N° 97 tome I - Rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2016 (n°5).




N
° 97

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 juillet 2017.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2016 (n° 5),

TOME I

EXPOSÉ GÉNÉRAL ET EXAMEN DES ARTICLES

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur général,

Député.

——

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 9

FICHE 1 : LE DÉFICIT 13

I. DES MESURES DU DÉFICIT DE L’ÉTAT DIVERSES 13

A. LA COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE 13

B. LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE 14

C. LA COMPTABILITÉ NATIONALE 15

II. UN DÉFICIT PUBLIC DE 3,4 % DU PIB POUR MOITIÉ D’ORIGINE STRUCTURELLE 15

A. UN DÉFICIT PUBLIC ENCORE AU-DESSUS DE LA BARRE DES 3 % DU PIB 16

1. Les comptes publics sont en déficit depuis 1975 et ont souvent dépassé 3 % du PIB au cours de la période récente 16

2. Le déficit public 2016 est plus élevé que prévu 18

3. Le déficit public diminue faiblement 18

4. L’État porte l’essentiel du déficit public 20

B. LE DÉFICIT CONJONCTUREL ET LE DÉFICIT STRUCTUREL 21

1. Notion de déficit conjoncturel et structurel 22

2. Modalités de calcul 22

3. Hypothèses du Gouvernement 23

4. Avis du Haut Conseil des finances publiques 24

III. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT DE 69,1 MILLIARDS D’EUROS, EN BAISSE DE 1,4 MILLIARD D’EUROS 25

A. FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE 2016 25

B. ANALYSE DE L’ÉCART PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS 27

C. ANALYSE D’EXÉCUTION À EXÉCUTION 28

IV. UN RÉSULTAT PATRIMONIAL NÉGATIF DE 75,6 MILLIARDS D’EUROS 29

FICHE 2 : LES RECETTES DE L’ÉTAT EN 2016 31

I. LES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT 32

A. MONTANT GLOBAL 32

B. EXAMEN GÉNÉRAL DES RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT 36

1. Analyse d’exécution à exécution 36

a. Une évolution spontanée en ligne avec l’évolution de l’activité économique 37

b. Des impôts en baisse sous l’effet des mesures législatives 38

c. Des mesures de périmètre et de transfert importantes qui permettent aux recettes fiscales de progresser 39

2. Analyse par rapport à la prévision 40

C. EXAMEN IMPÔT PAR IMPÔT 41

1. La taxe sur la valeur ajoutée 42

a. Analyse d’exécution à exécution 42

b. Analyse de l’écart avec la prévision 42

2. L’impôt sur le revenu 43

a. Analyse d’exécution à exécution 43

b. Analyse de l’écart avec la prévision 44

3. L’impôt sur les sociétés 44

a. Analyse d’exécution à exécution 45

b. Analyse de l’écart avec la prévision 46

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques 46

a. Analyse d’exécution à exécution 47

b. Analyse de l’écart avec la prévision 48

5. Les autres recettes fiscales du budget général 48

II. LES RECETTES NON FISCALES DE L’ÉTAT 49

A. LES DIVIDENDES ET RECETTES ASSIMILÉES 50

B. LES AUTRES RECETTES NON FISCALES 51

1. Les produits du domaine de l’état 52

2. Les produits de la vente de biens et services 52

3. Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières 52

4. Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite 52

5. Les recettes diverses 53

FICHE 3 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT 55

I. L’EXÉCUTION 2016 EST CONFORME À LA PRÉVISION ET AUX NORMES DE DÉPENSES DE L’ÉTAT 55

A. L’EXÉCUTION 2016 EST CONFORME À LA LOI DE FINANCES INITIALE 55

1. Le respect de l’autorisation parlementaire en dépenses, hors recapitalisation de l’Agence française de développement 55

2. Les dépenses nettes du budget général de l’État sont maîtrisées 58

3. Les dépenses de la mission Remboursements et dégrèvements sont plus élevées qu’anticipé 58

4. Les dépenses financées par fonds de concours sont conformes aux prévisions 59

5. Les prélèvements sur recettes sont plus faibles que prévu 60

B. L’EXÉCUTION 2016 RESPECTE LES DEUX NORMES DE DÉPENSES DE L’ÉTAT 60

II. L’ÉVOLUTION PAR NATURE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT PAR RAPPORT À L’EXERCICE 2015 63

A. L’AUGMENTATION DYNAMIQUE DES DÉPENSES DE PERSONNEL 64

B. LA STABILITÉ DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT 65

C. LA STABILITÉ DES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT 66

D. L’AUGMENTATION DES DÉPENSES D’INTERVENTION, EN RAISON DE MESURES DE PÉRIMÈTRE 68

1. L’évolution des dépenses d’intervention en faveur des entreprises 68

2. L’évolution des dépenses d’intervention en faveur des ménages 69

E. L’AUGMENTATION DES DÉPENSES D’OPÉRATIONS FINANCIÈRES 69

FICHE 4 : LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS INTERVENUES EN COURS D’ANNÉE 71

I. L’UTILISATION DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION À UN NIVEAU INÉDIT 72

II. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS OPÉRÉS PAR LES TROIS DÉCRETS D’AVANCE PRIS EN 2016 73

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DE DÉCEMBRE 2016 76

IV. LES MODIFICATIONS RÉGLEMENTAIRES 84

A. LES FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS DE PRODUITS 87

B. LES REPORTS DE CRÉDITS SONT EN PROGRESSION 87

C. LES AUTRES MOUVEMENTS RÉGLEMENTAIRES 89

V. LES MODIFICATIONS ENVISAGÉES PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT 89

A. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS PORTANT SUR LE BUDGET GÉNÉRAL 90

B. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS RELATIFS AUX BUDGETS ANNEXES ET AUX COMPTES SPÉCIAUX 90

FICHE 5 : LES COMPTES SPÉCIAUX 93

I. EXAMEN GÉNÉRAL DU SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX 93

II. LES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE 94

A. L’EXCÉDENT DU CAS PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE 96

B. L’EXCÉDENT DU CAS PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT 97

C. L’EXCÉDENT DU CAS PENSIONS 98

D. L’EXCÉDENT DU CAS TRANSITION ÉNERGÉTIQUE 99

III. LES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS 100

A. L’EXCÉDENT DU CCF AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 100

B. L’EXCÉDENT DU CCF PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS 101

FICHE 6 : LE SUIVI DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT 103

I. UNE CONSOMMATION DES EMPLOIS EN PROGRESSION, MAIS RESPECTUEUSE DES PLAFONDS D’EMPLOIS 103

A. LA HAUSSE DE LA CONSOMMATION D’EMPLOIS AU NIVEAU DE L’ÉTAT 103

B. LE RESPECT TECHNIQUE DES PLAFONDS D’EMPLOIS FIXÉS EN LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES ET EN LOI DE FINANCES 106

1. Le plafond fixé en loi de programmation des finances publiques n'est plus respecté en loi de finances 106

2. Le respect des plafonds d’emplois en exécution 108

II. UNE ACCÉLÉRATION DES CRÉATIONS D’EMPLOIS EN 2016, DU FAIT DES MINISTÈRES PRIORITAIRES 108

A. LA DYNAMIQUE CROISSANTE DES CRÉATIONS D’EMPLOIS AU SEIN DE L’ÉTAT 108

B. LES MINISTÈRES PRIORITAIRES AYANT BÉNÉFICIÉ DE CRÉATIONS D’EMPLOIS IMPORTANTES 110

1. Le ministère de la défense, des créations d’emplois en ligne avec les prévisions 111

2. Le ministère de l’intérieur, un niveau élevé de créations d’emplois en 2016 112

3. Le ministère de la justice, une accélération des créations d’emplois 113

4. Le ministère de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et de la recherche, premier bénéficiaire des créations d’emplois 113

5. L’augmentation des effectifs en faveur de Pôle emploi 115

FICHE 7 : LA DETTE DE L’ÉTAT 117

I. LA POURSUITE DU RALENTISSEMENT DE L’ENDETTEMENT DE L’ÉTAT 117

A. L’AUGMENTATION DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT EN 2016 118

B. LES COMPOSANTES DU BESOIN DE FINANCEMENT 119

C. LES RESSOURCES DE FINANCEMENT 120

1. Un niveau élevé d’émissions de titres à moyen et long terme 120

2. Un niveau également important de primes à l’émission 121

II. LA DIMINUTION CONTINUE DE LA CHARGE DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE DE L’ÉTAT DEPUIS 2012 123

FICHE 8 : LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE DE L’ÉTAT 127

I. LE BILAN DE L’ÉTAT : UNE SITUATION NETTE PATRIMONIALE NÉGATIVE POUR PLUS DE 1 200 MILLIARDS D’EUROS 128

A. PRÈS DE 1 000 MILLIARDS D’EUROS D’ACTIF 129

1. Des immobilisations, en hausse, qui constituent l’essentiel de l’actif 130

2. Un actif circulant en légère baisse 130

3. Une trésorerie disponible qui diminue 130

B. UN PASSIF DE PRÈS DE 2 200 MILLIARDS D’EUROS 131

1. Un passif principalement constitué de dettes financières 131

2. Des dettes non financières en hausse qui progressent 132

3. Des provisions pour risques et charges également en hausse 132

4. Une trésorerie passive substantielle 132

II. LE COMPTE DE RÉSULTAT DE L’ÉTAT : UN RÉSULTAT PATRIMONIAL NÉGATIF DE 75,6 MILLIARDS D’EUROS 132

A. LE CYCLE DE FONCTIONNEMENT 133

B. LE CYCLE D’INTERVENTION 133

C. LE CYCLE FINANCIER 134

D. LES PRODUITS RÉGALIENS NETS 134

III. LES ENGAGEMENTS HORS BILAN 134

IV. LA POURSUITE DES PROGRÈS EN MATIÈRE DE CERTIFICATION DES COMPTES 135

DISCUSSION GÉNÉRALE 137

EXAMEN DES ARTICLES 153

Article liminaire : Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2016 153

Article 1er : Résultats du budget de l’année 2016 154

Article 2 : Tableau de financement de l’année 2016 154

Article 3 : Résultat de l’exercice 2016 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe 155

Article 4 : Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 156

Article 5 : Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 157

Article 6 : Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes 158

Après l’article 6 159

INTRODUCTION

Une nouvelle législature débute ! Le premier texte financier qu’elle doit examiner porte sur l’exécution du dernier exercice plein de la précédente législature. Cette chronologie illustre parfaitement le « chaînage vertueux » voulu par les promoteurs de la loi organique relative aux lois de finances (1). Ainsi, aux termes de l’article 41 de cette dernière, « le projet de loi de finances de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi de règlement afférent à l’année qui précède celle de la discussion dudit projet de loi de finances »

Moment cardinal du contrôle parlementaire, l’examen du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes doit permettre aux parlementaires de tirer les conséquences pour l’année à venir des résultats observés. C’est aussi l’occasion d’examiner la régularité de l’exécution du budget, de débattre des politiques publiques mises en œuvre et de mesurer les résultats obtenus en matière de finances publiques.

À l’exception de l’article liminaire qui concerne le solde de toutes les administrations publiques, les six autres articles du présent projet loi de règlement portent sur le seul budget de l’État : ainsi, ne sont comprises dans son périmètre ni l’exécution des budgets des collectivités locales ni celle des budgets des administrations de sécurité sociale.

Ce projet de loi comprend aussi de nombreuses annexes, prévues par l’article 54 de la LOLF, riches d’informations :

– 50 rapports annuels de performances (RAP) portant sur les missions du budget général, les comptes d’affectation spéciale et les comptes de concours financiers ;

– 7 annexes qui développent l’examen des crédits et présentent l’exécution des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires ;

– le compte général de l’État et son rapport de présentation, ainsi que le rapport sur le contrôle interne de gestion.

Aux termes de l’article 46 de la LOLF, « le projet de loi de règlement (…) est déposé et distribué avant le 1er juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapporte ». Le contexte électoral et l’installation d’un nouveau Gouvernement n’a pas permis le dépôt du projet de loi et de ses annexes dans les délais impartis par la LOLF.

Le Parlement est assisté dans son travail de contrôle par la Cour des comptes qui publie à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement un rapport sur l’exécution du budget de l’État ainsi que 64 notes d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB).

Ces milliers de pages sont des sources d’inspiration précieuses pour travailler à l’amélioration de l’efficience des politiques publiques.

L’examen d’un projet de loi de règlement est aussi l’occasion de répondre à deux questions :

– la situation des finances publiques s’améliore-t-elle d’exécution à exécution ?

– les objectifs fixés par le législateur, dans la loi de finances initiale, voire dans la loi de finances rectificative, ont-ils été atteints ?

Si la réponse à ces deux questions est assurément positive pour l’exercice 2016, le récent audit de la Cour des comptes doit conduire à être vigilant pour les exercices suivants.

L’exercice 2016 est marqué par une nouvelle diminution du déficit public des administrations publiques et du déficit budgétaire de l’État, même si cette baisse a tendance à ralentir ces dernières années. Le déficit budgétaire de l’État s’élève à 69,1 milliards d’euros ; il est moins élevé que celui qui avait été prévu par la loi de finances initiale (– 3,2 milliards d’euros) et la loi de finances rectificative (– 0,8 milliard d’euros). Le déficit public est très proche de celui qui avait été fixé, soit 3,4 % au lieu de 3,3 % du produit intérieur brut (Cf. fiche 1 Le déficit).

Les recettes de l’État sont en revanche inférieures aux prévisions tant de la loi de finances initiale que de la loi de finances rectificative, pour des montants de 3,1 milliards d’euros dans le premier cas et de 1,4 milliard d’euros dans le second. Elles se sont élevées à 300,3 milliards d’euros en 2016, en hausse de 5,8 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2015 (Cf. fiche 2 Les recettes de l’État).

Hors recapitalisation exceptionnelle de l’Agence française de développement (AFD) pour 2,4 milliards d’euros, l’exécution 2016 des dépenses nettes de l’État (2) respecte le niveau voté en loi de finances initiale, soit 311,9 milliards d’euros pour 313,3 milliards d’euros prévus (Cf. fiche 3 Les dépenses de l’État).

Cette maîtrise des dépenses de l’État a été rendue possible grâce à de nombreux mouvements de crédits en cours de gestion, via notamment les trois décrets d’avance, la loi de finances rectificative pour 2016 et la mobilisation de la réserve de précaution (Cf. fiche 4 Les modifications de crédits intervenues en cours d’exercice).

Le solde annuel des comptes spéciaux ressort à 6,8 milliards d’euros, en hausse de 5,2 milliards d’euros par rapport à 2015, et en amélioration de 5,4 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (Cf. fiche 5 Les comptes spéciaux).

Depuis 2007, les effectifs de l’État avaient continuellement diminué en équivalents temps plein travaillés. Le résultat de l’exercice 2016 illustre une rupture de tendance, avec une augmentation des effectifs de l’État. Cela résulte de la reprise des créations de postes au sein de l’État, enclenchée au cours de l’exercice 2015 (Cf. fiche 6 Le suivi des effectifs de l’État).

La dette de l’État poursuit sa progression en 2016, toutefois à un rythme ralenti par rapport aux exercices précédents. Elle s’élève à 1 621 milliards d’euros, soit une augmentation de 45 milliards d’euros. Toutefois, cette augmentation de la dette de l’État se traduit de façon contradictoire par une poursuite de la baisse de la charge de la dette. Celle-ci s’établit à 41,4 milliards d’euros en 2016, en diminution de 700 millions d’euros par rapport à 2015. Cela est lié au contexte économique et financier exceptionnellement favorable, avec des taux d’intérêt en territoire négatif et une très faible inflation (Cf. fiche 7 La dette de l’État).

Enfin, la comptabilité générale de l’État fait état d’une situation nette négative de plus de 1 200 milliards d’euros (Cf. fiche 8 La comptabilité générale de l’État).

Ce dernier constat rappelle l’impérieuse nécessité de réussir, sous cette législature, le rétablissement des comptes publics.

FICHE 1 : LE DÉFICIT

Le déficit de l’État, arrêté par la loi de règlement, est déterminé selon plusieurs types de comptabilité (I).

LE DÉFICIT DE L’ÉTAT EN 2016

Déficit

de l’État

Comptabilité budgétaire

69,1 milliards d’euros

Comptabilité nationale

74,1 milliards d’euros

Comptabilité générale

75,6 milliards d’euros

Source : INSEE et présent projet de loi de règlement.

Pour mémoire, l’article liminaire du présent projet de loi de règlement indique quel est le déficit public.

LE DÉFICIT PUBLIC EN 2016

Déficit public

(toutes administrations publiques confondues)

75,9 milliards d’euros

soit 3,4 % du produit intérieur brut (PIB)

Source : INSEE et présent projet de loi de règlement.

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de produit intérieur brut (PIB), permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et de vérifier si la France respecte ses engagements européens (II).

La mesure du solde budgétaire de l’État permet d’appréhender son besoin de financement annuel (III).

La mesure du résultat patrimonial permet de déterminer la part de la variation annuelle du patrimoine de l’État qui résulte de la différence entre ses produits et ses charges comptables (IV).

Traditionnellement, l’examen de la loi de règlement avait pour but de débattre uniquement de l’exécution du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui de la comptabilité la plus observée et la plus commentée car elle permet de mesurer le déficit budgétaire et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (3).

L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Les résultats du budget de l’État pour 2016 sont arrêtés par l’article 1er du présent projet de loi de règlement. Le déficit budgétaire forme, avec l’amortissement de la dette, le besoin de financement de l’État arrêté à l’article 2. Le suivi des autorisations de dépenses et des éventuels reports du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux est assuré par les articles 4, 5 et 6.

Depuis 2006, une comptabilité générale de l’État est annexée au projet de loi de règlement. Cette comptabilité dite « d’engagements » est tenue selon les mêmes principes qu’une comptabilité d’entreprise. Les charges et les produits sont rattachés à l’exercice durant lequel les droits et obligations sont nés, indépendamment de la date de paiement effectif.

La comptabilité générale appréhende également des produits et charges qui ne donnent pas lieu à des flux de trésorerie, et qui ne sont donc pas retracés par la comptabilité budgétaire, comme les dotations aux amortissements et aux provisions. Elle retrace aussi les opérations de nature purement patrimoniale (immobilisations, créances, dettes, etc.), qui ne sont pas décrites en loi de finances, et qui n’ont pas d’impact sur le solde public en comptabilité nationale. La comptabilité générale permet ainsi de mesurer les variations annuelles du patrimoine de l’État.

La comptabilité générale fait généralement l’objet de peu de commentaires dans le débat public, malgré l’enrichissement de l’information qu’elle permet. Cela s’explique par son caractère nouveau et perfectible – elle fait encore l’objet de plusieurs réserves substantielles exprimées par la Cour des comptes dans l’acte de certification qui accompagne le présent projet de loi de règlement.

Les résultats des comptes de l’État pour 2016 sont arrêtés par l’article 3 du présent projet de loi de règlement.

Article 30 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

« La comptabilité générale de l’État est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement.

« Les règles applicables à la comptabilité générale de l’État ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action.

« Elles sont arrêtées après avis d’un comité de personnalités qualifiées publiques et privées dans les conditions prévues par la loi de finances. Cet avis est communiqué aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et publié. »

Enfin, depuis 2013, l’examen du projet de loi de règlement permet, au travers de l’article liminaire, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

La comptabilité nationale est établie par l’INSEE et s’inscrit dans un champ d’analyse macroéconomique. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale sont abondamment commentés, en particulier le niveau de déficit exprimé en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) qui joue un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen. Ce sont ainsi les résultats de la comptabilité nationale qui permettent de savoir si la France respecte ou non la règle selon laquelle le déficit ne peut excéder 3 % du PIB prévue par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (protocole n° 12).

Article 8 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

« La loi de règlement comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année à laquelle elle se rapporte. Le cas échéant, l’écart aux soldes prévus par la loi de finances de l’année et par la loi de programmation des finances publiques est indiqué. Il est également indiqué, dans l’exposé des motifs du projet de loi de règlement, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de finances de l’année et dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques. »

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

0,1

– 2,8

– 1,6

– 1,1

– 1,8

– 0,5

– 0,4

– 2,4

– 2,8

– 2,8

– 2,7

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

– 2,9

– 3,2

– 2,0

– 2,5

– 1,8

– 2,4

– 2,8

– 4,6

– 6,3

– 5,4

– 5,1

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

– 3,9

– 3,6

– 2,4

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,1

– 3,9

– 3,5

– 3,2

– 2,3

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

– 2,5

– 3,2

– 7,2

– 6,8

– 5,1

– 4,8

– 4,0

– 3,9 

– 3,6

– 3,4

– 2,7*

* prévision de la loi de finances pour 2017.

Source : INSEE.

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à quatre périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois, et il s’agit de la période tout à la fois la plus récente et la plus longue, entre 2008 et 2016 soit au total neuf années consécutives.

Entre 2002 et 2016, le déficit public annuel de la France a été supérieur à 3 % du PIB à treize reprises en quinze exercices.

Le retour sous la barre des 3 % du PIB est impératif pour permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle fait l’objet depuis 2009.

La procédure de déficit excessif ouverte à l’encontre de la France

La France fait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

Au plus fort de la crise, quinze États de la zone euro ont fait l’objet simultanément d’une procédure de déficit excessif au titre de l’année 2010. L’Espagne est le dernier État de la zone euro à faire l’objet d’une procédure de déficit excessif avec la France.

La loi de finances initiale pour 2016 (4) et la loi de finances rectificative (5) prévoyaient toutes deux un déficit public de 3,3 %. En exécution le déficit public s’est élevé à 3,4 % du PIB, soit 0,1 point de plus que prévu.

Le déficit public est également supérieur de 0,1 point à l’objectif communiqué à la Commission européenne à l’occasion de la transmission des programmes de stabilité d’avril 2014 et avril 2015.

Le déficit public est, en revanche, inférieur de 0,2 point à celui qui était prévu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (LPFP 2014-2019) (6).

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constitution et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Croissance du PIB en volume

+ 2,4

+ 0,2

– 2,9

+ 2,0

+ 2,1

+ 0,2

+ 0,6

+ 0,9

+ 1,1

+ 1,2

Source : INSEE.

Depuis 2009, le déficit public a été réduit de 3,8 points de PIB, soit 63 milliards d’euros. Mais cette réduction a surtout eu lieu sur la période 2009-2013 (– 3,2 points de PIB). Sur la période 2013-2016, le déficit public n’a été réduit que de 0,6 point de PIB.

Certes, le déficit public se réduit plus rapidement que dans la trajectoire prévue par la LPFP 2014-2019. Le déficit public de 2016 est, en effet, inférieur de 0,2 point à celui qui avait été prévu.

Il est vrai également que le déficit public pour 2016 se situe au niveau recommandé par le Conseil de l’Union européenne le 10 mars 2015 dans le cadre de la procédure de correction du déficit excessif, soit 3,4 % du PIB.

TRAJECTOIRE DU SOLDE PUBLIC

(en % du PIB)

Fondement

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

– 4,4

– 4,1

– 3,6

– 2,7

– 1,7

– 0,7

Recommandations du Conseil de l’Union européenne du 10 mars 2015

– 4,3

– 4,0

– 3,4

– 2,8

Déficit public constaté

– 3,9

– 3,6

– 3,4

Source : commission des finances.

Mais le déficit public a diminué de seulement 0,2 point de PIB en 2016 par rapport à 2015 alors qu’il aurait dû diminuer de 0,5 point de PIB dans la trajectoire prévue par la LPFP 2014-2019 et de 0,6 point dans celle issue des recommandations du Conseil européen.

La baisse du déficit depuis 2013 – bien que constante – apparaît relativement lente.

Cette baisse a été obtenue en même temps qu’un allégement des prélèvements obligatoires. Elle a donc été réalisée grâce à une diminution des dépenses publiques.

DÉFICIT, DÉPENSES, RECETTES ET PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS 2013

(en % du PIB)

Année

2013

2014

2015

2016

Déficit public

– 4,0

– 3,9

– 3,6

– 3,4

Dépenses publiques

57,0

57,1

56,7

56,4

Recettes publiques

52,9

53,2

53,1

53,0

Dont prélèvements obligatoires

44,8

44,6

44,4

44,4

Source : INSEE.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’INSEE le 30 mai 2017.

ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES SUR LA PÉRIODE 2012 À 2016

En milliards d’euros

(en % du PIB)

Agrégat

2012

2013

2014

2015

2016

 

Produit intérieur brut (PIB)

2 086,9

+ 0,2 % 
en volume

2 115,3

+ 0,6 %
en volume

2 147,6

+ 0,9 %
en volume

2 194,2

+ 1,1 %
en volume

2 228,9

+ 1,2 %
en volume

 

Recettes publiques

1 085,6

(52,0 %)

1 119,9

(52,9 %)

1 142,0

(53,2 %)

1 165,3

(53,1 %)

1 181,2

(53,0 %)

dont prélèvements obligatoires*

914,7

(43,8 %)

946,8

(44,8 %)

958,9

(44,6 %)

975,0

(44,4 %)

990,7

(44,4 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

14,6

(0,7 %)

13,7

(0,6 %)

21,3

(1,0 %)

25,8

(1,2 %)

25,8

(1,2 %)

dont autres recettes

158,4

(7,6 %)

161,5

(7,6 %)

163,9

(7,6 %)

166,7

(7,6 %)

166,7

(7,5 %)

 

Dépenses publiques

1 186,0

(56,8 %)

1 205,3

(57,0 %)

1 226,4

(57,1 %)

1 244,0

(56,7 %)

1 257,1

(56,4 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en dépenses

16,6

(0,8 %)

15,9

(0,8 %)

25,4

(1,2 %)

32,4

(1,5 %)

31,3

(1,4 %)

dont dépenses hors crédits d’impôt

1 169,4

(56,0 %)

1 189,4

(56,2 %)

1 201,0

(55,9 %)

1 211,6

(55,2 %)

1 225,8

(55,0 %)

 

Déficit public

100,4

(4,8 %)

85,4

(4,0 %)

84,4

(3,9 %)

78,7

(3,6 %)

75,9

(3,4 %)

 

Dette publique

1 868,3

(89,5 %)

1 952,7

(92,3 %)

2 037,8

(94,9 %)

2 098,0

(95,6 %)

2 147,2

(96,3 %)

* Les prélèvements obligatoires comprennent 2,1 milliards de ressources propres traditionnelles de l’Union européenne jusqu’en 2014, 2,2 milliards pour 2015 et 2 milliards pour 2016, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

Source : INSEE.

La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années sous l’effet de deux tendances.

En premier lieu, le déficit des administrations de sécurité sociale (ASSO) est passé de 23,2 milliards d’euros en 2010 à 2,9 milliards en 2016 soit une baisse de plus de 20 milliards d’euros. Les allégements de cotisations sociales décidées dans le cadre de politiques publiques de soutien à l’emploi sont compensés à la sécurité sociale par l’État.

En second lieu, les administrations publiques locales (APUL) connaissent un important ralentissement de leurs dépenses, ce qui leur a permis d’enregistrer un excédent de 3 milliards d’euros en 2016.

La part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 90 % en 2010 à près de 98 % en 2016.

DÉCOMPOSITION DU SOLDE PUBLIC PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION

DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

Année

solde public

 

État

ODAC

APUL

ASSO

2007

– 49,5

– 39,8

– 7,1

– 7,7

5,1

2008

– 63,5

– 65,4

– 2,7

– 9,5

14,0

2009

– 138,9

– 116,9

– 1,3

– 6,0

– 14,6

2010

– 135,8

– 121,7

10,9

– 1,7

– 23,2

2011

– 105,0

– 91,2

– 0,2

– 0,7

– 12,9

2012

– 100,4

– 81,6

– 2,6

– 3,5

– 12,7

2013

– 85,4

– 69,6

1,4

– 8,3

– 8,8

2014

– 84,4

– 74,6

2,6

– 4,6

– 7,8

2015

– 78,7

– 71,6

– 2,2

– 0,1

– 4,7

2016

– 75,9

– 74,1

– 1,9

3,0

– 2,9

Source : INSEE.

Hypothèses

Hypothèses de calcul

de la LFI 2016

Hypothèses de calcul

de la LPFP 2014-2019

Déficit public

3,4

3,4

Déficit structurel

1,6

1,7

Déficit conjoncturel

1,7

1,6

Mesures ponctuelles et temporaires

0,1

0,1

Source : article liminaire du présent projet de loi de règlement.

Les notions de déficit conjoncturel et structurel ont été introduites pour assurer un meilleur pilotage des politiques économiques (1).

Leurs modalités de calcul sont complexes mais dépendent essentiellement de la notion d’écart de production, c’est-à-dire de la différence entre la production effective et la production potentielle (2).

Les hypothèses de calcul ont varié au cours de la dernière législature ce qui n’a pas contribué à la clarté de la discussion (3).

Le Haut Conseil des finances publiques considère que le déficit structurel est sous-évalué et propose de retenir de nouveaux indicateurs plus représentatifs de l’orientation de la politique budgétaire (4).

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période de reprise de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à 1 point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) (7). Ce volet préventif prévoit ainsi que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

La croissance potentielle est une notion non observable en finances publiques et en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Elle se définit habituellement comme la croissance qu’une économie peut maintenir à long terme, c’est-à-dire la croissance maximale avant que n’apparaissent les tensions inflationnistes. Le PIB potentiel est ainsi défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » (8).

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel – qui fait l’objet d’estimations.

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Autrement dit, plus l’écart de production est élevé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires

À l’occasion des trois dernières lois de finances, le précédent Gouvernement avait fait le choix de présenter le tableau de synthèse des soldes sur la base des seules hypothèses du programme de stabilité d’avril 2015, en écartant les hypothèses de la LPFP 2014-2019.

Pour la première fois cette année, le Gouvernement a fait le choix de présenter le tableau de synthèse des soldes sur la base de deux séries d’hypothèses, les premières étant celles de la LPFP 2014-2019, les secondes celles du programme de stabilité d’avril 2015, reprises par la loi de finances pour 2016 (LFI 2016).

Le déficit structurel ressort à 1,6 % du PIB sur la base des hypothèses de la LFI pour 2016, et à 1,7 % du PIB sur la base des hypothèses de la LPFP 2014-2019.

L’ajustement structurel, correspondant à la variation d’une année à l’autre du déficit structurel, est de 0,3 point de PIB en 2016, calculé avec l’hypothèse de croissance potentielle de la LPFP 2014-2019.

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a pour mission de se prononcer sur le respect des objectifs pluriannuels de solde structurel. Pour ce faire, il doit prendre pour référence la dernière loi de programmation des finances publiques. Autrement dit, son avis est basé sur les hypothèses de croissance potentielle de la LPFP 2014-2019.

Dans son avis du 12 juin 2017 (9), il a considéré que le calcul du déficit structurel était conforme aux hypothèses de la LPFP 2014-2019.

Toutefois, selon lui, les hypothèses de la LPFP 2014-2019 ne sont plus « une référence pertinente pour une juste appréciation de la trajectoire des finances publiques ». En effet, « les hypothèses de PIB potentiel et donc d’écart de production (…) qui à l’origine étaient calées sur celles de la Commission européenne mais n’ont pas été ajustées par la suite, sont désormais peu vraisemblables ». Il a relevé que les hypothèses de la LPFP 2014-2019 étaient « de plus en plus éloignées des estimations des organisations internationales qui ont été révisées à la baisse à plusieurs reprises dans l’intervalle ».

À titre de comparaison, le déficit structurel estimé par la Commission européenne pour l’année 2016 est de 2,5 points de PIB, soit 0,8 point de plus que l’estimation présentée par le Gouvernement.

Le HCFP en a conclu que le déficit structurel était « très vraisemblablement sous-estimé ».

Il recommande de prendre en compte d’autres indicateurs, dont « l’effort structurel et plus particulièrement à l’effort structurel en dépense compte tenu de la situation des finances publiques de la France ».

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Solde budgétaire

– 138,0

– 113,8*

– 90,7

– 87,2

– 74,9

– 73,6*

– 70,5

– 69,1

* hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : lois de règlement de 2009 à 2015, présent projet de loi de règlement.

Entre 2012 et 2016, le déficit budgétaire de l’État a baissé de 18,1 milliards d’euros. La baisse aurait été de 30 milliards d’euros si l’État n’avait pas compensé à la sécurité sociale les allégements de cotisations décidées dans le cadre du pacte de responsabilité (11,9 milliards d’euros).

I. Dépenses

376,2

II. Recettes

300,3

Dépenses du budget général

310,7

Recettes fiscales nettes

284,1

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

19,0

Recettes non fiscales

16,2

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

46,5

III. Solde des budgets annexes et comptes spéciaux

+ 6,8

Déficit (I – II – III)

69,1

Source : présent projet de loi de règlement.

La présentation du budget est toutefois altérée par le renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement (AFD) à hauteur de 2,4 milliards d’euros. Cette opération, neutre sur le solde budgétaire, a pour effet de majorer les dépenses et le solde des comptes spéciaux de 2,4 milliards d’euros.

Elle a donné lieu à la constatation d’une dépense sur le budget général pour abonder en recette le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, lequel a pris en charge une dépense d’un montant équivalent pour recapitaliser l’AFD. Par ailleurs, grâce à cet apport en capital, l’AFD a remboursé des prêts accordés par l’État d’un montant équivalent. Ce remboursement a été enregistré sur le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers. L’opération a donc finalement été neutre en comptabilité budgétaire
(– 2,4 milliards d’euros sur le budget général et + 2,4 milliards d’euros sur le solde des comptes spéciaux).

SCHÉMA DU MODE DE FINANCEMENT DE LA RECAPITALISATION DE L’AFD

Source : commission des finances.

Retraitées de cette opération exceptionnelle, les dépenses nettes du budget général se sont élevées à 373,8 milliards d’euros, en y incluant les prélèvements sur recettes. Quant au solde des budgets annexes et comptes spéciaux, il ne s’élève plus qu’à 4,4 milliards d’euros.

FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT EN 2016 RETRAITÉ
DE LA RECAPITALISATION DE L’AFD

(en milliards d’euros)

I. Dépenses

373,8

II. Recettes

300,3

Dépenses du budget général

308,3

Recettes fiscales nettes

284,1

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

19,0

Recettes non fiscales

16,2

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

46,5

III. Solde des budgets annexes et comptes spéciaux

+ 4,4

Déficit (I – II – III)

69,1

Source : présent projet de loi de règlement.

Exécution 2016

LFI 2016

LFR 2016

Écart exécution /

LFI

Écart exécution /

LFR

69,1

72,3

69,9

– 3,2

– 0,8

Source : différentes lois de finances à l’année 2016 et présent projet de loi de règlement.

Le déficit budgétaire prévu en loi de finances initiale pour 2016 était de 72,3 milliards d’euros. Le déficit est moins élevé de 3,2 milliards d’euros.

PASSAGE DU SOLDE LFI 2016 AU SOLDE CONSTATÉ EN 2016

(en milliards d’euros)

 

LFI

Variation

LR

 

LFI

Variation

LR

Dépenses (I)

377,2

– 1,0

376,2

Recettes (II)

303,5

– 3,2

300,3

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

309,7

+ 1,0

310,7

Recettes fiscales nettes

287,9

– 3,8

284,1

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

20,2

– 1,2

19,0

Recettes non fiscales

15,6

+ 0,6

16,2

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

47,3

– 0,8

46,5

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 1,4

+ 5,4

+ 6,8

Déficit à financer

(I − II – III)

72,3

– 3,2

69,1

Source : loi de finances initiale pour 2016 et présent projet de loi de règlement.

Cela s’explique, principalement, par l’amélioration du solde des comptes spéciaux. Celui-ci est meilleur que prévu à hauteur de 5,4 milliards d’euros.

En revanche, les recettes sont inférieures aux prévisions à hauteur de 3,2 milliards d’euros. Les recettes fiscales ont été surestimées à hauteur de 3,8 milliards d’euros en LFI tandis que les recettes non fiscales ont été sous-estimées de 0,6 milliard d’euros.

L’amélioration par rapport à la prévision de la LFI s’explique aussi par des dépenses plus faibles que prévu à hauteur d’un milliard d’euros. Cependant, ce résultat a été obtenu sur les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne (– 1,2 milliard d’euros) et des collectivités territoriales (– 0,8 milliard d’euros) et non pas sur les dépenses nettes du budget général qui sont, quant à elles, supérieures à la prévision initiale d’un milliard d’euros.

Toutefois, en neutralisant l’opération de recapitalisation de l’AFD, on observe au contraire que les dépenses nettes du budget général ont été inférieures aux prévisions à hauteur de 1,4 milliard d’euros.

PASSAGE DU SOLDE LFI 2016 AU SOLDE CONSTATÉ EN 2016, RETRAITÉ
DE LA RECAPITALISATION DE L’AFD

(en milliards d’euros)

 

LFI

Variation

LR

 

LFI

Variation

LR

Dépenses (I)

377,2

– 3,4

373,8

Recettes (II)

303,5

– 3,2

300,3

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

309,7

– 1,4

308,3

Recettes fiscales nettes

287,9

– 3,8

284,1

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

20,2

– 1,2

19,0

Recettes non fiscales

15,6

+ 0,6

16,2

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

47,3

– 0,8

46,5

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 1,4

+ 3,0

+ 4,4

Déficit à financer

(I − II – III)

72,3

– 3,2

69,1

Source : lois de finances initiale pour 2016 et présent projet de loi de règlement.

 

2015

Variation

2016

 

2015

Variation

2016

Dépenses (I)

366,7

+ 9,5

376,2

Recettes (II)

294,5

+ 5,8

300,3

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

296,5

+ 14,2

310,7

Recettes fiscales nettes

280,1

+ 4,0

284,1

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

19,7

– 0,7

19,0

Recettes non fiscales

14,4

+ 1,8

16,2

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

50,5

– 4,0

46,5

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 1,6

+ 5,2

+ 6,8

Déficit à financer

(I − II – III)

70,5

– 1,4

69,1

Source : loi de règlement pour 2015 et présent projet de loi de règlement.

PASSAGE DU SOLDE 2015 AU SOLDE 2016 RETRAITÉ DE LA RECAPITALISATION DE L’AFD

(en milliards d’euros)

 

2015

Variation

2016

 

2015

Variation

2016

Dépenses (I)

366,7

+ 7,1

373,8

Recettes (II)

294,5

+ 5,8

300,3

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

296,5

+ 11,8

308,3

Recettes fiscales nettes

280,1

+ 4,0

284,1

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

19,7

– 0,7

19,0

Recettes non fiscales

14,4

+ 1,8

16,2

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

50,5

– 4,0

46,5

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 1,6

+ 2,8

+ 4,4

Déficit à financer

(I − II – III)

70,5

– 1,4

69,1

Source : loi de règlement pour 2015 et présent projet de loi de règlement.

Poste

Exercice 2015

Exercice 2016

Variation

 

Cycle

de fonctionnement

Charges (a)

254,1

255,4

+ 1,3

Produits (b)

64,9

67,2

+ 2,3

Charges nettes (I =a-b)

189,2

188,2

– 1,0

 

Cycle

d’intervention

Charges (a)

178,4

191,6

+ 13,1

Produits (b)

41,1

36,2

– 4,9

Charges nettes (II = a-b)

137,3

155,4

+ 18,0

 

Cycle

Financier

Charges (a)

59,9

50,5

– 9,4

Produits (b)

21,4

26,4

+ 5,0

Charges nettes (III = a-b)

38,6

24,1

– 14,5

 

Total des charges nettes (A = I + II + III)

365,1

367,7

+ 2,7

 

Produits régaliens nets (B)

282,0

292,1

+ 10,1

 

Résultat (B-A)

– 83,0

– 75,6

– 7,5

Source : rapport de présentation 2016 annexé au présent projet de loi de règlement.

L’augmentation des charges nettes d’intervention (+ 18 milliards d’euros) et des produits régaliens nets (+ 10,1 milliards d’euros) s’explique par trois facteurs principaux. En premier lieu, la réforme du financement des charges de service public de l’énergie a donné lieu à la constatation de produits et de charges auparavant comptabilisés en dans les ODAC. En deuxième lieu, l’État a repris l’allocation de logement familial en lieu et place de la branche famille de la sécurité sociale au titre de compensations des allégements de cotisations décidées dans le cadre du pacte de responsabilité (+ 4,8 milliards d’euros). En troisième lieu, le remplacement de la prime pour l’emploi par une prime d’activité a majoré d’un montant équivalent les produits et les charges.

Le résultat d’ensemble de la comptabilité générale doit être appréhendé avec précaution. Dans l’acte de certification des comptes de l’État (11), la Cour des comptes a formulé plusieurs réserves substantielles et a rappelé que plusieurs demandes de modification n’avaient pas été acceptées par l’administration. Si elles avaient été acceptées, le solde des opérations de l’exercice aurait été dégradé de 5,5 milliards d’euros par rapport au résultat arrêté.

FICHE 2 : LES RECETTES DE L’ÉTAT EN 2016

Les recettes nettes du budget général de l’État – hors fonds de concours – se sont élevées à 300,3 milliards d’euros en 2016, en hausse de 5,8 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2015.

Elles sont cependant inférieures aux prévisions tant de la loi de finances initiale (LFI) (12) que de la loi de finances rectificative (LFR) (13), pour des montants de 3,1 milliards d’euros dans le premier cas et de 1,4 milliard d’euros dans le second.

RECETTES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT EN 2016
PAR RAPPORT À 2015 ET AUX PRÉVISIONS DES LOIS DE FINANCES POUR 2016

(en milliards d’euros)

Recettes du budget général de l’État

hors fonds de concours

Exécution

2016

Écart

par rapport

à 2015

Écart

par rapport

aux prévisions

LFI

LFR

Total

300,3

+ 5,8

– 3,1

– 1,4

dont impôt sur le revenu (IR)

71,8

+ 2,5

– 0,3

+ 0,3

dont impôt sur les sociétés (IS)

30,0

– 3,5

– 2,8

– 0,5

dont taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

144,4

+ 2,6

– 0,2

0,0

dont taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

15,9

+ 2,1

0,0

+ 0,2

dont autres recettes fiscales

22,0

+ 0,3

– 0,4

– 1,2

Sous-total recettes fiscales nettes

284,1

+ 4,0

– 3,8

– 1,2

dont recettes non fiscales

16,2

+ 1,8

+ 0,6

– 0,3

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2016.

Ces recettes se décomposent en recettes fiscales (I) et en recettes non fiscales (II).

RECETTE DU BUDGET GÉNÉRAL DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

266,7

260,0

214,3

237,0*

255,0

268,4

284,0

274,3

280,1

284,1

* Le montant de l’année 2010 n’inclut pas le rendement de 16,6 milliards d’euros des impôts locaux affectés transitoirement à l’État cette année-là.

Remboursements et dégrèvements

En 2016, le montant des recettes fiscales brutes du budget général a été de 387,4 milliards d’euros. Les remboursements et dégrèvements se sont élevés à 103,3 milliards d’euros, si bien que les recettes fiscales nettes du budget général se sont établies à 284,1 milliards d’euros.

L’État procède à des remboursements et dégrèvements d’impôts pour diverses raisons : les régularisations de trop-versés lorsqu’un contribuable a payé plus d’acomptes que l’impôt réellement dû ; le droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui place certaines entreprises en situation créditrice vis-à-vis de l’État lorsque le montant de la TVA collectée est inférieur au montant de la TVA déductible ; les crédits d’impôt lorsque ceux-ci dépassent le montant de l’impôt dû ; ou encore les corrections d’erreurs à la suite d’une réclamation ou d’un contentieux.

Les remboursements et dégrèvements se décomposent ainsi :

– 66,9 milliards au titre de la mécanique de certains impôts, dont 50,2 milliards d’euros au titre des crédits de TVA et 16,6 milliards d’euros de remboursements d’excédents d’impôt sur les sociétés ;

– 13 milliards d’euros au titre de soutien à des politiques publiques via des remboursements ou des crédits d’impôt qui excédent l’impôt dû ;

– 10,7 milliards d’euros au titre de la gestion des impôts (corrections d’erreurs, décisions de justice, remboursements par application des conventions fiscales internationales) ; en 2016, le coût des trois principaux contentieux communautaires de série (contentieux dits « OPCVM », « De Ruyter », et « STERIA ») a été de 1,15 milliard d’euros, soit 0,5 milliard d’euros de plus qu’en 2015 ; ces différents contentieux ainsi que le contentieux relatif au précompte mobilier – qui n’a pas donné lieu à des décaissements en 2016 – font l’objet d’une provision pour litiges fiscaux dans le compte général de l’État à hauteur de 12,2 milliards d’euros au 31 décembre 2016 ;

– et 12,7 milliards d’euros de remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

Les recettes fiscales nettes du seul budget général ne rendent pas compte du montant total des recettes fiscales nettes affectées à l’État.

Certes, le montant de 284,1 milliards d’euros est celui qui figure dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses qui figure à l’article 1er du présent projet de loi de règlement. Mais, sur un plan économique, cette présentation budgétaire est incomplète, le montant des recettes fiscales nettes perçues par l’État étant en réalité plus important.

Deux raisons expliquent cette différence entre la présentation retenue par les documents budgétaires et la réalité économique.

En premier lieu, la présentation budgétaire habituelle déduit du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux. La Cour des comptes a critiqué cette présentation et a recommandé que les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne soient plus déduits des recettes fiscales brutes de l’État (15). En effet, ceux-ci n’ont rien à voir avec la mécanique des impôts d’État : il n’est donc pas logique de les soustraire du rendement brut des impôts d’État. Selon la Cour des comptes, les dégrèvements et remboursements des impôts locaux devraient figurer en dépenses.

En 2016, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux pris en charge par l’État ont été de 12,7 milliards d’euros. En réintégrant ce montant aux recettes de l’État, la ligne « autres recettes fiscales nettes » ressortirait à 34,7 milliards d’euros au lieu de 22 milliards d’euros.

En second lieu, cette présentation budgétaire ne tient pas compte des recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État. Cette fraction de la fiscalité est donc souvent omise dans l’analyse politique et économique des comptes de l’État. Cette omission se justifie moins aujourd’hui compte tenu de l’importance que prennent certains de ces impôts, en particulier la fiscalité écologique affectée au compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique.

IMPÔTS AFFECTÉS À DES BUDGETS ANNEXES ET COMPTES SPÉCIAUX DE L’ÉTAT

(en millions d’euros)

Budget annexe (BA)

Compte d’affectation spéciale (CAS)

Impôt affecté

Rendement 2016

BA

Contrôle et exploitation aériens

Taxe de l’aviation civile

385

CAS

Aides à l’acquisition de véhicules propres

Produit de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules

266

CAS

Développement agricole et rural

Taxe sur le chiffre d’affaires des exploitations agricoles

130

CAS

Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

Contribution des gestionnaires de réseaux publics de distribution

377

CAS

Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

Fraction du quota de la taxe d’apprentissage

1 545

CAS

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

Fraction de la taxe d’aménagement du territoire

84

CAS

Transition énergétique

Fraction du produit de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité

4 209

Fraction de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel

24

Total

7 020

Source : données extraites des rapports annuels de performances.

Ainsi, le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État s’est élevé à 7 milliards d’euros en 2016 (16), ce qui n’est pas négligeable.

Au total, si l’on réintègre les recettes affectées aux budgets annexes et comptes spéciaux (7 milliards d’euros) ainsi que les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux (12,7 milliards d’euros), le montant réel des recettes fiscales nettes de l’État ne serait donc pas de 284,1 milliards d’euros mais de 303,8 milliards d’euros.

Le montant consolidé des recettes fiscales affectées à l’État ne figure pourtant dans un aucun document budgétaire. Il serait possible d’améliorer l’information du Parlement en l’indiquant plus explicitement.

Dans l’analyse qui suit, et pour plus de clarté, la présentation budgétaire habituelle est retenue. Ponctuellement, et de manière explicite, cette présentation sera replacée dans le contexte économique du montant réel des recettes fiscales nettes de l’État.

Poids des impôts d’État dans l’ensemble de la fiscalité et des prélèvements obligatoires : près de la moitié de la fiscalité globale
et près d’un tiers des prélèvements obligatoires

Les impôts, toutes administrations publiques confondues, ont représenté 619,2 milliards d’euros en 2016 selon les chiffres détaillés des comptes nationaux annuels publiés par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) le 30 mai 2017.

L’INSEE a mesuré la fiscalité d’État en 2016 à 297,2 milliards d’euros selon les principes de la comptabilité nationale (1), soit 48 % de la fiscalité globale.

Les impôts affectés aux administrations publiques locales représentent, quant à eux, un rendement de 137,7 milliards d’euros en comptabilité nationale, soit 22 % de l’ensemble de la fiscalité. Les impôts affectés aux administrations de sécurité sociale ont eu un rendement de 172,2 milliards d’euros, soit 28 % de l’ensemble de la fiscalité. Les autres impôts ont été affectés à divers organismes d’administration centrale (ODAC) pour 10,1 milliards d’euros et à l’Union européenne pour 2 milliards d’euros.

Les cotisations sociales sont de 371,5 milliards d’euros en 2016, ce qui porte le montant total des prélèvements obligatoires à 990,7 milliards d’euros. La fiscalité d’État représente 30 % de l’ensemble des prélèvements obligatoires.

(1) Les principes de la comptabilité nationale diffèrent de ceux de la comptabilité budgétaire puisque les recettes sont enregistrées en droits constatés et non lors de l’encaissement effectif. Ceci explique la différence entre les données de l’INSEE et ceux résultant de la comptabilité budgétaire. Les données de l’INSEE sont plus proches du montant consolidé des recettes fiscales de l’État – calculés précédemment selon les bases de la comptabilité budgétaire à 303,8 milliards d’euros – que de celui afférent au seul budget général (284,1 milliards d’euros).

Les dépenses fiscales

Les dépenses fiscales sont des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et pour les contribuables un allégement de leur fiscalité.

Les dépenses fiscales relatives à l’année 2016 ont été évaluées dans les annexes aux projets de lois de finances pour 2016 et 2017. Elles seront définitivement évaluées à l’occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2018. Les annexes du présent projet de loi de règlement pour 2016 ne présentent aucune information nouvelle sur l’évaluation des dépenses fiscales.

En 2016, selon la dernière évaluation disponible, les 451 dépenses fiscales recensées se sont élevées à 85,8 milliards d’euros, en hausse de 0,7 milliard d’euros par rapport à 2015.

Exécution

2015

Évolution

spontanée

Mesures

législatives

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution

2016

Antérieures

Nouvelles

 

280,1

+ 5,2

– 3,5

– 1,9

+ 4,1

284,1

– 5,4

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016 : recettes fiscales de l’État, mai 2017.

L’évolution spontanée de ces recettes aurait dû être de 5,2 milliards en l’absence de mesures législatives (a).

L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 2 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 102 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Cette évolution spontanée a été « effacée » par les mesures législatives de baisse des impôts qui ont représenté 5,4 milliards d’euros (b).

Les mesures législatives

Les mesures législatives sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances. Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures législatives ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures législatives permet de mesurer l’impact des réformes fiscales décidées par le Parlement.

Par exemple, si du fait des mesures législatives le rendement d’un impôt augmente de 3 et que celui-ci bénéficie par ailleurs d’une évolution spontanée de 2 %, son rendement passera de 100 à 105. L’impact des mesures législatives dans la hausse n’est alors que de 3 sur 5.

Au final, les recettes fiscales nettes du budget général progressent à titre principal du fait des mesures de périmètre et de transfert qui ont représenté 4,1 milliards d’euros (c).

Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5. Le montant payé par le contribuable n’est pas affecté par les mesures de périmètre et de transfert.

Notion d’élasticité

L’élasticité du rendement d’un impôt est égale au rapport entre le taux d’évolution spontanée et le taux de croissance du PIB en valeur. Lorsque le rendement d’un impôt évolue dans les mêmes proportions que le PIB en valeur, son élasticité est égale à l’unité.

Par exemple, si la croissance du PIB est de 1 % et que l’élasticité est de 1, alors l’évolution spontanée de l’impôt est de 1 %. En revanche, si l’élasticité est de – 0,5, l’évolution spontanée est de – 0,5 % bien que le PIB ait crû en valeur de 1 %.

La structure de notre législation fiscale fait qu’en période de faible croissance l’élasticité a tendance à être faible voire négative, tandis qu’en période de reprise l’élasticité est supérieure à l’unité. En effet, l’impôt sur le revenu est progressif et l’impôt sur les sociétés a pour assiette le bénéfice fiscal. Il s’ensuit que le rendement de ces impôts diminue ou progresse proportionnellement davantage que l’évolution des revenus et de l’activité économique.

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

+ 1,3

+ 1,0

+ 4,5

+ 1,6

+ 1,6

– 0,2

– 0,6

– 0,4

+ 0,9

+ 1,2

Source : Cour des comptes.

Réforme de la décote de l’impôt sur le revenu

La décote fonctionne comme une réduction d’impôt qui s’applique aux contribuables dont l’impôt brut ne dépasse pas un certain seuil. La réforme, adoptée en 2015 et entrée en vigueur en 2016, a consisté à augmenter le montant de la décote par une modification de ses règles de calcul.

Auparavant, la décote était égale à la différence entre un montant maximal de décote et le montant de l’impôt brut. À compter de l’imposition des revenus 2015, la décote est égale à la différence entre ce même montant maximal (1 165 euros ou 1 920 euros pour un couple) et les trois quarts de l’impôt brut au lieu de la totalité de l’impôt brut. Le montant de la décote est donc plus important pour l’ensemble des contribuables qui en bénéficient.

L’expiration de la contribution exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés

La contribution exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés, instituée en 2011 et prolongée en 2014, était due par les entreprises dont le chiffre d’affaires de l’exercice excédait 250 millions d’euros. Elle était assise sur l’impôt sur les sociétés brut. Elle s’est appliquée aux exercices clos entre le 31 décembre 2011 et le 30 décembre 2016. Son taux était initialement de 5 %, puis de 10,7 % pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2013.

Deux mesures de périmètre d’un montant d’environ 2 milliards d’euros chacune ont permis d’enregistrer en 2016 une hausse des recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

La première résulte de la suppression de la prime pour l’emploi (PPE) à compter de l’imposition des revenus de 2015 (19). Ce crédit d’impôt a été remplacé par la prime d’activité. Cette réforme a entraîné une hausse mécanique du rendement de l’impôt sur le revenu de 2 milliards d’euros puisqu’un crédit d’impôt a été remplacé par une dépense budgétaire. Cette hausse est traitée en mesure de périmètre car elle est compensée pour les ménages par la création de la prime d’activité.

Le remplacement de la PPE par la prime d’activité

La prime pour l’emploi (PPE) était un crédit d’impôt accordé sous conditions de ressources d’activité. Il visait à introduire une aide au retour à l’emploi et au maintien de l’activité. Ses objectifs étaient similaires à ceux du revenu de solidarité active (RSA) dans son volet « activité » qui correspondait à une allocation dont le montant était également fonction des revenus d’activité du bénéficiaire.

La prime d’activité a remplacé au 1er janvier 2016 la PPE ainsi que le RSA activité.

La seconde mesure de périmètre résulte de la réforme du financement des charges de service public de l’énergie. Cette réforme a conduit à un reversement au budget général de l’État d’une fraction plus importante de la taxe intérieure de consommation finale d’électricité (TICFE).

La réforme du financement des charges de service public de l’énergie

Les entreprises du secteur de l’électricité et du gaz supportent des obligations de service public qui sont définies, pour l’électricité, par les articles L. 121-1 à L. 121-5 du code de l’énergie et, pour le gaz naturel, aux articles L. 121-32 à L. 121-34 du même code. Il s’agit essentiellement de fonds alloués au soutien des énergies renouvelables et de dispositifs sociaux.

Auparavant, le financement de ces charges de service public était assuré par un mécanisme extrabudgétaire, principalement via une contribution au service public de l’électricité (CSPE). Les charges étaient comptabilisées au sein des organismes divers d’administration centrale (ODAC) et non de l’État.

À compter de 2016, ces charges ont été intégrées au budget de l’État. En contrepartie, la CSPE a été intégrée à la taxe intérieure de consommation finale d’électricité (TICFE) qui est perçue par l’État.

Dans son rapport sur Le budget de l’État en 2016, résultats et gestion (20), la Cour des comptes qualifie de « décevantes » les recettes fiscales. Elle souligne que les recettes fiscales nettes du budget général ont été en retrait de 3,8 milliards d’euros par rapport à la prévision initiale. Elles sont également en retrait de 1,2 milliard d’euros par rapport à la prévision de la LFR.

ÉCART DES RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL 2016
PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS

(en milliards d’euros)

Exécution 2016

LFI 2016

LFR 2016

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR

284,1

287,9

285,3

– 3,8

– 1,2

Source : différentes lois de finances à l’année 2016 et présent projet de loi de règlement.

L’écart avec la prévision de la LFI s’explique principalement par une évolution spontanée beaucoup plus faible qu’escomptée. La prévision des recettes fiscales reposait, en effet, sur une hypothèse de progression du PIB en valeur de 2,5 % et une élasticité de 1,3. Or, la croissance du PIB en valeur s’est limitée à 1,6 % et l’élasticité n’a été que de 1,2.

L’évolution spontanée a ainsi été inférieure de 3,5 milliards d’euros à ce qui était prévu, ce qui a été compensé en partie – à hauteur de 1,3 milliard d’euros – par une base 2015 meilleure que prévu (21).

Quant aux mesures fiscales, elles ont coûté 1,6 milliard d’euros de plus que prévu (Cf. infra).

DÉCOMPOSITION DE L’ÉCART ENTRE LA PRÉVISION DE RECETTES FISCALES
DE LA LFI 2016 ET DE L’EXÉCUTION

(en milliards d’euros)

Hypothèses

Base 2015

Évolution spontanée

Mesures législatives, de périmètre et de transfert

Total

Prévision LFI 2016

278,8

+ 8,7

+ 0,3

287,9

Exécution

280,1

+ 5,2

– 1,3

284,1

Écart

+ 1,3

– 3,5

– 1,6

– 3,8

Source : données extraites du rapport sur le budget de l’État en 2016 de la Cour des comptes.

Bilan 2012-2016

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État ont progressé de 29,1 milliards d’euros durant les cinq derniers exercices, afférents aux années 2012 à 2016.

L’évolution spontanée explique 4,5 milliards d’euros de cette hausse. Les mesures de périmètre et de transfert ont contribué à cette dernière à hauteur de 4,7 milliards d’euros.

Les mesures législatives ont conduit à des augmentations d’impôt de près de 20 milliards d’euros.

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Part État

118,5

127,3

131,9

133,4

136,3

138,3

141,8

144,4

Part sécurité sociale

8,4

8,5

10,1

10,6

9,2

12,7

11,8

11,2

Total

126,9

135,9

142,0

144,0

145,5

151,0

153,6

155,6

Source : Conseil des prélèvements obligatoires et données de la commission des finances.

Exécution

2015

Évolution

spontanée

Mesures

législatives

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution

2016

Antérieures

Nouvelles

 

141,8

+ 2,3

+ 0,0

+ 0,0

+ 0,3

144,4

+ 0,0

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016 : recettes fiscales de l’État, mai 2017.

L’évolution spontanée de la TVA a été mesurée à 2,3 milliards d’euros soit 1,6 %. Elle est donc égale à celle du PIB en valeur. L’élasticité des recettes de TVA à la croissance est ainsi égale à l’unité.

Aucune mesure législative significative n’est venue affecter son rendement.

Cependant, en 2016, le partage du produit de la TVA entre l’État et la sécurité sociale a donné lieu à un surcroît de rendement au profit de celui-ci de 0,3 milliard d’euros. En 2015, en effet, le transfert à la sécurité sociale avait été plus important afin d’apurer la dette de l’État à l’égard de cette dernière.

Exécution 2016

LFI 2016

LFR 2016

Écart exécution / LFI

Écart exécution /

LFR

144,4

144,6

144,4

– 0,2

0,0

Source : lois de finances pour 2016 et présent projet de loi de règlement.

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Rendement net

56,3

59,2

55,1

55,1

58,5

59,5

67,0

69,2

69,3

71,8

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

Exécution

2015

Évolution

spontanée

Mesures

législatives

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution

2016

Antérieures

Nouvelles

 

69,3

+ 2,8

– 0,4

– 2,0

+ 2,0

71,8

– 2,4

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016 : recettes fiscales de l’État, mai 2017.

L’évolution spontanée de l’IR est particulièrement importante. Avec 2,8 milliards d’euros, elle ressort à 4 %, soit une élasticité de 2,5. Cela s’expliquerait par la hausse de certains revenus et des plus-values mobilières.

Parallèlement, la transformation de la PPE – qui était un crédit d’impôt –en prime d’activité – qui est une dépense budgétaire – a entraîné une hausse mécanique du rendement de l’IR de 2 milliards d’euros. Cette hausse est traitée en mesure de périmètre car elle est compensée pour les ménages par la création de la prime d’activité.

Les mesures fiscales ont fait baisser le rendement de l’IR de 2,4 milliards d’euros, dont 2 milliards au titre de la réforme de la décote qui a bénéficié aux ménages aux revenus modestes et moyens.

Le rendement net de l’IR a été inférieur de 0,3 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la LFI.

Si l’évolution spontanée et les principales mesures fiscales avaient été correctement anticipées par la LFI, le coût du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) a été sous-estimé. Le coût de ce type de crédit d’impôt, dont le but est d’inciter aux économies d’énergie, a souvent été sous-estimé de manière importante par le passé. Par exemple, le coût du crédit d’impôt développement durable (CIDD) – qui a existé jusqu’en 2014 avant que le CITE ne le remplace en 2015 – a dépassé les prévisions de 0,9 milliard d’euros en 2007 et de 1,3 milliard d’euros en 2009 (22).

PRÉVISION ET EXÉCUTION DU CIDD ET DU CITE DEPUIS 2007

(en millions d’euros)

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015*

2016*

2017*

Prévision

1 000

2 400

1 500

2 600

1 950

1 400

650

660

890

1 400

1 670

Exécution

1 873

2 100

2 763

2 625

2 015

1 110

673

619

874

1 700

* Le CITE a remplacé le CIDD en 2015.

Source : annexe Évaluation des voies et moyens, tome 2, aux projets de loi de finances et, pour l’exécution 2016, Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016 : recettes fiscales de l’État, mai 2017.

En LFI, le coût du CITE avait été évalué à 1,4 milliard d’euros. En exécution, le CITE a bénéficié à 1,2 million de foyers pour un coût estimé de 1,7 milliard d’euros, soit 0,3 milliard de plus que prévu.

ÉCART DES RECETTES NETTES D’IR 2016 PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS

(en milliards d’euros)

Exécution 2016

LFI 2016

LFR 2016

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR

71,8

72,1

71,5

– 0,3

+ 0,3

Source : lois de finances pour 2016 et présent projet de loi de règlement.

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Rendement net

63,3

62,6

55,1

51,4

53,0

41,3

47,2

35,3

33,5

30,0

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

Entre 2013 et 2016, l’IS a baissé de 17,2 milliards d’euros sous l’effet de la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) (23). Hors CICE, la baisse de l’IS est plus modérée (5,5 milliards), son rendement étant passé de 47,2 milliards à 41,7 milliards d’euros.

RENDEMENT NET DE L’IS DEPUIS 2013

(en milliards d’euros)

Année

2013

2014

2015

2016

Rendement hors CICE

47,2

41,5

45,1

41,7

Coût budgétaire CICE (restitutions et imputations sur l’IS)

0,0

6,2

11,6

11,7

Rendement après CICE

47,2

35,3

33,5

30,0

Source : données extraites des lois de règlement et du présent projet de loi de règlement.

Exécution

2015

Évolution

spontanée

Mesures

législatives

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution

2016

Antérieures

Nouvelles

 

33,5

0,3

– 3,9

0,0

0,0

30,0

– 3,9

Le « suramortissement »

Les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés ou l’impôt sur le revenu selon le régime réel d’imposition peuvent déduire de leur résultat imposable une somme égale à 40 % de la valeur d’origine de certains biens acquis à compter du 15 avril 2015 et jusqu’au 14 avril 2017.

L’évolution spontanée de l’IS a été faible puisqu’elle s’est limitée à 0,3 milliard d’euros, soit 0,9 %. L’élasticité des recettes d’IS à la croissance n’a donc pas dépassé 0,6.

Aucune mesure de périmètre ou de transfert n’est à signaler, l’IS étant affecté en totalité à l’État.

Exécution 2016

LFI 2016

LFR 2016

Écart exécution /

LFI

Écart exécution /

LFR

30,0

32,8

30,5

– 2,8

– 0,5

Source : lois de finances pour 2016 et présent projet de loi de règlement.

L’IS a ainsi rapporté 2,8 milliards d’euros de moins que prévu. Cela s’explique à hauteur de 2,5 milliards d’euros par une évolution spontanée plus faible qu’anticipée en raison de la révision à la baisse de la croissance du bénéfice fiscal 2015, qui s’établirait à 4,2 % au lieu de 9,7 % prévu lors de l’examen de la LFI. Pour le reste, l’écart à la prévision s’explique par la prolongation de la mesure de suramortissement décidée après l’examen de la LFI.

Année

2012

2013

2014

2015

2016

État

13 498

13 759

13 225

13 774

15 878

Départements

6 581

6 522

6 536

6 546

6 553

Régions

4 343

3 850

4 276

4 768

4 927

Régions part Grenelle

520

517

587

527

613

Agence de financement des infrastructures des transports de France (AFITF)

0

0

0

1 139

715

Total

24 942

24 648

24 599

26 754

28 686

Source : annexes aux projets de loi de finances Évaluation des voies et moyens, tome 1.

Exécution

2015

Évolution

spontanée

Mesures

législatives

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution

2016

Antérieures

Nouvelles

 

13,8

+ 0,2

+ 1,3

+ 0,3

+ 0,3

15,9

+ 1,6

La trajectoire carbone

Le tarif des taxes intérieures de consommation sur les énergies fossiles, dont la TICPE, est calculé de telle manière à inclure une part fixe et une part carbone, parfois dénommée « contribution climat énergie » bien que cette appellation n’ait pas d’existence juridique. De 2014 à 2020, le prix de la tonne de CO2 doit augmenter de 8,50 euros par an pour passer de 7 euros à 56 euros.

La hausse du produit de la TICPE affecté à l’État s’explique aussi par une mesure de périmètre de 0,3 milliard d’euros correspondant à la diminution de la part affectée à l’Agence de financement des infrastructures des transports de France (AFITF).

Exécution 2016

LFI 2016

LFR 2016

Écart exécution /

LFI

Écart exécution /

LFR

15,9

15,9

15,7

0,0

+ 0,2

Source : différentes lois de finances à l’année 2016 et présent projet de loi de règlement.

Le rendement des autres recettes fiscales du budget général est évalué à 22 milliards d’euros dans l’exposé des motifs, dans le tableau en page 23, du présent projet de loi de règlement.

Pour les raisons indiquées précédemment, une juste analyse économique devrait conduire à réintégrer dans ce montant les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux qui ont été de 12,7 milliards d’euros en 2016.

Après cette réintégration, les autres recettes fiscales nettes du budget général ressortent à 34,7 milliards d’euros.

Trois impôts sur le patrimoine représentent à eux seuls un peu plus de la moitié de cet ensemble, soit 17,5 milliards d’euros. Il s’agit des droits de succession (10,7 milliards d’euros), de l’impôt de solidarité sur la fortune (5 milliards d’euros) et des droits de donation (1,8 milliard d’euros).

Les autres recettes fiscales du budget général sont principalement les retenues à la source, prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers et prélèvement sur les bons anonymes (3,5 milliards d’euros), les produits des jeux exploités par la Française des jeux (2,2 milliards d’euros), une fraction de la TICFE (2 milliards d’euros), la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (1,2 milliard d’euros), ou la taxe sur les transactions financières (0,5 milliard d’euros).

On peut également mentionner l’ensemble constitué par la contribution de sécurité immobilière et la taxe de publicité foncière (un milliard d’euros) et par diverses taxes intérieures (1,2 milliard d’euros).

Les dix principaux impôts affectés à l’État en 2016

Les dix principaux impôts affectés à l’État lui ont rapporté 291,5 milliards d’euros soit 96 % du montant total de ses recettes fiscales nettes. Il s’agit par ordre d’importance décroissante :

1) de la TVA à hauteur de 144,4 milliards d’euros pour la part revenant à l’État ;

2) de l’IR à hauteur de 71,8 milliards d’euros ;

3) de l’IS à hauteur de 30,0 milliards d’euros ;

4) de la TICPE à hauteur de 15,9 milliards d’euros pour la part revenant à l’État ;

5) des droits de succession à hauteur de 10,7 milliards d’euros ;

6) de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) à hauteur de 6,2 milliards d’euros pour la part revenant à l’État (2 milliards au sein du budget général et 4,2 milliards d’euros au sein du CAS Transition énergétique) ;

7) de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) à hauteur de 5 milliards d’euros ;

8) des retenues à la source, des prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers et sur les bons anonymes à hauteur de 3,5 milliards d’euros ;

9) des produits des jeux exploités par la Française des jeux à hauteur de 2,2 milliards d’euros ;

10) et des droits de donation à hauteur de 1,8 milliard d’euros.

Recettes non fiscales du budget général de l’État

Exécution

2016

Écart

par rapport

à 2015

Écart

par rapport

aux prévisions

LFI

LFR

Total

16,2

+ 1,8

+ 0,6

– 0,3

Dividendes et recettes assimilées

4,0

– 1,4

– 1,7

0,0

Produits du domaine de l’État

3,2

+ 1,4

+ 0,8

0,0

Produits de la vente de biens et services

0,8

– 0,3

– 0,1

0,0

Remboursement des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières

0,9

+ 0,4

– 0,1

0,0

Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite

2,3

– 0,6

+ 0,6

– 0,2

Divers

5,0

+ 2,3

+ 1,0

– 0,2

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2016.

Pourtant, le produit des dividendes et recettes assimilées a été exceptionnellement bas en 2016 (A).

Ce sont donc les autres recettes non fiscales qui expliquent la hausse constatée (B).

Les dividendes et recettes assimilées représentent moins d’un quart des recettes non fiscales du budget général. La Cour des comptes a relevé qu’il s’agissait du « niveau le plus bas de la décennie » (26). Ils sont en baisse de 1,4 milliard d’euros par rapport à 2015, soit une baisse de 25 %.

Cela s’explique principalement par le changement de politique de distribution d’EDF, le dividende ayant été versé en titres et non en numéraire. Or, le versement du dividende sous forme de distribution de titres ne donne pas lieu à la constatation d’une recette budgétaire.

En moyenne, sur la période 2010-2015, le dividende d’EDF ressort à 1,8 milliard d’euros. En 2015, il avait été versé en numéraire à hauteur d’un milliard d’euros. En 2016, il n’a pas été versé en numéraire mais en titres (pour une valorisation de 1,7 milliard d’euros).

La baisse des dividendes et recettes assimilées s’explique aussi par la diminution de 0,4 milliard d’euros du versement et de la contribution de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) (27).

La Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur (COFACE) gère, pour le compte de l’État et avec sa garantie, des procédures publiques composées de plusieurs garanties d’assurance destinées à encourager et soutenir les exportations des entreprises françaises.

La COFACE reverse chaque année à l’État le résultat technique positif de l’année, majoré éventuellement des produits financiers générés par le placement de la trésorerie du compte.

Au 1er janvier 2017, l’activité de gestion des garanties publiques a été transférée de la COFACE à Bpifrance Assurance Export à compter du 1er janvier 2017 (1).

Ce transfert de garantie a conduit à un reversement anticipé de la COFACE à l’État des disponibilités afférentes à cette activité.

(1) Article 103 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

L’exécution 2016 des dépenses nettes de l’État (29), hors recapitalisation de l’Agence française de développement (AFD) pour 2,4 milliards d’euros, respecte le niveau voté en loi de finances initiale (LFI), soit 311,9 milliards d’euros (30) pour 313,3 milliards d’euros prévus.

COMPARAISON DE L’EXÉCUTION DES DÉPENSES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL
PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

(y compris fonds de concours, en milliards d’euros)

Source : lois de finances initiales et lois de règlement.

Les résultats de l’exécution 2016 résultent notamment de l’application du principe du gage en matière de dépenses, consistant à compenser toute augmentation de crédits de paiement (CP) par une annulation à due concurrence. En vertu de ce principe, la loi de finances rectificative pour 2016 (31) a annulé 3,2 milliards d’euros de CP. Ainsi, les ouvertures nettes de crédits de paiement en loi de finances rectificative correspondent à la recapitalisation de l’AFD, à hauteur de 2,4 milliards d’euros. Cette opération est neutre sur le budget de l’État, même si elle perturbe la lisibilité des résultats d’exécution de l’exercice 2016.

La recapitalisation de l’AFD

La loi de finances rectificative pour 2016 (1) a prévu la recapitalisation de l’AFD à hauteur de 2,4 milliards d’euros, compte tenu de l’augmentation programmée des engagements financiers de cet organisme. Toutefois, cette opération est neutre du point de vue budgétaire et de la comptabilité nationale.

En effet, le renforcement des fonds propres de l’AFD est issu d’une conversion de prêts à long terme accordés par l’État à l’AFD (les « ressources à conditions spéciales » - RCS).

Concrètement, l’AFD a remboursé de manière anticipée ces prêts de long terme à l’État. Ce remboursement représente une recette de 2,4 milliards d’euros en faveur du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers.

Parallèlement, l’État a engagé une dépense de 2,4 milliards d’euros sur la mission Aide publique au développement, afin d’abonder les fonds propres de l’AFD via le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État.

In fine, cette opération financière, transformant une créance en une prise de participation, est neutre pour le budget de l’État (– 2,4 milliards d’euros sur le budget général et + 2,4 milliards d’euros sur le solde des comptes spéciaux).

(1) Loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.

En intégrant la recapitalisation de l’AFD, les dépenses nettes de l’État apparaissent en légère augmentation, de 313,3 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale à 314,4 milliards d’euros en exécution.

PASSAGE DE LA LOI DE FINANCES INITIALE À L’EXÉCUTION

(en millions d’euros, y compris fonds de concours)

Source : présent projet de loi de règlement.

L’exécution 2016 en dépenses illustre la mécanique des reports de crédits dits « entrants » et « sortants ». Les reports entrants correspondent aux crédits issus de la gestion précédente (2015 en l’espèce), qui augmentent les crédits ouverts au titre de l’exercice 2016. À l’inverse, les reports sortants visent les crédits transférés vers l’exercice postérieur (2017 en l’espèce), qui réduisent le montant des crédits effectivement consommés en 2016. En 2016, les reports entrants se sont établis à 2,53 milliards d’euros en crédits de paiement, tandis que les reports sortants se sont élevés à 3,47 milliards d’euros vers 2017. Au total, les reports ont abaissé le niveau des crédits consommés de 938 millions d’euros en CP sur l’exercice 2016.

Les résultats d’exécution en dépenses sont également liés à l’évolution des fonds de concours et attributions de produits, qui sont légèrement supérieurs aux prévisions en 2016. Enfin, le présent projet de loi de règlement prévoit l’annulation de crédits de paiement non consommés et non reportés, à hauteur de 429 millions d’euros pour l’exercice 2016.

Les résultats d’exécution par rapport à la loi de finances initiale sont détaillés dans le tableau suivant par périmètres de dépenses de l’État.

COMPARAISON DES DÉPENSES DE L’ÉTAT ENTRE LA LFI 2016 ET L’EXÉCUTION 2016

(en milliards d’euros)

Périmètres de dépenses

LFI 2016

Exécution 2016

Écart LFI /
exécution 2016

Écart en pourcentage

Dépenses brutes, hors fonds
de concours

409,9

414,1

4,2

1,02 %

Mission Remboursements et dégrèvements

100,2

103,3

3,1

3,09 %

Dépenses nettes, hors fonds
de concours

309,7

310,8

1,1

0,36 %

Dépenses financées par fonds de concours

3,6

3,6

0

0 %

Dépenses nettes, y compris fonds
de concours

313,3

314,4

1,1

0,35 %

Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales
et de l’Union européenne

67,5

65,5

– 2,0

– 2,96 %

Dépenses nettes, y compris fonds
de concours et prélèvements
sur recettes

380,8

379,9

– 0,9

– 0,24 %

N.B. : ce tableau présente les dépenses en incluant la recapitalisation de l’AFD représentant 2,4 milliards d’euros en 2016.

Source : présent projet de loi de règlement.

Évolution

2015

2016

Taux d’évolution

Dépenses nettes, y compris la recapitalisation de l’AFD

306,4

310,7

1,40 %

Dépenses nettes, hors recapitalisation de l’AFD

306,4

308,3

0,62 %

Source : projets de lois de règlement.

Ce taux d’évolution est faible eu égard à la progression constatée par exemple entre l’exercice 2014 et l’exercice 2015, qui s’élevait à 1,26 %.

La mission Remboursements et dégrèvements retrace les dépenses budgétaires résultant de l’application des règles fiscales qui conduisent à la mise en œuvre des dégrèvements d’impôts, de remboursements ou de restitutions de crédits d’impôt, ou de compensations prévues par des conventions fiscales internationales. Cela concerne tant les impôts d’État que les impôts locaux.

L’exécution 2016 de la mission se solde par un niveau de remboursements et dégrèvements supérieur de 3 % au montant prévisionnel inscrit en loi de finances initiale, soit 103,3 milliards d’euros au lieu de 100,2 milliards d’euros.

Cela résulte notamment d’un niveau accru des remboursements et restitutions liés :

– à l’impôt sur les sociétés, soit 16,6 milliards d’euros au lieu de 14,9 milliards d’euros prévus ;

– à la taxe sur la valeur ajoutée, soit 50,1 milliards d’euros au lieu de 49,1 milliards d’euros ;

– à l’impôt sur le revenu, soit 2,7 milliards d’euros au lieu de 2,1 milliards d’euros ;

– à la taxe professionnelle et à la contribution économique territoriale et autres impôts économiques créés ou modifiés dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, soit 6,7 milliards d’euros au lieu de 6,5 milliards d’euros ;

– aux taxes foncières, soit 1,5 milliard d’euros au lieu de 1,1 milliard d’euros.

In fine, la mission Remboursements et dégrèvements accroît le niveau des crédits consommés de 3,1 milliards d’euros par rapport au vote de la loi de finances initiale.

Aux termes des II et III de l’article 17 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 (32), les fonds de concours représentent un dispositif d’affectation budgétaire de recettes au bénéfice du budget général. Ils se caractérisent par des fonds à caractère non fiscal, versés par des personnes distinctes de l’État, destinés à concourir à des dépenses d’intérêt public et par des produits de legs et donations attribués à l’État. Par construction, le niveau des fonds de concours correspond à un niveau de dépenses équivalent.

En 2016, les dépenses financées par fonds de concours s’élèvent à 3,62 milliards d’euros, soit un niveau quasiment conforme à la prévision de la loi de finances établie à 3,57 milliards d’euros (33).

Aux termes de l’article 6 de la LOLF, les prélèvements sur recettes désignent des recettes d’État, qui sont rétrocédées au profit des collectivités territoriales ou de l’Union européenne (UE). Ces prélèvements sont « dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».

En 2016, les prélèvements sur recettes s’établissent à 65,5 milliards d’euros, en retrait par rapport au niveau prévu en loi de finances initiale à 67,5 milliards d’euros. Ils se répartissent de la façon suivante :

– 19 milliards d’euros au profit de l’UE, soit un niveau inférieur de 1,2 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale ;

– 46,5 milliards d’euros au profit des collectivités territoriales, soit un niveau inférieur de 800 millions d’euros par rapport au montant prévisionnel.

Ces deux dépenses sont inférieures aux anticipations du fait d’économies de constatation, d’une part une baisse de la participation de la France au budget de l’UE en vertu du budget rectificatif du 30 septembre 2016, et d’autre part une révision des versements au titre du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée.

Les normes de dépenses de l’État

Pour rappel, l’État s’est doté en 1996 au niveau administratif d’une norme de dépenses visant à encadrer l’évolution des crédits du budget général. Celle-ci a été présentée dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2004, prévoyant une croissance en volume limitée des dépenses nettes (hors la mission Remboursements et dégrèvements) du budget général. Cet indicateur d’évolution des dépenses de l’État correspond à une progression des dépenses déduite du taux d’inflation. Le périmètre de cette norme a été progressivement élargi, celle-ci inclut désormais :

– les dépenses nettes du budget général de l’État ;

– les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne (UE) et des collectivités locales ;

– les taxes affectées plafonnées ;

– la charge de la dette et les dépenses de pensions des fonctionnaires.

En 2011, une norme plus stricte d’évolution des dépenses a été introduite, qui prévoit un gel des dépenses en valeur d’une année sur l’autre. Cela signifie une stabilisation, à champ constant, du niveau des crédits par rapport au niveau de référence. Le périmètre de cette norme est plus restreint et circonscrit aux dépenses considérées comme pilotables, il exclut la charge de la dette et les dépenses de pensions des fonctionnaires.

Depuis 2009, la loi de programmation des finances publiques comporte un article relatif à l’encadrement de l’évolution des dépenses de l’État (1). La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 a instauré le double encadrement des dépenses de l’État, en volume et en valeur (2).

     

90,7

Charge de la dette et pensions

   

8,5

Taxes affectées plafonnées

Périmètre de la norme « en volume »
en LFI 2016 (385,9 Mds€)

   

67,5

Prélèvements sur recettes au profit de l’UE et des collectivités locales

Périmètre de la norme « en valeur » en LFI 2016 (295,2 Mds€)

   

219,2

Budget général de l’État, hors dette et pensions

La norme en valeur a été respectée avec une sous-exécution de 400 millions d’euros par rapport au niveau prévisionnel défini en loi de finances initiale. Les dépenses de l’État sur ce périmètre sont également en baisse, à champ constant, de 2,7 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2015.

La norme en volume a été respectée avec une sous-exécution de 3,6 milliards d’euros par rapport au niveau retenu en loi de finances initiale. À champ constant, les dépenses de l’État sur ce périmètre diminuent de 2,8 milliards d’euros par rapport à l’exercice précédent.

EXÉCUTION 2016 SUR LE PÉRIMÈTRE DES NORMES DE DÉPENSES

(en milliards d’euros)

Dépenses

Exécution 2015 (format 2016)

LFI 2016

LFR

Exécution

2016

Écart à la norme

2016

Écart à l’exécution 2015
(format 2016)

Dépenses nettes du budget général (hors dette et pensions)

218,8

219,2

221,2

220,8

1,6

2

Prélèvement sur recettes collectivités territoriales

50,6

47,3

46,5

46,5

– 0,8

– 4,1

Prélèvement sur recettes Union européenne

19,7

20,2

19

19

– 1,2

– 0,7

Taxes affectées

8,4

8,5

8,4

8,5

0,0

0,1

Norme hors dette et pensions (« en valeur »)

297,5

295,2

295,2

294,8

– 0,4

– 2,7

Charge de la dette

42,1

44,5

41,5

41,4

– 3,0

– 0,7

Contribution au CAS Pensions

45,5

46,2

46,1

46

– 0,2

0,5

Norme y compris dette et pensions (« en volume »)

385,1

385,9

382,7

382,3

– 3,6

– 2,8

N.B. : hors dépenses exceptionnelles liées à la recapitalisation de l’Agence française de développement pour 2,4 milliards d’euros en 2016.

Source : loi de finances initiale et présent projet de loi de règlement.

Le respect des deux normes de dépenses bénéficie des économies de constatation au niveau des prélèvements sur recettes, de la charge de la dette et des contributions au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions.

Ces baisses de dépenses au sein du périmètre des normes avaient été en grande partie anticipées en loi de finances rectificative pour 2016.

L’appréciation de la Cour des comptes sur le respect des normes de dépenses

Les normes de dépenses sont construites à périmètre constant, afin de permettre la comparaison entre les deux exercices considérés.

Chaque année, la Cour des comptes relève diverses mesures de périmètre discutables remettant en cause le respect des normes de dépenses de l’État. Pour l’année 2016, elle constate une légère augmentation des contournements de la charge de budgétisation par rapport à 2015 (25 au lieu de 21), représentant un montant moins élevé (2,2 milliards d’euros au lieu de 3 milliards d’euros) (1). Selon la Cour, ils portent sur les missions du budget général (1,9 milliard d’euros) et sur les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (300 millions d’euros).

Compte tenu des retraitements de la Cour des comptes, les dépenses sur le périmètre de la norme en valeur ressortiraient à 297 milliards d’euros, soit 1,8 milliard d’euros au-dessus de l’objectif. En revanche, les dépenses sur le périmètre de la norme en volume s’établiraient à 384,5 milliards d’euros, soit un niveau de 1,4 milliard d’euros en dessous de la cible de la loi de finances initiale.

(1) Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2016, mai 2017, pages 130 et suivantes.

Titre

2015

2016

Écart 2016 / 2015

(en %)

(en milliards d’euros)

(en %)

(en milliards d’euros)

(en %)

Titre 1 : dotations des pouvoirs publics

0,99

0,3

0,99

0,3

0

Titre 2 : dépenses de personnel

121,6

40,3

123,2

39,2

1,3

Titre 3 : dépenses de fonctionnement

51,6

17,1

52,8

16,8

2,3

Titre 4 : charges de la dette de l’État

42,1

14

41,4

13,2

– 1,7

Titre 5 : dépenses d’investissement

10,9

3,6

11

3,5

0,9

Titre 6 : dépenses d’intervention

73,6

24,4

83,8

26,7

13,9

Titre 7 : dépenses d’opérations financières

0,8

0,3

1,2

0,4

50

Total

301,6

100

314,4

100

4,2

En 2016, les dépenses de personnel s’élèvent à 123,2 milliards d’euros, en augmentation de 1,3 % par rapport à l’exercice 2015.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL

(en milliards d’euros et en pourcentage)

Source : projets de lois de règlement.

Cela représente une augmentation dynamique des dépenses de personnel de l’État par rapport à l’évolution moyenne de 0,3 %, constatée sur la période 2007-2015. La Cour des comptes souligne cette rupture de tendance en mettant en avant « l’accroissement des recrutements et le dynamisme des mesures générales » (35).

Toutefois, cette évolution sur moyenne période doit être relativisée eu égard aux changements de périmètre et aux effets mécaniques de certaines mesures, qui altèrent pour partie la pertinence et la lisibilité des comparaisons. Ainsi, les dépenses de personnel ont diminué en 2010 du fait de la réforme des universités accédant à l’autonomie, dont la masse salariale n’a plus été imputée sur les dépenses de personnel mais sur les subventions pour charges de service public. En outre, les dépenses de personnel intègrent également les contributions de l’État aux pensions des fonctionnaires, via l’abondement du CAS Pensions. Dès lors, une augmentation du taux de contribution a pour effet mécanique d’accroître les dépenses de personnel.

En 2016, l’augmentation des dépenses de personnel résulte d’un taux de progression équivalent entre les rémunérations d’activité et les cotisations et contributions sociales.

DÉPENSES DE PERSONNEL DE L’ÉTAT PAR CATÉGORIE

(en milliards d’euros)

Dépenses

2015

2016

Variation

Rémunérations d’activité

69,6

70,6

1,4 %

Cotisations et contributions sociales

51,2

51,9

1,4 %

Prestations sociales et allocations diverses

0,8

0,7

– 12,5 %

Total

121,6

123,2

1,3 %

Source : présent projet de loi de règlement.

S’agissant des contributions de l’État en tant qu’employeur, les trois taux applicables (au titre des pensions civiles, militaires et des allocations temporaire d’invalidité) sont restés stables entre 2015 et 2016. Cela est de nature à limiter l’effet mécanique d’augmentation des dépenses de personnel.

Hors les cotisations et contributions sociales, la dynamique des dépenses de personnel résulte en 2016 principalement des différents facteurs suivants :

– la revalorisation du point d’indice de la fonction publique de 0,6 % au 1er juillet 2016, représentant une augmentation de la masse salariale de l’État de 218 millions d’euros ;

– les mesures catégorielles, représentant un coût de 376 millions d’euros ;

– une augmentation des effectifs de l’État, avec un schéma d’emplois positif établi à 13 856 équivalents temps plein, représentant un coût de 230 millions d’euros selon la Cour des comptes.

La Cour des comptes relève qu’après retraitement des effets de périmètre et des dépenses exceptionnelles, telles que la recapitalisation de l’AFD pour 2,4 milliards d’euros, les dépenses de fonctionnement s’élèvent à 50,4 milliards d’euros en 2016 et augmentent seulement de 200 millions d’euros par rapport à l’exercice 2015.

Cependant, la Cour souligne également que cela résulte de contournements de la charte de budgétisation pour 700 millions d’euros et d’une hausse des factures non parvenues à hauteur de 100 millions d’euros.

Les dépenses de fonctionnement se répartissent entre :

– les dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel, établies à 25,9 milliards d’euros, en augmentation de 582 millions d’euros par rapport à l’exercice 2015 ;

– et les subventions pour charges de service public, établies à 26,9 milliards d’euros, en hausse de 573 millions d’euros par rapport à l’exercice précédent.

Les dépenses d’investissement sont stables à 11 milliards d’euros, après 10,9 milliards d’euros en 2015 et 11,1 milliards d’euros en 2014. Elles sont composées à titre principal de dépenses pour immobilisations corporelles, à hauteur de 9,1 milliards d’euros.

La mission Défense supporte environ 77 % des dépenses d’investissement du budget général de l’État, soit 8,5 milliards d’euros. L’essentiel de ces dépenses d’investissement est consacré au programme Équipement des forces, à hauteur de 7,1 milliards d’euros.

La mission Sécurités a consacré 432 millions d’euros en dépenses d’investissement, dont 234 millions d’euros en faveur de la police nationale et 157 millions d’euros en faveur de la gendarmerie nationale.

La politique d’investissement de l’État est également mise en œuvre via les programmes d’investissements d’avenir (PIA). Les deux premiers PIA avaient été intégralement retracés au budget de l’État lors de leur année de lancement, soit en 2010 et en 2014. Cette présentation budgétaire avait nui à la représentation de l’effort d’investissement porté par l’État. Ainsi, la Cour des comptes avait recommandé un traitement comptable différent, retraçant pour chaque exercice budgétaire les décaissements effectivement réalisés (36). Cette méthode de comptabilisation a été retenue par le précédent Gouvernement pour la mise en place du troisième PIA, lancé en 2017.

Le présent projet de loi de règlement permet un suivi de l’exécution des deux premiers PIA.

Le suivi de l’exécution des programmes d’investissements d’avenir

Trois programmes d’investissements d’avenir (PIA) ont été mis en œuvre :

– le premier en 2010, doté de 35 milliards d’euros, couvre la période 2010-2020 (1) ;

– le deuxième en 2014, doté de 12 milliards d’euros, finance des projets de 2014 à 2024 (2) ;

– et le troisième doté de 10 milliards d’euros, prévu par la loi de finances initiale pour 2017 (3), sera déployé de 2018 à 2022.

Le PIA 3 a fait l’objet d’ouvertures d’autorisations d’engagement à hauteur de 10 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2017. Cependant, les crédits de paiement seront inscrits à compter de 2018 et versés annuellement aux opérateurs en charge de leur gestion, à hauteur de 2 milliards d’euros pendant cinq exercices (2018-2022). Ces versements de crédits budgétaires échelonnés rompent avec la logique qui avait prévalu lors des deux premiers PIA, où les crédits de paiement étaient versés en intégralité aux opérateurs dès l’année de lancement.

La présente loi de règlement est l’occasion de réaliser le suivi de l’exécution des deux premiers PIA.

Les crédits versés aux opérateurs, qui ont la charge de sélectionner les lauréats et d’assurer le suivi et l’évaluation des projets d’investissement, ont pris la forme :

– de dotations consommables, dont l’encours diminue au fil des décaissements réalisés par les opérateurs au profit des bénéficiaires ;

– de dotations non consommables, dont l’encours est destiné à produire des intérêts, qui ont seule vocation à être distribué par l’opérateur. Cela concerne uniquement l’enseignement supérieur et la recherche.

Au total, les 47 milliards d’euros de crédits PIA 1 et 2 obéissent à une procédure comprenant trois étapes successives :

– l’engagement : décision du Premier ministre ou du Commissaire général à l’investissement par délégation qui donne son accord à l’affectation de crédits à un projet déterminé ;

– la contractualisation : crédits ayant fait l’objet de la signature d’un contrat conclu entre l’opérateur et le bénéficiaire ;

– et le décaissement : versement des crédits au bénéficiaire.

ÉTAT DE L’EXÉCUTION DES PIA 1 ET 2 AU 4E TRIMESTRE 2016

(en millions d’euros)


Source : Commissariat général à l’investissement.

Les décaissements au titre des PIA 1 et 2 sont de 3,5 milliards d’euros en 2016 pour 3 580 projets financés, soit un niveau en progression par rapport aux décaissements établis à 3,3 milliards d’euros en 2015.

Les cofinancements, déclarés au moment de la contractualisation du projet, s’élèvent à 39,7 milliards d’euros fin 2016, dont 26,9 milliards d’euros issus de fonds privés. L’objectif du commissariat général à l’investissement (CGI), qui gère les PIA, est de procéder à l’engagement de la totalité des crédits à la mi-2017. Cet objectif devrait être atteint et justifie le déploiement du troisième PIA à compter de 2018.

(1)  Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, article 8.

(2)  Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, articles 59 et 60.

(3)  Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

Selon l’exposé général des motifs du présent projet de loi de règlement, les dépenses d’intervention en faveur des entreprises s’accroissent de 23,8 % par rapport à l’exercice 2015. Cela résulte principalement des réformes de la fiscalité énergétique introduites en loi de finances rectificative pour 2015 (37).

– création du CAS Transition énergétique, doté de 5,5 milliards d’euros en année pleine ;

– remplacement de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) par une taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) ;

– fusion de la contribution biométhane et de la contribution au tarif spécial de solidarité gaz (CTSSG) avec la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN).

La création du CAS Transition énergétique correspond à une augmentation des dépenses budgétaires de l’État, qui étaient auparavant prises en charge de manière extrabudgétaire via des comptes spécifiques gérés par la Caisse des dépôts et consignations. Ces dépenses financent le remboursement des obligations de service public à la charge des entreprises du secteur de l’électricité et du gaz. In fine, cette mesure de périmètre accroît de façon substantielle le champ des dépenses d’intervention de l’État en faveur des entreprises.

Selon l’exposé général des motifs du présent projet de loi de règlement, les dépenses d’intervention en faveur des ménages progressent de 18,5 % par rapport à l’exercice 2015. Cela résulte notamment du changement des modalités de financement des aides personnelles au logement et de la création de la prime d’activité.

Compte tenu de la montée en charge du pacte de responsabilité et de solidarité et des pertes de recettes pour la sécurité sociale, la loi de finances initiale pour 2016 a transféré à la charge de l’État l’intégralité des allocations de logement familiales (ALF), correspondant à 4,5 milliards d’euros. Il s’agit de l’application du principe de compensation par l’État de toute mesure affectant les recettes ou les charges de la sécurité sociale, prévu à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

La loi précitée a également accru les dépenses d’intervention de 2,1 milliards d’euros, du fait d’une mesure de périmètre consistant à substituer la prime d’activité (dépense budgétaire) au volet « activité » du revenu de solidarité active et à la prime pour l’emploi (crédit d’impôt) (38). La loi de finances rectificative pour 2016 (39) a complété les crédits dévolus au financement de la prime d’activité à hauteur de 369 millions d’euros, du fait d’un taux de recours plus élevé qu’anticipé. Au total, l’augmentation des dépenses liées à cette substitution ressort à 2,5 milliards d’euros pour l’exercice 2016.

Les dépenses d’opérations financières s’établissent à 1,2 milliard d’euros au lieu de 0,8 milliard d’euros lors de l’exercice 2015. Cela représente une augmentation significative de 50 %, bien que les montants concernés soient relativement faibles par rapport au budget général de l’État.

Elles correspondent notamment à des prêts retracés dans les comptes de concours financiers Prêts à des États étrangers et Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés :

– en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France, pour 191 millions d’euros ;

– pour la consolidation de dettes envers la France, à hauteur de 554 millions d’euros ;

– pour le développement économique et social, pour 271 millions d’euros ;

– et afin de soutenir la filière nickel en Nouvelle-Calédonie, à hauteur de 200 millions d’euros.

FICHE 4 : LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS INTERVENUES
EN COURS D’ANNÉE

Les mouvements de crédits en cours de gestion ont été nombreux au cours de l’exercice 2016, afin de garantir la tenue des dépenses de l’État.

La réserve de précaution, les trois décrets d’avance des 2 juin (40), 3 octobre (41) et 2 décembre 2016 (42), ainsi que la loi de finances rectificative de fin d’année (43) ont permis de modifier la répartition des crédits en fonction des besoins apparus en cours d’exercice, tout en maintenant un niveau de dépenses cohérent avec la trajectoire des finances publiques annoncée.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS EN COURS DE GESTION

Dépenses nettes de l’État, y compris prélèvements sur recettes

(en millions d’euros, hors fonds de concours)

Source : commission des finances.

La réserve de précaution est un dispositif prévu et encadré au III de l’article 14 et au 4° bis de l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (44). Elle consiste à rendre indisponibles des crédits pour les responsables de programme. On parle de « gel » de crédits, voire de « surgel » de crédits lors de mises en réserve intervenues en cours de gestion.

La réserve de précaution répond à une double logique :

– une logique d’« auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;

– et une logique de modération du rythme de consommation des crédits.

Le taux de mise en réserve initiale a été progressivement accru au cours des dernières années. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (45) prévoyait, pour chaque programme, un taux de mise en réserve d’au moins 0,5 % sur les crédits ouverts pour les dépenses de personnel et d’au moins 5 % sur les crédits ouverts pour les autres dépenses. Dès le projet de loi de finances pour 2013, le Gouvernement a appliqué un taux de mise en réserve relevé à 6 % pour les crédits autres que de personnel.

L’article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (46) prévoit désormais que le montant de la mise en réserve initiale des crédits de la loi de finances initiale ne peut être inférieur à 0,5 % pour les dépenses de personnel et à 6 % pour les autres dépenses en moyenne sur l’ensemble des programmes du budget général de l’État dotés de crédits limitatifs.

Depuis 2015, le Gouvernement a décidé d’appliquer un taux de mise en réserve initiale de 8 % pour les crédits autres que de personnel, soit le niveau historiquement le plus élevé.

En avril 2016, le Gouvernement a décidé de mettre en réserve les reports de crédits sur le budget général, soit 1,8 milliard d’euros, hors les dépenses de personnel (47). Cette mesure est inédite depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006.

La mobilisation de la réserve de précaution a ainsi atteint un niveau historique au cours de l’exercice 2016.

ÉVOLUTION DE L’UTILISATION DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION

(en milliards d’euros et en crédits de paiement, hors crédits de personnel)

Réserve

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Réserve initiale* [A]

5

6,2

5,9

6,9

8,4

9,3

« Surgels » [B]

0

1,5

2

1,8

2,1

4,4

Réserve après « surgels » [C] = [A] + [B]

5

7,7

7,9

8,7

10,5

13,7

Dégels : crédits rendus disponibles [D]

3,6

4,4

4,7

5,4

6,5

7,9

Crédits conservés en réserve ou définitivement annulés

[E] = [C] - [D]

1,4

3,3

3,2

3,3

4

5,8

Pourcentage de mobilisation de la réserve de précaution

28 %

43 %

41 %

38 %

38 %

42 %

* La réserve initiale correspond à la réserve théorique, déduction faite des dégels systématiques de début de gestion.

Source : Cour des comptes, rapports sur le budget de l’État de 2011 à 2015.

En raison des surgels mis en œuvre en cours de gestion, les crédits mis en réserve s’élèvent à 13,7 milliards d’euros en crédits de paiement, hors dépenses de personnel.

La part des crédits de la réserve rendus définitivement indisponibles (conservés en réserve jusqu’en fin de gestion ou annulés) s’établit à 42 %, soit un niveau relativement stable sur moyenne période. En revanche, cela représente un niveau historique de 5,8 milliards d’euros en valeur absolue de baisse des dépenses, du fait du niveau initial de la réserve de précaution.

L’exercice 2016 confirme le recours accru à cet outil de régulation budgétaire, illustré par la double tendance observée sur moyenne période :

– d’une augmentation régulière des crédits mis en réserve, dès le début de la gestion ou en cours de gestion ;

– et d’une progression de la part des crédits de la réserve, qui y sont conservés de manière définitive ou sont annulés.

La Cour des comptes relève l’utilisation de la mise en réserve dans « des proportions inédites » et en conteste la mobilisation à des fins de financement de sous-budgétisations.

Aux termes de l’article 13 de la LOLF, les décrets d’avance constituent un instrument de régulation budgétaire visant à ouvrir des crédits supplémentaires en cours d’exercice, sous quatre conditions :

– le respect de l’équilibre budgétaire, c’est-à-dire que les ouvertures de crédits doivent être compensées à due concurrence par des annulations ;

– le respect du plafond d’ouverture de crédits prévu à l’article 13 de la LOLF (jusqu’à 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année) ;

– le respect du plafond d’annulation de crédits prévu à l’article 14 de la LOLF (jusqu’à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année en cours) ;

– et le caractère d’urgence des actions pour lesquelles des dépenses supplémentaires sont proposées.

Comme en 2015, trois décrets d’avance ont été pris en 2016, dont un en fin d’année portant des mouvements de crédits significatifs, destinés à réallouer les crédits vers les priorités ou les besoins identifiés en cours de gestion.

Ces trois décrets d’avance ont modifié les autorisations d’engagement (AE) à hauteur de 4,73 milliards d’euros et les crédits de paiement (CP) à hauteur de 3,42 milliards d’euros. Cela représente un niveau inédit de mouvements de crédits portés par des décrets d’avance au cours d’un même exercice.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS ISSUS DE DÉCRETS D’AVANCE

(en milliards d’euros)

Source : Légifrance.

Le décret n° 2016-732 du 2 juin 2016 a ouvert 1 450 millions d’euros en AE et 988 millions d’euros en CP, principalement au bénéfice de la mission Travail et emploi afin de financer la mise en œuvre du plan d’urgence pour l’emploi (1,2 milliard d’euros en AE et 766 millions d’euros en CP). Annoncé le 18 janvier 2016 par le Président de la République, ce plan visait à instaurer une prime à l’embauche en faveur des petites et moyennes et entreprises et à permettre 500 000 formations supplémentaires au bénéfice des personnes en recherche d’emploi. Ce décret d’avance a également permis le financement du soutien aux éleveurs, qui ont eu à faire face à des risques sanitaires, notamment la crise aviaire, et la prise en charge de l’afflux de réfugiés bénéficiaires de l’allocation pour demandeurs d’asile.

Les ouvertures de crédits ont été compensées par des annulations de crédits portant sur tous les ministères à l’exception du ministère de la défense et des programmes prioritaires, en particulier les programmes 140 Enseignement scolaire du premier degré, 141 Enseignement scolaire du second degré, 166 Justice judiciaire, 176 Police nationale et 152 Gendarmerie nationale. À titre de compensation, les crédits du compte d’affectation spéciale (CAS) Participations financières de l’État ont également fait l’objet d’une annulation de 468 millions d’euros en AE. La commission des finances de l’Assemblée nationale avait émis une réserve sérieuse sur le projet d’annulations de crédits relatives au programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires, à hauteur de 134 millions d’euros. Le Gouvernement a tenu compte de cet avis en renonçant à annuler des crédits sur ce programme.

Le décret n° 2016-1300 du 3 octobre 2016 a ouvert 1 532 millions d’euros en AE et 699 millions d’euros en CP, essentiellement au bénéfice de la mission Travail et emploi (1,4 milliard d’euros en AE et 575 millions d’euros en CP) au titre du financement des contrats aidés, afin de porter leur nombre à 445 000 contrats en 2016, au lieu de 295 000 contrats prévus en loi de finances initiale.

Les ouvertures de crédits ont été compensées par des annulations de crédits concernant, dans un souci d’équité, tous les ministères. Les crédits du CAS Participations financières de l’État ont de nouveau fait l’objet d’une annulation à hauteur de 894 millions d’euros en AE.

Le décret n° 2016-1652 du 2 décembre 2016 a ouvert 1 749 millions d’euros en AE et 1 735 millions d’euros en CP, au titre du financement notamment des opérations extérieures et intérieures (831 millions d’euros en AE et en CP), des dépenses de personnel liées notamment à la revalorisation du point d’indice de la fonction publique (602 millions d’euros en AE et en CP) et de l’augmentation de la demande d’hébergement dans le contexte de crise migratoire (100 millions d’euros en AE et en CP).

À titre de compensation, le décret d’avance a annulé des crédits de vingt-six missions du budget général, dont une annulation temporaire de 672 millions d’euros en CP au sein de la mission Défense, reconstitués en loi de finances rectificative.

La distinction entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiement

Pour rappel, les autorisations d’engagement « constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées » aux termes de l’article 8 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Celles-ci sont entièrement consommées au moment de la signature de l’acte juridique engageant la dépense de l’État. Elles sont le support de l’engagement de dépenses, qui peuvent s’étaler sur plusieurs années, en crédits de paiement.

Ces derniers sont le support « des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement ». Dans le cas d’un engagement juridique s’exécutant sur plusieurs exercices comme pour un investissement, la consommation des crédits de paiement sera échelonnée sur plusieurs exercices budgétaires, jusqu’à atteindre le total des autorisations d’engagement initiales.

Exemple : un marché de 100 euros est conclu pour deux années :

– en année N : ouverture de 100 AE et 50 en CP ;

– en année N + 1 : 0 en AE et 50 en CP.

La loi de finances rectificative pour 2016 a procédé à l’ouverture nette de 6,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 2,4 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) sur le budget général y compris fonds de concours, et hors remboursements et dégrèvements, via :

– l’ouverture de 9,3 milliards d’euros en AE et 5,6 milliards d’euros en CP ;

– et l’annulation de 3,2 milliards d’euros en AE et 3,2 milliards d’euros en CP.

La loi de finances rectificative pour 2016 a également permis l’ouverture nette de 1,9 milliard d’euros en AE et 307 millions d’euros en CP, au titre des comptes spéciaux, via :

– l’ouverture de 5 milliards d’euros en AE et 3,5 milliards d’euros en CP ;

– et l’annulation de 3 milliards d’euros en AE et 3,2 milliards d’euros en CP.

Le tableau ci-dessous retrace l’ensemble des mouvements de crédits résultant de la loi de finances rectificative pour 2016 et de l’adoption des trois décrets d’avance.

OUVERTURES ET ANNULATIONS DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
ET CRÉDITS DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement et crédits de paiement

Loi de finances initiale n° 2015-1785 du 29 décembre 2015

Loi de finances rectificative
n° 2016-1918 du 29 décembre 2016

Décrets d’avance

Total des prévisions pour 2016

Ouvertures

Annulations

Total net

Ouvertures

Annulations

Total net

I. Autorisations d’engagement

Budget général

               

Dépenses brutes

417 352

13 894

3 205

10 689

4 731

3 369

1 362

429 403

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

100 164

4 592

 

4 592

     

104 756

Dépenses nettes

317 188

9 302

3 205

6 097

4 731

3 369

1 362

324 647

Fonds de concours

3 058

           

3 058

Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours

320 246

9 302

3 205

6 097

4 731

3 369

1 362

327 705

Budgets annexes

 

 

 

 

 

   

 

Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours

2 329

           

2 329

Comptes spéciaux

 

 

 

 

 

   

 

Comptes d’affectation spéciale

71 089

4 678

2 710

1 968

 

1 362

– 1 362

71 695

Comptes de concours financiers

125 433

275

305

– 30

     

125 403

Total des dépenses des comptes spéciaux

196 522

4 953

3 015

1 938

 

1 362

– 1 362

197 098

Total général des autorisations d’engagement

519 097

14 255

6 220

8 035

4 731

4 731

 

527 132

                 

II. Crédits de paiement

Budget général

 

 

 

 

 

   

 

Dépenses brutes

409 900

10 187

3 219

6 968

3 422

3 422

 

416 868

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

100 164

4 592

 

4 592

     

104 756

Dépenses nettes

309 736

5 595

3 219

2 376

3 422

3 422

 

312 112

Fonds de concours

3 571

     

 

   

3 571

Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours

313 307

5 595

3 219

2 376

3 422

3 422

 

315 683

Budgets annexes

 

 

 

 

 

   

 

Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours

2 323

           

2 323

Comptes spéciaux

 

 

 

 

 

   

 

Comptes d’affectation spéciale

71 168

3 314

2 822

492

     

71 660

Comptes de concours financiers

125 019

200

385

– 185

 

   

124 834

Comptes de commerce (solde)

– 163

 

 

 

 

   

– 163

Comptes d’opérations monétaires (solde)

– 59

 

 

 

 

   

– 59

Total des dépenses des comptes spéciaux

195 965

3 514

3 207

307

     

196 272

Total général des crédits de paiement

511 595

9 109

6 426

2 683

3 422

3 422

 

514 278

Source : présent projet de loi de règlement.

Les ouvertures de CP du budget général en loi de finances rectificative pour 2016 ont notamment financé :

– la mission Aide publique au développement (pour 2,4 milliards d’euros), au titre de la recapitalisation de l’AFD ;

– la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (pour 688 millions d’euros), principalement au titre des refus d’apurement relatifs à certaines aides européennes ;

– la mission Défense (pour 672 millions d’euros), afin de reconstituer les crédits d’équipement qui avaient été temporairement annulés au sein du décret d’avance du 2 décembre 2016 ;

– la mission Relations avec les collectivités territoriales (pour 212 millions d’euros), afin d’abonder le fonds d’urgence des départements créé par le même texte ;

– la mission Solidarité, insertion et égalité des chances (pour 793 millions d’euros), au titre d’un taux de recours de la prime d’activité plus élevé qu’anticipé et du dynamisme de la dépense liée à l’allocation aux adultes handicapés ;

– la mission Travail et emploi (pour 257 millions d’euros), pour le paiement de la rémunération de fin de formation versée par Pôle emploi, de la dernière facture des emplois d’avenir versée à l’Agence du service civique et de la compensation des exonérations portant sur les contrats d’apprentissage.

Par ailleurs, la loi de finances rectificative pour 2016 a ouvert de nouvelles AE à hauteur de 949 millions d’euros en faveur de la mission Écologie, développement et mobilité durables, sans ouverture correspondante en crédits de paiement. Ces ouvertures résultent de deux éléments :

– 503 millions d’euros au titre du Fonds de financement pour la transition énergétique (FFTE), afin de permettre à la Caisse des dépôts et consignations qui en est l’organisme gestionnaire de poursuivre l’engagement juridique des projets. Selon le Gouvernement, ces ouvertures d’AE ne devraient pas nécessiter de ressources de trésorerie en 2017, compte tenu des avances déjà versées ;

– 446 millions d’euros au titre de la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim, visant à permettre la signature du protocole d’accord entre l’État et Électricité de France (EDF), relatif à l’indemnisation de l’entreprise dans le cadre de la fermeture de la centrale susmentionnée. Aucune ouverture de crédits de paiement n’a été prévue au titre de l’exercice 2017.

Les annulations nettes de crédits ont concerné six missions du budget général. Cela a visé essentiellement la mission Engagements financiers de l’État, dont les crédits ont été réduits de 2,9 milliards d’euros au titre de la réduction de la charge de la dette. Les crédits de la mission Écologie, développement et mobilités durables ont été abaissés de 83 millions d’euros, en raison d’un redéploiement de crédits du programme d’investissements d’avenir (PIA) portés par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) vers des actions gérées par l’Agence nationale de la recherche (ANR), la Caisse des dépôts et consignations et Bpifrance.

Les ouvertures de CP de comptes spéciaux ont concerné notamment :

– le CAS Participations financières de l’État (pour 3 milliards d’euros), du fait principalement de la recapitalisation de l’AFD à hauteur de 2,4 milliards d’euros et des recapitalisations à venir dans le secteur de l’énergie ;

– le CAS Transition énergétique (pour 193 millions d’euros), afin de prendre en compte la réévaluation par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) des charges de service public liées au développement des énergies renouvelables électriques ;

– le compte de concours financier Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés (pour 200 millions d’euros), correspondant au prêt accordé à Vale Canada Limited (VCL) au titre du soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie ;

Les annulations de CP de comptes spéciaux ont visé principalement :

– le CAS Participations financières de l’État (pour 2 milliards d’euros), du fait de l’ampleur des recapitalisations à effectuer dans le cadre de la refondation de la filière nucléaire, aucune contribution du CAS au désendettement de l’État n’a été mise en œuvre en 2016 ;

– le CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce (pour 326 millions d’euros), en raison de l’arrêt du deuxième programme d’assistance financière à la Grèce et de l’absence de rétrocessions à celle-ci des revenus perçus sur ses titres en 2016 ;

– le CAS Transition énergétique (pour 362 millions d’euros), en raison d’une sous-exécution des remboursements partiels de l’ancienne contribution au service public de l’électricité ;

L’analyse des dépenses constatées mission par mission illustre l’écart entre le niveau de crédits voté en loi de finances initiale et le niveau effectif de consommation des crédits au cours de l’exercice 2016.

Ces informations sont retracées de façon synthétique dans le tableau suivant, chaque mission budgétaire fait l’objet d’un traitement spécifique dans les commentaires de rapports annuels de performances rédigés par les rapporteurs spéciaux.

COMPARAISON DES CRÉDITS INITIAUX, OUVERTS ET CONSOMMÉS

(en euros)

Missions

Loi de finances initiale (LFI)

Total des CP ouverts

Dépenses constatées

Écarts LFI/CP ouverts

Écart LFI/dépenses constatées

valeur

%

valeur

%

Action extérieure de l’État

3 193 230 244

3 292 591 289,17

3 258 730 603,89

99 361 045

3,1 %

65 500 360

2,1 %

Administration générale et territoriale de l’État

2 549 089 036

2 752 835 301,60

2 699 566 208,07

203 746 266

8,0 %

150 477 172

5,9 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 717 186 876

3 453 035 519,92

3 157 414 916,42

735 848 644

27,1 %

440 228 040

16,2 %

Aide publique au développement

2 510 363 857

4 995 780 767,77

4 853 957 340,24

2 485 416 911

99,0 %

2 343 593 483

93,4 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

2 612 963 397

2 597 633 734,26

2 590 074 965,16

– 15 329 663

– 0,6 %

– 22 888 432

– 0,9 %

Conseil et contrôle de l’État

639 400 447

642 674 002,66

624 151 167,69

3 273 556

0,5 %

– 15 249 279

– 2,4 %

Crédits non répartis

35 445 751

0,00

0,00

– 35 445 751

– 100,0 %

– 35 445 751

– 100,0 %

Culture

2 750 143 450

2 763 291 132,56

2 740 617 624,25

13 147 683

0,5 %

– 9 525 826

– 0,3 %

Défense

39 689 377 302

41 899 577 416,57

41 147 492 931,73

2 210 200 115

5,6 %

1 458 115 630

3,7 %

Direction de l’action du Gouvernement

1 346 147 965

1 314 708 223,17

1 255 331 951,47

– 31 439 742

– 2,3 %

– 90 816 014

– 6,7 %

Écologie, développement et mobilité durables

9 163 961 272

11 328 350 314,85

10 736 342 564,85

2 164 389 043

23,6 %

1 572 381 293

17,2 %

Économie

1 700 577 336

1 877 315 364,60

1 710 011 469,97

176 738 029

10,4 %

9 434 134

0,6 %

Égalité des territoires, logement et ville

18 153 003 387

18 111 294 301,83

17 936 416 167,86

– 41 709 085

– 0,2 %

– 216 587 219

– 1,2 %

Engagements financiers de l’État

45 158 990 000

42 045 649 454,00

41 921 551 839,84

– 3 113 340 546

– 6,9 %

– 3 237 438 160

– 7,2 %

Enseignement scolaire

67 069 509 474

67 841 390 860,62

67 728 544 011,87

771 881 387

1,2 %

659 034 538

1,0 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

10 930 466 409

10 969 646 760,68

10 848 317 370,98

39 180 352

0,4 %

– 82 149 038

– 0,8 %

Immigration, asile et intégration

804 121 320

1 032 238 409,11

1 000 376 003,24

228 117 089

28,4 %

196 254 683

24,4 %

Justice

8 193 173 294

8 168 105 876,66

8 042 486 661,91

– 25 067 417

-0,3 %

– 150 686 632

– 1,8 %

Médias, livre et industries culturelles

561 066 129

545 462 345,00

525 639 111,04

– 15 603 784

-2,8 %

– 35 427 018

– 6,3 %

Outre–mer

2 061 464 341

1 927 290 281,71

1 901 126 272,52

– 134 174 059

-6,5 %

– 160 338 068

– 7,8 %

Politique des territoires

704 630 255

684 454 258,25

650 026 602,58

– 20 175 997

-2,9 %

– 54 603 652

– 7,7 %

Pouvoirs publics

987 745 724

987 745 724,00

987 745 724,00

0

0,0 %

0

0,0 %

Recherche et enseignement supérieur

26 189 342 005

26 347 168 959,92

26 076 654 914,66

157 826 955

0,6 %

– 112 687 090

– 0,4 %

Régimes sociaux et de retraite

6 320 354 974

6 320 354 974,00

6 320 354 973,68

0

0,0 %

0

0,0 %

Relations avec les collectivités territoriales

3 033 952 954

3 081 860 689,68

2 813 735 272,52

47 907 736

1,6 %

– 220 217 681

– 7,3 %

Remboursements et dégrèvements

100 164 187 000

104 756 637 000,00

103 325 602 663,21

4 592 450 000

4,6 %

3 161 415 663

3,2 %

Santé

1 250 555 111

1 315 823 061,00

1 314 490 721,04

65 267 950

5,2 %

63 935 610

5,1 %

Sécurités

18 733 339 833

18 852 950 598,26

18 752 153 799,37

119 610 765

0,6 %

18 813 966

0,1 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

18 357 994 485

19 106 858 261,96

19 076 488 554,04

748 863 777

4,1 %

718 494 069

3,9 %

Sport, jeunesse et vie associative

616 866 626

671 054 930,38

665 746 830,07

54 188 304

8,8 %

48 880 204

7,9 %

Travail et emploi

11 701 321 959

13 328 455 155,85

13 025 833 393,50

1 627 133 197

13,9 %

1 324 511 435

11,3 %

Total

409 899 972 213

423 012 234 970,04

417 686 982 631,67

13 112 262 757

3,2 %

7 787 010 419

1,9 %

Source : annexe au présent projet de loi de règlement, développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget général.

AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

Budget ou compte

Prévisions des lois de finances initiale et rectifi-cative

Reports de la gestion précédente

Virements

Transferts

Répartitions

Fonds de concours et attribu-tions de produits

Modifications de crédits liées à des
plus-values
de recettes

Crédits

ouverts

Reports à la gestion suivante

Situation avant l’inter-vention du projet
de loi de règlement

Projet de loi de règlement

Ouver-tures

Annula-tions

Ouver-tures

Annula-tions

Ouver-tures

Annula-tions

Consom-mation

Ajustements de crédits

Ouver-tures

Annula-tions

BUDGET GÉNÉRAL

Dépenses brutes

429 403

14 974

274

– 274

1 235

– 1 235

91

– 91

4 013

-

448 390

– 19 263

429 127

424 161

452

– 5 418

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

104 756

-

-

-

-

-

-

-

-

-

104 756

-

104 756

103 325

452

1 883

Total des dépenses du budget général

324 647

14 974

274

– 274

1 235

– 1 235

91

– 91

4 013

-

343 634

– 19 263

324 371

320 836

0

– 3 535

BUDGETS ANNEXES

Total des dépenses des budgets annexes

2 303

72

-

-

-

-

-

-

43

-

2 418

– 62

2 356

2 312

-

– 45

COMPTES SPÉCIAUX

Comptes d’affectation spéciale

71 695

4 673

4

– 4

-

-

-

-

8

51

76 427

– 6 722

69 705

68 644

-

– 1 061

Comptes de concours financiers

125 403

-

-

-

-

-

-

-

-

-

125 403

-

125 403

119 215

-

– 6 188

Total des dépenses des comptes spéciaux

197 098

4 673

4

– 4

-

-

-

-

8

51

201 830

– 6 722

195 108

187 859

-

– 7 249

Total général des autorisations d’engagement

524 048

19 719

278

– 278

1 235

– 1 235

91

– 91

4 064

51

547 882

– 26 047

521 835

511 007

-

– 10 829

CRÉDITS DE PAIEMENT

Budget ou compte

Prévisions des lois de finances initiale et rectifi-cative

Reports de la gestion précédente

Virements

Transferts

Répartitions

Fonds de concours et attribu-tions de produits

Modifications de crédits liées à des
plus-values
de recettes

Crédits ouverts

Reports à la gestion suivante

Situation avant l’inter-vention du projet
de loi de règlement

Projet de loi de règlement

Ouver-tures

Annula-tions

Ouver-tures

Annula-tions

Ouver-tures

Annula-tions

Consom-mation

Ajustements de crédits

Ouver-tures

Annula-tions

BUDGET GÉNÉRAL

Dépenses brutes

416 868

2 528

214

– 214

1 240

– 1 240

11

– 11

3 616

-

423 012

– 3 466

419 546

417 687

452

– 2 312

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

104 756

-

-

-

-

-

-

-

-

-

104 756

-

104 756

103 325

452

1 883

Total des dépenses du budget général

312 112

2 528

214

– 214

1 240

– 1 240

11

– 11

3 616

-

318 256

– 3 466

314 790

314 362

0

– 429

BUDGETS ANNEXES

Total des dépenses des budgets annexes

2 297

23

-

-

-

-

-

-

43

-

2 363

– 15

2 348

2 383

59

– 26

COMPTES SPÉCIAUX

Comptes d’affectation spéciale

71 660

5 284

4

– 4

-

-

-

-

8

51

77 003

– 7 123

69 880

69 043

-

– 837

Comptes de concours financiers

124 834

-

-

-

-

-

-

-

-

-

124 834

-

124 834

118 079

-

– 6 755

Comptes de commerce (solde)

– 163

-

-

-

-

-

-

-

-

-

– 163

-

– 163

– 247

-

-

Comptes d’opérations monétaires (solde)

– 59

-

-

-

-

-

-

-

-

-

– 59

-

– 59

– 74

-

-

Total des dépenses des comptes spéciaux

196 272

5 284

4

– 4

-

-

-

-

8

51

201 615

– 7 123

194 492

186 801

-

– 7 592

Total général des crédits de paiement

510 681

7 835

218

– 218

1 240

– 1 240

11

– 11

3 667

51

522 234

– 10 604

511 630

503 546

59

– 8 047

Source : présent projet de loi de règlement.

Les crédits de paiement ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits s’élèvent à 3,6 milliards d’euros, soit un niveau en baisse de 28 % par rapport à l’exercice 2015.

Les fonds de concours et attributions de produits ont principalement financé les missions :

– Écologie, développement et mobilité durables, avec 1,6 milliard d’euros en CP, dont 1,5 milliard d’euros au titre du programme 203 Infrastructures et services de transports versés essentiellement par l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) ;

– Défense, avec 762 millions d’euros en CP, dont 374 millions d’euros au titre du programme 178 Préparation et emploi des forces et 300 millions d’euros au titre du programme 212 Soutien de la politique de la défense, dont une grande partie proviennent du produit des soins assurés par les hôpitaux du service de santé des armées ;

– Égalité des territoires et logement, avec 386 millions d’euros en CP, essentiellement issus du programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat et du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) ;

– Sécurités, avec 166 millions d’euros en CP, dont 120 millions issus du programme 152 Gendarmerie nationale, liés au remboursement des mises à disposition au profit d’organismes extérieurs, tels qu’EDF, la Banque de France et la SNCF.

Visés à l’article 15 de la LOLF, les reports de crédits constituent un assouplissement au principe d’annualité qui symbolise le cadre temporel de l’autorisation parlementaire. Ils sont strictement encadrés et soumis à un double plafonnement :

– « les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ;

– « les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l’ensemble des crédits initiaux sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. »

Toutefois, une loi de finances peut déroger à ce deuxième plafond. La Cour des comptes relève que « le nombre de programmes bénéficiant d’une dérogation s’est régulièrement accru, passant de 19 en loi de finances initiale pour 2014 à 30 en loi de finances initiale pour 2017 » (48).

Les reports de crédits dits « entrants » (de 2015 vers 2016) se sont élevés à 7,8 milliards d’euros en CP, dont 2,5 milliards d’euros au titre du budget général et 5,3 milliards d’euros au titre des comptes spéciaux. Les crédits reportés sur le budget général, hors dépenses de personnel, ont majoré la réserve de précaution selon une décision inédite du Gouvernement (49).

Les reports de crédits « sortants » (de 2016 vers 2017) se sont établis à 10,6 milliards d’euros, dont 3,5 milliards d’euros au titre du budget général et 7,1 milliards d’euros au titre des comptes spéciaux. Pour l’exercice 2017, le Gouvernement a de nouveau décidé de mettre en réserve les crédits reportés sur le budget général, à l’exception du programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables (42 millions d’euros).

Cela représente une augmentation de 2,8 milliards d’euros des reports de crédits de paiement d’un exercice à l’autre, dont 938 millions d’euros au titre du budget général.

ÉVOLUTION DES REPORTS DE CRÉDITS DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Source : projets de lois de règlement.

L’augmentation des reports de crédits de paiement résulte principalement de mesures de pilotage de fin de gestion, destinées à maîtriser le niveau de crédits consommés au cours de l’exercice. La Cour des comptes alerte sur cette méthode de gestion qui peut avoir pour effet d’accroître les charges à payer d’exercice en exercice. Ainsi, elle relève que les charges à payer et les factures non payées s’élèvent à 15 milliards d’euros fin 2016, en progression de 3,8 milliards d’euros par rapport à 2015.

Les virements, prévus à l’article 12 de la LOLF, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère, dans la limite de 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année pour chacun des programmes concernés. En 2016, ils restent relativement marginaux et s’établissent à 218 millions d’euros en crédits de paiement.

Les transferts, prévus au même article de la loi organique, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits correspond à des actions du programme d’origine. Ils représentent par définition une altération moins profonde de l’autorisation parlementaire. En 2016, ils s’élèvent à 1,2 milliard d’euros en crédits de paiement.

Les répartitions des crédits globaux, définies aux articles 7 et 11 de la LOLF, constituent des autorisations de dépenses dont la destination n’est pas connue au moment du vote de la loi de finances initiale. L’objet de ces crédits globaux est limité à deux catégories de dépenses par la loi organique : les dépenses accidentelles ou imprévisibles et les mesures générales en matière de rémunérations. Ces deux catégories de dépenses sont regroupées au sein de la mission Crédits non répartis. Le niveau d’annulation de crédits et d’ouvertures vers d’autres missions du budget général s’est élevé à 11 millions d’euros en 2016, soit un niveau stable par rapport à l’exercice 2015.

Sur la dotation Provision relative aux rémunérations publiques, deux arrêtés des 21 et 25 novembre 2016 ont réparti 3,1 millions d’euros en AE et en CP vers onze programmes bénéficiaires, au titre de l’accompagnement indemnitaire de la réforme territoriale.

Sur la dotation Dépenses accidentelles et imprévisibles, le décret du 7 juillet 2016 a ouvert 8 millions d’euros en AE et en CP au profit du programme 129 Coordination du travail gouvernemental.

L’article 4 du présent projet de loi de règlement arrête les montants consommés d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement du budget général au titre de l’année 2016 et procède aux ajustements nécessaires.

En AE, le présent projet de loi de règlement prévoit l’annulation nette de 4,97 milliards d’euros, répartis entre :

– l’ouverture de 452 millions d’euros, quasi exclusivement au bénéfice de la mission Remboursements et dégrèvements au titre des impôts locaux ;

– et l’annulation de 5,4 milliards d’euros, dont 1,9 milliard d’euros sur la mission Remboursements et dégrèvements au titre des impôts d’État, un milliard d’euros sur la mission Défense, 431 millions d’euros sur la mission Travail et emploi, 314 millions d’euros sur la mission Égalité des territoires et logement, 304 millions d’euros sur la mission Justice et 299 millions d’euros sur la mission Écologie, développement et mobilité durables.

En CP, le présent projet de loi de règlement prévoit l’annulation nette de 1,86 milliard d’euros, répartis entre :

– l’ouverture de 452 millions d’euros, quasi exclusivement au bénéfice de la mission Remboursements et dégrèvements au titre des impôts locaux ;

– et l’annulation de 2,3 milliards d’euros, dont 1,9 milliard d’euros sur la mission Remboursements et dégrèvements au titre des impôts d’État, 50 millions d’euros sur la mission Justice, 42 millions d’euros sur la mission Relations avec les collectivités territoriales et 42 millions d’euros sur la mission Sécurités avec 29 millions d’euros au titre de la gendarmerie nationale.

Budget ou compte

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Ouvertures

Annulations non engagées et non reportées

Ouvertures

Annulations de crédits non consommés et non reportés

Budget annexe Contrôle et exploitation aériens 

9,9

34,3

10,9

Budget annexe Publications officielles et information administrative

34,9

25

15,5

Comptes d’affectation spéciale

1 061,3

837,8

Comptes de concours financiers

6 188,2

6 754,7

Source : présent projet de loi de règlement.

Ces mouvements sont analysés dans le détail par les différents rapporteurs spéciaux compétents.

Par ailleurs, l’article 6 du présent projet de loi de règlement arrête le solde des comptes spéciaux non reportés sur l’exercice suivant. Ainsi, ne sont pas reportés sur l’exercice 2016 :

– le solde débiteur de 370 millions d’euros du compte de concours financier Prêts à des États étrangers, en raison de remises de dettes accordées en 2016 ;

– le solde débiteur de 6,5 millions d’euros du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ;

– le solde créditeur de 2,95 milliards d’euros du compte d’opérations monétaires Émission des monnaies métalliques, aux termes de la recommandation de la Cour des comptes formulée dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2015 du compte. Le solde n’avait plus guère de signification car il mêlait des opérations budgétaires et des opérations de bilan ;

– le solde créditeur de 880 308 euros du compte d’opérations monétaires Pertes et bénéfices de change, conformément à la pratique appliquée chaque année au 31 décembre.

FICHE 5 : LES COMPTES SPÉCIAUX

Le solde annuel des comptes spéciaux s’ajoute au solde du budget général et des budgets annexes pour former le solde budgétaire de l’État. Ce solde augmente de manière significative en 2016 par rapport à 2015 (I).

La Cour des comptes a considéré que cette augmentation du solde était « en grande partie artificielle » (50). Une part importante du solde des comptes d’affectation spéciale (II) et des comptes de concours financiers (III) ne résulte pas d’opérations récurrentes et d’une réelle amélioration des finances de l’État.

Le solde annuel des comptes spéciaux – hors opérations avec le FMI (51) –ressort à 6,8 milliards d’euros dans le présent projet de loi de règlement. Il s’agit du solde le plus important depuis l’entrée en vigueur en 2006 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (52).

SOLDES ANNUELS DES COMPTES SPÉCIAUX DEPUIS 2006

(en milliards d’euros)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

LFI

3,5

3,5

0,7

– 8,1

2,0

– 0,6

1,0

0,6

0,2

1,6

6,8

5,4

Source : commission des finances.

L’essentiel de l’excédent provient des comptes de concours financiers et des comptes d’affectation spéciale, et plus particulièrement de quatre comptes : les comptes d’affectation spéciale Participations financières de l’État (PFE) (+ 1,3 milliard d’euros) et Pensions (+ 0,8 milliard d’euros), et les comptes de concours financiers Prêts à des États étrangers (+ 2,3 milliards d’euros) et Avances aux collectivités territoriales (+ 1,4 milliard d’euros).

Le solde des comptes spéciaux est ainsi meilleur que prévu en loi de finances initiale (53) à hauteur de 5,4 milliards d’euros.

SOLDE ANNUEL POUR 2016 DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DES COMPTES SPÉCIAUX

(en millions d’euros)

Comptes

LFI 2016

Exécution 2016

Écart exécution 2016 / LFI 2016

Comptes d’affectation spéciale

+ 804

+ 2 891

+ 2 087

Comptes de concours financier

+ 361

+ 3 582

+ 3 221

Comptes de commerce

+ 163

+ 247

+ 84

Comptes d’opérations monétaires

+ 59

+ 98

+ 39

Total Comptes spéciaux

+ 1 387

+ 6 819

+ 5 432

Source : commission des finances.

Les différentes catégories de comptes spéciaux

Les différentes catégories de comptes spéciaux sont définies par les articles 17 à 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Les comptes d’affectation spéciale retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. En cours d’année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées. Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d’année sont reportés sur l’année suivante pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte.

Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l’État. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. Ils sont dotés de crédits limitatifs, à l’exception des comptes ouverts au profit des États étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs.

Les comptes d’opérations monétaires retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire. Pour cette catégorie de comptes, les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif.

Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif.

Dix comptes d’affectation spéciale (CAS) ont été reconduits par la loi de finances initiale pour 2016. Un onzième CAS a été créé par l’article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 (54) : le CAS Transition énergétique.

En 2016, sept CAS sur onze connaissent un excédent inférieur à 80 millions d’euros, soit un niveau proche de l’équilibre. En revanche, quatre CAS connaissent des excédents importants :

– le CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce à hauteur de 233 millions d’euros, alors qu’il était prévu en déficit de 93 millions d’euros en loi de finances initiale ;

– le CAS Participations financières de l’État à hauteur de 1,3 milliard d’euros au lieu de 0,3 milliard d’euros en loi de finances initiale ;

– le CAS Pensions à hauteur de 0,8 milliard d’euros, soit 0,1 milliard de plus que prévu en loi de finances initiale ;

– et le CAS Transition énergétique à hauteur de 297 millions d’euros.

Les raisons pour lesquelles ces quatre comptes présentent un excédent important sont brièvement analysées ci-après dans la mesure où cela présente un impact sur le solde budgétaire de l’État.

Rappel sur la notion de solde des comptes spéciaux

Le solde annuel des comptes spéciaux ne doit pas être confondu avec le solde reporté ou cumulé.

Le solde reporté ou cumulé correspond au solde du compte spécial depuis sa création, sous déduction des montants non reportés par les lois de règlement. Le solde reporté ne peut jamais être négatif en application du II de l’article 21 de la LOLF. Le report du solde ne signifie pas que la trésorerie est disponible. Juridiquement, le report permet seulement que les autorisations budgétaires de dépenses accordées aux différents comptes en lois de finances puissent excéder les recettes desdits comptes à hauteur dudit report.

Le solde annuel correspond à la différence entre les recettes et les dépenses de l’année. Il fait varier le solde reporté de l’année précédente et impacte le montant du solde budgétaire de l’année en cours. Le solde annuel d’un compte peut être déficitaire dès lors que le solde reporté demeure positif.

SOLDES REPORTÉS DES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE AU 31 DÉCEMBRE 2015, SOLDES ANNUEL EN 2016 ET SOLDES REPORTÉS AU 31 DÉCEMBRE 2016

(en millions d’euros)

Compte d’affectation spéciale

Solde au 31 décembre 2015

Solde

2016

Solde au 31 décembre 2016

Aide à l’acquisition de véhicules propres

218,6

30,1

248,7

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

798,6

79,4

878,0

Développement agricole et rural

56,2

1,6

57,8

Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

249,3

27,2

276,5

Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

12,3

42,8

55,2

Gestion du patrimoine immobilier de l’État

819,4

76,9

896,3

Participation de la France au désendettement de la Grèce

613,8

233

846,8

Participations financières de l’État

2 399,3

1 275,7

3 675,1

Pensions

2 399,9

762,5

3 162,3

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

25,3

64,6

89,9

Transition énergétique

297,5

297,5

Total

7 592,9

2 891,4

10 484,3

Le CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce constitue le véhicule budgétaire permettant de transférer à l’État grec les revenus perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce adopté le 21 juillet 2011.

Ce compte retrace en recettes le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France à l’État grec au titre de la restitution des revenus qu’elle a perçus sur les titres grecs, et en dépenses les reversements qui sont adressés à cet État.

Les versements prévus pour 2015 (432,5 millions d’euros) et pour 2016 (325,6 millions d’euros) n’ont pas été réalisés en raison de la suspension du dispositif. Le versement annuel à la Grèce sur le compte bloqué pour le service de la dette était en effet conditionné au respect par l’État grec de ses engagements dans le cadre de son programme d’assistance financière. Or, ce programme a été suspendu le 30 juin 2015.

Ainsi, les exercices 2015 et 2016 se sont caractérisés par une consommation nulle de crédits. Le compte a affiché un solde excédentaire en 2015 équivalent aux recettes de l’année de 309 millions d’euros, alors qu’il aurait dû être négatif, selon les prévisions de la loi de finances, à hauteur de 123,5 millions d’euros. De même, pour 2016, le compte qui aurait dû être déficitaire à hauteur de 92,6 millions d’euros a été excédentaire à hauteur de 233 millions d’euros.

La contribution au désendettement du CAS Participations financières de l’État n’est pas reversée au budget général au titre des recettes non fiscales contrairement aux contributions au désendettement d’autres CAS. Elle est versée à la Caisse de la dette publique (CDP), établissement public distinct de l’État.

L’annulation de la contribution au désendettement a donc contribué à améliorer le solde budgétaire de l’État de 2 milliards d’euros.

Elle est, en revanche, sans impact sur la dette financière de l’État. En effet, si la contribution avait été maintenue, le solde budgétaire aurait été dégradé de 2 milliards d’euros (besoin de financement) mais en contrepartie les ressources de financement via la CDP auraient été accrues du même montant. Cette annulation supprime donc une ressource de financement mais a réduit le besoin de financement de l’État du même montant.

Le CAS est en excédent de 1,7 milliard d’euros en 2016 en raison de ventes de participations par l’Agence des participations de l’État (APE) dont : 1,2 milliard d’euros de la société Aéroports de la Côte-d’Azur, 535 millions d’euros de la société Aéroports de Lyon à une structure dont la Caisse des dépôts et consignations (CDC) est en partie actionnaire et 365 millions d’euros de titres cotés Safran.

En revanche, la recapitalisation de l’Agence française de développement (AFD) est neutre pour le CAS : elle donne lieu à la perception d’une recette de 2,4 milliards d’euros en provenance du budget général et à une dépense du même montant (Cf. infra).

Année

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Solde

328

426

374

346

107

– 241

– 235

210

634

779

762

Source : commission des finances à partir des différentes lois de règlement et de la loi de finances pour 2016.

Le solde reporté du CAS Pensions au 31 décembre 2016 s’élève à 3,2 milliards d’euros. Le niveau du solde cumulé est donc largement au-dessus du milliard d’euros recommandé par la Cour des comptes. D’ailleurs, la Cour des comptes a cessé de formuler une recommandation d’augmentation du solde cumulé depuis 2014 (56).

On peut dès lors s’interroger sur les raisons d’un tel excédent. Il est expliqué, dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017, que cet excédent résulte d’un choix de ne pas revoir à la baisse les contributions des employeurs dont l’État : « Il n’apparaît pas souhaitable de modifier, par à-coups, le niveau des taux de contribution au CAS Pensions en budgétisation ou en cours d’année, dans la mesure où la dynamique spontanée des dépenses de pension ramènera mécaniquement le niveau du solde cumulé du CAS Pensions autour de 1 Md€. Une stabilisation des taux est donc privilégiée, de manière à rejoindre ce niveau à moyen terme, sachant que le solde d’exercice du CAS Pensions repassera en négatif à compter de 2020, en l’état actuel des dernières prévisions, sous l’effet de la croissance tendancielle de la dépense de pensions. »

Autrement dit, le CAS Pensions, aujourd’hui excédentaire, est appelé à devenir déficitaire les prochaines années.

La réforme du financement des charges de service public de l’énergie

Les entreprises du secteur de l’électricité et du gaz supportent des obligations de service public qui sont définies, pour l’électricité, par les articles L. 121-1 à L. 121-5 du code de l’énergie et, pour le gaz naturel, aux articles L. 121-32 à L. 121-34 du même code. Il s’agit essentiellement de fonds alloués au soutien des énergies renouvelables et de dispositifs sociaux.

Auparavant, le financement de ces charges de service public était assuré par un mécanisme extrabudgétaire, principalement via une contribution au service public de l’électricité (CSPE). Les charges étaient comptabilisées au sein des organismes divers d’administration centrale (ODAC) et non de l’État.

À compter de 2016, ces charges ont été intégrées au budget de l’État. En contrepartie, la CSPE a été intégrée à la taxe intérieure de consommation finale d’électricité (TICFE) qui est perçue par l’État.

 

LFI 2016

Exécution 2016

Écart exécution / LFI

Recettes

4 374

4 234

– 140,2

Programme 764 Soutien à la transition énergétique

3 650

3 579

– 71

Programme 765 Engagements financiers liés à la transition énergétique

724

357

– 367

Total dépenses

4 374

3 936

– 438

Solde

0

297

+ 297

Source : rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement.

L’excédent constaté en 2016 de 297 millions d’euros s’explique principalement par le fait que le versement à EDF qui aurait dû être de 724 millions d’euros a été ramené à 357 millions d’euros. La Cour des comptes a souligné que ce moindre remboursement améliore provisoirement le déficit budgétaire mais pas le bilan comptable de l’État puisque la fraction de la dette non remboursée à EDF demeure au passif.

Compte de concours financiers

Exécution 2016

Accords monétaires internationaux

0

Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

117

Avances à l’audiovisuel public

0

Avances aux collectivités territoriales

1 381

Prêts à des États étrangers

2 313

Prêts ou avances à des particuliers ou à des organismes privés

– 229

Total

3 582

Source : présent projet de loi de règlement.

Deux CCF expliquent à eux seuls l’importance du solde positif : le CCF Avances aux collectivités territoriales et le CCF Prêts à des États étrangers.

Le CCF Avances aux collectivités territoriales est excédentaire à hauteur de 1,4 milliard d’euros. Cet excédent est structurel et s’explique par un défaut de conception du compte qui a déjà été constaté au cours des années passées. La Cour des comptes a ainsi expliqué, dans une note d’analyse de l’exécution budgétaire de 2016 : « La prise en compte dans le CAV (compte d’avance) des restitutions aux entreprises du montant trop versé par elles sous la forme d’acomptes de CVAE génère un excédent structurel. Ce trop-versé alimente les recettes du CAV lors du versement des acomptes par les entreprises. Il est restitué à ces dernières par le budget général (programme 201 de la mission Remboursements et dégrèvements). Il vient en déduction l’année suivante des versements du CAV aux collectivités territoriales. Il n’est cependant jamais déduit des recettes du CAV, pour lequel il constitue un excédent structurel et injustifié. »

La Cour des comptes a chiffré à 3,7 milliards d’euros cet excédent structurel depuis 2011 et a recommandé de « corriger cette anomalie en déduisant des recettes du compte d’avance le montant des restitutions sur acomptes de CVAE qui ne devraient pas être supportées par le budget général ».

L’excédent du CCF Prêts à des états étrangers s’explique par un remboursement de prêts octroyés par l’AFD à hauteur de 2,4 milliards d’euros.

Ainsi, une part importante du solde positif des comptes spéciaux en 2016 s’explique par cette opération de recapitalisation de l’AFD qui est neutre sur le solde budgétaire et le solde public puisqu’elle consiste à transformer un prêt de l’État en fonds propres.

Cette opération :

– améliore le solde du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers de 2,4 milliards d’euros en raison du remboursement du prêt par l’AFD ;

– est neutre sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État puisque la dépense de recapitalisation de 2,4 milliards d’euros est compensée par une recette du même montant en provenance du budget général de l’État ;

– augmente les dépenses du budget général de l’État de 2,4 milliards d’euros.

IMPACT BUDGÉTAIRE DE LA RECAPITALISATION DE L’AFD

(en milliard d’euros)

Budget général

CAS Participations financières de l’État

CCF Prêts à des États étrangers

Recette

0,0

+ 2,4

+ 2,4

Dépense

+ 2,4

+ 2,4

0,0

Solde

– 2,4

0,0

+ 2,4

0,0

Source : présent projet de loi de règlement.

Sans cette opération, le solde des comptes spéciaux se limiterait à 4,4 milliards d’euros.

Exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative pour 2016 (extraits)

Cette opération doit permettre à l’AFD de respecter la réglementation bancaire à laquelle elle est soumise compte tenu de son statut d’établissement de crédit spécialisé, tout en poursuivant le développement de son activité de prêts suivant la trajectoire arrêtée fin 2015. Elle est neutre en termes budgétaires et en termes maastrichtiens : elle consiste en effet en la conversion de prêts de long terme de l’État à l’AFD (remboursement enregistré en recettes d’un compte de concours financiers) en fonds propres de cet établissement public (dépense du CAS Participations financières de l’État). Concrètement, un remboursement de 2,4 Md€ va être enregistré sur le compte de concours financier Prêt à des États étrangers qui finance les prêts à l’AFD ; le CAS Participations financières de l’État va être abondé d’un montant équivalent, pour procéder à la recapitalisation, à partir d’un versement de 2,4 Md€ du budget général (en application de l’article 21 de la LOLF, les versements du BG au CAS PFE ne sont pas plafonnés). Ce versement se fera depuis le programme Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement du budget général créé dans le présent projet de loi (non inclus dans la norme en dépenses).

La gestion et le suivi des effectifs de l’État font l’objet d’un vote en loi de finances initiale qui fixe un plafond d’emplois (57), exprimé en équivalents temps plein travaillés (ETPT) et indique dans ses annexes une trajectoire de schéma d’emplois (bilan des flux d’entrées et de sorties) établie en équivalents temps plein (ETP).

La distinction entre les ETP et les ETPT

Les équivalents temps plein (ETP) correspondent aux effectifs physiques, c’est-à-dire aux agents rémunérés, quelle que soit leur quotité de travail.

Les équivalents temps plein travaillés (ETPT) correspondent aux effectifs physiques pondérés par la quotité de travail des agents (temps plein, temps partiel, etc.) et la période d’activité sur l’année.

Les consommations d’emplois, de même que l’autorisation du Parlement au moment de la loi de finances initiale, sont exprimées en ETPT. À l’inverse, les schémas d’emplois sont définis en ETP, afin de déterminer les créations ou suppressions d’emplois correspondant au solde entre les entrées et les sorties d’agents.

Depuis l’exercice 2015, les modalités de décompte des emplois sont homogènes entre l’État et ses opérateurs : la fixation d’un plafond d’emplois en ETPT et une trajectoire de schémas d’emplois en ETP.

Les projets de lois de règlement présentent le niveau d’exécution des plafonds d’emplois et des schémas d’emplois pour l’État, tant au niveau du budget général que des budgets annexes.

En 2016, la consommation des emplois au sein de l’État augmente de 15 623 ETPT par rapport à l’exercice 2015. Cela signifie que les effectifs de l’État en 2016, calculés au prorata de la quotité de travail des agents et de leur période d’activité, sont supérieurs à ceux constatés en 2015. Cela est inédit et résulte principalement des créations de postes réalisées en 2015, qui sont pleinement comptabilisées en ETPT en 2016.

Les effectifs de l’État s’établissent à 1 888 419 ETPT, dont 52 % relèvent du ministère de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et de la recherche (981 626 ETPT).

Considérant les dix-sept départements ministériels, il ressort que les effectifs :

– progressent au sein de six ministères par rapport à 2015 (défense, éducation nationale et enseignement supérieur et de la recherche, intérieur, justice, outre-mer et services du Premier ministre) ;

– sont stables au sein d’un ministère par rapport à 2015, du fait d’une mesure de redécoupage ministériel ;

– diminuent au sein de dix ministères.

CONSOMMATION D’EMPLOIS PAR MINISTÈRE EN 2016

(en équivalents temps plein travaillés - ETPT)

Ministères

Consommation des emplois 2015 (ETPT)

Plafond des autorisations d’emplois prévu en 2016
(LFI + LFR) (ETPT)

Transferts en gestion 2016 (ETPT)

Consommation des emplois 2016 (ETPT)

Consommation 2016/2015

Consommation par rapport au plafond prévu en LFR 2016, après transferts

Affaires étrangères et développement international

13 873

14 020

5

13 791

– 82

– 234

Affaires sociales, santé et droits des femmes

10 326

10 229

35

10 137

– 189

– 127

Agriculture, agroalimentaire et forêt

31 406

31 022

40

31 008

– 398

– 54

Culture et communication

10 921

11 041

– 17

10 854

– 67

– 170

Défense

263 350

271 510

3

265 749

2 399

– 5 764

Écologie, développement durable et énergie

43 561

29 911

13 310

42 257

– 1 304

– 784

Économie, industrie et numérique

6 302

6 452

14

6 252

– 50

– 214

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

969 100

995 301

27

981 626

12 526

– 13 702

Finances et comptes publics

135 896

136 381

– 30

133 650

– 2 246

– 2 701

Intérieur

274 704

282 819

– 511

276 262

1 558

– 6 046

Justice

77 381

80 988

42

79 624

2 443

– 1 206

Logement, égalité des territoires et ruralité

0

12 492

– 12 492

– 

0

0

Outre-mer

5 296

5 309

0

5 301

5

– 8

Services du Premier ministre

9 685

11 582

– 256

10 969

1 284

– 357

Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social

9 663

9 701

9

9 538

– 125

– 172

Total Budget général

1 861 464

1 908 758

– 1

1 877 218

15 754

– 31 539

Contrôle et exploitation aériens

10 601

10 726

0

10 498

– 103

– 228

Publications officielles

731

785

0

703

– 28

– 82

Total Budgets annexes

11 332

11 511

0

11 201

– 131

– 310

Total général

1 872 796

1 920 269

– 1

1 888 419

15 623

– 31 849

Source : présent projet de loi de règlement.

Depuis 2007, les effectifs de l’État avaient continuellement diminué en termes d’ETPT. Le résultat de l’exercice 2016 illustre une rupture de tendance, avec une augmentation des effectifs de l’État. En outre, cette hausse atteint un niveau relativement élevé par rapport aux réductions d’effectifs constatées au cours des exercices antérieurs.

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION D’EMPLOIS PAR RAPPORT
À L’EXERCICE PRÉCÉDENT

(en ETPT)

Source : projets de lois de règlement successifs.

L’augmentation de la consommation d’emplois au sein de l’État est compatible avec le respect des plafonds d’emplois fixés en lois de finances et en lois de programmation des finances publiques. Depuis 2016, ces plafonds sont d’ailleurs eux-mêmes orientés à la hausse.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (58), puis la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (59) ont affirmé le principe d’une stabilisation des effectifs de l’État sur le quinquennat, via un plafond global des autorisations d’emplois de l’État.

Toutefois, le plafond prévu en loi de programmation a été régulièrement modifié, soit à la baisse, soit à la hausse. Par ailleurs, les lois de finances de l’année ont respecté ce plafond seulement de 2013 à 2015.

PLAFONDS D’EMPLOIS APPLICABLES À L’ÉTAT

(en ETPT)

Plafonds d’emplois

2012

2013

2014

2015

2016

Prévu en loi de programmation des finances publiques

1 936 014

1 936 014

1 936 014

1 901 099

1 903 724

Prévu en loi de finances initiale ou rectificative

1 934 490, puis

1 936 014 
(à compter du 18 août)

1 914 921

1 906 424

1 901 099

1 920 269

Source : projets de lois de règlement.

À partir de l’exercice 2016, le plafond d’autorisations d’emplois fixé par la loi de programmation n’est plus respecté en loi de finances.

Celui-ci a été fixé à 1 919 744 ETPT en loi de finances initiale pour 2016 (60). La loi de finances rectificative pour 2016 (61) a relevé ce plafond des autorisations d’emplois à 1 920 269 ETPT, en raison d’un ajustement à la hausse du plafond d’emplois en faveur du ministère de l’agriculture rendu nécessaire par la finalisation du traitement du « Plan Fonds européen agricole de garantie – FEAGA » et la gestion de la crise liée à l’influenza aviaire.

Néanmoins, les plafonds d’autorisations d’emplois sont largement surélevés par rapport au niveau des effectifs constatés lors de chaque exercice.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT

(en ETPT)

Source : projets de lois de règlement.

Écart

2012

2013

2014

2015

2016

Écart par rapport au plafond fixé en loi de programmation

– 27 275

– 52 301

– 58 655

– 28 303

– 15 305

Écart par rapport au plafond fixé en loi de finances initiale ou rectificative

– 27 275

– 31 207

– 29 065

– 30 928

– 31 849

Source : projets de lois de règlement.

S’ils apparaissent significatifs, ces écarts ont pour objet de permettre une gestion des emplois en cours d’exercice qui garantisse d’être toujours en dessous de ce plafond. Néanmoins, il convient de remarquer que les plafonds d’emplois ne sont pas suffisamment calibrés pour être véritablement opérants. Ils constituent plus un outil technique qu’un instrument de pilotage des effectifs et de la dépense.

La gestion des effectifs apparaît plus strictement encadrée par les crédits de personnel (dits « de titre 2 ») et le principe de fongibilité asymétrique des crédits, qui interdit tout transfert de crédits vers les dépenses de personnel en cours d’exercice.

La dynamique des créations d’emplois peut être examinée à l’aune des schémas d’emplois réalisés au niveau de l’État. Le schéma d’emplois détermine le solde des entrées et sorties d’agents, soit le niveau de suppression ou de création de postes.

L’exercice 2015 a marqué une rupture avec la tendance antérieure, avec un schéma d’emplois positif, correspondant à 6 934 créations d’emplois en ETP. L’exercice 2016 accentue cette nouvelle orientation, avec un niveau de créations d’emplois établi à 13 856 ETP.

SCHÉMA D’EMPLOIS RÉALISÉS

(en ETP)

Source : projets de lois de règlement successifs et Gouvernement pour les années 2007 et 2008.

Les créations d’emplois concernent sept ministères, dont quatre à titre principal :

– le ministère de la défense (2 289 créations d’emplois en ETP) ;

– le ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche (7 803 créations d’emplois en ETP) ;

– le ministère de l’intérieur (4 803 créations d’emplois en ETP) ;

– et le ministère de la justice (2 292 créations d’emplois en ETP).

SCHÉMA D’EMPLOIS

Ministères

Schémas d’emplois réalisés en 2015 (ETP)

Schémas d’emplois prévus en LFI 2016 (ETP)

Schémas d’emplois réalisés en 2016 (ETP)

Affaires étrangères et développement international

– 221

– 115

– 115

Affaires sociales, santé et droits des femmes

– 212

– 150

– 127

Agriculture, agroalimentaire et forêt

– 4

– 20

– 2

Culture et communication

– 27

– 30

4

Défense

– 645

2 300

2 289

Écologie, développement durable et énergie

– 818

– 671

– 890

Économie, industrie et numérique

– 36

– 20

– 26

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

9 645

8 561

7 803

Finances et comptes publics

– 2 445

– 2 048

– 1 981

Intérieur

556

4 770

4 803

Justice

1 361

2 225

2 292

Logement, égalité des territoires et ruralité

0

– 261

0

Outre-mer

0

0

5

Services du Premier ministre

67

79

59

Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social

– 173

– 192

– 138

Total Budget général

7 048

14 428

13 976

Contrôle et exploitation aériens

– 100

– 100

– 100

Publications officielles

– 14

– 2

– 20

Total Budgets annexes

– 114

– 102

– 120

Total général

6 934

14 326

13 856

Source : présent projet de loi de règlement.

À titre de compensation, les emplois de neuf départements ministériels sont réduits, notamment au sein des ministères :

– de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (890 suppressions d’emplois en ETP) ;

– et des finances et des comptes publics (1 981 suppressions d’emplois en ETP).

La loi de finances initiale pour 2016 avait prévu le niveau significatif de créations d’emplois au sein de l’État, afin de soutenir les priorités gouvernementales.

Le précédent Gouvernement avait pris l’engagement de créer 65 000 emplois en cinq ans au sein de l’État, dans des secteurs définis comme prioritaires à savoir l’éducation, la sécurité, la justice et l’emploi (62).

Ces créations d’emplois devaient être réparties de la façon suivante (63) :

– 60 000 postes dans l’éducation, dont 5 000 dans l’enseignement supérieur et 1 000 dans l’enseignement agricole ;

– 5 000 emplois créés en faveur des missions Justice et Sécurité ;

– auxquels s’ajoutaient 4 000 créations de postes dans le secteur de l’emploi, au profit de l’opérateur Pôle Emploi.

Par ailleurs, le contexte de menace terroriste a suscité la révision en 2015 du schéma d’emplois applicable au ministère de la défense et à accroître les créations d’emplois en faveur de la police et de la gendarmerie.

Les décalages dans la comptabilisation entre ETP et ETPT

Il existe des décalages dans la comptabilisation des créations d’emplois en ETP et leur concrétisation en ETPT.

Ainsi, la comptabilisation en ETP relève le solde entre les entrées et les sorties d’agents au cours d’un exercice.

Exemple : année N, 70 départs à la retraite, 100 arrivées de nouveaux agents ; le solde s’établira à + 30 ETP.

La comptabilisation en ETPT calcule les créations de postes au prorata de la quotité de travail des agents et de la période d’activité sur l’année. Dès lors, les recrutements d’agents à temps plein réalisés le 1er juillet compteront seulement pour 0,5 ETPT.

Exemple : année N, 70 départs à la retraite d’agents à temps plein le 1er juillet, 100 arrivées de nouveaux agents à temps plein le 1er juillet ; le résultat s’élèvera à + 15 ETPT (– 35 ETPT et + 50 ETPT).

Les deux méthodes de comptabilisation des emplois apparaissent complémentaires, l’une présente plus une approche en termes de flux (ETP), l’autre plus en termes de stock (ETPT). Néanmoins, il faut garder à l’esprit cette différence de comptabilisation pour évaluer les conséquences de recrutements et leur traduction concrète dans les données en ETP et ETPT.

L’exercice 2015 a totalement remis en cause le schéma d’emplois initialement prévu pour le ministère de la défense, via l’adoption du plan de lutte anti-terroriste (PLAT 1) le 21 janvier 2015, la révision de la loi de programmation militaire (LPM) en juillet 2015 (64) et le second plan de lutte anti-terroriste (PLAT 2) en novembre 2015.

Ces décisions successives ont eu pour effet d’annuler les suppressions d’emplois prévus au sein du ministère de la défense sur la période 2015-2018. Les effectifs de ce ministère seront à l’inverse en augmentation de 2 300 emplois sur cette période. In fine, l’écart de prévision de l’évolution des effectifs du ministère de la défense s’élève à 28 094 emplois sur quatre ans par rapport à la loi de finances initiale pour 2015.

ÉVOLUTION DES PRÉVISIONS D’EFFECTIFS AU SEIN DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

En ETP

2015

2016

2017

2018

Total

LPM initiale

– 7 500

– 7 397

– 7 397

– 3 500

– 25 794

LPM actualisée

0

2 300

– 2 600

– 2 800

– 3 100

PLAT 2

0

2 300

0

0

+ 2 300

Écart total

7 500

9 697

7 397

3 500

28 094

Source : commission des finances, à partir du rapport de la Cour des comptes, Le budget de l’État en 2015 (données : direction du budget).

Cette inflexion de la gestion des effectifs du ministère de la défense a été observable dès l’exercice 2015, avec un schéma d’emploi réalisé de – 645 ETP, au lieu de – 7 500 ETP prévus en loi de finances initiale. En 2016, le schéma d’emplois du ministère de la défense redevient positif et s’établit à 2 289 ETP, soit un niveau de recrutement proche de celui attendu.

En 2016, le ministère de l’intérieur a bénéficié d’un niveau élevé de créations d’emplois, avec 4 803 nouveaux emplois en ETP. Cela représente un résultat supérieur au niveau attendu en loi de finances initiale, fixé à 4 770 créations d’emplois.

Conformément au plan de lutte contre l’immigration clandestine et au pacte de sécurité, les créations d’emplois ont essentiellement concerné :

– la police nationale, avec 2 417 créations d’emplois en ETP ;

– et la gendarmerie nationale, avec 2 336 créations d’emplois en ETP.

Compte tenu des consommations d’emplois, les augmentations d’effectifs s’établissent à 2 566 ETPT au sein de la gendarmerie et de la police nationales par rapport à l’exécution 2012.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS AU SEIN DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALES

(en ETPT)

Source : rapports annuels de performances annexés aux projets de lois de règlement pour 2007, 2012 et 2016.

En 2016, le ministère de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et de la recherche bénéficie toujours du niveau le plus élevé de créations d’emplois, avec 7 803 nouveaux emplois en ETP, après 9 645 créations d’emplois en ETP en 2015.

Cette dynamique de recrutements est la concrétisation de la loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République de juillet 2013 (65), qui a prévu la création de 54 000 nouveaux postes en faveur du ministère de l’éducation nationale sur la période 2012-2017.

À la fin 2016, les créations nettes d’emplois s’établissent à 39 795 au sein de l’éducation nationale pour les exercices 2012 à 2016. Sur les postes créés, 35 260 ont été effectivement pourvus.

CRÉATIONS NETTES D’EMPLOIS AU SEIN DU MINISTÈRE DE L’ÉDUCATION NATIONALE

En ETP

2012

(LFR 2)

2013

2014

2015

2016

2012-2016

2017

Schéma d’emplois prévisionnel

4 228

8 781

8 804

9 421

8 561

39 795

11 662

Schéma d’emplois exécuté

4 028

5 159

8 720

9 606

7 747

35 260

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2015, page 116 pour les années 2012 à 2015, rapport annuel de performances de la mission Enseignement scolaire annexé au présent projet de loi de règlement pour le schéma d’emplois exécuté en 2016 et projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017 pour l’année 2017.

À la fin de l’année 2017, les créations nettes d’emplois s’établiront à 51 457 ETP.

S’agissant de l’enseignement agricole, les nouveaux emplois effectivement pourvus s’élèvent à 662 ETP pour les exercices 2012 à 2016, soit une dynamique positive liée à l’objectif de 1 000 créations d’emplois sur la période 2012-2017.

Au sein de l’enseignement supérieur, 1 000 emplois supplémentaires ont été créés en 2015 au titre du schéma d’emplois, conformément à l’objectif de créations de 5 000 emplois sur la période 2013-2017. Le suivi de la création de ces emplois et de leur exécution apparaît de nouveau très difficile. Ces emplois sont transférés aux opérateurs du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, via des crédits de personnel. Eu égard au principe d’autonomie, les établissements sont ensuite libres de décider de la création des emplois. Dès lors, les documents budgétaires ne communiquent pas d’information précise sur les postes effectivement créés et pourvus. Le ministère de tutelle a procédé à une enquête déclarative adressée aux établissements bénéficiaires sur ce sujet, portant sur la période 2013-2017. Il apparaît que 76 % des emplois notifiés aux établissements ont été mis au recrutement sur la période considérée.

Pôle emploi a bénéficié d’une augmentation de 4 228 emplois en ETPT par rapport au niveau constaté à la fin 2011, sous réserve d’une modification de décompte (66). Cela traduit l’augmentation d’emplois intervenue dès l’été 2012, conformément à l’engagement du précédent Gouvernement de créer 4 000 emplois en faveur de cet opérateur sur la période 2012-2017.

L’exercice 2016 a été marqué par la mise en œuvre du plan d’urgence pour l’emploi destiné à renforcer la mobilisation des actions de formation auprès des personnes en recherche d’emplois. Ainsi, Pôle emploi a accru ses effectifs à hauteur de 156 ETPT par rapport à l’exercice 2015.

FICHE 7 : LA DETTE DE L’ÉTAT

Fin 2016, l’encours de la dette négociable (67) de l’État s’élève à 1 621 milliards d’euros en valeur actualisée (68), au lieu 1 576 milliards d’euros fin 2015, soit une augmentation de 45 milliards d’euros.

L’encours de la dette négociable de l’État poursuit sa progression en 2016, toutefois à un rythme ralenti par rapport aux exercices précédents. L’endettement moyen annuel de l’État s’élevait à 98 milliards d’euros de 2007 à 2011, il s’établit à 62 milliards d’euros de 2012 à 2016.

ÉVOLUTION DE L’ENCOURS DE LA DETTE NÉGOCIABLE DE L’ÉTAT

(en valeur actualisée, en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État pour 2010 pour les années 2007 à 2008 et pour 2016 pour les années 2009 à 2016.

La composition de la dette négociable de l’État évolue vers une augmentation de la part de titres à moyen et long terme (OAT et BTAN) et une diminution des titres à court terme (BTF) (69). Cela traduit une politique de rachat active de titres à court terme (18,7 milliards d’euros en 2016) destinée à sécuriser la position de la France en réduisant l’exposition de l’État au risque de taux. Parallèlement, la hausse de la part des titres à moyen et long terme permet de bénéficier des conditions de financement exceptionnellement favorables sur un temps long.

COMPOSITION DE LA DETTE NÉGOCIABLE

(en millions d’euros)

Type de dette

Fin 2015

Fin 2016

Évolution 2015/2016

Part des titres

Ensemble de la dette-valeur actualisée

1 576 372

1 620 597

3 %

100 %

dont titres indexés

190 390

199 528

5 %

12 %

Obligations assimilables du Trésor – OAT

1 321 229

1 451 172

10 %

90 %

Bons du Trésor à intérêts annuels – BTAN*

102 470

35 500

– 65 %

2 %

Bons du Trésor à taux fixe – BTF

152 673

133 925

– 12 %

8 %

* L’évolution des BTAN n’est pas représentative, en raison de leur extinction programmée.

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2016.

À la fin de 2016, la dette négociable de l’État est composée à 92 % de titres à moyen et long terme et à 8 % de titres à court terme. Par ailleurs, 12 % de titres sont indexés sur l’indice des prix à la consommation en France ou en zone euro. Ces évolutions de la composition de la dette de l’État ont tendance à allonger sa durée de vie moyenne, qui s’établit à 7 ans et 195 jours à la fin 2016.

 

Exécution 2014

Exécution 2015

2016

LFI

2016

LFR

Exécution 2016

Besoins de financement

179,1

189,1

198,5

197,4

194,0

Amortissement de titres d’État à moyen et long terme

103,8

116,4

125,0

124,9

124,9

Amortissement de dettes reprises par l’État

0,2

0,1

Déficit à financer *

73,6

70,5

72,3

69,9

69,0

Autres besoins de financement

1,5

2,0

1,2

2,6

0,2

Ressources de financement

179,1

189,1

198,5

197,4

194,0

Émissions à moyen et long terme (OAT et BTAN) nettes des rachats

172,0

187,0

187,0

187,0

187,0

Ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement

1,5

0,8

2,0

Variation des BTF

1,4

– 22,6

– 18,7

– 18,7

Variation des dépôts des correspondants

– 1,3

6,7

+ 1,5

Variations des disponibilités

– 1,4

– 5,2

+ 9,0

+ 9,2

+ 4,6

Autres ressources de trésorerie

5,7

22,4

0,5

19,9

19,7

* Hors dépenses affectées au programme d’investissements d’avenir (PIA).

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2016.

Le déficit à financer (69 milliards d’euros) est inférieur à celui prévu en loi de finances initiale (72,3 milliards d’euros) et en recul de 1,5 milliard d’euros par rapport à 2015. Cela a contribué à réduire le besoin de financement de l’État pour 2016 par rapport au niveau anticipé.

À l’inverse, les amortissements de titres à moyen et long terme augmentent de nouveau de manière significative, ils s’élèvent à 124,9 milliards d’euros en 2016, au lieu de 116,4 milliards d’euros en 2015 et 103,8 milliards d’euros en 2014. Cela représente une augmentation de 20 % du niveau d’amortissement au cours des trois derniers exercices.

Toutefois, l’Agence France Trésor (AFT) profite du contexte de taux d’intérêt historiquement bas pour mener une politique active de rachats de titres, qui permet de réduire le niveau des amortissements. Ainsi, en l’absence de rachats de titres à hauteur de 28,2 milliards d’euros au cours des deux exercices précédents, celui-ci se serait établi à 153 milliards d’euros en 2016.

INCIDENCE DE LA POLITIQUE DE RACHATS DE TITRES SUR LES AMORTISSEMENTS

(en milliards d’euros)

Année d’échéance des titres

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Niveau de titres rachetés au cours des deux exercices précédents

11

20,8

23,8

22,4

18,4

37,6

28,2

Amortissements en exécution

87

95,5

99,2

112,8

104

116,4

124,9

Amortissements en l’absence de rachats

98

116,3

123

135,2

122,4

154

153

Source : Cour des comptes, rapports sur Le budget de l’État en 2015 pour les années 2010 à 2015 (données : AFT) et sur Le budget de l’État en 2016 pour l’année 2016.

Cette politique vise à favoriser le refinancement de la dette à des conditions de taux très favorables et à réduire le besoin de financement de l’État.

Les émissions brutes (70) de titres à moyen et long terme s’établissent à 214 milliards d’euros en 2016, en recul de 6 milliards d’euros par rapport au niveau record atteint durant l’exercice 2015. Toutefois, ce niveau d’émissions reste élevé par rapport aux années antérieures. Cette situation résulte de deux éléments :

– un niveau croissant de l’encours de dette négociable de l’État ;

– une politique active de rachats de titres, en raison du contexte historique de taux bas (0,37 % en moyenne pour les émissions de moyen et long terme en 2016 et – 0,53 % pour les émissions de court terme).

LES ÉMISSIONS DE TITRES À MOYEN ET LONG TERME

(en milliards d’euros)

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Émissions brutes de titres à moyen et long terme

107,6

132

178,6

210,7

207,8

201,5

192

203,1

220

214

Rachats de titres

10,1

3,4

13,6

22,7

23,8

23,5

23

31,1

33

27

Émissions nettes de titres à moyen et long terme

97,6

128,5

164,9

187,6

183,4

177,9

169

172

187

187

NB : les arrondis peuvent entraîner un décalage pour certains résultats.

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

Les émissions nettes des rachats de titres s’élèvent à 187 milliards d’euros en 2016, soit un niveau stable par rapport à 2015, correspondant à 96 % des ressources de financement de l’État. Toutefois, cela représente un quasi-doublement du niveau des émissions nettes de titres à moyen et long terme par rapport à 2007.

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Primes à l’émission nettes*

– 2,3

4,4

8,2

2,5

9,2

6

7,4

22,7

20,8

* Les primes à l’émission nettes désignent le niveau de primes, déduction faite des décotes versées par l’État.

Source : Cour des comptes, rapports sur le budget de l’État en 2015 et en 2016.

Les primes à l’émission sont constatées lors de l’adjudication de titres, lorsque ces derniers proposent des taux supérieurs aux taux de marché.

Les primes et décotes à l’émission

Les émissions de titres donnent lieu à l’existence de primes ou décotes, lorsque le taux facial de l’obligation (taux de coupon) diffère du taux issu de l’adjudication.

Ainsi, les souscripteurs versent une prime si le taux facial est supérieur au taux d’adjudication, à l’inverse ils bénéficient d’une décote si le taux facial est inférieur au taux d’adjudication.

Exemple : taux facial de l’obligation (3 %), taux issu de l’adjudication (1 %). Dans ce cas, l’émission du titre donnera lieu au versement d’une prime par les souscripteurs.

Le niveau des primes et décotes est calculé selon les méthodes actuarielles, afin de garantir, sur la durée de vie du titre, un niveau identique entre les versements issus du taux d’adjudication et le taux facial.

Le niveau élevé des primes à l’émission résulte de deux effets :

– un effet mécanique : un contexte historique de taux bas suscite des taux d’adjudication très faibles voire négatifs pour les titres à court terme, qui génèrent nécessairement des primes à l’émission par rapport aux taux de coupon proposés (représentant 8,8 milliards d’euros de primes en 2016) ;

– un effet volontaire : l’AFT poursuit un programme d’émissions de titres à partir de « souches anciennes », proposant des taux d’intérêt élevés plus élevés que les taux de marché (représentant 12 milliards d’euros de primes en 2016).

Les émissions de titres à partir de « souches anciennes » (« off-the-run ») consistent à proposer aux investisseurs des obligations à des conditions identiques à celles d’obligations déjà émises. En pratique, ces titres présentent des taux d’intérêt faciaux sensiblement supérieurs aux taux de marché actuels, ce qui, du fait de ce différentiel, emporte d’importantes primes à l’émission. Selon l’AFT, cette politique, mise en place en 2008, est de nature à garantir la liquidité de la dette française, en diversifiant l’offre de titres et en répondant à la demande des investisseurs. En 2016, les émissions à partir de souches anciennes ont représenté 19 % des émissions de moyen et long terme au lieu de 33 % en 2015.

PROPORTION DES ÉMISSIONS DE TITRES À PARTIR DE SOUCHES ANCIENNES

Année

Volume émis

(en milliards d’euros)

Proportion des émissions de l’année

titres de référence (*)

titres anciens (*)

% titres de référence

% titres anciens

2008

88,3

30,8

74,1 %

25,9 %

2009

102,3

64,0

61,5 %

38,5 %

2010

127,8

62,5

67,2 %

32,8 %

2011

111,6

76,1

59,5 %

40,5 %

2012

124,2

60,2

67,3 %

32,7 %

2013

127,0

48,2

72,5 %

27,5 %

2014

137,2

48,1

74,0 %

26,0 %

2015

133,6

68,6

66,1 %

33,9 %

2016

157

37

81 %

19 %

(*) hors titres indexés.

Source : AFT et Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016, Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, page 19 pour l’année 2016.

Cela représente la proportion la plus faible depuis la systématisation de cette pratique en 2008.

Le traitement comptable des primes à l’émission

Les primes à l’émission représentent une ressource de trésorerie pour l’État, au sens de l’article 2 de la loi organique relative aux lois de finances (1).

Au sens de la comptabilité générale et de la comptabilité nationale « maastrichtienne », les primes et décotes à l’émission sont amorties de façon étalée sur toute la durée de vie du titre, la charge financière correspond dès lors au taux d’intérêt issu de l’adjudication.

En revanche, la charge financière en comptabilité budgétaire correspond aux décaissements liés aux intérêts servis, conformément au taux de coupon.

Ainsi, la charge de la dette apparaît plus faible en 2016 au sens de la comptabilité maastrichtienne (34,4 milliards d’euros) qu’en comptabilité budgétaire (40,3 milliards d’euros).

(1) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Le niveau élevé de primes à l’émission en 2016 a permis de diminuer l’encours de la dette de l’État à court terme en raison d’une politique de rachats des BTF, à hauteur de 18,7 milliards d’euros. Cette gestion active de la dette a pour objet de réduire l’exposition de la dette de l’État au risque de remontée des taux.

L’effet transitoire des primes à l’émission sur la dette

Les primes à l’émission constituent des ressources de trésorerie, qui permettent de limiter le recours à l’endettement de l’année pour couvrir le besoin de financement de l’État. Dès lors, on constate une déconnexion temporaire entre le niveau de déficit et le niveau d’endettement.

Cependant, les primes à l’émission ont pour contrepartie le versement d’intérêts plus élevés sur la durée de vie du titre, qui augmentent la charge budgétaire de la dette sur cette période. Ainsi, la dette retrouve progressivement le niveau qu’elle aurait atteint si l’AFT avait émis des titres au taux de marché, ne suscitant aucune prime à l’émission.

La charge de la dette et de la trésorerie de l’État s’établit à 41,4 milliards d’euros en 2016, en diminution de 700 millions d’euros par rapport à 2015 et en retrait de 3 milliards d’euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale. La diminution de la charge de la dette de l’État est continue depuis 2012, où elle s’élevait à 46,3 milliards d’euros.

ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

Cette évolution est contradictoire avec l’augmentation du stock de dette négociable de l’État en valeur actualisée, de 235 milliards d’euros sur la même période.

Cela résulte d’un contexte exceptionnellement favorable :

– des conditions de financement très avantageuses, en raison de la politique monétaire accommodante de la Banque centrale européenne (BCE), avec des taux historiquement bas s’établissant en 2016 en moyenne à 0,37 % pour les émissions de moyen et long terme et – 0,53 % pour les émissions de court terme, se traduisant par un allégement de la charge de la dette de 1,1 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale ;

– un taux d’inflation en France et en zone euro établi à 0,2 % en 2016, allégeant la charge des emprunts indexés à hauteur de 1,8 milliard d’euros par rapport aux anticipations de la loi de finances initiale.

Cette évolution atypique de la charge de la dette de l’État ne doit pas occulter les risques réels d’une remontée prochaine de cette dernière, en lien avec l’augmentation continue du volume de dette et la modification probable d’un environnement excessivement favorable.

Ainsi, l’AFT souligne à titre d’exemple qu’à raison d’un encours de titres indexés de l’ordre de 200 milliards d’euros, une augmentation du taux d’inflation de 0,1 % se traduit par une hausse de la charge d’indexation de 200 millions d’euros. Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2017, l’AFT a estimé qu’une remontée des taux d’intérêt de 1 % sur l’ensemble de la courbe des taux au-dessus des hypothèses augmenterait la charge de la dette en comptabilité nationale de 2,1 milliards d’euros la première année, 4,6 milliards d’euros la deuxième, 6,7 milliards d’euros la troisième et 15,8 milliards d’euros au bout de 10 ans. Cette remontée des taux est notamment liée à l’évolution de la politique monétaire accommodante menée par la BCE.

La politique monétaire accommodante de la BCE

La politique monétaire accommodante de la BCE revêt deux instruments :

– la fixation de taux directeurs à un faible niveau ;

– la mise en place de programmes d’achat d’actifs.

Ainsi, le taux de refinancement de la BCE a été fortement abaissé, passant de 4,25 % en juillet 2008 à 0,0 % depuis le 16 mars 2016.

Depuis 2009, la BCE a mis en place plusieurs programmes d’achat d’actifs, notamment d’obligations sécurisées. Le 9 mars 2015, la BCE a étendu cette politique à l’achat, sur le marché secondaire, d’obligations souveraines, portant le programme à 60 milliards d’euros d’achats mensuels cumulés. Depuis le 10 mars 2016, ce programme a été porté à 80 milliards d’euros d’achats mensuels cumulés.

Le 8 décembre 2016, la BCE a annoncé réduire le volume du programme d’achat d’actifs à 60 milliards d’euros à compter d’avril 2017, tout en maintenant celui-ci au moins jusqu’à fin décembre 2017.

FICHE 8 : LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE DE L’ÉTAT

Pour la onzième année consécutive, le projet de loi de règlement est accompagné du compte général de l’État prévu à l’article 54 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Le compte général de l’État comporte un bilan, un compte de résultat, un tableau des flux de trésorerie et une annexe. Il se rapproche en cela de la comptabilité d’une entreprise et ne s’en distingue qu’en raison des spécificités de l’action de l’État.

L’article 3 du présent projet de loi de règlement a pour objet d’approuver le compte de résultat de l’exercice 2016, d’affecter ce résultat comptable au bilan, d’arrêter ledit bilan, puis d’approuver l’annexe du compte général de l’État.

La comptabilité générale permet ainsi de rendre compte de l’ensemble de la situation financière et patrimoniale de l’État (I) et des résultats de l’exercice (II).

Elle a aussi pour fonction de retracer les engagements hors bilan de l’État, notamment ceux résultant des engagements de retraite et des garanties octroyées à des entités publiques ou privées (III).

Afin de s’assurer de la fiabilité des informations comptables, le législateur organique (5° de l’article 58 de la LOLF) a confié à la Cour des comptes la mission de certifier les comptes de l’État (IV).

La comptabilité générale de l’État, dix ans après : une nouvelle étape à engager

La Cour des comptes a rendu public, le 22 février 2016, un rapport sur la comptabilité générale de l’État. Ce rapport dresse un bilan de la mise en œuvre de cette nouvelle comptabilité. Il en détaille les apports et les limites.

Au titre des apports, la Cour des comptes a souligné que la comptabilité générale avait permis une meilleure transparence et connaissance du patrimoine de l’État ainsi qu’une modernisation des services financiers en favorisant des travaux communs entre les différents gestionnaires.

Au titre des limites, la Cour des comptes a constaté que la comptabilité générale n’avait pas encore trouvé sa place dans le débat public. Elle est largement concurrencée sur ce terrain par la comptabilité nationale dont le champ est plus large et dont les résultats servent directement au suivi du respect des engagements européens de la France : « Tandis que la tenue de la comptabilité générale se développait, la comptabilité nationale a connu une extension sans précédent de son audience (… ) le solde des administrations publiques en comptabilité nationale est devenu l’un des principaux enjeux des lois de finances. »

Toujours au titre des limites, la Cour des comptes a relevé que la comptabilité générale était peu utilisée par les gestionnaires publics. De ce fait, elle a peu fait évoluer les pratiques administratives. En outre, la fiabilité des comptes est encore insuffisante dans certains domaines importants (immobilisations financières, stocks, créances sur redevables).

La Cour des comptes a formulé une série de recommandations en vue d’améliorer les conditions d’établissement de la comptabilité générale, d’une part, et d’accroître son utilisation par les gestionnaires, d’autre part.

Comptablement, la situation nette de l’État est négative à hauteur de 1 202,9 milliards d’euros au 31 décembre 2016 au lieu de 1 123,8 milliards d’euros au 31 décembre 2015. Elle s’est ainsi dégradée de 79,1 milliards d’euros, ce qui s’explique – pour la majeure partie – par le résultat patrimonial négatif (75,6 milliards d’euros), et pour le solde par des écarts de réévaluation.

La situation nette de l’État n’est toutefois pas comparable à celle d’une entreprise puisqu’il ne dispose pas, à l’actif, de capital social ou d’équivalent. En outre, l’État dispose d’un actif incorporel particulier, qui n’est pas valorisé dans ses comptes : sa souveraineté et sa capacité à lever l’impôt. Enfin, il comptabilise des charges qui pourraient être considérées comme des investissements pour la collectivité, comme les dépenses de recherche et d’enseignement supérieur.

La situation nette patrimoniale est égale à la différence entre l’actif de l’État, évalué à 978 milliards d’euros, et son passif évalué à 2 180,9 milliards d’euros au 31 décembre 2016.

SITUATION NETTE PATRIMONIALE DE L’ÉTAT

Actif (I)

978

Passif (II)

2 180,9

Situation nette patrimoniale (III = I – II)

1 202,9

Source : compte général de l’État.

Catégorie d’actifs

Valeur nette
(en milliards d’euros, arrondis au dixième)

Participations et créances rattachées*

324,9

Concessions autoroutières

146,4

Infrastructures routières non concédées

125,0

Créances sur redevables

64,8

Bâtiments non spécifiques aux missions et activités de l’État (locaux banalisés)

49,4

Concessions hydrauliques

44,3

Matériel militaire*

37,8

Stocks*

30,1

Trésorerie

23,2

Créances clients et autres créances

21,0

Prêts et avances

19,0

Actifs des fonds sans personnalité juridique

15,1

Autres concessions (ferroviaires, aéroportuaires, etc.)

13,4

Spectre hertzien

9,7

* Ces éléments d’actif font l’objet d’une réserve de certification par la Cour des comptes.

Comme pour un bilan d’entreprise, l’actif de l’État est ventilé en immobilisations, actif circulant (stocks et créances) et trésorerie.

ACTIF DE L’ÉTAT

Catégorie d’actifs

Au 31 décembre 2016

(valeur nette en milliards d’euros arrondis au dixième)

Au 31 décembre 2015

(valeur nette en milliards d’euros arrondis au dixième)

Immobilisations

830,2

814,7

Actif circulant

124,2

129,3

Trésorerie active

23,2

28,6

Total

978,0

973,0

Catégorie de passifs

Au 31 décembre 2016

(valeur nette en milliards d’euros arrondis au dixième)

Au 31 décembre 2015

(valeur nette en milliards d’euros arrondis au dixième)

Dettes financières

1 646,8

1 601,6

Dettes non financières

224,9

202,5

Provisions pour risques et charges

142,8

135,9

Trésorerie passive

102,3

100,8

Autres

64,1

56,0

Total

2 180,9

2 096,8

Le passif de l’État se caractérise par l’importance des dettes financières (1 646,8 milliards d’euros au 31 décembre 2016 en hausse de 45,1 milliards d’euros). Ceci illustre l’importance, sur longue période, du besoin de financement de l’État.

La progression de la dette financière est toutefois inférieure au besoin de financement de l’exercice en raison du montant très élevé des primes nettes à l’émission (20,8 milliards d’euros).

La proportion de la dette à moyen et long terme (maturité de deux à cinquante ans) tend à augmenter tandis que les dettes à court terme (maturité inférieure à un an) diminuent. De ce fait, la durée de vie moyenne de l’ensemble de la dette négociable de l’État est en augmentation et s’établit désormais à 7 ans et 145 jours au lieu de 7 ans et 47 jours au 31 décembre 2015 et de 6 ans et 363 jours au 31 décembre 2014.

LES DETTES FINANCIÈRES DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros, arrondis au dixième)

Catégorie de dettes financières

31 décembre 2016

31 décembre 2015

Variation 2016/2015

Titres négociables à moyen et long terme*

1 504,3

1 442,1

+ 62,2

Titres négociables à court terme*

134,1

152,8

– 18,7

Autres emprunts

8,3

6,7

+ 1,6

Total

1 646,8

1 601,6

+ 45,1

Les montants mentionnés sont légèrement supérieurs à ceux de la comptabilité budgétaire car ils intègrent, en comptabilité générale, les intérêts courus et assimilés.

Source : note 11 du rapport de présentation 2016 annexé au présent projet de loi de règlement.

Le rapport de présentation du compte général de l’État mentionne que trente-six adjudications de titres à long et moyen terme ont été réalisées sur l’exercice 2016 et que leur taux moyen a encore diminué pour atteindre un nouveau plus bas historique à 0,37 % contre 0,63 % en 2015.

Les taux à court terme sont négatifs pour le deuxième exercice consécutif et ont encore baissé. Ils sont ressortis à– 0,53 % en moyenne en 2016, au lieu de
– 0,19 % en 2015.

Poste

Exercice 2015

Exercice 2016

Variation

Cycle

de fonctionnement

Charges (a)

254,1

255,4

+ 1,3

Produits (b)

64,9

67,2

+ 2,3

Charges nettes (I =a-b)

189,2

188,2

– 1,0

 

Cycle

d’intervention

Charges (c)

178,4

191,6

+ 13,1

Produits (d)

41,1

36,2

– 4,9

Charges nettes (II = c-d)

137,3

155,4

+ 18,0

 

Cycle

Financier

Charges (e)

59,9

50,5

– 9,4

Produits (f)

21,4

26,4

+ 5,0

Charges nettes (III = e-f)

38,6

24,1

– 14,5

 

Total des charges nettes (A = I + II + III)

365,1

367,7

+ 2,7

 

Produits fiscaux nets (g)

304,6

291,7

+ 12,9

Amendes, prélèvements divers et autres pénalités (h)

7,8

8,7

– 0,9

Ressources propres du budget de l’Union européenne (i)

– 20,4

– 18,5

– 1,9

Produits régaliens nets (B = g+ h + i)

282,0

292,1

+ 10,1

 

Résultat (B-A)

– 83,0

– 75,6

– 7,5

Source : rapport de présentation 2016 annexé au présent projet de loi de règlement.

Le cycle d’intervention a donné lieu à une augmentation des charges nettes de 18 milliards d’euros, essentiellement en raison d’un élargissement du périmètre des activités de l’État. En effet, en 2016, celui-ci a repris l’allocation de logement familial en lieu et place de la branche famille de la sécurité sociale (+ 4,8 milliards d’euros). Cette reprise a eu lieu à titre de compensations des allégements de cotisations décidées dans le cadre du pacte de responsabilité.

L’État a également repris à sa charge des dispositifs sociaux et des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables qui étaient auparavant comptabilisées dans les ODAC. Enfin, le remplacement de la prime pour l’emploi par une prime d’activité a accru les charges de 2,5 milliards d’euros.

Catégorie de produits

31 décembre 2016

31 décembre 2015

Variation 2016/2015

Produits fiscaux nets

304,6

291,7

+ 12,9

Amendes, prélèvements divers et autres pénalités

7,8

8,7

– 0,9

Ressources propres du budget de l’Union européenne

– 20,4

– 18,5

– 1,9

Total

292,1

281,9

+ 10,1

Les engagements hors bilan de l’État sont constitués de l’ensemble des obligations potentielles qui, sans réunir les critères d’inscription au bilan, s’imposent à l’État et sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur sa situation financière.

Ils s’élèvent à environ 4 000 milliards d’euros. Les engagements hors bilan relatifs aux retraites en représentent plus de la moitié et sont en hausse d’environ 300 milliards d’euros en raison d’une variation est du taux d’actualisation retenu (– 0,49% en 2016 au lieu de 0,18 % en 2015).

Les garanties dues au titre des livrets d’épargne réglementés correspondent au montant des dépôts.

Les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social sont en nette hausse en raison principalement de la hausse des engagements au titre des régimes sociaux et de retraite pour 75,5 milliards d’euros, liée au changement du taux d’actualisation.

LES PRINCIPAUX ENGAGEMENTS HORS BILAN DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Poste

Exercice 2016

Exercice 2015

Engagements de retraites

2 352

2 036

Livrets d’épargne réglementés

406

403

Mission de régulateur économique et social

571

475

Dette garantie par l’État

195

185

Quote-part au capital du mécanisme européen de stabilité

126

126

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 47-2 de la Constitution dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères » et qu’« ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Le troisième alinéa de l’article 27 de la LOLF prévoit que « les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

La LOLF confie ainsi à la Cour des comptes la mission de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État.

Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les comptes de l’État ont été systématiquement certifiés, même si cette certification a toujours été assortie de réserves. Des progrès significatifs ont été régulièrement réalisés et la tenue de la comptabilité générale en droits constatés s’est progressivement améliorée, ce qui a permis, en dix ans, la levée de quatorze réserves.

En 2016, les comptes de l’État sont certifiés régulier et sincère, sous quatre réserves substantielles au lieu de cinq réserves substantielles en 2015 (71). Le Rapporteur général salue la mobilisation et le travail de l’administration qui ont permis d’atteindre ce résultat.

Les réserves substantielles de la Cour des comptes portent sur :

– les limites générales dans l’étendue des vérifications ;

– les anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations corporelles ;

– les anomalies relatives aux immobilisations financières ;

– les anomalies relatives aux charges et aux produits régaliens.

La Cour des comptes a, en outre, levé trente-trois parties de réserves au sein des réserves substantielles. Par exemple, contrairement à l’an passé, la Cour a constaté qu’une provision pour charges de 2 milliards avait bien été comptabilisée au titre de l’engagement pris par l’État envers le fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risques.

Toutefois, si toutes les demandes de la Cour des comptes avaient été prises en compte, la situation nette de l’État aurait été dégradée de 5,5 milliards d’euros par rapport à la situation nette présentée dans les comptes arrêtés pour 2016.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE RÉSERVES DEPUIS 2006

Exercice

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Nombre de réserves

13

12

9

7

5

4

Source : Cour des comptes.

DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de sa réunion du mercredi 12 juillet 2017, la commission des finances procède à l’examen du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2016 (n° 5).

M. le président Éric Woerth. La commission, après une matinée dense, est appelée cet après-midi à se pencher sur deux sujets sur lesquels je remercie et félicite notre rapporteur général d’avoir travaillé aussi vite. Nous commencerons par le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2016 et nous nous pencherons ensuite sur le rapport d’information préalable au débat d’orientation des finances publiques.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Nous allons examiner en commission le premier texte financier de notre législature. Et celui-ci porte sur le dernier exercice de la précédente législature puisqu’il s’agit du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes 2016.

Avant d’examiner les articles qui le composent et l’unique amendement dont il fait l’objet, je ferai une brève présentation pour rappeler les enjeux que soulève ce texte et les principaux chiffres qu’il est bon, me semble-t-il, d’avoir en tête.

Vous avez raison, monsieur le président, de souhaiter que le Parlement porte davantage attention aux lois de règlement : le temps que l’on y consacre est généralement inversement proportionnel à la quantité d’informations disponibles à examiner...

Outre le projet de loi, plusieurs dizaines d’annexes nous sont fournies par le Gouvernement, conformément aux prescriptions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : cinquante rapports annuels de performances portant sur les missions du budget général, les comptes d’affectation spéciale et les comptes de concours financiers ; sept annexes développant l’examen des crédits et présentant l’exécution des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires ; le compte général de l’État, d’un volume de 290 pages, accompagné de son rapport de présentation, ainsi que le rapport sur le contrôle interne de gestion...

À cela, il faut ajouter les documents produits par la Cour des comptes : son rapport sur l’exécution du budget bien sûr, mais aussi les soixante-quatre notes d’analyse de l’exécution budgétaire, les fameuses NEB.

Tout ceci représente plusieurs milliers de pages ; il est essentiel que, dans le cadre des activités de contrôle du Parlement, les rapporteurs spéciaux et la commission, dans son ensemble, se saisissent pleinement de ces informations précieuses pour améliorer l’efficience des politiques publiques.

La loi de règlement comprend sept articles qui seront mis aux voix les uns après les autres.

Il s’agit d’abord d’un article liminaire qui porte sur le déficit public, c’est-à-dire le solde en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, lesquelles incluent l’État mais aussi les administrations de la sécurité sociale et des collectivités locales.

Viennent ensuite six autres articles qui portent sur le seul budget de l’État en comptabilité budgétaire, budget qui constitue l’objet essentiel de la loi de règlement. Celle-ci est à l’État ce que le compte administratif est aux collectivités territoriales.

L’article liminaire fait état d’un déficit public de 3,4 % du PIB pour 2016. C’est un taux encore élevé, mais deux fois moindre qu’en 2009, année qui a suivi les débuts de la crise financière. La baisse du déficit se poursuit mais à un rythme qui ralentit ces dernières années.

Le déficit structurel se situe actuellement à 1,6 % ou 1,7 % selon les hypothèses retenues par la France sous la précédente législature. La Commission européenne l’estime quant à elle à 2,5 %. L’objet de cette loi de règlement n’est pas de revenir sur les hypothèses précédemment fixées ; celles-ci seront rediscutées dans le cadre de la prochaine loi de programmation des finances publiques qui sera examinée à la rentrée. J’émettrai donc un avis défavorable sur tous les amendements qui viseraient à réécrire l’article liminaire.

L’État porte l’essentiel du déficit public. Son déficit budgétaire est de 69,1 milliards d’euros. Ce résultat a pu être atteint grâce au solde exceptionnellement élevé des comptes spéciaux, qui se situe à 6,8 milliards d’euros.

Une loi de règlement est l’occasion de répondre à deux questions : premièrement, la situation s’améliore-t-elle d’exécution en exécution ? Deuxièmement, les objectifs fixés par le législateur dans la loi de finances initiale, voire dans la loi de finances rectificative, ont-ils été atteints ?

On peut répondre de façon positive à ces deux questions puisque le déficit budgétaire est en baisse et qu’il est moins élevé que ce qui avait été prévu en loi de finances initiale et en loi de finances rectificative.

Depuis 2012, le déficit budgétaire de l’État a été réduit de 18 milliards d’euros. Il l’aurait été de 30 milliards d’euros sans les compensations supplémentaires versées à la sécurité sociale : l’État a dû prendre à sa charge 12 milliards supplémentaires d’allégements de cotisations sociales décidés en 2014 dans le cadre de la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité.

Pour 2016, les recettes nettes du budget général ont été de 300,3 milliards d’euros, dont 284,1 milliards d’euros de recettes fiscales nettes. Elles sont inférieures de 3,1 milliards, soit environ 1 %, à ce qui avait été prévu en loi de finances initiale. Les dépenses nettes du budget général ont été de 376,2 milliards d’euros, soit 310,7 milliards d’euros, auxquels s’ajoutent les prélèvements sur recettes à l’Union européenne, de 19 milliards d’euros, et aux collectivités territoriales, de 46,5 milliards d’euros.

Les dépenses ont été tenues, puisqu’elles sont inférieures d’un milliard d’euros à la prévision. Mais ce résultat a été en grande partie atteint grâce aux moindres dépenses réalisées sur la charge de la dette – 3 milliards d’euros – et les prélèvements sur recettes – 2 milliards d’euros –, ainsi qu’à une augmentation des reports de crédits – 928 millions d’euros.

Les normes de dépenses de l’État ont également été respectées pour les mêmes raisons, avec une sous-exécution de 400 millions d’euros sur le périmètre de la norme en valeur et une sous-exécution de 3,6 milliards d’euros sur le périmètre plus large de la norme en volume. Cela représente une baisse de 0,93 % par rapport à ce qui avait été voté en loi de finances initiale, soit une différence très faible, à un moment où l’on discute de modifications de crédits en cours de gestion.

Hors prélèvements sur recettes, et en intégrant les fonds de concours, les dépenses se sont élevées à 314,4 milliards d’euros. Elles sont composées à près de 40 % de dépenses de personnel et à près de 27 % de dépenses d’intervention.

Les recettes sont inférieures aux prévisions, surtout en raison de l’impôt sur les sociétés (IS). Le bénéfice fiscal de l’année 2015, qui sert d’assiette pour l’IS payé en 2016 pour la majorité des entreprises, avait été surestimé par le précédent gouvernement.

Cette mauvaise nouvelle explique que l’évolution spontanée des impôts a été plus faible que prévu : 5,2 milliards d’euros au lieu de 8,7 milliards d’euros, soit 3,5 milliards d’euros de moins. Le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) et la suppression de la contribution exceptionnelle sur l’IS et d’autres revenus ont également coûté plus cher que prévu : 1,6 milliard d’euros de plus, pour être exact.

Nous avons eu, en revanche, de bonnes nouvelles s’agissant du solde des comptes spéciaux puisque celui-ci est supérieur à ce qu’avait prévu la loi de finances initiale : avec une différence de 5,4 milliards d’euros, il atteint un niveau record de 6,8 milliards d’euros. Toutefois, ce solde ne sera pas récurrent, comme l’a souligné la Cour des comptes. Il comprend notamment 1,7 milliard d’euros de ventes de participations dans des sociétés d’aéroport et 2,4 milliards d’euros de remboursements versés à l’État par l’Agence française de développement (AFD), remboursements qui ont pour contrepartie une recapitalisation du même montant payé par le budget général de l’État.

La dette de l’État quant à elle poursuit sa progression en 2016, à un rythme toutefois ralenti par rapport aux exercices antérieurs. L’encours de la dette a augmenté de 45 milliards d’euros, soit un niveau faible par rapport au niveau d’endettement annuel moyen : 98 milliards d’euros de 2007 à 2011 et 62 milliards d’euros de 2012 à 2016.

Enfin, l’exercice 2016 est marqué par une rupture de tendance forte, avec une augmentation des effectifs de l’État par rapport à 2015, alors qu’ils avaient continuellement diminué depuis 2007.

Pour terminer, je rappelle l’existence de la comptabilité générale de l’État qui offre une présentation différente de celle que nous venons d’examiner. Elle est établie selon le principe des droits constatés comme pour une entreprise : elle est encore perfectible puisqu’elle fait l’objet de quatre réserves substantielles de la Cour des comptes, mais la situation s’est améliorée puisqu’en 2006, lorsqu’elle a été créée, les réserves étaient au nombre de treize.

Cette comptabilité générale est commentée dans mon rapport écrit qui sera publié en fin de semaine. Elle offre aussi beaucoup d’informations intéressantes sur la situation patrimoniale de l’État. Elle nous apprend, par exemple, que la situation nette de l’État est négative à hauteur de 1 200 milliards d’euros. Cela donne parfois le tournis...

Je termine sur ce constat pour rappeler l’impérieuse nécessité de réussir le rétablissement des comptes publics sous ce quinquennat.

En attendant, je vous invite à adopter le présent projet de loi de règlement sans modification. Ce n’est, après tout, qu’une « loi des comptes » : on peut changer l’avenir, difficilement le passé.

M. le président Éric Woerth. L’exercice 2016 n’a pas été aussi performant qu’il aurait pu l’être, c’est le moins que l’on puisse dire. Si l’on observe une légère diminution du déficit de l’État, on recense des éléments exceptionnels de toute nature : une augmentation du nombre de fonctionnaires, un déficit public nominal de 3,4 %... Autant de tendances que la Cour des comptes avait déjà critiquées.

Mme Christine Pires Beaune. Ce matin, M. le ministre de l’économie et des finances a exprimé le souhait que davantage de temps soit consacré à la loi de règlement, quitte à en réserver moins au projet de loi de finances. J’estime que c’est une très bonne idée.

Avez-vous déjà réfléchi à la question, monsieur le président, monsieur le rapporteur général ? Si oui, avez-vous des propositions à formuler ?

M. le président Éric Woerth. Je souscris pour ma part à cette orientation, mais je reste prudent : cela fait longtemps que de telles idées sont mises en avant mais elles n’ont jamais été concrétisées. Au début d’une législature, beaucoup de bonnes intentions sont exprimées mais elles sont rarement suivies d’effets.

Il faudrait revenir sur les modalités de la discussion budgétaire, trop longue et confuse dans sa seconde partie.

Nous sommes en train de réfléchir à un toilettage, tout comme le Gouvernement. Nous examinons notamment le rôle des rapporteurs spéciaux, leur capacité à agir durant les séances publiques. Il y a beaucoup de choses à revoir, notamment des doublons qui apportent de la confusion au lieu de la clarification attendue. Inversement, le projet de loi de règlement est examiné à la va-vite, généralement en une matinée ou un après-midi, alors que l’exécution budgétaire constitue un élément très important pour préparer l’avenir.

Je suis en parfait accord avec le principe posé par le ministre ; je souhaite simplement que les changements soient effectifs. Dans cette perspective, nous formulerons des propositions.

M. le rapporteur général. Le bureau de la commissi