N° 980 - Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2017



N° 980

Assemblée nationale

Constitution du 4 octobre 1958

Quinzième législature

Enregistré à la Présidence
de l’Assemblée nationale
le 23 mai 2018

Projet de loi de règlement du budget et
d’approbation des comptes de l’année 2017

Renvoyé à la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire,
à défaut de constitution d’une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du règlement

présenté


au nom de M. Édouard PHILIPPE
Premier ministre

par M. Gérald DARMANIN
Ministre de l’Action et des Comptes publics

TABLE DES MATIÈRES

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS 5

Les engagements pris dès mai 2017 ont été tenus 7

1. Un déficit public qui repasse sous la barre des 3 % du PIB 11

1.1. Une amélioration de la situation macroéconomique de la France, renforcée par les premières réformes du Gouvernement 11

1.2. Une amélioration des finances publiques permettant à la France de respecter ses engagements européens 12

2. Une situation financière de l’État assainie à fin 2017 14

2.1. Un déficit budgétaire au plus bas depuis 2008 14

2.2. Une nette amélioration du résultat patrimonial entre 2016 et 2017 15

2.3. Un déficit public réduit, au-delà du solde budgétaire 17

2.4. Un compte de résultat marqué par la hausse des produits régaliens et la baisse des charges nettes 19

2.5. Un bilan de l’État marqué par la progression de l’actif mais surtout du passif, sous l’effet du poids de la dette financière 21

2.6. Des engagements hors bilan de l’État dans la continuité des années antérieures 25

3. Une évolution des recettes et des dépenses entre 2016 et 2017 contribuant à l’amélioration du solde budgétaire 26

3.1. Un solde budgétaire qui ressort en amélioration de 1,4 Md€ par rapport à 2016 26

3.2. Un dynamisme exceptionnel des recettes, tiré par la reprise économique en fin d’année 2017 27

3.3. Une forte hausse des dépenses du budget général, en dépit du plan de redressement
mis en œuvre à l’été 2017
33

3.4. Une nette inflexion dans la dynamique des charges à payer 34

3.5. Une forte hausse de la masse salariale, liée aux mesures catégorielles et générales 37

3.6. Une moindre exécution des prélèvements sur recettes 41

3.7. Un excédent des comptes spéciaux contribuant à la résorption du déficit budgétaire 43

4. Une exécution du budget 2017 caractérisée par un plan de redressement lancé dès l’été et des prévisions de recettes revues à la hausse 45

4.1. Un solde budgétaire qui ressort en amélioration de 6,4 Md€ par rapport à la seconde loi de finances rectificative 45

4.2. Des prévisions revues à la hausse sur les principales recettes et la charge de la dette 46

4.3. Des actions menées en gestion pour près de 5 Md€ sur les dépenses du budget général 47

4.4. Des mouvements législatifs et réglementaires de grande ampleur, qui ont permis une forte réduction des reports de crédits 50

ARTICLES DU PROJET DE LOI ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE 59

Article liminaire  Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2017 63

Article 1er  Résultats du budget de l’année 2017 65

Article 2  Tableau de financement de l’année 2017 67

Article 3  Résultat de l’exercice 2017 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe 70

Article 4  Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de
paiement
74

Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 83

Article 6  Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes 85

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

Les engagements pris dès mai 2017 ont été tenus

La loi de règlement est l’occasion pour le Gouvernement de rendre compte de sa gestion

Prévue par l’article 37 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la loi de règlement arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle. Elle arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement. Enfin, elle approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées en comptabilité générale. Elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes.

Pour la bonne information du Parlement et des citoyens, le projet de loi de règlement est assorti de plusieurs annexes explicatives qui détaillent les résultats budgétaires et comptables de l’exercice. Sur le plan budgétaire, les rapports annuels de performances mettent en évidence, par programme budgétaire, les écarts avec les prévisions des lois de finances de l’année considérée, ainsi qu’avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement. Sur le plan comptable, le compte général de l’État présente la balance générale des comptes, le compte de résultat, le bilan et ses annexes explicatives ainsi qu’une évaluation des engagements hors bilan de l’État.

La loi de règlement est ainsi l’occasion pour le Gouvernement de rendre des comptes devant la représentation nationale et l’ensemble des Français sur l’atteinte des objectifs fixés dans le budget initial et sur le bon emploi des ressources publiques.

Le Gouvernement souhaite donner un nouvel élan à cet exercice démocratique dans le cadre d’un « printemps de l’évaluation », dans une logique de responsabilisation sur les résultats budgétaires et comptables et sur la performance, conformément à l’esprit initial de la loi organique relative aux lois de finances de 2001. Parmi les actions mises en œuvre dès cette année, l’exposé général des motifs du présent projet de loi de règlement a été substantiellement enrichi par rapport aux éditions précédentes, afin que les résultats obtenus dans les différents référentiels comptables - comptabilité budgétaire qui rend compte du respect de l’autorisation parlementaire de dépenser ; comptabilité générale qui rend compte de la situation financière de l’État ; comptabilité nationale qui sert de référence pour nos engagement européens - puissent être appréhendés simultanément et mis en relation les uns avec les autres. Dans la mesure du possible, des chroniques pluriannuelles sont présentées afin de mettre en perspective les résultats 2017.

Les premières actions pour mieux informer le public et le Parlement

Le Gouvernement s’engage durablement à améliorer la transparence et l’accessibilité des données budgétaires et financières. Dans le cadre du présent projet de loi de règlement, plusieurs actions sont mises en œuvre :

• Une publication anticipée d’une semaine du projet de loi et de ses annexes par rapport au calendrier organique.

• Une transmission anticipée des rapports annuels de performances aux commissions des finances, dès la fin avril, pour renforcer l’exercice de contrôle.

• La refonte de l’exposé général des motifs du projet de loi en un rapport sur l’exécution budgétaire et la situation financière de l’État.

• En lien avec la déclaration de l’impôt sur le revenu, l’ouverture d’un site didactique « A quoi servent mes impôts » http://www.aquoiserventmesimpots.gouv.fr/.

Une action résolue pour tenir nos engagements européens

Dès son installation, le Gouvernement a pris l’engagement d’atteindre l’objectif, fixé par la précédente majorité, de faire repasser le déficit public (c’est-à-dire le déficit de l’ensemble des administrations publiques englobant l’État, la sécurité sociale, les collectivités territoriales et d’autres structures publiques) sous la barre de 3 % du produit intérieur brut. Publié par l’INSEE le 26 mars dernier, le déficit public s’établit à 59 Md€ soit 2,6 % de la richesse nationale. L’atteinte de cet objectif cardinal pour le rétablissement du crédit de la France a été rendu possible par une action déterminée du Gouvernement tout au long du second semestre 2017.

Dans son audit sur la situation des finances publiques réalisé en juin 2017 à la demande du Premier ministre, la Cour des comptes a alerté sur la situation dégradée à laquelle le Gouvernement faisait face à son arrivée, pointant un risque élevé pour la France de ne pas être au rendez-vous de ses engagements européens. Cette situation résultait de lourdes impasses dans la construction du budget initial 2017 mais également des conditions de l’exécution 2016 – mises également en lumière par la Cour – qui obéraient la gestion 2017 sous l’effet de reports de charges et de crédits inhabituellement élevés.

Pour faire face à cette situation, ce Gouvernement a fait le choix de prendre des mesures exceptionnelles sur les dépenses, d’abord à l’été avec un plan de redressement de plus de 4 Md€ puis à l’automne avec de nouvelles mesures pour couvrir par redéploiement les besoins résiduels de financement. Au total, ce sont près de 5 Md€ de mesures, soit plus de 0,2 point de PIB, qui ont été prises en gestion sur les dépenses de l’État au cours du second semestre. Ces mesures ont été prises tout en n’aggravant pas le report de charge sur l’exercice 2018. Bien au contraire, les charges à payer sur les dépenses ministérielles ressortent en diminution de 0,6 Md€ malgré les annulations très importantes effectuées en gestion. Les reports de crédits sur 2018 sont quant à eux divisés de moitié (1,8 Md€ contre 3,5 Md€ en 2017) ce qui permet d’aborder la gestion 2018 sur une base assainie.

Le Gouvernement a ensuite dû faire face à l’automne à une autre situation – la décision du Conseil constitutionnel rendue le 6 octobre de censurer l’intégralité de la taxe de 3 % sur les dividendes – obérant l’atteinte de ses objectifs. Le Gouvernement en a tiré les conséquences en présentant une première loi de finances rectificative. Le dispositif proposé a été exécuté dans des conditions très proches de ce qui avait été prévu. La contribution exceptionnelle d’impôt sur les sociétés, à laquelle seules les entreprises réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 1 Md€ ont été assujetties, a généré un rendement de 4,9 Md€ qui a permis de compenser une part importante des remboursements dus aux entreprises, qui se sont finalement élevés à près de 5,3 Md€.

L’ensemble de ces mesures permettait de sécuriser la cible de déficit public fixée dans le second projet de loi de finances rectificative à 2,9 % du PIB. L’amélioration de la conjoncture économique au cours des derniers mois de l’année s’est enfin traduite par des recettes bien meilleures qu’attendues (4,3 Md€ sur les seules recettes fiscales nettes de l’État par rapport à la seconde loi de finances rectificative et hors retard d’enregistrement des droits de mutation, cf. infra) qui ont amélioré d’autant le déficit de l’État ainsi que le déficit public qui s’est finalement établi à 2,6 % du PIB. Le Gouvernement a donc mené au cours du second semestre 2017 une action résolue sur les déficits, en prenant des mesures au lieu de se fonder sur l’espoir d’une bonne conjoncture pour atteindre ses objectifs de finances publiques.

Une année 2017 marquée par des événements exceptionnels

Outre les deux principaux événements de la gestion 2017 – le plan de redressement en dépenses de l’été et les conséquences de la censure intégrale de la taxe à 3 % – d’autres opérations marquantes de l’année 2017 méritent d’être soulignées.

Tout d’abord, le Gouvernement a dû faire face aux recapitalisations des entreprises du secteur de l’énergie héritées du quinquennat précédent. L’État a ainsi enregistré 8,1 Md€ de dépenses en 2017 afin de refonder la filière nucléaire et d’assurer les investissements futurs d’EDF. Afin de financer ces dépenses, l’État a réalisé d’importantes cessions pour un montant de l’ordre de 3 Md€. Toutefois, les conditions de marché n’ont pas rendu possibles d’autres cessions avant l’augmentation de capital d’Areva Newco qui devait être effective dans un calendrier compatible avec les engagements pris auprès des investisseurs étrangers. Le décret d’avance mis en œuvre au mois de juillet 2017, dans le cadre du plan de redressement, a permis d’abonder le compte retraçant les participations financières de l’État à hauteur des 1,5 Md€ manquants pour réaliser ces opérations dans le calendrier déterminé.

L’année 2017 a également vu la mise en œuvre de la réforme des modalités de gestion des garanties au commerce extérieur de l’État. Celles-ci sont en effet, depuis le 1er janvier 2017, gérées au nom et pour le compte de l’État par une filiale de Bpifrance, BPI Assurance Export (BPIAE). Le changement des modalités de gestion se traduit par la reprise intégrale sur le budget de l’État des opérations financières résultant de ces garanties. A ce titre, un nouveau compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur » a repris le solde de l’ancien compte de l’État détenu par la Coface. Cette opération de reprise de solde se traduit par une amélioration de 3,9 Md€ du déficit budgétaire, qui est neutre sur la situation nette de l’État et son besoin de financement, l’ancien compte figurant déjà au bilan de l’État et ses ressources ayant fait l’objet d’un dépôt au Trésor par le passé.

Enfin, la création fin 2017 de nouvelles structures dédiées aux missions d’enregistrement, accompagnée d’un nouveau dispositif informatique, a conduit à un retard dans la comptabilisation de recettes de droits d’enregistrements (droits de mutation à titre gratuit, principalement les successions et droits de mutation à titre onéreux) qui n’ont pas pu être imputés comptablement à leur bénéficiaire pour un montant d’environ 2 Md€ dont 1,5 Md€ pour l’État. Ce retard affecte négativement le déficit de l’État en comptabilité budgétaire : celui-ci aurait dû en l’absence de ce retard être amélioré de 1,5 Md€ supplémentaire. Les règles comptables en vigueur ont toutefois permis de procéder à des écritures correctrices tant en comptabilité générale qu’en comptabilité nationale. Le retard d’enregistrement n’a par ailleurs pas pesé sur le besoin de financement de l’État, les sommes étant bien déposées sur des comptes du Trésor.

Une situation financière qui nécessite la poursuite des efforts

Malgré les efforts mis en œuvre en 2017, qui ouvrent la voie à une sortie de la procédure pour déficit excessif, la situation financière de l’État demeure fortement dégradée à fin 2017.

Les dépenses de l’État ont progressé trop rapidement en 2017 sous l’effet des décisions prises par l’ancien Gouvernement. A la veille des élections, le précédent Gouvernement a en effet pris une série de mesures rendant particulièrement dynamiques les dépenses de l’État. C’est notamment le cas de la masse salariale qui aura progressé de + 3,6% en 2017, soit un taux record par rapport aux dix dernières années. Si le budget initial reflétait partiellement la hausse généralisée des moyens (+ 6,2 Md€ sur les crédits du budget général hors dette et pensions par rapport à l’exécution 2016), il était également entaché de sous-budgétisations importantes comme l’a relevé la Cour des comptes dans son audit de l’été. Aussi, malgré les efforts mis en œuvre sur les dépenses en cours d’année, le Gouvernement s’est donné une nouvelle cible de dépense 2,9 Md€ au-dessus de la loi de finances initiale pour 2017. Ainsi, les moyens des ministères auront progressé de 9,1 Md€ entre 2016 et 2017, soit un niveau inégalé depuis la crise économique.

L’examen des comptes 2017 démontre par ailleurs la nécessité d’agir pour réduire nos déficits :

- Le niveau élevé du stock de dette financière, qui doit être refinancée régulièrement, combiné au déficit budgétaire de l’année, a nécessité l’émission de 185 Md€ de dette à moyen et long termes, ce qui nous expose fortement dans un contexte de remontée progressive des taux d’intérêts.

- La situation financière nette de l’État s’établit à - 1 260 Md€, en dégradation de 50 Md€ par rapport à 2016. Ceci signifie que nous nous endettons marginalement pour investir dans des actifs et majoritairement pour couvrir des dépenses courantes.

Le Gouvernement a entamé dès le budget 2018 une démarche résolument différente visant à réduire les dépenses pour réduire le déficit et la dette tout en baissant le niveau des prélèvements qui pèsent sur les ménages et les entreprises. Dans le même temps, le lancement du Grand plan d’investissement et le chantier « Action publique 2022 » participeront à un meilleur emploi des ressources publiques pour des dépenses plus efficaces qui préparent l’avenir.

Chiffres clés

-67,7

Le déficit budgétaire de l’État en milliards d’euros

185

Les émissions de dette à moyen et long termes de l’État en milliards d’euros

+9,1

La progression des dépenses ministérielles entre 2016 et 2017 en milliards d’euros

- 1 260

La situation financière nette de l’État en milliards d’euros à fin 2017 (bilan de l’État)

2,6%

Le déficit public rapporté au PIB publié le 26 mars par l’Insee

1. Un déficit public qui repasse sous la barre des 3 % du PIB

1.1. Une amélioration de la situation macroéconomique de la France, renforcée par les premières réformes du Gouvernement

L’évolution de la situation économique de la France en 2017 s’est inscrite dans le contexte d’un environnement international porteur. Après deux années de ralentissement, l'activité mondiale a nettement accéléré en 2017 pour atteindre + 3,7 %, portée à la fois par les économies avancées et émergentes.

A. Un environnement international porteur

En 2017, l’activité a nettement accéléré dans la plupart des économies avancées, en particulier en zone euro, aux États-Unis et au Japon. Dans les économies émergentes, la croissance a été essentiellement portée par l’accélération de l’activité en Turquie et en Chine ainsi que par la sortie de récession du Brésil et de la Russie.

En 2017, l’activité a significativement accéléré en zone euro (+ 2,5 % après + 1,8 % en 2016), soutenue à la fois par le dynamisme de la demande intérieure et le rebond du commerce mondial. La demande intérieure a notamment été portée par le regain de confiance des ménages et des entreprises et la hausse progressive de l’emploi alors que la politique monétaire de la BCE reste accommodante. Par ailleurs, le rebond du commerce mondial observé en 2017 a bénéficié aux exportations.

Après deux années de faible croissance, le commerce mondial a en effet nettement accéléré en 2017, atteignant un plus haut depuis 2011 (+ 5,7 %, après + 2,0 % environ en 2016 comme en 2015). Cette accélération est portée en partie par celle de l'activité mondiale, notamment aux États-Unis après le trou d'air de 2016, mais surtout par un enrichissement de la croissance en commerce. La demande étrangère adressée à la France a donc sensiblement accéléré (+ 5,4 % en 2017 après + 3,2 % en 2016).

B. Une reprise économique en France témoignant du retour de la confiance à la suite des premières actions mises en œuvre par le Gouvernement

L’économie française a enregistré en 2017 une nette accélération de la croissance, avec une progression du PIB de + 2,2 % (hors correction des jours ouvrables) après + 1,2 % en 2016. Avec correction des jours ouvrables, la croissance s’est établie à +2,3 % en 2017 après + 1,1 % en 2016. L’activité a été soutenue par une demande intérieure robuste, portée par un vif redémarrage de l’investissement, et par l’orientation favorable du commerce extérieur qui a contribué positivement à la croissance, dans un environnement international porteur après plusieurs années durant lesquelles le commerce extérieur pénalisait la croissance.

Cette accélération de la croissance témoigne du retour de la confiance des acteurs économiques, qui atteint des niveaux élevés à la suite de la mise en œuvre des premières mesures par le Gouvernement (réforme du code du travail, mise en œuvre du plan de redressement, lancement de réformes structurelles). Ainsi, en décembre 2017, l’indice de confiance des ménages publié par l’Insee a progressé de 5 points depuis l’élection présidentielle. De même, en décembre 2017, le climat des affaires également publié par l’Insee sur la base des réponses des chefs d’entreprise des principaux secteurs d’activité marchande, atteint un niveau très élevé, jamais atteint depuis la crise de 2008, de 12 points supérieur à sa moyenne de long terme.

En 2017, la consommation des ménages a ralenti (+ 1,0 % après + 2,1 % en 2016), ralentissement optique après une année 2016 où elle avait été soutenue par des événements exceptionnels (euro de football, baisse du cours du pétrole). Elle est en effet restée bien orientée dans un contexte d’évolution favorable du marché du travail avec la création de près de 240 000 emplois marchands, au plus haut depuis 2007, ce qui a permis une progression du pouvoir d’achat des ménages de 1,3 %.

Le dynamisme de la demande intérieure s’est principalement appuyé sur la vigueur de l’investissement. Celui-ci a vivement progressé, à + 4,5 % après + 2,8 % en 2016, sous l’effet de l’accélération de l’investissement des entreprises (+ 4,1 % après + 3,4 %) soutenu par le maintien à un haut niveau du taux de marge. La nette progression de l’investissement des ménages (+ 5,6 % après + 2,8 %) a été portée à la fois par la construction de nouveaux logements et par une progression très nette du nombre de transactions immobilières.

Les exportations opèrent en 2017 un très net redressement (+ 4,5 % après + 1,5 % en 2016), sous l’effet du regain de vigueur de la demande mondiale du fait notamment de l’accélération de l’activité en zone euro, du repli moins marqué des exportations agricoles et du rebond du tourisme. Elles s’accompagnent d’importations dynamiques en lien avec l’activité soutenue (+ 4,0 % après + 3,0 %). Au total et pour la première fois depuis 2013, le commerce extérieur a apporté une contribution positive à la croissance (+ 0,1 point, contre - 0,5 pt en 2016).

L’inflation a nettement augmenté en 2017, à + 1,0 % après + 0,2 % en 2016, tirée principalement par l’accélération des prix de l’énergie, en lien avec le rebond des cours du pétrole et la fiscalité énergétique.

1.2. Une amélioration des finances publiques permettant à la France de respecter ses engagements européens

L’Insee a publié le 26 mars 2018 les premiers résultats du compte des administrations publiques en 2017, faisant état d’un déficit public à 2,6 % du PIB (59 Md€), après 3,4 % en 2016. Cette amélioration s’explique par une hausse des recettes publiques dans un contexte conjoncturel favorable (+ 4,0 % brut des crédits d’impôt1) qui a été plus importante que celle des dépenses (+ 2,5 % y compris crédits d’impôt). Les mesures de régulation, notamment le plan de redressement des finances publiques mis en œuvre par le Gouvernement à la suite de l’audit des finances publiques réalisé en juin 2017 par la Cour des comptes à la demande du Premier ministre (précisées en partie 4), ont permis de contenir la progression de la dépense publique et de faire légèrement baisser sa part dans le PIB de 56,6 % en 2016 à 56,4 % en 2017 (y compris crédits d’impôt). Hors dépenses liées au remboursement exceptionnel de la taxe à 3 % sur les dividendes en 2017, cette baisse serait plus prononcée, avec une part des dépenses publiques dans le PIB à 56,2 %.

 

 

% du PIB

Effet sur le solde des mesures en dépenses

0,2

Effet sur le solde de la surtaxe IS

0,2

Déficit public hors mesures discrétionnaires du 2nd semestre

-3,0

 

 

Au final, sans les mesures discrétionnaires en dépenses comme en recettes mises en œuvre par le Gouvernement au second semestre de l’année 2017, nos objectifs de finances publiques n’auraient donc pas été atteints malgré l’amélioration conjoncturelle.

L’amélioration de 0,8 point de PIB du déficit nominal en 2017 repose sur une amélioration du solde structurel de 0,3 point de PIB, en ligne avec les prévisions de la LPFP 2018-2022. Cette évolution s’explique principalement par une amélioration de 0,5 point de PIB due à l’élasticité des prélèvements obligatoires, estimée à 1,4 en 2017. L’effort en dépense est en revanche légèrement négatif (- 0,2 point), du fait d’une croissance de la dépense publique (hors mesures exceptionnelles en dépenses comme l’impact en dépenses dû au contentieux 3 % dividendes) de 2,2 % en valeur, supérieure à la croissance potentielle nominale estimée à 1,9 %. Par ailleurs, l’accélération de la croissance réelle en 2017 (+ 2,2 % après + 1,2 % en 2016 selon l’INSEE) conduit à un net redressement du solde conjoncturel, qui s’améliore de 0,5 point de PIB à - 0,3 % en 2017. L’impact des mesures ponctuelles et temporaires sur le solde public est, en 2017, similaire à son niveau de 2016 (- 0,1 % de PIB).

Au total, avec un déficit à 2,6 % du PIB en 2017, la France respecte l’engagement de ramener le déficit public sous le seuil des 3 points de PIB en 2017, ce qui ouvre la voie à une sortie de la procédure de déficit excessif à l’été 2018. La stratégie du Gouvernement pour les années 2018-2022 est axée sur la maîtrise de la dépense de l’ensemble des administrations publiques. Cela permettra de garantir la soutenabilité des finances publiques tout en poursuivant un allègement significatif de la fiscalité favorable à l’emploi, au pouvoir d’achat, à l’investissement et à la compétitivité de nos entreprises et donc à la croissance de long terme de notre économie.

 

2014

2015

2016

2017

Déficit des administrations publiques (Md€)

84

80

76

59

Déficit public (en pourcentage du PIB)

3,9

3,6

3,4

2,6

Source : Insee, notification du 26 mars 2018 mise à jour des révisions des comptes nationaux intégrées le 15 mai 2018 selon les principes du système européen des comptes 2010

2. Une situation financière de l’État assainie à fin 2017

2.1. Un déficit budgétaire au plus bas depuis 2008

Le déficit budgétaire s’établit à - 67,7 Md€ à fin 2017, en amélioration de 1,4 Md€ par rapport à l’exécution 2016, selon les données définitives de l’exécution. Il atteint son niveau le plus bas depuis 2008.

En 2017, le Gouvernement a strictement respecté l’objectif de dépense qu’il s’était fixé en loi de finances rectificative sur les dépenses des ministères qui s’établissent à 237,5 Md€, en ligne avec l’objectif fixé à 237,6 Md€. Dans le prolongement de l’audit de la Cour des comptes sur les finances publiques, publié en juin 2017, la mise en œuvre de mesures de redressement a permis d’assurer la couverture des impasses de budgétisation identifiées en 2017, de diminuer sensiblement le report de dépenses d’une année sur l’autre et d’apurer certaines dettes contractées de longue date.

L’amélioration du solde budgétaire en 2017 est ainsi due aux efforts d’économie engagés à la suite du rapport de la Cour des comptes dès l’été 2017 et, pour des montants proches, à une accélération des recettes fiscales en fin d’exercice.

Dans un contexte de dynamisme de l’activité en fin d’année 2017 plus fort qu’anticipé, le déficit budgétaire ressort ainsi en amélioration substantielle de plus de 6 Md€ par rapport à celui prévu par la loi de finances rectificative présentée en novembre 2017 (- 74,1 Md€).

2.2. Une nette amélioration du résultat patrimonial entre 2016 et 2017

Le résultat patrimonial de l’exercice 2017 s’établit à - 61,0 Md€, contre - 77,7 Md€ en 2016, soit une nette amélioration de 16,8 Md€ (+ 22 %).

Si cette amélioration s’explique bien par le résultat de l’activité de l’État en 2017, conjuguant d’une part une augmentation des produits régaliens nets (+ 11,6 Md€) liée à la reprise économique et d’autre part une maîtrise des charges nettes (- 5,2 Md€), elle traduit également le rétablissement de marges de manœuvre accrues dans une perspective pluriannuelle.

Evolution du résultat patrimonial de 2008 à 2017 (en Md€)

La comptabilité budgétaire vise à retracer les dépenses de l’État au moment où elles sont payées, et les recettes au moment où elles sont encaissées et liquidées.

La comptabilité patrimoniale est une comptabilité en droits constatés, qui reflète la situation patrimoniale de l’État en rattachant les charges et les produits à l’exercice qui les a vus naître, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement, et apporte à ce titre une vision complémentaire de la comptabilité budgétaire, enrichie des impacts sur les années futures.

L’écart entre le résultat patrimonial et le solde budgétaire s’établit à + 6,7 Md€ en 2017. Il s’explique de la manière suivante :

- l’évolution de l’actif immobilisé (différence entre l’enrichissement de l’actif et amortissements/ dépréciations), qui traduit notamment les efforts d’investissement de l’État pour renouveler ses actifs : en 2017, il s’agit en particulier de l’impact de plusieurs opérations d’envergure sur les participations financières de l’État, ainsi que de la hausse de l’écart d’équivalence (donnée qui permet de mesurer chaque année l’évolution de la valorisation à l’actif des entités contrôlées par l’État) pour + 6,2 Md€, notamment le Commissariat à l’énergie nucléaire et aux énergies alternatives (CEA) pour + 5,7 Md€ (également impacté par un changement de méthode comptable) et EDF (+0,8 Md€), ainsi que de nombreuses autres entités comme BPI France (+ 0,4 Md€), La Poste (+ 0,3 Md€) ou la RATP (+ 0,3 Md€), entités qui ont toutes bénéficié d’un résultat de l’exercice 2017 en hausse (cf CGE 2017 – note 8) ;

- les opérations comptables traitées en opérations de trésorerie, principalement l’étalement des primes et décotes sur OAT et BTAN (+ 6,8 Md€ en 2017) ;

- le rattachement des charges, qui indique en particulier les dépenses futures à mettre en œuvre pour éteindre les dettes de l’État : 2017 est à ce titre marqué par la progression des charges à payer au titre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (- 3,0 Md€) ;

- les provisions pour risques et charges, qui permettent d’améliorer la gestion publique en prévoyant l’impact anticipé de futures dépenses budgétaires dès la constatation du fait générateur : en 2017, de nouvelles provisions (- 4,7 Md€) sont inscrites, notamment au titre de l’impôt et du démantèlement et de l’assainissement d’installations nucléaires ;

- le rattachement des produits, permettant d’apprécier les marges de manœuvre attendues de probables recettes futures, soit en 2017 principalement la forte progression des encaissements d’acomptes d’impôt sur les sociétés pour lesquels le produit correspondant n’est comptabilisé qu’au cours de l’exercice suivant (- 6,7 Md€).

en Md€

2015

2016

2017

Solde budgétaire

-70,5

-69,1

-67,7

Actif immobilisé et stocks

-4,6

+6,5

+14,8

Opérations de trésorerie et autres

+3,7

+4,1

+5,9

Décalage charges et dépenses

-9,4

-9,7

-2,3

Provisions pour risques et charges

-1,5

-5,5

-4,8

Décalage produits et recettes

-1,3

-2,0

-6,9

Autres

+1,1

-

-

Résultat patrimonial

-82,5

-75,6

-61,0

Nota : Le résultat patrimonial 2016 présenté ici est non retraité des changements de méthode comptable

L’évolution entre 2015 et 2017 de l’articulation entre le résultat patrimonial et le solde budgétaire montre l’impact de la hausse des immobilisations en 2016 et 2017 et la maîtrise en 2017 des charges à payer.

2.3. Un déficit public réduit, au-delà du solde budgétaire

Déficit budgétaire et déficit public

Le déficit budgétaire relève de la comptabilité budgétaire de la seule sphère des finances de l’État. Il correspond à la situation dans laquelle les recettes du budget de l’État sont inférieures aux dépenses. Il s’agit donc d’un solde négatif. Le déficit budgétaire est un flux, c’est-à-dire une grandeur économique mesurée au cours d’une période donnée (ex : une année).

Le déficit public relève de la comptabilité nationale. Il englobe le solde des recettes et dépenses de l'État, mais aussi des autres administrations publiques : collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale. Le solde annuel des finances publiques est égal à la différence entre :

Les recettes : recettes fiscales (impôt sur le revenu, impôt sur la fortune, impôt sur les sociétés, taxe sur la valeur ajoutée, taxes locales, etc.) et recettes non fiscales (dividendes des entreprises dont l'État est actionnaire, revenus du patrimoine, revenus de l'activité industrielle et commerciale de l'État) ;

Les dépenses : dépenses courantes de fonctionnement (salaires des fonctionnaires, achats de fournitures, de services), dépenses de sécurité (armement, police), dépenses de santé (hôpitaux publics, sécurité sociale), investissements dans les infrastructures (écoles, réseau routier).

Si le déficit budgétaire de l’État représente bien la part prépondérante du déficit public, notamment compte tenu de l’obligation qui incombe aux collectivités territoriales d’exécuter un budget en équilibre, il présente des écarts avec le déficit public principalement en raison d’un traitement différent de certaines opérations, en particulier les opérations financières et en capital (cf. ci-dessous).

Chiffres clés (en Md€)

-67,7

Solde budgétaire 2017

-61,0

Résultat patrimonial

-64,3

Solde en comptabilité nationale

En 2017, sur le seul périmètre État, le solde d’exécution du budget s’établit à - 67,7 Md€ contre un déficit en comptabilité nationale de - 64,3 Md€, soit un écart positif de +3,4 Md€ dû au traitement différent de certaines opérations dans les deux comptabilités.

Les développements ci-dessous correspondent aux dernières données disponibles, publiées par l’Insee en mars 2018.

Cet écart de + 3,4 Md€ s’explique de la manière suivante :

- le retraitement en opérations financières de certaines opérations budgétaires, dégradant le solde de 4,1 Md€. Il s’agit principalement du reversement en 2017 du solde du compte État à la Coface (Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur) sur le nouveau compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur » ;

- l’écart entre les livraisons et les paiements de matériels militaires, qui améliore en revanche le solde de 0,9 Md€ (ligne « Corrections de droits constatés ») ;

- la charge d’intérêts enregistrée en 2017 en comptabilité nationale plus faible qu’en comptabilité budgétaire, à hauteur de 7,0 Md€, réduisant d’autant le besoin de financement de l’État (« ligne Opérations non budgétaires affectant le besoin de financement »). Les différences de comptabilisation portent sur les intérêts courus non échus, les obligations assimilables du Trésor (OAT) indexées sur l’inflation et l’étalement des primes et décotes.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution de ces écarts entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale de 2014 à 2017.

en Md€

2014

2015

2016

2017

Solde d'exécution des lois de finances

-85,5

-70,5

-69,1

-67,7

Opérations budgétaires traitées en opérations financières

5,1

-0,1

-1,5

-4,1

Corrections de droits constatés

-0,2

-6,9

-9,7

0,9

Opérations non budgétaires affectant le besoin de financement

-6,3

4,3

6,4

6,8

Déficit de l'État en comptabilité nationale

-74,3

-73,3

-73,8

-64,3

Résultat patrimonial de l’État

-77,3

-82,5

-77,7

-61,0

2.4. Un compte de résultat marqué par la hausse des produits régaliens et la baisse des charges nettes

Le compte général de l’État et le rapport de présentation annexés au projet de loi de règlement présentent les comptes de l’État issus des données de la comptabilité générale.

Il retrace les décisions financières présentes et passées et donne une vision, au-delà des seuls flux de dépenses et de recettes budgétaires, de l’enrichissement ou de l’appauvrissement pluriannuel de l’État au travers de l’analyse :

- du compte de résultat, qui retrace les charges et les produits de l’État ;

- du bilan de l’État, qui restitue l’image de ses actifs et de ses passifs ;

- des engagements hors bilan.

COMPTE DE RÉSULTAT 2017

(en M€)

CHARGES  

PRODUITS  

 

2017

2016

 

2017

2016

retraité

retraité

- de fonctionnement

274 033

254 891

- de fonctionnement

76 522

67 295

- d'intervention

190 955

190 624

- d'intervention

38 646

38 110

- financières

53 687

53 556

- financiers

38 560

23 546

   

 

- régaliens nets

303 989

292 378

TOTAL DES CHARGES (I)

518 675

499 071

TOTAL DES PRODUITS (II)

457 717

421 329

SOLDE DES OPÉRATIONS DE L'EXERCICE (III = II – I)

- 60 958

- 77 742

Compte de résultat de l’État 2017 (en M€)

L’amélioration du résultat patrimonial résulte principalement des évolutions suivantes :

• Une progression des produits régaliens nets de 11,6 Md€

Les produits régaliens nets s’établissent à 304,0 Md€, en augmentation de 4 % par rapport à l’exercice 2016.

Les produits régaliens sont essentiellement composés de produits fiscaux nets, qui enregistrent une hausse de 7,0 Md€.

- La reprise de la croissance économique et le dynamisme des bases expliquent pour l’essentiel l’augmentation du produit net de TVA (+ 6,6 Md€), des produits d’enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes (+ 3,0 Md€) et du produit net d’impôt sur le revenu (+ 1,2 Md€). (cf ci-dessous partie 3.2)

- Le produit net de TICPE croît (+ 1,3 Md€) du fait de l’augmentation de la composante carbone créée par la loi de finances pour 2015.

- Enfin, la baisse des autres produits de nature fiscale et assimilés (- 4,4 Md€) correspond principalement aux remboursements par l’État aux entreprises de la contribution additionnelle de 3 % sur les dividendes distribués.

Cette augmentation des produits régaliens se conjugue avec la diminution de 4,1 Md€ des ressources propres du budget de l’Union européenne reversées par l’État (sur la base du revenu national brut et de la taxe sur la valeur ajoutée), qui contribue également à l’accroissement des produits nets. Cette variation s’explique par un moindre appel de fonds de l’Union européenne en 2017 en conséquence d’une importante sous-exécution du budget européen en 2016 et en 2017. Le montant des reversements effectués au profit de l’Union européenne s’élève donc à 16,4 Md€ en 2017. Ces montants, à rapprocher de ceux indiqués en partie 3.6 sur la comptabilisation budgétaire des prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne, marquent une variation plus importante due au rattachement des charges à l’exercice et à la comptabilisation des recettes propres traditionnelles en compte de tiers.

• Une baisse des charges nettes de 5,2 Md€

Les charges nettes se composent des charges de fonctionnement nettes (197,5 Md€), des charges d’intervention nettes (152,3 Md€) et des charges financières nettes (15,1 Md€).

En 2017, les charges financières nettes diminuent fortement (- 14,9 Md€) sous l’effet de la hausse des produits financiers (+ 15,0 Md€) ainsi que de la stabilité des charges financières (+ 0,1 Md€). L’exercice 2017 s’inscrit à ce titre dans la continuité de l’exercice 2016, qui avait vu une première baisse de des charges financières nettes après deux années de hausse consécutives.

En effet, en 2017, les produits des immobilisations financières progressent de 4,3 Md€, bénéficiant notamment des produits de cession des titres ENGIE pour 2,7 Md€ et de Renault pour 1,2 Md€. De plus, les reprises de dépréciations augmentent en 2017 (+ 6,3 Md€) notamment à la suite d’une reprise sur les titres ENGIE pour 1,9 Md€ et de l’amélioration de l’écart global d’équivalence sur les participations détenues, qui passe de - 12,1 Md€ en 2016 à - 6,0 Md€ en 2017 (cf. partie 2.2). Sont également à noter la baisse des charges d’intérêts (- 1,6 Md€) et la reprise du solde de la trésorerie de l’État auprès de la Coface à la suite de la reprise de ses missions par BPIAE pour près de 4,1 Md€.

Les charges d’intervention nettes affichent en 2017 un léger recul par rapport à 2016 (- 0,2 Md€) et s’établissent à 152,3 Md€. Il s’agit d’une inversion de tendance marquée par rapport à la hausse de + 14% enregistrée au cours de l’exercice 2016.

La progression des transferts aux ménages et aux entreprises (+ 4,7 Md€) constatée en 2017 résulte essentiellement du déploiement du dispositif de soutien à l’embauche dans les PME-TPE, « Embauche PME » (+ 1,0 Md€) et de celui de l’aide à l’emploi par les particuliers employeurs dans le secteur des services à la personne, en particulier au bénéfice des personnes fragiles (+ 1,6 Md€).

Ces nouveaux transferts sont compensés par une baisse des transferts aux collectivités territoriales et autres collectivités (- 3,0 Md€), principalement du fait de la diminution de la dotation globale de fonctionnement versée aux collectivités territoriales (- 2,4 Md€) mise en œuvre dans la LFI 2017 par la précédente majorité.

Enfin, les charges de fonctionnement nettes (charges de fonctionnement diminuées des produits de fonctionnement) progressent en 2017 de 9,9 Md€, principalement en raison de la hausse des charges de personnel décidées sous le précédent quinquennat (+3,5 Md€) comme la suite de l’application au 1er janvier 2017 du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et la revalorisation du point d’indice et des subventions pour charges de service public (+ 0,8 Md€) (cf. partie 3.5).

2.5. Un bilan de l’État marqué par la progression de l’actif mais surtout du passif, sous l’effet du poids de la dette financière

L’actif net de l’État s’élève à 1 011,2 Md€ à fin 2017. Il est principalement constitué des immobilisations incorporelles et corporelles pour 504,6 Md€ et des immobilisations financières pour 347,7 Md€.

Le passif, évalué à 2 271,7 Md€, est constitué à plus de 75 % des dettes financières de l’État, qui s’élèvent à la fin de l’exercice 2017 à 1 710,7 Md€.

BILAN 2017

(en M€)

ACTIF

2017

2016 retraité

Immobilisations incorporelles et corporelles

504 607

489 667

Immobilisations financières

347 660

336 572

Stocks

29 225

29 583

Créances

85 154

84 529

Trésorerie active

32 579

23 248

Autres

11 991

9 557

TOTAL ACTIF (I)

1 011 217

973 156

PASSIF

 

 

Dettes financières

1 710 670

1 646 760

Dettes non financières

244 122

227 247

Provisions pour risques et charges

148 147

143 056

Trésorerie passive

107 093

102 338

Autres

61 650

64 095

TOTAL PASSIF HORS SITUATION NETTE (II)

2 271 683

2 183 496

SITUATION NETTE (III = I - II)

-1 260 466

-1 210 339

Les évolutions du bilan de l’État entre 2016 et 2017 sont principalement caractérisées par :

• Une progression de l’actif de l’État, traduisant le dynamisme tant de l’investissement que de la gestion des participations de l’État au bénéfice de secteurs stratégiques

L’actif de l’État est en augmentation de 38,1 Md€ sur l’exercice 2017, soit de près de + 4% après deux années de repli en 2015 et en 2016. Cette évolution résulte essentiellement de la hausse des immobilisations corporelles (+ 14,6 Md€) et de celle des immobilisations financières (+ 11,1 Md€).

La progression des immobilisations corporelles liée à la mise en service ou à la livraison en 2017 de plusieurs constructions, relevant notamment du ministère de la Justice (nouveau Palais de Justice de Paris pour 0,7 Md€) et des infrastructures routières (A9b de Montpellier pour 0,9 Md€) ainsi qu’à des opérations d’investissement sur le matériel militaire en cours (+ 2,6 Md€). Elle résulte également de réévaluations des constructions, notamment au titre des concessions autoroutières (+ 3,7 Md€), des concessions hydrauliques (+ 1,2 Md€), des infrastructures routières (+ 3,0 Md€) et des établissements pénitentiaires (+ 2,3 Md€).

La hausse des immobilisations financières nettes, de plus de 3 %, résulte notamment d’une augmentation de 14,2 Md€ des participations relatives à des entités contrôlées et non contrôlées ; elle s’explique principalement par la participation de l’État à la restructuration d’AREVA (+ 5,5 Md€) et l’augmentation du capital d’EDF (+ 3 Md€) dans le cadre d’une politique ambitieuse de soutien à la refondation du secteur énergétique et en particulier nucléaire, de la France. Elle est également soutenue par la hausse de l’écart global d’équivalence relatif à des entités contrôlées par l’État (+ 6,2 Md€) enregistrée en 2017 (cf. plus haut partie 2.2). 

Une gestion dynamique des participations de l’État en soutien aux secteurs stratégiques

L’année 2017 a été marquée par des opérations d’envergure sur les participations financières de l’État.

En effet, l’État actionnaire pour l’année 2017 a mobilisé les participations sur le soutien d’entreprises stratégiques dans le secteur de l’énergie. Ainsi, la participation à la restructuration du groupe AREVA et à la recapitalisation du groupe EDF permettent une refondation de la filière nucléaire et les financements de projets stratégiques. La cession de titres ENGIE et Renault contribue également au recentrage de l’État actionnaire sur la participation au financement de l’innovation de rupture et au désendettement de la France.

Ces opérations se sont traduites dans les comptes de l’État par :

- une augmentation des immobilisations financières au titre des entités contrôlées d’un total de 9,8 Md€, qui se compose de 5,5 Md€ au titre de la participation de l’État dans le groupe AREVA et de 3,0 Md€ dans le groupe EDF en contrepartie d’une diminution de la trésorerie active ;

- une hausse des produits financiers de 3,9 Md€, constitués principalement du produit de cessions des titres Renault et ENGIE compensée par l’impact en charges de la sortie de ces mêmes titres pour leur valeur au bilan.

En comptabilité budgétaire, les opérations relatives aux participations de l’État sont retracées au sein du compte d’affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l’État ». Le CAS « Participations financières de l’État » a enregistré 8,1 Md€ de dépenses en 2017 visant à refonder la filière nucléaire ainsi qu’à assurer les investissements futurs d’EDF. Afin de financer ces dépenses, l’État a réalisé d’importantes cessions au premier semestre 2017 notamment la cession des titres PSA à Bpifrance pour 1,9 Md€ et de titres Engie pour 1,1 Md€. Toutefois, les conditions de marché n’ont pas rendu possible d’autres cessions avant l’augmentation de capital d’Areva Newco qui devait être effective dans un calendrier compatible avec les engagements pris auprès des investisseurs étrangers. Dans le décret d’avance mis en œuvre au mois de juillet 2017 ont ainsi été ouverts 1,5 Md€ de crédits ayant vocation à abonder le CAS « Participations financières de l’État ».

• Une progression plus forte du passif de l’État, essentiellement sous l’effet de la hausse de la dette financière.

Le passif de l’État est majoritairement constitué des dettes financières qui s’établissent à 1 710,7 Md€ contre 1 646,8 Md€ en 2016 (+ 63,9 Md€), et dont près de 92 % sont composés de titres négociables à moyen et long terme (OAT et BTAN).

Les dettes non financières sont en augmentation de 16,9 Md€ par rapport à l’exercice 2016, notamment en raison de la montée en charge du CICE et de la hausse des acomptes d’impôt (+ 7,0 Md€) en particulier au titre de l’impôt sur les sociétés (IS), dont 4,9 Md€ liés à la création de la contribution exceptionnelle à l’IS et de sa contribution additionnelle. On constate par ailleurs une hausse des produits constatés d’avance correspondant à un supplément de primes constatées lors des émissions d’OAT et de BTAN en 2017 (+ 4,0 Md€) ainsi qu’un accroissement des charges à payer (+ 4,3 Md€) résultant principalement du dispositif du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) (+ 3 Md€).

L’exercice 2017 est également marquée par une hausse des provisions pour risques et charges (+ 5,1 Md€), qui résulte principalement de la réévaluation de la provision relative au démantèlement des installations nucléaires du CEA (+ 2,6 Md€) et du provisionnement de litiges fiscaux. Cette progression, relevée par la Cour des comptes dans le cadre de la certification, témoigne des progrès de la fiabilisation des comptes de l’État en 2017.

Il résulte de cette augmentation du passif de l’État plus rapide que celle des actifs une dégradation de la situation nette de l’État en 2017, soit - 1 260,5 Md€ contre - 1 210,3 Md€ en 2016.

Le graphique ci-dessous illustre le poids de la dette dans le passif de l’État et sa croissance continue entre 2008 et 2017, malgré la réduction du déficit depuis 2009. La situation nette, qui constitue la différence entre l’actif et le passif de l’État, continue de se dégrader sous l’effet de celle-ci, même si 2017 est marqué par une décélération de la dégradation de la situation nette, qui croît de 4,1 % en 2017 contre 8,5 % entre 2015 et 2016, principalement du fait de la reprise de la croissance de l’actif de l’État.

Le tableau ci-dessous illustre le poids déterminant de la dette financière de l’État dans la dette publique au sens du Traité de Maastricht. En effet, la dette financière de l’État constitue l’essentiel de la dette publique, qui lui ajoute la dette des autres administrations publiques (ODAC, APUL et ASSO), des éléments de trésorerie passive de l’État comme les dépôts des correspondants du Trésor et les dettes de l’État à l’égard d’organismes tiers comme l’AFD, le FESF ou EDF.

(En Md€)

2.6. Des engagements hors bilan de l’État dans la continuité des années antérieures

Les engagements hors bilan (EHB) de l’État sont présentés dans les annexes aux comptes, mais n’ont par définition pas d’impact ni sur le bilan, ni sur le résultat patrimonial de l’État. Ce sont des passifs éventuels qui correspondent soit à des obligations potentielles de l’État à l’égard d’un tiers, soit à des obligations certaines n’entraînant pas nécessairement une sortie de ressources. Le recensement de ces engagements dans l’annexe du compte général de l’État participe de sa dimension prospective.

Les principaux engagements hors bilan de l’État en 2017 s’inscrivent dans la continuité des années antérieures et sont les suivants :

PRINCIPAUX ENGAGEMENTS HORS BILAN 2017

(En Md €)

 

2017

2016 retraité

Retraite envers les fonctionnaires de l'État et les militaires

2 212

2 139

Garanties de protection des épargnants

420

406

Subventions aux régimes de retraite et subventions d'équilibre aux régimes spéciaux dont SNCF, ENIM, RATP, CANSSM, SEITA

378

346

Dette garantie par l'État

204

195

Retraite envers les fonctionnaires de la Poste

147

147

Quote-part française au capital appelable du MES

126

126

Aides au logement (ALS, APL et ALF) et contribution au FNAL

164

164

Les engagements de retraite et assimilés de l’État sont composés, en majeure partie, des engagements à l’égard des fonctionnaires civils de l’État et des militaires (2 212 Md€). Les engagements de retraite ont augmenté de 73 Md€ sur l’année 2017. Cette variation est liée à l’évolution du taux d’actualisation retenu
(- 0,55 % en 2017 contre - 0,49 % en 2016) en application des normes comptables (norme n° 3), qui prévoit l’indexation des engagements sur le taux de l’OAT€i à maturité 2032.

Les garanties de protection des épargnants apportées par l’État concernent l’ensemble des dépôts effectués par ces derniers sur des livrets réglementés (livret A, livret bleu, livret de développement durable et solidaire, livret d’épargne populaire). La variation de ces garanties (+ 14 Md€) résulte principalement de la hausse des dépôts sur les livrets A, bleus et de développement durable et solidaire (+ 15 Md€).

L’augmentation des engagements au titre de la dette garantie par l’État (+ 9 Md€) résulte principalement de l’actualisation des encours de garanties accordés aux établissements suivants : l’Unédic (+ 3,5 Md€), la Société de gestion des financements et de la garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS)
(+ 3,3 Md€) et le Fonds européen de stabilité financière (FESF) (+ 8,2 Md€).

3. Une évolution des recettes et des dépenses entre 2016 et 2017 contribuant à l’amélioration du solde budgétaire

3.1. Un solde budgétaire qui ressort en amélioration de 1,4 Md€ par rapport à 2016

Le solde budgétaire s’établit à -67,7 Md€ en 2017, en amélioration de 1,4 Md€ par rapport à 2016, atteignant son niveau le plus bas depuis 2008. Pour la première fois en 2017, le solde des budgets annexes est intégré dans la présentation du solde budgétaire (cf. encadré infra).

Exécution du solde budgétaire pour 2016 (en Md€)

 

-69,1

Évolution spontanée des recettes fiscales

 

15,4

Évolution des prélèvements sur recettes

 

5,3

Reprise du compte "Soutien financier au commerce extérieur"

 

3,9

Évolution des dépenses des ministères sous norme

 

-9,1

Mesures fiscales

 

-3,6

Participations financières de l'État (impact sur le solde budgétaire)

 

-3,6

Transferts supplémentaires à la Sécurité sociale

 

-2,7

Évolution des recettes non fiscales

 

-2,4

Autres

 

-1,8

Exécution du solde budgétaire pour 2017 (en Md€)

 

-67,7

La décomposition du solde budgétaire entre 2016 et 2017 montre la hausse des crédits des ministères sous norme, malgré le plan de redressement mis en œuvre par le Gouvernement (+ 10,2 Md€ dont + 1,5 Md€ relatif à l’abondement du compte d’affectation spéciale retraçant les participations financières de l’État dans le cadre de la recapitalisation des entreprises du secteur de l’énergie). Cette augmentation est principalement due à la hausse des dépenses des ministères (+ 9 Md€), la hausse de la charge de la dette (+ 0,3 Md€) et la hausse des contributions au CAS Pensions (+ 1,4 Md€).

Celle-ci est compensée par la diminution du montant des prélèvements sur recettes destinés aux collectivités territoriales et à l’Union européenne (- 5,3 Md€) ainsi que par l’évolution spontanée des recettes (+ 15,4 Md€) qui résulte d’une conjoncture économique favorable.

Toutefois, les mesures nouvelles antérieures à la LFI 2017 (- 2,9 Md€) et issues de la LFI 2017
(- 0,8 Md€)
diminuent les encaissements de recettes fiscales et minorent les gains liés à l’évolution spontanée de celles-ci en raison principalement de mesures en faveur des entreprises (notamment la montée en charge du crédit d’impôt compétitivité emploi et la baisse des cotisations pour plus de 3 Md€) et des ménages (réduction du taux d’impôt sur le revenu pour 1,4 Md€ au total).

La diminution des recettes non fiscales en 2017 (- 2,4 Md€) essentiellement du fait de la diminution des reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur, et du solde du compte d’affectation spéciale retraçant les participations financières de l’État (- 2,0 Md€) contribuent par ailleurs à ce résultat.

Champ constant et champ courant

L’analyse des recettes et des dépenses peut être menée à champ constant, c’est-à-dire en neutralisant les effets de transfert et de périmètre pouvant survenir d’une année à l’autre.

Les mesures de transfert relèvent de mouvements consistant en une simple réimputation au sein du périmètre de la norme de dépenses, sans effet sur son volume.

Exemples : transferts entre missions du budget général sous norme, transformation d’une taxe affectée plafonnée en subvention pour charge de service public.

Les mesures de périmètre concernent :

- le transfert de l’État d’une dépense qu’il assumait auparavant vers une autre entité, en transférant parallèlement les ressources d’un même montant permettant de la financer ;

– l’inscription par l’État au sein de son budget d’une dépense nouvelle auparavant financée par une autre entité, ainsi que des recettes d’un même montant ;

– la prise en charge par l’État d’une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.

Exemple : transferts de compétences vers les collectivités territoriales, vers les administrations de sécurité sociale.

L’analyse à champ courant inclut au contraire ces effets et tient compte de l’évolution de la situation donnée des recettes et des dépenses au cours d’une période donnée.

3.2. Un dynamisme exceptionnel des recettes, tiré par la reprise économique en fin d’année 2017

A. Des recettes fiscales nettes en augmentation de 4,1 %

Les recettes fiscales nettes (RFN) se sont établies à 295,6 Md€ en 2017, en augmentation de 4,1 % par rapport à leur niveau de fin 2016 (soit + 11,5 Md€). L’augmentation des recettes par rapport à 2016 est principalement portée par la TVA nette (+ 8,0 Md€).

L’évolution du niveau global de recettes fiscales nettes entre 2016 et 2017 (+ 11,5 Md€) est la résultante de l’évolution spontanée des différents impôts (+ 14,2 Md€), de l’application des mesures nouvelles (- 2,5 Md€) et des mesures de transfert et de périmètre (- 0,2 Md€).

Décomposition de l’évolution du niveau d’exécution des recettes fiscales nettes entre 2016 et 2017

Les recettes de TVA nette se sont accrues de 8,0 Md€ en 2017, cet écart s’expliquant principalement par une évolution spontanée dynamique (+ 7,1 Md€).

L’impôt net sur les sociétés ressort en plus-value de 5,7 Md€ par rapport à 2017, soit une plus-value de 0,9 Md€ hors contributions exceptionnelle et additionnelle votées en loi de finances rectificative pour 2017.

Cette évolution se décompose ainsi en :

- une évolution spontanée dynamique (+ 3,9 Md€) ;

- une baisse due aux mesures nouvelles, hors contributions exceptionnelle et additionnelle, de
- 3,0 Md€, principalement causée par la montée en charge du CICE (- 2,3 Md€). La baisse du taux de l’IS ayant quant à elle contribué à hauteur de - 0,3 Md€ ;

- une hausse de + 4,9 Md€ causée par l’institution des contributions exceptionnelle et additionnelle, afin de faire face aux conséquences du contentieux « 3% dividendes ».

L’impôt net sur le revenu ressort en plus-value de 1,3 Md€ par rapport à 2017, malgré des mesures contribuant globalement à la baisse (- 1,1 Md€). La réduction d’impôt sur le revenu en faveur des classes moyennes votée en loi de finances initiale pour 2017 a ainsi permis un allègement de - 1,0 Md€ d’impôt net.

L’évolution de la TICPE en 2017 (- 4,8 Md€) s’explique par la mesure de transfert affectant une fraction de ces recettes au financement du compte d’affectation spéciale « Transition énergétique » en remplacement de l’affectation de TICFE jusqu’en 2016. Le contrecoup de cette mesure de transfert s’observe sur le niveau de TICFE, intégré aux « autres recettes fiscales nettes ». La mesure nouvelle de mise en œuvre de la trajectoire de la composante carbone telle que programmée par la loi de transition énergétique de 2015 a contribué en sens inverse à hauteur de + 1,4 Md€ sur le niveau de TICPE en 2017, pour un total de
+ 1,7 Md€ de mesures nouvelles.

Enfin, outre la mesure de transfert évoquée ci-avant, les autres recettes fiscales nettes ont été affectées par les remboursements effectués dans le cadre du contentieux « 3 % dividendes », à hauteur de - 5,2 Md€ en 2017.

B. La prise en compte du retard de comptabilisation des droits d’enregistrement dans les trois comptabilités de l’État

La création fin 2017 de nouvelles structures dédiées aux missions d’enregistrement, accompagnée d’un nouveau dispositif informatique, a conduit à un retard dans la comptabilisation des droits d’enregistrements (droits de mutation à titre gratuit, principalement les successions et droits de mutation à titre onéreux) qui n’ont pas pu être imputés comptablement à leur bénéficiaire pour un montant d’environ 2 Md€ dont 1,5 Md€ pour l’État.

Une correction du montant des recettes budgétaires de 2017 se serait heurtée à des difficultés juridiques, opérationnelles et techniques.

Sur le plan juridique, toute opération de régularisation en comptabilité budgétaire au-delà du 20 janvier est contraire aux dispositions de l’article 28 de la LOLF. Cet article prévoit par ailleurs que lorsque des opérations budgétaires sur comptes d’imputation provisoire n’ont pu être régularisées avant la fin de la période complémentaire, il en est fait mention au compte général de l’État. Dans le cas présent, c’est cette procédure légale qui a été suivie.

Sur le plan opérationnel, la comptabilisation budgétaire ne peut être effectuée que lorsque les dossiers sont effectivement liquidés, afin d’en assurer le montant et d’identifier l’entité bénéficiaire, sauf à faire une correction budgétaire sur des bases purement estimatives et statistiques, approche qui n’est pas admise en comptabilité budgétaire, contrairement à la comptabilité générale qui tolère des traitements estimatifs. Or, un traitement exhaustif des dossiers concernés antérieurs à la présentation du présent projet de loi de règlement n’était pas atteignable.

Sur le plan technique enfin, la réintégration d’une recette budgétaire au titre de ces dossiers non liquidés aurait supposé un contournement des règles de sécurité du système d’information financière de l’État qui n’était pas souhaitable.

L’impact de ce retard d’enregistrement sur les recettes fiscales se traduira par une diminution en 2017, une amélioration en 2018 à due concurrence, avant un retour à la normale en 2019. Le montant retenu à ce titre s’établit à 1 520 M€, en cohérence avec le montant retenu en comptabilité générale avec l’accord de la Cour des comptes.

C. Une progression très forte des contentieux, sous l’effet du contentieux « 3 % dividendes »

Après avoir progressé entre 2012 et 2014, le montant cumulé des remboursements et dégrèvements liés aux contentieux fiscaux s’est stabilisé entre 2014 et 2016.

L’année 2017 a été marquée par la gestion des conséquences du contentieux « 3 % dividendes ».

La contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés de 3% sur les dividendes ou « taxe sur les dividendes »

L’article 6 de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2012 du 16 août 2012 a instauré une contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés de 3 % sur les montants distribués sous forme de dividendes par les sociétés et organismes français ou étrangers assujettis à l’impôt sur les sociétés en France.

La taxe sur les dividendes, instaurée en 2012, a été supprimée à la suite de son invalidation par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 octobre 2017.

La loi du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 a tiré les conséquences de cette décision en abondant de 5 Md€ en 2017 les crédits dédiés aux remboursements et dégrèvements liés à la contribution déclarée inconstitutionnelle.

L’État a procédé au reversement aux entreprises de cette taxe. Ces versements se sont élevés en 2017 à 5,2 Md€, soit 4,7 Md€ de remboursement de sommes perçues et 0,5 Md€ d’intérêts moratoires, comptabilisés en comptabilité budgétaire et au compte de résultat.

L’impact sur le compte de résultat a toutefois été atténué par la reprise d’une partie de la provision pour risque inscrite à ce titre dès 2016 à hauteur de 5,9 Md€.

En complément, deux nouvelles contributions assises sur l’impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises ont été instaurées à titre temporaire par la loi de finances rectificative du 1er décembre 2017 : il s’agit de la contribution exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés et de sa contribution additionnelle, mises en place, au titre des seuls exercices clos à compter du 31 décembre 2017 jusqu’au 30 décembre 2018. En 2017, 4,9 Md€ ont été encaissés au titre de ces deux nouvelles contributions. Comptabilisée en acomptes en 2017, cette somme constituera un produit en 2018.

Les données d’exécution pour 2017 font ressortir un montant de remboursements et dégrèvements liés à la contribution de 5,3 Md€ répartis en 4,7 Md€ de droits et 0,5 Md€ d’intérêts moratoires. L’estimation du coût budgétaire pour 2018 est de 5,5 Md€, intérêts moratoires inclus.

Les enjeux financiers des contentieux fiscaux sont retracés chaque année dans le bilan de l'État dans la provision pour risques sur litiges fiscaux et la provision pour charges liées à l'impôt. Les provisions pour litiges liés à l'impôt (contentieux de série, dossiers à fort enjeux, provisions statistiques) représentent 20,2 Md€ dans les comptes 2017, montant en baisse de 3,8 Md€. Cette variation s’explique essentiellement par la reprise de la provision pour risques relative à des contentieux de série qui ont fait l’objet de décisions du Conseil constitutionnel défavorables à l’administration (cf. encadré), justifiant une requalification en provision pour charges. La sincérité de ce provisionnement a été soulignée par la Cour des comptes dans le cadre de la certification des comptes 2017.

Les provisions pour litiges autres que fiscaux s’élèvent à 4,2 Md€, en hausse de 3,19 M€. Cette variation s’explique principalement par la comptabilisation d’un nouveau contentieux de série à hauteur de 1,250 Md€ et d’un nouveau risque de contentieux indemnitaire pendant devant la juridiction administrative, susceptible de naître à la suite d’un arrêt en manquement de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) pour 1,157 Md€.

D. Une dernière année de fonctionnement pour le STDR

Le Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), créé en juin 2013, a permis aux contribuables détenant des avoirs non déclarés à l’étranger d’exercer leur droit à la rectification de leurs déclarations afin de se mettre en conformité avec la loi fiscale, en acquittant les droits, pénalités et intérêts de retard dus. Ses moyens d’action ont été renforcés en 2015, notamment via la mise en place, à compter du 1er juin 2015, de sept pôles de régularisation déconcentrés et l’augmentation des effectifs du STDR de
60 %. 

Le guichet du STDR a été fermé le 31 décembre 2017 mais continue à traiter les dossiers en stock.

Recettes issues du STDR

Le STDR a généré 8,4 Md€ de recettes en quatre ans sur la période 2014-2017.

E. Des dépenses fiscales en augmentation, notamment sous l’effet du CICE

Les dépenses fiscales sont en augmentation depuis 2013 notamment sous l’effet du CICE.

Les dépenses fiscales s’établissent à 93,0 Md€ en 2017, soit une augmentation de +5,4 Md€ par rapport à l’exécution 2016 principalement due à la montée en charge du CICE.

F. Des recettes non fiscales relativement stables

Si l’on excepte le niveau exceptionnel atteint en 2016, l’exécution des recettes non fiscales est relativement stable entre 2012 et 2017

Les recettes non fiscales retracent les dividendes et recettes assimilées, les produits du domaine de l’État, les produits de la vente de biens et services, les remboursements et intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières, les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites ainsi que des recettes diverses intégrant notamment les reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur.

Les recettes non fiscales perçues au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur sont constituées par les reversements au budget général des excédents des procédures d’assurance-crédit et d’assurance investissement gérées pour le compte de l’État.

Les recettes non fiscales s’élèvent à 13,8 Md€ en 2017, en diminution de - 2,4 Md€ par rapport à l’exécution 2016 qui s’établissait à un niveau particulièrement élevé. Cet écart s’explique principalement par les évolutions suivantes :

- une baisse des produits divers (-2,4 Md€), compte tenu notamment d’une diminution des reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur (cf. encadré) liée à une sinistralité plus forte qu’attendue et à l’absence de récupération significative en 2017 ;

- une baisse des produits du domaine de l’État (- 0,9 Md€), lié à un moindre encaissement au titre des redevances d’usage des fréquences radioélectriques ; alors que l’exercice 2016 a été marqué par le versement des deux premiers quarts du produit de la cession aux opérateurs mobiles de la bande des « 700 MHz », seul un quart du produit de la cession a été encaissé en 2017 ;

- une baisse des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites (- 0,4 Md€) liée notamment à une diminution des amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence qui reviennent ainsi à leur niveau historique après deux années marquées par d'importantes condamnations ;

- une hausse des dividendes et recettes assimilées (+ 1,5 Md€), essentiellement due à une augmentation du versement de la Banque de France et de la Caisse des dépôts et consignations ; comme pour l’exercice 2016, l’État a opté en 2017 pour le versement sous forme de titre du dividende EDF afin de faciliter le financement des investissements de développement.

3.3. Une forte hausse des dépenses du budget général, en dépit du plan de redressement mis en œuvre à l’été 2017

En 2017, les dépenses des ministères sont en hausse de 9,1 Md€ par rapport à 2016, soit une augmentation de 4 %, malgré les mesures de redressement mises en œuvre à l’été.

Cette hausse provient d’abord d’ouvertures de crédits en LFI 2017 supérieures de 6,2 Md€ à l’exécution 2016, notamment pour la mission « Enseignement scolaire » (+ 1,8 Md€ à format courant) au titre de la rémunération des personnels et pour la mission « Recherche et enseignement supérieur (+ 0,9 Md€).

Mais elle provient également d’un niveau de budgétisation en LFI insuffisant pour certaines missions, comme l’a mis en lumière l’audit des finances publiques réalisé en juin 2017 par la Cour des comptes à la demande du Premier ministre. Malgré le plan de redressement mis en place par le gouvernement dès l’été, qui a permis de réaliser les redéploiements les plus urgents et indispensables, des ouvertures complémentaires ont été nécessaires en fin de gestion, notamment pour la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » au titre des apurements communautaires, pour la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » en raison du dynamisme de la prime d’activité et de l’allocation aux adultes handicapés, pour la mission « Défense » au titre du surcoût des opérations extérieures et des missions intérieures du ministère. Au final, les dépenses des ministères ont été supérieures de 2,9 Md€ à la LFI, en ligne avec l’objectif porté par le Gouvernement dans le cadre de la loi de finances rectificative.

3.4. Une nette inflexion dans la dynamique des charges à payer

Restes à payer et charges à payer

Les restes à payer, notion budgétaire, correspondent à la différence entre, d’une part, les engagements juridiques réalisés et matérialisés par une consommation d’autorisations d’engagement et, d’autre part, les paiements opérés qui se sont traduits par une consommation de crédits de paiement.

Le niveau des restes à payer est en grande partie lié à la durée des engagements souscrits. Un contrat pluriannuel donnera lieu dès le premier exercice, à un engagement juridique pour la totalité du montant de sa tranche ferme, les crédits de paiement étant ensuite répartis sur ce premier exercice et les exercices suivants selon le rythme d’exécution du contrat.

Les charges à payer, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait (exécution de la prestation, livraison de marchandises…) a été constaté au cours de l’exercice N, alors que la facture définitive et la mise en paiement ne sont enregistrées que postérieurement au 31 décembre N.

L’augmentation des restes à payer en 2017 se concentre sur quelques secteurs très ciblés, notamment le lancement des investissements d’avenir.

L’augmentation de près de 12 Md€ des restes à payer entre 2016 et 2017 est notamment due au lancement de nouvelles opérations dont la réalisation s’étend sur plus d’une année. De ce fait, la programmation budgétaire s’effectue avec un niveau d’autorisations d’engagement différent du niveau de crédits de paiement.

Ainsi, les restes à payer de la mission « Investissements d’avenir » (+ 5,1 Md€) résultent des modalités de budgétisation du troisième programme d’investissement d’avenir (PIA3) qui a vocation à porter des projets dans les domaines visant à soutenir les progrès de l’enseignement et la recherche, à valoriser la recherche et accélérer la modernisation des entreprises.

Les autorisations d’engagement (AE) ont été ouvertes en loi de finances initiale pour 2017 et consommées en 2017 au moment de la publication des conventions entre l’État et les opérateurs PIA, alors que les crédits de paiement (CP) ne sont ouverts qu’à partir de l’année 2018 au cours de laquelle ces conventions seront mises en œuvre.

Au-delà, la hausse se concentre essentiellement sur trois missions :

- Sur la mission « Défense », le lancement en 2017 de deux grands programmes d’armement dans le milieu naval et terrestre a contribué à l’augmentation des restes à payer (+ 1,6 Md€). Plus généralement, cette mission qui représente 44% des restes à payer de 2017, comprend majoritairement des marchés pluriannuels (programmes à enjeux, contrats d’entretien du matériel, etc.) dont le mode d’exécution induit par nature des restes à payer.

- Au sein de la mission « Aide publique au développement », l’augmentation de 1,2 Md€ des restes à payer sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement » est liée aux engagements importants consentis en 2017 au profit de fonds internationaux (1 Md€ à l’Association internationale du développement -guichet concessionnel de la Banque mondiale- et 370 M€ pour le fonds africain de développement), dont les droits à tirage menant à consommation de CP s’exercent sur plusieurs années.

- Enfin, l’augmentation de près d’1 Md€ des restes à payer constatée sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » provient d’une part des dotations d’investissement (dotation d’équipement des territoires ruraux, dotation de soutien à l’investissement local et dotation à la politique de la ville), qui sont exécutées sur plusieurs années, et d’autre part par les modalités particulières d’exécution du fonds de soutien exceptionnel à destination des régions prévues par l’article 149 de la LFI pour 2017.

A l’inverse, les décisions prises au second semestre ont permis une diminution globale des charges à payer sur les dépenses ministérielles.

Hors prise en compte des intérêts courus non échus et des remboursements de crédit d’impôt au titre de la TVA et de l’impôt sur les sociétés, les charges à payer ont quant à elles diminué de 646 M€, s’établissant à 14,4 Md€ fin 2017. Cette évolution favorable reflète les efforts réalisés en gestion par les ministères, et confirme que le plan d’économies et de reprogrammation des dépenses décidées à l’été 2017 dans le prolongement de l’audit sur les finances publiques rendu par la Cour des comptes à la demande du Premier ministre, a été réalisé sans déport de dépenses sur l’année 2018.

De fait, le Gouvernement s’est également attaché dans le cadre de la fin de gestion à privilégier autant que possible l’apurement de dettes constituées au titre des exercices précédents (à titre d’exemple, la dette constituée envers Pôle emploi sur l’allocation temporaire d’attente a été réglée).

Au total, les charges à payer sont en diminution dans la moitié des ministères, alors qu’elles étaient en progression dans quatre ministères sur cinq en 2016.

Perspectives pour les restes à payer

La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoit en son article 17 que « le montant de restes à payer, tel que retracé annuellement dans le compte général de l’État annexé au projet de loi de règlement, hors impact des changements de règles de comptabilisation des engagements, ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017 ».

3.5. Une forte hausse de la masse salariale, liée aux mesures catégorielles et générales

Masse salariale

Les dépenses de titre 2 du budget général, nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits atteignent 127,2 Md€ en 2017, dont 85,2 Md€ pour les dépenses de rémunération et 42 Md€ pour les contributions de l’État-employeur au CAS « Pensions ».

A. Les dépenses de masse salariale sont en augmentation par rapport à l’exécution 2016

À périmètre courant, les dépenses de personnel du budget général sont en augmentation de + 3,6% (soit 4,4 Md€) entre 2016 et 2017. Cette progression porte pour 67% sur les dépenses de rémunération (+ 3,6% soit 2,9 Md€) et pour 33 % sur les contributions au CAS « Pensions » (+ 3,6% soit 1,5 Md€). L’augmentation est liée pour la majeure partie à la progression des dépenses des ministères prioritaires :

- Éducation nationale (+ 2,6 Md€, dont + 1,9 Md€ HCAS) ;

- Intérieur (+ 0,7 Md€, dont + 0,4 Md€ HCAS) ;

- Armées (+ 0,6 Md€, dont + 0,3 Md€ HCAS) ;

- Justice (+ 0,24 Md€, dont + 0,16 Md€ HCAS).

Bien que dans une moindre mesure, les dépenses de l’ensemble des autres ministères sont également en hausse, excepté celle du ministère du Travail, globalement stables.

Progression de la dépense T2 d’exécution à exécution par ministère

Après une baisse ponctuelle en 2013 (- 0,3%), liée principalement à l’extension en année pleine des suppressions nettes d’emplois en 2012, les dépenses de personnel hors CAS Pensions sont reparties à la hausse à hauteur de + 0,4% en 2014, + 0,5% en 2015 pour atteindre + 1,6% en 2016 et + 3,7% en 2017.

Cette hausse en 2017 provient d’un socle de dépenses plus élevé pour 1,3 Md€, lié aux décisions prises lors des exercices précédents et pour 1,6 Md€ de facteurs d’évolution propres à l’année 2017.

En 2017, cette progression est principalement due à la progression des mesures catégorielles (+ 933 M€ d’exécution à exécution, notamment du fait de la mise en œuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » PPCR) et des mesures générales (+ 371 M€, notamment du fait de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique).

La progression du facteur « Autres variations de dépenses de personnel » (+ 147 M€) est principalement portée par le ministère de l’Education nationale du fait du plan de déprécarisation des accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH) et du transfert aux caisses d’allocations familiales de la gestion des allocations familiales outre-mer, et par le ministère des Armées au titre des opérations extérieures.

Progression de la masse salariale hors CAS pensions d’exécution à exécution

B. Les dépenses de personnel, hors contributions au CAS « Pensions », s’établissent en dépassement par rapport à la LFI 2017.

Les dépenses de rémunération hors contribution aux pensions sont en dépassement (+ 0,32 Md€) par rapport à la LFI. Les dépassements bruts s’élèvent à + 0,62 Md€ :

- Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche (+ 0,5 Md€) ;

- Défense (+ 0,1 Md€).

Le dérapage brut est compensé par une sous-consommation totale de - 0,30 Md€ réalisée par l’ensemble des autres départements ministériels, dont Intérieur (0,1 Md€), Économie et Finances (0,05 Md€) Justice (0,04 Md€), Fonction publique (0,03 Md€), SPM (0,03 Md€), Agriculture (0,01 Md€) et Environnement (0,01 Md€).

Les dépenses totales de titre 2 du budget général, nettes des rattachements de fonds de concours et attributions de produits, demeurent toutefois inférieures aux crédits autorisés en LFI 2017, le dérapage sur les dépenses de rémunération de + 0,32 Md€ étant compensé par une sous-consommation des dépenses de contributions au CAS « Pensions » à hauteur de 0,36 Md€, en raison d’assiettes de cotisations (rémunérations indiciaires et primes ouvrant droit à pension des agents titulaires civils et des militaires) plus réduites que prévue et d’une budgétisation conservatrice de ces dépenses.

Emplois

Le plafond des autorisations d’emplois en loi de finances initiale pour 2017 s’établissait à 1 944 325 équivalents temps plein travaillés (ETPT), y compris les budgets annexes.

Ce plafond a été relevé à 1 944 683 ETPT en loi de finances rectificative pour tenir compte de l’ajustement nécessaire du plafond d’emplois du ministère de l’Agriculture (+358 ETPT par rapport à la LFI).

La consommation d’emplois constatée au cours de l’année 2017 s’établit à 1 911 192 ETPT y compris les budgets annexes. Elle est inférieure de 33 491 ETPT au maximum autorisé par la loi de finances initiale et la loi de finances rectificative, et en augmentation de 22 773 ETPT par rapport à la consommation constatée en 2016.

La variation à la hausse des effectifs sur le budget général en ETPT, par rapport à 2016 à périmètre courant, s’explique par :

- les conséquences des créations nettes d’emplois à hauteur de + 12 244 ETPT. Il s’agit, du fait des décalages des dates moyennes des départs et des arrivées des agents, de +11 033 ETPT d’effet sur 2017 des 13 856 créations d’emplois (en ETP) réalisées en 2016 et de + 1 211 ETPT des 11 688 créations d’emplois (en ETP) réalisées en 2017 ;

- l’effet des transferts d’emplois et des mesures de périmètre (- 7 608 ETPT) en loi de finances initiale ;

- des corrections techniques à hauteur de + 6 122 ETPT intègrent l’effet du plan de recrutement d’apprentis dans la fonction publique d’État, puisque les apprentis ne sont pas pris en compte dans la réalisation du schéma d’emplois.

En ETP, l’évolution des effectifs entre le 31 décembre 2016 et le 31 décembre 2017 s’élève à + 11 688 ETP à périmètre constant. Cette évolution résulte principalement des mesures prises en faveur du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche (+ 9 835 ETP) et des ministères de la défense, de l’intérieur et de la justice (+ 4 350 ETP).

L’écart entre la consommation des emplois et le plafond d’emplois autorisé par le Parlement est analysé de façon détaillée, programme par programme, dans les rapports annuels de performances.

En 2017, la vacance sous plafond - c’est-à-dire l’écart entre les plafonds d’emplois votés par le Parlement pour chaque ministère et la consommation effective des emplois - s’établit à 1,7 % pour l’ensemble des ministères (BG+BA), soit 33 133 ETP.

Cette vacance sera réévaluée dans l’élaboration du PLF 2019 au regard de l’application de l’article 11 de la LPFP.

Vacance sous plafond par ministère (BG + BA – chiffres 2017)

3.6. Une moindre exécution des prélèvements sur recettes

L’article 6 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) définit la technique des prélèvements sur recettes comme « un montant déterminé de recettes de l'État [qui] peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'État sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte". »

A. Évolution des prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne

La contribution de la France au budget européen est principalement retracée sous la forme d’un prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (PSR-UE). Le niveau du PSR-UE est estimé en loi de finances initiale sur la base du montant de crédits de paiement du budget européen voté. Toutefois, le PSR-UE peut varier fortement en cours d’année, notamment en fonction du niveau réel d’exécution des crédits européen.

Comparaison du PSR UE en LFI et en exécution (en Md€)

Le montant du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (PSR UE) pour 2017 s’élève à 16,4 Md€ alors que la loi de finances initiale pour 2017 retenait une estimation de 18,7 Md€. La contribution française au budget européen en 2017 a donc été inférieure de 2,3 Md€ aux prévisions.

Cette moindre exécution est expliquée par de nombreux événements intervenus tant en dépenses qu’en recettes au cours de l’exercice et qu’il n’était pas possible d’anticiper. La sous-exécution du budget de l’Union européenne par rapport aux prévisions, et en particulier les moindres paiements au titre de la politique de cohésion, en est la principale cause de diminution (- 2 Md€). En outre, la Commission a budgétisé en cours d’année des amendes, ce qui a réduit d’autant la part du financement demandé aux États membres, à hauteur de près de - 0,3 Md€ pour la France.

B. Évolution des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales

Les prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités territoriales s’élèvent à 43,8 Md€ après 46,5 Md€ en 2016, soit une diminution de - 2,7 Md€ (- 5,8 %). Cette évolution tient principalement à la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) au titre de la contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques (- 2,4 Md€). Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) enregistre pour sa part une baisse de - 0,2 Md€.

3.7. Un excédent des comptes spéciaux contribuant à la résorption du déficit budgétaire

Après avoir été légèrement excédentaire entre 2012 et 2015, le solde des comptes spéciaux hors FMI contribue fortement à l’amélioration du solde budgétaire en 2017, comme en 2016

Dérogeant au principe d’universalité, les comptes spéciaux visent à affecter directement certaines recettes à certaines dépenses. Conformément à l’article 19 de la LOLF, ils se décomposent en 4 catégories :

- les comptes d'affectation spéciale (CAS), définis à l’article 21 de la LOLF, retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ;

- les comptes de commerce concernent les opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'État non dotés de la personnalité morale (article 22 de la LOLF) ;

- les comptes d'opérations monétaires retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire en vertu de l’article 23 de la LOLF ;

- les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'État conformément à l’article 24 de la LOLF.

Le solde des comptes spéciaux est présenté hors solde du compte d’opérations monétaires
« Opérations avec le Fonds monétaire international »
car le solde de ce compte n’a pas d’effet sur le solde du budget de l’État : les ressources mises à la disposition du FMI s’assimilant à des prêts, elles ont comme contrepartie comptable une créance FMI.

En 2017, le solde des comptes spéciaux hors FMI s’élève à + 5,5 Md€, soit une baisse de - 1,3 Md€ par rapport à l’exécution 2016. L’exécution 2017 est marquée par plusieurs évènements exceptionnels :

- la création du compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur » à compter du 1er janvier 2017 est due au transfert des opérations de garanties publiques de la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface) vers l’État ; ce compte vise à retracer la gestion des opérations d’assurance telles que les encaissements des primes, les indemnisations des sinistres et la gestion des récupérations ; le solde du compte de commerce s’exécute à + 3,9 Md€ en 2017 du fait notamment du reversement par la Coface du solde du compte de gestion des procédures d’aide au commerce extérieur ;

- s’agissant du CAS « Participations financières de l’État », les dépenses 2017 visent à refonder la filière nucléaire avec la recapitalisation d’AREVA ainsi qu’à assurer les investissements futurs d’EDF ; plusieurs cessions ont également eu lieu notamment des actions Engie (2,7 Md€) et Renault (1,2 Md€) ; le solde du CAS s’exécute ainsi à - 0,8 Md€ en 2017, soit en diminution de - 2,0 Md€ par rapport à l’exécution 2016 ;

- regroupant les actions visant à lutter contre le dérèglement climatique et à réduire la facture énergétique de la France, le CAS « Transition énergétique » s’exécute à - 0,3 Md€ en 2017, en diminution de - 0,6 Md€ par rapport à l’exécution 2016 et de - 0,3 Md€ par rapport à la prévision inscrite en LFI 2017 : cet écart à la prévision 2017 est majoritairement lié à la réévaluation par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) des charges prévisionnelles devant faire l’objet de compensations aux opérateurs du service public de l’énergie.

4. Une exécution du budget 2017 caractérisée par un plan de redressement lancé dès l’été et des prévisions de recettes revues à la hausse

4.1. Un solde budgétaire qui ressort en amélioration de 6,4 Md€ par rapport à la seconde loi de finances rectificative

À la fin de chaque exercice, la loi de règlement arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État et le solde budgétaire qui en découle. Elle présente et analyse les écarts en recettes et en dépenses ayant affecté l’exécution du budget depuis le vote de la loi de finances ainsi que relativement à la loi de finances rectificative, votée en cours d’exercice budgétaire.

Prise en compte des budgets annexes dans la présentation du solde budgétaire

Pour la première fois en 2017, la présentation du solde budgétaire inclut le solde des budgets annexes, ce qui renforce la sincérité du solde budgétaire présenté au Parlement.

L’article 18 de la LOLF prévoit que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l’État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu à paiement de redevance, lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ». Deux budgets annexes ont ainsi été créés au sein du budget de l’État : le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA), qui retrace les recettes et les dépenses de la direction générale de l’aviation civile (DGAC), et le budget annexe « Publications officielles et information administrative » (BAPOIA), qui retrace les recettes et les dépenses de la direction de l’information légale et administrative (DILA).

Le solde des deux budgets annexes n’avait jamais été pris en compte dans le solde budgétaire de la loi de règlement, ce qui ne reflétait pas la réalité des opérations qui y sont retracées.

Cette situation résultait du fait que les dépenses des budgets annexes ne sont pas intégrées dans le système d’information financière de l’État (Chorus), à l’exception des dépenses du BAPOIA qui figurent dans Chorus depuis le 1er janvier 2018.

4.2. Des prévisions revues à la hausse sur les principales recettes et la charge de la dette

Le processus de prévision des recettes se déroule en plusieurs phases.

Une première évaluation des recettes est réalisée en projet de loi de finances, qui conduit après l’estimation des amendements adoptés pendant les débats à la prévision votée en loi de finances initiale.

Une deuxième prévision, dite « révisée » intervient lors de la présentation du projet de loi de finances de l’année suivante.

Enfin, des prévisions sont présentées lors des lois de finances rectificatives de fin d’exercice.

Le rendement, meilleur qu’espéré, des recettes de l’État traduit à la fois la reprise de l’activité au deuxième semestre, caractérisée par une évaluation de la croissance du PIB en 2017 (+ 2,2 % en volume d’après la réévaluation de mai 2018 de l’Insee) au-delà des estimations retenues pour la construction des prévisions du Gouvernement, ainsi que par la prudence de celles-ci.

Les recettes fiscales nettes se sont établies à 295,6 Md€ en 2017, en plus-value de + 4,3 Md€ par rapport à la deuxième loi de finances rectificative (LFR) pour 2017 sous l’effet du dynamisme des encaissements constatés en toute fin d’année. Cette plus-value a porté essentiellement sur l’impôt sur les sociétés (+ 2,5 Md€), sur la TVA (+ 1,0 Md€) et sur l’impôt sur le revenu (+ 0,5 Md€).

Les recettes de TVA nette ressortent en plus-value de + 1,0 Md€ par rapport à la prévision en LFR. Cette plus-value se décompose en une plus-value de 1,38 Md€ sur la TVA brute et une moins-value de 0,35 Md€ sur les remboursements et dégrèvements.

L’impôt net sur les sociétés ressort en plus-value de + 2,5 Md€ par rapport à la prévision en LFR. Cet écart s’explique par un rattrapage constaté sur les acomptes versés au second semestre, par de moindres restitutions de crédit d’impôts et par les encaissements en 2017 des contributions exceptionnelle et additionnelle à l’impôt sur les sociétés votées en première LFR pour 2017 légèrement supérieurs aux prévisions.

L’impôt net sur le revenu ressort en plus-value de 0,5 Md€ par rapport à la prévision en LFR. La plus-value trouve son origine dans une évolution des traitements et salaires supérieure aux prévisions, un rendement du Service de traitement des déclarations rectificatives supérieur à la cible retenue et des remboursements et dégrèvements moindres qu’attendus.

L’exécution des autres recettes fiscales est globalement en ligne avec les prévisions retenues en LFR.

La charge de la dette en 2017 a dépassé de + 0,15 Md€ le niveau prévu en LFI 2017.

L’augmentation de la charge budgétaire de + 0,15 Md€ en exécution 2017 par rapport à la LFI s’explique par un relèvement de l’inflation plus rapide qu’attendu en LFI, partiellement compensé par des taux d’intérêt de court terme plus bas qu’anticipé.

- une inflation plus élevée qu’anticipé (+ 0,7 Md€) : en LFI 2017, l’estimation de charge d’indexation du capital des titres indexés reposait sur une augmentation des prix de mai à mai (glissement utilisé pour le calcul de charge budgétaire) de 0,7 % pour la France et de 1,0 % en zone euro. Or, l’inflation constatée en mai 2017 a été supérieure à cela, à 0,85 % pour la France et 1,5 % pour la zone euro. Ceci a conduit à enregistrer une charge d’indexation de 2,3 Md€, alors que la LFI prévoyait une dépense de 1,6 Md€ ;

- le maintien des taux d’intérêt à court terme à très bas niveau (- 0,4 Md€) : la LFI 2017 était bâtie sur une hypothèse de relèvement progressif des taux courts, anticipant pour la fin 2017 le taux à 3 mois à - 0,2 %. Or, en 2017 les taux de court terme se sont stabilisés (taux à l’émission de BTF de
- 0,64 % en moyenne sur 2017 après - 0,55 % en 2016), produisant un allègement de 0,3 Md€ par rapport à la LFI (- 0,4 Md€) ;

- par ailleurs, après une phase de hausse fin 2016 et début 2017, les taux de moyen-long terme ont été proches des hypothèses de la LFI en moyenne sur 2017. Un allègement de - 0,2 Md€ par rapport à la prévision de LFI résulte des recettes de coupons courus qui ont été obtenues sur les émissions effectivement réalisées en 2017.

4.3. Des actions menées en gestion pour près de 5 Md€ sur les dépenses du budget général

Au regard des risques pesant sur la gestion 2017 tels que présentés dans l’audit sur les finances publiques réalisé par la Cour des comptes, le Gouvernement a pris la mesure des enjeux et s’est efforcé, par des moyens exceptionnels, de trouver les financements nécessaires aux dépenses inéluctables sans obérer la gestion 2018

En 2017, les dépenses des ministères dépassent les ouvertures de crédits votées dans le cadre de la loi de finances initiale de 2,9 Md€.

Dans son audit sur la situation des finances publiques remis en juin au Gouvernement à la demande du Premier ministre, la Cour des comptes identifiait un risque de dépassement des crédits des dépenses ministérielles dans une fourchette comprise entre 4,6 Md€ et 6,6 Md€ et alertait sur la situation budgétaire dégradée susceptible de remettre en cause le respect de nos engagements européens.

En exécution, ces analyses ont été en partie confirmées par la nécessité d’ouvrir des crédits pour certaines dépenses inéluctables et urgentes non financées, tels la recapitalisation d’AREVA, les refus d’apurements communautaires, la prime d’activité, le surcoût des opérations du ministère des Armées, le financement du plan formation et des contrats aidés, l’intervention en faveur des demandeurs d’asile et de l’hébergement d’urgence, l’allocation aux adultes handicapés, et les réponses aux crises sanitaires et agricoles.

En vue de procéder aux redéploiements identifiées, tout en contenant la dépense, le Gouvernement s’est entièrement mobilisé pour réaliser des économies réalistes et soutenables, et a arrêté un plan de redressement de plus de 4 Md€ à l’été 2017, complété en fin de gestion pour atteindre 5 Md€.

Dès l’été, les mesures d’économies prises ont permis un redéploiement de crédits par décret d’avance à hauteur de 3 Md€, d’un montant sans précédent depuis l’entrée en vigueur de la loi organique de 2001, complété par un décret d’annulation à hauteur de 0,3 Md€ ainsi que des mesures de modération de la dépense sur certains dispositifs en dépassement pour 0,9 M€.

Pour rendre ces mesures soutenables, les ministères ont réalisé une réelle reprogrammation de leurs dépenses, sans aggravation des reports de charges.

La réussite de ce plan de redressement a contribué à détendre les conditions de la fin de gestion 2017, et en vue d’assainir la situation et de préparer au mieux l’année 2018, la loi de finances rectificative a fixé une cible d’exécution des dépenses de l’État (hors AREVA) en dépassement de 3 Md€, par rapport à la LFI, permettant d’envisager une gestion 2018 plus régulière.

Le schéma de fin de gestion 2017 proposé par le Gouvernement visait ainsi à assurer la couverture des impasses de budgétisation identifiées en 2017, à diminuer sensiblement le report de dépenses d’une année sur l’autre et à apurer certaines dettes contractées de longue date (dette à Pôle emploi pour la couverture de l’allocation temporaire d’attente [ATA], premières étapes de l’apurement d’une dette contractée sur les fonds dédiés du CEA).

Comme en témoigne la réduction très sensible des reports sur la gestion 2018 (cf. infra) ainsi que l’exécution finale sur les dépenses ministérielles (+ 2,9 Md€), ces objectifs ont été totalement atteints.

Au final, les réponses apportées par le Gouvernement ont été d’une ampleur exceptionnelle. Ce mode de gestion ne constitue pas une référence à reproduire en situation plus classique de gestion. Il illustre en revanche parfaitement la capacité du Gouvernement à se mobiliser de façon efficace pour faire face à la situation dégradée constatée en 2017 sur la dépense de l’État. En ce sens, la gestion 2018, compte tenu de l’ensemble des mesures prises, devrait retrouver un cadre apaisé et plus en ligne avec les équilibres de la loi de finances initiale et plus respectueux de l’autorisation parlementaire.

De façon plus détaillée, le tableau infra présente les écarts entre la loi de finances initiale et l’exécution définitive par mission.

(enM€)

Périmètre : Missions du budget général, hors remboursements et dégrèvements, hors dette et pensions, hors fonds de concours et attributions de produits, hors recapitalisation d’AREVA

4.4. Des mouvements législatifs et réglementaires de grande ampleur, qui ont permis une forte réduction des reports de crédits

A. Les modifications liées aux mesures législatives

1. La loi de finances rectificative n° 2017-1640 du 1er décembre 2017

La loi de finances rectificative n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 a procédé à des ajustements de crédits en ouvertures et en annulations ainsi qu’à la ratification du décret d’avance du 20 juillet 2017.

Les modifications de crédits ont porté en totalité sur la mission « Remboursements et dégrèvements » à hauteur de + 4,4 Md€ en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) en raison notamment des décaissements anticipés en 2017 à la suite de la censure, par le Conseil constitutionnel, de la contribution de 3 % sur les dividendes distribués (5 Md€).

2. La loi de finances rectificative n° 2017-1775 du 28 décembre 2017

La loi de finances rectificative n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 a procédé à des ajustements de crédits en ouvertures et en annulations ainsi qu’à la ratification du décret d’avance du 30 novembre 2017.

S’agissant du budget général, les modifications de crédits, nettes de remboursements et dégrèvements, se sont établies à 3,5 Md€ en AE et 3,4 Md€ en CP.

Les ouvertures de crédits supplémentaires, nettes des ouvertures de remboursements et dégrèvements (100 M€ en AE et 100 M€ en CP), ont porté sur un montant total de 3,6 Md€ en AE et 3,4 Md€ en CP. Ces ouvertures ont concerné essentiellement la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » à hauteur de 1,2 Md€ en AE et en CP, pour financer notamment la prime d’activité et l’allocation aux adultes handicapés, résultant notamment de la hausse du volume des bénéficiaires. Des crédits ont également été ouverts sur la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » pour 0,8 Md€ en AE et 1 Md€ en CP, pour la couverture des apurements communautaires et du coût des crises agricoles.

Les annulations de crédits, nettes des remboursements et dégrèvements, se sont élevés à 75 M€ en AE et 64 M€ en CP essentiellement sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Au titre des comptes spéciaux, la LFR a procédé à des ouvertures de crédits supplémentaires à hauteur de 3,1 Md€ en AE et 2,8 Md€ en CP pour la quasi-totalité sur la mission « Participations financières de l’État » qui a enregistré, au cours de l’année 2017, des recettes qui ont excédé de 2,7 Md€ la prévision effectuée en LFI ; il a donc été proposé d’ouvrir des crédits à due concurrence. La LFR a également annulé des crédits à hauteur de 1,1 Md€ en AE et 0,6 Md€ en CP, sur la mission « Transition énergétique » notamment.

B. Les mesures réglementaires

Aux mesures exposées précédemment se sont ajoutées des mesures de gestion à caractère réglementaire. Celles-ci peuvent être classées en deux groupes :

1. Les modifications affectant la répartition des crédits

Ces mesures ne modifient pas le montant net des crédits de l’ensemble du budget général, mais seulement leur ventilation entre les ministères ou à l’intérieur d’un même ministère. C’est le cas, notamment, des décrets d’avance, des transferts, des répartitions et des virements.

• Les décrets d’avance

Le décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 a ouvert 2,8 Md€ en AE et 3 Md€ en CP essentiellement sur le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie » pour financer la recapitalisation d’AREVA ; ces crédits ainsi ouverts ont permis d’alimenter le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » pour couvrir l’ensemble des dépenses nécessaires à la finalisation de la restructuration du groupe AREVA.

Des crédits ont également été ouverts sur le programme 178 de la mission « Défense » pour le financement des opérations extérieures et intérieures du ministère des armées, ainsi que sur le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi » de la mission « Travail et emploi » pour financer le prolongement du plan de formation prioritaire décidé au cours de l’année 2017 et dont le financement en loi de finances initiale s’avérait insuffisant.

Ont été annulés à cette fin, et d’un même montant, des crédits d’un montant de 2,8 Md€ en AE et 3 Md€ en CP portant sur divers programmes du budget général.

Le décret n° 2017-1639 du 30 novembre 2017 a ouvert 853 M€ en AE et 843 M€ en CP. Ces ouvertures ont essentiellement été destinées à financer des dépenses de personnel à hauteur de 667 M€ (dont 467 M€ pour le ministère de l’Éducation nationale) et des opérations extérieures et intérieures du ministère des Armées (238 M€ en AE et CP).

Ces ouvertures ont été gagées par des annulations d’un même montant, tant en AE qu’en CP, applicables à divers programmes, sur plusieurs missions du budget général.

2. Les modifications affectant (en augmentation ou en diminution) le volume des crédits

Sont venus modifier les crédits, les crédits reportés de 2016 à 2017, les ouvertures de crédits et les annulations de crédits au titre des fonds de concours et des attributions de produits, les annulations de crédits ainsi que les modifications de crédits liées à des plus-values de recettes sur les comptes d’affectation spéciale.

Sont également venus diminuer le volume des crédits au titre de l’exercice 2017 les reports de crédits vers la gestion 2018 décidés par arrêtés ministériels.

• Les décrets d’annulation

Le décret n° 2017-1183 du 20 juillet 2017 a annulé des crédits d’un montant de 774 M€ en AE et 274 M€ en CP portant sur divers programmes du budget général, au titre des missions « Écologie, développement et mobilité durables », « Recherche et enseignement supérieur », et « Travail et emploi ».

En complément du décret d’avance n° 2017-1182 du 20 juillet 2017, le présent décret d’annulation a permis d’appuyer l’effort de redressement du budget de l’État.

Les décrets n° 2017-1256 du 8 août 2017, n° 2017-1696 du 15 décembre 2017 et n° 2018-54 du 31 janvier 2018 portent quant à eux des annulations techniques relatives aux fonds de concours.

• Les décisions prises sur la gestion 2017 permettent un dégonflement marqué des reports de crédits.

Entre 2014 et 2017, les reports entrants ont augmenté nettement, passant de 1,4 Md€ en 2014 pour atteindre 3,5 Md€ en 2017. La gestion 2017 marque ainsi une rupture dans l’évolution du niveau des reports.

La fin de gestion 2017 a permis l’apurement de certaines dettes ainsi que la réduction des charges à payer. En conséquence, sur le champ du budget général, les reports de crédits de paiement sont quasiment divisés par deux (passant de 3,5 Md€ à 1,8 Md€). En particulier, les reports généraux du ministère des Armées ont très fortement baissé, s’établissant à 39 M€ en 2017 après 714 M€ en 2016.

(Crédits de paiement, en Md€)

3. Les modifications de crédits demandées dans le projet de loi de règlement

Le projet de loi de règlement comporte des ouvertures et des annulations de crédits :

- des ouvertures de crédits complémentaires à hauteur de 204 M€ en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont constatées sur le budget général, pour la totalité au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements » (crédits évaluatifs). Les annulations de crédits, nettes des remboursements et dégrèvements se portent à 4,2 Md€ en AE et 668 M€ en CP ;

- en ce qui concerne les comptes spéciaux, une autorisation de découvert complémentaire d’un montant de 22 386 M€ est également demandée sur le compte d'opérations monétaires « Opérations avec le Fonds monétaire international », compte doté « pour mémoire » en loi de finances initiale.

Le tableau qui suit récapitule les modifications apportées aux lois de finances initiale et rectificative par les mesures réglementaires et la loi de règlement. Le détail de ces mouvements ventilés entre le titre 2 (« Dépenses de personnel ») et les autres titres (« Autres dépenses ») est développé dans les annexes jointes à la loi de règlement conformément au 2° de l’article 54 de la LOLF.

(en M€)

(en M€)

DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1ER AOÛT 2001

La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ont modifié les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 concernant la loi de règlement dans ses articles 37 et 54.

Articles du projet de loi :

Conformément à l’article 37 modifié de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, la loi de règlement :

I A. – comprend l’article liminaire mentionné à l’article 8 de la loi organique 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée.

I – […] arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle : article 1er.

II – […] arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement : article 2.

III – […] approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées dans les conditions prévues par l’article 30. Elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes : article 3.

IV – Le cas échéant, la loi de règlement :

1° Ratifie les modifications apportées par décret d’avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances afférente à cette année : sans objet cette année ;

2° Ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés : articles 4 (budget général), 5 (budgets annexes), 6 (comptes spéciaux - comptes à crédits) ;

3° Majore, pour chaque compte spécial concerné, le montant du découvert autorisé au niveau du découvert constaté : article 6 (comptes spéciaux non dotés de crédits – comptes à découverts) ;

4° Arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l’exercice suivant : sans objet cette année ;

5° Apure les profits et pertes survenus sur chaque compte spécial : cf. article 6 – IV ;

V – […] peut également comporter toutes dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu’à la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics : sans objet cette année.

Annexes au projet de loi :

L’article 54 de la LOLF modifié établit la liste des annexes au projet de loi de règlement :

1er – Le développement des recettes du budget général et le montant des dépenses fiscales ;

2 – Des annexes explicatives, développant, par programme ou par dotation, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées, en indiquant les écarts avec la présentation par titre des crédits ouverts, et les modifications de crédits demandées. Elles présentent également l’écart entre les estimations et les réalisations au titre des fonds de concours : développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget général ;

3 – Une annexe explicative présentant les recettes et les dépenses effectives du budget de l’État selon les conventions prévues au 3° de l’article 51 et comportant pour chaque programme, les justifications des circonstances ayant conduit à ne pas engager les dépenses correspondant aux crédits destinés à financer les dépenses visées au 5° du I de l’article 5 : recettes et dépenses du budget de l’État par section ;

4 – Les rapports annuels de performances, faisant connaître, par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l’année considérée, ainsi qu’avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement :

a) les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés ;

b) la justification, pour chaque titre, des mouvements de crédits et des dépenses constatées, en précisant, le cas échéant, l’origine des dépassements de crédits exceptionnellement constatés pour cause de force majeure ;

c) la gestion des autorisations d’emplois, en précisant, d’une part, la répartition des emplois effectifs selon les modalités prévues au e du 5° de l’article 51, ainsi que les coûts correspondants et, d’autre part, les mesures justifiant la variation du nombre des emplois présentés selon les mêmes modalités ainsi que les coûts associés à ces mesures ;

d) La présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public prévue au II de l'article 5 ;

e) Le montant des dépenses fiscales ;

5 – Des annexes explicatives développant, par programme ou par dotation, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant définitif des recettes et des dépenses constatées, des crédits ouverts ou du découvert autorisé, ainsi que les modifications de crédits ou de découvert demandées. Ces annexes sont accompagnées du rapport annuel de performances de chacun d’entre eux, dans les conditions prévues au 4° ;

6 – Des annexes explicatives présentant les résultats de la comptabilité selon les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article 27 : rapports annuels de performances ;

7 – Le compte général de l’État, qui comprend la balance générale des comptes, le compte de résultat, le bilan et ses annexes, parmi lesquelles la présentation du traitement comptable des opérations mentionnées au deuxième alinéa de l’article 8, une évaluation des engagements hors bilan de l’État ainsi que la liste des contrats de partenariat et des baux emphytéotiques avec leurs montants et leurs dates d’échéance. Il est accompagné d’un rapport de présentation, qui indique notamment les changements des méthodes et des règles comptables appliqués au cours de l’exercice ;

8 – L'avis du Haut Conseil des finances publiques mentionné au I de l'article 23 de la loi organique 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée ;

9 – La liste des subventions versées sur proposition du Parlement au moyen de crédits ouverts dans les lois de finances afférentes à l’année concernée. Conformément à l'article 11 de la loi organique 2013-906 du 11 octobre 2013 précitée relative à la transparence de la vie publique, cette liste présente, pour chaque département, collectivité d’outre-mer et pour la Nouvelle-Calédonie :

a) l’ensemble des subventions pour travaux divers d’intérêt local versées à partir de programmes relevant du ministère de l’Intérieur ;

b) l’ensemble des subventions versées à des associations.

Elle indique, pour chaque subvention, le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé, le programme concerné et le nom du membre du Parlement, du groupe politique ou de la présidence de l’assemblée qui a proposé la subvention.

ARTICLES DU PROJET DE LOI
ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE

PROJET DE LOI

DE RÈGLEMENT DU BUDGET

ET D’APPROBATION DES COMPTES

DE L’ANNÉE 2017

____

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre de l’action et des comptes publics,

Vu l’article 39 de la Constitution ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

Décrète :

Le présent projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017, délibéré en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par le ministre de l’action et des comptes publics qui sera chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.

Article liminaire 
Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques
de l’année 2017

Le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2017 s’établissent comme suit :

Exposé des motifs :

Le solde public nominal exécuté en 2017 de l’ensemble des administrations publiques s’élève selon l’Insee à -59 Md€, alors qu’il était prévu à -62 Md€ dans la LFI 2017. Par rapport à la LFI 2017, le solde effectif est donc meilleur qu’attendu (-2,6 % du PIB d’après l’Insee contre -2,7 % du PIB dans la LFI 2017).

La LPFP 2018-2022 a été l’occasion d’une révision profonde de la croissance potentielle et de l’écart de production, ce qui s’est traduit à solde effectif inchangé par une amélioration de la composante conjoncturelle et une baisse de la composante structurelle.

Ce changement de référentiel a été souhaité lors du changement de législature par le nouveau Gouvernement afin que la LPFP 2018-2022 soit marquée par la prudence et la sincérité en reprenant des hypothèses proches de celles de la Commission européenne.

Ainsi, le présent article compare le solde public effectif réalisé en 2017 au sens de la comptabilité nationale aux prévisions inscrites dans le budget initial adopté sous la précédente législature (la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 (ci-après « LFI 2017 ») et aux prévisions de l’actuelle LPFP
2018-2022.

Selon ces nouvelles hypothèses et compte tenu de la dernière évaluation de la croissance par l’Insee, l’économie serait plus proche de son potentiel que précédemment envisagé : l’écart de production serait en 2017 de -0,6 % de PIB potentiel, contre -2,9 % dans la prévision de la LFI 2017.

Le présent article tient également compte des révisions de l’activité économiques réalisées par l’INSEE dans sa publication du 15 mai 2018 et qui porte sur toute la période depuis l’après-guerre. Afin de maintenir les hypothèses d’écart de production de l’année 2016 et de croissance potentielle de la LPFP 2018-2022, jugées raisonnables par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis du 24 septembre 2017, l’activité potentielle a été recalculée en conséquence.

 

Exécuté 2017

LPFP 2018 - 2022

LFI 2017

 

Prévision 2017

Écart

Prévision 2017

Écart

 

Ecart de production

-0,6

-1,1

0,5

-2,9

2,3

Croissance potentielle

1,25

1,25

0,0

1,5

-0,2

Croissance réelle

2,2

1,7

0,5

1,5

0,7

Par rapport à la LPFP 2018-2022, le solde nominal est plus élevé de 0,3 point de PIB en 2017 : prévu à -2,9 % du PIB, celui-ci ressort à -2,6 % du PIB selon l’Insee. Cette révision à la hausse serait due exclusivement à une croissance plus élevée que prévu (2,2 % contre 1,7 % dans la LPFP). Ceci se traduit par une amélioration de 0,3 point du solde conjoncturel (-0,3 % du PIB au lieu de -0,6 %). Les mesures exceptionnelles et temporaires n’ont pas changé en 2017 par rapport à la LPFP 2018-2022. Le solde structurel en 2017 est le même que celui inscrit dans la LPFP 2018-2022 (-2,2 % PIB potentiel) et aucun écart important à la trajectoire n’est à signaler, au sens de l’article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012.

Par rapport à 2016, le déficit public s’est réduit de 0,8 point de PIB pour atteindre 2,6 %, après 3,4 %. Cette évolution est le résultat d’un ajustement structurel de 0,3 point de PIB, porté essentiellement par une forte élasticité des prélèvements obligatoires (pour 0,5 point de PIB), estimée à 1,4 en 2017.

Article 1er 
Résultats du budget de l’année 2017

I – Le résultat budgétaire de l’État en 2017, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de - 67 667 726 184,59 €

II – Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l’année 2017 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :

Exposé des motifs :

À la fin de chaque exercice, l’article 1er de la loi de règlement arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État et le solde budgétaire de l’exercice qui en découle.

Il est à mettre en regard avec l’article 50 de la loi de finances pour 2017 du 29 décembre 2016, qui fixe les plafonds de charges, les prévisions de recettes ainsi que l’équilibre financier qui en découle selon un format analogue.

A noter toutefois que le solde budgétaire présenté dans le présent projet de loi de règlement intègre pour la première fois, pour l’exercice 2017, le résultat des deux budgets annexes (« Contrôle et exploitation aériens » et « Publications officielles et information administrative ») dans la détermination du solde, permettant ainsi de renforcer la sincérité de l’information communiquée au Parlement.

Le solde budgétaire de l’exercice budgétaire 2017 s’établit à - 67,7 Md€, en amélioration de +1,4 Md€ par rapport au solde de l’exercice 2016.

Ce solde ressort également en amélioration par rapport aux prévisions établies par la loi de finances initiale ainsi que les lois de finances rectificatives adoptées au cours de l’exercice 2017. En effet, le solde d’exécution budgétaire 2017 excède de 1,4 Md€ la prévision établie par la LFI 2017 et de 6,4 Md€ celle de seconde loi de finances rectificative pour 2017.

en Md€

Exécution 2016

LFI 2017

LFR2 2017

Exécution 2017

Recettes du budget général

238,5

247,7

247,9

253,4

Dépenses du budget général

314,4

322,5

327,2

326,8

Solde des comptes spéciaux (hors FMI)

6,8

5,4

5,2

5,5

Solde des budgets annexes

0

0

0

0,1

Solde budgétaire (hors FMI)

-69,1

-69,3

-74,1

-67,7

Cette amélioration est principalement due à :

-un hausse des recettes de l’État, excédant de 5,7 Md€ la prévision de la LFI 2017 ; elle traduit à la fois la reprise de l’activité au deuxième semestre, caractérisée par une évaluation de la croissance du PIB en 2017 (+2,2 % en volume d’après la réévaluation de mai 2018 de l’Insee) au-delà des estimations retenues pour la construction des prévisions du Gouvernement, ainsi que par la prudence de celles-ci ;

- des dépenses respectant strictement la prévision établie en LFR 2, maîtrisées grâce à la mobilisation du Gouvernement pour réaliser des économies réalistes et soutenables, au travers de la mise en œuvre d’un plan de redressement de plus de 4 Md€ à l’été 2017, qui a permis de procéder à des redéploiements importants et de contenir la dépense : le dépassement des crédits votés en LFI au titre des ministères est ainsi limité à 2,9 Md€ contre un risque de dépassement évalué entre 4,6 Md€ et 6,6 Md€ par l’audit de la Cour des comptes effectué en juin 2017 sur la base des décisions de la mandature précédente ;

- une contribution positive des comptes spéciaux, qui achèvent l’exécution de l’exercice 2017 avec un solde excédentaire de 5,5 Md€. L’intégration des budgets annexes dans le solde majore celui-ci de 0,1 Md€.

Dans une perspective plus longue, le solde budgétaire de l’exercice 2017 s’inscrit également dans une progression marquée, en atteignant le niveau le plus bas depuis 2008. Il permet ainsi à la France de repasser en-dessous de la barre des 3 % de déficit public, en cohérence avec ses engagements européens, ouvrant la perspective d’une sortie de la procédure de déficits excessifs à l’été 2018.

en Md€

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde budgétaire (hors FMI)

-56,3

-138,0

-148,8

-90,7

-87,2

-74,9

-85,6

-70,5

-69,1

-67,7

Article 2 
Tableau de financement de l’année 2017

Le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année 2017 est arrêté aux sommes présentées dans le tableau de financement ci-après :

Exposé des motifs :

Le tableau de financement évalue le besoin de financement de l’État et les ressources mobilisées pour y répondre. Il retrace les flux de trésorerie ayant concouru à l'équilibre financier de l'État et non son équilibre comptable tel qu'il ressort de la comptabilité générale et budgétaire de l'État.

Le besoin de financement de l’État s’établit in fine à 183,1 Md€ en 2017. Il est inférieur de 2,3 Md€ à celui projeté en loi de finances initiale pour 2017 (LFI), en raison notamment d’un déficit budgétaire moins élevé que prévu. Ainsi, le déficit à financer a atteint 67,7 Md€, soit une amélioration de 1,6 Md€ par rapport à la LFI. Les amortissements de titres d’État à moyen et long terme s’établissent à 115,2 Md€, comme anticipé en LFI.

Les autres besoins de financement sont de 0,2 Md€, contre 0,9 Md€ en LFI.

Les ressources de financement comprennent en premier lieu 185,0 Md€ d’émissions de titres à moyen et long terme, nettes des rachats, dans le respect du programme d’émission prévu en LFI.

Les autres ressources de trésorerie s’élèvent au total à 10,0 Md€, en hausse de 5,5 Md€ par rapport à la LFI.

Les autres ressources de trésorerie correspondent essentiellement aux primes, nettes des décotes, enregistrées à l'émission des titres à moyen-long terme. En effet, afin de répondre à la demande de marché et de minimiser ainsi le coût de financement, l’État réémet régulièrement des titres à partir de souches obligataires créées antérieurement, dont les caractéristiques ne changent pas. En particulier, les taux de coupons des titres sont fixés avant leur émission, tandis que les taux d’intérêt fluctuent en permanence sur les marchés. Les primes et décotes à l’émission des titres compensent la différence, sur la durée de vie des titres, entre le montant des coupons qui seront versés et le taux de marché à l’émission. Si le coupon servi par un titre est supérieur au taux de marché à l’émission de ce titre, les souscripteurs paient à l’émission un prix d’achat supérieur à la somme qui sera remboursée à échéance (la valeur faciale du titre ou « pair ») : une « prime à l’émission » est alors enregistrée en trésorerie. Dans le cas contraire, une « décote à l’émission » apparaît (l’État reçoit moins que la valeur faciale du titre).

En 2017, le maintien des taux de moyen-long terme à des niveaux très faibles, en moyenne inférieurs aux taux de coupons des titres réémis, a de nouveau occasionné la réception en trésorerie de primes à l’émission. À hauteur de 10,7 Md€, elles sont toutefois significativement inférieures aux deux années précédentes, en lien notamment avec le phénomène de légère remontée du taux d’intérêt moyen à l’émission (0,65% en 2017 après 0,37% en 2016). Les primes et décotes impactent la trésorerie de l’État mais sont en revanche neutres sur le budget de l’État.

Par ailleurs, les fonds déposés au Trésor par les correspondants ont augmenté de 4,7 Md€ par rapport à fin 2016, contre une baisse de 5,1 Md € anticipée en LFI. Ces dépôts incluent notamment l’essentiel des trésoreries des collectivités locales et des établissements publics, centralisées au Trésor. Cette mutualisation des trésoreries publiques contribue à limiter la dette publique. Les entités déposantes étant nombreuses et autonomes, il n’est généralement pas possible d’anticiper avec précision les variations de cette ressource en trésorerie. Par conséquent, en loi de finances initiale les dépôts des correspondants sont conventionnellement positionnés en variation nulle, sauf à disposer d’information sur des mesures affectant le périmètre des déposants au Trésor. La diminution qui était anticipée en 2017 correspond ainsi à deux mesures inscrites en loi de finances initiale : la fermeture du compte de correspondant de la Coface au Trésor et le transfert à l’ACOSS d’une trésorerie du FSV.

En exécution, les sorties de trésorerie anticipées en loi de finances initiale ont eu lieu, mais ont été plus que compensées par la hausse de la trésorerie déposée par les collectivités locales (+4,1 Md€), par les banques centrales de la Zone franc (+3,1 Md€) et par les établissements publics nationaux (+1,9 Md€), notamment.

Ces ressources additionnelles et les moindres besoins de financement ont permis en conséquence, d’une part, de diminuer l’endettement à court terme à hauteur de -7,5 Md€, contre une variation nulle retenue conventionnellement en LFI. Elles ont contribué, d’autre part à augmenter de 9,2 Md€ la trésorerie disponible en fin d’année, contre une baisse anticipée de 1,0 Md€ en LFI. Les mouvements de trésorerie des correspondants étant toujours incertains, l’État ne prend pas le risque d’ajuster immédiatement à la baisse ses émissions de dette, donc sa trésorerie disponible, en cas de hausse des dépôts correspondants, car ces hausses sont parfois temporaires.

La variation nette de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an s’établit à 72,2 Md€ en valeur faciale sur l’année 2017, soit un niveau conforme au plafond fixé par la loi de finances initiale et maintenu inchangé dans les lois de finances rectificatives du 1er décembre et du 28 décembre 2017. Cette variation est supérieure à celle de 2016 (62,5 Md€), malgré l'amélioration du solde budgétaire en 2017. Ceci s'explique par un niveau particulièrement élevé de primes à l'émission en 2016 (19,7 Md€ d’autres ressources de trésorerie contre 10,0 Md€ en 2017) et par une baisse des disponibilités en fin d'année 2016 (-4,6 Md€), alors que ces dernières ont augmenté en 2017.

Compte tenu de la durée moyenne de la dette à moyen-long terme qui s’établit autour de 8 années, l’augmentation des déficits à partir de la crise financière de 2008-2009 a créé une pression tendancielle à la hausse sur les volumes de dette à refinancer chaque année. Ainsi, le besoin de financement de l’État n’a reculé que de 13,7 Md€ depuis 2010, malgré une réduction du déficit à financer de plus de 42 Md€.

Besoin de financement de l’État depuis 2010 (au format du tableau de financement en vigueur depuis 2014) :

en milliards €

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Besoin de financement de l’État

160,3

246,4

196,8

185,6

187,0

185,5

179,1

189,1

194,1

183,1

Déficit budgétaire à financer (*)

56,3

138,0

110,1

90,7

87,2

74,9

73,6

70,5

69,1

67,7

Amortissements de dette

97,6

110,1

82,9

94,9

97,9

106,7

103,8

116,4

124,9

115,2

(*) hors dotations aux PIA, celles-ci donnant lieu à un besoin de financement étalé dans le temps

Article 3 
Résultat de l’exercice 2017
Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

I. – Le compte de résultat de l’exercice 2017 est approuvé tel que présenté dans le tableau ci-après. Le résultat comptable de l’exercice 2017 s’établit à - 60 957 977 456,99 € :

Tableau des charges nettes :

Tableau des produits régaliens nets

Tableau de détermination du solde des opérations de l’exercice

II. – Le résultat comptable de l’exercice 2017 est affecté au bilan à la ligne « report des exercices antérieurs ».

III - Le bilan, après affectation du résultat comptable, s’établit comme suit :

IV – L’annexe du compte général de l’État de l’exercice 2017 est approuvée.

Exposé des motifs :

La loi de règlement approuve le compte de résultat de l’exercice établi à partir des ressources et des charges.

Elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que l’annexe.

La présentation du compte de résultat comprend :

- le tableau des charges nettes de l’exercice ;

- le tableau des produits régaliens nets (montant net des impôts et amendes auquel est retranché le montant des ressources propres du budget de l’Union européenne basées sur le revenu national brut et la taxe sur la valeur ajoutée),

- le tableau de détermination du solde des opérations de l’exercice, qui présente la différence entre les charges nettes et les produits régaliens nets.

Le bilan de l’État se présente sous la forme d’un tableau de la situation nette qui recense comme un bilan d’entreprise, les actifs et les passifs préalablement identifiés et comptabilisés. Le tableau de la situation nette est présenté en liste.

Le tableau de la situation nette comprend :

- l’actif qui recense les éléments du patrimoine ayant une valeur positive pour l’État : actif immobilisé, actif circulant, trésorerie ;

- le passif constitué des obligations à l’égard des tiers qui existent à la date de clôture : dettes financières, dettes non financières, provisions pour risques et charges, trésorerie passive.

Le compte de résultat et le bilan font l’objet d’analyses détaillées dans le compte général de l’État annexé à la présente loi, et dans le rapport de présentation qui l’accompagne.

Le compte général de l’État est soumis à une procédure de certification par la Cour des comptes.

Le solde de l'exercice est de -61,0 Md€, en amélioration forte par rapport au solde de 2016
(-77,7 Md €). Il est également meilleur que le solde budgétaire.

L'amélioration du solde en 2017 s'explique :

- comme pour le solde budgétaire par l'évolution modérée des dépenses et le dynamisme des recettes ; par des facteurs propres à la comptabilité générale : niveau important des investissements (y compris sous forme de dotations en capital au bénéfice des entités contrôlées par l’État), amélioration de la situation des participations financières de l’État.

L'approche patrimoniale fait ainsi ressortir qu'au-delà d'un meilleur équilibre entre dépenses et recettes, le budget de l'année a mieux priorisé les dépenses qui enrichissent l'actif.

Article 4 
Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement

I. Le montant des autorisations d’engagement consommées sur le budget général au titre de l’année 2017 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. Le montant des dépenses relatives au budget général au titre de l’année 2017 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les crédits de paiement ouverts sont modifiés comme indiqué dans ce tableau.

Exposé des motifs :

L’exercice 2017 revêt un caractère exceptionnel compte tenu du changement de mandature intervenu entre le vote de la LFI 2017 et la présente loi de règlement.

L’exercice a ainsi fait l’objet de mesures de redéploiement de crédits et d’efforts d’économie importants, qui ont permis aux dépenses exécutées de respecter la prévision établie en LFR 2 pour 2017 (avec des dépenses totales de 326,8 Md€ tandis que la prévision de la LFR 2 s’établissait à 327,2 Md€) et, partant, à la France de rétablir son déficit public dans le respect de ses engagements européens.

En effet, le Gouvernement a été en cours d’exercice confronté à la nécessité d’ouvrir des crédits pour certaines dépenses inéluctables et urgentes non financées, tels la recapitalisation d’AREVA, les refus d’apurements communautaires, la prime d’activité, le surcoût des opérations du ministère de la Défense, le financement du plan formation et des contrats aidés, l’intervention en faveur des demandeurs d’asile et de l’hébergement d’urgence, l’allocation aux adultes handicapés, et les réponses aux crises sanitaires et agricoles.

Dès lors, la seule ouverture de crédits complémentaire effectuée par la présente loi de règlement est celle à laquelle il est nécessairement procédé lors de chaque exercice en raison de sa nature, s’agissant de crédits évaluatifs ayant une nature de dépense fiscale. Cette ouverture est effectuée sur le programme « Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs) », à hauteur de 204 273 791,50 € en autorisations d’engagement et 204 293 633,00 € en crédits de paiement.

La présente loi contient des données relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement consommés durant l'année qui peuvent différer à la marge avec celles contenues dans les rapports annuels de performances. Ces derniers, en raison du temps nécessaire à leur confection, se basent en effet sur des données d’exécution qui peuvent encore varier très faiblement en raison des derniers travaux techniques de bascule des engagements.

L’analyse de l’exécution 2017 montre que les principales missions portant les dépenses sont, dans l’ordre décroissant, les suivantes (contributions aux pensions comprises) :

-Enseignement scolaire : 70,3 Md€ ;

-Engagements financiers de l’État : 42,4 Md€ ;

-Défense : 42,3 Md€ ;

-Recherche et enseignement supérieur : 27,2 Md€ ;

-Sécurités : 19,5 Md€.

L’exercice 2017 a été marqué (à périmètre constant) par une allocation de crédits accrue aux missions suivantes :

-Enseignement scolaire : +2,6 Md€ ;

-Economie : +1,6 Md€ ;

-Solidarité, insertion et égalité des chances : +1,2 Md€ ;

-Recherche et enseignement supérieur : +1,1 Md€ ;

-Défense : +1,1 Md€.

Article 5
Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement

I. Le montant des autorisations d’engagement consommées sur les budgets annexes au titre de l’année 2017 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. Les résultats relatifs aux budgets annexes au titre de l’année 2017 sont arrêtés par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme indiqué dans ce tableau.

Exposé des motifs :

Pour la première fois en 2017, la présentation du solde budgétaire inclut le solde des budgets annexes, ce qui renforce la sincérité du solde budgétaire présenté au Parlement.

L’article 18 de la LOLF prévoit que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l’État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu à paiement de redevance, lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ». Deux budgets annexes ont ainsi été créés au sein du budget de l’État : le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA), qui retrace les recettes et les dépenses de la direction générale de l’aviation civile (DGAC), et le budget annexe « Publications officielles et information administrative » (BAPOIA), qui retrace les recettes et les dépenses de la direction de l’information légale et administrative (DILA).

Le solde des deux budgets annexes n’avait jamais été pris en compte dans le solde budgétaire de la loi de règlement, ce qui ne reflétait pas la réalité des opérations qui y sont retracées.

Le solde du BACEA ressort à 115 M€ en 2017, contre une prévision nulle en LFI 2017. Cette amélioration est essentiellement due à un surplus de recettes lié, notamment, à une hausse des recettes au titre des redevances de navigation aérienne et de la taxe de l’aviation civile du fait du dynamisme du trafic aérien (progression annuelle de +6,1 % en 2017).

Le solde du BAPOIA ressort quant à lui à 35 M€ en 2017, soit une amélioration de 20 M€ par rapport à la prévision inscrite en LFI 2017 qui s’explique principalement par de moindres dépenses notamment sur les achats et services extérieurs (-14 M€ par rapport à la LFI 2017) ainsi que par une diminution des charges de personnel (-5 M€ par rapport à la LFI 2017).

Au total, les budgets annexes améliorent le solde budgétaire de l’État à hauteur de 0,1 Md€.

Article 6 
Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés.
Affectation des soldes

I. Le montant des autorisations d’engagement consommées sur les comptes spéciaux est arrêté, au 31 décembre 2017, par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. Les résultats des comptes spéciaux sont arrêtés, au 31 décembre 2017, par mission et programme aux sommes mentionnées dans les tableaux ci-après. Les crédits de paiement ouverts et les découverts autorisés sont modifiés comme indiqué dans ces tableaux.

III. Les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2018 sont arrêtés, à la date du 31 décembre 2017, aux sommes ci-après :

IV. Les soldes arrêtés au III sont reportés à la gestion 2018 à l’exception :

a) d’un solde créditeur de 305 669 426,59 € concernant le compte d’affectation spéciale « Aide à l’acquisition de véhicules propres » ;

b) d’un solde débiteur de 11 988 804,10 € concernant le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » ;

c) d’un solde créditeur de 199 690 502,89 € concernant le compte de commerce « Opérations commerciales des domaines » ;

d) d’un solde créditeur de 91 308 922,69 € concernant le compte d’opérations monétaires « Émission des monnaies métalliques » ;

e) d’un solde débiteur de 33 610 243,13 € concernant le compte d’opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change ».

Exposé des motifs :

Après avoir été légèrement excédentaire entre 2012 et 2015, le solde des comptes spéciaux hors FMI, enregistre un solde excédentaire de 5,5 Md€ pour 2017, qui contribue fortement à l’amélioration du solde budgétaire de l’État en 2017, comme en 2016.

Plusieurs faits marquants ont ponctué l’exercice 2017 s’agissant des comptes d’affectation spéciaux :

- la création du compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur » à compter du 1er janvier 2017 afin de porter le transfert des opérations de garanties publiques de la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface) vers l’État ; ce compte vise à retracer la gestion des opérations d’assurance telles que les encaissements des primes, les indemnisations des sinistres et la gestion des récupérations ; le solde du compte de commerce s’exécute à +3,9 Md€ en 2017 du fait notamment du reversement par la Coface du solde du compte de gestion des procédures d’aide au commerce extérieur ;

- le CAS « Participations financières de l’État » a été fortement impacté par la mise en œuvre d’une gestion dynamique des participations de l’État au service de la refondation de la filière nucléaire française avec la recapitalisation d’AREVA et d’EDF ; plusieurs cessions ont également eu lieu notamment des actions Engie (2,7 Md€) et Renault (1,2 Md€) ; le solde du CAS s’exécute ainsi à 0,8 Md€ en 2017, soit en diminution de 2,0 Md€ par rapport à l’exécution 2016.

Par ailleurs, un découvert complémentaire est demandé au titre du compte de gestion des opérations avec le FMI conformément à ses modalités de gestion. Il est détaillé comme suit :


des
comptes

Comptes spéciaux

Découverts complémentaires demandés

Explications

952

Opérations avec le Fonds monétaire international

22 385 964 909,19

Ce compte est doté pour mémoire. Il s’agit d’inscrire une autorisation de découvert correspondant au solde débiteur de 21 661 153 755,61€ repris au 1er janvier 2017 augmenté du solde débiteur des opérations de l’année 2017 de 724 811 153,58 €.

La loi de règlement procède au report du solde des comptes spéciaux, à l’exception des comptes mentionnés ci-dessous :

Sur le compte d’affectation spéciale « Aides à l’acquisition de véhicules propres », il est proposé de ne pas reprendre le solde créditeur de 305 669 426,59 € en balance d’entrée 2018, le dispositif ayant vocation à être équilibré dans les années à venir.

Sur le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », un solde débiteur de 11 988 804,10 € n’est pas reporté. Il correspond au montant des échéances en capital de l’année 2017 au titre des remises de dettes aux pays étrangers. Le développement desdites remises de dettes, détaillées par pays, en capital, intérêts capitalisés et intérêts, fait l’objet de l’annexe jointe au présent projet de loi et retracée dans le développement des opérations constatées aux comptes spéciaux.

Sur le compte de commerce « Opérations commerciales des domaines », un solde créditeur de 199 690 502,89 € n’est pas reporté pour tenir compte d’une évolution des recettes du compte plus dynamique que celle des dépenses. Cela permet de répondre à une critique formulée depuis 2013 par la Cour des comptes dans ses notes d’exécution budgétaire.

Sur le compte d’opérations monétaires « Émission des monnaies métalliques », il est proposé de ne pas reprendre le solde créditeur de 91 308 922,69 € en balance d’entrée 2018 dans la mesure où ce solde n’a guère de signification puisqu’il mêle des opérations budgétaires classiques (droits de seigneuriage en recettes, frais de fabrication en dépenses) et des opérations de bilan (variation de la circulation monétaire).

Sur le compte d’opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change », le solde débiteur de 33 610 243,13 € n’est pas repris en balance d’entrée 2018. Il est soldé au 31 décembre de chaque année en application de l’article 20 de la loi n° 49-310 du 8 mars 1949 relative aux comptes spéciaux du Trésor.

Par ailleurs, s’agissant des comptes spéciaux et conformément au 5° de l’article 54 de la loi organique
n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, « le montant définitif des recettes et des dépenses constatées, des crédits ouverts, ainsi que les modifications de crédits demandés » font l’objet de l’annexe explicative jointe à la présente loi.

Fait à Paris, le xxx mai 2018

M. Édouard PHILIPPE

Par le Premier ministre :

Le Ministre de l’action et des comptes publics

M. Gérald DARMANIN

1 Les crédits d’impôt sont considérés comme des dépenses maastrichtiennes depuis 2014 par l’Insee et non pas comme de moindres recettes. Les recettes maastrichtiennes brutes des crédits d’impôt ne sont donc pas grevées des restitutions et imputations de crédits d’impôt, à la différence des recettes nettes des crédits d’impôt.


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