusqu’en 2022 pour étaler ces restitutions antérieures en plus des sommes dues au titre du calendrier originel.

En 2020, 263,7 millions d’euros sont ouverts en crédits de paiement, ce qui conduit à un solde déficitaire à hauteur de 179,6 millions d’euros. L’excédent du CAS accumulé depuis 2015 commencerait donc à se résorber.

Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics – ci-après CCF Avances – retrace les avances accordées par l’État à des entités publiques sous statuts divers (services de l’État, établissements publics, sociétés d’économie mixte, etc.).

Les recettes et les dépenses budgétaires du compte ne sont pas des recettes et des dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale. Elles sont comptabilisées comme des opérations financières car elles sont neutres au plan patrimonial : un décaissement (dépense budgétaire) donne lieu à la constatation d’une créance (avance) tandis qu’un encaissement (recette budgétaire) donne lieu à l’extinction d’une créance (remboursement).

Les opérations du CCF Avances n’ont donc pas d’impact sur le déficit public au sens de la comptabilité nationale.

Le CCF Avances a été créé par l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

La création de ce compte résulte directement de l’article 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Aux termes de cet article, les avances doivent respecter deux principes :

– la neutralité budgétaire pour l’État qui passe par l’application d’un taux d’intérêt de l’avance au moins égal au taux d’intérêt du titre de l’État de maturité équivalente ;

– une durée déterminée.

Le respect de ces deux principes doit garantir que lesdites avances ne deviennent pas des subventions qui ne diraient pas leur nom. En principe, les avances peuvent donc être consenties seulement si la ressource financière permettant son remboursement est certaine.

Article 24 de la LOLF

« Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l’État. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs.

« Les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l’exception des comptes ouverts au profit des États étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs.

« Les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée. Ils sont assortis d’un taux d’intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d’échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d’État.

« Le montant de l’amortissement en capital des prêts et avances est pris en recettes au compte intéressé.

« Toute échéance qui n’est pas honorée à la date prévue doit faire l’objet, selon la situation du débiteur :

« – soit d’une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de six mois ;

« – soit d’une décision de rééchelonnement faisant l’objet d’une publication au Journal officiel ;

« – soit de la constatation d’une perte probable faisant l’objet d’une disposition particulière de loi de finances et imputée au résultat de l’exercice dans les conditions prévues à l’article 37. Les remboursements ultérieurement constatés sont portés en recettes au budget général. »

Le compte retrace, en dépenses, l’octroi d’avances :

– à l’Agence de services et de paiement (ASP) au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (programme 821) ;

– aux organismes distincts de l’État et gérant des services publics (programme 823), tels que les établissements publics nationaux, les services concédés, les sociétés d’économie mixte, les organismes divers de caractère social ;

– aux services de l’État (programme 824), tels que les budgets annexes, les services autonomes de l’État, les services nationalisés ;

– et à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l’indemnisation des victimes du Benfluorex (programme 825).

Parallèlement, le compte retrace en recettes le remboursement des avances. Les intérêts perçus sur ces avances sont, en revanche, affectés au budget général.

Le solde cumulé du compte depuis sa création est structurellement déficitaire, pour un montant qui atteint – 1 896,5 millions d’euros au 31 décembre 2018.

L’ASP rembourse chaque année l’intégralité des avances au cours de l’exercice pendant lequel les avances lui sont versées : le programme 821 sert donc strictement de ligne de trésorerie. En conséquence, la recette prévisionnelle inscrite en loi de finances initiale est toujours égale au montant des crédits ouverts.

En exécution, cet équilibre est également constaté, mais le montant des crédits consommés et des recettes perçues sont généralement plus faibles : afin que les avances versées permettent le financement exact de l’ASP au titre des aides de la PAC, une marge de sécurité est prévue pour garantir la continuité du paiement des aides agricoles.

Pour 2018, en LFI, le montant de crédits ouverts sur programme 821 était de 16 milliards d’euros. Le montant des crédits consommés et les remboursements perçus en recettes s’élèvent à 14,859 milliards d’euros.

En 2019, le montant des crédits ouverts est de 11 milliards d’euros. Aucune information n’est encore disponible sur l’exécution 2019.

A. LE PROGRAMME 823 AVANCES À DES ORGANISMES DISTINCTS DE L’ÉTAT ET GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

Article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, premier alinéa

« Nonobstant toute disposition contraire des textes qui leur sont applicables, ne peuvent contracter auprès d’un établissement de crédit ou d’une société de financement un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois, ni émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée les organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques centrales, au sens du règlement relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux en vigueur, autres que l’État, la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique et la Société de prises de participation de l’État. Un arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé du budget établit la liste des organismes auxquels s’applique cette interdiction. »

Au 15 septembre 2019, une seule avance a été accordée, à hauteur de 20 millions d’euros, à l’Institut mines télécom (IMT) dans le cadre du déménagement de Paris à Saclay afin de financer les travaux immobiliers. L’IMT a effectué un premier tirage d’un montant de 10 millions d’euros, qui constitue donc la seule consommation de crédit de l’exercice à ce jour.

En outre, d’ici la fin de l’année 2019, une avance de 9,6 millions d’euros pourrait être accordée à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), si celle-ci en fait la demande, dans le cadre du financement de projets immobiliers. Un montant de 11,5 millions d’euros a été voté en loi de finances pour 2019 à cet effet.

Enfin, une avance de 45 millions d’euros pourrait être accordée au Fonds d’assurance formation des chefs d’entreprise artisanale (FAFCEA) et aux conseils de la formation institués auprès des chambres des métiers et de l’artisanat, du fait de besoins de trésorerie. En cas d’octroi, les crédits seraient pris sur l’enveloppe de 50 millions d’euros de crédits ouverts en loi de finances initiale au titre de la réserve d’urgence.

Au 15 septembre 2019, un bénéficiaire d’avance a effectué un remboursement : la chambre de commerce et d’industrie de Guyane a remboursé 0,2 million d’euros des 5,2 millions d’euros accordés en 2015, et devrait rembourser 0,15 million d’euros supplémentaires d’ici la fin de l’année.

La loi de finances initiale pour 2019 prévoit, en outre, des remboursements de quatre autres bénéficiaires d’ici le 31 décembre 2019 :

– 4 millions d’euros par l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) au titre de plusieurs avances consenties depuis 2012 ;

– 4 millions d’euros par la Cité de la Musique, en règlement de l’avance de 60,5 millions d’euros octroyée en 2009, pour laquelle la Cité de la Musique est en défaut depuis le 31 décembre 2009. Des travaux sont en cours afin de proposer à la Cité de la Musique un rééchelonnement de cette avance ;

– 65 millions d’euros au titre de l’avance octroyée en 2017 à FranceAgrimer dans le cadre du financement du Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD), initialement prévu en 2018. Son remboursement a été décalé à décembre 2019 compte tenu de la persistance des difficultés de trésorerie du FEAD en 2018 ;

– 44,7 millions d’euros ont été accordés en 2018 et en 2019 à l’Institut Mines Télécom (IMT) dans le cadre du déménagement de Paris à Saclay afin de financer les travaux immobiliers. L’IMT a effectué des tirages d’un montant total de 34,7 millions d’euros en 2018 et 10 millions d’euros en 2019. La date de remboursement a été fixée au 31 décembre 2019.

Ce programme retrace en réalité la ligne des avances et remboursements du budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA).

Pendant plusieurs années, le BACEA a utilisé cette ligne d’avance comme une ligne d’endettement. Cette situation a été vivement critiquée par la Cour des comptes dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire pour l’exercice 2015 : le recours au compte d’avances afin de financer le déséquilibre financier structurel du BACEA est un contournement de l’objet du CCF Avances (5). Les avances du Trésor doivent permettre de financer des objets précis et ponctuels et être remboursés à brève échéance.

Le Gouvernement a pris note de ces critiques et le BACEA a amorcé son désendettement du stock d’avances consenties par le CCF Avances, grâce à la recherche d’économies structurelles et au dynamisme de ses recettes.

Année

Stock au 31 décembre

2007

408,2

2008

487,2

2009

733,5

2010

902,6

2011

1 010,3

2012

1 138,2

2013

1 217,1

2014

1 281,5

2015

1 224,2

2016

1 100,9

2017

977,9

2018

805,1

2019 (prévision)

683,1

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Ce programme a vocation à permettre une indemnisation rapide, en cas de condamnation judiciaire, des victimes du Benfluorex, molécule du médicament commercialisé par les laboratoires Servier sous le nom de Mediator. Jusqu’à présent, les Laboratoires Servier ont indemnisé l’ensemble des victimes. Dès lors, l’ONIAM ne s’est pas substitué aux Laboratoires Servier et n’a sollicité aucune avance. Il s’ensuit que les crédits du programme n’ont pas à ce stade été mobilisés.

Toutefois, en 2017, les Laboratoires Servier ont refusé de payer les indemnisations versées en substitution pour deux dossiers. L’ONIAM a alors procédé à une assignation des Laboratoires Servier devant les juridictions sur ces deux dossiers. Dans ce contexte, et bien qu’à ce stade aucune demande d’avance n’ait été exprimée par l’ONIAM, le montant de crédits ouverts sur ce programme a été reconduit en 2018, en 2019 et désormais en 2020 à un niveau de 15 millions d’euros par précaution, dans l’hypothèse où de nouveaux refus d’indemnisation interviendraient.

À noter que les avances accordées à l’ONIAM sont retracées dans un programme budgétaire dédié car cet organisme bénéficie d’avances alors que le caractère certain de la ressource destinée à son financement fait défaut (les ressources de l’ONIAM permettant le remboursement de ces avances doivent, en effet, provenir du résultat des actions récursoires qu’il engage).

Programme

Dépenses

(avances)

Recettes (remboursement)

Solde

821 – ASP pour PAC

10 000

10 000

0

823 – Organismes distincts

320

109,5

– 211

824 – Autres services et BA

50

122,0

72

825 – ONIAM

15

15

0

Total

10 385

10 246

– 139

Source : commission des finances, d’après PAP.

Ce solde positif ne provient pas des opérations liées aux programmes 821 et 825 – qui sont équilibrés, respectivement à 10 milliards d’euros et 15 millions d’euros – mais des opérations relatives aux programmes 823 et 824.

S’agissant du programme 821, les dépenses et recettes s’équilibrent à hauteur de 10 milliards d’euros en 2020. Ce montant est en diminution par rapport à 2019 (– 1 milliard d’euros), pour la cinquième année consécutive, en raison de la résorption des retards de paiement induits par la mise en place des nouvelles dispositions de la PAC. Depuis 2016, les crédits demandés sont plus importants afin de pouvoir préfinancer des aides relatives aux années antérieures.

S’agissant du programme 823, le projet de loi de finances pour 2020 prévoit d’ouvrir des crédits de paiement de 320 millions d’euros sur le programme, dont :

– 70 millions d’euros au profit de France Télévisions dans le cadre du financement de son plan de transformation.

– 150 millions d’euros au profit de FranceAgriMer pour faire face aux besoins de trésorerie découlant des crises agricoles demandant la mise en place de dispositifs d’urgence (peste porcine africaine, crise du sucre).

– 100 millions d’euros, enfin, au titre de la réserve d’urgence, afin d’être en capacité de répondre à des besoins de trésorerie imprévus et limités, susceptibles d’apparaître ultérieurement. En 2020, ce montant est relevé de 50 millions d’euros par rapport à 2019 pour tenir compte des risques de crise agricole identifiés par FranceAgrimer mais qui ne sont pas matérialisés à ce stade.

S’agissant du programme 824, en 2020, une nouvelle ligne d’avance au BACEA de 50 millions d’euros est proposée en PLF, d’un montant inférieur aux montants ouverts en LFI 2018 (87,2 millions d’euros) et 2019 (59,7 millions d’euros). Le montant des remboursements attendus s’élève à 122 millions d’euros.

Enfin, s’agissant du programme 825, Les crédits ouverts sur le programme 825 Avances à l’ONIAM au titre de l’indemnisation des victimes du Benfluorex sont de 15 millions d’euros en 2020.

Ce montant de crédits est le même depuis 2018 et constitue une enveloppe de précaution, dans l’hypothèse où de nouveaux refus d’indemnisation interviendraient.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 23 octobre, la commission a examiné les crédits des comptes spéciaux Participations financières de l’État, Participation de la France au désendettement de la Grèce et Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services.

Le compte rendu de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale (6).

Contrairement aux recommandations de la rapporteure spéciale, la commission a adopté les crédits des comptes spéciaux Participations financières de l’État, Participation de la France au désendettement de la Grèce et Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services, sans modification.

ANNEXE : SOCIÉTÉS RELEVANT DU PÉRIMÈTRE
DE L’AGENCE DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT
ET DIVIDENDES VERSÉS A L’ÉTAT DEPUIS 2018

(euros)

 

2019

(au 26 septembre)

2018

ADIT

240

 

ADP

150 320 061

173 369 137

Aéroport de BORDEAUX-MERIGNAC

0

15 052 283

Aéroport de la GUADELOUPE POLE CARAÏBES

1 695 523

1 595 923

Aéroport de la MARTINIQUE

619 800

458 400

Aéroport de la RÉUNION

0

1 649 503

Aéroport de STRASBOURG

0

161 094

Aéroport de TOULOUSE-BLAGNAC

0

1 385 257

Aéroport MARSEILLE PROVENCE

5 239 141

4 439 950

Aéroport MONTPELLIER

861 350,30

829 383

Aéroports DE LA COTE D’AZUR

0

0

Aéroports de LYON

0

0

Aéroport de Bâle-Mulhouse

0

0

ALSTOM

0

0

AREA

1 305

1 250

ATMB (Autoroutes et Tunnel du Mont-Blanc)

0

16

Bpifrance SA (1 action prêtée par l’EPIC BPI)

0,15

0

EPIC BPI France

0

0

CASINO D’AIX LES BAINS

112 000

96 000

CIVI POL CONSEIL

238 816,04

0

CNP ASSURANCES

6 804 721,06

6 422 433

DASAULT AVIATION (1 action)

21,20

15

DCI

2 519 982

22 999 836

ERAMET

60

230

EDF

6,52

319 372 372

ENGIE

433 133 739,85

419 240 420

FDJ

87 840 000

93 600 000

GIAT INDUSTRIES

9 999 990

35 000 010

Grand port maritime du Havre

5 384 000

0

Grand port maritime de la Guadeloupe

1 068 087

795 000

Grand port maritime Dunkerque

3 855 300

0

Grand port maritime La Rochelle

2 416 280

2 286 850

Grand port maritime Rouen

4 203 300

0

Grand port maritime de Marseille

3 700 000

1 356 735

Grand port maritime de la Réunion

2 141 014,00

0

Grand port maritime de la Martinique

2 240 000

0

Grand port maritime de la Martinique

873 600

0

IMPRIMERIE NATIONALE

6 000 000,00

6 000 000

LA MONNAIE DE PARIS

0

0

LA POSTE

147 000 000

126 000 000

NAVAL GROUP (ex DCNS)

71 251 339,38

46 587 414

NEXTER SYSTEMS

0

8

ORANGE

142 477 773,20

249 336 103

ODAS

0

0

Port autonome de Paris

12 620 186

10 305 000

RENAULT

157 577 098,25

157 577 098

SAFRAN

87 329 298,42

93 429 010

SEMMARIS

3 777 912,70

3 668 315

SNCF

0

0

SNCF Mobilités

0

0

SNPE

0

0

SOFEMA

5 376

 

SOFRESA

0

0

SOGEPA

0

0

SOVAFIM

0

0

TECHNICATOME

12 812 840

13 369 920

THALES

3 254,80

3 708

TSA

0,91

1

Total des dividendes en numéraire

1 366 123 418

1 806 388 673

EDF

341 130 439

637 726 937

FSI

0

0

GDF SUEZ

0

0

Total des dividendes en actions

341 130 439

637 726 937

TOTAL GÉNÉRAL

1 707 253 857

2 444 115 610

Source : Agence des participations de l’État.

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