N° 97 tome II - Rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2016 (n°5).




N
° 97

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 juillet 2017.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2016 (n° 5),

TOME II

COMMENTAIRE DES RAPPORTS ANNUELS
DE PERFORMANCES

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur général,

Député.

——

SOMMAIRE

___

Pages

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT 5

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT 15

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES : POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ; DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL 27

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES : SÉCURITÉ ALIMENTAIRE 35

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ; PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS 41

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 51

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT 57

CULTURE : CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 67

CULTURE : PATRIMOINES 73

DÉFENSE 81

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 95

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES 103

ÉCONOMIE 127

ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT 137

ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT 147

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE 157

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES 165

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION 183

JUSTICE 189

MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES ; AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC 199

OUTRE–MER 207

POLITIQUE DES TERRITOIRES 215

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : RECHERCHE 223

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET VIE ÉTUDIANTE 233

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE ; PENSIONS 241

RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ; AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 253

REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS 267

SANTÉ 275

SÉCURITÉS ; POLICE, GENDARMERIE, SÉCURITÉ ROUTIÈRE, CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS  283

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES 295

SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE 303

TRAVAIL ET EMPLOI ; FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L’APPRENTISSAGE 311

PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT ; PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 319

I. LA HAUSSE DES CRÉDITS COMPENSE LES EFFETS DU CHANGE 6

II. LE PROGRAMME 105 ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE 8

III. LE PROGRAMME 151 FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES 10

IV. LE PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE D’INFLUENCE 11

V. LE PROGRAMME 341 CONFÉRENCE « PARIS CLIMAT 2015 » 13

Les crédits de la mission Action extérieure de l’État retracent l’action du ministère des affaires étrangères dans trois programmes : 105 Action de la France en Europe et dans le monde, 185 Diplomatie culturelle et d’influence et 151 Français à l’étranger et affaires consulaires. En 2016, s’y est ajouté le paiement de la majorité des dépenses engagées fin 2015 sur le programme provisoire 341 relatif à l’organisation de la COP 21.

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

2015

2016

Évolution

2015

2016

Évolution

P. 105

1 836,6

2 056,9

220,3

+ 12 %

1 846,9

2 053,9

+ 207

+ 11,2 %

P. 185

730,8

720,1

– 10,7

– 1,5 %

730,4

715,3

– 15,1

– 2,1 %

P. 151

344,9

347,1

+ 2,2

+ 0,6 %

344,2

345,9

+ 1,7

+ 0,5 %

Sous–total

2 912,3

3 124,1

211,8

+ 7,3 %

2 921,5

3 115,1

+ 193,6

+ 6,6 %

P. 341 (temporaire)

175,8

– 4,2

– 180

– 102,4 %

27,9

143,6

+ 115,7

+ 414,7%

Total

3 088,1

3 119,8

+ 31,7

+ 1 %

2 949,4

3 258,7

+ 309,3

+ 10,5 %

Source : rapport annuel de performances.

Ces hausses de crédits sont entièrement dues au programme 105 dont 48 % des crédits financent les contributions aux organisations internationales et les opérations de maintien de la paix, dépenses principalement contraintes et majoritairement libellées en devises. Ces dépenses ont été renchéries depuis fin 2015 par la dépréciation de l’euro face au dollar.

Contrairement à l’exercice 2015, la loi de finances initiale a pris en compte une large partie des effets du change, un mécanisme de couverture du risque par achats à terme ayant en outre permis d’éviter des pertes en cours d’exercice. L’effet défavorable du change a néanmoins contraint à ouvrir 47,9 millions d’euros de dépenses de titre 2 en fin de gestion, en dépassement des crédits inscrits en loi de finances, en raison de la variation change–prix sur les rémunérations des personnels expatriés et des agents de droit local.

Un mécanisme efficace de couverture du risque de change fait donc toujours défaut. L’article 129 de la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 ayant demandé au Gouvernement de présenter un rapport au Parlement sur le sujet, une mission conjointe de l’inspection générale des affaires étrangères (IGAE) et de l’inspection générale des finances (IGF) a établi un rapport en août 2016. Un groupe de travail interministériel a été mis en place afin d’évaluer les coûts et bénéfices des différentes préconisations.

Proches, en 2015, de 100 % pour les AE et de 99,7 % pour le CP, les taux de consommation des crédits atteignent, en 2016, 101,4 % pour les AE et 101,9 % pour les CP, comme le détaille le tableau ci–après.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DES PROGRAMMES DE LA MISSION EN 2016

(en millions d’euros)

 

Programme
105

Programme
185

Programme
151

Programme
341

Mission

 

Autorisations d’engagement

Loi de finances

1 974,8

721,4

371,2

9,2

3 076,6

Crédits consommés

2 056,9

720,1

347,1

– 4,2

3 119,8

En % de la LFI

104,2 %

99,8%

93,5 %

– 45,7 %

101,4 %

 

Crédits de paiement

Loi de finances

1 966

721,4

371,2

140,8

3 199,4

Crédits consommés

2 053,9

715,3

345,9

143,6

3 258,7

En % de la LFI

104,5 %

99,2 %

93,2 %

102,0 %

101,9 %

Source : rapport annuel de performances.

La surconsommation globale est entièrement due à des reports de crédits de 2015 à 2016 pour des opérations de maintien de la paix (190 millions d’euros de reports sur le programme 105).

● La poursuite de la diminution des effectifs

En exécution, le total des dépenses du titre 2 s’élève à 922,34 millions d’euros, dont 617 millions d’euros sur le programme 105, 230 sur le programme 151 et 75,3 sur le programme 185. Le total est en hausse de 5,31 millions d’euros (+ 1,64 %) après une hausse de 29 millions d’euros (+ 3,26 %) en 2015.

Compte tenu des effets de hausse liés au change sur les rémunérations des personnels du réseau diplomatique ainsi que des surcoûts liés à la revalorisation du point d’indice de la fonction publique (+ 1,4 million d’euros) et au protocole relatif aux parcours professionnels, carrières et rémunérations (+ 300 000 euros), la diminution par deux du rythme de hausse tient entièrement à l’application d’un schéma d’emploi rigoureux.

Comme le montre le tableau ci–après, le solde des entrées en fonction et des sorties supprime 88 postes en équivalent temps plein (ETP), soit 4 postes de plus que le schéma d’emploi prévu par la loi de finances initiale. Il en résulte une baisse de 44 postes de la consommation du plafond d’emploi, à 11 902 effectifs en équivalent temps plein travaillé (ETPT), le plafond ayant été par ailleurs réduit de 97 postes par la loi de finances, à 12 041 ETPT.

APPLICATION DU SCHÉMA D’EMPLOIS ET CONSOMMATION DU PLAFOND D’EMPLOIS

 

Application du schéma d’emplois (en ETP)

Consommation du plafond d’emploi (en ETPT)

Sorties

Entrées

Solde

Schéma

2015

2016

   

P 105

1 751

1 691

– 60

– 61

7 791

77 53

– 38

– 0,49 %

P 151

609

597

– 12

– 10

3 311

3 321

+ 10

+ 0,30%

P 185

279

263

– 16

– 13

844

828

– 16

– 1,90 %

Total

2 639

2 551

– 88

– 84

11 946

11 902

– 44

– 0,37 %

Source : rapports annuels de performances.

L’effort de réduction a porté sur les agents de droit local (catégorie G5 du réseau diplomatique inscrits au programme 105) et sur les contrats à durée déterminée en administration centrale et à l’étranger (la catégorie G3 du réseau culturel du programme 185). Mais l’on constate également des diminutions d’effectifs de la catégorie des titulaires et contrats à durée indéterminée en poste à l’étranger (catégorie G2 des programmes 105 et 185), au terme de la mise en place des postes de présence diplomatique (PPD) et en raison de l’exercice de lissage des postes les mieux dotés.

En 2016, les baisses les plus importantes concernent le Maroc (– 16), Madagascar (– 12), le Sénégal (– 11), le Bénin (– 9,5) et le Gabon (– 8). Les effectifs sont en partie redéployés vers des zones prioritaires comme la Chine (+ 16,5), l’Irak (+ 6), la Turquie (+ 4) et le Nigeria (+ 3).

Ce programme, qui rassemble 63 % des crédits de paiement et 65,1 % des effectifs de la mission, met en œuvre les orientations de la politique étrangère et rassemble tous les moyens autres que ceux destinés aux affaires consulaires et à la coopération scientifique, technique et culturelle.

La consommation des crédits atteint 2 056,9 millions d’euros en AE et 2 053,9 en CP, en hausse, par rapport à 2015, de 220,3 millions d’euros (+ 12 %) pour les AE et de 207 millions d’euros (+ 11,2 %) pour les CP.

En 2016, 612,48 millions d’euros ont été versés par la France au profit des opérations de maintien de la paix, contre 396,6 millions d’euros en 2015 et 497 prévus par la loi de finances initiale, le décalage provenant des reports entre exercices.

Les opérations les plus onéreuses ont été celles organisées au Darfour (93 millions d’euros, en hausse de 31 millions d’euros), en République démocratique du Congo (91,9 millions d’euros, en hausse de 26 millions d’euros), au Mali (85,6 millions d’euros, en hausse de 28 millions d’euros), au Soudan du Sud (89 millions d’euros, en hausse de 22 millions d’euros) et en République Centrafricaine (77 millions d’euros en hausse de 18 millions d’euros). Des diminutions modérées de dépenses pour les opérations au Liberia (13,9 millions d’euros, en baisse de 6 millions d’euros) et en Côte d’Ivoire (17,9 millions d’euros, en baisse de 5 millions d’euros) ne fournissent pas de perspectives d’économies suffisantes au regard des hausses qui touchent l’ensemble des missions, même les moins coûteuses.

Les contributions au fonctionnement des organisations internationales dont la France est membre ont atteint, pour celles payées en devises, 210,4 millions d’euros, en baisse de 29,3 millions d’euros (– 12,2 %) en raison de la modification du barème des contributions à l’ONU. De même les contributions payées en euros atteignent 169,3 millions d’euros, en baisse de 6,7 millions d’euros (– 3,8 %) mais en dépassement de 9 millions d’euros par rapport à la loi de finances. Des diminutions concernant l’OTAN (– 6 millions d’euros) et l’UNESCO (– 2,5 millions d’euros) ne compensent pas des surcoûts modérés sur les autres postes et surtout la poursuite de la mission d’observation en Ukraine créée par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) pour 7,7 millions d’euros, non prévus par la loi de finances.

Les dépenses de fonctionnement et d’investissement sur le réseau diplomatique atteignent 241,1 millions d’euros en AE (+ 12,7 millions d’euros soit + 5,5 %) et 230,6 en CP (en hausse de 9,8 millions d’euros soit + 4,2 %)

Les crédits liés à la sécurité des emprises diplomatiques augmentent de 13 millions d’euros, au regard de la menace terroriste qui fait de chaque poste diplomatique français une cible potentielle ainsi que de la poursuite de la dégradation de la situation sécuritaire dans de nombreux pays. Les dépenses d’entretien de l’immobilier à l’étranger ont augmenté de 5 millions d’euros gagés par des économies sont fournies sur des dépenses courantes, par exemple pour les déplacements en missions vers la France ou en dehors des zones d’affectation.

Le ministère n’a obtenu qu’en toute fin de gestion 2016 le dégel de crédits d’attributions de produits rattachés en fin d’année 2015 et reportés sur 2016 issus de locations d’espaces en ambassades. Ceci paraît contre–productif pour les postes incités à louer leurs locaux et qu’il ne faut pas démobiliser dans la recherche de financements extrabudgétaires qui atteignent 4,2 millions d’euros en 2016.

La performance du programme est mesurée par quatre objectifs auxquels sont associés neuf indicateurs appréciant de façon globale la façon dont l’outil diplomatique atteint les principaux objectifs que lui assigne la Nation (comme la présence de diplomates français et l’usage du français dans les institutions européennes, ou l’optimisation de l’effort budgétaire en faveur du maintien de la paix). Mais comme le relève la Cour des comptes, il n’est pas fourni d’élément d’appréciation de l’efficience des différents postes diplomatique ou de la répartition des moyens entre postes ou entre modalités d’intervention. Les objectifs et les indicateurs de performance ne sont donc pas établis de façon à opérer des choix stratégiques ou à dégager des marges de manœuvre budgétaire.

Ce programme rassemble les crédits permettant le fonctionnement du réseau consulaire. Il porte également la subvention versée à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) au titre des bourses d’aide à la scolarisation des Français.

Au terme de l’exercice 2016, on compte 208 consulats généraux, consulats et sections consulaires d’ambassade, contre 215 en 2015 et 223 en 2014 ce qui atteste de l’effort de restructuration du réseau, tant pour des motifs d’économie que de réorientation vers les pays émergents.

La consommation des crédits s’établit à 347,1 millions d’euros en AE et 345,9 en CP, en hausse, par rapport à 2015, de 2,1 millions d’euros (+ 0,6 %) pour les AE et de 1,7 million d’euros (+ 0,5 %) pour les CP.

Cette hausse provient du dynamisme des dépenses de rémunération : 230 millions d’euros consommés, en hausse de 2,5 millions d’euros (+ 1,1 %). Le dépassement de 8 millions d’euros par rapport à la loi de finances, qui porte le taux d’exécution à 103,6 %, est lié à l’effet change–prix. Les dépenses hors titre 2 atteignent à 117,04 millions d’euros en AE et 115,9 millions d’euros en CP, en légères baisses de – 0,3 % et – 0,7 % par rapport à 2015.

Le taux d’exécution des dépenses hors titre 2 du programme est le plus bas de la mission : 77,7 %. Un écart de 33 millions d’euros entre les crédits votés et exécutés provient, pour 28,3 millions d’euros, de la différence entre les montants attribués à l’aide à la scolarisation des Français sur le réseau de l’AEFE (115,5 millions d’euros) et les crédits effectivement consommés (87,2 millions d’euros).

Jusqu’en 2014, le ministère versait en effet à l’AEFE, par avances de trésorerie, la dotation prévue au budget pour l’année suivante. Cette pratique ne respectant pas l’annualité budgétaire, il y a été mis un terme. Les montants versés à l’avance n’ayant jamais été complètement dépensés, l’AEFE avait pu constituer, en quelques années, un fonds de roulement important sur le poste des bourses scolaires. En conséquence, l’agence a prélevé 14,6 millions d’euros sur cette « soulte » pour compléter les crédits consommés sur le programme 151 afin de financer les demandes de bourses, pour un total de 102,96 millions d’euros.

La performance du programme est quantifiée par un seul objectif, « Assurer un service consulaire de qualité », mesuré par deux indicateurs regroupant à la fois les prestations destinées aux ressortissants français (cartes d’identité, passeports, état civil…) et aux étrangers (visas). Les délais de traitement paraissent difficiles à réduire. Le délai est de 11,5 jours en moyenne pour la délivrance des passeports, stable par rapport à 2015, malgré la baisse de plus de 10 % des demandes (232 000 en 2016 contre 258 000 en 2015). La délivrance des cartes d’identité nécessite un délai moyen de 42 jours, les 75 400 demandes en 2016 poursuivant une tendance à la baisse liée à l’extension de la validité des titres de dix à quinze ans.

Enfin les délais de visas court séjour ne nécessitant pas de consultation des services administratifs français ou des partenaires Schengen s’allongent à 4,2 jours contre 3,8 en 2014 alors même que la demande de visa diminue de 1,3 %. Il en résulte une baisse relative de la productivité des agents consulaires. Son niveau reste nettement plus élevé que les années précédentes (332 en 2013 par exemple).

Ce programme vise à promouvoir les positions économique, politique et culturelle françaises, à développer l’usage de la langue française et à faire entendre la position de la France dans les débats internationaux. Il s’appuie sur les services du ministère, particulièrement les établissements à autonomie financière (EAF) rattachés aux services de coopération et d’action culturelle des ambassades, sur des partenaires tels les Alliances françaises, ainsi que sur des opérateurs : l’AEFE, l’Institut français, Campus France et depuis l’exercice 2015, Atout France.

La consommation des crédits s’établit à 720,1 millions d’euros en AE et 715,3 en CP, en baisse, par rapport à 2015, de 10,7 millions d’euros (– 1,46 %) pour les AE et de 15,1 millions d’euros (– 2,06 %) pour les CP.

Les financements alloués aux opérateurs sont en baisse en 2016 comme en 2015. Comme le montre le tableau suivant, la baisse est particulièrement prononcée pour les opérateurs culturels.

LES CRÉDITS DES OPÉRATEURS CULTURELS DU PROGRAMME 185

(en millions d’euros

AE = CP

Réalisation
2015

Prévision LFI
2016

Réalisation
2016

Écart
2015– 2016

Taux
d’exécution
2016

AEFE

405,5

398

390,9

– 14,6

– 3,6 %

98,2 %

Campus France

82

74,7

62,2

– 19,8

– 24,1 %

83,3 %

Institut Français

28,7

39,6

28,3

– 0,4

– 1,4 %

71,5 %

Source : rapport annuel de performances.

La majorité des crédits du programme revient à l’AEFE au titre du service public d’enseignement à l’étranger : 390,9 millions d’euros ont été consommés, en baisse de 14,6 millions d’euros par rapport à 2015 (– 3,6 %) et en retrait de 8,1 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale. Sur un budget de plus de 1,2 milliard d’euros, l’Agence prévoyait une perte de 27,7 millions d’euros : des efforts importants sur les dépenses de fonctionnement des établissements en gestion directe ont ramené ce solde, en exécution, à – 6,5 millions d’euros.

Des indicateurs de l’attractivité de la langue et de l’enseignement français

Les indicateurs de performance les plus significatifs du programme 185 s’appuient sur les performances du réseau d’enseignement français et de langue française.

Un indicateur de « promotion de l’attractivité de la France », composite, se fonde par exemple sur le pourcentage de bacheliers étrangers issus de l’enseignement français à l’étranger qui poursuivent leurs études supérieures en France ou dans le cadre de notre coopération universitaire. Stable pendant trois exercices, à 48,1 %, il régresse brutalement à 42,9 % en 2016, en baisse de 311 bacheliers pour 3 928 élèves accueillis, la menace terroriste en France ayant détourné certains étudiants de notre pays.

Les certifications et tests de langue française ont attiré 572 672 candidats, en 2016, contre 556 776 en 2015 et 513 123 en 2014. Cette progression est supérieure aux objectifs du projet annuel de performance.

Cependant le nombre d’élèves inscrits aux cours de langue des établissements culturels français diminue légèrement (1,071 million en 2016 contre 1,083 million en 2015), comme le nombre d’heures de cours de langue française.

Enfin un indicateur atteste du déploiement du Label FrancÉducation, attribué aux établissements scolaires qui comportent des sections bilingues francophones : 65 000 élèves sont inscrits dans ces cursus en 2016, contre 28 000 en 2015 et 19 000 en 2014.

Le taux d’autofinancement des établissements culturels atteint 69 % en 2016 contre 67 % en 2015 et 2014, mais cette hausse est le résultat mécanique de la contraction des budgets publics. En effet, les montants des cofinancements levés par les opérateurs restent élevés mais diminuent : 161 millions d’euros en 2016, contre 191 millions d’euros en 2015 (– 16 %), 194 en 2014 et 205,7 en 2013. Des facteurs conjoncturels au Brésil et en Italie rendraient compte de la baisse récente mais une diminution trop forte des crédits publics peut diminuer la capacité des opérateurs à susciter des cofinancements des projets culturels.

● Le pilotage de la politique nationale en faveur du tourisme

Depuis 2015, le programme 185 porte la subvention pour charges de service public du groupe d’intérêt économique (GIE) Atout France. L’unique opérateur étatique du secteur tourisme s’appuie en effet sur le réseau diplomatique et consulaire pour approfondir sa connaissance de la clientèle internationale.

Des crédits distincts destinés au tourisme sur la mission Économie

Le secteur du tourisme bénéficie également de crédits de la mission Économie au titre de l’action 21 du programme 134 Développement des entreprises et du tourisme.

La loi de finances initiale a ouvert 6,93 millions d’euros en AE dont 6,13 ont été consommés ainsi que 3,85 millions d’euros en CP dont 3,57 ont été consommés.

Pour 4,3 millions d’euros d’AE, l’essentiel des dépenses de fonctionnement a été consacré à des marchés d’enquête statistiques et des études en matière de tourisme. Les dépenses d’intervention ont atteint 1,4 million d’euros en CP pour des subventions à des entreprises, des collectivités territoriales et des partenaires pour des actions visant à promouvoir une offre touristique de qualité et le tourisme social.

Si la France reste la première destination mondiale, la baisse de 8 % de la fréquentation de touristes étrangers (entre 82,5 et 83 millions en 2016) à la suite des attentats de 2015 a appelé des mesures exceptionnelles.

CRÉDITS D’ATOUT FRANCE ISSUS DU PROGRAMME 185 (AE=CP)

(en millions d’euros)

Réalisation
2015

Prévision LFI
2016

Réalisation
2016

Écart
2015– 2016

Taux d’exécution
2016

33,23

33,35

45,05

+ 11,8

– 35,6 %

135,1 %

Source : rapport annuel de performances.

Comme le montre le tableau ci–dessus, les montants consommés en 2016 sont supérieurs de 11,8 millions d’euros, soit 35,6 %, à la prévision de la loi de finances. Le dépassement provient pour 4,5 millions d’un mécanisme d’intéressement aux recettes additionnelles des droits de visas, instauré par un décret du 30 décembre 2015. En outre 5 millions d’euros de CP proviennent du déblocage, le 13 novembre 2016, d’un fonds d’urgence tourisme portant 10 millions d’euros en AE sur deux exercices, à l’appui des campagnes de promotion.

Un nouveau contrat d’objectifs et de performance (COP) a été conclu avec l’opérateur en 2016, pour renforcer ses moyens d’action, dans l’objectif d’atteindre 100 millions de touristes étrangers en France en 2020.

Ce programme provisoire a isolé les crédits consacrés, sur les deux exercices 2015 et 2016, à l’organisation de la COP 21 (1) qui s’est tenue à Paris du 30 novembre au 11 décembre 2015.

180 000 m2 ont été aménagés au centre de conférence du Bourget afin d’accueillir 157 chefs d’État et de Gouvernement, 20 000 délégués nationaux, plus de 8 000 observateurs et près de 3 000 journalistes. L’organisation de la conférence a été reconnue, de façon unanime, comme une réussite.

La majeure partie des crédits a été allouée en AE en 2015 et la majorité des CP consommés en 2016, comme le montre le tableau ci–après.

MONTANTS DES CRÉDITS DU PROGRAMME 341

(en millions d’euros)

Montants

2015

2016

 

AE

CP

AE

CP

Loi de finance initiale

179,1

43,5

7,8

139,3

Consommation annuelle des crédits

175,8

27,9

– 4,2

143,6

 

2015–2016

AE

CP

Consommation totale

171,6

171,6

Source : rapports annuels de performances.

143,6 millions d’euros de CP ont été consommés en 2016, montants supérieurs aux 139,3 millions d’euros de CP ouverts par la loi de finances initiale en raison de reports de crédits de 2015.

La dépense totale sur deux exercices s’élève à 171,6 millions d’euros ce qui représente une économie de 7,5 millions d’euros par rapport au maximum de 179,1 millions d’euros en AE inscrits initialement (– 4,2 %). Cette économie a permis en 2016 de retirer 4,2 millions d’euros d’engagements.

En outre, les recettes de mécénat, rattachées par voie de fonds de concours, se sont élevées à 5,6 millions d’euros (3,7 en 2015 et 1,9 en 2016). L’économie procurée par la gestion rigoureuse de la dépense et par la recherche active de cofinancements auprès de 60 entreprises partenaires s’élève donc à 13,1 millions d’euros soit 7,3 % du montant budgété.

*

* *

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

____

SOMMAIRE

___

Pages

A. UNE EXÉCUTION CONTRAINTE PAR LA BAISSE PROGRAMMÉE DES RESSOURCES ET LA RÉVISION DES PRIORITÉS 17

B. DES OBJECTIFS GLOBALEMENT ATTEINTS 19

II. PROGRAMME 232 : VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 20

A. DES RESSOURCES MOINS MOBILISÉES PAR LES ACTIONS RELATIVES À L’ORGANISATION DES SCRUTINS 21

B. DES BESOINS ET ENJEUX BUDGÉTAIRES RELATIVEMENT STABLES POUR LES AUTRES ACTIONS 22

III. PROGRAMME 216 : CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR 23

A. DE NOUVELLES RESSOURCES POUR RÉPONDRE À DES BESOINS PONCTUELS ET DES ENJEUX DE SÉCURITÉ DURABLES 23

B. DES EFFORTS ENCORE NÉCESSAIRES S’AGISSANT DES DÉPENSES DE CONTENTIEUX ET DE L’APPLICATION DES MISES À DISPOSITION 24

La mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) constitue le support budgétaire des moyens humains, matériels et financiers du ministère de l’intérieur pour garantir l’exercice des droits des citoyens dans le domaine des libertés publiques ; assurer la présence et la continuité de l’État sur l’ensemble du territoire national ; mettre en œuvre à l’échelon local les politiques publiques nationales. Elle comprend trois programmes : le programme 307 : Administration territoriale ; le programme 232 : Vie politique, cultuelle et associative ; le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.

La mission disposait en 2016 d’autorisations d’engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) d’un montant respectif de 2 944,97 millions et de 2 752,89 millions d’euros. Par rapport à l’exercice 2015, les crédits disponibles apparaissent en baisse de 2,04 % pour les AE et de 8,53 % pour les CP.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT DEPUIS 2013

(en millions d’euros)

 

2013

2014

2015

2016

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Crédits LFI

2 518,6

2 555,54

2 840,91

2 738,63

2 880,17

2 898,05

2 538,39

2 549

Crédits disponibles

2 687,6

2 650,9

3 078,50

2 790,5

3 006,33

3 009,72

2 944,97

2 752,89

Crédits consommés (2)

2 577,5

(95,90 %)

2 607,2

(98,35 %)

2 880,5

(93,57 %)

2 713,4

(97,24 %)

2 812,52

(93,55 %)

2 788,68

(92,66 %)

2 678,74

(90,96 %)

2 699,55

(98,06 %)

Source : Cour des comptes, notes sur l’exécution budgétaire des exercices 2013 à 2016.

Par rapport à l’exercice 2015, l’exécution budgétaire 2016 demeure caractérisée par un emploi des ressources satisfaisant et de nature à préserver la soutenabilité financière.

La consommation des CP connaît une hausse assez significative : en 2016, elle représente 98,06 % des crédits disponibles, contre 90,96 % en 2015. En outre, l’analyse des reports de charges et des restes à payer ne met en lumière aucun risque particulier pour l’exécution future des crédits de la mission.

Sur le plan de la gestion des personnels, on constate une nouvelle fois la sous–consommation du plafond d’emplois fixé en loi de finances initiale, tant pour les services ministériels que pour les opérateurs.

D’après les chiffres établis par la Cour des comptes (3), net des transferts, l’effectif employé par la mission représentait 32 234 équivalents temps plein travaillés (ETPT) à la fin de l’exercice 2016 (contre 32 851 ETPT en 2015) alors que l’autorisation parlementaire portait sur 33 026 ETPT (contre 33 775 ETPT en 2015). Cet écart global de 806 ETPT par rapport aux prévisions découle essentiellement de la sous–exécution des programmes 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (– 320 ETPT) et 307 Administration territoriale (– 485 ETPT).

Depuis 2013, on observe ainsi une baisse régulière des effectifs, dont le nombre passe en exécution sur la période de 33 325 à 32 234 ETPT. On notera que la mission AGTE ne figurait pas parmi les missions qualifiées de prioritaires.

La fusion et la consolidation des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR) au 1er janvier, 2016 apparaît comme un intermède avant la pleine mise en œuvre du plan « préfecture nouvelle génération » (PPNG). On signalera ainsi trois mesures prises au cours de l’exercice qui, sans présenter nécessairement une incidence financière lourde, en constituent l’amorce : en premier lieu, la préparation du déploiement progressif des centres d’expertises et de ressources titres (CERT) ; en deuxième lieu, le lancement du plan de requalification des emplois concomitamment à la reconfiguration des missions ; en troisième lieu, la diffusion d’une circulaire en date du 8 juillet 2016 qui décrit les organisations cibles pour les préfectures.

Présenté comme portant en germe la plus importante des évolutions du réseau préfectoral depuis 30 ans, le PPNG ne devrait produire ses pleins effets qu’en 2017 et 2018. Il intervient toutefois dans un contexte marqué par une diminution globale des moyens financiers et humains mis à la disposition du programme 307 et l’existence de tensions sur l’exécution des crédits.

● Sur le plan budgétaire, l’exercice 2016 se solde par une baisse des crédits disponibles, tant en AE (1 721,78 millions d’euros, soit – 3,20 % par rapport à 2015) qu’en CP (1 664,54 millions d’euros, soit – 4,36 %).

Par rapport à 2015, cette évolution résulte pour beaucoup de la réduction très significative des crédits ouverts pour les actions 4 Pilotage territoriale des politiques gouvernementales (– 10,93 % en AE et CP) et 5 Animation et soutien du réseau (– 4,04 % en AE et – 7,67 % en CP). Au–delà des mesures de périmètre au sein du programme, il s’agit là essentiellement de l’impact de deux mesures d’affectation du personnel.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 307
ADMINISTRATION TERRITORIALE
ENTRE 2013 ET 2016

(en millions d’euros)

 

Exéc. 2013

LFI 2014 (4)

Crédits ouverts 2014 (5)

Exéc. 2014

LFI 2015

Crédits ouverts 2015

Exéc.

2015

LFI

2016

Crédits ouverts 2016

Exéc. 2016

AE

1 751,49

1 726,95

1 800,09

1 755,13

1 714,96

1 778,68

1 754,04

1 651,04

1 721,78

1 664,54

CP

1 751,95

1 725,29

1 798,43

1 746,48

1 714,17

1 777,88

1 752,29

1 641,80

1 700,43

1 669,53

Source : rapports annuels de performances 2013 à 2016.

Seule l’action 2 Réglementation générale, garantie de l’identité et de la nationalité et délivrance des titres voit ses autorisations d’engagement et ses crédits de paiement croître de 1,49 % (avec 695,94 millions d’euros en AE et CP).

De même, le montant des crédits consommés à l’échelle du programme s’inscrit en baisse, avec une diminution de 5,10 % pour les AE et de 4,72 % pour les CP. Seules les actions 01 Coordination de la sécurité des personnes et des biens et 03 Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales présentent des dépenses en hausse, l’essentiel portant sur des crédits de titre 2.

De fait, l’évolution des crédits consommés par le programme 307 tient avant tout à la baisse des dépenses de personnel de l’action 5. Comme précédemment indiqué, elle résulte des transferts de 684 ETPT des services interministériels départementaux des systèmes d’information et de communication (SIDSIC) au bénéfice du programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrés, ainsi que de 227,07 ETPT pour la gestion fonds européens au bénéfice des conseils régionaux. On remarquera cependant la surconsommation des crédits de l’action 2 Réglementation générale, garantie de l’identité et de la nationalité et délivrance des titres (+ 5,6 millions d’euros) qui s’explique par l’augmentation d’activité des services en charge de la demande d’asile, dans le cadre de la préparation du PPNG, notamment afin de résorber les stocks de dossiers de titres.

Les crédits consommés au titre des dépenses de fonctionnement (titre 3) reculent de 2,88 % en AE et chutent de 6,87 % en CP (à respectivement 168,47 millions d’euros et 159,49 millions d’euros), en conséquence des efforts d’économies réalisés dans le champ des actions 4 et 5. Celles–ci portent sur les dépenses de fonctionnement courant.

La consommation des crédits ouverts au titre des dépenses d’investissement (titre 5) chute de 56 % en AE (à 15,91 millions d’euros) et de 18 % en CP (à 29,87 millions d’euros). Le recul et la différence par rapport aux prévisions de la LFI 2016 s’analysent comme le résultat d’un redéploiement de crédits de l’action 5 afin de réaliser des travaux urgents à mener afin d’assurer la sécurisation des bâtiments. Ainsi que le relève à nouveau la Cour des comptes, les ressources en investissement apparaissent insuffisantes afin d’assurer dans de bonnes conditions le gros entretien et le renouvellement, et ne permettent de réaliser, hors programme national d’investissement (PNE) que des opérations urgentes de « conservation ». Il en résulte un sous–entretien chronique du parc immobilier des préfectures et des sous–préfectures.

Pour leur part, les crédits consommés au titre des dépenses d’intervention (titre 6) se réduisent à 24,89 millions d’euros, (– 25,97 % en AE et – 26,03 % en CP par rapport à l’exercice 2015). Cette baisse s’explique par la consommation des crédits de l’action 2. Cette action assure le reversement à l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) de l’attribution de produit pour services rendus, au titre de l’acheminement des certificats d’immatriculation des véhicules. On notera que les 24,86 millions d’euros reversés à l’ANTS comprennent les reports de 2015 sur 2016 de près de 5,99 millions d’euros (en AE et en CP), somme qui a constitué pour l’Agence une recette exceptionnelle ayant contribué – certes artificiellement – à l’amélioration du solde budgétaire et à la poursuite du renforcement de son fonds de roulement.

● Sur le plan des effectifs, l’exercice 2016 se solde par une sous-exécution du plafond d’emplois. Les effectifs à la disposition du programme 307 s’établissent à 25 797 ETPT contre 26 267 ETPT prévus en gestion (après abondement de 95 ETPT au titre de la compensation des délégués du préfet) (6), soit un écart de 470 ETPT alors même que l’autorisation parlementaire portait sur 26 187 ETPT, en diminution de 765 ETPT par rapport à l’exécution 2015.

Le niveau des effectifs au terme de l’exercice découle du transfert des agents affectés dans les SIDSIC déjà évoqué. L’exécution 2016 aboutit à un schéma d’emploi positif (+ 31 ETPT et + 15 ETPT hors transfert) alors que les prévisions initiales prévoyaient une réduction de 200 ETP. Celui–ci résulte de recrutements parmi les personnels administratifs destinés à répondre à trois besoins identifiés au cours de l’examen de la mission : en premier lieu, la mise en œuvre du Pacte de sécurité (+ 185 ETP inscrits) ; l’application du Plan d’accueil des migrants (+ 30 ETP) ; le renforcement des guichets uniques d’accueil des demandeurs d’asile (+ 16 ETP).

En cela, l’exécution 2016 marque une relative « pause » alors qu’avec la mise en œuvre du Plan « préfectures nouvelles génération », le ministère de l’intérieur s’est engagé sur la réalisation d’un schéma d’emploi conduisant à la suppression de 1 300 ETPT à échéance 2018.

La plupart des indicateurs relatifs à l’exécution 2016 affichent une progression des résultats obtenus par rapport à 2015, voire l’atteinte ou le dépassement des cibles fixées pour l’exercice.

On citera tout particulièrement : le taux d’élaboration des plans communaux de sauvegarde dans les communes soumises à obligation légale ; le taux de dossiers de fraude documentaire détectés par les préfectures ; le taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture et le taux d’actes télétransmis par l’application ACTES ; le taux de préfecture certifiées ou labellisées Qualipref numérique 2.0.

En revanche, on relèvera des reculs par rapport aux résultats enregistrés en 2015 dans des domaines intéressant directement la mission sur lesquelles les préfectures doivent se recentrer en application du PPNG. Il en va ainsi en ce qui concerne :

– le taux d’établissements recevant du public soumis à l’obligation de contrôle visités par la commission de sécurité (indicateur 1.2), en baisse de près de 3 points par rapport à 2015 et inférieur à la prévision actualisée PAP 2017 ;

– le taux d’exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les sites soumis à PPI (7) (indicateur 1.3), en retrait de près de 2 points par rapport à 2015 et inférieur de 6 points à la prévision actualisée pour 2016 ;

– le pourcentage de passeports biométriques mis à disposition dans un délai de 15 jours (indicateur 2.2), stable par rapport à l’exercice 2015 mais inférieur de plus de 4 points par rapport à la prévision actualisée pour 2016.

Le programme 232 retrace les moyens matériels et humains dont dispose le ministère de l’intérieur afin de garantir aux citoyens le respect de leurs droits à prendre part à la vie électorale (actions 1 et 3), à la vie associative (action 5) et dans l’exercice de la liberté religieuse (action 4).

En 2016, le montant des crédits ouverts en cours de gestion atteignaient la somme de 198,45 millions d’euros en AE et de 243,79 millions d’euros en CP (contre respectivement 438,39 millions d’euros en AE et 439,15 millions d’euros en CP en 2015). La consommation des crédits a porté sur 185,87 millions d’euros en AE (– 39,80 %) et sur 232,82 millions d’euros en CP (– 13,05 %) mais représentent 187,05 % des AE ouverts 234,49 % des CP ouverts.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 232

VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE ENTRE 2013 ET 2016

(en millions d’euros)

 

Exéc

2013

LFI 2014 (8)

Crédits

ouverts 2014 (9)

Exéc.

2014

LFI 2015

Crédits

ouverts 2015

Exéc.

2015

LFI

2016

Crédits

Ouverts

2016

Exéc. 2016

AE

151,80

312,32

309,52

279,95

438,39

438,39

308,74

99,37

198,46

185,87

CP

150,69

312,97

309,69

278,53

439,15

439,15

267,76

99,29

243,79

232,82

Source : rapports annuels de performances de 2013 à 2016.

La disproportion des crédits consommés par rapport aux crédits ouverts au terme de l’exercice 2016 résulte de l’organisation des scrutins, ce que corroborent deux éléments factuels : la baisse de 91,68 % des engagements non couverts par des paiements au terme de l’exécution (4,26 millions d’euros contre 51,21 millions d’euros au 31 décembre 2015) ; la part très substantielle des dépenses relatives aux élections dans les crédits de paiement mandatés pour couvrir des engagements antérieurs à 2016 (soit 46,9 millions d’euros sur 48,32 millions de CP consommés).

La baisse globale des dépenses du programme 232 résulte de la moindre consommation des crédits des actions 2 Organisation des élections et Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) en raison d’une part, de l’absence de scrutins locaux ou nationaux en 2016 et d’autre part, de l’impact différé du remboursement des dépenses exposées dans le cadre de l’organisation et de la tenue des élections régionales et d’élections territoriales outre–mer à la fin 2015.

● L’action 2 voit ainsi ses dépenses régresser de 51,09 % en AE (passant de 236,72 millions à 115,78 millions d’euros) et de 17,61 % en CP (161,05 millions contre 195,48 millions d’euros). Les crédits consommés excédent cependant très largement les crédits inscrits en loi de finances du fait du report sur l’exercice 2016, de dépenses non exécutées au titre de plusieurs scrutins locaux : les élections régionales et à l’Assemblée de Corse et les élections territoriales en Martinique et en Guyane. Il en va ainsi en ce qui concerne les crédits de fonctionnement (titre 3), lesquels ont également couvert des dépenses relatives à l’organisation d’élections partielles, ainsi que des dépenses communes de l’administration centrale et des préfectures.

On remarquera qu’en matière de dépenses de personnel (crédits de titre 2), il existe un écart de près de 10,28 millions d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, cette sous–consommation pouvant s’expliquer par le recours croissant des préfectures à des prestataires extérieurs afin d’assurer la mise sous pli de la propagande électorale. Il en résulte un coût par scrutin inférieur aux prévisions.

● L’action 3, relative à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, réduit aussi sensiblement sa consommation d’AE (– 21,03 %, à 4,33 millions d’euros) et de CP (– 19,18 %, à 5,38 millions d’euros) par rapport à 2015. Il faut y voir l’effet conjugués de deux éléments constitutifs de la dépense : d’une part, la baisse – toute relative – de l’activité de la CNCCFP, avec l’achèvement de l’examen des comptes de campagne des derniers scrutins, ainsi que l’examen des comptes moins nombreux des candidats à des scrutins partiels ; d’autre part, le maintien de charge de fonctionnement courant (notamment 1,3 million d’euros de CP pour le paiement de son loyer, de charges locatives et de taxes). Logiquement, avec 43 ETPT, la Commission demeure en deçà de l’autorisation parlementaire pour l’exercice 2016 (fixée à 44 ETPT).

Cela étant, on remarquera qu’après application de la réserve de précaution (0,5 % sur les crédits de personnel et 8 % sur les crédits hors titre 2), le taux de consommation des crédits atteint 99,8 % des AE et 99,2 % des CP.

L’action 1 Financement des partis a bénéficié d’un montant de crédits inscrits en LFI stabilisé trois exercices, soit 68,67 millions d’euros. Ce niveau de ressources traduit le choix arrêté à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances initiale pour 2014 de réduire de 10 % l’aide publique au financement des partis. Le montant des dépenses (63,02 millions) résulte quant à lui de l’application des sanctions financières pour non–respect des règles relatives à la parité.

En revanche, l’action 4 Cultes a vu le montant de ses crédits augmenter assez substantiellement en LFI, tant en AE (+37,32 %) qu’en CP (+ 15,18 %). Si la consommation des AE recule (à 2 647,62 millions d’euros) par rapport à 2015, celle des crédits de paiement bondit (à 3 293,52 millions d’euros), les CP consommés représentant 137,39 % des crédits ouverts.

Pour l’action 5 Vie associative, l’exercice 2016 se signale à la fois par un très net recul des crédits inscrits en loi de finances initiale et par une chute de leur consommation (– 33,71 % en AE à 84 780 euros et – 52,07 % en CP à 70 340 euros). Ce faible niveau de dépenses par rapport à 2015 se résume aujourd’hui à des opérations de maintenance du Répertoire nationale des associations (RNA), financées sur les crédits de fonctionnement.

 

Exéc

2013

LFI 2014 (10)

Crédits ouverts 2014 (11)

Exéc

2014

LFI

2015

Crédits ouverts

2015

Exéc.

2015

LFI 2016

Crédits ouverts

2016

Exécut.

2016

AE

674,23

882,53

888,98

927,96

726,82

769,70

749,74

787,99

1 015,36

828,34

CP

704,51

781,27

787,71

770,94

744,73

788,23

768,63

808

808,62

797,21

Source : rapports annuels de performances de 2013 à 2016.

Au terme de l’exercice, le programme 2016 disposait de crédits ouverts d’un niveau inédit à l’échelle de la XIVème législature, les autorisations d’engagement atteignant 1 015,36 millions d’euros (+ 31,92 % par rapport à 2015), et les crédits de paiement 808,62 millions d’euros (+2,59 %). L’exécution se solde également par une forte croissance des crédits consommés : les AE augmentent de 10,48 % (à 828,34 millions d’euros) et les CP progressent à un rythme de 3,72 % (à 797,21 millions d’euros).

● Cette hausse globale résulte de l’évolution des dépenses et besoins de deux actions (actions 5 et 3).

– Pour l’action 5 Affaires immobilières. Après la contraction observée entre les exercices 2014 et 2015, la consommation des crédits connaît une croissance en AE de 7,55 % (atteignant 136,39 millions d’euros). Cette évolution résulte de l’engagement du crédit–bail immobilier pour le bâtiment du pôle de renseignements de Levallois–Perret. Pour ce qui est des CP, l’augmentation des dépenses par rapport à 2015 (+ 9,6 millions d’euros) répond en premier lieu à la réalisation des travaux de sécurisation réalisés dans le cadre du Pacte de sécurité.

– Dotée de 75,27 millions d’euros en AE et 73,19 millions d’euros en CP), l’action 3 Système d’information et de communication n’en apporte pas moins la seconde contribution à la hausse des dépenses du programme 2016. Les crédits consommés atteignent 88,79 millions d’euros en AE et 72,94 millions d’euros, montants en progression de respectivement 66,10 % et 37,18 %. Cette augmentation trouve pour l’essentiel son origine dans l’évolution des dépenses d’investissement (crédits de titre 5).

Les écarts constatés par rapport aux montants inscrits en LFI tiennent principalement au transfert de de crédits obtenus sur le BOP CSIC au titre de la convention de réalisation du projet data center de haute sécurité, signée entre le ministère de l’intérieur et le secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale. On signalera également les dépenses réalisées dans le cadre du plan de renforcement des moyens de lutte anti–terroriste (PLAT), ainsi que du Pacte de sécurité (soit 27,11 millions d’euros en AE et 24,77 millions d’euros en CP).

Par rapport à l’exercice 2015, les autres actions enregistrent des évolutions plus modérées de leurs crédits ouverts et consommés à la hausse ou à la baisse.

● Dans le bilan de l’exercice, il convient encore de souligner le sous–exécution persistante du plafond d’emplois et la maîtrise des dépenses de personnel alors même que le périmètre du programme intègre désormais les inspecteurs et délégués du permis de conduire.

Les effectifs constatés au terme de l’exercice 2016 se limitent en effet à 6 394 équivalents temps plein contre 7 320 prévus par la loi de finances initiale. Toutefois, ces chiffres s’inscrivent toujours dans la trajectoire ascendante constatée depuis 2014, exercice au terme duquel le programme 216 disposait de 5 399 ETPT.

Quoiqu’en hausse de 2,55 % par rapport à 2015, l’évolution des dépenses de personnel est contenue. Le montant des crédits de titre 2 atteint 439,87 millions d’euros (en AE et CP), en net retrait par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (soit 481,90 millions d’euros en AE et CP).

Suivant le constat déjà dressé depuis 2013, la programmation des crédits de contentieux ne peut être considérée à ce jour comme parfaitement sincère.

Ainsi que le relève une fois de plus la Cour des comptes, l’exécution 2016 se caractérise par une nouvelle sous-budgétisation : de fait, la LFI a procédé à la réduction du montant des crédits par rapport à 2015 en allouant à ce poste de dépenses 43,30 millions d’euros en AE et CP (contre 63,33 millions). Or, même en baisse (de 16,43 % en AE et de 14,09 % en CP), le montant des crédits consommés (82,66 millions d’euros en AE et de 84,10 millions d’euros en CP) excède très largement les ressources : ils représentent jusqu’à 190,91 % des AE ouvertes et 194,22 % des CP ouverts.

Certes, l’écart entre la programmation des crédits et leur exécution peut se justifier par le dénouement parfois difficilement anticipé de contentieux onéreux. Toutefois, ce désajustement quasi structurel a des conséquences sur la gestion des crédits de l’ensemble du programme : l’insuffisance des crédits a nécessité le dégel intégral des crédits hors titre 2 du programme mis en réserve (soit 31 millions d’euros en AE et 37 millions d’euros en CP), ainsi que divers mouvements réglementaires, dont certains réalisés en décembre 2016.

Le plan d’action interministériel engagé en 2014 vise à remédier à cette situation. En 2016, il a permis :

– l’élargissement de l’expérimentation du pilotage régional des crédits de contentieux ;

– la création d’un pôle d’appui juridique spécialisé sur le concours de la force publique, structure installée à Marseille ;

– de nouvelles mesures tendant à mieux encadrer les frais d’avocats auxquels recourt l’État, avec notamment l’établissement d’un coût moyen des dépenses d’honoraires pour des litiges tels que ceux relatifs au droit des étrangers.

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AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES :
POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ; DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

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SOMMAIRE

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Pages

A. UNE MISSION QUI NE REPRÉSENTE QU’UNE PART MINORITAIRE DES CONCOURS PUBLICS À L’AGRICULTURE 28

1. L’architecture de la mission 28

2. Une part minoritaire des concours publics à l’agriculture 29

B. UNE EXÉCUTION 2016 TRÈS SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION 29

II. UNE PERFORMANCE ASSEZ INÉGALE 30

A. LES PERFORMANCES PROMETTEUSES DU PROGRAMME 154 30

B. LES RÉSULTATS CORRECTS DU PROGRAMME 149 31

C. LES RÉSULTATS PLUTÔT POSITIFS DU PROGRAMME 215 32

D. LES PERFORMANCES DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL 33

En 2016, les actions conduites par la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) ont connu sur le plan financier une double évolution : un dépassement en exécution des moyens qui leur avaient été accordés en loi de finances initiale ; une performance inégale.

La mission, dont les dépenses d’intervention représentent 37 % des crédits et celles de personnel 27 % de l’ensemble, comporte quatre programmes distincts :

– le programme 154 Économie et développement durable de l’agriculture et des territoires qui regroupe la majorité des crédits budgétaires (54 %) de la mission (1,37 milliard d’euros en autorisations d’engagement et 1,28 milliard d’euros en crédits de paiement en LFI pour 2016) ;

– le programme 149 Forêt qui comporte 9 % des crédits (276 millions d’euros en AE et 289 millions d’euros en CP) ;

– le programme support 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture, pour 22 % des crédits de la mission (658 millions d’euros en AE et 662 millions d’euros en CP) ;

– et, depuis l’exercice 2008, le programme 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation.

L’action de l’État en faveur de l’agriculture et des affaires rurales passe aussi par le compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural qui comporte deux programmes visant à soutenir les structures chargées du conseil et de l’appui technique aux agriculteurs. Ces programmes sont financés par la totalité du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles.

Apprécier l’ensemble des concours publics à l’agriculture implique surtout de mentionner l’importance des mesures relatives à la politique agricole commune (les concours de l’Union Européenne atteignent 9 milliards d’euros, soit trois fois plus que les crédits de la mission) ainsi que les dépenses fiscales de la mission évaluées à 2,77 milliards d’euros en 2016 (au nombre de 36, elles représentent 4 % des dépenses fiscales rattachées au budget général de l’État et 98 % des crédits budgétaires de la mission) et l’ensemble des moyens alloués au financement de la protection sociale agricole, voisins de 13 milliards d’euros.

Il faut d’ailleurs noter, s’agissant des concours communautaires, que la réforme de la PAC a permis à la mission de réaliser des économies, par la prise en charge par le budget européen de certains dispositifs (prime à la vache allaitante) et une amélioration des taux de cofinancement pour d’autres (indemnités compensatrices de handicaps naturels).

Il faut faire référence aussi au rôle des opérateurs, qui assurent la mise en œuvre de ses politiques publiques et la gestion des interventions. Avec 27 % des crédits hors titre 2, ils sont une composante essentielle de la mission. Les ouvertures de crédits de subventions pour charges de service public représentent ainsi 21 % des crédits du programme 154 (263 millions d’euros) et 67 % du programme 149 (193,5 millions d’euros). Leur masse salariale (922,3 millions d’euros) dépasse les crédits du titre 2 de la mission.

Suivant les indications fournies par la Cour des comptes dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2015 (NEB), la masse salariale des opérateurs (915 millions d’euros) devrait progresser de 2,6 % par rapport à l’exécution 2015. Il est précisé également, dans la NEB, que le ministère assure un suivi resserré des opérateurs de la mission, dont, par ailleurs, la trésorerie se dégrade depuis plusieurs années, notamment pour l’ONF.

La trajectoire retenue dans la loi de finances initiale n’a pas été respectée pour l’exécution du budget de la mission en 2016.

Comme pour 2015, on constate, en effet, un écart très important entre la LFI et l’exécution, pour les AE (+ 519,2 millions d’euros) et pour les CP (+ 440,2 millions d’euros). Si était prise en compte la baisse de 7 points de cotisations maladie pour les exploitants agricoles qui sera rattachée à la mission en 2017, la sur-exécution s’établirait à + 989,2 millions d’euros d’AE et + 910,2 millions d’euros de CP, comme l’indiquait la Cour des comptes.

L’exécution du seul programme 154 a été supérieure aux crédits ouverts en loi de finances initiale de 458,8 millions d’euros en AE et de 399,1 millions d’euros en CP. Cette sur-exécution s’explique par les annonces intervenues en cours de gestion, notamment la poursuite du plan de soutien à l’élevage (janvier 2016), le pacte de consolidation des entreprises agricoles (octobre 2016) ainsi que le règlement du refus d’apurement communautaire. Certains dispositifs étaient sous-budgétisés, notamment l’exonération de cotisations sociales pour les travailleurs occasionnels et les demandeurs d’emplois (TO-DE) qui a connu un dépassement de 79,9 millions d’euros en AE et en CP. D’autres étaient non budgétisés, tel que le Fonds d’allégement des charges ou le Fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA).

La mission qui avait connu une diminution importante de ses effectifs entre 2012 et 2014 n’a respecté, pour les dépenses de personnel « titre 2 » ni le plafond d’emplois (13 036 emplois exécutés, au lieu de 12 606 prévus), ni l’enveloppe ouverte en loi de finances initiale (859,9 millions d’euros au lieu de 916,3 millions d’euros), du fait notamment de dépenses exceptionnelles liées à la mise en place du Fonds européen agricole de garantie, le FEAGA.

Ce programme rassemble les crédits ayant pour objet de contribuer à améliorer la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires et de faciliter leur adaptation aux exigences environnementales et sociales. Une attention toute particulière doit être accordée à la performance de ce programme, dans la mesure où il représente 54 % des crédits budgétaires de la mission et où le gouvernement considère le renforcement de l’amélioration de la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires sur les marchés national et international comme une priorité.

Les objectifs de performance retenus ont été globalement atteints.

La part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole utilisée (SAU) est toujours en progression, sous l’influence des programmes nationaux et communautaires de développement de ce type d’agriculture et de la hausse de la demande en produits bio sur le marché (5,8 % en 2016, au lieu de 5,1 % en 2015), mais ce niveau reste inférieur à l’objectif de 6 % des superficies cultivées fixé dans le PAP 2016 ainsi qu’à la cible de 8 % retenue pour 2017.

Rappelons que l’agriculture biologique concerne aujourd’hui 7 % des exploitations, 10 % de l’emploi agricole et que la France occupe dans ce secteur le troisième rang en Europe derrière l’Espagne et l’Italie.

En 2016, la part des agriculteurs certifiés en agriculture biologique dans le nombre total des agriculteurs est de 7, 2 %, soit une augmentation de 12 % par rapport à 2015 (6,8 %) ; cette progression s’avère toutefois moins forte que prévu en 2016 (9,16 %).

L’objectif n° 2 vise à favoriser l’attractivité des territoires ruraux : un nouvel indicateur mesure le poids de l’installation aidée. Ces données ne sont pas renseignées pour l’exécution 2016.

La part des bénéficiaires d’indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) dans l’ensemble des demandeurs des aides PAC atteint 30 % en données provisoires, au lieu de 28,06 % en 2015, du fait notamment de l’intégration des producteurs laitiers dans le champ d’application de la nouvelle PAC. La cible retenue est de 30,57 % pour 2017

L’objectif n° 3 concerne enfin la mise en œuvre des politiques nationales et communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service. L’unique indicateur utilisé est le coût de gestion des aides de la PAC : avec la mise en œuvre de la nouvelle politique agricole commune 2014-2020, il diminue pour les aides du premier pilier (2,72 %, au lieu de 3,08 % en 2015), mais il augmente légèrement pour celles du second pilier (5,8 %, au lieu de 5,65 % en 2015).

Comme pour les exercices précédents, on ne peut que regretter enfin l’absence d’un indicateur mesurant les délais de paiement des aides allouées au titre de la PAC, ces délais étant souvent jugés trop longs.

Le premier objectif de la mission porte sur l’accroissement de la part de la récolte de bois rapportée à la production biologique ; celle-ci est mesurée à partir des chiffres de la campagne d’inventaire 2015 de l’Institut national de l’information géographique et forestière ; elle est estimée à 48 % (données provisoires), proche de celle constatée en 2015 (48,6 %) et reste sensiblement inférieure au niveau retenu comme cible dans le PAP 2016 (53 %).

Le programme national de la forêt et du bois (PNFB) élaboré en application de la loi du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt (LAAF), qui a notamment prévu la création des Groupements d’intérêt Économique et Environnementaux forestiers (GIEEF) et les aides du Fonds Stratégique de la Forêt et du Bois (FSFB) élaboré en 2015 en application de la LAAF devraient faciliter à l’avenir l’augmentation des prélèvements effectués en forêt et donc la valeur de l’indicateur.

Des résultats significatifs ont été obtenus dans la gestion durable des forêts relevant du régime forestier, qu’il s’agisse des forêts domaniales ou de celles des collectivités, grâce notamment aux engagements pris dans le nouveau contrat d’objectifs et de performance de l’ONF conclu en 2016 pour la période 2016-2020. La part des surfaces des forêts publiques aménagées atteint ainsi, en 2016, 99,9 % pour les forêts domaniales (98,7 % en 2015), 94,8 % pour les forêts des collectivités (93,5 % en 2015).

S’agissant de l’objectif de dynamisation de la forêt privée, l’indicateur qui mesure la part des surfaces forestières privées relevant d’un plan simple de gestion était pour 2016, en données provisoires, de 84,5 %, soit un niveau supérieur aux réalisations 2015 (83,5 %) et voisin de la cible retenue dans le PAP 2016 (85 %).

Ce programme support porte les effectifs, la masse salariale et les moyens de fonctionnement de la mission. L’objectif est de rendre l’administration plus efficace et exemplaire, tout en améliorant sa relation avec les usagers.

Les résultats obtenus en 2016 apparaissent incertains, dans un contexte caractérisé par de sensibles évolutions touchant à la politique agricole commune et marqué par une recrudescence des crises économiques, climatiques et sanitaires.

Il faut noter que l’amélioration des relations avec l’usager est depuis plusieurs années considérée par le ministère comme une vraie priorité.

Les indicateurs présentent des résultats plutôt positifs. Le taux d’utilisation des téléprocédures (98 %) est sensiblement supérieur aux prévisions du PAP 2016 (95 %) et à la cible pour 2016 (80 %). Les usagers du ministère utilisent de plus en plus ces procédures.

Il faut noter que, pour les aides découplées de la PAC, la télédéclaration des aides surface (365 000 dossiers en 2016) a été rendue obligatoire par le décret n° 2016-294 du 11 mars 2016.

Pour la gestion des ressources humaines, le ratio retenu, qui mesure en pourcentage le nombre d’agents remplissant une des grandes fonctions RH (gestion, formation, suivi des conditions de travail, pilotage de la politique de gestion) rapporté à l’effectif géré étant de 2,12 %, pour une prévision de 2,06 % en 2015 et une cible de 1,95 % dans le PAP 2016. L’indicateur prévu est cependant plus de moyens que de résultats.

La part des bénéficiaires de l’obligation d’emploi prévue par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 augmente par rapport à 2015 (4,83 %, au lieu de 4,7 % en 2015), pour une cible qui reste fixée à 6 %.

Sur l’efficience des fonctions immobilières, informatiques ou achat, les résultats obtenus semblent correspondre enfin aux trajectoires prévues.

Le compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural (CASDAR) enregistre une légère amélioration de ses performances en 2016.

Le programme 775 Développement et transfert en agriculture vise à orienter les structures chargées du conseil et de l’appui technique aux agriculteurs vers des systèmes de production performants. L’unique indicateur retenu qui mesure la part d’emplois à temps plein consacrés dans ces organismes à des actions prenant en compte les principes de l’agro-écologie n’est pas renseigné en données d’exécution 2016.

Le programme 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture soutient, quant à lui, la conduite d’études et d’expérimentations principalement par les instituts techniques ainsi que l’analyse des innovations de terrain. La part des financements portant sur des problématiques de développement durable qui avait fortement progressé en 2014 et 2015 (89,9 %) s’élève pour 2016 à 92,3 %, soit 2,3 points de plus que la prévision actualisée.

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AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES :
SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

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SOMMAIRE

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Pages

Le programme 206 Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation a pour objet de garantir la qualité et l’état de salubrité des végétaux, des animaux et des aliments destinés à la consommation humaine. Son exécution est confiée à la direction générale de l’alimentation (DGA).

L’action de l’administration s’opère dans un contexte budgétaire strict et parfois tendu, avec des économies décidées en loi de finances initiale, qui nécessitent des dégels en cours d’année pour pallier les effets des crises sanitaires. De facto, la diminution des crédits hors titre 2 demandés en LFI pour 2016
(en baisse de 209,3 millions d’euros en 2015 à 200,3 millions d’euros en 2016) s’est heurtée comme l’année précédente à la résurgence de ces crises : influenza aviaire et fièvre catarrhale ovine (1 350 cas au 31 décembre 2016). Ces crises donnent lieu en cours d’exécution au paiement d’indemnisations et à la surconsommation finale des crédits.

La programmation du programme 206 est peu sincère, elle a d’ailleurs reçu un avis défavorable du contrôleur budgétaire et comptable ministériel, les impasses budgétaires ayant été évaluées à 91,4 millions d’euros d’AE et de CP.

 

Programme 206

 

AE

CP

LFI

487,16

485,85

LFR

0,00

0,00

Total des mouvements de crédits dont :

73,62

67,10

reports

9,23

12,86

virements

0,70

0,70

transferts

0,41

0,41

décrets d’avances

63,28

53,12

Fonds de concours et attr. produits

2,46

2,46

Total des crédits disponibles

563,24

555,40

Crédits consommés

556,57

551,02

Source : MAAF.

Cette surconsommation s’explique par des crises sanitaires de grande ampleur. Certaines de ces crises ayant débuté en 2015, le surcroît de dépenses, évalué par la Cour des comptes à 58 millions d’euros, était en partie prévisible.

Aux deux crises sanitaires majeures liées à des virus hautement pathogènes de l’influenza aviaire (IAHP) qui se sont succédé au début 2016 dans le Sud–Ouest s’est ajoutée la réémergence de la fièvre catarrhale ovine (FCO) dans le massif central en septembre 2015. Les foyers se sont multipliés avec l’enregistrement de plus de 1 350 cas au 31 décembre 2016.

Parallèlement, la détection de foyers de la bactérie Xylella fastidiosa s’est poursuivie en 2016, avec le recensement de plus de 330 foyers en Corse et dans la région PACA (Var et Alpes–Maritimes) depuis l’apparition du premier foyer en juillet 2015.

CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 206

(en euros)

Numéro et intitulé de l’action /
sous–action

Prévision LFI 2016

Consommation 2016

Total

Total

y.c. FDC et ADP

prévus en LFI

01 – Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale

20 718 062

21 933 388

21 173 062

02 – Lutte contre les maladies animales et protection des animaux

84 958 718

131 107 983

88 921 199

03 – Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

14 164 482

17 465 468

15 171 482

04 – Actions transversales

71 426 889

69 798 561

71 426 889

05 – Élimination des cadavres et des sous–produits animaux

4 161 431

4 380 280

4 161 431

06 – Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation

286 441 33

302 276 872

286 441 338

08 – Qualité de l’alimentation et offre alimentaire

3 974 702

4 057 488

3 974 702

Total des CP prévus en LFI

485 845 622

491 270 103

Ouvertures par voie de FDC et ADP

+ 7 324 331

 

Ouvertures/annulations (hors FDC et ADP)

+ 67 098 890

 

Total des CP ouverts

560 268 843

 

Total des CP consommés

551 020 040

 

Source : rapport annuel de performances pour 2016.

● L’action 1 Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale, d’un montant initial de 21,2 millions d’euros en LFI pour 2016, a fait l’objet de 21,9 millions d’euros de crédits consommés. Cette action a pour objet de financer le contrôle et le suivi des pratiques liées aux intrants utilisés (produits phytosanitaires, matières fertilisantes et supports de culture).

La surconsommation des dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel (5,9 millions d’euros pour 4,7 millions prévus en LFI) correspond à une partie des coûts de surveillance de la bactérie pathogène Xyllela fastidiosa ainsi qu’au marché public passé dans la région Centre–Val de Loire avec l’Office national des forêts pour lutter contre le capricorne asiatique. Elle recouvre également les inspections dans les pépinières.

● Action 2 Lutte contre les maladies animales et protection des animaux

La surconsommation des crédits de paiement disponibles (88,9 millions d’euros) qui ont été exécutés à hauteur de 131,1 millions d’euros est de 32 %, en raison des deux crises sanitaires apparues dès 2015, fièvre catarrhale ovine et influenza aviaire hautement pathogène. Compte tenu de l’apparition des crises en 2015, ces crédits destinés à poursuivre des actions engagées en année N – 1 auraient pu être prévus dès l’inscription en loi de finances pour 2016.

L’augmentation significative des cas de maltraitance animale en élevage a conduit les préfets à utiliser leurs possibilités de retraits et de placements d’animaux. Il en est résulté le doublement des crédits affectés au placement, à l’euthanasie ou à l’abattage des animaux en état de maltraitance par rapport à la prévision (412 784 euros en exécution pour 203 336 euros votés).

● Action 3 Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

Les crédits de paiement disponibles (15,1 millions d’euros) ont été exécutés à hauteur de 17,4 millions d’euros. Ces crédits rémunèrent l’inspection sanitaire, l’inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières, les analyses de contamination des denrées ainsi que les crédits de la Brigade nationale d’enquête vétérinaire et sanitaire. Les inspections vétérinaires permanentes dans les abattoirs sont aussi inscrites sur ces crédits.

Les années 2014 à 2016 ont aussi été marquées par une nette augmentation du montant des coûts de gestion des foyers de salmonelle, de 1,7 million d’euros en 2014 à plus de 5 millions d’euros en 2015 et en 2016 (essentiellement en indemnisations des abattages). Cette augmentation est liée d’une part à la hausse du nombre de foyers, et d’autre part au fait qu’un plus grand nombre d’élevages de reproducteurs à forte valeur marchande ont été abattus.

● Pour l’action 4 Acquisition des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques : 69,7 millions d’euros ont été consommés pour financer la subvention pour charge de service public de l’ANSES, (Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement du travail), agence de référence pour l’évaluation des risques et nouvel acteur de la pharmacovigilance.

● L’action 5 Élimination des cadavres et des sous–produits animaux concerne une dépense de 4,3 millions d’euros (1,5 million d’euros en 2015).

● L’action 6 Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation engage 302 millions d’euros soit 57 % des crédits consommés du programme 206 au service des actions sanitaires et sociales en faveur des agents des services chargés de l’alimentation.

L’ANSES, opérateur du programme, assume des missions essentielles, comme la délivrance des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, des matières fertilisantes et des supports de culture. Elle dispose à la fois d’un contrat de performance et d’une comptabilité analytique, et a respecté son plafond d’emploi de 1 285 ETPT sous plafond. Les subventions pour charge de service public au titre du fonctionnement, en provenance du ministère de l’agriculture et de divers autres ministères, s’élèvent à 93,3 millions d’euros pour 2016, tandis que les produits se montent à 140,2 millions d’euros.

Le programme 206 est assorti de trois objectifs et le taux de couverture du programme par des indicateurs de performance progresse de 50 à 62 %.

● L’objectif 1 Favoriser le changement des pratiques sanitaires afin de préserver la santé publique et l’environnement et de l’activité économique est mesuré par deux indicateurs : la maîtrise de l’utilisation des pesticides et des antibiotiques d’une part, et la promotion des comportements favorables à une alimentation diversifiée et équilibrée.

La Cour des comptes fait remarquer dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2016 que l’indicateur 1.1 est peu représentatif des crédits engagés par le programme. En effet, cet indicateur suit le plan Écophyto, (dont l’objectif est de réduire le recours aux produits phytosanitaires sur 10 ans) qui n’est financé qu’à hauteur de 3,9 millions d’euros par le programme 206, le reste provenant de la redevance pour pollutions diffuses, perçue par les Agences de l’eau.

Cet indicateur calculé par l’ANSES continue en outre à ne pas atteindre les résultats escomptés : le recours aux produits phytosanitaires a augmenté de 5 % entre 2009 et 2013 et a progressé à 88 millions de doses en 2016, soit 8 millions de plus que les prévisions. L’objectif de réduire de moitié d’ici 2018 l’utilisation de pesticides par rapport à 2008, paraissant difficilement atteignable, a été malgré tout été étendu à la période 2020–2025.

L’indicateur 1.2 Taux d’élève bénéficiant de l’action : un fruit pour la récré ne suffit en aucun cas à mesurer la promotion de comportements favorables à une alimentation diversifiée et équilibrée. Il diminue depuis 2013, à 10 % et n’atteint pas sa cible de 15 % d’élèves touchés.

● L’objectif 2 Prévenir les risques sanitaires à tous les stades de production est renseigné par un indicateur de suivi des non–conformités constatées lors des inspections. Cet indicateur n’est pas renseigné pour le taux de recontrôle suivant une mise en demeure ; il progresse faiblement pour le taux de suivi renforcé des établissements agréés ayant fait l’objet d’une inspection défavorable. Enfin le taux de prélèvement de végétaux révélant une non–conformité augmente à 7,6 % de végétaux non–conformes et traités avec des produits phytosanitaires. La lutte contre les mauvaises pratiques doit donc se poursuivre.

● L’objectif 3 S’assurer de la réactivité et de l’efficience du système de contrôle sanitaire est assorti de deux indicateurs : la préparation à la gestion d’épizootie et la gestion des maladies animales d’une part, et le coût des inspections d’autre part, qui a augmenté en raison de la baisse du nombre total de ces inspections pourtant nécessaires.

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AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ;
PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

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SOMMAIRE

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Pages

I. L’EXÉCUTION 2016 FAIT APPARAÎTRE UNE DÉBUDGÉTISATION CROISSANTE DE LA POLITIQUE D’AIDE AU DÉVELOPPEMENT 42

A. DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN BAISSE 42

B. LE DOUBLEMENT DU RECOURS AU FINANCEMENTS INNOVANTS DE 2015 À 2016 44

II. LE PROGRAMME 110 AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT 45

A. UNE EXÉCUTION 2016 SATISFAISANTE 45

B. LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE QUI ENCADRE LA DÉPENSE PUBLIQUE EST INDICATIVE 46

III. LE PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT 47

A. L’EXÉCUTION DU PROGRAMME 209 EN 2016 47

B. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE INEGALE 48

IV. LE PROGRAMME 346 RENFORCEMENT DES FONDS PROPRES DE L’AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT 48

INTRODUCTION

La mission Aide publique au développement (APD) regroupe les crédits du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, mis en œuvre par le ministère en charge des affaires étrangères et du programme 110 Aide économique et financière au développement, géré par le ministère de l’économie et des finances. La loi de finances rectificative n° 2016–1917 du 29 décembre 2016 a ponctuellement créé un nouveau programme 346 dédié au Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement (AFD), le principal opérateur de la mission, doté de 2,41 milliards d’euros.

La mission interministérielle APD ne représente toutefois qu’une partie de l’effort budgétaire total en faveur du développement. En effet 24 programmes issus de 14 missions différentes contribuent à la politique transversale en faveur du développement, pour un montant total de dotations budgétaires de 5,172 milliards d’euros de CP ouverts en LFI pour 2016 contre 5,295 milliards l’année précédente. Les crédits de la mission représentent 44 % de l’effort budgétaire, un niveau proche de celui constaté en 2015 (45,7 %).

Plusieurs ressources extrabudgétaires, au travers des financements dits « innovants » (taxe sur les transactions financières et taxe de solidarité sur les billets d’avion), contribuent également à l’effort français en matière d’aide au développement.

 

Autorisation d’engagement

Crédits de paiement

Programme et action

Prévision LFI y.c. FDC et ADP Consommation

2015

2016

2015

2016

110 Aide économique et financière au développement

687 043 510

789 456 281

389 175 000

303 754 514

1 026 578 969

988 996 375

937 978 969

890 984 765

01 – Aide économique et financière multilatérale

286 704 541

288 883 775

76 240 000

74 274 779

635 398 901

639 902 704

597 868 439

631 969 202

02 – Aide économique et financière bilatérale

400 338 969

500 618 397

312 935 000

229 479 735

283 833 140

241 746 743

234 659 914

153 564 947

03 – Traitement de la dette des pays pauvres

0

– 45 891

0

0

107 346 928

107 346 928

105 450 616

105 450 616

209 Solidarité à l’égard des pays en développement

1 793 446 625

1 662 969 823

1 597 058 341

1 581 294 961

1 771 773 172

1 666 175 408

1 572 384 888

1 554 973 718

02 – Coopération bilatérale

639 167 833

530 852 445

600 595 601

520 458 365

611 992 493

533 809 542

570 420 261

491 953 020

05 – Coopération multilatérale

248 516 060

332 645 430

100 043 541

159 923 664

254 017 947

332 239 450

105 545 428

160 699 052

07 – Coopération communautaire

703 800 000

598 076 601

700 800 000

703 800 000

703 800 000

598 076 601

700 800 000

703 800 000

08 – Dépenses de personnels concourant au programme Solidarité à l’égard des pays en développement

792 201 732

200 601 820

195 521 699

196 390 041

201 792 732

200 601 820

195 521 699

196 390 041

09 – Actions de co–développement

170 000

793 527

97 500

722 891

170 000

1 447 995

97 500

2 131 605

346 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement (nouveau)

 

2 407 998 856

 

2 407 998 856

01 – Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement (nouveau)

 

2 407 998 856

 

2 407 998 856

Source : rapport annuel de performances.

Aucune sous–budgétisation n’a été constatée par les gestionnaires des deux programmes, à l’exception de subventions d’équilibre à nouveau versées à l’opérateur Expertise France (1,9 million d’euros). Par contre, alors qu’en 2015 la LFI avait surestimé la contribution au Fonds européen de développement (FED) sur le programme 209, la consommation de cette contribution en 2016 s’est élevée à 3 millions de plus que la programmation initiale (703,8 millions d’euros).

La mission continue de présenter un montant important de reports (96,7 millions d’euros en 2016), tandis que les variations liées à la reconstitution des AE et à l’instabilité des décaissements de CP rendent toujours difficile l’appréciation de son évolution et de sa soutenabilité.

Les dépenses de la mission sont très majoritairement (68 %) des dépenses d’intervention, les dépenses de personnel (titre 2) atteignent 8 % des crédits de la mission. L’exécution, avec 1 889 ETPT, montre une diminution de 35 ETPT (1924 ETPT en 2015), qui, bien qu’inférieure au nombre d’ETPT supprimés dans le plafond d’emploi, laisse une exécution largement en deçà du seuil fixé en 2016.

PRÉVISION ET CONSOMMATION DES PROGRAMMES 110 ET 209

(en euros)

CP 2016

LFI

Exécution

P 110

937 978 969

890 984 765

P 209

1 572 384 888

1 554 973 718

Total

2 510 363 857

2 445 958 483

Source : direction du Trésor.

Les recettes issues des financements « innovants » que sont la taxe de solidarité sur les billets d’avion (créée en 2006) et la taxe sur les transactions financières (créée en 2012) et affectées au financement de l’aide au développement, se sont élevées, en 2016, respectivement à 210 millions d’euros et 497 millions d’euros. Les ressources ainsi collectées sont partiellement versées au Fonds de solidarité pour le développement (FSD), géré par l’Agence française de développement (AFD).

Lors du vote de la loi de finances pour 2016, pour protester contre la diminution des crédits budgétaires alloués à la politique du développement, des amendements d’origine parlementaire ont opéré le fléchage direct de 25 % du produit de la taxe sur les transactions financières AFD, soit environ 268 millions d’euros supplémentaires.

À ce jour, les moyens de l’aide publique au développement sont donc répartis entre trois canaux de financement: les deux programmes budgétaires (programmes 110 et 209), le FSD, et le quart supplémentaire du produit de la taxe sur les transactions financières affecté à l’AFD. En 2016, la part des crédits issus des financements innovants affecté à l’aide au développement a finalement doublé pour passer de 350 millions d’euros en 2015 à 738 millions d’euros. La Cour des comptes estime que ces proportions pourraient porter atteinte aux principes d’unité et de transparence budgétaire.

Le Fonds de solidarité pour le développement (FSD)

Les dépenses du FSD sont passées de 24,9 millions d’euros au moment de sa création, en 2006, à 464,8 millions d’euros en 2016.

Le FSD a d’abord pris en charge des dépenses en matière de santé multilatérale, en substitution à la diminution des financements du programme 209 :

– financement de l’organisme UNITAID : 24,7 millions d’euros en 2006, 88,2 millions d’euros en 2016 ;

– apport au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (FMSTP) de 60 millions d’euros en 2011, puis 98 millions d’euros au FMSTP en 2016).

– en 2017, le paiement des crédits d’un autre organisme de santé financé à partir du programme 110, Iffim (International Finance Facility for Immunisation ) est prévu.

En outre, à partir de 2013 et en lien avec la création du Fonds vert pour le climat, le FSD a pris également en charge des dépenses relevant du ministère de l’économie et des finances (Programme 110) notamment l’initiative pour l’alimentation en eau et l’assainissement en milieu rural en Afrique de la Banque africaine de développement (à hauteur de 13 millions d’euros par an). Depuis 2014, il finance également le Fonds vert pour le climat (61,8 millions d’euros en 2016).

D’autres dépenses du programme 110 ont encore été prises en charge par le FSD en 2016 (21 millions d’euros d’aides budgétaires globales et 88 millions d’euros de bonifications aux États étrangers). L’élargissement progressif des sources de financement, la hausse des volumes gérés et la multiplication des secteurs d’intervention, en particulier au secteur de l’environnement et du climat, ont finalement conduit à l’adoption d’une réforme des règles de fonctionnement du FSD en décembre 2016.

Les marges de manœuvre du programme 110 Aide économique et financière au développement sont assez réduites, dans la mesure où 96,9 % des dépenses du programme sont obligatoires car elles correspondent à des engagements internationaux.

Les CP exécutés (891 millions d’euros) sont inférieurs aux prévisions de la LFI pour 2016 (937 millions d’euros), tout comme les AE (303 millions d’euros exécutés pour 390 millions inscrits). Toutefois la direction du Trésor gestionnaire du programme 110 précise que la consommation réelle des autorisations d’engagement du programme 110 s’élève à 413,5 millions d’euros, compte tenu des opérations d’apurement, relatives notamment aux bonifications d’États étrangers (88,2 millions d’euros, paiement pris en charge à titre exceptionnel en 2016 par le Fonds de solidarité pour le développement) et au Fonds d’étude et d’aide au secteur privé (FASEP : 21,5 millions d’euros).

Par ailleurs on peut s’interroger sur certains engagements mis en avant par le Rapport annuel de performance au titre des réalisations 2016. Conformément aux priorités géographiques fixées par la loi d’orientation, les enjeux démographiques et les incidences des migrations rendent le développement de l’Afrique prioritaire. Ni le Fonds asiatique de développement, ni le fonds pour le sarcophage de Tchernobyl ne sont à inscrire parmi les priorités les plus urgentes du développement au titre du programme 110.

L’action 1 Aide économique et financière multilatérale du programme 110 concentre une part importante des crédits fléchés vers les institutions multilatérales de développement (632 millions de CP). L’Association internationale de développement (AID) et le Fonds africain de développement, qui sont les guichets concessionnels de la Banque mondiale et de la Banque africaine de développement, représentent un peu plus de la moitié des crédits de paiement.

L’action 2 Aide économique et financière bilatérale comprend les crédits de bonification de prêts, qui financent les prêts de l’Agence Française de développement à l’étranger, ainsi que les aides budgétaires globales (ABG), seul volet de dépenses pilotable. Cette action diminue fortement, de 234 millions d’euros à 153 millions d’euros, (– 34,6%). Cette diminution s’explique par le relais pris par le Fonds de solidarité pour le développement pour les ABG.

Les crédits de l’action 3 Traitement de la dette des pays pauvres ont été exécutés à hauteur de 105 millions d’euros.

Deux indicateurs visent à apprécier l’effet de levier de l’AFD dans son activité de prêt, et à analyser la capacité de l’agence et de la Banque mondiale à mener des projets de qualité. L’effet de levier, mesuré par le montant d’aide au développement apportée par l’AFD sous forme de prêt par euro de subvention de l’état, est passé de 14,8 euros à 13,5 euros de 2015 à 2016. Le taux des projets de la Banque mondiale comme ceux de l’AFD jugés satisfaisants sont stables.

Les indicateurs du programme 110 reflètent l’action multilatérale et bilatérale de l’AFD. Ils visent plus à piloter ces deux volets de l’aide au développement qu’à déterminer sa budgétisation. Celle–ci est surtout déterminée par les négociations régulières auxquelles participe la France dans le cadre des reconstitutions des fonds multilatéraux.

En 2016, l’exécution des crédits du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en voie de développement (hors titre II) s’est élevée à 1,554 milliard d’euros en CP, soit un montant inférieur à celui prévu en LFI (1,572 milliard d’euros). Il en va de même pour les autorisations d’engagement (1,581 milliard d’euros en exécution contre 1,597 milliard d’euros en LFI).

Les actions du programme se partagent entre le versement de la contribution au Fonds européen de développement (703,8 millions d’euros et 40 % des crédits du programme), aux organismes multilatéraux (163 millions d’euros, dont 55 millions d’euros pour la Francophonie, 108 millions d’euros pour les Nations Unies, la contribution au fonds européen sur les migrations) et la mise en œuvre de la coopération bilatérale, à travers les dons–projets (290 millions d’euros), les contrats de désendettement et de développement (C2D) (51 millions d’euros), l’aide d’urgence et de sortie de crise (53 millions d’euros), l’aide alimentaire (34 millions d’euros), l’expertise, la coopération en matière de partenariat pour les objectifs du développement durable et le volontariat.

En réponse à la crise humanitaire des migrants, 200 millions d’euros ont été versés entre 2016 et 2018 aux agences humanitaires venant en aide aux réfugiés syriens, dont 100 millions d’euros.

Quatre fonds de concours alimentent le programme 209, qui regroupent des contributions au profit de l’aide d’urgence des collectivités territoriales ou de tiers, la participation de gouvernements étrangers aux projets de coopération et le reliquat des crédits du partenariat de gestion avec la Commission européenne pour l’Année européenne pour le développement.

A. DYNAMIQUE DE LA DÉPENSE ET QUALITÉ DE LA PROGRAMMATION 53

B. LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 54

II. LE PROGRAMME 169 RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT 54

A. DYNAMIQUE DE LA DÉPENSE ET QUALITÉ DE LA PROGRAMMATION 54

B. LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 55

III. LE PROGRAMME 158 INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE 55

A. DYNAMIQUE DE LA DÉPENSE ET RESPECT DE LA PROGRAMMATION 55

B. LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 56

La mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation se compose de trois programmes. Le programme 167 Liens entre la nation et son armée finance la journée défense et citoyenneté (JDC) et la politique de mémoire. Le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, qui concentre 95 % des crédits de la mission, porte les crédits des actions et interventions à destination du monde combattant, des victimes de guerre et d’actes de terrorisme. Le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale rassemble trois dispositifs d’indemnisation.

L’analyse de l’exécution budgétaire ne fait pas apparaître de difficultés particulières. En 2016, le montant des crédits consommés a été de 2,598 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 2,590 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en baisse de 4,8 % en AE et en CP. La mission se caractérise par une diminution tendancielle des crédits consommés, principalement en raison de la diminution naturelle du nombre d’ayants droit.

S’ajoute aux crédits budgétaires le coût des six dépenses fiscales rattachées, estimé à 747 millions d’euros pour 2016, selon le rapport annuel de performance (RAP) 2016.

ÉVOLUTION DES CP CONSOMMÉS DE LA MISSION ANCIENS COMBATTANTS ET LIENS AVEC LA NATION

(en millions d’euros)

Programme

AE

CP

Exercice

2015

Exercice

2016

Évolution

2015-2016

Exercice

2015

Exercice

2016

Évolution

2015-2016

P 167

40,3

36,1

– 4,1

– 10,3 %

41,6

37,9

– 3,7

– 8,9 %

P 169

2 523,3

2 456,8

– 66,4

– 2,6 %

2 523,3

2 456,8

– 66,5

– 2,6 %

P 158

154,9

95,4

– 59,5

– 38,4 %

154,8

95,4

– 59,5

– 38,4 %

Total mission

2 718,4

2 588,4

– 130,1

– 4,8 %

2 719,7

2 590,1

– 129,6

– 4,8 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Action

AE

CP

Exercice

2015

Exercice

2016

Évolution

2015-2016

Exercice

2015

Exercice

2016

Évolution

2015-2016

1. Journée défense et citoyenneté

16,5

12,8

– 3,6

– 22,0 %

18,9

13,9

– 5,0

– 26,5 %

2. Politique de mémoire

23,8

23,3

– 0,5

– 2,2 %

22,7

24,0

+ 1,3

5,7 %

Total P 167 Lien entre la nation et son armée

40,3

36,1

– 4,1

– 10,3 %

41,6

37,9

– 3,7

– 8,9 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Cette diminution a essentiellement pour cause la baisse des crédits alloués à l’action 1 Journée défense et citoyenneté par le transfert en LFI pour 2016 de 4,2 millions d’euros en AE/CP du programme 167 vers le programme 212, pour financer le système d’information PRESAJe.

En exécution, les crédits de la JDC ont été légèrement sous-consommés par rapport à la prévision (de 1,6 million d’euros en AE et de 1,4 million d’euros en CP) en raison d’un nombre de participants inférieur à la prévision.

Concernant l’action 2 Politique de mémoire, les crédits consommés ont diminué en AE et augmenté en CP par rapport à l’exercice 2015 (voir tableau supra), comme le prévoyait la LFI pour 2016. Ces mouvements inverses s’expliquent par des opérations payées en 2016 et engagées en 2015.

Par rapport à la LFI pour 2016, le montant des crédits consommés a été supérieur de 0,8 million d’euros en AE et de 1,5 million d’euros en CP, en raison notamment d’un redéploiement de crédits en faveur du GIP « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale ».

Le programme 167 dans son ensemble a fait l’objet d’ouvertures de crédits en AE d’un montant de 0,8 million d’euros, net d’une annulation de crédits de 2,4 millions d’euros par le décret d’avance du 2 décembre 2016. En CP, le programme a été abondé à hauteur de 1,3 million d’euros net d’annulations d’un montant total de 0,9 million d’euros.

 

AE/CP

CP

Exercice

2015

Exercice

2016

Évolution

2015-2016

Exercice

2015

Exercice

2016

Évolution

2015-2016

1. Administration de la dette viagère

2 011,4

1 942,7

– 68,7

– 3,4 %

2 011,4

1 942,7

– 68,7

– 3,4 %

2. Gestion des droits liés aux PMI*

148,0

146,7

– 1,3

– 0,9 %

148,0

146,7

– 1,3

– 0,9 %

3. Solidarité

346,8

350,8

4,1

1,2 %

346,8

350,8

4,1

1,2 %

7. Actions en faveur des rapatriés

17,2

16,6

-0,6

– 3,4 %

17,2

16,6

– 0,6

– 3,5 %

Total P 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins

2 523,3

2 456,8

– 66,4

– 2,6 %

2 523,3

2 456,8

– 66,5

– 2,6 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

* Pensions militaires d’invalidité.

Compte tenu de son poids relatif, l’évolution du programme façonne celle de la mission. Du fait de la diminution naturelle du nombre d’ayants droit des dispositifs financés par le programme, les crédits consommés sont traditionnellement en décroissance. En 2016, ils sont inférieurs de 66,4 millions d’euros en AE et de 66,5 millions d’euros en CP à ceux de 2015. Cette diminution traduit la baisse des dépenses liées aux pensions militaires d’invalidité (– 42,5 millions d’euros), aux retraites du combattant (– 26,2 millions d’euros) et aux prestations de sécurité sociale au profit des pensionnés de guerre (– 10,3 millions d’euros).

La consommation des crédits a été inférieure de seulement 17,4 millions d’euros en AE/CP à la prévision (– 0,7 %), témoignant de la qualité de la programmation. Le programme 169 a fait l’objet d’annulations à hauteur de 13 millions d’euros en AE et en CP, nets des abondements en crédits par reports ou virements.

S’agissant des dépenses fiscales du programme, leur montant est estimé à 747 millions d’euros, en hausse de 4 millions d’euros par rapport à 2015.

Si la Cour des comptes, dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016 de la mission (NEB 2016), observe que l’exécution est conforme à la prévision, elle regrette que les documents budgétaires et les services du ministère de la défense ne délivrent pas d’informations précises et uniformes sur la réglementation fiscale applicable aux dispositifs du programme. Par ailleurs, certains dispositifs de dépense fiscale existants ne sont pas présentés dans le RAP (12).

Le programme 158, sous la responsabilité du Premier ministre, finance deux actions regroupant des dispositifs d’indemnisation en faveur des orphelins de la déportation et des victimes de spoliation du fait des législations antisémites (action 1) et des victimes d’actes de barbarie durant la seconde guerre mondiale (action 2).

Entre 2015 et 2016, les crédits consommés du programme ont diminué de 59,5 millions d’euros (– 38,4 %). Cette diminution reflète le caractère exceptionnel des crédits consommés en 2015 (+ 129 % par rapport à la prévision), correspondant à la mise en œuvre de l’accord de Washington du 8 décembre 2014 entre les États-Unis et la France. Celui-ci permet la pleine indemnisation des victimes de la Shoah déportées depuis la France n’ayant pu bénéficier d’une réparation au titre du droit français du fait de leur nationalité.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSOMMÉS DU PROGRAMME 158

(en millions d’euros)

 

AE/CP

Exercice

2015

Exercice

2016

Évolution

2015-2016

1. Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation

102,3

43,3

– 59,0

– 57,7 %

2. Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la seconde guerre mondiale

52,6

52,1

– 0,5

– 0,9 %

Total P 158

154,9

95,4

– 59,5

– 38,4 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Pour l’exercice 2016, l’exécution est cohérente avec la programmation. Les crédits consommés sont inférieurs de 5,4 millions d’euros en AE et de 5,7 millions d’euros en CP à la prévision, l’écart s’expliquant par la difficulté de prévoir ce type de dépenses.

En gestion, le programme a fait l’objet de 3,5 millions d’euros d’annulations de crédits en AE/CP par le décret d’avance du 2 décembre 2016, seul mouvement de crédits du programme.

La Cour des comptes remarque une fois encore une difficulté juridique concernant les exonérations fiscales du programme 158. En effet, elles ne figurent pas dans le code des pensions militaires et des victimes de guerre. De jure, les aides financières accordées aux orphelins de parent victime de persécutions antisémites ou d’actes de barbarie semblent exclues du champ d’application de l’article 81 du code général des impôts (CGI) qui liste les prestations, rentes et allocations affranchies d’impôt.

Pour la clarté de l’information du Parlement, les dépenses fiscales du programme 158 devraient faire l’objet d’une information distincte de celles afférentes au programme 169.

A. UNE GESTION MAÎTRISÉE DE LA CROISSANCE DES RESSOURCES ET DES BESOINS 59

B. DES JURIDICTIONS RESPECTANT LEURS OBJECTIFS DE PERFORMANCE MALGRÉ LA HAUSSE DU CONTENTIEUX 60

II. LES PROGRAMMES 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES ET 340 HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 62

A. PROGRAMME 164 : L’APPROFONDISSEMENT D’UNE POLITIQUE DE LA RATIONALISATION DES DÉPENSES ET DE L’ORGANISATION 62

1. Les impacts contrastés de la réforme territoriale 63

2. La nécessaire préservation des performances des juridictions financières 64

B. PROGRAMME 340 : LE HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 65

III. LE PROGRAMME 126 CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 66

La mission Conseil et contrôle de l’État regroupe aujourd’hui quatre programmes : le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives, le programme 126 Conseil économique, social et environnemental, le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, et le programme 340 Haut conseil des finances publiques.

En 2016, le montant global des crédits ouverts présente une assez grande stabilité par rapport à l’exercice 2015.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT DEPUIS 2016

(en millions d’euros)

Prog.

 

Exéc. 2013

LFI

2014

Crédits ouverts 2014

Exéc. 2014

LFI 2015

Crédits ouverts 2015

Exéc.

2015

LFI 2016

Crédits ouverts

2016

Exéc.

2016

165

AE

CP

384,8

363,8

386,5

375,1

396,2

373,4

367

369,8

387,3

383,2

406

383,2

360,4

372,9

399,24

387,15

396,62

387,26

368,53

377,63

164

AE

CP

205,86

206,05

215,08

216,42

212,34

213,38

205,54

206,49

212,75

214,08

222,49

218,10

209,28

210,13

216,81

213,64

223,05

214,23

215,39

205,65

126

AE

CP

40,28

40,28

42,6

38,46

44,39

40,25

40,09

40,09

40,05

40,06

39,7

39,7

39,7

39,7

39,34

38,09

43,81

40,80

40,51

40,51

340

AE

CP

0,36

0,35

0,82

0,82

0,39

0,39

0,33

0,33

0,82

0,82

0,29

0,29

0,22

0,22

0,52

0,52

0,39

0,39

0,37

0,37

MISSION

AE

CP

631,30

610,48

645

630,8

653,38

627,46

612,96

616,71

640,92

638,16

668,48

641,29

609,6

622,95

655,91

639,40

663,87

642,67

624,79

624,15

Source : Cour des comptes, Notes sur l’exécution budgétaire des exercices 2013 à 2016.

L’exécution se solde par une consommation de crédits en hausse
de 2,49 % s’agissant des AE
(à 624,79 millions d’euros) et de 0,19 % en CP (à 624,15 millions d’euros). Il en résulte un taux d’exécution de 94,11 % en AE (contre 91,19 % en 2015) et de 97,12 % en CP (contre 97,14 % en 2015).

Outre le poids des rémunérations de personnel (84,70 % des crédits consommés), ces chiffres reflètent la capacité des différents programmes
à respecter pour l’essentiel la budgétisation initiale et à garantir la soutenabilité de leurs dépenses au prix d’une gestion rigoureuse
sachant que la mise en réserve des crédits ne s’applique pas à leurs ressources et qu’ils bénéficient par ailleurs de procédures allégées ou dérogatoires pour l’exécution des dépenses.

À cet égard, on soulignera le caractère limité des restes à payer au terme de l’exercice 2016 : 91,92 millions d’euros (– 9,01 %) pour le programme 165, soit 23,18 % des crédits ouverts ; 625 euros pour le programme 340 ; aucun reste à payer pour le programme 126. Seul le programme 164 voit le montant des restes à payer (20,76 millions d’euros) croître très sensiblement (+ 84,71 %) du fait de ses engagements pluriannuels. 

Cette maîtrise se traduit en premier lieu par une exécution rigoureuse de crédits pourtant en hausse. Le programme 165 disposait au cours de l’exercice 2016 de crédits ouverts en progression de respectivement 3,08 % en AE et de 1,03 % en CP par rapport à 2015. Le montant des crédits consommés atteint 368,53 millions d’euros en AE et 377,63 millions d’euros en CP, en augmentation de 2,26 % en AE et de 1,28 % en CP. Le taux d’engagement des crédits se révèle stable : il atteint 92,22 % en AE (contre 92,96 % en 2015) et 97,45 % en CP (contre 97,21 % en 2015).

L’écart par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, soit 28,04 millions d’euros, correspond, à hauteur de 16,6 millions d’euros, au stock des autorisations d’engagement affectées non engagées destinées aux opérations d’investissement pour lesquelles il est prévu prochainement d’engager des travaux. Ces investissements consistent dans la réalisation de trois opérations immobilières portant sur le Palais royal et les bâtiments des cours administratives d’appel et des tribunaux administratifs appartenant à l’État. En matière informatique, les crédits de titre V auront été consacrés au lancement de plusieurs opérations majeures, au renouvellement des licences informatiques, à des dépenses relatives à l’infrastructure, ainsi qu’à la fiabilisation et à la sécurisation de Télérecours. Au total, les sommes ainsi dépensées se montent à 5,20 millions d’euros en AE (+ 338,79 % par rapport à 2015) et 5,41 millions d’euros en CP (en baisse de 9,76 %). Le taux d’engagement des crédits d’investissement se limite ainsi à 60,64 % des AE et 79,17 % des CP.

De même, les dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel (titre III) demeurent cantonnées en deçà des prévisions de la loi de finances initiale. Avec respectivement 50,15 millions et 59,06 millions d’euros, les crédits consommés progressent de 4,03 % en AE et de 5,69 % en CP. Ils représentent 74,10 % des autorisations ouvertes mais 102,97 % des crédits de paiement ouverts. Cette surconsommation tient en grande partie à la différence entre les modalités de renouvellement des baux retenues aux stades de la prévision et de l’exécution. Les dépenses couvrant les coûts d’occupation, les services aux bâtiments et les travaux d’entretien courant augmentent.

En deuxième lieu, l’examen de l’exécution 2016 montre une nouvelle fois la capacité du programme 165 à apporter une contribution au respect de la norme de dépenses de l’État par la réalisation d’économies et d’ajustements en gestion qui permettent l’autofinancement de certaines dépenses.

Le programme a ainsi contribué à des annulations de crédits en cours d’exercice à hauteur de plus de 16,6 millions d’euros en AE et 5,2 millions d’euros en CP. L’annulation des autorisations d’engagement a conduit au report de deux projets en 2017, à savoir la prise à bail de surfaces supplémentaires pour la CNDA et l’acquisition d’un nouveau local destiné à accueillir le Tribunal administratif de Marseille. L’installation du Tribunal administratif de Nice dans d’anciens locaux du CROUS plutôt que dans des locaux en location aura également permis l’annulation de 3,8 millions d’euros. En fonctionnement et en investissement, des économies de gestion ont été constatées sur la dotation « frais de justice » (dépenses d’affranchissement) grâce à une utilisation accrue de l’application Télérecours.

En dernier lieu, on soulignera la rigueur de la gestion des ressources en personnel (en dépit des efforts consentis en faveur de la CNDA). Les crédits consommés en titre II progressent de seulement 0,70 % en AE et CP par rapport à 2015, passant de 311 millions à 313,17 millions d’euros.

Ce résultat est assorti d’une sous–consommation du plafond d’emplois et de l’existence de postes demeurés vacants en fin d’exercice. Alors que le plafond d’emplois avait été porté de 3 784 à 3 819 équivalents temps plein (ETPT), les effectifs au terme de l’exécution 2016 ne représentent que 3 743 ETPT, soit un écart de 76 ETPT. Le schéma d’emplois exécuté accuse une baisse de 9 ETP au 31 décembre 2016, ce qui aboutit à une sous–consommation de 44 ETP. Il en est résulté des annulations de crédits en gestion de 4,15 millions d’euros.

Par rapport aux prévisions de la LFI pour 2016, seuls les tribunaux administratifs et la CNDA voient leurs effectifs renforcés en ETPT. La Cour a bénéficié de la majeure partie des créations, soit 25 ETPT sur les 35 ETPT prévus par le schéma d’emplois.

S’agissant des trois premiers objectifs relatifs à l’exercice de la fonction juridictionnelle, les indicateurs fournis tendent à montrer, pour l’ensemble des niveaux de juridiction, une progression ou à défaut le maintien du niveau des performances réalisées, même si les cibles fixées ne sont pas toujours atteintes.

● Il en va ainsi, d’une part, des délais de jugement (indicateurs 1.2). Devant les cours administratives d’appel, la durée des instances s’allonge assez sensiblement et atteint 11 mois et 6 jours. Ce délai est supérieur à celui observé en 2015 (10 mois et 25 jours) et en 2014 (11 mois et 1 jour), ainsi qu’à la cible assignée pour 2016 (10 mois). En revanche, le Conseil d’État et les tribunaux administratifs rendent leurs arrêts et jugements dans des délais quasi identiques à ceux enregistrés depuis deux exercices, soit 6 mois et 25 jours pour le Conseil d’État; 10 mois et 9 jours pour les tribunaux.

La Cour nationale du droit d’asile (CNDA) obtient pour sa part un résultat remarquable en ramenant à 5 mois et 15 jours la durée de ses instances (pour un objectif de 7 mois et 7 jours en 2016 et une cible de 6 mois en 2017). Il s’agit là d’une conséquence tangible de l’augmentation du nombre des rapporteurs (avec la création de 10 postes en 2016) et de la productivité des 15 rapporteurs affectés en fin d’année 2015. Ainsi, la Cour a jugé 42 968 recours, soit près de 20 % de plus qu’au cours de l’exercice précédent, le nombre des affaires traitées représentant 107,5 % des nouveaux dossiers.

● D’autre part, on constate une nouvelle réduction de la part des affaires en stock enregistrées depuis deux ans (indicateur 2.1). Comme en 2015, leur pourcentage diminue assez sensiblement pour s’établir à un niveau inférieur à celui de l’exercice antérieur. Les juridictions administratives – à l’exception des tribunaux administratifs – et la CNDA obtiennent même des résultats en deçà de la cible fixée pour 2017.

● Sur le plan de la qualité des décisions juridictionnelles, il convient également de souligner la poursuite de la baisse du taux d’annulation des décisions des juridictions administratives et de la CNDA (indicateur 2.1).

Le taux d’annulation des jugements des tribunaux administratifs par les cours administratives d’appel passe en effet de 16 % à 15 % (contre 16,3 % en 2014). S’agissant des contentieux ayant fait l’objet d’un pourvoi en cassation ou jugés en premier et dernier ressort devant le Conseil d’État, ce pourcentage se réduit à 16,4 % pour les arrêts des cours administratives d’appel et tombe à 2 % pour les décisions de la CNDA.

● On notera enfin le renforcement de la productivité des juridictions du programme que reflète notamment la hausse du nombre d’affaires réglées (indicateur 3,1). Le résultat est en amélioration par rapport à 2014 et 2015 et dépasse même l’objectif fixé pour 2017 en ce qui concerne chacun des niveaux de juridiction de l’ordre administratif.

C’est ainsi que le nombre des affaires traitées par les rapporteurs de la CNDA se redresse en comparaison de l’exercice 2015 (275 affaires par rapporteurs contre 241) sans retrouver toutefois le niveau de 2014 (285 affaires par rapporteur) ou atteindre la prévision du PAP 2016. La CNDA doit cependant relever de nouveaux défis en termes de délais de jugement. Cette exigence découle aussi bien de la réforme du droit d’asile (qui fixe de nouveaux délais pour le traitement des affaires et prévoit une procédure d’examen devant un juge unique), que de l’augmentation prévisible des contentieux, avec le déstockage des dossiers en instance de l’Office français de Protection des Réfugiés (OFPRA).

En cela, la CNDA se trouve confrontée aux mêmes enjeux que les juridictions administratives, à savoir la croissance constante du contentieux qui confère aux bonnes performances obtenues une certaine précarité.

En 2016, le montant des crédits ouverts sur le programme 164 s’élevait à 223,05 millions d’euros en AE et à 214,23 millions d’euros en CP, soit des ressources en augmentation de respectivement 0,24 % et de 1,95 %. Par rapport à 2015, la consommation des crédits ouverts progresse de 2,92 % en AE pour atteindre 215,39 millions d’euros. En revanche, elle diminue de 2,13 % en CP en s’établissant à 205,65 millions d’euros. Les crédits consommés représentent ainsi 96,56 % en AE et 96 % en CP. En outre, on relèvera la croissance du montant des engagements non couverts au 31 décembre 2016 (soit 20,76 millions d’euros), en augmentation de 84,41 % par rapport à l’exercice précédent.

Cette divergence entre engagements et paiements reflète assez largement les choix opérés par la Cour des comptes face aux impacts contrastés de la réforme territoriale sur les dépenses et à la nécessité de préserver les performances des juridictions financières.

1. Les impacts contrastés de la réforme territoriale

L’exercice 2016 a été consacré en grande partie à l’adaptation de l’organisation territoriale des juridictions financières à la nouvelle carte des régions métropolitaines issues de la loi n° 2015–29 du 16 janvier 2015. Cette obligation résultait de l’entrée en vigueur au 1er janvier 2016 du décret 2015–1199 du 30 septembre 2015 (13) qui a limité à 13 du nombre des CRC métropolitaines.

● Ces réorganisations ont eu des conséquences, en premier lieu, sur l’exécution des dépenses de personnel. Le montant des crédits consommés sur le titre II (soit 87 % des crédits consommés) s’élève à 180,42 millions d’euros (en AE et CP) alors que celui des crédits ouverts était de 181,73 millions d’euros. Par rapport à l’exercice 2015, le programme enregistre ainsi une diminution de ses dépenses de 0,64 %.

L’écart par rapport aux prévisions résulte essentiellement d’une sous–consommation du plafond d’emplois. Alors que l’autorisation parlementaire accordée pour 2016 portait sur 1 764 équivalents temps plein (ETPT), les effectifs employés par le programme au terme de la gestion ont représenté 1 727 ETPT. Néanmoins, l’exécution 2016 se solde par un nombre d’entrées dans les effectifs supérieur de plus de 50 % à celui constaté en 2015. Il s’agit là de l’effet direct de la reprise des recrutements après le gel temporaire décidé dans ce domaine dans la perspective de la réforme territoriale sur les sites concernés par une fermeture et bénéficiant d’un reclassement.

L’évolution des départs (majorés par les magistrats et les personnels administratifs ayant bénéficié d’une mesure de reclassement) comme des entrées ne doit pas toutefois conduire à éluder la tension apparue dans l’exécution des dépenses de personnel. Le taux de consommation des crédits ouverts atteint 97,2 % des crédits ouverts alors que l’exécution 2016 s’achève sur une sous–consommation du plafond d’emploi de plus de 6 %. Ainsi que la Cour des comptes le souligne elle-même, cette situation fait peser des contraintes de plus en plus fortes sur les emplois alors que les missions des juridictions financières s’accroissent. De fait, l’impact sur la masse salariale de l’évolution de la structure du personnel (avec l’entrée d’agents de niveau A+ et de catégories A et les départs d’agents des catégories B et C) n’est atténué que par le gel temporaire des recrutements précédemment évoqué.

● S’agissant des crédits couvrant des dépenses de fonctionnement autres que de personnel (titre III), s’il paraît plus difficile à ce stade d’évaluer précisément le montant des économies réalisées, la réduction du nombre de CRC semble de nature, au vu de la réforme du réseau réalisée en 2012, à permettre des réductions de dépenses sur plusieurs postes du fonctionnement courant (tels que les loyers, la maintenance des équipements, l’énergie, les fluides, le nettoyage et le gardiennage).

Par rapport à l’exercice 2015, on constate une baisse de la consommation de crédits de 5,50 % en CP (23,25 millions d’euros) tandis que le montant des AE consommées croît de 30,37 % (à 32,07 millions d’euros). Ces chiffres reflètent la politique de réduction des frais de fonctionnement courant par un recours accru à la mutualisation des achats, ainsi qu’à une démarche volontariste de réduction des volumes et de renégociation des marchés. Toutefois, ainsi que le relève la Cour des comptes, la politique d’optimisation des achats paraît avoir atteint ses limites. Les dépenses de fonctionnement diminuent de 2,7 millions d’euros en CP du fait essentiellement de l’ajustement de périmètre (pour un montant de 1,95 million d’euros) que constitue la sortie progressive des sièges de certaines CRC du dispositif de loyers budgétaires, à la suite de la révision des conventions d’occupation réalisée en 2015.

Il convient de souligner que la couverture des dépenses inhérentes à la réduction du nombre des CRC n’a fait l’objet d’aucun abondement : elle a été intégralement financée sous plafond, par redéploiement des crédits. Ainsi la dépense en matière immobilière (soit 1,41 million d’euros) comprend à la fois des engagements relatifs à la mise en œuvre du schéma directeur et des crédits consommés pour la restructuration de l’implantation des juridictions financières. Pour le reste, les crédits d’investissement ont été consacrés en 2016 à l’achèvement du schéma stratégique des systèmes d’information 2012–2016.

2. La nécessaire préservation des performances des juridictions financières

Pour ne prendre que les indicateurs plus significatifs, l’exécution 2016 se caractérise par la progression globale de la performance des juridictions financières même si certaines cibles ne sont pas atteintes et que des différences s’accusent entre la Cour des comptes et les chambres régionales.

● Il en va ainsi en ce qui concerne « la part contrôlée des comptes tenus par les comptables publics en masse financière » (indicateur 2.1). Avec un taux de 33 %, la Cour des comptes dépasse le pourcentage enregistré en 2015, ainsi que la cible fixée par le Projet annuel de performance pour 2016 (entre 15 % et 25 %). Si elles respectent la cible fixée par le PAP (entre 15 % et 25 %), les CRC voient en revanche leurs résultats se dégrader légèrement par rapport à l’exercice précédent (avec un taux de 20,63 % contre 21,27 % en 2015). Cette relative contre–performance peut s’expliquer par l’élargissement du ressort géographique de certaines chambres dans le cadre de la réforme territoriale.

● S’agissant des « délais des travaux d’examen de la gestion » (indicateur 2.2), on observe également une amélioration de la performance de la Cour des comptes (avec un délai de 16,3 mois contre 17 mois en 2015), ainsi qu’un léger tassement du résultat obtenu par les chambres. S’agissant de la Cour, la réduction des délais s’explique par l’effort fourni en ce qui concerne les référés et les rapports particuliers, étant observé cependant qu’il existe des délais de procédure incompressibles.

● En revanche, à l’exclusion de la Cour de discipline budgétaire et financière, l’ensemble des juridictions du programme 164 enregistre en 2016 une dégradation des « délais de jugement » (indicateur 5.1).

Pour la Cour des comptes, celui–ci s’établit en moyenne à 11,4 mois contre une durée de 10,24 mois en 2015 et une cible fixée à 10 mois le PAP 2016. Pour leur part, les chambres régionales rendent leurs jugements dans un délai proche mais à la hausse par rapport à l’exercice précédent (9,6 contre 9,3 mois) et nettement au–delà de l’objectif assigné pour 2016 (8,1 mois). L’allongement des délais de jugement de la Cour des comptes, trouverait son origine dans une légère augmentation du nombre d’arrêts rendus mais, surtout, par la complexité croissante des affaires examinées et un nombre de charge par arrêts en forte augmentation en 2016 (214 débets par arrêt contre 137 en 2015).

En application de l’article 22 de la loi organique n° 2012–1403 du 17 décembre 2012 (14), le programme 340 a pour objet le financement des moyens de fonctionnement du Haut Conseil des Finances publiques, organisme indépendant du Gouvernement et du Parlement.

Le programme 340 disposait en crédits ouverts au titre de l’exercice 2016 de 0,39 million d’euros en AE et en CP (montants en baisse de 52,45 % en AE et CP par rapport à l’exercice 2015). Les dépenses réalisées s’élèvent à 0,37 million d’euros, soit une progression de 39,54 % en AE et de 66,19 % en CP, les postes de rapporteurs généraux adjoints étant tous pourvus. Les crédits consommés représentent 69,87 % des crédits prévus en loi de finances initiale.

Les dépenses se résument essentiellement à des dépenses de personnel (pour 0,34 million d’euros), en l’occurrence la rémunération des 3 agents (2,5 équivalents temps plein travaillés) qui assument les fonctions de rapporteur général et de rapporteurs généraux adjoints. Notons qu’à des fins de réduction des coûts de fonctionnement, la fonction support du Haut Conseil des finances publiques est mutualisée avec celle de la Cour des comptes.

III. LE PROGRAMME 126 CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Le programme 126 porte les crédits du Conseil économique, social et environnemental.

Le montant des crédits ouverts s’élève à 43,81 millions d’euros en AE et à 40,81 millions d’euros en CP, sommes en progression respectivement de 10,35 % et 2,80 % par rapport à 2015. Les crédits consommés augmentent de 2,04 %, en atteignant 40,51 millions d’euros en AE comme en CP. Ils consistent pour l’essentiel en des dépenses de personnel, lesquels représentent 85 % des crédits consommés. Leur évolution résulte du renforcement des actions de communication et de promotion des travaux du CESE à l’international, objet de l’action 3 (35,31 millions d’euros, + 3,65 % en AE et CP).

On notera en outre que les crédits à la disposition du programme ont dépassé les prévisions initiales du fait d’une attribution de produits de près de 3 millions (1,75 million en 2015) d’euros tirés de la valorisation du Palais d’Iéna. L’organisation des événements (200 en 2016) permet à la fois de faire connaître les travaux de l’institution et de contribuer financièrement à son fonctionnement et à ses investissements. En 2016, la valorisation du siège du CESE a ainsi permis de couvrir 64 % des besoins, notamment en matière d’investissements.

En tant qu’assemblée consultative prévue par la Constitution et aux termes d’une lettre du ministère des Finances du 5 juillet 2013, le CESE dispose d’une autonomie de gestion qu’on ne retrouve que pour les crédits de la mission Pouvoirs publics.

La gestion du CESE a fait l’objet, sous l’impulsion de son précédent président – dont le mandat a pris fin le 1er décembre 2015 –, de réformes de fond. Ainsi, un plan pluriannuel présentant les choix stratégiques du CESE jusqu’en 2018 a été établi. Il vise notamment à l’amélioration de l’accessibilité des espaces recevant du public, à la sécurité incendie ou à la restauration des façades en béton. Le CESE a mené en 2015 la réforme de la caisse de retraite qui permet, à l’horizon 2025, de stabiliser son financement et de diminuer notablement les engagements hors bilan de l’État. Dans cette même démarche, le Conseil a entrepris des travaux de refonte de son règlement administratif et financier.

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CULTURE :
CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS
ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE

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SOMMAIRE

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Pages

I. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2016 CONFIRME LE RETOUR À LA PROGRESSION DES DÉPENSES 68

II. LA GESTION 2016 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 131 REFLÈTE LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA CRÉATION 69

A. L’EXÉCUTION 2016 : DÉGEL DE LA RÉSERVE ET MESURES NOUVELLES 69

B. LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE N’EST PAS PRIORITAIRE 70

III. LE PROGRAMME 224 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 71

A. L’EXÉCUTION 2016 EST SATISFAISANTE 71

B. LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE EST INÉGALE 72

La mission Culture représente près de 81 % des crédits affectés au ministère de la culture (contre 76 % en 2015). Après plusieurs années de baisse des dépenses de 2012 à 2014, l’exécution de la mission Culture 2016 confirme la reprise à la hausse, dès 2015, des crédits engagés.

La mission Culture est composée de trois programmes : le programme 175 Patrimoines, le programme 131 Création et le programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture. Ce commentaire s’attache aux seuls programmes 131 et 224, le programme 175 faisant l’objet d’un commentaire distinct.

Le programme 131 Création a été doté de 737,59 millions d’euros en AE en LFI pour 2016 (719,88 millions d’euros en LFI pour 2015) et à 747,73 millions d’euros en CP en LFI pour 2016 (736,41 millions d’euros en LFI pour 2015) soit 26,4 % des AE et 27,2 % des CP de la mission. Les crédits exécutés s’élèvent à 748,55 millions d’euros de CP et à 743,16 millions d’euros d’autorisations d’engagement.

Le programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture a été doté de 1,14 milliard d’euros en AE en LFI 2016 (1,11 milliard d’euros en LFI pour 2015) et à 1,13 milliard d’euros en CP (1,10 milliard d’euros en LFI pour 2015) ce qui représente 41,1 % des crédits de la mission contre 43 % des crédits en 2015. L’exécution se monte à 1,111 milliard d’autorisations d’engagement et 1,13 milliard d’euros de crédits de paiement. Ce programme support assure la mutualisation des fonctions de soutien de l’ensemble du ministère (logistique, systèmes d’information, ressources humaines). Depuis 2011, il regroupe l’ensemble des crédits de personnel du ministère (titre 2). En LFI pour 2016 les dépenses de titre 2 se montent à 668,74 millions d’euros et 668,73 millions d’euros consommés.

Outre les crédits budgétaires, la mission Culture bénéficie de dépenses fiscales s’élevant à 362 millions d’euros en 2016 (contre 467 millions d’euros en 2015), à travers 22 dispositifs. Un nouveau crédit d’impôt en faveur du spectacle vivant a été créé en 2016 et rattaché au programme 131. La mission rassemble 72 opérateurs, qui réunissent 56 % des emplois totaux de la mission, et 34 % des crédits budgétaires de celle–ci (872 millions de CP). À périmètre constant, l’exercice 2016 confirme une tendance à la hausse (3,3 %) des crédits budgétaires versés aux opérateurs, le total de ces crédits s’élevant à 1 078 milliards d’euros. L’évolution des effectifs est maîtrisée en 2016, comme la masse salariale. Enfin, la part des opérateurs inscrits dans une démarche de performance, toujours insuffisante, a cependant progressé de 60 à 78 % de 2015 à 2016.

Le Centre national de la chanson, de la variété et du jazz est désormais le seul opérateur de la mission destinataire d’une taxe affectée, à hauteur de 30 millions d’euros ; ce plafond a été relevé en loi de finances rectificative pour 2016 à 50 millions d’euros en 2017.

La réserve de précaution du programme 131 se montait à 42,42 millions d’euros en AE et de 43,23 millions d’euros en CP. Le dégel intégral de la réserve de précaution résiduelle accordé en fin de gestion a permis de financer le versement d’une subvention de 7 millions d’euros en faveur du Centre national de la chanson, de la variété et du jazz (CNV) au titre du « Fonds d’intervention pour la sécurité et le risque économique lié à des événements imprévisibles des structures du spectacle vivant », créé à la suite des attentats de novembre 2015. D’autre part, et conformément à la pratique observée les années précédentes, l’Opéra national de Paris (ONP) a été exclu de l’assiette servant de base au calcul du gel du programme 131. Ce régime dérogatoire justifié par les « nécessités de la programmation artistique » bénéficie à l’opérateur de la mission recevant la plus forte subvention pour charge de service public, (96,7 millions d’euros, plus 13,8 millions d’euros pour la Caisse de retraite de l’ONP

Des mesures nouvelles ont été prises en 2016 avec la création d’un Observatoire de la création artistique et d’un Observatoire d’économie de la musique. D’autre part, le renforcement de la protection et le soutien aux jeunes artistes ont été mis en œuvre par la commande publique et l’ouverture de résidences, la structuration de secteurs jusqu’ici moins soutenus comme la photographie, le design, les arts du cirque, et l’ouverture de nouvelles formules comme les scènes de musique actuelle (SMAC).

Le soutien à la création passe par l’aide directe aux créateurs comme aux structures. Les indicateurs mesurent le renouvellement des bénéficiaires des dispositifs d’aides à la création. Les résultats de 2016 attestent d’un taux de renouvellement des bénéficiaires qui augmente de dix points par rapport à l’année 2015 pour atteindre 56 % , mais la disparité de résultats par secteurs invite à nuancer cette moyenne. Ce renouvellement est sensible pour les plasticiens alors qu’il régresse pour les musiciens et comédiens, ou même les compagnies bénéficiaires des aides.

La place de la création dans les structures de production augmente à 43 % des places mises à la vente contre 41 % en 2015. Cette augmentation est forte dans les institutions dites de répertoire (Comédie Française et Opéra national de Paris). Dans les autres institutions le taux de création est resté stable par rapport à 2015.

Pour les seuls établissements publics du spectacle vivant, la fréquentation payante au siège est en hausse (+ 6 % par rapport à la saison précédente). Certains établissements publics qui ont développé une programmation et une offre attractive ont augmenté le nombre de scolaires accueillis : ainsi pour la Comédie Française (+ 2 %) et le Théâtre de l’Odéon (+ 3 %).

Pour sa deuxième année d’exploitation, le nouvel établissement public de la Cité de la musique – Philharmonie de Paris, inauguré le 14 janvier 2015, a largement trouvé son public. Le niveau de fréquentation de l’établissement en 2016 se monte à 1,14 million de personnes accueillies et le taux de remplissage moyen des salles est de 93 %. Cette fréquentation représente une hausse de 65 % par rapport au cumul des publics de la Cité de la musique et de la salle Pleyel en 2014.

Dans le secteur des arts plastiques, les résultats de la fréquentation apparaissent en baisse par rapport aux années précédentes (– 11 % par rapport à 2015). Cette baisse globale est souvent imputée, à tort semble–t–il, aux attentats, puisque la fréquentation n’a pas baissé pour les établissements ciblant leur offre artistique.

Les crédits de ce programme ont connu une légère progression en 2016 : 1,1 milliard d’euros en AE et 1,13 milliard d’euros en CP. Ces crédits de paiement représentent 41,1 % des crédits de la mission, répartis entre quatre actions : action 1 : Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et d’insertion professionnelle (267,8 millions d’euros), action 2 : Soutien à la démocratisation et a l’éducation artistique et culturelle, action 6 : Action culturelle internationale et action 7 : Fonctions de soutien du ministère.

L’action 7 représente le principal poste de dépenses du programme 224, soit 756,7 millions d’euros consommés en 2016, dont 668,7 millions d’euros de crédits prévus en LFI et consommés pour les dépenses de personnel, y compris la contribution au compte d’affectation spéciale Pensions. Le reste des crédits se partage entre le Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et de promotion de l’insertion professionnelle (265,5 millions d’euros de CP consommés en 2016), le Soutien à la démocratisation et à l’éducation artistique et culturelle (105,7 millions de crédits d’euros consommés en 2016) et l’Action culturelle internationale (5,9 millions d’euros consommés en 2016).

Le programme 224 compte 30 opérateurs, notamment les conservatoires nationaux, les Écoles nationales d’architecture, l’Académie de France à Rome, l’École du Louvre, les Écoles supérieures des Arts Décoratifs, la Cité nationale de l’histoire de l’immigration qui se répartissent un total de 156 millions de subventions pour charge de service public en 2016.

L’année 2016 a vu le retour de l’État dans le financement des conservatoires régionaux et départementaux, qui constituent le premier réseau de démocratisation culturelle de proximité de France avec 9,5 millions de mesures nouvelles ; d’autre part le projet « Demos » d’éducation musicale et orchestrale dans les zones rurales ou les quartiers relevant de la politique de la ville a reçu 3,5 millions d’euros supplémentaires.

A. LE RESPECT DE L’ENVELOPPE VOTÉE EN LOI DE FINANCES INITIALE 74

B. DES DÉPENSES EXCEPTIONNELLES EN FIN DE GESTION 75

C. DES SUBVENTIONS AUX OPÉRATEURS EN FORTE AUGMENTATION 76

II. DES PROJETS D’INVESTISSEMENTS LOURDS NÉCESSITENT UNE VIGILANCE PARTICULIÈRE 78

III. UNE PERFORMANCE EN DEMI–TEINTE 79

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

LFI

908,53

LFI

869,77

LFR

0,032

LFR

0,032

Total des mouvements de crédits

34,98

Total des mouvements de crédits

– 8,22

dont :

 

dont :

 

reports

60,7

reports

18,75

virements

– 0,075

virements

– 0,075

transferts

2,38

transferts

2,38

décrets d’avance

– 27,27

décrets d’avance

– 27,16

annulations

– 0,76

annulations

– 2,1

Fonds de concours et attr. produits

15,39

Fonds de concours et attr. produits

12,8

Total des crédits disponibles

958,92

Total des crédits disponibles

874,38

Crédits consommés

874,84

Crédits consommés

858,78

Consommation des crédits ouverts

91,3 %

Consommation des crédits ouverts

98,2 %

Source : commission des finances, d’après les données du rapport annuel de performances.

Par rapport à l’exécution 2015, les crédits du programme 175 ont augmenté de 14,6 % en AE et 11,7 % en CP. Cette progression est toutefois due à la mise en œuvre en 2016 de la budgétisation de la redevance d’archéologie préventive (RAP) : le produit de la redevance payée par les aménageurs est désormais reversé au budget général de l’État, alors qu’il était auparavant affecté à l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), au Fonds national pour l’archéologie préventive (FNAP) et aux services archéologiques des collectivités concernées. La politique d’archéologie préventive est désormais financée par les crédits budgétaires du programme Patrimoines. En loi de finances pour 2016, ces crédits ont été budgétés à hauteur du rendement attendu de la RAP, soit 118 millions d’euros.

● L’exécution du budget 2016 a été marquée, d’une part, par la nécessité de mobiliser des moyens supplémentaires pour aider les établissements patrimoniaux à faire face aux conséquences des attentats de 2015 et de juillet 2016, et d’autre part, une nouvelle fois, par les difficultés de trésorerie de l’INRAP. Afin de couvrir ces dépenses exceptionnelles, le programme 175 a bénéficié en fin de gestion d’un dégel de sa réserve à hauteur de 45,97 millions d’euros en AE et de 39,97 millions d’euros en CP.

● La fréquentation totale des institutions patrimoniales s’est élevée en 2016 à 38,3 millions de visiteurs, soit une baisse de 8 % par rapport à 2015. Cette baisse a eu pour effet une diminution des ressources propres des établissements (cf. infra), alors même que la situation imposait une augmentation des dépenses de sécurité.

Le dégel de la réserve de précaution accordé en fin de gestion a permis de financer les dépenses relatives à la sécurisation des établissements accueillant du public et de compenser partiellement les pertes de recettes subies en raison des attentats : 25 millions d’euros de dotations complémentaires ont ainsi été répartis, en fonction de l’ampleur du préjudice subi, entre les principaux opérateurs concernés (15).

● Le dégel a également permis de faire face aux besoins de fin de gestion en matière d’archéologie préventive, avec le versement d’une dotation de 10 millions d’euros à l’INRAP pour lui permettre de faire face à un important besoin de trésorerie. Cette dotation est venue s’ajouter à la subvention pour charges de service public (78,5 millions d’euros) et à la dotation en fonds propres (1,6 million d’euros) prévus en loi de finances initiale à la suite de la budgétisation de la redevance d’archéologie préventive (RAP). 2 millions d’euros ont en outre été mobilisés pour la poursuite de l’apurement de la dette du FNAP.

La persistance des difficultés de trésorerie de l’INRAP, alors que la réforme du financement de l’archéologie préventive devait y remédier, doit constituer un point de vigilance pour 2017. La Cour des comptes recommande de « veiller à ce que les difficultés de trésorerie de l’INRAP ne soient pas systématiquement compensées par des subventions de l’État, au détriment de la mise en œuvre de réformes visant à rendre ses pratiques de fonctionnement conformes aux règles de bonne gestion du secteur public, à améliorer sa capacité de prévision, à réduire ses coûts et à redresser sa productivité ».

● Ces besoins non anticipés en loi de finances initiale ont donné lieu à des mouvements de fongibilité au sein du programme, en faveur des actions Patrimoine des musées de France et Patrimoine archéologique.

L’action 1 Patrimoine monumental a largement contribué au financement des mesures nouvelles, ce qui explique que ses crédits soient en baisse de 3 % par rapport à 2015 et inférieurs de 18 millions d’euros à la prévision de la loi de finances. Sur les crédits mis en réserve au titre des monuments historiques, plus de 20 millions d’euros ont été dégelés et « fongibilisés » au profit de l’INRAP, des opérateurs subissant les conséquences des attentats, du FNAP et du remboursement de la dette contractée par l’INRAP auprès de l’Agence France Trésor.

Sur 315 millions d’euros prévus en loi de finances pour l’entretien et la restauration des monuments historiques (16), seulement 269 millions (85 %) ont été utilisés à cette fin.

FINANCEMENTS CONSACRÉS À LA CONSERVATION, À L’ENTRETIEN
ET À LA RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES

(en millions d’euros)

 

LFI 2016

Exécution 2016

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Monuments historiques « hors grands projets »

307,14

293,84

244,19

242,02

Dont crédits d’entretien

48,10

48,10

27,01

27,23

Dont crédits de restauration

247,59

234,29

206,81

204,42

Monuments historiques « grands projet »

32,98

20,91

34,97

26,88

Total crédits budgétaires

340,12

314,75

279,16

268,9

Taux de consommation

   

82 %

85,4 %

Source : rapport annuel de performances de la mission Culture pour 2016.

Le montant total des subventions aux opérateurs versées par le programme 175 en 2016 s’est élevé à 523,9 millions d’euros en crédits de paiement, dont 393,1 millions d’euros de subventions pour charges de service public (SCSP), 95,6 millions d’euros de dotations en fonds propres (DFP) et 35,2 millions d’euros de transferts. Ces subventions ont représenté 61 % des crédits du programme. Elles sont en forte hausse par rapport à 2015 (+ 121,5 millions d’euros, dont 83 millions d’euros pour les SCSP) et dépassent les prévisions de la loi de finances initiale de 86 millions d’euros, dont 31 millions d’euros au titre des SCSP.

Une partie seulement de l’augmentation par rapport à 2015 résulte de la budgétisation de la RAP, qui s’est traduite par la création d’une subvention de 71 millions d’euros au profit de l’INRAP (17).

Comme le montre le tableau suivant, à l’exception du musée des Arts décoratifs et du musée Moreau, tous les opérateurs ont perçu une SCSP 2016 supérieure à celle de 2015. Pour treize d’entre eux, elle est supérieure à la prévision de la loi de finances initiale.

SUBVENTIONS AUX OPÉRATEURS DU PROGRAMME 175 (18) (CRÉDITS DE PAIEMENT)

(en milliers d’euros)

Opérateurs

Nature subvention

Exécution 2015

LFI 2016

Exécution 2016

Cité de l’architecture et du patrimoine

SCSP

15 470

16 626

16 923

DFP

964

810

1 242

Centre des monuments nationaux

SCSP

13 245

6 716

17 196

DFP

33 313

18 705

31 099

Centre national d’art et de culture
Georges–Pompidou

SCSP

65 339

68 496

69 548

DFP

13 023

12 750

11 730

Établissement public du musée
du quai Branly

SCSP

21 256

22 674

22 069

DFP

276

   

Établissement public du musée et du domaine national de Versailles

SCSP

0

0

840

DFP

13 801

14 035

16 752

Établissement public du
château de Fontainebleau

SCSP

1 730

2 341

2 670

DFP

9 539

11 002

10 222

Établissement public du
domaine de Chambord

SCSP

938

878

1 433

DFP

3 560

1 900

1 748

Institut national de recherches archéologiques préventives

SCSP

33 218

78 500

87 938

DFP

 

1 600

1 472

Musée des civilisations de l’Europe
et de la Méditerranée

SCSP

17 706

18 723

17 785

Musée d’Orsay et musée de l’Orangerie

SCSP

7 719

8 199

9 600

Musée des arts décoratifs

SCSP

14 817

14 850

14 718

DFP

658

455

419

Musée du Louvre

SCSP

90 029

92 471

96 206

DFP

9 917

7 179

9 605

Musée Guimet

SCSP

3 684

3 822

4 069

DFP

1 533

1 015

934

Musée Henner

SCSP

296

366

348

DFP

96

50

46

Musée Gustave Moreau

SCSP

368

222

209

Musée Picasso

SCSP

3 313

3 522

4 177

DFP

500

288

265

Réunion des musées nationaux et
du Grand Palais des Champs–Élysées

SCSP

19 616

20 550

24 292

DFP

3 312

5 000

9 130

Source : rapport annuel de performances de la mission Culture pour 2016.

Les écarts à la prévision les plus importants concernent l’INRAP (cf. supra) et le Centre des monuments nationaux. Pour le CMN, l’écart s’explique principalement par un changement d’imputation des crédits d’entretien des monuments dont il a la charge (5,5 millions d’euros) et une subvention exceptionnelle de 4,2 millions d’euros pour compenser les effets induits par les attentats et les intempéries sur le fonctionnement de l’établissement.

Malgré l’effort important consenti par l’État, quatre opérateurs affichent un résultat déficitaire en 2016 : la Cité de l’architecture et du patrimoine (2 millions d’euros), le Centre des monuments nationaux (2,4 millions d’euros), l’INRAP (2,2 millions d’euros) et la RMN–GP (0,55 million d’euros).

En 2016, le programme 175 a porté 72 % des crédits d’investissement de la mission Culture. Dans les prochaines années, ces crédits devraient augmenter, avec le lancement ou la poursuite de plusieurs projets de rénovation et d’aménagement d’institutions patrimoniales, alors que les restes à payer (19) du programme, après plusieurs années de baisse, ont commencé à remonter pour atteindre 584,9 millions d’euros. Selon le contrôleur budgétaire et comptable ministériel du ministère de la culture, le coût élevé des grands projets d’investissement dont le principe a été décidé en 2016 ou qui apparaissent inéluctables devrait induire une augmentation de 20 à 30 % des crédits consacrés à l’investissement pour la période 2019–2023.

Ces investissements, dont certains reposent sur un financement par emprunt garanti par l’État, nécessitent une vigilance particulière.

Le plus important de ces projets est le schéma directeur de restauration et d’aménagement (SDRA) du Grand Palais, dont le plan de financement (pour un montant total de 466 millions d’euros) repose, notamment, sur une dotation de 200 millions d’euros sur le programme d’investissements d’avenir (PIA 3) et sur un emprunt de 150 millions d’euros garanti par l’État. Ces deux sources de financement soulèvent des interrogations :

– la première parce que le PIA n’a pas vocation à financer des travaux patrimoniaux. Le SDRA du Grand Palais n’entre dans aucun des programmes du PIA 3 tels qu’ils ont été présentés au Parlement dans le cadre de la loi de finances pour 2017 (soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche, valorisation de la recherche et accélération de la modernisation des entreprises) ;

– la seconde parce qu’elle est susceptible d’entraîner à moyen terme un financement direct de l’État. Le remboursement de l’emprunt de la RMN–GP doit provenir des revenus complémentaires du Grand Palais après les travaux. Compte tenu de l’offre culturelle abondante à Paris et du contexte sécuritaire dégradé, ceux–ci pourraient s’avérer moins élevés qu’espéré.

C’est également un emprunt garanti par l’État qui financera, à hauteur de 80 millions d’euros sur 101 millions d’euros, les travaux de l’Hôtel de la Marine, conduits par le Centre des monuments nationaux (CMN) (20). Le remboursement de ce prêt repose sur les revenus attendus de la location des anciens bureaux du ministère de la défense et de l’ouverture au public des salons patrimoniaux.

Enfin, en plus des schémas directeurs déjà en cours, notamment ceux des châteaux de Versailles et de Fontainebleau, celui du CNAC–GP est à l’étude. Son coût est estimé à 100 millions d’euros minimum, sans compter les frais de fonctionnement liés à la fermeture partielle du site.

Pour la Cour des comptes, « dans un contexte économique et sécuritaire contraint, où les opérateurs peinent à dégager des ressources propres, ces projets d’investissements, qui devraient démarrer approximativement en même temps, représentent un risque d’insoutenabilité à moyen ou long terme ».

La performance s’analyse à travers trois objectifs : améliorer la connaissance et la conservation des patrimoines, accroître l’accès du public au patrimoine national et élargir les sources d’enrichissement des patrimoines publics. 59 % des indicateurs renseignés montrent une amélioration ou le maintien des performances relevées en 2015 et environ la moitié atteignent les valeurs prévisionnelles fixées.

Parmi les objectifs les plus significatifs atteints, on peut citer la part des crédits de conservation préventive par rapport aux crédits de restauration des monuments (18,87 % en 2016 pour un objectif à 15 %) ou l’effet de levier de la participation de l’État pour les travaux de restauration des monuments historiques n’appartenant pas à l’État. Pour un euro engagé par l’État, les partenaires publics ou privés ont engagé 2,2 euros. Le rapport annuel de performances précise que le ministère module les subventions en fonction de la capacité financière des propriétaires autres que l’État.

Compte tenu du contexte créé par les attentats de 2015 et 2016, les résultats sont moins bons en termes de fréquentation physique (38,3 millions de visiteurs, contre 41,6 millions en 2015 et de 43 millions entre 2012 et 2014) taux de ressources propres (21) (47,67 %, inférieur à la cible de 50 % et aux résultats de 2014 et 2015). Certaines institutions recevant un public majoritairement national, comme le CNAC–GP et le musée des Arts décoratifs, ont vu leurs ressources propres progresser. En revanche, elles se sont fortement dégradées pour les lieux les plus touristiques (– 9 % pour le Louvre et – 3 % pour le musée d’Orsay).

*

* *

DÉFENSE :

____

SOMMAIRE

___

Pages

A. DES CRÉDITS EN LÉGÈRE DIMINUTION 83

B. LE BUDGET DES OPÉRATEURS 85

II. LE PROGRAMME 178 85

A. UNE EXÉCUTION 2016 TOUJOURS SUPÉRIEURE AUX CRÉDITS OUVERTS EN LFI 85

B. LA QUESTION DE L’IMPUTATION DES SURCOÛTS LIÉS AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES ET INTÉRIEURES 87

C. UN MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE ET UNE PRÉPARATION DES FORCES SOUS TENSION 87

III. LE PROGRAMME 212 87

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN AMÉLIORATION 88

B. DES EFFECTIFS EN AUGMENTATION 89

IV. LE PROGRAMME 146 90

A. DES ACTIONS EN COHÉRENCE AVEC LA LPM 2014–2019 ACTUALISÉE 90

B. UNE EXÉCUTION GLOBALEMENT INFÉRIEURE À LA LFI 91

1. Une gestion marquée par d’importants reports de crédits 91

2. Le poids des reports de charges et des restes à payer 92

L’exécution budgétaire de la mission Défense en 2016 s’inscrit dans un contexte de menace intense et persistante nécessitant un niveau élevé de mobilisation des forces armées, tant sur le territoire national que sur les théâtres d’opération extérieurs. Elle a été marquée par l’application de différentes mesures, au premier rang desquelles celles que le Président de la République avait exposées devant le Congrès le 16 novembre 2015, celles résultant du Conseil de défense du 6 avril 2016, et les quatre prorogations de l’état d’urgence votées par le Parlement en février, mai, juillet et décembre.

En outre, 2016 est la première année budgétaire d’application de la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019. Il s’agit donc d’une étape importante dans la réalisation de la loi de programmation militaire (LPM) 2014–2019 ainsi infléchie, notamment en ce qui concerne les effectifs et l’équipement des forces.

Les crédits de paiement consommés en 2016 par la mission Défense se sont établis à 41,15 milliards d’euros (33,32 milliards hors charges de pensions), soit 13,09 % des dépenses totales de l’État et 1,85 % du PIB (1,49 % hors charges de pensions). Les crédits ouverts en loi de finances initiale, en incluant les fonds de concours et affectations de produits prévus, s’élevaient à 40,56 milliards. La surconsommation globale en CP représente donc environ 590 millions d’euros.

La consommation de crédits en autorisations d’engagement est stable d’une année sur l’autre. Comme en 2014 et en 2015, elle se situe très largement en deçà du montant ouvert en loi de finances initiale.

La trajectoire d’exécution depuis 2014 s’établit comme suit :

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DE LA MISSION DÉFENSE DE 2014 À 2016

(en milliards d’euros)

 

2014

2015

2016

Écart 2014/2016

AE

(LFI + ouvertures)

42,05

(52,28)

42,03

(57,77)

42,24

(57,88)

+ 0,45 %

CP

(LFI + ouvertures)

39,87

(40,13)

40,98

(41,60)

41,15

(41,90)

+ 3,21 %

CP hors pensions

32,11

33,19

33,32

+ 3,77 %

Prévision LPM (hors pensions)

31,38

31,38

31,98

+ 1,91 %

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de performances et les lois de finances 2014–2016.

Les crédits de la mission Défense sont répartis entre quatre programmes : Environnement et prospective de la politique de défense (144), Préparation et emploi des forces (178), Soutien de la politique de défense (212) et Équipement des forces (146). Depuis 2015, le programme 212 regroupe l’ensemble des dépenses de personnel (crédits de titre 2).

CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS PAR PROGRAMME EN 2016

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances et la loi de finances 2016.

Le programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense est placé sous la responsabilité du directeur général des relations internationales et de la stratégie. Il regroupe les actions visant à analyser l’environnement de défense, à rechercher le renseignement de défense, à définir les systèmes de forces futurs, de manière à éclairer la conduite de la politique de défense de la France. Les études amont représentent à peu près la moitié des crédits consommés.

Depuis le transfert, en 2014, de la masse salariale vers le programme 212, les dépenses du programme 144 relèvent principalement du titre 3 (dépenses de fonctionnement), avec 83,01 % du total des crédits de paiement consommés en 2016.

Par rapport à 2015, l’évolution globale est la suivante :

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DE CRÉDITS ENTRE 2015 ET 2016 (PROGRAMME 144)

(en euros)

 

2015

2016

Écart 2015/2016

AE consommées
(LFI, y. c. FDC et ADP)

1 347 738 618
1 350 223 565

1 304 765 869
1 295 797 442

– 3,19 %

CP consommés
(LFI, y. c. FDC et ADP)

1 344 837 138
1 334 004 936

1 324 044 177
1 291 377 316

– 1,55 %

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performances 2015 et 2016.

Le programme comprend trois actions : Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France (action 3) ; Prospective de défense (action 7) ; Relations internationales et diplomatie de dépense (action 8).

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DE CRÉDITS PAR ACTION (PROGRAMME 144)

(en euros)

 

2015

2016

Écart 2015/2016

Action 3

AE consommées

(LFI, y. c. FDC et ADP)

355 841 423

280 783 698

337 076 375

262 598 371

– 5,27 %

CP consommés

(LFI, y. c. FDC et ADP)

288 153 662

268 565 069

313 290 769

240 898 370

+ 8,72 %

Action 7

AE consommées

(LFI, y. c. FDC et ADP)

959 292 825

1 034 032 131

927 863 016

992 439 324

– 3,28 %

CP consommés

(LFI, y. c. FDC et ADP)

1 024 461 246

1 030 032 131

971 320 590

1 009 719 199

– 5,19 %

Action 8

AE consommées

(LFI, y. c. FDC et ADP)

32 604 370

35 407 736

39 826 478

40 759 747

+ 22,15 %

CP consommés

(LFI, y. c. FDC et ADP)

32 222 230

35 407 736

39 432 818

40 759 747

+ 22,38 %

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performances 2015 et 2016.

Comme en 2015, le contexte de crise sur le sol national et à l’étranger s’est traduit par l’intensification de l’activité de renseignement extérieur. L’augmentation des effectifs de la DGSE, notamment, s’accompagne d’une surconsommation de crédits de fonctionnement et d’investissement qui excède largement ce qui avait été anticipé par amendement (+ 13 millions d’euros en AE et + 6,5 millions en CP) lors de la discussion du PLF pour 2016. Ainsi, 76,58 millions d’euros d’AE et 71,12 millions de CP ont dû être ouverts, principalement par décrets de transfert.

Au sein de l’action 7, la sous–consommation demeure élevée d’une année sur l’autre. La sous–action Études amont est affectée par un décret de transfert vers le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle à hauteur de 63 millions d’euros en AE et 51 millions en CP, dont 50 millions en AE et 38 millions en CP pour le financement du régime d’appui pour l’innovation duale (RAPID) destiné aux PME et aux ETI. Après une montée en puissance en 2013 et 2014, le subventionnement du dispositif au titre de la défense se stabilise à 50 millions d’euros en 2015 et 2016.

Enfin, l’action 8 a fait l’objet en LFI d’une mesure de périmètre de + 4,77 millions d’euros, destinée à compenser les effets du nouveau traité de coopération signé avec la République de Djibouti sur l’aide versée au gouvernement de ce pays au titre de l’implantation de forces permanentes françaises sur son territoire.

Cinq établissements bénéficient de crédits de subvention pour charges de service public (SCSP) dans le cadre du programme 144 :

– l’École nationale supérieure de techniques avancées Bretagne (ENSTA Bretagne) pour 15,99 millions d’euros en AE et 14,49 millions en CP (14,2 millions en CP et AE en réalisation 2015, 14,49 millions en LFI 2016) ;

– l’École nationale supérieure de techniques avancées Paris Tech (ENSTA Paris Tech), pour 17,13 millions d’euros en CP et AE (17,12 millions en réalisation 2015 et en LFI 2016) ;

– l’Institut supérieur de l’aéronautique et de l’espace (ISAE), pour 34,06 millions en CP et AE (34,08 millions en réalisation 2015, 34,06 millions en LFI 2016) ;

– l’Office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA), pour 105 millions en CP et AE (114,15 millions en réalisation 2015, 105 millions en LFI 2016) ;

– l’École polytechnique, pour 85,95 millions en CP et AE (82,58 millions en réalisation 2015, 82,83 millions en LFI 2016).

Ce sont au total 257,83 millions d’euros en AE et de 256,33 millions en CP qui ont été exécutés en 2016, auquel s’ajoutent des dotations en fonds propres à hauteur de 23,75 millions en AE (8,75 millions ouverts en LFI) et 18,2 millions en CP (3,2 millions ouverts en LFI).

La surconsommation s’élève à 19,62 millions d’euros en AE et 18,12 millions en CP. Elle est due notamment à un complément de SCSP de 3,1 millions d’euros au profit de l’École polytechnique et à une dotation en fonds propres de 15 millions destinée à financer les travaux sur la grande soufflerie S1MA de l’ONERA à Modane–Avrieux.

En décembre 2016, les cinq établissements ont signé avec le ministère de la défense des contrats d’objectifs et de performance (COP) pour la période 2017–2021.

Conduit par le chef d’état–major des armées, le programme 178 Préparation et emploi des forces occupe une place centrale dans la mission Défense. Recouvrant l’entraînement et l’engagement opérationnel des forces et le maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels, il bénéficie de la plus grande partie de l’action de soutien du ministère et représente, en crédits complets consommés, 68 % de la dépense totale de la mission.

L’année 2016 reste marquée par un niveau élevé d’engagement des troupes en opérations extérieures (OPEX), principalement dans le cadre de l’opération Barkhane dans la zone sahélo–saharienne et de l’opération Chammal en Irak et en Syrie. En République centrafricaine, le désengagement progressif des forces et la fin de l’opération Sangaris le 31 octobre se sont en revanche traduits par une diminution des surcoûts. Sur le territoire national, touché par de nouveaux attentats, l’opération Sentinelle s’est poursuivie avec un haut degré de mobilisation.

En dépit de cette relative continuité du contexte sécuritaire et opérationnel, l’exécution du programme fait ressortir une surconsommation de 733 millions d’euros en CP, soit à peu près le même niveau qu’en 2015 (690 millions d’euros). Pour rappel, les crédits inscrits en LFI ont connu, de 2015 à 2016, une augmentation de 438 millions d’euros en AE et de 228 millions en CP.

Le programme comporte sept actions qui sont retracées dans le tableau suivant.

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DE CRÉDITS PAR ACTION (PROGRAMME 178)

(en euros)

 

2015

2016

Écart 2015/2016

Action 1
Planification des moyens et conduite des opérations

AE consommées

(LFI, y. c. FDC et ADP)

436 999 478

464 520 346

500 612 446

436 440 135

+ 14,56 %

CP consommés

(LFI, y. c. FDC et ADP)

428 232 745

446 590 458

480 199 570

442 729 790

+ 12,14 %

Action 2
Préparation des forces terrestres

AE consommées

(LFI, y. c. FDC et ADP)

1 506 502 160

1 408 351 020

1 489 534 770

1 423 112 851

– 1,3 %

CP consommés

(LFI, y. c. FDC et ADP)

1 489 475 885

1 287 169 526

1 481 233 943

1 250 267 891

– 0,55 %

Action 3
Préparation des forces navales

AE consommées

(LFI, y. c. FDC et ADP)

3 055 084 887

3 021 372 444

2 730 639 338

2 969 612 301

– 10,62 %

CP consommés

(LFI, y. c. FDC et ADP)

2 009 376 668

1 977 259 041

2 132 301 633

2 033 557 267

– 6,12 %

Action 4
Préparation des forces aériennes

AE consommées

(LFI, y. c. FDC et ADP)

2 326 175 092

2 326 175 092

2 634 156 122

2 673 999 746

+ 13,24 %

CP consommés

(LFI, y. c. FDC et ADP)

2 071 231 282

1 881 514 218

2 202 182 445

2 030 992 859

+ 6,32 %

Action 5
Logistique et soutien interarmées

AE consommées

(LFI, y. c. FDC et ADP)

1 558 644 278

1 667 723 478

1 762 175 047

1 682 773 564

+ 13, 06 %

CP consommés

(LFI, y. c. FDC et ADP)

1 613 087 894

1 459 793 640

1 621 238 601

1 522 460 115

– 0,51 %

Action 6
Surcoûts liés aux opérations extérieures

AE consommées

(LFI, y. c. FDC et ADP)

441 848 415

310 000 000

401 390 085

310 000 000

– 9,16 %

CP consommés

(LFI, y. c. FDC et ADP)

440 919 029

310 000 000

406 314 945

310 000 000

– 7,85 %

Action 7
Surcoûts liés aux opérations intérieures

AE consommées

(LFI, y. c. FDC et ADP)

16 327

– 7 908

 

CP consommés

(LFI, y. c. FDC et ADP)

0

8 420

 

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performances 2015 et 2016.

L’action 6 qui porte les surcoûts liés aux opérations extérieures a été dotée dans la loi de finances pour 2016 de 310 millions d’euros (dont 280 millions d’euros de crédits budgétaires), montant très éloigné de ceux consommés à ce titre en 2016.

Tous programmes confondus, le ministère de la défense estime ces crédits à 1 176 millions d’euros, répartis en 450 millions de crédits budgétaires inscrits en LFI (conformément au montant fixé par la LPM), 36,2 millions de recettes non fiscales, 3,6 millions de réallocation entre budgets opérationnels de programme et 686 millions provenant du décret d’avance OPEX.

S’agissant du programme 178, le rapport annuel de performances indique que l’imputation des crédits consommés au titre des surcoûts OPEX se fait non seulement sur l’action 6, mais aussi sur les actions 01 à 05. Le montant total de ces crédits s’élève à 887 millions d’euros, soit plus du double de ceux consommés au titre de l’action 6. Quant à l’action 7 Surcoûts liés aux opérations intérieures, elle ne retrace que des dépenses de fonctionnement résiduelles alors que le surcoût de l’opération Sentinelle, imputé principalement sur le programme 212, est estimé à 171 millions d’euros.

Le fort engagement opérationnel des troupes depuis plusieurs années sur de nombreux théâtres a pour conséquence des taux d’usure et d’indisponibilité des matériels pouvant atteindre un niveau préoccupant. L’indicateur 5.2, qui mesure la disponibilité des matériels par rapport aux exigences des contrats opérationnels, fait apparaître des pourcentages nettement inférieurs aux objectifs fixés par le projet annuel de performances en ce qui concerne, notamment, les chars Leclerc, les AMX–10 RCR, les hélicoptères de l’armée de terre, la composant frégates de la Marine nationale et les avions de transport tactique de l’armée de l’air.

De même, le haut niveau d’activité opérationnelle pèse sur la préparation et la formation des personnels. Quoiqu’en amélioration par rapport à 2015, le nombre de journées de préparation opérationnelle (JPO) par homme dans l’armée de terre n’a été que de 72 en 2016, pour une prévision initiale de 83. Pour les pilotes, le rythme élevé des vols opérationnels (qui représentent par exemple 29 % des heures de vol effectuées par les pilotes de chasse) se traduit par une réduction des heures de formation qui pourrait être lourde de conséquences à terme.

 

Titre 2
Personnel

Titre 3
Fonction–nement

Titre 5
Investis–sement

Titre 6
Inter–vention

Titre 7
Opéra–tions finan–cières

Total

Total
y.c. FDC et ADP prévus en LFI

Total des AE prévues en LFI

19 140,71

915,93

1 359,70

42,38

9,286

21 468,01

21 783,79

Ouvertures par voie de FDC et ADP

+ 276,32

+ 23,77

+ 300,09

 

Ouvertures/
annulations (hors FDC et ADP)

+ 190,56

+ 763,52

+ 954,08

 

Total des AE ouvertes

19 607,59

3 114,59

22 722,18

 

Total des AE consommées

19 524,97

1 380,36

914,35

27,73

69,48

21 916,89

 

Source : rapport annuel de performances 2016

CRÉDITS OUVERTS ET CRÉDITS CONSOMMÉS (CP) – PROGRAMME 212

(en millions euros)

 

Titre 2
Personnel

Titre 3
Fonction–nement

Titre 5
Investis–sement

Titre 6
Inter–vention

Titre 7
Opéra–tions finan–cières

Total

Total
y.c. FDC et ADP prévus en LFI

Total des CP prévus en LFI

19 140,71

924,96

1 055,03

35,71

11,59

21 167,99

21 483,78

Ouvertures par voie de FDC et ADP

+ 276,32

+ 23,77

+ 300,09

 

Ouvertures/
annulations (hors FDC et ADP)

+ 190,56

+ 45,51

+ 236,07

 

Total des CP ouverts

19 607,59

2 096,57

21 704,16

 

Total des CP consommés

19 524,97

1 322,20

765,38

34,92

18,56

21 666,03

 

Source : rapport annuel de performances 2016

Par rapport à l’exécution 2015, les AE consommées augmentent de 2,17 % et les CP consommés de 1,36 %. S’agissant des dépenses de titre 2, les crédits consommés ont été inférieurs aux crédits ouverts, ce qui a permis de faire jouer en cours d’exercice le mécanisme de fongibilité asymétrique prévu par la LOLF. Le décret d’avance du 2 décembre a néanmoins apporté 194,1 millions d’euros (dont 187 millions en titre 2) pour couvrir les surcoûts liés aux OPEX et à l’opération Sentinelle. La contribution d’équilibre au CAS Pensions, inférieure de 33 millions d’euros au montant prévu en LFI, ne progresse que légèrement par rapport à 2015 (+ 0,49 %).

La loi de finances initiale 2016 prévoyait la création nette de 2 300 ETP (équivalents temps plein), résultant de la création de 6 800 postes dans les domaines prioritaires définis par le Président de la République le 16 novembre 2015 (unités opérationnelles, cyberdéfense et renseignement) et de la suppression de 4 500 postes. Le schéma d’emploi mis en œuvre n’atteint pas entièrement cet objectif, puisque le SGA relève au 31 décembre 2016 un sous–effectif de 655 ETP pour l’ensemble de la mission. Cette sous–exécution risque de peser sur la réalisation de la LFI 2017, pour laquelle le schéma d’emploi prévoit une augmentation de 400 ETP hors SIAé, conformément à la décision prise en Conseil de défense le 6 avril 2016 d’augmenter les effectifs de 800 ETP de 2017 à 2019, dont 400 ETP pour la seule année 2017.

L’exécution budgétaire du programme 146 s’inscrit avant tout dans la perspective de long terme tracée par le Livre blanc et la LPM actualisée.

Les principales commandes de 2016 ont été les suivantes : quatre avions de transport C–130J Super Hercules, afin de pallier les difficultés récurrentes rencontrées sur les théâtres d’opération en matière de logistique aérienne ; opération de régénération de véhicules blindés légers ; deux bâtiments de soutien et d’assistance hauturiers (BSAH) ; un bâtiment multi–missions ; des roquettes à précision métrique pour hélicoptères TIGRE ; lancement de l’opération CERBERE (système d’entraînement des forces comportant des outils de simulation instrumentée et d’évaluation de l’aptitude à l’engagement opérationnel) ; lancement du programme AIF (Arme individuelle future) destiné à remplacer le FAMAS.

Les forces ont également reçu livraison d’un lot de missiles balistiques stratégiques M51, d’un système de drones MALE, d’un système de détection et de commandement aéroporté (avion AWACS), de deux avions de transport A400M, de six hélicoptères NH90, de différentes composantes de systèmes de communication et de numérisation. Les capacités du système de forces « Engagement et combat » ont été renforcées par la livraison de neuf avions de chasse Rafale et de 124 armements air–sol modulables (AASM), de six hélicoptères TIGRE, d’une frégate multi–missions FREMM et de 25 torpilles MU90.

En soutien à l’action des forces contre le terrorisme, et conformément aux conclusions du Conseil de défense du 6 avril, le ministère a engagé des moyens supplémentaires de l’ordre de 200 millions d’euros et AE et de 90 millions en CP, notamment pour l’équipement du combattant et pour les stocks de munitions. Le retour d’expérience des engagements opérationnels récents et en cours a également conduit à des acquisitions non prévues en LFI, principalement au titre de l’intensification des frappes (corps de bombes) et de la protection (systèmes de cyberdétection, robots de reconnaissance subaquatique).

Le principal indicateur du programme 146, « Taux de réalisation des équipements », marque une baisse de la performance par rapport à la réalisation 2014 et 2015 et à l’objectif fixé en LFI. La progression dans la réalisation des opérations d’armement principales est de 67,2 % seulement, pour un objectif de 85 %. Ce recul est dû essentiellement à des reports de commandes et de livraisons de radars et d’éléments de systèmes de communication pour le système de forces « Commandement et maîtrise de l’information », à un retard dans la commande d’un bâtiment multi–missions hauturier et à un retard dans la livraison d’un patrouilleur léger guyanais (PLG).

 

Titre 3
Fonctionnement

Titre 5
Investissement

Titre
Intervention

Total

Total
y.c. FDC et ADP prévus en LFI

Total des AE prévues en LFI

1 307,65

12 288,20

17,59

13 613,44

13 676,97

Ouvertures par voie de FDC et ADP

+ 88,07

+ 88,07

 

Ouvertures/annulations
(hors FDC et ADP)

+ 8 939,62

+ 8 939,62

 

Total des AE ouvertes

22 641,13

22 641,13

 

Total des AE consommées

3 137,92

6 338,11

25,11

9 501,14

 

Source : rapport annuel de performances 2016

CRÉDITS OUVERTS ET CRÉDITS CONSOMMÉS (CP) – PROGRAMME 146

(en millions d’euros)

 

Titre 3
Fonctionnement

Titre 5
Investissement

Titre 6
Intervention

Total

Total
y.c. FDC et ADP prévus en LFI

Total des CP prévues en LFI

2 215,16

7 711,64

26,12

9 952,92

10 016,44

Ouvertures par voie de FDC et ADP

+ 88,07

+ 88,07

 

Ouvertures/annulations
(hors FDC et ADP)

+ 467,79

+ 467,79

 

Total des CP ouverts

10 508,78

10 508,78

 

Total des CP consommés

2 666,65

7 142,33

24,96

9 833,94

 

Source : rapport annuel de performances 2016

L’écart considérable entre les AE prévues en LFI et le montant total des AE ouvertes est dû à l’ouverture par arrêté de report de crédits, en mars 2016, de 9,02 milliards d’euros non engagés en 2015. La progression continue, depuis 2014, des autorisations d’engagement affectées mais non engagés (AEANE) s’explique par la montée en puissance des grands programmes d’armement lancés en LPM. Les retards pris sur les calendriers initiaux ont pour effet d’accumuler les AE reportées, au risque, selon la Cour des comptes, de « rigidifier » la gestion des années à venir. Pour le seul programme 146, les AEANE sont passées de 4,89 milliards d’euros fin 2014 à 9,02 milliards fin 2015 et 12,64 milliards (87,5 % du total des AEANE de la mission) fin 2016.

En crédits de paiement, un décret de mars 2016 a ouvert 592 millions d’euros qui n’avaient pas été consommés à la fin de 2015. Au 31 décembre 2016, le montant des CP non consommés s’élevait à 672 millions d’euros, soit + 80 millions par rapport à l’année précédente.

Pour ce qui est du financement des surcoûts OPEX et Sentinelle, la gestion du programme 146 a été le support d’un mécanisme de compensation dont la pertinence peut être mise en doute. C’est en effet au titre de ces surcoûts que le décret d’avance du 2 décembre 2016 a ouvert 831 millions d’euros au bénéfice de la mission Défense (636,9 millions pour le programme 178 et 194,1 millions pour le programme 212) et, dans le même temps, a annulé 290 364 972 euros en AE et de 671 867 617 euros en CP sur le programme 146, montants qui seront rétablis quelques jours après dans leur intégralité, au bénéfice du même programme, par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2016.

2. Le poids des reports de charges et des restes à payer

Dans la note d’analyse qu’elle consacre à l’exécution budgétaire de la mission Défense, la Cour des comptes regrette que les reports de charges demeurent considérables – de l’ordre de 3,1 milliards à la fin de 2016 pour l’ensemble de la mission. Si le programme 146 reste la principale source de ces reports, une amélioration est cependant perceptible en valeur relative comme en valeur absolue, puisque les reports au titre de l’équipement des forces passent de 2,34 milliards d’euros fin 2014 à 1,98 milliard fin 2015 et 1,74 milliard fin 2016.

En revanche, le montant des restes à payer continue d’augmenter, atteignant au 31 décembre 2016 35,97 milliards d’euros pour le seul programme 146 (+ 1,38 milliard en trois ans) et 50,391 milliards pour l’ensemble de la mission (+ 4,75 milliards en trois ans). Les restes à payer, souligne la Cour, « sont nécessaires pour conduire des programmes de long terme, en particulier les programmes d’armement, de maintien en condition opérationnelle ou d’infrastructure », mais « les niveaux préoccupants atteints en 2016 ôtent toute marge de manœuvre en gestion ». Il apparaît donc souhaitable que l’exécution 2017 s’attache à réduire le décalage entre programmation pluriannuelle et gestion annuelle.

*

* *

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

____

SOMMAIRE

___

Pages

A. EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2016 96

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS 97

II. LE BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 100

A. L’ÉROSION DES RECETTES SE POURSUIT 101

B. UN SOLDE EN EXCÉDENT GRÂCE À DES ÉCONOMIES DE DÉPENSES 101

Programme

 

LFI

(a)

Mouvements en cours d’exercice

Crédits ouverts

(b)

Exécution

(c)

Niveau de dépenses

(c/a)

Taux de consommation

(c/b)

129

AE

660,92

– 21,57

639,35

590,23

– 10,70%

92,32%

CP

652,09

– 24,67

627,42

578,73

– 11,25%

92,24%

308

AE

97,17

– 2,22

94,95

90,45

– 6,92%

95,26%

CP

102,85

– 2,68

100,17

96,35

– 6,32%

96,19%

333

AE

730,53

– 74,16

656,37

640,59

– 12,31%

97,60%

CP

591,21

– 4,1

587,11

580,26

– 1,85%

98,83%

Total

AE

1 488,62

– 97,95

1 390,67

1 321,27

– 11,24%

95,01%

CP

1 346,15

– 31,45

1 314,70

1 255,34

– 6,75%

95,48%

Source : commission des finances de l’Assemblée nationale à partir du RAP 2016.

La Cour des comptes n’a pas observé de tension majeure dans l’exécution des dépenses de cette mission, malgré quelques difficultés en fin de gestion sur les programmes 333 (dégel de la réserve de précaution dès le début de gestion) et 129. D’une manière générale, l’exécution budgétaire est conforme aux prévisions.

1. Le programme 129 Coordination du travail gouvernemental

L’exécution 2016 atteint 590,23 millions d’euros en AE et 578,73 millions d’euros en CP sur le programme Coordination du travail gouvernemental, en augmentation de 17 % en AE et de 10,8 % en CP par rapport à la consommation en 2015.

De nombreux mouvements de crédits sont intervenus en cours d’exercice 2016, rendant peu lisible l’exécution budgétaire.

Des reports de crédits de l’exercice 2015 à hauteur de 47,49 millions d’euros en AE et 46,14 millions d’euros en CP ont abondé le programme 129, l’article 66 de la LFI pour 2016 ayant ouvert la possibilité de reporter plus de 3 % des crédits ouverts sur ce programme (22).

Le programme a également bénéficié de rattachement de crédits par fonds de concours à hauteur 16,38 millions d’euros en AE et CP, dont 16,1 millions d’euros de produit des cessions de biens confisqués dans le cadre de la lutte contre les produits stupéfiants à destination de la MILDECA.

On compte également quatre transferts sortants, à hauteur de 7,2 millions d’euros en CP, et quatre transferts entrants en provenance de différents programmes, atteignant 92,8 millions d’euros en CP. Il est regrettable que le rapport annuel de performances ne précise pas systématiquement la provenance ou la destination des décrets de transfert.

Les trois décrets d’avance de l’année ont annulé 31,1 millions d’euros en AE et 29,8 millions d’euros en CP sur ce programme mais la LFR du 29 décembre 2016 a ouvert 24,6 millions d’euros en AE et CP. En fin d’année, les crédits non consommés s’élèvent à 43,78 millions d’euros en AE et 43,54 millions d’euros en CP.

Sans l’inscrire dans ses recommandations, la Cour des comptes « estime souhaitable » de réduire le volume des transferts sur le programme 129.

L’exécution 2016 des dépenses de personnel s’est élevée à 195,56 millions d’euros et les dépenses de fonctionnement à 310,3 millions d’euros.

L’augmentation des dépenses de personnel par rapport à la consommation 2015 (+ 9,1 millions d’euros) s’explique en partie par la montée en puissance de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) et par la prise en charge des personnels du groupement interministériel de contrôle (GIC), auparavant comptabilisés hors plafond. Le plafond d’emploi s’élève à 2 639 ETPT, en hausse de 139 ETPT par rapport à 2015, malgré la suppression de 20 ETPT au sein des services du Premier ministre au titre de leur participation à l’effort de maîtrise des dépenses publiques.

On observe a contrario une rationalisation des dépenses de fonctionnement, en diminution de 14,95 millions d’euros en CP par rapport à 2015. Le rassemblement de diverses entités sur le site Ségur–Fontenoy devrait permettre de poursuivre les économies d’échelle.

Cet effort de maîtrise des dépenses concerne également les six opérateurs qui relèvent du programme 129, à savoir l’institut des hautes études de défense nationale, l’institut national des hautes études de la sécurité et de la justice, le centre interministériel de formation anti–drogue, l’observatoire français des drogues et des toxicomanies, le conseil national des communes « compagnon de la Libération » et l’ordre de la Légion d’honneur, dont les dépenses de fonctionnement ont diminué de 11 % sur la période 2014–2016.

Le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) fait l’objet d’une action distincte depuis la LFI pour 2016, traduisant sa montée en charge. Il a bénéficié de crédits du PIA « Transition numérique de l’État et modernisation de l’action publique » afin de financer le programme VITAM (valeurs immatérielles transférées aux archives pour mémoire).

Ce programme s’inscrit particulièrement dans une démarche de performance : il comporte 7 objectifs, déclinés en 17 indicateurs.

Les indicateurs de performance sont au vert. Le taux d’exécution des lois de plus de six mois promulguées depuis le début de la législature, est en nette progression depuis 2014 et atteint 91 % pour 2016. Le taux de déficit de transposition des directives européennes se dégrade légèrement à 1,1 % (contre 1 % l’année dernière), en raison de 11 directives en retard de transposition. Le sentiment d’information des citoyens sur l’action du Gouvernement progresse d’un point de pourcentage par rapport à 2015 (46 %).

Le niveau de sécurité des systèmes d’information de l’État est évalué à 2,5/5. Cet indicateur synthétique évalue la conformité des systèmes d’information des ministères aux règles de la politique de sécurité des systèmes d’information de l’État, à partir des données transmises par les départements ministériels.

2. Le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

Comme l’année dernière, le dégel d’une partie de la réserve de précaution a été nécessaire dès le début de gestion pour assurer la soutenabilité de la programmation du programme 333. Ce dégel a été gagé par un surgel de 10 millions d’euros en AE et CP sur le programme 129, ce qui est devenu une pratique récurrente sur cette mission.

Ce mécanisme dit « d’auto–assurance » complique cependant l’exécution du programme 129 alors que l’on sait que les dépenses du programme Moyens mutualisés des administrations déconcentrées sont rigides. En effet, il s’agit pour l’essentiel de dépenses de loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées – 317,9 millions d’euros dépensés en CP en 2016, soit 54,8 % des crédits du programme – et de dépenses de personnel (176,37 millions d’euros pour 2016).

Les dépenses de personnel augmentent de 72,8 millions d’euros entre 2015 et 2016 en raison du rattachement de 1 138 ETPT des services départementaux des systèmes d’information et de communication (SIDSIC).

VARIATION DES DÉPENSES SUR LE PROGRAMME 333 ENTRE 2015 ET 2016

(à périmètre courant)

(en millions euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

2015

2016

variation (en %)

2015

2016

variation (en %)

Action 1 – Fonctionnement courant des directions départementales interministérielles

93,696

86,48

– 7,70 %

91,594

87,42

– 4,56 %

Action 2 – Loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées

308,087

379,173

+ 23,07 %

331,764

317,908

– 4,18 %

Action 3 – Emplois déconcentrés des services du Premier ministre

102,101

174,94

+ 71,34 %

102,095

174,929

+ 71,34 %

Total

503,884

640,593

+ 27,13 %

525,453

580,257

+ 10,43 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La performance du programme est mesurée par des indicateurs d’efficience administrative dont les cibles ont été atteintes de façon satisfaisante, tels que la moyenne des dépenses de fonctionnement par agent – en diminution – ou l’optimisation de l’occupation de l’immobilier de bureau, calculée par le ratio SUN / EPTP – en diminution également. Notons que l’objectif n° 2 relatifs à la féminisation des postes de direction affiche un taux effectif (42 %) supérieur à la cible qui est de 35 %.

3. Le programme 308 Protection des droits et libertés

Le programme 308 regroupe des autorités administratives ou publiques indépendantes, garantes des droits et libertés, et rattachées budgétairement au Premier ministre.

L’exécution 2016 est marquée par le rattachement de l’autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), ajoutant une huitième action à l’architecture budgétaire de ce programme.

VARIATION DES DÉPENSES SUR LE PROGRAMME 308 ENTRE 2015 ET 2016

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

2015

2016

variation (en %)

2015

2016

variation (en %)

Action 2 – Commission nationale de l’informatique et des libertés

21,408

15,655

– 26,87%

17,178

17,302

0,72%

Action 3 – Conseil supérieur de l’audiovisuel

37,793

37,196

– 1,58%

37,627

37,196

– 1,15%

Action 5 – Contrôleur général des lieux de privation de liberté

5,575

4,516

– 19,00%

4,298

4,928

14,66%

Action 6 – Autres autorités indépendantes

2,491

2,571

3,21 %

2,505

2,516

0,44 %

Action 7 – Sécurité et protection des libertés

0,992

2,314

133,27 %

0,992

2,31

132,86 %

Action 9 – Défenseur des droits

26,331

24,1

– 8,47%

26,743

28,01

4,74%

Action 10 – Haute autorité pour la transparence de la vie publique

3,637

3,998

9,93 %

3,454

3,99

15,52 %

Action 11 – Régulation de la distribution de la presse

0,095

0,095

Total

98,227

90,445

– 7,92%

92,797

96,347

3,83%

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

On observe globalement une légère augmentation des crédits de paiement pour l’ensemble des autorités du programme (+ 3,83 %).

Cette hausse s’explique notamment par l’augmentation des effectifs de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (+ 13 ETPT), de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (+ 6 ETPT), de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (+ 4 ETPT) et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (+ 2 ETPT) pour faire face aux nouvelles missions qui leur ont été confiées. Le plafond d’emploi est de 533 ETPT pour 2016, à comparer aux 508 ETPT pour 2015.

Les crédits de fonctionnement exécutés en CP ont également augmenté, passant de 18,5 millions d’euros en 2015 à 19,3 millions d’euros en 2016.

On observe en revanche une diminution de la consommation des autorisations d’engagement par rapport à 2015. En effet, le renouvellement des baux de la CNIL, du Défenseur des droits et du CGLPL en 2015 a provoqué un pic d’AE qui n’a pas vocation à se répéter.

 

Exécution 2013

Exécution 2014

Exécution 2015

Exécution 2016

PLF 2017

Recettes d’annonces

188,4

183,2

185,3

183

183,2

Associations

4,1

4,4

4,3

4,2

4,5

BOAMP

95,1

85,6

85,3

79,2

80,5

BALO

4,9

5,9

5,8

6,1

5,5

BODACC

84

87

89,6

93,1

92,5

JO

0,3

0,3

0,3

0,3

0,2

Recettes hors annonces

13,2

14

10,5

9,1

9,1

Ventes de publication

7,9

6,4

6,3

4,3

5

Prestation et travaux d’édition

2,9

4,1

2,5

2

3,3

Autres activités

2,4

3,5

1,6

2,8

0,8

Total des recettes

201,6

197,3

195,8

192,1

192,3

Sources : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Cette année encore, l’érosion des recettes de la DILA se poursuit, aussi bien pour les recettes d’annonce que pour les recettes hors annonce. Le total des recettes atteint 192,1 millions d’euros, un montant inférieur à l’exécution 2015
(– 3,7 millions d’euros) et à la prévision optimiste du projet de loi de finances pour 2016 qui affichait 197,45 millions d’euros.

Cette baisse s’explique essentiellement par le faible niveau des recettes d’annonces publiées au bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP), en recul de 6,1 millions d’euros par rapport à 2015 – la réforme des marchés publics entrée en vigueur au 1er avril 2016 ayant relevé les seuils et allégé les obligations de publications au BOAMP. Ce recul est partiellement compensé par la hausse des annonces publiées au bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (+ 3,6 millions d’euros).

Le niveau des recettes hors annonces passe sous la barre des 10 millions d’euros, en raison notamment du recul des ventes de publications et d’abonnements (– 2 millions d’euros). Les recettes diverses, en hausse (+ 1,2 million d’euros), ne sont pas liées aux activités de la DILA : il s’agit de remboursements de la direction des services administratifs et financiers pour l’occupation des locaux de la Tour Mirabeau ou de recettes exceptionnelles.

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

2015

2016

variation (en %)

2015

2016

variation (en %)

Programme 623 – Édition et diffusion

63,2

49,4

– 21,84%

55

52,7

– 4,18%

Programme 624 – Pilotage et ressources humaines

118,4

111,6

– 5,74%

117,8

114,2

– 3,06%

Total

181,6

161

– 11,34%

172,8

166,9

– 3,41%

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Sur le programme 623, l’exécution des dépenses s’établit à 49,4 millions d’euros en AE et 52,7 millions d’euros en CP, soit respectivement 70 % et 90 % des crédits alloués en LFI 2016. Cette diminution des dépenses résulte de plusieurs mesures d’économie :

– l’arrêt de l’impression du Journal officiel depuis le 1er janvier 2016, qui doit générer une économie estimée à 0,8 million d’euros en AE et 0,7 million d’euros en CP sur les frais de transport, d’expédition et de sous–traitance ;

– la fin du contrat liant la DILA et l’Office spécial de publicité grâce à une internalisation, permettant une baisse de 4 millions d’euros d’AE et 2,6 millions d’euros de CP ;

– la réorganisation du numéro « 39–39 Allo service public », générant une baisse des dépenses de sous–traitance de 1,9 million d’euros.

Sur le programme 624, 70 millions d’euros, soit 60 % des crédits correspondent à des dépenses de personnel. Le schéma d’emploi s’établit à 703 ETPT, en deçà de la prévision en LFI (785 ETPT) et de la réalisation en 2015 (731 ETPT). Moins d’un départ sur deux est remplacé.

Les dépenses de l’action 4 sont celles de la Société anonyme de composition et d’impression du Journal officiel (SACI–JO), exécutées pour 36,8 millions d’euros. Bien qu’elles ne soient pas inscrites en titre 2, il s’agit de dépenses de personnel : 24,7 millions d’euros de salaires et charges, 2,4 millions d’euros liés aux plans de départs anticipés et 9,7 millions d’euros pour les caisses de pension.

Les efforts de modernisation de la DILA ont permis de dégager un excédent budgétaire de 25,28 millions d’euros. L’excédent de trésorerie (23,5 millions d’euros) dégagé sur le compte de la DILA à la Banque de France n’est pas reversé au budget général mais vient abonder le compte de dépôt de fonds au Trésor.

*

* *

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES

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SOMMAIRE

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Pages

I. LE PROGRAMME 113 PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ 104

II. LE PROGRAMME 159 INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE 105

III. LE PROGRAMME 170 MÉTÉOROLOGIE 106

IV. PROGRAMME 181 PRÉVENTION DES RISQUES 107

V. PROGRAMME 217 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE 108

VI. PROGRAMME 174 ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS–MINES 110

VII. LE PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS 118

VIII. LE PROGRAMME 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE 122

IX. LE BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS (BACEA) 123

La mission Écologie, développement et mobilité durables regroupe les sept programmes chargés de la politique de transition écologique, énergétique et environnementale. Elle mobilise, en plus des moyens de la mission, des crédits issus des programmes d’investissements d’avenir, des dépenses fiscales et le fonds pour le financement de la transition énergétique.

En 2016, si la mission voit ses crédits initiaux à périmètre courant portés à 9,18 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 9,16 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), ils sont en baisse à périmètre constant (– 9 % et – 2,4 %). La consommation des crédits ouverts, qui sont largement supérieurs aux crédits initiaux (11,45 milliards d’euros en AE et 10,97 milliards d’euros en CP), est satisfaisante : 87,7 % des AE et 94,9 % en CP. Il convient cependant de préciser que les crédits budgétaires représentent moins de la moitié du financement des politiques publiques de la mission (9,6 milliards d’euros, dont 8,3 milliards d’euros de dépenses des opérateurs et 3,31 milliards d’euros de dépenses fiscales, sur 21 milliards d’euros).

La gestion des crédits de titre 2 s’améliore, la masse salariale étant exécutée dans les limites fixées par la loi de finances (2,8 milliards d’euros). Le plafond d’emplois de la mission poursuit sa baisse pour s’établir à 42 403 (– 2 046 par rapport à 2015), et demeure sous–exécuté, à hauteur de 784 emplois.

L’exécution budgétaire 2016 n’apparaît pas parfaitement satisfaisante. La soutenabilité financière de la mission est obérée par l’importance des restes à payer (5,91 milliards d’euros), en hausse par rapport à 2015, qui sont en grande partie portés par le programme 203 Infrastructures et services de transports qui est fragilisé par le poids des engagements financiers de l’Agence de financement des infrastructures de transports (AFITF), et des annulations de gestion importantes, essentiellement concentrées sur le fret ferroviaire.

Du point de vue de la régularité budgétaire, les relations entre le programme 203 et l’AFITF demeurent critiquables, au regard du principe de sincérité budgétaire (50 % des crédits du programme n’ont pas fait l’objet d’un vote par le législateur) et du principe d’annualité budgétaire (le montant des reports de crédits sur fonds de concours demeure élevé).

S’agissant du programme 174 Énergie, climat et après–mines, la Cour des comptes recommande de fermer le dispositif de l’enveloppe spéciale de transition énergétique (ESTE), qu’elle considère comme un instrument de débudgétisation dont la pertinence est questionnable.

Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité a été instauré pour mettre en œuvre la stratégie nationale de la biodiversité 2011–2020. Il repose sur cinq piliers : la politique des sites et des paysages, la politique de l’eau, la politique de protection des espaces naturels, la politique relative à la biodiversité, et la politique de gestion des ressources minérales non énergétiques.

En 2016, les crédits de ce programme ont été sanctuarisés : ils ont augmenté de 0,9 % en AE et de 1,3 % en CP par rapport à 2015. La consommation de crédits s’est élevée à 259 millions d’euros en AE (pour une prévision de 285 millions) et à 242 millions d’euros en CP (pour une prévision de 296 millions).

En 2016, le programme présente un taux de gel et surgel (réserve initiale de précaution), hors titre 2 supérieur à 8 % (10,4 % en AE et 14 % en CP). Le taux d’annulation des crédits par rapport à la LFI 2016 s’est établi à 10,35 % en AE et CP, et le montant des crédits annulés a excédé celui de la réserve initiale.

Le taux de consommation des crédits apparaît relativement faible : il s’établit à 85,2 % et est en baisse par rapport à 2015. La Cour des comptes appelle l’attention sur une éventuelle surbudgétisation de ce programme.

Les dépenses d’intervention constituent plus du tiers des crédits consommés de ce programme. En 2016, elles se sont élevées à 89,57 millions d’euros en AE (soit une hausse de 12 % par rapport à 2015) et 89,31 millions d’euros en CP (soit une baisse de 4 %). La mobilisation des AE s’explique par la mise en œuvre de règlements européens (notamment la Directive cadre stratégie milieu marins et les Directives « Oiseaux » et « Habitats–faune–flore »). La Cour des comptes souligne le morcellement des financements et des intervenants s’agissant des dépenses d’intervention. Ces crédits, comme en 2014 et en 2015, sont essentiellement constitués de subventions à des organismes (principalement des collectivités territoriales, établissements publics, et des associations), dont le degré de coordination avec les opérateurs de l’État et les établissements publics locaux est perfectible.

Le programme 159 Information géographique et cartographique comprend les moyens consacrés à la politique nationale d’information géographique.

Deux opérateurs de l’État interviennent au sein de ce programme : l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN), principal opérateur chargé de mettre en œuvre cette politique, et le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), chargé de piloter le Géocatalogue (portail permettant de rechercher des informations géographiques par Internet).

En LFI pour 2016, le plafond d’emplois de l’IGN s’est établi à 1 575 ETPT. La réalisation 2016 est de 1 613 ETPT, dont 1 566 sous plafond et 47 ETPT hors plafond (CDD et contrats aidés). Le schéma d’emplois fixé en LFI pour 2016 (– 32 ETPT) a été respecté, les effectifs sous plafond étant passés de 1 602 ETPT au 31 décembre 2015 à 1 567 au 31 décembre 2016.

En 2016, les crédits consommés pour ce programme s’élèvent à 92,4 millions d’euros en AE et 92,3 millions d’euros en CP Le taux de consommation des crédits atteint 97 %.

Les crédits du programme financent presque exclusivement les subventions pour charges de service public (SCSP) versées à l’IGN et au BRGM. En 2016, la consommation de l’IGN au titre des SCSP a atteint 91,96 millions d’euros en CP (il concentre donc 99,6 % des crédits consommés au sein programme). Le BRGM s’est vu affecter des SCSP pour un montant de 337 000 euros en 2016.

La Cour des comptes souligne les difficultés de la mise en œuvre de cette politique. Elles se manifestent par la sous–réalisation récurrente de l’indicateur 1.2 Pourcentage du territoire où la base de données parcellaire et le plan cadastral ont des géométries communes (taux de réalisation de 0 %). Par souci de réalisme, la cible de cet indicateur a été abaissée plusieurs fois depuis 2009. En 2014, une convention signée entre l’État et l’IGN a instauré la représentation parcellaire cadastrale unique (RPCU), qui remplace le plan cadastral de la DGFIP. La convention, entrée en vigueur en 2015, prévoit un plan de réalisation sur sept ans et créé un nouvel indicateur (Couverture du territoire par la RPCU). Celui–ci, dont le taux cible était fixé à 21 % pour l’année 2016, n’a toutefois affiché qu’un taux de réalisation de 0,2 %.

Le programme 170 Météorologie finance la subvention pour charges de service public de l’établissement public administratif Météo–France. La dotation de 198,2 millions d’euros (en AE et en CP) inscrite pour 2016 a été ramenée à 190,2 millions d’euros en exécution, soit un taux de consommation de 95,9 %. La dépense est en baisse de 5,3 millions d’euros (– 2,7 %) par rapport à l’exercice 2015. Cette baisse, qui atteint 10 % en trois ans, est conforme au contrat d’objectifs et de performance (COP) 2012–2016.

Les économies de fonctionnement et de dépenses de personnel ont été réalisées par la fermeture de quatorze centres météorologiques en 2014 et 2015. En 2016, les effectifs sous plafond ont continué de décroître, passant de 3 149 emplois réalisés en 2015 à 3 062 (– 87 agents, soit – 2,7 %). Les charges de personnel ont diminué de 4 millions d’euros.

Les dépenses d’investissement ont atteint 15 millions d’euros en AE et 18,1 millions d’euros en CP, en retrait respectivement de 4,5 et 2 millions d’euros par rapport aux montants inscrits en loi de finances. Si les principaux investissements prévus en 2016 ont été réalisés, dont la poursuite de la modernisation du réseau de radars, il est fait état du report d’actions dans le domaine de l’observation météorologique et de l’annulation de crédits d’acquisition de nouveaux capteurs vent. Le pilotage des investissements paraît fragilisé par le niveau élevé de la régulation budgétaire en cours d’exercice.

La baisse des ressources propres de l’établissement entraîne un déficit comptable de l’exercice de 4,2 millions  d’euros. Le prélèvement sur le fonds de roulement a atteint 4,8 millions d’euros contre 700 000 euros en 2015. Le niveau du fonds de roulement est ramené à 32,6 millions d’euros au 31 décembre 2016, soit moins de 8,6 % des dépenses constatées durant l’exercice.

 

LFI 2013 (2)

Crédits ouverts 2013 (3)

Exéc.

2013

LFI 2014

Crédits ouverts 2014

Exéc.

2014

LFI 2015

Crédits ouverts

2015

Exéc.

2015

LFI 2016

AE

369,40

374,77

223,94

381,99

387,71

241,96

300,16

128,16

52,23

282,57

CP

284,28

289,65

241,89

249,21

254,35

226,40

245,11

97,16

66,10

221,18

(1) Les redéploiements intervenus dans le cadre des PIA et concernant l’ADEME dont le P181 est le programme chef de file, ont impacté l’affichage de la consommation 2016 ainsi que les crédits ouverts sur le programme. En premier lieu, 150 M€ ont été rétablis en AE et CP sur le programme puis ont été annulés dans le cadre du décret d’avance n° 2016–732 du 2 juin 2016. En second lieu, 82,6 M€ ont été rétablis en AE et CP sur le programme puis ont été annulés en LFR 2016. Le total de ces rétablissements suivis d’annulations s’élève ainsi à 232,6 M€.

(2) Hors fonds de concours et attributions de produit.

(3)Y compris fonds de concours et attributions de produit.

Source : rapport annuel de performances pour 2015.

L’exécution du budget s’est déroulée dans un contexte de crédits restreints. Le programme 181 est en effet le deuxième contributeur à la réduction des crédits initiaux de la mission (– 5,86 % en AE et – 9,76 % en CP), permise principalement par une budgétisation plus « prudente », selon la Cour des comptes, des crédits programmés au titre des mesures foncières des plans de prévention des risques technologiques (PPRT).

2015

2016

Évol./ 2015–2016

% de la mission

% de la LFI HT2

181,47

199,08

+ 17,61

3,37 %

111,06 %

Source : note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016, Cour des comptes.

Une deuxième caractéristique constante est la sous–exécution du plafond d’emplois. Comme en 2015, le plafond d’emplois a été relevé (de 375 à 392) mais demeure sous–exécuté (381 ETPT, soit 11 en deçà du plafond d’autorisation).

Enfin, la sous–consommation des crédits persiste. Le programme 181 est l’un des trois programmes de la mission avec un taux de consommation inférieur à 90 % (89,3 %). Elle est principalement le fait d’une sous–consommation en matière de dépenses d’intervention qui se détériore par rapport à l’année de 2015 de 7 % en AE et 40 % en CP, et ce notamment malgré l’augmentation des mesures liées aux PPRT. Des crédits initialement programmés pour ces derniers ont été redéployés afin de contribuer aux mesures d’annulation ; la récurrence de cette pratique tend à systématiser le décalage de l’exécution avec l’autorisation parlementaire.

Taux d’annulation / LFI

Taux d’annulation / Crédits ouverts

AE

CP

AE

CP

18,20 %

11,90 %

20,44 %

11,28 %

Source : note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016, Cour des comptes.

Enfin, le taux de reports de crédits budgétaires et de crédits issus de fonds de concours est particulièrement important (13,8 %) en comparaison à la moyenne de la mission (5,46 %).

Crédits

Exécution 2013

Exécution 2014

LFI 2015

Exécution 2015

LFI 2016

Crédits ouverts 2016

Exécution 2016

Évolution LFI 2015–2016

Évolution exécution 2015–2016

AE

2,658

3,683

3,037

3,281

2,405

3,248

3,212

– 20,8 %

– 2,10 %

CP

2,709

3,450

2,514

3,328

2,449

3,284

3,259

– 2,6 %

– 2,07 %

Source : rapports annuels de performances 2014, 2015 et 2016.

A. UNE BUDGÉTISATION INITIALE ÉLOIGNÉE DE L’EXÉCUTION EFFECTIVE

La budgétisation initiale semble être en décalage avec la réalité des besoins et de l’exécution budgétaire du programme.

DIFFÉRENCE CRÉDITS INITIAUX / CRÉDITS OUVERTS DU PROGRAMME 217

 

Crédits initiaux

Crédits ouverts

Différence

AE

2 405 256 310

3 247 683 843

+ 35,02 %

CP

2 448 885 204

3 259 107 430

+ 33,09 %

Source : rapport annuel de performances 2016.

D’une part, les crédits ouverts sont très largement supérieurs aux crédits votés par le Parlement. D’autre part, le programme 217 conserve des restes à payer supérieurs aux crédits ouverts en LFI (175 % des crédits ouverts). Ceux–ci sont cependant en baisse, du fait de la consommation des CP liés aux engagements antérieurs pris sur les projets immobiliers du ministère.

B. UNE SOUS–EXÉCUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS QUI SE POURSUIT MALGRÉ LA BAISSE DE CELUI–CI

Le programme est essentiellement composé des dépenses de personnel qui représentent 86,2 % des AE consommées et 84,9 % des CP consommés. Le programme 217 concentre 98,8 % des crédits de titre 2 de la mission.

PRÉSENTATION PAR TITRE DES CRÉDITS LFI ET CONSOMMÉS DU PROGRAMME 217

 

Titre 2

Dépenses de personnel

Titre 3

Dépenses de fonctionnement

Titre 5

Dépenses d’investissement

Titre 6

Dépenses d’intervention

Total

AE LFI

1 943 546 165

438 169 168

6 855 289

16 685 688

2 405 256 310

AE Consommées

2 769 819 891

386 642 603

27 836 433

27 836 433

3 211 988 156

CP LFI

1 943 546 165

482 778 867

5 874 484

16 685 888

2 448 885 204

CP Consommés

2 769 819 891

454 703 987

6 192 974

28 390 578

3 259 107 430

Source : rapport annuel de performances 2016.

Bien que la Cour des comptes souligne une gestion rigoureuse des titres 2 du programme 217 (notamment grâce à des économies de constatation permettant de compenser des dépenses non–prévues), deux caractéristiques dans l’exécution et la gestion déjà pointées par le rapporteur spécial en 2015 demeurent.

Tout d’abord, malgré une baisse du plafond d’emplois de 1 420 ETPT après transferts de gestion, celui demeure sous–exécuté (– 773 ETPT).

ÉVOLUTION DES PLAFONDS ET RÉALISATION D’EMPLOIS DU PROGRAMME 217

(en ETPT)

LFI + LFR + transferts en gestion 2015

Réalisation 2015

LFI + LFR + transferts en gestion 2016

Réalisation 2016

Écart LFI + LFR 2016

44 069

43 199

42 649

41 876

– 773

Source : rapports annuels de performances 2015 et 2016.

Ensuite, la lisibilité de l’exercice demeure problématique en raison du transfert en gestion au programme 217 de plafond d’emplois et de crédits de titre 2 des programmes 216 et 337.

D’une part, alors que la loi de finances a procédé au transfert en base de 638 ETPT du programme 217 vers le programme 216 dans le cadre du rattachement des missions de sécurité et d’éducation routière au ministère de l’intérieur, ces effectifs et la masse salariale qui leur est attachée ont été re-transférées en gestion au programme 217. La Cour des comptes considère que cela pose la question de la sincérité de la budgétisation initiale.

D’autre part, un transfert du plafond d’emplois et des crédits de titre 2 du programme 337 a été opéré vers le programme 217. La Cour des comptes considère que les conditions de sincérité de la programmation se posent et considère que le programme 337 n’a aucune finalité réelle. C’est la raison pour laquelle elle renouvelle sa recommandation de « réunification » des programmes 217 et 337.

Le programme 174 Énergie, climat et après–mines rassemble les crédits budgétaires destinés à garantir aux anciens mineurs la préservation de leurs droits après l’arrêt de l’exploitation minière, à mettre en œuvre une politique énergétique durable ainsi qu’à soutenir la lutte contre le réchauffement climatique et la pollution de l’air. L’année 2016 a été marquée par la mise en œuvre du paquet énergie–climat 2030 et de la loi n° 2015–992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

A. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2016 EST PEU SATISFAISANTE PAR RAPPORT À LA PROGRAMMATION INITIALE

L’exécution budgétaire 2016 s’est nettement éloignée de la programmation initiale pour s’établir à 965 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 464,2 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit respectivement un taux d’exécution de 190 % et de 91 % par rapport à la loi de finances initiale. Elle résulte principalement du vote en loi de finances rectificative pour 2016 d’une enveloppe budgétaire de 500 millions d’euros en AE et de 150 millions d’euros en CP versée à la Caisse des dépôts et des consignations (CDC) pour la gestion de l’enveloppe spéciale de transition énergétique (ESTE).

Hors ESTE, l’exécution budgétaire est similaire aux années passées pour s’établir à 465 millions d’euros en AE et 464,2 millions d’euros en CP, soit respectivement une diminution de 5 % et de 7 % par rapport à la loi de règlement de 2015. Elle est néanmoins peu satisfaisante sur le plan de la prévision budgétaire, puisque le taux d’exécution par action oscille entre 273 % pour l’action Politique de l’énergie et 86 % pour l’action Lutte contre le réchauffement climatique.

TAUX D’EXÉCUTION 2016 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 174

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Actions

LFI 2016

LR 2016

Taux d’exécution

LFI 2016

LR 2016

Taux d’exécution

Politique de l’énergie

4,1

11,2

273 %

4,2

10

238 %

Gestion économique et sociale de l’après–mines

474

427,4

90 %

476,3

426,9

90 %

Lutte contre le changement climatique

27,9

24,1 (1)

86 %

27,9

25,2

90 %

Soutien

1,1

2,3

209 %

1,2

2

167 %

Totaux

507,2

465 (1)

92 %

509,6

464,2

91 %

Totaux après mouvements (2)

966,2

965,0

100 %

618,1

464,2

75 %

(1) après retrait de l’enveloppe spéciale de transition énergétique (ESTE) de 500 millions d’euros en 2016 en AE et de 150 millions d’euros en CP ;

(2) intégrant les ouvertures et / ou annulations des crédits en gestion pour un montant de + 458,9 millions d’euros en AE et de + 108,5 millions d’euros en CP, dont + 500 millions d’euros en AE et + 150 millions d’euros en CP au titre de l’ESTE.

Source : rapport annuel de performances de 2016.

L’écart entre les crédits ouverts et les crédits consommés s’explique en partie par trois décrets qui sont venus modifier les crédits en cours d’année pour un total de 43,8 millions d’euros en AE et 44,6 millions d’euros en CP. Le programme contribue ainsi fortement aux schémas d’annulations de gestion en part relative avec un taux d’annulation par rapport à la loi de finances initiale de 8,6 % en AE et 8,8 % en CP.

La loi n° 2016–1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 a également ouvert 500 millions d’euros d’AE et 150 millions d’euros de CP au titre du financement de l’enveloppe spéciale de transition énergétique (ESTE) ainsi que 2,5 millions d’euros en AE et en CP au titre de l’indemnisation des mineurs grévistes de 1948 victimes de licenciement. Toutefois, l’essentiel des crédits mobilisés n’ont pas été engagés au cours de l’exécution budgétaire : la majeure partie des restes à payer constatés à la fin de l’exécution 2016 est constituée des 500 millions d’euros d’AE au titre de l’ESTE (sur un total de 510,5 millions d’euros). De la même manière, les CP pour 2017 sur engagements non couverts fin 2016 sont constitués principalement des 150 millions d’euros de CP ouverts au titre de l’ESTE (sur un total de 155,1 millions d’euros).

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DU PROGRAMME 174

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Actions

LR 2012

LR 2013

LR 2014

LR 2015

LR 2016

Évolution 2015–16

Politique de l’énergie

0,5

4,8

5,6

4,5

11,2

149 %

Gestion économique et sociale de l’après–mines

577,87

545,5

504,1

456,3

427,4

– 6 %

Lutte contre le changement climatique

52,1

59,4

30

26,7 (1)

24,1 (1)

– 10 %

Soutien

0,30

0,9

0,9

1,2

2,3

92 %

Totaux

630,8

610,4

540,7

488,8 (1)

465 (1)

– 5 %

(1)  Après retrait de l’enveloppe spéciale de transition énergétique (ESTE) versée à la Caisse des dépôts et des consignations (CDC) de 250 millions d’euros en 2015 et de 500 millions d’euros en 2016.

Source : rapports annuels de performances de 2012 à 2016.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 174

(en millions d’euros)

 

Crédits de paiement

Actions

LR 2012

LR 2013

LR 2014

LR 2015

LR 2016

Évolution 2015–16

Politique de l’énergie

4,7

5,9

5,6

5

10

100 %

Gestion économique et sociale de l’après–mines

581,9

548,7

509,7

462,4

426,9

– 8 %

Lutte contre le changement climatique

55,8

59,2

30,4

28,8 (1)

25,2

– 13 %

Soutien

0,1

0,7

0,9

1,4

2

43 %

Totaux

642,4

614,5

546,6

497,7 (1)

464,2

– 7 %

(1)  Après retrait de l’enveloppe spéciale de transition énergétique (ESTE) versée à la Caisse des dépôts et des consignations (CDC) de 250 millions d’euros en 2015.

Source : rapports annuels de performances de 2012 à 2016.

Au–delà du cas particulier de l’ESTE, l’action Politique de l’énergie et l’action Soutien bénéficient d’un quasi–doublement de leurs moyens et d’un niveau d’exécution nettement plus élevé que la programmation initiale (taux d’exécution respectif de 238 % et de 167 %). Il résulte principalement de la réalisation de diverses études dans le domaine de l’énergie (2,6 millions d’euros en AE et 0,6 million d’euros en CP) et le paiement de frais de justice versés à la suite de la condamnation en première instance de l’État dans le cadre d’un contentieux éolien en Guadeloupe (4,8 millions d’euros en AE et en CP).

D’une façon similaire aux années passées, le niveau plus faible des crédits observés en exécution 2016 par rapport à la programmation initiale ou à l’exécution 2015 résulte essentiellement d’économies de constatation du fait de la diminution structurelle des dépenses d’intervention de l’action Gestion économique et sociale de l’après–mines. En particulier, les prestations servies par l’Agence nationale de garantie des droits des mineurs (ANGDM) sont en nette baisse du fait de la diminution naturelle du nombre des ayants droit : 376,4 millions d’euros soit – 27 millions d’euros et – 6,7 % par rapport à 2015. L’agence a assuré les droits de 116 700 personnes en 2016 contre 121 454 en 2015, soit une diminution de près de 4,1 % sur la période.

Ainsi, comme le souligne la Cour des comptes, « la sous–exécution constatées sur l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) a permis de supporter le financement d’études dans le domaine de l’énergie et le règlement d’un contentieux lié à un projet d’éoliennes en Guadeloupe » (23).

Enfin, le rapport annuel de performances (RAP) dénombre en 2016 pour le programme 174 pas moins de 17 dépenses fiscales représentant 78 % des dépenses fiscales de la mission. Elles sont évaluées à 3,7 milliards d’euros contre 2,6 milliards d’euros en 2015 et 1,9 milliard d’euros en 2014, soit une augmentation de 1,1 milliard d’euros. Les dépenses fiscales du programme 174 représentent ainsi près de huit fois les crédits budgétaires du programme – hors ESTE, et constituent l’un des principaux leviers d’action des pouvoirs publics dans le domaine de la politique énergétique.

L’augmentation des dépenses fiscales du programme est principalement portée par le crédit d’impôt transition énergétique (+ 796 millions d’euros, soit + 91 % par rapport à 2015), le taux réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) au profit des installations intensives en énergie (+ 160 millions d’euros), et enfin, le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d’habitation (+ 20 millions d’euros).

ÉVOLUTION DU CRÉDIT D’IMPÔT TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

(en millions d’euros)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Coût du CITE

2 763

2 625

2 015

1 110

673

620

874

1 670

Nombre de bénéficiaires

1,559

1,558

1,512

1,269

0,85

0,73

0,66

Source : Voies et Moyens, Tome II.

B. LA DÉBUDGÉTISATION DE L’ENVELOPPE SPÉCIALE DE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE EST CRITIQUÉE PAR LA COUR DES COMPTES

L’enveloppe spéciale de transition énergétique (ESTE), a été créée par l’article 20 de la loi n° 2015–992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et à la croissance verte. Elle devait être dotée de 750 millions d’euros sur trois ans (2015–2017), par tranches annuelles de 250 millions d’euros.

La loi de finances rectificative pour 2016 a procédé à l’ouverture de 500 millions d’euros en AE et 150 millions d’euros en CP sur le programme. En AE, cette ouverture permet de porter la totalité des capacités d’engagement de l’ESTE à 750 millions d’euros ; en CP, elle porte les capacités de paiement à 400 millions d’euros. La loi de finances rectificative pour 2015 avait en effet déjà ouvert 250 millions d’euros en AE et CP qui avait été versés à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) en charge de la gestion financière et administrative de cette enveloppe.

La Cour des comptes souligne que l’ouverture réalisée en LFR pour 2016 « ne dispose d’aucune justification opérationnelle, puisque le volume disponible de CP auprès de la CDC gestionnaire du dispositif était non seulement très largement suffisant pour assurer la fin de gestion 2016, mais également pour couvrir en très grande partie les besoins de paiements en 2017 » (24). En effet, les crédits de paiement disponible à la CDC avant l’ouverture de la LFR pour 2016 s’élevait à 148,5 millions d’euros sur les 250 millions d’euros versés en 2015.

Le régime de délégation de la gestion à la CDC pose également la question du suivi et de la consommation des AE et des CP. Les AE sont actuellement consommées globalement, lors du versement de la « subvention » au compte de tiers géré par la CDC, et non à la signature de chaque convention de financement qui est pourtant l’acte qui engage juridiquement et budgétairement l’État. La Cour des comptes estime inversement que « les AE devraient être consommées en comptabilité budgétaire de l’État au fur et à mesure de la signature des conventions de financement » (25). La Cour indique ainsi que si 750 millions d’euros sont effectivement affectés à l’ESTE fin 2016, seuls 364 millions sont engagés par la CDC et 101,5 millions d’euros payés.

Enfin, la Cour des comptes s’interroge sur la pertinence de l’ESTE dans la mesure où elle « recouvre partiellement ou totalement le périmètre d’autres dispositifs d’intervention de l’État ou des opérateurs du ministère » (26). Il en est ainsi par exemple des aides aux méthaniseurs versées par l’ADEME, des aides à l’épandage déjà attribuées par FranceAgriMer ou de la dotation destinée à l’ANAH pour le renforcement de ses actions de rénovation. La Cour estime dès lors que l’ESTE est davantage un dispositif de débudgétisation permettant d’échapper aux règles de droit commun de la gestion financière publique et recommande de fermer « le dispositif de l’ESTE au 31 décembre 2017 », de « clôturer l’ensemble des paiements liés aux engagements de l’ESTE » et « d’annuler les AE non couvertes par des paiements » (27).

C. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE FAIT L’OBJET D’IMPORTANTS REPORTS DE CRÉDITS

Le compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités territoriales pour l’électrification rurale (CAS FACÉ) retrace en recettes les contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution, et en dépenses, les aides liées au financement d’une partie du coût des travaux de développement et d’adaptation des réseaux ruraux de distributions publique d’électricité ainsi que les frais de gestion liés à ces aides. Les recettes du CAS FACÉ s’élèvent en 2016 à 376,8 millions d’euros, soit à un niveau proche de la prévision initiale de la loi de finances pour 2016.

Les dépenses du compte d’affectation spéciale sont réparties entre deux programmes : le programme 793 pour l’électrification rurale et le programme 794 pour les opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées.

L’exécution 2016 du CAS FACÉ fait apparaître une dépense totale de 357,9 millions d’euros en AE et de 349,6 millions d’euros en CP. Les taux d’exécution pour 2016, avant ouvertures ou annulations des crédits, s’élevaient à près de 95 % en AE contre 93 % en CP. L’exercice 2016 a été marquée, d’une part, par d’importants arrêtés de report de crédits en début d’exécution (+ 29 millions d’euros en AE et + 249 millions d’euros en CP), d’autre part, par une très faible exécution du programme Opérations de maîtrise de la demande d’électricité dans les zones non–interconnectées (ZNI) du fait de l’absence de projets significatifs présentés en outre–mer. Sur ce dernier point, la Cour des comptes préconise d’analyser « les raisons de la sous–consommation des crédits destinés aux collectivités d’outre–mer, où des besoins importants existent » et de « mettre en place des plans d’investissement adaptés dans leurs modalités, aux besoins spécifiques de ces collectivités » (28).

EXÉCUTION 2016 DES CRÉDITS DU CAS FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Programmes

LFI 2016

LR 2016

Taux d’exécution

LFI 2015

LR 2015

Taux d’exécution

793 – Électrification rurale

369,6

357,2

97 %

369,6

348

94 %

794 – Opérations de maîtrise de la demande d’électricité dans les ZNI

7,4

0,8

11 %

7,4

0,6

8 %

Totaux

377

357,9

95 %

377

349,6

93 %

Totaux après mouvements (1)

398,6

357,9

90 %

618,9

349,6

56 %

Source : rapport annuel de performances de 2016.

(1) Intégrant les ouvertures et / ou annulations des crédits pour un montant de + 29 millions d’euros en AE et de + 249 millions d’euros en CP.

Par conséquent, le CAS affiche en 2016 un solde positif de 27,2 millions d’euros. Pour rappel, le solde cumulé du compte depuis sa création est de 276,5 millions d’euros. Le compte affiche également un niveau d’engagements non couverts par des paiements très élevés puisqu’il atteint 647,1 millions d’euros fin 2016, tandis que les estimations de reports de CP pour 2017 sur des engagements non couverts en 2016 avoisinent les 347 millions d’euros. Aussi la Cour des comptes préconise–t–elle de « définir un plan d’actions pour mieux articuler la consommation des AE et des CP et éviter les très importants reports en CP » (29).

D. LA PROGRAMMATION EN LOI DE FINANCES DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE DOIT ÊTRE MIEUX CALIBRÉE

Le compte d’affectation spéciale Transition énergétique (CAS TE) a été créé par l’article 5 de la loi n° 2015–1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificatives pour 2015. En recettes, il est alimenté par le produit de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) diminué pour 2016 de 2 milliards d’euros (soit 4 209 millions d’euros) ainsi que par fraction de 2,16 % de la taxe intérieure de consommation de gaz naturel (TICGN) (soit 24 millions d’euros).

Au total, 4 234 millions d’euros sont venus abonder le CAS TE, soit une situation quasiment conforme à la prévision avec un léger écart de – 140 millions d’euros. Au total, les dépenses de soutien au développement des filières d’énergies renouvelables représentent la part la plus importante du CAS avec 83,4 % des dépenses budgétisées et 90,9 % des dépenses exécutées.

EXÉCUTION 2016 DES CRÉDITS DU CAS TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Programmes

LFI 2016

LR 2016

Taux d’exécution

LFI 2015

LR 2015

Taux d’exécution

764 – Soutien à la transition énergétique

3 650

3 579

98 %

3 650

3 579

98 %

765 – Engagements financiers liés à la transition énergétique

724

357

49 %

724

357

49 %

Totaux

4 374

3 936

90 %

4 374

3 936

90 %

Totaux après mouvements (1)

4 206

3 936

94 %

4 206

3 936

94 %

Source : rapport annuel de performances de 2016.

(1) Intégrant les ouvertures et / ou annulations des crédits pour un montant de – 168,2 millions d’euros en AE et en CP.

L’exécution budgétaire 2016 a été marquée par l’annulation en loi de finances rectificative de 362 millions d’euros sur le programme du CAS Engagements financiers liés à la transition énergétique principalement concernant l’action Versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) correspondant à des remboursements partiels de CSPE, ainsi que par l’ouverture concomitante de 193 millions d’euros en AE et en CP sur le programme du CAS 765 Soutien à la transition énergétique afin de prendre en compte la tendance haussière des charges annoncée par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) en juillet 2016 et liée à la baisse des prix de marché.

En conséquence, le taux d’exécution des crédits du programme 765 est particulièrement faible et s’élève à moins de 50 % en AE et en CP. Au total, le CAS TE affiche en fin d’exercice un résultat excédentaire de 297 millions d’euros, montant qui a été intégralement reporté et versé sur 2017.

Aussi, la Cour des comptes recommande que soit mieux calibrée « l’évaluation des crédits du CAS Transition énergétique, dans le cadre de la préparation de la loi de finances, en s’appuyant sur les prévisions les mieux documentées, afin de limiter au maximum les reports de charges induits structurellement par le dispositif et ainsi éviter de mettre à contribution la trésorerie d’Électricité de France ». En effet, la Cour rappelle que « compte tenu de l’évaluation, en années glissantes, des charges dues à un opérateur – l’écart entre charges prévisionnelles et charges constatées en année N–1, évalué en année N et intégré à l’évaluation N+2 – il est très compliqué d’avoir une vision consolidée des montants réellement dus au titre d’une année ». Elle insiste également sur le fait que les documents budgétaires devraient « mieux décrire (…) les effets futurs des décisions relatives au développement des filières d’énergies renouvelables qui engagent les finances publiques sur plusieurs années » (30).

Le programme 203 représente près de la moitié des crédits de la mission, soit 41,41 % des crédits d’engagement (AE) et 41,18 % des crédits de paiement (CP) consommés en 2016.

En 2016, le montant des crédits consommés s’est établi à 4,46 milliards d’euros en AE et à 4,41 milliards d’euros en CP. Entre les exercices 2015 et 2016, les crédits consommés enregistrent une légère diminution en CP (de l’ordre de 8,32 %) et une hausse de 2,76 % en AE.

En 2016, les annulations de gestion du programme 203 (hors titre 2) se sont élevées à 211,11 millions d’euros en AE et 214,90 millions d’euros en CP en volume, soit environ la moitié du total des annulations de la mission. Comme lors des exercices précédents, l’essentiel de ces annulations porte sur les concours au fret ferroviaire. Toutefois, la Cour des comptes souligne que les concours au fret ferroviaire ont, malgré tout, été partiellement préservés en 2016 pour la première fois depuis 2011, grâce à la sanctuarisation d’un volume de 90 millions d’euros de contributions de l’État. D’autre part, le taux d’annulation de gestion du programme 203 est inférieur à celui des autres programmes de la mission en crédits ouverts.

Par ailleurs, le programme 203 concentre la quasi–totalité des reports de crédits de la mission (93 % en AE et 85,2 % en CP) et le taux de report dépasse 99 % des crédits non consommés du programme hors titre 2. Cette situation est problématique au regard du principe d’annualité budgétaire.

Le programme 203 présente des difficultés de maîtrise des dépenses, en particulier s’agissant des engagements financiers de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF).

L’AFITF qui finance les grands projets d’infrastructures de transports routiers, fluviaux, maritimes, collectifs et ferroviaires, et les contrats de plan et de projet signés entre l’État et les régions est le principal opérateur du programme.

L’AFITF est à l’origine d’une grande partie des engagements de fonds de concours (de l’ordre de 90 %) du programme  ainsi que des reports de crédits qui ont atteint à nouveau un niveau élevé en 2016 (montant total supérieur à 1 milliard d’euros en AE).

L’ouverture de crédits par voie de fonds de concours (FDP) et d’attribution de produit (ADP) s’est établie à 1,46 milliard d’euros en AE en 2016. En prenant également en compte les ouvertures et annulations de crédits hors FDC et ADP, le montant d’AE ouvertes en 2016 pour le programme s’élève finalement à 5,43 milliards d’euros, soit un niveau très supérieur à celui qui était prévu en LFI pour 2016 (3,18 milliards d’euros). En gestion 2016, les crédits ouverts en AE représentent donc presque le double des crédits initiaux, ce qui réduit la portée de l’autorisation parlementaire.

Cette situation est fortement critiquée par la Cour des comptes, qui dans un référé rendu public le 29 août 2016 qualifie l’AFITF « d’instrument de débudgétisation » qui ne permet pas de garantir « un pilotage pluriannuel des investissements de transport dans le cadre d’une trajectoire financière maîtrisée ».

Il importe cependant de noter qu’en 2016, la qualité comptable de l’AFITF a fait l’objet d’améliorations significatives : les engagements qu’elle prend sous la forme de conventions de fonds de concours sont désormais classés en engagements hors bilan. Cette évolution permet aux comptes de l’AFITF de refléter plus fidèlement et sincèrement la réalité de ses engagements financiers. Toutefois, un renforcement du suivi de ces fonds de concours dans le budget de l’État demeure nécessaire.

L’AFITF rencontre des difficultés pour faire face à des engagements financiers croissants. À terme, cette situation peut fragiliser la soutenabilité budgétaire du programme.

L’essentiel des restes à payer du programme, qui représentent 71 % de ceux de l’ensemble de la mission, proviennent de l’AFITF. En 2016, les restes à payer de l’agence, corrigés de l’écotaxe sur les poids lourds, ont augmenté de 478 millions d’euros pour s’établir à 12,34 milliards d’euros.

Cette situation témoigne de la hausse durable des besoins de paiements de l’AFITF, qui est notamment imputable à une croissance forte des investissements en matière d’infrastructures routières et ferroviaires.

● Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires (action 10). En 2016, la réalisation des grands projets ferroviaires lancés en 2011–2012 s’est poursuivie (la mise en service de la 2ème phase de la ligne LGV Est–Européenne a été réalisée, et les chantiers des LGV Sud Europe Atlantique, et Bretagne–Pays de la Loire se sont poursuivis). La nouvelle génération des contrats de plan
État–régions (CPER 2015–2020) a également été l’occasion d’investir pour améliorer la régularité et la performance des lignes. Enfin, l’État a réalisé des efforts de renouvellement du matériel roulant des trains d’équilibre du territoire (TET), à hauteur de 3,5 milliards d’euros.

Ces dépenses ont été partiellement financées grâce aux crédits du titre 5 du programme, qui ont augmenté de 83 % entre 2015 et 2016 (de 7 millions d’euros en CP à 11,3 millions d’euros) et pour l’essentiel par les engagements financiers de l’AFITF. Les dépenses de l’AFITF en faveur du mode ferroviaire sont ainsi passées de 298 millions d’euros à 1,02 milliard d’euros, soit une hausse de 243,3 %.

Par ailleurs, si la dette de l’AFITF à l’égard de SNCF Réseau se résorbe, elle pèse toujours fortement dans le budget de l’agence (407 millions d’euros de charges à payer en 2016, soit 88 % du total des charges à payer de l’AFITF) et limite sa capacité d’action. Cette dette découle de la difficulté de l’agence à absorber la montée en puissance des besoins de paiement au titre de la deuxième phase de la LGV Est et de la LGV Sud Europe Atlantique.

● Développement des infrastructures routières (action 1) Entretien et exploitation du réseau national (action 12). En 2016, pour ces deux actions, le montant des crédits consommés en 2016 s’est élevé à 1,36 milliard d’euros en AE et 1,32 milliard d’euros en CP. Les crédits d’investissement se sont établis à 1 milliard d’euros en CP. En 2016, les dépenses d’investissement routier poursuivent un mouvement de hausse, entamé en 2015, qui est particulièrement marqué en matière d’entretien des routes (les dépenses de régénération routière ont quasiment triplé depuis 2012). Afin de financer ces opérations, les abondements de l’AFITF en faveur des infrastructures routières ont augmenté de 48 % en 2016.

En outre, à partir de 2017, le budget de l’AFITF pourrait être fortement sollicité par l’engagement de travaux liés à deux grands projets d’infrastructures, la ligne ferroviaire Lyon–Turin (31) et le projet le projet de canal Seine–Nord Europe (32). La Cour des comptes souligne à ce titre que ces projets, dont les coûts respectifs sont estimés à 8,6 milliards d’euros et 4,9 milliards d’euros, présentent d’importantes incertitudes quant à leur rentabilité financière.

Au regard de dépenses qui progressent à un rythme soutenu, les ressources de l’AFITF, constituées essentiellement de taxes affectées, ont diminué pour s’établir à 1,9 milliard d’euros en 2016 alors qu’elles atteignaient 2,3 milliards d’euros en 2015. Cette baisse est liée au plafonnement de la part de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) qui est affectée à l’agence, fixé à 766 millions d’euros en LFI pour 2016. Cette situation peut être de nature à remettre en cause la soutenabilité budgétaire de l’AFITF.

B. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE AIDES À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES

Dans le cadre du Grenelle de l’Environnement, il a été fixé un objectif de réduction de la moyenne des émissions du parc automobile de 176 g CO2/km à 120 g CO2/km d’ici à 2020. Afin d’atteindre cet objectif, la loi de finances rectificatives pour 2007 a instauré un dispositif de bonus–malus automobile qui propose des aides pour l’achat de véhicules émettant peu de CO2, qui sont financées par une taxe sur les véhicules dont les émissions de CO2 dépassent un seuil donné. Ce dispositif a pour support budgétaire le compte d’affectation spéciale Aides à l’acquisition de véhicules propres.

En 2016, le CAS présente un solde d’exécution budgétaire excédentaire de 37,55 millions d’euros. Selon la Cour des comptes, la soutenabilité du dispositif à moyen terme doit toutefois être examinée. En LFI pour 2017, le montant des crédits ouverts pour le CAS est de 347 millions d’euros, soit une hausse de 47 % par rapport à l’exécution 2016. Cette hausse concerne principalement le programme 791 (+ 117 millions d’euros), ce qui indique que le ministère de l’écologie anticipe une forte progression des achats de véhicules électriques. À terme, la progression de ces achats pourrait remettre en cause les modalités de financement du dispositif (en LFI pour 2017, cette évolution a déjà justifié un durcissement du barème du malus).

De plus, la baisse des crédits alloués en 2017 au programme 792 d’1 million d’euros indique que le ministère anticipe une raréfaction du public ciblé par la « prime à la conversion », constitué des acheteurs potentiels de véhicules électriques qui possèdent un ancien diesel.

La question du maintien du dispositif dans ses modalités actuelles devra donc être posée.

C. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORTS CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS

Le CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, créé par la loi de finances pour 2011, a vocation à permettre l’équilibre financier des lignes ferroviaires de transport de voyageurs, dites « d’équilibre du territoire » (TET).

La consommation de crédits du CAS est faible en 2016 (0,6 % des crédits prévus en AE et 18,77 % des crédits prévus en CP). Elle est consacrée au paiement du solde de la facture de la SNCF relative à l’exploitation des TET en 2015 (19 millions d’euros) ainsi qu’à des missions de conseil financiers, juridique et technique (0,5 million d’euros).

S’agissant de la performance, la Cour déplore une dégradation des résultats du CAS, qui s’explique notamment par un taux de remplissage des trains jugé insuffisant et par des défaillances de matériel roulant. À ce titre, il importe de souligner qu’en février 2017, l’État, l’AFIFT et SNCF Mobilités, ont signé une convention destinée à porter un programme d’investissement pour la régénération du matériel roulant sur la période 2016–2020.

Du point de vue de la soutenabilité budgétaire, si aucune difficulté n’est à relever, la Cour des comptes souligne que le véritable « test » pour le CAS interviendra avec l’ouverture des trains voyageurs à la concurrence internationale à partir de 2020.

Le programme 205 rassemble les crédits visant à renforcer la sécurité maritime et la protection de l’environnement, promouvoir l’emploi maritime français, et assurer un meilleur contrôle des activités maritimes.

En loi de finances initiale pour 2015, le programme 205 avait fait l’objet d’une ouverture de crédits à hauteur de 186 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 183,5 millions d’euros en crédits de paiement (CP).

Comme six autres programmes de la mission, le programme 205 a subi un taux effectif de gel et de surgel hors titre 2 supérieur à 8 % : 17 % en autorisations d’engagement et 15 % en crédits de paiement. Les crédits annulés sur les programmes ont, en outre, excédé le montant de la réserve initiale. Rapporté aux annulations de l’exercice 2015 à structure constante, le taux d’annulation de gestion est en nette hausse.

EXÉCUTION 2016 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 205

Prévision LFI
Consommation

 

Intitulé de l’action

AE

CP

01

Sécurité et sûreté maritimes

29 335 940

26 730 415

29 196 765

26 397 353

02

Gens de mer et enseignement maritime

27 751 755

26 315 234

27 751 755

26 868 110

03

Flotte de commerce

64 451 600

62 691 131

64 451 600

62 691 131

04

Action interministérielle de la mer

11 426 914

9 357 420

11 426 914

8 726 382

05

Soutien au programme

6 665 428

9 135 289

6 721 480

9 279 932

06

Gestion durable des Pêches et de l’Aquaculture

46 382 467

– 36 598 920

46 382 467

24 228 731

Total des crédits prévus en LFI

186 014 104

183 464 631

Ouvertures / annulations y.c. FDC et ADP

– 1 447 350

– 11 794 220

Total des crédits ouverts

184 566 754

171 670 411

Total des crédits consommés

100 096 919

158 191 639

Crédits ouverts – crédits consommés

+ 84 469 835

+ 13 478 772

Source : projet annuel de performances.

Les crédits de l’action 6 Gestion durable de la pêche, ont été exécutés à hauteur de 16,33 millions d’euros en CP (pour 44,75 millions d’euros prévus en LFI). Par rapport à 2015, cela représente une baisse des dépenses de près de 50 %, principalement due à l’absence de crise dans le secteur et à la mise en place des premiers engagements du fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) au dernier trimestre 2016.

La forte non–consommation des autorisations d’engagements de l’action 6 a fait l’objet d’une observation de la part de la Cour des comptes, les hypothèses de consommation des crédits relatifs au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) ayant été jugés très volontaristes.

Selon le rapport annuel de performances, la clôture des engagements juridiques liés au Fonds européen pour la pêche a permis de réduire fortement les restes–à–payer ce qui a diminué, en affichage, la consommation de l’action de près de 62 millions d’euros. Hormis cet impact, l’action a engagé 25 millions d’euros en 2016.

Par ailleurs, et toujours sur cette action 6 de nombreuses dépenses initialement budgétées en intervention ont été exécutées en dépense de fonctionnement, ci qui explique également la différence entre les prévisions et le budget exécuté.

Enfin il faut noter que trois dépenses importantes n’ont finalement pas été engagées :

– la loi n° 2016–816 du 20 juin 2016 pour l’économie bleue avait prévu une extension d’exonérations de charges, représentant un surcoût évalué à 19 millions d’euros en année pleine. Le retard pris par la commission européenne pour autoriser ce nouveau dispositif au regard du régime des aides d’État, a conduit à ce qu’aucun crédit n’a in fine été consommé en 2016 ;

– l’article 134 de la LFR de 2016 a donné une base législative au remboursement, de 7,266 millions d’euros à la société Brittany Ferries. En 2015, cette demande n’a pas été satisfaite en raison de son illégalité supposée. En 2016, malgré l’habilitation législative, aucune dépense n’a malgré tout été constatée ;

– le renouvellement du patrouilleur Osiris dans l’océan Indien, initialement prévu en 2016 pour un montant de 3,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement, a été reporté en 2017 dans l’attente de la disponibilité du matériel.

L’exercice 2016 accélère la tendance à l’amélioration du résultat : après un solde positif de 11,3 millions d’euros en 2013, 23,1 millions d’euros en 2014 et de 124,1 millions d’euros en 2015, l’excédent d’exploitation atteint 189 millions d’euros en 2016, en hausse de 65 millions d’euros.

Ceci permet d’accroître l’autofinancement et de diminuer le recours à l’emprunt en fin d’année pour effectuer des investissements. Il en résulte une diminution de l’endettement, les montants de remboursements d’emprunts (219,6 millions d’euros, supérieurs de 1,3 million d’euros aux montants prévus par la loi de finances) étant supérieurs aux montants d’emprunts nouvellement contractés (106,6 millions d’euros, inférieurs de 6 millions d’euros aux montants autorisés par la loi de finances). Fin 2016, l’endettement du BACEA s’élève à 1 100,9 millions d’euros, en baisse de 114,3 millions d’euros par rapport à 2015.

Contrairement aux exercices précédents, le DGAC n’a pas eu à recourir à l’emprunt en cours d’année, le niveau de trésorerie en fin de mois ayant été suffisant. C’est le résultat des apports continus au fonds de roulement les quatre années précédentes qui ont permis de mieux adapter le niveau de la trésorerie à la saisonnalité des recettes.

Le total des recettes atteint 2 191 millions d’euros, supérieur de 23,6 millions d’euros (+ 1,1 %) à la prévision en lois de finances et supérieur aux recettes de l’exercice 2015. Les redevances de navigation aérienne atteignent 1 634,7 millions d’euros, en hausse de 42 millions d’euros par rapport à 2015 (+ 2,6 %) alors que la loi de finances prévoyait une quasi stabilité. Pour 27,3 millions d’euros, cet écart provient du dynamisme des redevances de routes liées aux survols internationaux du territoire, particulièrement lors des pointes de trafic estivales. Cependant, pour l’ensemble des redevances, l’application des systèmes de tarification définis par le règlement (UE) n°391/2013 occasionne des ajustements d’assiettes et fait constater un sur-recouvrement de 44,8 millions d’euros qui devra être régularisé, à compter de l’exercice 2018, par des remboursements aux compagnies aériennes.

Le produit de la taxe d’aviation civile atteint 385,1 millions d’euros, en hausse de 21 millions d’euros par rapport à 2015 (+ 5,7 %) mais en retrait de 35,4 millions d’euros par rapport à la prévision de la loi de finances (– 8,4 %). C’est le résultat des effets combinés d’une part de la loi de finances rectificative pour 2015 qui affecte 100 % du produit de cette taxe au BACEA en supprimant tout versement du budget général et d’autre part de la loi de finances rectificative pour 2014 qui a progressivement exonéré de la taxe les passagers en correspondance. Or les effets de cette dernière mesure ont été sous–estimés alors que le rendement est atténué par la moindre croissance du trafic international hors Union européenne à destination et au départ de la France.

Les crédits consommés s’élèvent, en 2016, à 2 150,6 millions d’euros en AE, en retrait de 47,3 millions d’euros (– 2,15 %) et à 2 156,6 millions d’euros en CP, en hausse de 10,4 millions d’euros (+ 0,48 %). Ces montants présentent des niveaux d’exécution très élevés, proche de 100 % de la loi de finances, ce qui atteste du bon pilotage de la dépense.

Les charges de personnel atteignent 1 140,96 millions d’euros, en hausse modérée de 5,3 millions d’euros (+ 0,46 %), ce qui stabilise la masse salariale à 49,2 % des dépenses, contre 49,3 % en 2015. C’est l’effet du respect du schéma d’emploi (en baisse de 100 ETPT) qui porte les effectifs exécutés à 10 498 ETPT et procure une économie de 4,75 millions d’euros compensant partiellement le coût des mesures catégorielles (7,3 millions d’euros).

Les dépenses de fonctionnement atteignent 749,6 millions d’euros en CP, en légère hausse de + 0,38 %. Comme dans les exercices précédents, on constate un écart important, de 14,1 %, avec la prévision en loi de finances, qui provient de l’application d’une instruction comptable n° 2010/02/11819 du 12 mars 2010 relative au changement d’imputation de la dépense qui prévoir d’inscrire en charges courantes les immobilisations incorporelles inférieures à 10 000 euros. Il en résulte, en exécution, l’inscription sur le titre 3 de dépenses de maintien en condition opérationnelle des équipements techniques de contrôle aérien que la DGAC présente en investissement (titre 5) lors de la loi de finances. Une clarification s’impose donc pour rendre la prévision budgétaire plus sincère.

En exécution, les dépenses de titre 5 continuent de progresser. Les investissements au sens strict atteignent 204,2 millions d’euros en CP, en hausse de 23,2 millions d’euros (+ 12,7 %). La reprise des investissements de la DGAC, initiée en 2014, est confirmée. Elle est indispensable pour assurer la convergence technique aux standards européens.

L’ensemble de la dépense est réparti dans les trois programmes suivants :

– Le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile qui opère une gestion mutualisée des ressources humaines, des moyens de la politique immobilière et le pilotage des systèmes d’information. 1 536 millions d’euros d’AE et 1 534 millions d’euros de CP ont été consommés, en baisse, respectivement, de 23 et 24 millions d’euros par rapport à 2015. Le montant total de la subvention versée à l’école nationale de l’aviation civile (ENAC) sur ce programme s’est élevé à 93 millions d’euros (en AE et en CP), contre 98,5 millions d’euros en 2015 (– 5,6 %).

– Le programme 612 Navigation aérienne qui regroupe les activités de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA). Au total, 568,8 millions d’euros d’AE et 577 millions d’euros de CP ont été consommés, ce qui représente une baisse de 25 millions d’euros pour les AE et une hausse de 33,2 millions d’euros en CP. Ceci semble conforme à la programmation des investissements de modernisation des infrastructures.

– Le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification qui rassemble trois actions disparates : l’action Développement durable et régulation qui vise à réduire les nuisances sonores et les émissions gazeuses ; l’action Surveillance et certification qui intervient en matière de sécurité tandis que l’action Enquêtes de sécurité aérienne finance le Bureau d’enquêtes et d’analyses (BEA) chargé d’analyser des accidents et incidents graves. 45 millions d’euros d’AE ont été consommés (+ 1,6 %) ainsi que 44,9 millions d’euros de CP (+ 1,2 %).

ÉCONOMIE :

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SOMMAIRE

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Pages

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PROCHE DES CRÉDITS OUVERTS EN LFI 129

B. UN SCHÉMA D’EMPLOIS PLEINEMENT RESPECTÉ 130

C. LES CRÉDITS DE BUSINESS FRANCE 130

II. LE PROGRAMME 220 STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES 131

III. LE PROGRAMME 305 STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE 132

IV. LE PLAN FRANCE TRÈS HAUT DÉBIT (PROGRAMME 343) 133

V. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIER ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX 134

VI. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS SUR LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIER PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS 135

La mission Économie est composée de quatre programmes auxquels sont rattachés deux comptes de concours financiers.

La mission a bénéficié en 2016 de 1 877 millions d’euros en crédits de paiement (dont 176 millions d’euros ouverts en cours d’année) et de 2 683 millions d’euros en autorisations d’engagements (dont 760 millions d’euros ouverts en cours d’année).

La consommation finale s’élève à 1 710 millions d’euros en CP et à 2 533 millions d’euros en AE, soit des taux d’exécution de 96 % en CP et de 94 % en AE.

66 dépenses fiscales sont rattachées à la mission, soit 8 de moins qu’en 2015, pour un montant estimé de 20,5 milliards d’euros (19,5 milliards en 2015), dont 12,6 milliards d’euros pour le seul Crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi (CICE).

Comme l’a déjà noté la Cour des comptes à de nombreuses reprises, l’estimation des dépenses fiscales reste très fragile et leur suivi est insuffisant, ce qui est particulièrement regrettable dans le cas de la mission Économie, pour laquelle les dépenses fiscales représentent l’essentiel des moyens financiers d’intervention au profit des politiques publiques.

Le principal enjeu de la mission Économie réside donc dans les modalités d’intervention de l’État compte tenu de la baisse récurrente des crédits d’intervention ces dernières années et de l’éparpillement des subventions et des politiques publiques qui en résulte. À cet égard, les financements du PIA, qui portaient en tout sur 1,83 milliard d’euros en AE et en CP pour les filières industrielles et l’économie numérique, ont uniquement été inscrits dans un programme budgétaire de la loi de finances pour 2014, ce qui ne facilite pas leur suivi (33).

Le programme 134 Développement des entreprises et du tourisme est un programme multidirectionnel placé sous la responsabilité du secrétaire général des ministères économique et financier. L’éclatement des gestionnaires de crédits et le positionnement du responsable de programme rendent son pilotage particulièrement complexe.

Le soutien aux entreprises est porté principalement par Bpifrance et par le Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC). L’appui aux entreprises sur les territoires mobilise les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE). Enfin, le renforcement de la présence des entreprises françaises à l’étranger est l’objectif principal des réseaux de Business France.

La loi de finances initiale (LFI) pour 2016 a doté le programme 134 de 851 millions d’euros en AE (859 millions d’euros en 2015) et de 842 millions d’euros en CP (874 millions d’euros en 2015), fonds de concours et attributions de produits inclus.

Le programme a cependant bénéficié, en cours d’année, d’ouverture de crédits pour un total de 168 millions d’euros en autorisations d’engagements, portant les AE ouvertes sur l’année à 1 019 millions d’euros, et de 163 millions d’euros en crédits de paiement, portant les CP ouverts sur l’année à 1 005 millions d’euros. Plusieurs mouvements ont ainsi affecté les crédits votés :

– les reports de crédits non consommés (61,9 millions d’euros en AE et en CP) ;

– les transferts (104,1 millions d’euros en AE et en CP), qui concernent principalement la compensation carbone (93 millions d’euros) et le FISAC (9,38 millions d’euros) ;

– des annulations de crédits par décrets d’avance (4,95 millions d’euros);

– des ouvertures de fonds de concours (4,88 millions d’euros), notamment concernant le guichet entreprise.

La consommation finale s’établit à 940 millions d’euros en AE et à 861 millions d’euros en CP, soit au–delà des crédits prévus en LFI mais nettement en dessous des crédits autorisés sur l’année.

Le programme a connu en 2016 plusieurs évolutions de périmètre, dont l’ajout par la loi de finances d’une nouvelle action Économie sociale et solidaire (ESS) dotée d’un montant de crédits de 4,9 millions d’euros (en AE et en CP).

Au niveau de la répartition par titres des dépenses, les dépenses de personnel ont été préservées du fait de nouvelles missions confiées par la loi à certaines directions tandis que l’on observe une baisse de 10 % des dépenses hors titre 2 qui concerne principalement les moyens de la direction générale des entreprises (DGE : – 13,1 %) et de la direction générale du Trésor (DGT :
– 6,1 %). Ainsi, l’effort de maîtrise des finances publiques, déjà constatées l’année précédente, est prolongé en 2016, les économies étant essentiellement réalisées sur les dépenses d’intervention. Cette baisse des crédits d’intervention doit en principe favoriser le recentrage des aides au profit des dispositifs les plus efficaces.

Certains dispositifs tels que l’appui aux pôles de compétitivité via les dotations de gouvernance du fonds unique interministériel (FUI) ont subi une baisse de 22 % entre 2015 et 2016 pour atteindre 22 millions d’euros seulement. De la même manière, les subventions aux centres techniques industriels connaissent un nouvel infléchissement de 9 % de leurs crédits qui atteignent désormais le seul critique de 16 millions d’euros.

Le programme participe enfin de la fragmentation des crédits consacrés au tourisme et à la presse. À titre d’exemple, les aides versées au titre du transport de presse au groupe La Poste (119 millions d’euros en 2016) devraient plutôt être inscrits sur le programme 180 Presse de la mission Médias, livres et industries culturelle (34).

Les crédits consacrés au soutien au commerce extérieur et à l’attractivité de la France sont portés par six différentes missions. Aucun de ces crédits ne fait l’objet d’un programme dédié et seuls ceux inscrits dans les missions Économie, Engagements financiers de l’État et Politiques des territoires sont individualisés dans des actions. Cette situation ne contribue évidemment pas à la lisibilité de l’effort budgétaire que l’État consacre à une politique essentielle au soutien de la croissance de notre pays et à la santé de son économie.

Au sein de la mission Économie, l’action 7 Développement international des entreprises et attractivité du territoire du programme 134 était dotée en LFI pour 2016 de 101,348 millions d’euros en AE et en CP. Ces crédits correspondent à la subvention pour charges de service public allouée à Business France pour 2016. Le montant de la subvention versée à Business France s’est toutefois avéré finalement inférieur de près de 5,1 millions d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale (96,247 millions en AE et CP). Cet écart s’explique par la contribution de Business France aux économies réalisées sur le programme, rendues possibles par des efforts sur le fonctionnement de l’opérateur.

Business France a pour mission de favoriser le développement international des entreprises implantées en France, de promouvoir l’attractivité du territoire national et les investissements étrangers, et de mettre en œuvre une stratégie de communication et d’influence visant à développer l’image économique de la France à l’international. La fusion en 2015 d’Ubifrance et de l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) a eu pour finalité de disposer d’une agence unique pour contribuer au renforcement de l’économie française, au moyen de l’internationalisation de ses entreprises.

Il convient de rappeler que Business France reçoit également une subvention pour charges de service public versée par le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) (35). En 2016, elle s’est élevée à 6,334 millions d’euros en AE et en CP. Le ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt a également versé une subvention de 0,85 millions d’euros, au titre des activités BtoB de Sopexa.

La diminution globale des subventions de l’agence a été compensée par l’augmentation de ses ressources propres de + 8,6 millions d’euros entre 2015 et 2016.

Le programme 220 finance l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 437,8 millions d’euros en AE et 437,6 millions d’euros en CP. L’ouverture de crédits provenant de fonds de concours et les annulations en cours d’exercice ont porté les montants des crédits disponibles à 446,4 millions d’euros en AE et 446,1 millions d’euros en CP. 442,6 millions d’euros en AE ont été consommés (soit 99,14 %) et 440 millions d’euros en CP (soit 98,6 %). Par rapport à l’exercice 2015, les montants de crédits consommés présentent une baisse en AE (– 2,4 %) comme en CP (– 2,5 %).

Les dépenses de rémunérations et charges sociales représentent 82,6 % des crédits du programme, contre 81,7 % en 2015. Les effectifs employés par l’INSEE atteignent 5 335 ETPT : ils ont diminué de 74 postes en 2016 (– 1,4 %), après une baisse de 99 postes en 2015 (– 1,7 %). L’INSEE bénéficie en effet, pour le cadre d’emploi des enquêteurs, de gains de productivité liés à la collecte par internet. La mise en place du centre statistique de Metz, qui avait occasionné un allègement du schéma d’emploi, s’est par ailleurs achevée en 2016. Ainsi, les crédits de titre 2 ont été ramenés à 363,5 millions d’euros en baisse de 5,1 millions d’euros (– 1,4 %).

Les dépenses de fonctionnement ont sensiblement diminué en 2016, portées à 52,7 millions d’euros en CP contre 58,3 millions d’euros en 2015 
(– 9,6 %). C’est le résultat d’économies réalisées en matière de frais de loyers qui représentent un quart des crédits consommés du titre 3, grâce au partage de locaux et à la renégociation de baux privés. C’est aussi l’effet de la non–reconduction de dépenses liées à l’installation à Metz.

Les dépenses d’investissement atteignent 2,66 millions d’euros, en hausse d’un million d’euros (+ 58,8 %), principalement afin d’accroître les capacités de traitement informatique dans le cadre de projets de collecte par Internet.

Enfin le programme comporte, pour 21 millions d’euros en 2016, des crédits d’intervention au titre de la dotation forfaitaire versée aux communes concernées par le recensement. Une baisse de 1,6 million d’euros (– 7,1 %) s’explique par l’absence de recensement dans les collectivités d’outre–mer en 2016 et par les effets du décret n° 2015–1678 du 15 décembre 2015 qui a modifié les montants versés par habitant et par logement afin de tenir compte du taux de réponse directe par internet constaté au niveau national.

Ce programme regroupe, d’une part, les dépenses de personnel de la direction générale du Trésor et de son réseau international ainsi que de la direction de la législation fiscale (149,27 millions d’euros, 34,8 % des AE) et, d’autre part, la rémunération des prestations réalisées par la Banque de France pour le compte de l’État (255,51 millions d’euros, soit 59,7 % des AE).

Les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 425,13 millions d’euros en AE comme en CP. Des ouvertures de crédits en cours d’exercice ont porté les montants disponibles à 430,6 millions d’euros en AE et 432,6 en CP, dont 421,6 millions d’euros en AE ont été consommées (soit 99,16 %) et 428,1 millions d’euros en CP (soit 100,7 %). Par rapport à l’exercice 2015, les montants de crédits consommés présentent une forte baisse, pour les AE, de 33 millions d’euros (– 7,26 %) et, pour les CP, de 26,5 millions d’euros (– 5,8 %).

Les économies proviennent de la poursuite du mouvement, initié en 2013, de baisse des dépenses de fonctionnement pour les montants remboursés à la Banque de la France, principalement au titre de la tenue du compte du Trésor et du secrétariat des commissions de surendettement. Pour ce dernier poste, la dépense atteint 157 millions d’euros en 2016, en baisse de 33 millions d’euros (– 21 %). Les économies proviennent de la décrue du nombre de dossiers examinés par les commissions, de gains de productivité liés à la modernisation du réseau et de réformes législatives et réglementaires qui ont simplifié et accéléré les procédures.

Lors de l’examen du projet de loi de finances, les représentants de la Banque de France ont fait valoir que les coûts de ces prestations, bien que tendanciellement en baisse, diminuent moins vite que les montants acquittés par l’État. Il en résulterait un manque à gagner important pour la Banque, proche de 30 millions d’euros en moyenne sur les exercices 2015 et 2016. Afin d’assurer, à l’avenir, une convergence de vues entre l’État et la Banque, un avenant au contrat de performance a été signé en octobre 2016 pour définir un « objectif pluriannuel pour les rémunérations des prestations ». Pour les exercices précédents, les différentiels entre les coûts complets exposés et les montants de crédits budgétaires du programme 305 seront compensés lors de la répartition des résultats 2015 de la Banque de France.

Enfin, les effectifs des directions ministérielles passent de 1 612 à 1 616 ETPT (+ 4 postes soit + 0,25 %) mais, à périmètre constant, on constate une baisse de 12 postes, en retrait par rapport au schéma d’emploi de – 15 ETP fixé par la loi de finances initiale. L’écart provient de créations de postes supplémentaires au profit de l’Agence des participations de l’État. Les crédits de rémunération sont en hausse d’un million d’euros (+ 0,67 %) sous l’effet de la croissance des emplois de catégorie A dans l’effectif global : ils représentent en effet l’essentiel des créations de postes, les suppressions touchant principalement des emplois de catégorie C.

Le programme 343 Plan France très haut débit (THD) porte les crédits que l’État consacre au développement des réseaux d’initiative publique (RIP) déployés par les collectivités territoriales. Ces réseaux devraient nécessiter un investissement de 13 à 14 milliards d’euros, dont une moitié serait financée par les recettes d’exploitation et le cofinancement des opérateurs, et l’autre moitié par les pouvoirs publics (collectivités territoriales, État, Union européenne).

L’État s’est engagé à contribuer à hauteur de 3,3 milliards d’euros. Ces financements ont d’abord été apportés par le programme d’investissements d’avenir (PIA) au Fonds pour la société numérique (FSN) à hauteur de 900 millions d’euros. Le montant des projets éligibles ayant dépassé l’enveloppe initialement disponible, le programme 343 a été créé en 2015 afin d’apporter des ressources supplémentaires.

Les engagements cumulés de l’État s’élevaient au 31 décembre 2016 à 2,7 milliards d’euros, dont 900 millions d’euros au titre du FSN et 1,8 milliard au titre du programme 343 (1,1 milliard consommés en 2015 et 722 millions d’euros en 2016). En 2016, 24 dossiers, couvrant 22 départements métropolitains et la collectivité territoriale de Saint–Barthélemy, ont bénéficié d’un engagement de l’État, ce qui porte le nombre de dossiers cofinancés à 75 (couvrant 86 départements).

Aucune ouverture de crédits de paiement n’est prévue avant 2018 du fait, d’une part, de la disponibilité des crédits du FSN, d’autre part du décalage de un à deux ans entre l’accord préalable de principe de l’État et l’accord final de financement avec les collectivités territoriales.

Avec 721,9 millions d’euros consommés en AE et – 13 millions d’euros en CP, l’exécution 2016 s’écarte significativement de la prévision de la loi de finances (188 millions d’euros en AE).

En AE, le programme a bénéficié de 307,8 millions d’euros de reports de crédits non utilisés en 2015 et de l’ouverture de 283 millions d’euros supplémentaires en loi de finances rectificative. Cette ouverture a été rendue nécessaire par la décision du Gouvernement de financer sur le FSN de nouvelles dépenses (couverture mobile du territoire, continuité territoriale numérique en outre–mer et développement des infrastructures numériques à l’école), réduisant d’autant l’enveloppe disponible pour le plan France THD.

Deux autres mouvements de crédits, liés à des redéploiements de crédits du PIA, ont été opérés (36), ce qui explique l’affichage de – 13 millions d’euros en crédits de paiement.

Du fait de la prise en charge de dépenses supplémentaires par le FSN, de l’ambition des projets financés et des mesures prises pour accélérer la mise en œuvre du plan, les AE ont été engagées à un rythme plus soutenu qu’envisagé. Selon la Cour des comptes, les crédits prévus pour les RIP pourraient être totalement engagés dès la fin de l’année 2017 et la programmation pluriannuelle des besoins du programme fait apparaître une bosse budgétaire dont le financement n’est pas entièrement assuré.

Le compte de concours financier Accords monétaires internationaux comprend les programmes 811 Relations avec l’Union monétaire ouest–africaine, 812 Relations avec l’Union monétaire d’Afrique centrale et 813 Relations avec l’Union des Comores. Il retrace les opérations d’octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectués par le Trésor au profit des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international. Ce compte de concours financier doit garantir, en tant que de besoin, les deux fondements de la coopération monétaire avec la zone franc que sont l’ancrage de la parité du taux de change sur l’euro et la garantie de convertibilité illimitée. Ce compte n’est doté de crédits que si la dégradation de la situation financière de tout ou partie de la zone Franc l’exige. Aucun crédit n’a été demandé en 2016.

Les crédits du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés relèvent de quatre programmes hétérogènes, placés sous la responsabilité du directeur général des finances publiques. Il s’agit des programmes :

– 861 Prêts et avances pour le logement des agents de l’État qui recense les avances monétaires faites à des fonctionnaires pour des prises de logements à l’étranger ;

– 862 Prêts pour le développement économique et social qui sont consentis à des entreprises en difficulté ;

– 863 Prêts à la filière automobile visant à soutenir les constructeurs automobiles en complément des dispositifs de bonus/malus écologique et de prime à la casse ;

– 867 Soutien à la filière nickel en Nouvelle–Calédonie visant à soutenir les industriels locaux dans le cadre de la chute drastique des prix du nickel depuis 2014.

La LFI pour 2016 avait doté ce compte de 155 millions d’euros en AE et en CP mais l’exécution finale se situe à 271 millions d’euros, du fait de la création en cours d’année du programme 867 doté de 200 millions d’euros.

Le solde cumulé du compte depuis sa création s’élève, au 31 décembre 2016, à 2,67 milliards d’euros.

Le programme 862 retrace les prêts du Fonds de Développement Économique et Social (FDES) à des entreprises en difficulté. Pour rappel, le FDES a été créé par le décret n° 585–75 du 30 juin 1955 afin de faciliter l’exécution du plan de modernisation et la mise en œuvre de programmes d’actions régionales.

Tombé en désuétude jusqu’en 2013, bien qu’encore doté de 80 millions d’euros, ce fonds est réactivé dans le cadre du « plan de résistance économique » qui le dote de 300 millions d’euros afin d’agir comme un fonds de retournement public.

Depuis 2013, le FDES a connu une baisse progressive de ses crédits. En 2016, l’enveloppe prévue par la LFI était de 150 millions d’euros, dont seuls 71 millions d’euros ont été consommés à travers cinq prêts réalisés et décaissés dans l’année. Cela représente un recul par rapport à 2015, année pendant laquelle 111,1 millions d’euros en AE et CP avaient été consommés, soit plus de la moitié des 200 millions d’euros ouverts en LFI pour 2015.

Dans un contexte où les conditions d’activité des opérateurs industriels en Nouvelle–Calédonie ont été particulièrement affectées par la chute du prix du nickel depuis 2014, le Parlement a adopté (37) une aide financière au complexe industriel du Grand Sud de Vale Nouvelle–Calédonie S.A.S. (VNC), exploité par le groupe Vale, à travers deux mesures :

– un prêt de 200 millions d’euros d’une maturité de 10 ans, à un taux d’intérêt de marché, qui bénéficie d’une garantie autonome à première demande consentie par Vale S.A., la société mère brésilienne du groupe Vale ;

– une contre–garantie de l’État à hauteur de 220 millions d’euros pour accompagner le financement du projet de remplacement du barrage actuel par la construction du site de stockage à sec des résidus miniers associés aux activités d’extraction minière et de transformation de VNC, visant à fournir une solution sure et protectrice de l’environnement pour le stockage de longue durée des résidus. Cette contre–garantie, rémunérée à des conditions de marche, ne s’exercera qu’en cas de défaut de Vale S.A.

À travers ces deux mesures, l’État assure la pérennisation de l’activité de ce site industriel, indispensable à l’activité locale d’extraction minière et de transformation du nickel, et marque son intérêt dans la préservation des retombées associées à cette activité pour l’économie de Nouvelle–Calédonie dans le respect des règles européennes. 200 millions d’euros ont donc été décaissés sur le programme 867.

ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT 

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SOMMAIRE

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Pages

A. LE PROGRAMME 177 : UNE SOUS–BUDGÉTISATION CHRONIQUE DES DÉPENSES D’HÉBERGEMENT D’URGENCE ET DE VEILLE SOCIALE 140

B. LE PROGRAMME 109 : UN POIDS BUDGÉTAIRE CROISSANT DES AIDES AU LOGEMENT 141

C. LE PROGRAMME 135 : DES AIDES À LA PIERRE FINANCÉES MAJORITAIREMENT PAR FONDS DE CONCOURS 143

D. LES DÉPENSES FISCALES : UN VOLET SOUS–ÉVALUÉ 144

La mission Égalité des territoires et logement comprend les quatre programmes Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables (177) ; Aides à l’accès au logement (109); Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat (135) et Conduite et pilotage des politiques du logement et de l’égalité des territoires (337).

Hors programme 337, la mission a été dotée de près de 17,60 milliards d’euros en AE et 17,39 milliards d’euros en CP. L’exécution de la mission se situe à un niveau supérieur de 380,15 millions d’euros en AE et 548,96 millions d’euros en CP par rapport aux crédits inscrits en LFI.

Près de 17,96 milliards d’euros ont été consommés en AE et 17,94 milliards d’euros en CP – soit respectivement 96 % et 99 % des crédits ouverts en gestion. Cette exécution des dépenses témoigne de fortes tensions sur l’exécution.

EXÉCUTION 2016 DES DÉPENSES DE LA MISSION

(en millions d’euros)

Programme

 

LFI
(a)

Mouvements en cours d’exercice

Crédits ouverts
(b)

Exécution
(c)

Niveau de dépenses

(c/a)

Taux de consommation

(c/b)

177

AE

1 513,01

+ 429,36

1 942,37

1 752,05

+ 15,8 %

90 %

CP

1 513,01

+ 281,35

1 794,36

1 751,20

+ 15,74 %

98 %

109

AE

15 438,29

– 81,29

15 357

15 357

– 0,53 %

100 %

CP

15 438,29

– 81,29

15 357

15 357

– 0,53 %

100 %

135

AE

646,16

+ 834,96

1 481,12

848,38

+ 31,3 %

57 %

CP

436,16

+ 523,78

959,94

828,23

+ 89,89 %

86 %

Total

AE

17 597,46

+ 1 183,03

18 780,49

17 957,43

+ 2,05 %

96 %

CP

17 387,46

+ 723,84

18 111,3

17 936,42

+ 3,16 %

99 %

Source : rapport annuel de performances 2016. LFI : loi de finances initiale sans les éventuels fonds de concours (FDC) et attribution de produits (ADP) intégrés aux mouvements en cours d’exercice.

Ces résultats recouvrent cependant des réalités diverses selon les programmes.

Le programme 177 était une nouvelle fois sous–doté en loi de finances initiale. La réserve de précaution a été levée en septembre 2016. Puis, deux décrets d’avance à hauteur de 84 millions d’euros puis 100 millions en AE et CP ont été nécessaires pour financer des besoins en hébergement d’urgence et en veille sociale, ainsi que des ouvertures de places en Centre d’accueil et d’orientation.

La loi de finances rectificative pour 2016 a également complété ces dotations à hauteur de 244 millions d’euros en AE et 95 millions d’euros en CP, en raison notamment de la signature d’un marché public portant création de 5 000 places d’hébergement d’urgence avec accompagnement social.

Le programme 109 a été doté de 15,4 milliards d’euros en AE et CP, (soit 89 % des crédits de la mission prévus en LFI, hors programme 337). Cette prévision était cohérente, dans la mesure où le seul mouvement intervenu en gestion concerne une annulation par décret d’avance de 81,29 millions d’euros en AE et CP, soit 0,5 % de la dotation initiale.

Le programme 135 représente seulement 3 % du total des crédits de paiement ouverts sur la mission. Il a bénéficié d’importants reports, à hauteur de 32,63 millions d’euros en AE et 152,89 millions d’euros en CP, mais surtout de fonds de concours pour 248,11 millions d’euros en AE et 385,78 millions d’euros en CP. Ces abondements en provenance des bailleurs sociaux et des collectivités territoriales traduisent le développement d’un financement partenarial des aides à la pierre.

Les crédits du programme 137, s’élevant à 765,55 millions d’euros en titre 2 (en AE et en CP), correspondent aux dépenses de personnel des agents chargés de la mise en œuvre des programmes 109 et 135. Ils sont entièrement transférés en gestion vers le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables de la mission Écologie, développement et mobilité durables. Aucune donnée portant spécifiquement sur ces crédits n’est de ce fait disponible en exécution.

LES DOTATIONS DU PROGRAMME 337 DEPUIS 2014

(en millions d’euros)

Programme / Action

LFI 2014

LFI 2015

LFI 2016

TOTAL du programme

804,1

777,2

765,5

Personnels œuvrant pour les politiques de l’urbanisme, de l’aménagement, du logement et de la ville

689,3

660,6

650,1

Personnels œuvrant au soutien du programme Conduite et pilotage de l’égalité des territoires, du logement et de la ville

114,7

116,6

115,4

Source : rapports annuels de performances 2015 et 2016.

Les dépenses de personnel et de soutien pour la mise en œuvre du programme 177 sont quant à elles inscrites sur les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances et les dépenses de fonctionnement des administrations déconcentrées déclinant les politiques de la mission sont inscrites sur le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées de la mission Direction de l’action du Gouvernement.

Le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables est mis en œuvre par la direction générale de la cohésion sociale, contrairement aux autres programmes de la mission, confiés à la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature.

Depuis plusieurs années, ce programme connaît une sur–exécution chronique de ses crédits car la budgétisation en LFI est constamment insuffisante. Elle est même chaque année inférieure à l’exécution de l’année précédente.

Au cours de l’exercice 2016, le programme 177 a encore bénéficié d’abondements complémentaires (38). L’écart entre l’exécution et la prévision initiale atteint 239,04 millions d’euros en AE et 238,19 millions d’euros en CP.

SOUS ÉVALUATION DU PROGRAMME 177 DEPUIS 2013

(en millions d’euros)

   

2013

2014

2015

2016

Prévision LFI

AE

1 223,39

1 315,84

1 365,96

1 513,01

CP

1 223,39

1 315,84

1 365,96

1 513,01

Consommation

AE

1 414,64

1 470,34

1 590,26

1 752,05

CP

1 397,56

1 469,24

1 591,27

1 751,20

Différence

AE

+ 191,25

+ 154,5

+ 224,3

+ 239,04

CP

+ 174,17

+ 153,4

+ 225,31

+ 238,19

Source : rapports annuels de performances 2014, 2015 et 2016.

Sur la principale action du programme, l’action 12 Hébergement et logement adapté, alors que la LFI prévoyait 1,44 milliard d’euros en AE et en CP, les crédits consommés s’élèvent à 1,68 milliard d’euros.

Ces besoins de financement répondent aux insuffisances constatées en matière de dispositifs de veille sociale et d’hébergement d’urgence, dans un contexte de crise du logement et d’augmentation des flux de migrants.

En matière d’hébergement d’urgence, les crédits consommés sont en hausse de 123,1 millions d’euros par rapport à l’exécution 2015 et de 195,3 millions d’euros par rapport à 2014. Face à l’engorgement des structures d’accueil existantes, notamment dans les régions Hauts–de–France et Île–de–France, plus de 300 centres d’accueil et d’orientation (CAO) ont été créés sur tout le territoire, ouvrant 12 000 places d’hébergement sur financement du programme 177. Ainsi, l’intégralité des dépenses relatives aux CAO et à la mise à l’abri des migrants évacués des campements illicites a été couverte par le programme 177 et non par le programme 303 Immigration et asile de la mission Immigration, asile et intégration.

L’insuffisance de la dotation budgétaire en faveur de l’hébergement d’urgence et des dispositifs de veille sociale est qualifiée de « structurelle » par la Cour des comptes (39) qui invite ainsi le Gouvernement à « veiller à la sincérité de la programmation budgétaire du programme 177 […] en tenant compte des dépassements récurrents observés ces dernières années en exécution et en améliorant la connaissance précise des déterminants de la dépense ».

Sous la pression de besoins toujours croissants et des obligations découlant de la reconnaissance par le Conseil d’État (40) d’un droit à hébergement d’urgence, ces abondements budgétaires en exécution ne suffisent plus. Les indicateurs de performance du programme traduisent ces difficultés en affichant des résultats stagnants voire en baisse. La forte augmentation des demandes d’hébergement entraîne une dégradation des indicateurs. Parmi les personnes qui sortent de centres d’hébergement et de réinsertion sociale, seuls 14 % accèdent à un logement accompagné et 31 % à un logement autonome, des résultats bien loin des objectifs fixés respectivement à 24 % et 40 % dans le projet annuel de performances pour 2016 et même en diminution depuis 2014.

Dans une optique de meilleur pilotage de la mise en œuvre de ce programme, le ministère des affaires sociales développe une démarche de contractualisation pluriannuelle d’objectifs et de moyens avec les opérateurs locaux. La Cour des comptes (41) recommande de poursuivre ce processus et d’engager une politique de convergence tarifaire des structures d’hébergement.

Le programme 109 Aide à l’accès au logement comporte trois actions très inégalement dotées. L’action 1 du programme 109, support du financement des trois aides au logement, porte 99,9 % des crédits du programme.

La forte augmentation des crédits de ce programme en 2016 (+ 40,5 % en LFI) s’explique par une mesure de périmètre : l’allocation de logement familiale (ALF), auparavant prise en charge par le fonds national des prestations familiales (FNPF), est désormais financée par le Fonds national d’aide au logement (FNAL) sur les crédits de ce programme, comme l’allocation de logement à caractère social (ALS) et l’aide personnalisée au logement (APL).

La programmation budgétaire semble bien maîtrisée compte tenu du volume de dépenses. La prévision en LFI (15,44 milliards d’euros) est cohérente au regard de l’exécution (15,34 milliards d’euros). Mais en réalité, la sous–évaluation initiale des dépenses des prestations APL et ALS a été compensée par la surévaluation des dépenses d’ALF.

La prestation ALF est estimée à 4 442 millions d’euros en 2016 hors frais de gestion, un montant légèrement inférieur à la prévision de la LFI pour 2016 (4 599 millions d’euros) mais auquel il serait nécessaire de retrancher 528 millions d’euros correspondant à des droits payés en 2016 mais constatés en 2015 et rattachables au FNPF et non au FNAL.

La participation de l’État au financement des aides au logement est passée de 5,17 milliards d’euros en 2014, à 10,74 milliards en 2015 et 15,33 milliards en 2016 (42). Cette subvention, toujours qualifiée « d’équilibre », représente toutefois 85 % des dépenses du FNAL.

L’évolution des dépenses d’aides au logement connaît cependant un tassement par rapport aux chiffres d’exécution des années précédentes. Le montant des aides, lié à l’inflation, n’a pas été revalorisé au 1er octobre 2016. Par ailleurs, le Parlement a adopté en PLF pour 2016 plusieurs mesures de maîtrise des dépenses :

– la prise en compte du patrimoine dans l’évaluation des ressources des bénéficiaires, entrée en vigueur le 1er octobre ;

– la dégressivité de l’aide pour les loyers excessifs, entrée en vigueur le 1er juillet ;

– la troncature à l’euro inférieur des prestations.

Dans le PLF pour 2016, les économies attendues de ces trois mesures étaient évaluées à 204 millions d’euros dès 2016 et à 365 millions d’euros en année pleine. L’économie dégagée est finalement revue à la baisse à hauteur de 104 millions d’euros. Plus efficace, l’économie dégagée par le changement de modalité d’extension de R0 (43) depuis le 1er janvier 2015 est évaluée à 217 millions d’euros en année pleine.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DU FNAL EN 2015 ET 2016

(en millions d’euros)

Charges

2015

Prévisions en 2016

Recettes

2015

Prévisions en 2016

Prestations APL

8 220

8 364

Contribution des régimes sociaux

0

– 15

Prestations ALS

5 327

5 303

Cotisations employeurs

2 581

2 595

Prestation ALF

4 442

Prélèvement sur la PEEC

300

100

ALF droits 2015 financés par le FNPF

 

– 528

Contribution additionnelle sur les revenus du patrimoine et produits de placement

– 21

Frais de gestion

270

352

Surtaxe sur les plus–values immobilières

43

     
 

Contribution État

10 743

15 338

Total

13 817

17 933

Total

13 603

18 061

Source : rapports annuels de performances 2015 et 2016.

Les actions 2 Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté et 3 Sécurisation des risques locatifs du programme n’ont été dotées de crédits qu’à hauteur de 8,1 millions d’euros et 8 millions d’euros pour financer d’une part les associations œuvrant dans le domaine du logement, et d’autre part la garantie des risques locatifs. La forte augmentation de l’exécution sur l’action 3, passant de 3,8 millions d’euros en 2015, à 11,57 millions d’euros en 2016 comble l’erreur de comptabilité d’Action logement pour 2015. La somme réellement due s’élevait à 8,7 millions d’euros au lieu de 3,8 millions imputés.

Sur le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat, la LFI pour 2016 prévoyait des crédits à hauteur de 1 481,12 millions d’euros en AE, dont 834,96 millions d’euros de fonds de concours, et 959,94 millions d’euros en CP, dont 523,78 millions d’euros issus de fonds de concours.

L’exécution 2016 est marquée par la création d’un nouvel établissement public administratif, le fonds national d’aides à la pierre (FNAP), actant ainsi le développement d’un financement partenarial des aides à la pierre.

L’utilisation des crédits et fonds de concours pour l’aide à la pierre était jusqu’alors déterminée par une commission composée uniquement de représentants de l’État. Désormais, le FNAP est doté d’une gouvernance collégiale et tripartite avec l’État, les collectivités territoriales et les bailleurs sous forme d’un conseil d’administration, respectant ainsi le principe d’intentionnalité des financeurs.

En cours d’année, plusieurs importants mouvements de crédits sont intervenus :

– un report de 219,36 millions d’euros en AE et 152,89 millions d’euros en CP issus de fonds de concours, ainsi qu’un report de 31,57 millions d’euros en AE hors fonds de concours ;

– l’ouverture de 618,62 millions d’euros en AE et 385,77 millions d’euros en CP issus également de fonds de concours et 10 millions d’euros en AE et en CP d’attribution de produits ;

– l’ouverture de 150 millions d’euros en faveur du Fonds d’aide à la rénovation thermique (FART) géré par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), compensée par une annulation équivalente de crédits budgétaires sur le programme 135 en matière de financement des aides à la pierre (44).

En matière d’aides à la pierre, la participation de l’État au FNAP s’est donc limitée à 100 millions d’euros en AE et CP. Mais cette baisse des crédits budgétaires est plus que compensée par les fonds de concours essentiellement alimentés par les bailleurs sociaux par le biais de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Ainsi, 124 226 logements sociaux ont été financés en 2016 (45), soit une augmentation de 14,1 % par rapport à 2015, et notamment dans les zones les plus tendues (zone A).

Le rapport annuel de performances fait état de 2,021 milliards d’euros d’engagements non couverts par des paiements sur le programme 135 en fin de gestion 2016. Ils correspondent à des restes–à–payer notamment en matière de logement locatif social.

Le principal opérateur du programme 135, l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), est chargé de la lutte contre l’habitat indigne et dégradé, la rénovation thermique, l’aide aux copropriétés dégradées et l’adaptation des logements dans le parc privé. Sa principale ressource, le produit des cessions de quotas carbone, est particulièrement volatile. Le budget initial de l’Agence avait retenu une hypothèse optimiste de 343,3 millions d’euros alors que le produit n’a atteint que 236,7 millions d’euros. Une hausse de la contribution d’Action Logement à l’opérateur (150 au lieu des 50 millions d’euros prévus) a été nécessaire pour maintenir son équilibre budgétaire.

Le programme « Habiter mieux », géré par l’ANAH dans le cadre du programme d’investissement d’avenir (PIA), a permis de financer des travaux d’amélioration énergétique dans 40 726 logements, en légère baisse par rapport aux années précédentes malgré l’abondement de 150 millions d’euros par décret d’avance en cours de gestion.

 

Chiffrage pour 2013

Chiffrage

pour 2014

Chiffrage pour 2015

Estimation

pour 2016

Programme Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables

nc

nc

nc

45

Programme Aide à l’accès au logement

97

98

101

103

Programme Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat

13 938

13 798

13 375

12 907

Total

14 035

13 896

13 376

13 055

Sources : commission des finances et rapports annuels de performances pour 2015 et 2016.

Ces dépenses poursuivent leur recul, entamé en 2013, en baissant de 321 millions d’euros entre 2015 et 2016 grâce à l’extinction progressive de plusieurs dispositifs tels que le crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt (– 343 millions d’euros). Cependant, d’autres, comme la réduction d’impôt sur le revenu en faveur de l’investissement locatif intermédiaire, dit « Pinel » (+ 118 millions d’euros), connaissent une croissance dynamique. La dépense fiscale la plus coûteuse de la mission demeure le taux réduit de TVA pour les travaux d’amélioration des logements qui s’établit à 3,41 milliards d’euros.

Comme l’an dernier, la première recommandation de la Cour des comptes dans son analyse de l’exécution budgétaire consiste à « évaluer régulièrement les dépenses fiscales attachées à cette mission et à supprimer celles dont l’efficacité et l’efficience apparaissent insuffisantes ».

ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT

____

SOMMAIRE

___

Pages

A. UNE CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT EN DIMINUTION CONSTANTE DEPUIS 2012 150

B. UN BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT EN LÉGÈRE AUGMENTATION EN 2016 151

C. UNE GESTION DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE DE L’ÉTAT PERFORMANTE 153

II. LE PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT 153

III. LE PROGRAMME ÉPARGNE 154

IV. LE PROGRAMME MAJORATION DE RENTES 154

V. LE PROGRAMME FONDS DE SOUTIEN RELATIF AUX PRÊTS ET CONTRATS FINANCIERS STRUCTURÉS À RISQUE 154

La mission Engagements financiers de l’État représente en volume la troisième mission du budget général de l’État, avec 41,7 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 41,9 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).

La mission se compose de sept programmes : deux sont dotés de crédits évaluatifs (117 Charge de la dette et trésorerie de l’État ; 114 Appels en garantie de l’État) et cinq de crédits limitatifs (145 Épargne ; 168 Majoration de rentes ; 366 Dotation en capital du mécanisme européen de stabilité ; 338 Augmentation de capital de la Banque européenne d’investissement ; 344 Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque). Les deux programmes évaluatifs représentent plus de 99 % des CP de la mission, tandis que les programmes 366 et 338 n’ont été dotés d’aucun crédit en 2016 (46).

L’exécution 2016 fait apparaître une consommation des AE et des CP inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2016, en raison d’une charge de la dette de nouveau plus faible qu’anticipé.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION PAR RAPPORT À LA PRÉVISION DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2016

(en milliards d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Prévision en loi de finances initiale

45,06

45,16

Exécution 2016

41,68

41,92

Écart prévision/exécution

– 3,38

– 3,24

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2016.

Cette sous–exécution de crédits est récurrente depuis l’exercice 2013, compte tenu de la persistance de faibles taux d’intérêt et d’inflation qui allègent mécaniquement la charge de la dette.

ÉVOLUTION DES ÉCARTS ENTRE L’EXÉCUTION

ET LA PRÉVISION EN LOI DE FINANCES INITIALE

(en millions d’euros)

Source : lois de finances initiales et lois de règlement.

Cette sous–exécution illustre le caractère prudent des prévisions relatives aux crédits évaluatifs des deux principaux programmes de la mission.

SYNTHÈSE DE L’EXÉCUTION 2016

(en millions d’euros)

 

Programme
117

Programme
114

Programme
145

Programme
168

Programme
344

Mission

 
 

Autorisations d’engagement (AE)

Prévision en loi de finances initiale

44 452

125

331

151

0

45 059

Exécution

41 447

122

123

32

– 43

41 680

Écart prévision/exécution

– 3 005

– 3

– 208

– 119

– 43

– 3 378

 

Crédits de paiement (CP)

Prévision en loi de finances initiale

44 452

125

331

151

100

45 159

Exécution

41 447

122

123

32

198

41 922

Écart prévision/exécution

– 3 005

– 3

– 208

– 119

98

– 3 237

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2016.

Ainsi, le montant des crédits consommés de la mission est le plus faible depuis 2010 et en baisse de 803 millions d’euros par rapport à 2015.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION 2007–2016

(en milliards d’euros, en crédits de paiement)

Source : lois de règlement.

Cela représente une baisse de 14,5 milliards d’euros de crédits consommés au niveau de la mission par rapport à 2012, soit une diminution significative de 26 % (47).

 

Exécution 2012

Exécution 2013

Exécution 2014

Exécution 2015

LFI 2016

Exécution 2016

Écart à la LFI

Écart à l’exécution 2015

Charge de la dette

45,42

43,98

42,29

41,18

43,5

40,4

– 3,1

– 0,8

Trésorerie

0,88

0,91

0,87

0,96

0,92

1,04

0,12

0,08

Ensemble

46,3

44,9

43,2

42,1

44,5

41,5

– 3

– 0,7

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2016.

Cela représente une baisse de la charge de la dette et de la trésorerie de l’État de 4,9 milliards d’euros par rapport au point haut de l’exercice 2012, soit une diminution de la dépense de 10,6 % en quatre ans. À l’inverse, le coût de la trésorerie de l’État est relativement stable sur moyenne période.

La diminution de la charge de la dette depuis 2012 résulte d’un contexte exceptionnellement favorable :

– des conditions de financement très avantageuses, en raison de la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE), avec des taux historiquement bas s’établissant en 2016 en moyenne à 0,37 % (contre 0,63 % en 2015) pour les émissions de moyen et long terme et à des taux négatifs en moyenne de 0,53 % pour les émissions de court terme (contre – 0,19 % en 2015), se traduisant par un allègement de la charge de la dette de 1,1 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale ;

– un taux d’inflation en France et en zone euro établi à 0,2 % en 2016, allégeant la charge des emprunts indexés à hauteur de 1,8 milliard d’euros par rapport aux anticipations de la loi de finances initiale.

Ces deux facteurs favorables permettent la poursuite de la baisse de la charge de la dette de l’État, malgré l’augmentation du volume de cette dernière.

2. Une augmentation ralentie de l’encours de la dette négociable de l’État

L’encours de la dette négociable de l’État poursuit sa progression, il s’établit à 1 621 milliards d’euros en valeur actualisée (48) à la fin 2016, soit une augmentation de 700 milliards d’euros par rapport à 2007.

ÉVOLUTION DE L’ENCOURS DE LA DETTE NÉGOCIABLE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Encours de la dette négociable, valeur actualisée

921

1 017

1 148

1 229

1 313

1 386

1 457

1 528

1 576

1 621

Augmentation annuelle de l’encours

96

131

81

84

73

71

71

48

45

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État pour 2014, 2015 et 2016.

Toutefois, la hausse de l’encours de la dette négociable de l’État ralentit à 45 milliards d’euros en 2016, soit un niveau sensiblement inférieur à l’augmentation annuelle moyenne au cours des précédents exercices.

 

Exécution 2014

Exécution 2015

2016

LFI

2016

LFR

Exécution 2016

Besoins de financement

179,1

189,1

198,5

197,4

194,0

Amortissement de titres d’État à moyen et long terme

103,8

116,4

125,0

124,9

124,9

Amortissement de dettes reprises par l’État

0,2

0,1

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