N° 105 - Rapport de Mme Yaël Braun-Pivet sur le projet de loi organique, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, pour la régulation de la vie publique (n°99).




N
os 105 et 106

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 20 juillet 2017

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (n° 98) ET SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (n° 99) ADOPTÉS PAR LE SÉNAT APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE
pour la
régulation de la vie publique

PAR MME Yaël BRAUN-PIVET

Députée

——

Voir les numéros :

Sénat : 580, 581, 602, 607, 608, 609, T.A. 113 et T.A. 114 (2016-2017)

Assemblée nationale : 98, 99

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 13

I. LE RENFORCEMENT DES GARANTIES DE PROBITÉ DANS L’EXERCICE DES MANDATS ÉLECTIFS 15

1. Les mesures en matière de prévention des conflits d’intérêts 15

2. Le contrôle renforcé du respect de leurs obligations fiscales par les membres du Gouvernement et les parlementaires 16

3. L’introduction de nouvelles sanctions en cas d’atteinte à la probité 16

4. Le renforcement des moyens de contrôle de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique 17

II. LA RÉFORME DES CONDITIONS D’EXERCICE DU MANDAT PARLEMENTAIRE 17

1. La suppression de la réserve parlementaire 17

2. La prise en charge des frais de mandat 18

3. L’interdiction des emplois familiaux de collaborateurs 18

III. UNE PROTECTION RENFORCÉE DES COLLABORATEURS PARLEMENTAIRES 20

1. La reconnaissance d’un statut des collaborateurs parlementaires 20

2. Une procédure de licenciement des collaborateurs familiaux plus protectrice 20

3. La clarification du dispositif de licenciement des collaborateurs en raison de la cessation du mandat parlementaire 21

4. La création d’un parcours d’accompagnement personnalisé des collaborateurs licenciés pour un motif autre que personnel 21

IV. L’AMÉLIORATION DU FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE 22

1. Les mesures d’encadrement du financement de la vie politique 22

2. La création d’un médiateur du financement des candidats et des partis politiques 23

3. La création d’une banque de la démocratie 23

V. DES DISPOSITIONS ADDITIONNELLES SANS LIEN DIRECT AVEC LE PROJET DE LOI INITIAL 23

AUDITION DE MME NICOLE BELLOUBET, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE, ET DISCUSSION GÉNÉRALE 25

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI 63

TITRE IER – DISPOSITIONS RELATIVES À LA PEINE D’INÉLIGIBILITÉ EN CAS DE CRIMES OU DE MANQUEMENTS À LA PROBITÉ 63

Article 1er(art. L.44-1 [nouveau] L. 340 du code électoral) : Élargissement du champ d’application de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité 63

Article 1er bis A (nouveau) (art. 12 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) : Suppression d’une double incrimination pour la divulgation illégale de déclaration à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique 80

Article 1er bis (supprimé) (art. 432-12 du code pénal) : Modification de la définition du délit de prise illégale d’intérêts 82

Article 1erter (supprimé) (art. L. 228 du livre des procédures fiscales) : Limitation de l’application du « verrou de Bercy » 88

TITRE II – DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRÉVENTION DES CONFLITS D’INTÊRETS 98

Article 2 (art. 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) : Prévention et traitement des conflits d’intérêts des parlementaires 98

Article 2 bis A (supprimé) : Encadrement des conflits d’intérêt dans la fonction publique 106

Article 2 bis (supprimé) (art. 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) : Registre des déports des membres du Gouvernement 113

Article 2 ter A (supprimé) (art. L. 1 du livre des procédures fiscales [nouveau]) : Interdiction pour le Gouvernement d’adresser des instructions dans le cadre de la délivrance de l’attestation fiscale 115

Après l’article 2 ter A 121

TITRE II BIS A – (SUPPRIMÉ) DISPOSITIONS RELATIVES À LA DÉONTOLOGIE DES FONCTIONNAIRES 123

Article 2 ter B (supprimé) (art. 25 undecies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires [nouveau]) : Interdiction pour un ancien fonctionnaire d’exercer des activités de conseil en lien avec sa précédente fonction pendant une durée de trois ans 123

Article 2 ter C (supprimé) (art. 25 duodecies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires [nouveau]) : Interdiction pour un fonctionnaire d’exercer une mission de service public en lien avec une précédente activité pendant une durée de trois ans 126

Article 2 ter D (supprimé) (art. 18-5 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) : Encadrement de l’activité de représentant d’intérêts 128

Article 2 ter E (supprimé) : Rapport du Gouvernement sur le remboursement des indemnités perçues par certains fonctionnaires au cours de leur scolarité 132

Après l’article 2 ter E 133

TITRE II BIS – DISPOSITIONS RELATIVES AUX OBLIGATIONS DÉCLARATIVES 135

Article 2 ter (art. L. 4122-8 du code de la défense, L. 131-10 et L. 231-4-4 du code de justice administrative, art. L. 120-13 et L. 220-11 du code des juridictions financières, art. L. 139 B du livre des procédures fiscales, art. 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 4 et 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) : Délai de transmission d’une nouvelle déclaration de situation patrimoniale à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique 135

Article 2 quater (art. 6 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) : Exercice d’un droit de communication direct par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique 137

Après l’article 2 quater 139

TITRE III – DISPOSITIONS RELATIVES AUX EMPLOIS DE COLLABORATEUR PARLEMENTAIRE À L’ASSEMBLÉE NATIONALE ET AU SÉNAT, DE COLLABORATEUR DE MINISTRE ET DE COLLABORATEUR D’ÉLU LOCAL 141

Article 3  : Interdiction de l’emploi de membres de la famille des élus et des membres du Gouvernement – conséquences juridiques et financières 141

Après l’article 3 et article 3 bis (art. 8 bis A [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) : Conditions d’emplois des collaborateurs parlementaires 160

Article 3 ter (supprimé) (art. 9 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique de l’État, art. 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique territoriale et art. 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires de la fonction publique hospitalière) : Accès des collaborateurs parlementaires aux concours internes des trois versants de la fonction publique 168

Article 4 (art. 8 bis [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) : Interdiction de l’emploi de membres de la famille des parlementaires – conséquences juridiques et financières 174

Après l’article 4 182

Article 5 (art. 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Interdiction de l’emploi de membres de la famille des élus locaux – conséquences juridiques et financières 183

Article 5 bis (nouveau) (art. 122-18-1 et L. 163-14-4 [nouveaux] du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) : Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » aux autorités territoriales de Nouvelle-Calédonie 191

Article 5 ter (nouveau) (art. 72-6 de l’ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements administratifs) : Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » aux autorités territoriales de Polynésie française 192

Article 6  : Modalités du licenciement des collaborateurs « familiaux » de parlementaires ou d’autorités territoriales 193

Article 6 bis : Accompagnement des collaborateurs parlementaires licenciés 200

TITRE IV – DISPOSITIONS RELATIVES À L’INDEMNITÉ DES MEMBRES DU PARLEMENT 207

Article 7 (art. 4 sexies [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, art. L. 136-2 du code de la sécurité sociale, art. 81 du code général des impôts) : Définition par chaque assemblée parlementaire des règles relatives au remboursement des frais de mandat de ses membres 207

Article 7 bis (art. 80 undecies du code général des impôts) : Imposition des indemnités de fonction complémentaires versées à certains parlementaires exerçant des fonctions particulières 219

TITRE IV BIS A DISPOSITIONS RELATIVES À LA NOMINATION DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT 222

Article 7 ter A (art. 8-1 [nouveau] de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) : Procédure préalable à la nomination des membres du Gouvernement 222

TITRE IV BIS – DISPOSITIONS RELATIVES AUX FRAIS DE RÉCEPTION ET DE REPRÉSENTATION DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT AINSI QU’À LEUR SITUATION FISCALE 224

Article 7 ter B (supprimé) (art. 8-1 [nouveau] de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) : Conditions de prise en charge des frais de réception et de représentation des membres du Gouvernement 224

Article 7 ter (art. 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) : Extension du champ de la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement 228

Après l’article 7 ter 229

TITRE V – DISPOSITIONS RELATIVES AU FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE 230

Chapitre Ier  – Dispositions applicables aux partis et groupements politiques 230

Avant l’article 8 230

Article 8 (art. 11, 11-1, 11-2, 11-3, 11-3-1 [nouveau], 11-4, 11-5, 11-7, 11-8, 11-9, 11-10 [nouveau] et 19 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie publique, art. 10 de la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats) : Règles de financement des partis et groupements politiques 232

Après l’article 8 245

Article 8 bis (supprimé) (art. 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) : Possibilité pour les parlementaires de ne pas contribuer au financement des partis politiques 246

Chapitre II – Dispositions applicables aux campagnes électorales 248

Article 9 (art. L. 52-7-1 [nouveau], L. 52-8, L. 52-10, L. 52-12, L. 113-1, L. 388, L. 392, L. 393, L. 558-37, L. 558-46 et L. 562 du code électoral et art. 15 de la
loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales) : Règles de financement des campagnes électorales
248

Après l’article 9 255

Article 9 bis (art. L. 52-6 et L. 52-6-1 [nouveau] du code électoral) : Conditions d’ouverture et de fonctionnement du compte bancaire ou postal pour une campagne électorale 257

Après l’article 9 bis 258

Chapitre II bis – Dispositions relatives à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques 259

Article 9 ter (supprimé) (art. L. 52-14 du code électoral) : Assistance de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques par des magistrats financiers 259

Chapitre III – Accès au financement et pluralisme 261

Article 10 : Création d’un médiateur du financement des candidats et des partis politiques 261

Article 11 (tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution) : Désignation de la commission permanente compétente pour examiner la candidature à la fonction de médiateur du financement des candidats et des partis politiques 269

Article 12 : Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour créer une structure dédiée ou un mécanisme de financement en cas de défaillance avérée du marché 270

TITRE VI – DISPOSITIONS RELATIVES AUX REPRÉSENTANTS AU PARLEMENT EUROPÉEN 273

Article 13 (art. 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ; art. 5-3 [nouveau], 6 et 26 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen) : Extension aux représentants français au Parlement européen des incompatibilités relatives à l’exercice de fonctions de conseil 273

Article 13 bis (nouveau) (art. 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) : Obligation pour le déontologue de l’Assemblée nationale de déposer une déclaration d’intérêt et une déclaration de situation patrimoniale 277

Article 13 ter (nouveau) (art. 12 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) : Publicité des déclarations de situation patrimoniale des représentants français au Parlement européen 278

Article 14 : Modalités d’entrée en vigueur de la modification des déclarations d’intérêts et d’activités et des incompatibilités parlementaires pour les représentants français au Parlement européen 279

Après l’article 14 280

Article 15 (supprimé) : Possibilité pour l’ensemble des parlementaires de la circonscription de participer à la commission de dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) 281

Après l’article 15 289

Intitulé du projet de loi 294

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE 299

TITRE IER – DISPOSITIONS RELATIVES AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE 299

Article 1er(art. 3 et 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel direct ; art. 3 de la loi organique n° 2016-1047 du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France) : Déclaration du patrimoine du Président de la République 299

TITRE IERBIS – DISPOSITIONS RELATIVES AUX MEMBRES DU GOUVERNEMENT 311

Article 1er bis (art. 5 de l’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l’application de l’article 23 de la Constitution) : Limitation de la durée de l’indemnisation des anciens ministres 311

Après l’article 1er bis 312

Article 1er ter (nouveau) (art. 1er bis [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l’application de l’article 23 de la Constitution) : Contrôle du bulletin n° 2 du casier judiciaire des personnes pressenties pour entrer au Gouvernement 313

TITRE II – DISPOSITIONS RELATIVES AUX PARLEMENTAIRES 316

Chapitre Ier  A (nouveau) – Dispositions relatives à l'indemnité parlementaire 316

Article 2 A (nouveau) (art. 4 de l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement) : Sanction de la perception de rémunérations publiques illégales par des parlementaires 316

Après l’article 2 A 318

Chapitre Ier  – Dispositions relatives aux conditions d’éligibilité et inéligibilités 319

Article 2 B (nouveau) (art. L.O. 127-1 [nouveau] du code électoral) : Éligibilité au Parlement conditionnée par l’absence de certaines mentions de condamnation sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire 319

Article 2 (art. L.O. 136-4 [nouveau], L.O. 176, L.O. 178 et L.O. 319 du code électoral) : Contrôle de la régularité de la situation fiscale des parlementaires 320

Après l’article 2 329

Article 2 bis A (nouveau) (art. L.O. 135-2 du code électoral) : Suppression d’une double incrimination pour la divulgation illégale de déclaration à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique 330

Après l’article 2 bis A 331

Article 2 bis (art. L.O. 132 du code électoral) : Inéligibilité des titulaires de fonctions de direction dans des sociétés d’économie mixte ou des sociétés publiques locales 331

Après l’article 2 bis 334

Chapitre II – Dispositions relatives aux incompatibilités 335

Article 3 (art. L.O. 135-1 du code électoral) : Champ de la déclaration d’intérêts et d’activités des parlementaires 335

Après l’article 3 338

Articles 4 à 6,6 bis (nouveau), et 7 à 8 (art. L.O. 146, L.O. 146-1, L.O. 146-2 [nouveau], L.O. 151-1 et L.O. 151-2 du code électoral) : Incompatibilité du mandat parlementaire avec certaines activités de conseil 345

Article 4 354

Après l’article 4 354

Article 5 354

Après l’article 5 356

Article 6 356

Après l’article 6 356

Article 6 bis (nouveau) 357

Après l’article 6 bis 357

Article 7 359

Article 8 359

Article 8 bis (art. L.O. 144 du code électoral, art. 1er de l’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote et art. 2 de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) : Interdiction des parlementaires en mission 359

Article 8 ter (art. L.O. 145 du code électoral) : Réserver à la loi la possibilité de prévoir la participation de parlementaires à des organismes extraparlementaires 362

Chapitre III – Dispositions relatives à la « réserve parlementaire » et à la « réserve ministérielle » 365

Article 9 (art. 7 et 11-1 [nouveau] de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances) : Dotation de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements 365

Après l’article 9 381

Chapitre IV – Renforcement des obligations de publicité de la « réserve ministérielle » 382

Article 9 bis : Transparence de la « réserve ministérielle » 382

TITRE II BIS – DISPOSITIONS RELATIVES AUX OBLIGATIONS DÉCLARATIVES 391

Article 9 ter (art. L.O. 135-1 du code électoral, 7-3 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature et 10-1-2 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) : Délai de transmission d’une nouvelle déclaration de situation patrimoniale à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et transfert de dispositions intéressant les membres du Conseil supérieur de la magistrature 391

Article 9 quater (art. L.O. 135-3 du code électoral) : Exercice par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d’un droit de communication sans médiation de l’administration fiscale 398

Article 9 quinquies (supprimé) (art. 9-1 nouveau de l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social) : Déclarations de situation patrimoniale et d’intérêt des membres du Conseil économique, social et environnemental 400

Après l’article 9 quinquies 402

TITRE III – DISPOSITIONS RELATIVES AU MÉDIATEUR DU FINANCEMENT DES CANDIDATS ET DES PARTIS POLITIQUES 403

Article 10 (tableau annexé à la loi n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution) : Avis du Parlement sur l’exercice par le président de la République de son pouvoir de nomination du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques 403

TITRE IV – DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES 404

Avant l’article 11 404

Article 11 : Modalités d’entrée en vigueur de l’article 2 relatif à la vérification de la situation fiscale des parlementaires 405

Article 12 : Modalités d’entrée en vigueur des dispositions renforçant les incompatibilités 407

Article 13 : Poursuite de l’exécution des crédits ouverts au titre de la « réserve parlementaire » 410

Article 14 : Application du présent projet de loi à tout le territoire de la République 411

Après l’article 14 413

Article 15 (nouveau) (art. L.O. 1112-13 du code général des collectivités territoriales et art. 159 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Application au référendum local des dispositions de l’article 9 415

Article 16 (nouveau) (art. 196 et 197 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) : Extension à certains élus de Nouvelle-Calédonie des incompatibilités parlementaires applicables à certaines activités de conseil 416

Article 17 (nouveau) (art. 64, 114 et 161 de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) : Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » des collaborateurs de cabinet aux institutions de Nouvelle-Calédonie 417

Article 18 (nouveau) (art. 86 et 129 de la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » des collaborateurs de cabinet aux institutions de Polynésie française 418

Article 19 (nouveau) (art. 111 et 112 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Extension à certains élus de Polynésie française des incompatibilités parlementaires applicables à certaines activités de conseil 418

Intitulé du projet de loi organique 419

PERSONNES ENTENDUES OU CONSULTÉES PAR LA RAPPORTEURE 421

FICHE N° 1 : Des lois successives pour la transparence de la vie politique 425

FICHE N° 2 : Les modalités de recrutement des collaborateurs du Président de la République, des membres du Gouvernement, des parlementaires et des autorités territoriales 428

FICHE N° 3 : Le statut du collaborateur dans vingt-cinq parlements étrangers 431

FICHE N° 4 : La prise en charge des frais liés à l’exercice du mandat de député dans les parlements étrangers 439

FICHE N° 5 : Le régime en vigueur des incompatibilités parlementaires 445

FICHE N° 6 : La réserve parlementaire en 2016 449

FICHE N° 7 : La réserve ministérielle en 2015 et 2016 454

Mesdames, Messieurs,

La confiance est le fondement de la démocratie. Elle ne se décrète pas, elle ne se proclame pas : elle se mérite. Il revient aux représentants du peuple d’être à la hauteur de cette exigence à travers les décisions qu’ils prennent, les comportements qu’ils adoptent, la probité dont ils font preuve.

C’est sur ce fondement que les deux projets de loi « rétablissant la confiance dans l’action publique » ont été élaborés par le Gouvernement, dans le prolongement des engagements pris au cours de la campagne pour les élections présidentielle et législatives. Textes majeurs, adoptés en conseil des ministres le 14 juin 2017 et par le Sénat moins d’un mois plus tard sous un intitulé modifié – projets de loi « pour la régulation de la vie publique » –, ils ont alors été transmis à l'Assemblée nationale. Renvoyés à votre commission des Lois, confiés au rapport de sa présidente comme ils l’ont été à celui de son homologue au Sénat, ils ont fait l’objet d’une saisine pour avis de la commission des Finances et font partie des premiers à être inscrits à l’ordre du jour de la XVe législature.

Les mesures proposées ont trait aux règles d’accès aux mandats électifs ainsi qu’aux conditions de leur exercice. Elles comprennent également un important volet dédié au financement des partis politiques qui, selon les termes de l’article 4 de la Constitution, « concourent à l’expression du suffrage » et participent « à la vie démocratique de la Nation ». À l’issue des délibérations de votre commission des Lois 27 articles ordinaires et 31 articles organiques vous sont proposés, sous un intitulé encore modifié : projets de loi « pour la confiance dans la vie publique ».

Le calendrier dans lequel ce travail a été accompli a été exceptionnellement contraint : cinq jours à peine se sont écoulés entre l’adoption du texte par le Sénat et le début de son examen en commission à l’Assemblée nationale. On peut certes regretter la brièveté de ce délai. Mais dans ce laps de temps votre rapporteure a procédé à de nombreuses auditions – retracées en annexe au présent rapport – ouvertes à tous les députés. Elle a par ailleurs souhaité s’entretenir avec le Président de l’Assemblée nationale, ses trois questeurs et tous les présidents de groupe.

Au total, les mesures adoptées n’ont pas la prétention de rendre morale une vie politique qui ne le serait pas. Lors de son message au Parlement réuni en Congrès le lundi 3 juillet 2017, le Président de la République a rappelé que « nul n’est irréprochable car si l’exigence doit être constante, si nous sommes tous dépositaires de la dignité qui sied à nos fonctions et chaque jour nous oblige, la perfection n’existe pas ». Ce qui s’impose à chaque élu, c’est un devoir de vigilance, une exigence éthique : l’ambition de ces projets de loi est donc de fixer des règles de comportement, de façon à donner un nouvel élan à notre vie publique.

Au final, deux axes forts sont retenus : le renforcement de la transparence de la vie politique et la prévention de toute situation pouvant conduire à des conflits d’intérêts.

Ces deux projets seront complétés par un projet de loi constitutionnelle qui devrait être examiné prochainement. Des mesures importantes seront proposées, visant notamment à limiter dans le temps les mandats électifs, à réduire le nombre des membres des trois assemblées constitutionnelles et à introduire une dose de proportionnelle aux élections législatives. La réflexion sur le rôle de l’élu et les conditions dans lesquelles il doit exercer ses fonctions devra également se poursuivre et guider nos travaux.

Dans l’immédiat, votre rapporteure vous invite à franchir cette nouvelle étape dans la voie d’une confiance renouvelée. Cela a été dit, beaucoup a déjà été fait dans ce sens au cours des dernières années (1). Mais les textes qui vous sont proposés montrent, s’il en était besoin, que beaucoup restait à faire.

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Deux séries de mesures sont prévues par les projets de loi organique et ordinaire pour prévenir d’éventuels conflits d’intérêts dans l’exercice des mandats électifs : l’extension du champ des incompatibilités et l’amélioration du traitement des conflits d’intérêts.

Il est proposé d’étendre les informations devant être transmises à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ainsi qu’au bureau des assemblées dans le cadre des déclarations d’intérêts et d’activités des parlementaires, pour prévenir de manière plus efficace les incompatibilités avec l’activité de conseil (article 3 du projet de loi organique).

Par ailleurs, la liste de ces incompatibilités est également révisée, notamment de manière à préciser les entreprises et entités dans lesquelles un parlementaire ne peut exercer des fonctions de direction (articles 4 à 8 du même projet).

La Commission a ajouté un nouveau cas d’incompatibilité du mandat parlementaire avec des activités de représentation d’intérêts (lobbying) au sens de l’article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

De même, afin d’assurer un meilleur respect du principe de la séparation des pouvoirs, le Sénat a introduit une disposition visant à supprimer les missions temporaires confiées aux parlementaires par le Gouvernement (article 8 bis du même projet).

La notion de conflit d’intérêt – dont la définition était auparavant arrêtée par le bureau de chaque assemblée – serait désormais présentée dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires comme une interférence entre un intérêt public et des intérêts privés. Il reviendra aux assemblées de prendre les mesures nécessaires à la prévention ou cessation de ces conflits dans le cadre de leur règlement, notamment par la mise en œuvre d’un registre public recensant les décisions de déport des parlementaires (article 2 du projet de loi ordinaire).

La Commission s’est prononcée en faveur de ce dispositif tout en le complétant, à l’initiative de la rapporteure, pour prendre en compte, dans la définition des conflits d’intérêts, l’expression d’intérêts publics particuliers qui interféreraient avec la poursuite de l’intérêt général.

Le contrôle de la régularité de la situation fiscale des parlementaires nationaux et européens est renforcé (articles 2 et 11 du projet de loi organique et article 13 du projet de loi ordinaire). Ceux-ci devront désormais présenter une attestation de leur situation fiscale au bureau de l’assemblée concernée ou de la HATVP dans le cas des parlementaires européens. Cette obligation doit permettre d’identifier d’éventuelles irrégularités qui devront être régularisées dans les meilleurs délais. En cas de refus de la part de l’élu, il reviendrait au bureau de saisir le Conseil constitutionnel qui prononcerait sa déchéance.

Cette disposition a été complétée par le Sénat de manière à permettre au bureau d’apprécier les suites à donner aux irrégularités constatées, ainsi que par le Gouvernement qui a assorti la déchéance du parlementaire d’une peine d’inéligibilité pouvant être prononcée par le juge pour une durée maximale de trois ans.

La Commission a précisé les conséquences de la déclaration d’inéligibilité du parlementaire en situation de manquement : il sera inéligible à toutes les élections et son suppléant ne sera pas appelé. Elle a également restreint la marge d’appréciation de l’opportunité d’une saisine du juge par l’autorité de saisine – bureau de l’assemblée dans le cadre national, président de la HATVP pour les élus européens. Enfin, elle a ordonné la transmission des attestations de situation fiscale au déontologue afin de faciliter sa mission de conseil.

Le Sénat a introduit deux dispositions complémentaires visant pour l’une, à étendre le champ des impositions susceptibles de faire l’objet d’une vérification de situation fiscale pour les membres du Gouvernement (article 7 ter du projet de loi ordinaire) et, pour l’autre, à conditionner leur nomination à la transmission d’informations par la HATVP sur le respect de leurs obligations déclaratives et de prévention des conflits d’intérêts, ainsi qu’à la présentation d’une attestation fiscale permettant de s’assurer du respect de leurs obligations (article 7 ter A du même projet).

La Commission a supprimé l’obligation de définir par décret des conditions de prise en charge des frais de réception et de représentation pour les ministres, introduite par les sénateurs à l’article 7 ter B. Elle a, en effet, estimé qu’il y avait là un cas d’injonction au Gouvernement.

De manière à sanctionner davantage les manquements à la probité des responsables politiques, le Gouvernement a proposé que la peine complémentaire d’inéligibilité pouvant être prononcée par le juge à l’encontre des auteurs d’infractions pénales soit désormais prononcée par défaut sauf à ce que le juge décide expressément le contraire (article 1er du projet de loi ordinaire).

Le Sénat a adopté cette disposition en ajoutant de nouvelles infractions pouvant justifier cette peine complémentaire, comme le harcèlement sexuel ou l’association de malfaiteurs.

La Commission a remplacé le dispositif de peine complémentaire présenté par le Gouvernement par une exigence d’absence de certaines mentions de condamnation sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire.

Elle a également adopté deux amendements portant articles additionnels au projet de loi organique pour réprimer les atteintes à la probité : en interdisant la nomination au Gouvernement d’une personne dont le casier judiciaire mentionne une condamnation (article 2 B) et en prévoyant une sanction pour la rémunération illégale d’un parlementaire sur fonds publics (article 2 A).

À rebours des mesures allant dans le sens de sanctions plus adaptées aux atteintes à la probité, le Sénat a adopté une disposition visant à réduire le périmètre de l’infraction de prise illégale d’intérêt (article 1er bis du projet de loi ordinaire).

Par cohérence avec l’objet des projets de loi et à l’initiative du Gouvernement, la Commission a supprimé cette disposition.

Conformément à un engagement de la majorité présidentielle, le Gouvernement a proposé la suppression, à compter de l’exercice 2018, de la pratique de la réserve parlementaire qui permettait aux députés et sénateurs de soutenir des projets locaux ou associatifs. Il a également prévu l’abrogation du dispositif de transparence des subventions versées au titre de la réserve parlementaire à la même date (article 9 du projet de loi organique). Le Sénat a substitué à cette suppression la création d’une dotation de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements au sein de la mission budgétaire Crédits non répartis. À travers cette dotation les parlementaires pourraient proposer au Gouvernement d’utiliser les crédits disponibles pour financer certains projets locaux à hauteur de 20 000 euros au maximum ou 50 % de leur montant ainsi que des projets et actions concourant au soutien et à l’accompagnement des Français établis hors de France.

À l’initiative de votre rapporteure, la commission des Lois a supprimé le dispositif proposé par le Sénat. La réserve parlementaire est ainsi supprimée à compter de l’exercice 2018 comme le proposait le Gouvernement. En revanche, le dispositif de transparence prévu par le 9° de l’article 54 de la LOLF est maintenu jusqu’en 2024 afin de pouvoir contrôler les subventions accordées au titre de la réserve parlementaire jusqu’en 2017 et dont le versement peut s’échelonner jusqu’au 31 décembre 2023 pour certaines opérations.

Le Gouvernement a proposé une réforme de l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) de manière à transformer l’allocation forfaitaire en vigueur en un nouveau dispositif de remboursement des frais sur présentation de justificatifs (article 7 du projet de loi ordinaire). Le Sénat a substitué à ce remboursement a posteriori la possibilité pour le bureau de chaque assemblée d’arbitrer entre cette première solution, une prise en charge directe (notamment pour les dépenses importantes) et un système d’avance.

La Commission a poursuivi le travail entamé par les sénateurs et posé les fondements d’un nouveau régime de prise en charge des frais de mandat des parlementaires. Il appartiendra, cependant, au Bureau de chaque assemblée, après avis du déontologue ou du comité de déontologie, de définir le détail des frais éligibles, des plafonds applicables et des modalités de contrôle.

À l’initiative du Sénat, les indemnités de fonction complémentaires perçues par certains parlementaires exerçant des responsabilités particulières ont été soumises à l’imposition (article 7 bis du même projet).

Les articles 3, 4 et 5 du projet de loi, marginalement modifiés par le Sénat, interdisent aux membres du Gouvernement, aux parlementaires et aux autorités territoriales (élus locaux) de compter, dans leur cabinet, des membres de leur famille. L’interdiction concerne le conjoint (ou partenaire lié par un PACS ou concubin) ; les grands-parents ; les parents, frères et sœurs, enfants ainsi que leur conjoint ; les petits enfants, enfants des frères et sœurs ainsi que les parents, enfants et frères et sœurs du conjoint.

La violation de cette interdiction serait passible de trois ans d’emprisonnement et 45 000 € d’amende, lillégalité de l’acte de nomination du collaborateur et la cessation de plein droit du contrat de travail. S’y ajouterait une obligation, pour le membre du Gouvernement, le parlementaire ou l’autorité territoriale, de rembourser les sommes versées au collaborateur familial, étant précisé qu’il est interdit d’en obtenir restitution de la part du collaborateur concerné.

Il est également prévu, en cas d’ « emplois croisés », l’obligation, pour un collaborateur ministériel, de déclarer, sans délai, ses liens familiaux avec un membre du Gouvernement auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ou, pour un collaborateur parlementaire, lorsqu’il a un lien familial avec un autre parlementaire, auprès du bureau de l’assemblée dans laquelle il travaille. L’article 3 modifié par le Sénat précise que la HATVP peut faire usage de son pouvoir d’injonction pour faire cesser les situations de conflit d’intérêt auprès des membres du Gouvernement mais également auprès des collaborateurs ministériels.

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a amélioré l’encadrement des emplois de collaborateurs des ministres, des parlementaires et des élus locaux.

Elle a resserré l’interdiction d’employer un membre de sa famille proche sous peine des sanctions pénales et financières prévues par le projet de loi au conjoint (ou partenaire lié par un PACS ou concubin), enfants et parents ainsi qu’aux enfants et parents de son conjoint.

À l’image du dispositif retenu par le Sénat pour les « emplois croisés », la Commission a introduit un dispositif de transparence permettant de recruter comme collaborateur tout autre membre ou ancien membre de sa famille à la condition de le déclarer à la HATVP s’agissant des membres du Gouvernement et des autorités territoriales ou, s’agissant des parlementaires, au bureau de l’assemblée et à l’organe parlementaire chargé de la déontologie.

La HATVP, dans le cadre sa mission de contrôle des conflits d’intérêt des ministres et de certaines autorités territoriales, pourra, le cas échéant, faire usage de son pouvoir d’injonction pour faire cesser une situation de conflit d’intérêt lié à cet emploi de cabinet. Il en est de même de l’organe parlementaire chargé de la déontologie lorsqu’il considérera qu’un tel recrutement est en contradiction avec les obligations déontologiques du parlementaire employeur. Cette information sera rendue publique.

Ce mécanisme déclaratif, sous le contrôle de la HATVP ou de l’organe parlementaire chargé de la déontologie, est étendu à l’emploi de toute personne avec laquelle le membre du Gouvernement, le parlementaire ou l’autorité territoriale entretient des liens directs personnels (suppléant notamment).

Enfin, à l’initiative de votre rapporteure, la Commission a procédé aux adaptations nécessaires dans le projet de loi et dans le projet de loi organique pour que ce dispositif soit applicable aux institutions de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française ainsi qu’aux élus des communes, des groupements de communes et des établissements publics de coopération intercommunale de ces deux territoires ultramarins.

L’article 3 bis, adopté par le Sénat à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois avec un avis de sagesse du Gouvernement, a introduit dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 des dispositions générales sur les conditions d’emploi des collaborateurs parlementaires. Celles-ci reprennent les règles actuellement prévues par le règlement de l’Assemblée nationale et du Sénat selon lesquelles les parlementaires peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs qui les assistent et dont ils sont les employeurs directs et bénéficient, à ce titre, de crédits permettant de les rémunérer. Le Sénat a également consacré l’existence d’un dialogue social entre les représentants des parlementaires employeurs et ceux des collaborateurs parlementaires, qui doit être mis en œuvre par le bureau de chaque assemblée.

À l’initiative de Mmes Paula Forteza et Naïma Moutchou et de l’ensemble des membres du groupe La République en marche, la Commission a adopté un amendement, sous-amendé par votre rapporteure, complétant l’article 3 bis par deux alinéas.

D’une part, votre Commission a souhaité consacrer l’instauration d’un « statut » des collaborateurs parlementaires en confiant au bureau de chacune des deux assemblées la mise en place d’un cadre d’emplois et la définition des missions. Ce statut pourra être défini à travers le dialogue social prévu par l’article 3 bis.

D’autre part, votre Commission a précisé que les parlementaires sont tenus de contrôler l’exécution des tâches confiées à leurs collaborateurs. Cela supposera notamment d’établir des fiches de postes dont le contenu pourra être négocié dans le cadre du dialogue social prévu par l’article 3 bis.

L’article 6 du projet de loi initial a introduit une procédure ad hoc de licenciement des collaborateurs parlementaires et de ceux des autorités territoriales en raison du lien familial qui les unit à leur employeur compte tenu de l’interdiction des emplois familiaux prévue aux articles 4 et 5.

Afin d’éviter une rupture brutale du contrat des collaborateurs familiaux, le Sénat a allongé le délai pour notifier le licenciement à deux mois à compter de la promulgation de loi et prévu que la notification intervienne par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. Il a introduit la possibilité pour les collaborateurs d’exécuter leur préavis (trois mois maximum) ou de choisir de percevoir l’indemnité compensatrice de préavis correspondante. Il a précisé que le licenciement des collaborateurs parlementaires reposerait, dans ce cas, sur un motif « spécifique » prévu par la loi et donnerait lieu à la cessation du contrat plutôt qu’à son annulation. Il a enfin interdit le licenciement de collaboratrices en état de grossesse conformément à l’article L. 1225-4 du code du travail.

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a approuvé ces dispositions sous réserve de deux amendements de précision.

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a introduit un motif sui generis de licenciement des collaborateurs en raison de la fin du mandat ainsi qu’une procédure adaptée au I-A de l’article 6 bis.

Actuellement, les collaborateurs sont licenciés en raison de la fin du mandat parlementaire mais selon la procédure du licenciement pour motif personnel. Cela entraîne une confusion entre le motif du licenciement (la fin du mandat) et la procédure de licenciement (celle du motif personnel). Cette confusion peut laisser croire à un futur employeur que le collaborateur est responsable de son licenciement alors que tel n’est pas le cas.

Le I-A de l’article 6 bis, adopté par votre Commission, dispose que la cessation du mandat du parlementaire constitue un motif spécifique de licenciement du collaborateur dont la cause est réelle et sérieuse. Il introduit une procédure de licenciement ad hoc adaptée : notification du licenciement dans un délai de cinq jours francs à compter du lendemain du dernier jour du mandat, dispense légale d’exécution du préavis, droit aux indemnités légales (indemnité de licenciement, indemnité compensatrice de congés payés, indemnité compensatrice de préavis) et remise des documents de fin de contrat.

À l’initiative du rapporteur de la commission des Lois, le Sénat a adopté l’article 6 bis pour instituer un parcours professionnel personnalisé au profit des collaborateurs licenciés pour un motif autre que personnel.

Ce dispositif, qui devra être précisé par décret, comporte d’une part des mesures d’accompagnement et de formation renforcées mises en œuvre par Pôle emploi, d’autre part une indemnisation chômage supérieure à l’indemnisation de droit commun, sur le modèle du contrat de sécurisation professionnelle ouvert aux salariés licenciés pour motif économique.

L’objectif est de permettre aux collaborateurs parlementaires licenciés en raison du lien familial qui les unit à leur employeur ou en raison de la fin de son mandat de bénéficier des avantages liés au licenciement pour motif économique, sans pour autant leur appliquer les règles de ce licenciement dans la mesure où un député ou un sénateur ne constitue pas une « entreprise » au sens de l’article L. 1233-1 du code du travail.

De façon à simplifier et sécuriser le dispositif d’accompagnement personnalisé, la Commission a adopté un amendement présenté par votre rapporteure, qui donne la possibilité à tout collaborateur demandeur d’emploi licencié pour un motif autre que personnel d’y accéder directement auprès de Pôle emploi, en prévoyant sa mise en place par Pôle emploi, dans des conditions fixées par décret, plutôt que par l’intermédiaire du député-employeur.

Les règles de financement des partis et groupements politiques sont réformées de manière à garantir la production d’un recueil de l’ensemble de leurs ressources par un mandataire financier, l’encadrement des prêts qui leur sont consentis et la certification de leurs comptes, l’information de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) et le renforcement des sanctions pénales en cas d’irrégularité (article 8 du projet de loi ordinaire).

Le Sénat a apporté plusieurs modifications à ce dispositif visant, entre autres mesures, à renforcer l’information de la CNCCFP en cas de prêt à un parti politique, à assurer la publication par cette commission des comptes des partis et à relever le quantum des peines pour les infractions résultant du défaut de transmission des documents nécessaires.

Des dispositions semblables ont été adoptées en matière de financement des campagnes électorales (article 9 du même projet de loi).

La Commission a rétabli la progressivité des sanctions pénales prévues aux articles 8 et 9, ramenant à un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende les peines encourues en cas de violation des obligations d’information de la CNCCFP.

Le Sénat a adopté de nombreux articles additionnels n’entretenant pas de lien direct avec les projets de loi examinés.

La Commission a adopté des amendements du Gouvernement visant à supprimer ces dispositions, relatives notamment à la déontologie dans la fonction publique ou à la limitation du « verrou de Bercy ». Elle a considéré que les conséquences de ces dispositions devaient être préalablement évaluées et que des auditions des personnes concernées étaient nécessaires.

AUDITION DE MME NICOLE BELLOUBET, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE, ET DISCUSSION GÉNÉRALE

Sous la présidence de M. Stéphane Mazars, vice-président de la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, il est procédé, lors de la réunion du mardi 18 juillet 2017, à l’audition de Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice, sur les projets de loi organique (n° 99) et ordinaire (n° 98) pour la régulation de la vie publique (Mme Yaël Braun-Pivet, rapporteure).

M. Stéphane Mazars, président. Je suis heureux d’accueillir la garde des sceaux au sein de cette Commission, que j’ai l’honneur de présider aujourd’hui car notre présidente est la rapporteure des deux textes en discussion.

Les textes que nous allons examiner sont attendus par les Français et ils correspondent à un engagement fort, pris par le Président de la République pendant sa campagne. Nous avions également porté ce projet dans le cadre des élections législatives, à l’époque sous le nom de « moralisation de la vie politique ».

Nous devons nous montrer à la hauteur de cet engagement lors de notre examen en profondeur de ces textes. Je remercie la rapporteure pour le travail qu’elle a déjà commencé à réaliser.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je suis très heureuse et honorée de vous présenter deux textes emblématiques, qui ont été voulus par le Président de la République. Conformément aux engagements pris par mon prédécesseur, M. François Bayrou, deux projets de loi ont été préparés, l’un organique, l’autre ordinaire, visant à rétablir la confiance dans l’action publique. Déjà examinés par le Sénat, ils vous sont soumis dans la version adoptée par cette assemblée.

La réforme qui vous est proposée repose sur un constat. Les dernières consultations électorales ont montré que nos concitoyens étaient inquiets et exprimaient une large défiance vis-à-vis d’une certaine manière de conduire l’action politique. Cette défiance, qu’elle soit justifiée ou non, existe. Plusieurs sondages parus dans de grands journaux en portent témoignage. Un besoin profond de renouvellement s’est manifesté et la composition actuelle de l’Assemblée nationale le traduit. Nos concitoyens ont exprimé la volonté de concevoir l’action politique autrement, sans doute avec plus de rigueur, de transparence et de responsabilité.

Mon propos ne vise pas à disqualifier l’action des parlementaires : pour avoir été moi-même une responsable politique locale, je sais l’investissement, l’éthique et l’engagement des élus. La confiance qu’on leur doit me semble primordiale. Mais il faut aussi prendre acte du regard que la société pose sur nos élus et savoir trouver les réponses adéquates.

Cette exigence n’est pas nouvelle. Chacun le sait : la transparence, la probité des élus et l’exemplarité de leur comportement constituent une nécessité sociale, politique et éthique qui est apparue dès 1789 dans la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen : aux termes de son article 15, « la Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

La société contemporaine est sans doute plus exigeante encore que celle d’hier. C’est pourquoi, même si beaucoup a été fait ces dernières années, il faut aller plus loin. Plusieurs lois ont été votées sur les sujets qui nous occupent aujourd’hui et il faut rendre hommage à ceux qui ont été à l’origine de ces textes : les lois du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique, la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, la loi du 20 avril 2016, qui a renforcé les obligations déontologiques des fonctionnaires et, plus récemment encore, la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Au-delà de ces textes, le Parlement a également pris de son côté des initiatives. Dès 2011, votre Assemblée s’est dotée d’un code de déontologie et d’un déontologue, puis toute une série de mesures ont été adoptées dans ce domaine. Il faut le souligner.

Il n’en demeure pas moins que la confiance de nos concitoyens en leurs représentants a pu être mise à mal par des comportements non conformes, même s’ils étaient epsilonesques, à ce que l’on doit attendre des élus ou relevant de pratiques qui étaient acceptées hier mais ne le sont plus aujourd’hui.

De nombreux progrès doivent donc être mis en œuvre pour restaurer la confiance entre les citoyens et leurs représentants. C’est cet engagement qui a été pris devant les Français.

Je sais parfaitement que la confiance ne se décrète pas : elle se gagne et ce sera essentiellement par la réussite des réformes engagées et par la crédibilité des acteurs qui les conduisent. L’une des conditions de l’acceptation des réformes et du soutien que les Français pourront leur apporter est bien qu’ils soient convaincus que leurs représentants agissent selon toute la rigueur et la probité nécessaires, dans le seul intérêt public, ces aspects étant intimement liés.

Comme l’a montré notre vie politique depuis des années, et non pas seulement depuis quelques mois, nous avons collectivement besoin d’un « pacte de confiance » fondé sur une exigence éthique. La réforme que le Gouvernement présente est fondée sur cette exigence éthique. C’est un acte de confiance que le Gouvernement souhaite proposer, avec votre concours, en ouverture de ce mandat.

Il ne s’agit en aucun cas, comme on l’écrit encore trop souvent, d’un texte de « moralisation » de la vie publique : c’est un terme que je n’emploie jamais. L’idée n’est pas de punir et de trouver des coupables, mais simplement de clarifier et de fixer des règles de comportement qui soient parfaitement pertinentes d’un point de vue éthique. La détermination de règles plus claires est d’ailleurs l’une des meilleures garanties pour les élus. Il s’agit de donner des repères face à des situations parfois extrêmement complexes. C’est aussi faire en sorte que les élus qui, dans leur écrasante majorité, démontrent au quotidien leur honnêteté, leur engagement et leur rigueur, ne soient plus cloués au pilori par le comportement de quelques-uns.

Le renforcement des garanties de probité et d’intégrité des élus et la prévention des conflits d’intérêts répondent à un objectif que le Conseil constitutionnel a considéré comme étant d’intérêt général en 2013.

La réforme qui vous est soumise répond à quelques principes simples : sanctionner plus sévèrement ceux qui manquent à la probité ; éviter les conflits d’intérêts ; mettre fin à des pratiques qui ne sont plus acceptées par les citoyens ; renforcer les contrôles sur les comptes des partis tout en leur offrant, ainsi qu’aux candidats, un accès plus facile au financement, ce qui est aussi une manière de garantir le pluralisme de la vie politique.

Je me limiterai ici à une présentation des grandes lignes de cette réforme et des éléments que le Sénat a souhaité modifier ou introduire, en faisant état de ce que le Gouvernement en pense.

La réforme porte essentiellement sur trois points : elle a trait tout d’abord à l’exercice du mandat parlementaire ; elle renforce ensuite les règles de probité des acteurs politiques ; elle conduit enfin à une refonte importante des règles de financement de la vie publique.

Sur le premier point, le devoir d’exemplarité auquel sont tenus les membres du Parlement est à la hauteur des missions que la Constitution leur assigne. Au sens de son article 24, elles sont au nombre de trois : voter la loi, contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques.

Il est évidemment essentiel que les parlementaires puissent remplir ces fonctions éminentes en toute indépendance et en s’extrayant du jeu potentiel des lobbies ou des puissances. Les mesures applicables aux membres de l’Assemblée nationale et du Sénat sont naturellement au cœur des deux projets de loi. Ces mesures ont été conçues dans le respect de la séparation des pouvoirs et du principe d’autonomie des assemblées qui en découle, par un renvoi à leur règlement chaque fois que nécessaire.

Par ailleurs, chaque fois que cela se justifiait, les mesures applicables aux parlementaires nationaux ont été étendues aux représentants français au Parlement européen.

J’aborderai successivement quatre points : les inéligibilités et incompatibilités ; les conflits d’intérêts ; l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) ; la réserve parlementaire.

Tout d’abord, de nouveaux cas d’inéligibilité et d’incompatibilité sont créés.

En premier lieu, les parlementaires qui ne justifient pas avoir satisfait à leurs obligations fiscales ne pourront plus rester en fonction. Saisi par le bureau de l’assemblée concernée, le Conseil constitutionnel pourra prononcer la démission d’office du parlementaire.

En second lieu, les incompatibilités relatives à l’activité de conseil – et il n’est pas question d’autre chose – sont renforcées et étendues. À l’heure actuelle, seule existe l’impossibilité pour un parlementaire de commencer, pendant son mandat, une activité de conseil. La contrainte temporelle sera étendue, cette disposition étant apparue très insuffisante en raison des risques de conflit d’intérêts qui sont liés à ces activités.

Le dispositif existant est complété dans plusieurs directions. La principale est qu’un parlementaire ne pourra commencer à exercer des activités de conseil pendant son mandat et qu’il devra cesser celles débutées dans les douze mois précédant le début de son mandat. De plus, la dérogation prévue pour les professions réglementées, comme celle d’avocat, sera supprimée.

Le dispositif proposé par le Gouvernement en matière d’encadrement des activités de conseil assure une conciliation entre les objectifs d’intérêt général qui sont recherchés, comme l’indépendance des élus ou la prévention de risques de conflits d’intérêts, et d’autres droits et libertés constitutionnellement garantis, en particulier la liberté d’entreprendre, reconnue au parlementaire comme à tout citoyen. Les dispositions prévues sont destinées à éviter l’écueil d’une déclaration d’inconstitutionnalité que pourrait prononcer le Conseil constitutionnel. Il avait censuré en 2013 une interdiction considérée comme trop générale.

J’ajoute qu’il ne s’agit nullement d’interdire aux parlementaires d’exercer d’autres activités professionnelles compatibles avec leur mandat. Si nous le faisions, ce qui n’est pas notre intention, nous nous exposerions là aussi à une censure constitutionnelle. S’il y a donc une limitation temporelle et concernant la nature des activités, il n’y a pas d’interdiction générale d’exercer une activité professionnelle.

Ces nouvelles règles sont renforcées par des dispositions relatives à la prévention des conflits d’intérêts.

Le choix, assumé, du Gouvernement est de retenir une définition de la notion de conflit d’intérêts moins englobante que celle figurant dans les précédentes lois de 2013 et de 2016. Le Gouvernement estime en effet qu’il ne faut pas mettre les parlementaires exerçant d’autres responsabilités, notamment électives au niveau local, dans une situation qui les empêcherait de manière récurrente de participer aux travaux du Parlement, parce qu’ils gèreraient deux intérêts publics, l’un local et l’autre national.

Sur cette question, il reviendra à chaque assemblée de préciser les règles internes de prévention et de traitement des situations de conflits d’intérêts. Le rôle du déontologue, que la rapporteure souhaite renforcer, est tout à fait essentiel en la matière.

J’en viens à la question de l’IRFM. Le projet du Gouvernement a prévu sa disparition, dans un souci de transparence concernant les frais engagés par les parlementaires dans l’exercice de leur mandat. L’IRFM sera remplacée par un remboursement de ces frais sur une base réelle et sur présentation de justificatifs.

Dans le cadre d’un dialogue approfondi avec le Gouvernement, le Sénat a adopté un nouveau dispositif qui présente l’intérêt de préserver le principe de la suppression de l’IRFM et du remboursement sur justificatifs des frais de mandat engagés par les parlementaires, ce qui était pour nous un point incontournable, mais en offrant aux assemblées un minimum de souplesse dans leur organisation, avec la possibilité de prendre directement en charge un certain nombre de frais et de consentir des avances qui ont vocation à être ponctuelles et ciblées. Ce dispositif de l’article 7 de la loi ordinaire prévoit aussi l’intervention de l’organe de déontologie parlementaire, ce qui est tout à fait essentiel.

Je sais que votre rapporteure travaille pour améliorer encore la rédaction de ce dispositif. Je suis certaine qu’avec son concours, et le vôtre, nous trouverons un texte à la fois rigoureux et opérationnel.

Enfin, et c’est un sujet très sensible, le projet de loi organique propose de mettre fin à la pratique actuelle de la « réserve parlementaire ». Cette pratique est contestée et elle constitue aujourd’hui, dans la manière dont elle est articulée, une forme de non-dit juridique.

Prenant acte de la suppression de la réserve sous sa forme actuelle, le Sénat a prévu dans la loi organique la création d’une dotation de soutien à l’investissement des communes et de leur groupement, dotation qu’il a étendue aux projets portés par les Français de l’étranger.

Avec le système proposé par le Sénat, nous sommes très loin d’une rupture avec le système existant.

Il faut en la matière être plus clair et le Gouvernement souhaite s’en tenir à sa position initiale, qui consiste à supprimer la réserve parlementaire. Mais nous entendons bien sûr ceux qui s’inquiètent de la perte de moyens que ce choix pourrait entraîner pour certaines petites collectivités et certains projets portés par les Français de l’étranger ou par des associations. Je sais que c’est une préoccupation forte à l’Assemblée nationale.

Le Gouvernement considère que ces questions relèvent non pas de la loi organique mais du projet de loi de finances, car elles sont de nature budgétaire. Nous travaillons en ce moment même pour déterminer quels seront les dispositifs budgétaires pouvant répondre à l’ensemble des préoccupations. S’agissant des collectivités, comme je l’ai souligné au Sénat, nous sommes en train d’explorer le recours à des outils existants tels que la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) ou la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), en associant davantage les parlementaires à la répartition des dotations. Au-delà de ces pistes, il faut aussi que nous puissions avancer parallèlement sur la question des associations.

Le second grand chapitre de la réforme a trait aux règles de probité des acteurs politiques.

Tout d’abord, les obligations de transparence à l’égard du Président de la République sont renforcées. Chaque citoyen pourra juger de l’évolution de son patrimoine entre le début et la fin de son mandat, au regard d’un avis publié par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Le Sénat a ajouté une disposition imposant aux candidats une déclaration d’intérêts et d’activités. Le Gouvernement n’y est pas hostile.

Le projet de loi étend par ailleurs, sauf décision spécialement motivée, l’obligation pour les juridictions répressives de prononcer la peine complémentaire d’inéligibilité pour tout crime, ainsi que pour une série d’infractions à la probité, comme la corruption, le détournement de fonds publics et la fraude électorale ou fiscale. Dans le projet de loi initial, il s’agissait essentiellement d’infractions à la probité financière. Le Gouvernement a été extrêmement vigilant sur le respect du principe de nécessité des peines, garanti par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et du principe d’individualisation des peines qui en découle. Ce sont deux points qu’il faut impérativement respecter.

Seront écartées des fonctions électives les personnes qui ont démontré ne plus remplir les conditions de moralité essentielles à l’exercice d’un mandat.

Le Sénat a souhaité compléter la liste des délits conduisant à cette peine complémentaire d’inéligibilité en y ajoutant notamment le délit de harcèlement. Le Gouvernement n’est pas opposé à cette démarche, pour autant que nous puissions conserver une certaine cohérence dans cette liste et qu’il existe une adéquation entre les délits concernés et la peine encourue. Faute d’une telle adéquation, on pourrait s’interroger sur la constitutionnalité des ajouts à la liste des délits. La ligne de partage est assez délicate à tracer : nous y travaillons, comme aussi la rapporteure, pour répondre à beaucoup de préoccupations dont vous vous êtes faits l’écho, tout en sécurisant le dispositif juridique et en conservant sa cohérence.

Comme le précise l’étude d’impact, le choix d’un tel dispositif a été préféré à une solution qui paraît parfois plus évidente ou plus simple, à savoir une interdiction plus générale de se présenter aux élections qui serait faite aux personnes ne disposant pas d’un casier judiciaire vierge, le fameux « B2 », et ce pour des raisons constitutionnelles. Une telle mesure pourrait s’analyser comme une peine automatique, privative d’un droit – et non le moindre –, qui s’appliquerait quand bien même la juridiction n’aurait pas décidé de condamner le coupable à une peine complémentaire d’inéligibilité lorsque celle-ci est encourue. La constitutionnalité de cette disposition apparaît donc très fragile et il nous semble que l’on ne peut pas prendre un tel risque.

Il sera par ailleurs interdit au Président de la République, aux membres du Gouvernement, aux parlementaires et aux titulaires de fonctions exécutives locales d’employer des membres de leur famille proche comme collaborateurs. Cette pratique, sur laquelle je ne porte aucun jugement moral, était acceptée hier mais elle ne l’est plus du tout aujourd’hui. C’est un fait social qu’il faut prendre en considération : tout recul en la matière serait mal perçu par nos concitoyens. Vous avez pu le voir lorsque le Sénat n’a pas souhaité, à un moment donné, adopter cette disposition, avant d’y revenir dès le lendemain.

Cette interdiction est déjà prévue, concernant les collaborateurs du Président de la République et les membres du Gouvernement, par un décret très récent, du 14 juin dernier, le principe de séparation des pouvoirs trouvant à s’appliquer en la matière.

La question du périmètre du cercle familial concerné peut être discutée et le dispositif peut sans doute être ajusté, mais le Gouvernement reste attaché au principe.

Ces deux projets de loi comportent enfin une dernière série de dispositions conduisant à une refonte importante des règles de financement de la vie politique.

Les partis politiques dépendent très largement du financement public. Cependant, les règles qui s’appliquent à eux n’offrent pas toutes les garanties contre les abus ou les dérives. Ces règles sont par ailleurs peu favorables au renouvellement de la vie politique et au pluralisme, lequel est inscrit à l’article 4 de la Constitution.

Il est donc d’abord proposé de renforcer le contrôle des comptes des partis politiques et des campagnes électorales, dans le respect des dispositions de l’article 4 de la Constitution selon lequel « les partis et groupements politiques se forment et exercent leur activité librement ». Il est prévu que le mandataire financier du parti puisse recueillir l’ensemble des ressources reçues par ce dernier et non plus seulement les dons. Les partis politiques devront par ailleurs tenir une comptabilité, selon un règlement établi par l’Autorité des normes comptables.

En second lieu, le financement des partis et des campagnes électorales sera mieux encadré quant aux prêts des personnes physiques, afin d’éviter les dons déguisés.

Mais en contrepartie, l’accès au financement par les candidats et partis politiques sera amélioré grâce à la création d’un médiateur du crédit, dont il me semble que le Sénat a modifié le nom.

Enfin, le Gouvernement souhaite la création d’une structure pérenne de financement, la Banque de la démocratie, afin de pallier les carences du financement bancaire privé. Sur ce dernier point, le Sénat a supprimé l’habilitation à légiférer par ordonnance demandée par le Gouvernement, au motif qu’elle manquait de précision. Le Gouvernement estime au contraire que le projet proposé est clair dans ses objectifs mais qu’il faut déterminer les modalités de création et d’organisation de cette future Banque de la démocratie. Pour cela une mission va être confiée à l’Inspection générale des finances et à l’Inspection générale de l’administration pour étudier les conditions de mise en place de cette structure.

Voilà, en quelque mots, quelles sont les grandes orientation de ces deux textes.

Comme je l’indiquais au début de mon propos, le Sénat a introduit des dispositions, utiles pour certaines, sujettes à caution pour d’autres, dont la présence dans ces projets de loi n’est pas toujours justifiée si l’on souhaite maintenir cohérence et lisibilité à cette réforme.

Le Sénat est d’abord intervenu pour modifier les conditions de licenciement des collaborateurs parlementaires et pour améliorer leur situation professionnelle. Sur ce point précis, le Gouvernement a fait le choix de s’en remettre à la sagesse des assemblées, en reconnaissant l’utilité de progresser en la matière, eu égard à l’importance du rôle des collaborateurs des députés et des sénateurs dans le travail parlementaire.

En revanche, de manière générale, les dispositions introduites par le Sénat et qui sont relatives aux fonctionnaires n’ont pas vocation à se trouver dans ce texte, qui initialement ne traitait nullement de la fonction publique. Ces articles insérés par le Sénat ont un caractère de « cavalier législatif », comme plusieurs autres dispositions d’ailleurs, et pourraient être censurés. J’appelle en outre votre attention sur le fait que le Parlement a voté en 2016 deux textes, l’un sur les obligations déontologiques des fonctionnaires – la loi du 20 avril 2016 – et l’autre sur la transparence et la lutte contre la corruption – la loi Sapin II, du 9 décembre 2016. Il est préférable d’appliquer pleinement les dispositions de ces deux lois très récentes avant de légiférer à nouveau en la matière.

Le Sénat a aussi souhaité introduire des dispositions qui s’appliquent au Gouvernement comme un registre des déports en conseil des ministres, la publicité des subventions relevant de la réserve ministérielle ou l’obligation de remboursement des frais des ministres sur présentation de pièces justificatives. Le Gouvernement est d’autant moins opposé à ce que les subventions tirées de la réserve ministérielle soient rendues publiques qu’elles le sont déjà ! Quant aux autres dispositions relatives aux membres du Gouvernement, elles se heurtent au principe de séparation des pouvoirs, quand elles ne sont pas tout simplement inopérantes ou sans objet, comme ce qui concerne les frais des ministres.

Enfin, le Sénat a souhaité donner un titre excessivement neutre à ces deux textes en faisant simplement référence à la « régulation de la vie publique ». C’est ignorer profondément l’attente des citoyens face à cette réforme. C’est pourquoi le Gouvernement souhaite que l’on puisse en revenir à l’esprit du titre initial de ces deux projets.

L’ensemble des dispositions que le Gouvernement soumet à votre examen entendent servir la démocratie en lui apportant un surcroît de transparence, de justice et d’éthique. Comme vous le savez, ces mesures seront complétées par la réforme constitutionnelle dont le Président de la République a présenté les lignes directrices devant le Congrès, le 3 juillet dernier. Il s’agit donc ici du premier acte, inaugural, essentiel, de cette volonté de rétablir le lien de confiance entre les Français et leurs élus.

Dans les débats qui nous attendent, le Gouvernement sera naturellement très attentif aux propositions de l’Assemblée nationale. Nous devons nous retrouver autour de propositions fortes et réalistes, lisibles et cohérentes, qui répondent au besoin de transparence et de prévention des conflits d’intérêts tout en étant respectueux de l’action parlementaire et de la séparation des pouvoirs. L’exercice n’est pas simple, mais je suis convaincue que nous saurons trouver ensemble la voie pour le mener à bien.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je suis fière d’être rapporteure de ces projets de loi, qui correspondent à l’un des thèmes forts de notre campagne et à une réelle attente de nos concitoyens. Il s’agit de textes emblématiques, destinés à marquer, au-delà du renouveau des visages, ce renouveau des pratiques auquel nous nous sommes engagés.

Il est vrai que l’on peut regretter les délais extrêmement contraints dans lequel s’effectue le travail parlementaire, tout en étant bien conscient qu’il s’agit de démarrer la législature sur des textes symboliquement forts, qu’il était important d’adopter dans les tous premiers temps.

Afin d’éclairer nos travaux, nous avons procédé la semaine dernière à de nombreuses auditions, qui ont donné lieu à des débats passionnants entre les commissaires et les intervenants, parmi lesquels des représentants des autorités administratives indépendantes, d’associations ou d’élus locaux. Nous avons également beaucoup appris des déontologues de l’Assemblée, qui nous ont permis de prendre du recul et de la hauteur, et d’appréhender les dispositions de ce texte de manière moins technique. J’ai également rencontré la plupart des présidents de groupe pour tenter d’élaborer des lignes de convergence, dans la mesure où certaines dispositions de ces projets de loi me semblent pouvoir faire consensus.

Il est vrai que le texte qui nous parvient a été largement modifié par les sénateurs. Si certaines modifications me semblent judicieuses, d’autres, en revanche, sont incomplètes, impropres ou sans lien avec l’objectif que nous nous sommes fixé. Il nous reste donc, sur des sujets comme les emplois familiaux ou l’IRFM, encore beaucoup de travail à faire pour aboutir à un texte cohérent et lisible.

Comme la garde des Sceaux, nous tenons à ce que le terme de « confiance » soit réintroduit dans le titre. Je déposerai donc un amendement en ce sens. Je partage enfin son avis, selon lequel de nombreuses dispositions introduites par le Sénat n’ont pas vocation à s’inscrire dans ces textes, notamment les dispositions concernant les fonctionnaires, même s’il s’agit de sujets dont notre Commission devra se saisir, soit dans le cadre d’une mission d’évaluation soit dans celui d’une mission d’information.

Mme Cécile Untermaier. Merci, madame la garde des Sceaux, pour votre présentation fort complète de ces textes qui ont vocation à rétablir la confiance de nos concitoyens dans leurs représentants. Mais la confiance ne se décrète pas, elle se gagne, ce qui exige que nous puissions travailler selon un rythme décent qui nous permette d’enrichir le texte. Or nous avons le sentiment d’avoir dû travailler dans une précipitation qui ne nous permettra pas de répondre au souci qu’ont les citoyens de voir les parlementaires adopter de bonnes pratiques, sachant que cela ne concerne pas que ces derniers et qu’il ne faut pas stigmatiser les élus nationaux. Les bonnes pratiques ont également vocation à s’appliquer dans la haute administration comme dans d’autres institutions.

Ces projets de loi sont des textes de circonstance, or la déontologie et les bonnes pratiques méritent mieux qu’un texte de circonstance répondant à un problème ponctuel, comme cela avait déjà été le cas pour « l’affaire Cahuzac ». Ces réactions au coup par coup ne font qu’accroître la défiance, et l’anticipation est l’un des fondements de la confiance. Pour rétablir celle-ci, il faudrait surtout se pencher sur la question de l’efficacité, voire de l’effectivité, de l’action publique, parce que, si le citoyen n’a pas toujours confiance dans son député ou dans son sénateur, il manque surtout de confiance dans une administration qui est incapable de lui fournir les réponses qu’il attend dans les bons délais.

Il faudrait ensuite mieux tenir compte des citoyens, dont je constate qu’ils sont totalement absents de ces projets de loi, alors que nous devrions travailler à établir des règles permettant au débat public et au débat citoyen de s’organiser.

Si ces projets répondent à des problèmes ponctuels – ce qui est très bien –, ne nous leurrons pas : ils ne rétabliront pas la confiance mais, beaucoup plus humblement, inscriront dans la loi de bonnes pratiques que nous aurions déjà dû faire nôtres depuis longtemps, bien avant que les textes ne nous y contraigne.

Mme Paula Forteza. Madame la ministre, merci pour votre intervention. Nous sommes tous fiers de travailler sur ce texte emblématique, qui répond à la nécessité de mettre en place de nouvelles pratiques pour aller plus loin dans la transparence et la participation citoyenne.

Avant d’aborder demain, lors de l’examen des amendements, les questions touchant au statut des collaborateurs, à l’IRFM ou au casier judiciaire vierge, nous souhaiterions avoir quelques précisions au sujet de la réserve parlementaire. Nous ne sommes pas opposés dans le principe à la suppression de cette réserve, mais nous voudrions quelques détails sur la manière dont ces fonds pourront désormais être affectés, à travers quels programmes, quels véhicules législatifs et selon quels dispositifs à toutes les associations locales qui en ont besoin pour mener à bien leur activité citoyenne.

M. Philippe Gosselin. S’il est nécessaire d’édicter des règles, nous voudrions éviter la stigmatisation. Or nous avons le sentiment que ces projets de loi concernent spécifiquement les parlementaires. Pourtant, moraliser et réguler la vie politique, renforcer la confiance, toutes choses qui sont pour nous une ardente obligation, exige d’aller beaucoup plus loin et de légiférer de manière plus large que ce que vous proposez. J’ajoute que nous n’avons pas découvert hier cette ardente obligation puisque, depuis 1985, elle a motivé pas moins de trente et un textes.

Je rejoins par ailleurs Cécile Untermaier au sujet des conditions dans lesquelles nous examinons ce texte. On confond vitesse et précipitation : la rapporteure évoquait un texte symbolique, mais ici nous faisons du droit, ce qui exige du temps et de la sérénité. Au contraire, il a fallu procéder à nos auditions, alors que les textes étaient déjà en discussion au Sénat, avant que nous le récupérions le 14 juillet, à la veille du week-end. Certes, nous pouvons travailler jour et nuit, mais nos collaborateurs – sur le statut desquels je reviendrai – ne sont pas nécessairement disponibles. Pour citer quelqu’un, il aurait fallu donner du temps au temps…

En ce qui concerne à présent le fond, on est loin, avec ces projets de loi, du « grand soir », tel qu’on nous l’avait annoncé pendant la campagne électorale. Ils sont partiels – pour ne pas dire partiaux – et leur définition de l’élu se limite au parlementaire. Or, il aurait fallu aller au-delà et s’intéresser aux élus locaux. Cela aurait été une bonne occasion de créer un statut des élus locaux – sujet sur lequel Philippe Doucet et moi-même avons travaillé sous la précédente législature – qui leur permettrait de concilier vie professionnelle et mandat, mais également d’attirer de jeunes talents.

Par ailleurs, la vie publique ne se limite pas à mes yeux à la vie parlementaire. Elle englobe également le syndicalisme, le mouvement associatif, les fondations, tous ces organismes qui, d’une façon ou d’une autre, et sans jeter l’opprobre sur eux, reçoivent des fonds publics, parfois sans contrôle très rigoureux. Je m’étonne donc que l’on n’en parle pas ici.

D’autre part, ces textes révèlent une méconnaissance du travail parlementaire et du métier de représentant de la Nation. Nous voulons être des élus ancrés dans leur territoire, présents sur le terrain, à Paris comme dans nos circonscriptions, ce qui suppose notamment d’être à l’écoute du monde associatif et des collectivités. Cela m’amène à la suppression de la réserve parlementaire à laquelle le Sénat a tenté de trouver un palliatif, mais qui n’est qu’un palliatif. En effet, le député se trouvera entièrement nu face aux associations ou aux collectivités qui viendront le trouver pour des conseils ou des encouragements ; il n’aura que des encouragements symboliques à leur prodiguer et devra, pour les financements, les renvoyer au préfet ou à tel ou tel organisme. Du reste, dans la formule retenue par le Sénat, je constate qu’il vaut mieux être une association dédiée à l’éducation ou à la culture en faveur des Français de l’étranger – ce qui est, par ailleurs, tout à fait respectable – plutôt qu’une association qui se consacre aux Français « de l’intérieur » – Hexagone ou outre-mer. Il y a là une rupture d’égalité, qui crée dans notre pays des citoyens de seconde zone, ce qui est regrettable et qui témoigne que vous n’avez pas compris que la réserve parlementaire n’était rien d’autre qu’une manière de mettre « un peu de beurre dans les épinards » en s’affranchissant des règles parfois un peu contraignantes qui régissent la vie des collectivités.

Il me paraît tout aussi normal que les parlementaires voient leurs moyens contrôlés, mais faut-il pour autant instaurer un contrôle tatillon ? Tous les week-ends, nous arpentons nos circonscriptions, parcourant braderies, vide-greniers ou autres comices agricoles, auxquels il est de bon ton de participer, offrant à l’occasion un apéritif. Il faudra m’expliquer comment exiger alors des factures en bonne et due forme du comité des fêtes local…

Enfin, je m’étonne que l’on ne parle pas davantage des collaborateurs. Au-delà de la question – que je ne sous-estime pas – des emplois familiaux, nos collaborateurs méritent mieux que d’être traités comme des Kleenex. Or leurs conditions de licenciement ne sont pas bien précisées et restent assez défavorables. De surcroît, nous avions l’occasion de nous saisir ici de la question du statut de ces collaborateurs, dont il n’est pourtant dit mot.

Nous sommes donc face à des projets qui, malgré leur intérêt, présentent bien trop de lacunes pour être à la hauteur de ce qui nous était promis.

M. Erwan Balanant. Merci, madame la garde des Sceaux, pour votre présentation.

Contrairement à ce que j’ai entendu dire, il ne s’agit pas d’un texte d’opportunité, mais d’un acte nouveau qui renforcera – nous le souhaitons en tout cas – le lien de confiance que nous avons avec nos concitoyens. La confiance ne se décide pas, elle se traduit dans les pratiques : à nous de montrer le changement.

Les présents textes font partie d’un triptyque.

Le premier volet de ce triptyque est constitué des différentes lois que nous avons votées pour lutter contre la corruption, en particulier la loi Sapin 2. Son deuxième volet est constitué par ce texte et par la réforme constitutionnelle. Et son troisième volet sera constitué par un texte à venir sur le statut des élus : l’élection, la durée du mandat puis la période qui suit son terme. Ces différents points étant essentiels si l’on envisage, par exemple, de réduire la durée du mandat. Nous y reviendrons.

Fallait-il intituler ce texte « projet de loi de rétablissement de la confiance dans l’action publique » ? Nous pensons qu’il s’agit plutôt d’un texte portant sur la transparence de l’action politique ; les références à l’action publique, notion assez large, y sont d’ailleurs rares. Peut-être les termes « action politique » seraient-ils plus appropriés.

Je terminerai en évoquant la réserve parlementaire. En la matière, nous devons envoyer un signal simple à nos concitoyens en la supprimant purement et simplement. Trouver des artifices pour tenter de la conserver à moitié relèverait du renoncement. La réserve permet d’aider les associations, nous dit-on. Mais il y a certainement d’autres manières de le faire, dans le cadre d’une pratique politique que nous souhaitons plus éthique.

Le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés considère que c’est une pratique dépassée, qui manque de transparence, dans la mesure où elle repose sur le choix discrétionnaire des parlementaires. De la même façon, notre groupe considère qu’il conviendrait de supprimer la réserve ministérielle.

M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Madame la ministre, j’interviendrai pour ma part au nom du groupe Les Constructifs.

J’ai bien noté les arguments que vous avez avancés en faveur de ce texte, dont vous avez fait un symbole. Mais il ne faudrait pas que l’on en vienne à penser que tous les parlementaires sont des voyous ! Les parlementaires sont généralement des hommes et des femmes qui travaillent beaucoup, et qui n’ont aucun penchant pour les trafics. Le président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique nous a d’ailleurs précisé que sur neuf cent vingt-cinq parlementaires français, il n’avait rencontré de problèmes qu’avec vingt-cinq d’entre eux.

Je regrette moi aussi que nous devions examiner ce texte dans des délais contraints, et que l’on n’y aborde pas la question du statut juridique du parlementaire. Selon certains, c’est un statut sui generis. Mais il l’est tellement qu’aucune règle n’a été fixée ! Il aurait été intéressant de disposer enfin de définitions précises. Notez qu’en cas de divorce, les juges civils assimilent ou additionnent indemnité parlementaire et indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), et considèrent que le parlementaire gagne 10 000 euros par mois, ce qui n’est évidemment pas sans incidence. C’est un problème, qui n’a jamais été réglé.

De la même façon, aucun président de l’Assemblée nationale n’a apporté de réponse sur la nature juridique de l’indemnité qui est considérée comme un salaire – auquel on enlève un abattement pour frais de 10 % alors qu’il y a l’IRFM, puis 20 %. Il aurait été utile, là encore, que votre texte s’intéresse à la question. Car tout en se trouvant hors du champ normal de droit, le député reste assujetti à des contrôles fiscaux et à des contrôles de l’Urssaf.

On peut déplorer également l’absence de toute règle sur les collaborateurs.

J’aimerais maintenant vous poser deux questions précises.

Premièrement, est-ce que les nouvelles règles s’appliquent aux avocats, qui ont exercé dix, quinze, vingt ans, et qui peuvent reprendre momentanément une activité après avoir été omis du tableau ?

Deuxièmement, s’agissant de l’IRFM, pourquoi n’avez-vous pas fait appel à une profession réglementée – je pense au commissaire aux comptes ? Celle-ci aurait pu se prononcer, sinon sur la nécessité de la publicité des dépenses effectuées au titre de l’IRFM, du moins sur leur régularité – en établissant une nomenclature des dépenses autorisées.

Enfin, votre texte n’aborde pas les organismes extra-parlementaires, dans lesquels certains parlementaires peuvent toucher des indemnités. Il aurait pourtant été utile d’aborder la question.

M. Fabien Roussel. Au nom du groupe de la Gauche démocratique et républicaine, je tiens moi aussi à dénoncer la précipitation avec laquelle nous devons examiner ce projet de loi, qui aurait mérité un travail plus approfondi. En même temps, je reconnais qu’il fallait aborder la question, car le fossé entre les citoyens et les responsables politiques se creuse. Il fallait un signe, face à un sentiment de rejet, voire de dégoût. Pourtant, malgré certaines avancées, ce texte est encore loin de ce qu’attendent nos concitoyens.

Ce sentiment de rejet est essentiellement dû aux promesses non tenues, aux reniements, aux mensonges qui font que la déception grandit au fur et à mesure des élections. Les élections passent, et les difficultés de vie des Français demeurent. La situation est devenue insupportable. Dans ces conditions, à quoi bon voter ? Pourquoi élire des responsables politiques dont on sait qu’ils n’amélioreront pas notre vie ?

Par ailleurs, ce texte semble désigner les responsables politiques comme étant à l’origine de cette situation. Selon le proverbe chinois, quand le sage montre la lune, l’imbécile regarde le doigt… De fait, aujourd’hui, ce sont les responsables politiques, les parlementaires, qui sont jetés en pâture. Pourtant, à côté d’eux, des responsables économiques, des acteurs essentiels de la vie économique de notre pays peuvent s’affranchir de toute déontologie. Certains vont jusqu’à commettre des parjures devant le Parlement. Je pense à M. Oudéa, président de la Société Générale, qui avait déclaré en 2012 que son établissement n’avait pas de filiale dans les paradis fiscaux. Par la suite, il a été démenti par les Panama Papers. Mais il n’a pas été poursuivi pour autant.

Voilà pourquoi nous disons que si ce texte permet de faire un pas dans le bon sens, ce pas est encore bien petit. Ce texte devrait aller beaucoup plus loin encore, et toucher un cercle beaucoup plus large que celui des responsables politiques. Il importe également de veiller à ne pas jeter l’opprobre sur les 550 000 élus locaux, les conseillers municipaux, les adjoints, les maires des villages qui se donnent sans compter pour le bien de tous, et qui pourraient être emportés dans cette tourmente. Ce ne serait pas juste.

Je rejoins mes collègues, qui ont insisté sur la nécessité de travailler à la mise en place d’un statut de l’élu. Le sujet mérite qu’on prenne le temps de s’y pencher. Que ce soit au niveau local ou au niveau national, chacun, quelle que soit sa profession ou sa catégorie sociale, doit pouvoir exercer un mandat électif au moins une fois dans sa vie.

J’observe par ailleurs que certains articles de notre Constitution – je pense au 49-3 ou à celui qui permet de légiférer par ordonnances – sont encore utilisés alors qu’ils sont rejetés par nos concitoyens. Cela ne contribue pas à rétablir la confiance entre nos concitoyens, les responsables politiques et le Parlement.

Venons-en à la réserve parlementaire. Celle-ci est évaluée à 160 millions d’euros, alors même que l’on envisage d’enlever 13 milliards d’euros aux collectivités. Pour clore tout débat, on pourrait rétablir les dotations aux collectivités. Tout le monde serait content, à commencer par ces dernières.

En tout cas, dans ma circonscription, l’attribution aux communes de la réserve parlementaire se fait dans la transparence, et pour répondre à des besoins. Cette réserve parlementaire a donc son utilité. Mais ce n’est qu’une paille, comparée aux 10 milliards qui ont été retirés aux collectivités, et aux 13 milliards que l’on envisage de supprimer à nouveau.

Enfin, le groupe GDR se félicite que le Sénat ait supprimé le « verrou de Bercy » : cela permettra de montrer que nous sommes tous égaux face à l’administration fiscale. Il n’était pas juste que le ministre du budget soit le seul à pouvoir décider des poursuites judiciaires en matière de fraude fiscale. Ainsi M. Cahuzac était-il le seul à pouvoir lancer des poursuites judiciaires contre lui-même...

Mme Danièle Obono. J’interviens au nom du groupe de La France Insoumise.

Nous faisons nôtres les remarques faites par nos collègues sur les circonstances dans lesquelles nous sommes amenés à discuter de ce projet qualifié pourtant d’emblématique par la garde des Sceaux. Un tel sujet et un tel chantier méritaient mieux qu’une session extraordinaire, dans les conditions que l’on sait. Pour répondre à cette exigence démocratique, il aurait fallu un calendrier permettant d’organiser le débat, les discussions, et la publicité de ce projet de loi – parce que nous devrons en rendre compte auprès des citoyens et des citoyennes.

Nous constatons nous aussi que le titre du projet de loi, qui tend à rétablir la confiance dans l’action publique, va plus loin que les dispositions proposées. Or nous connaissons une crise démocratique profonde depuis plusieurs années qui se traduit notamment par un très fort niveau d’abstention – même si nous sommes tous légitimes du fait de notre élection. Il faudrait donc apporter une réponse beaucoup plus large, à tous points de vue – débat sur le projet politique, nature des institutions.

À cet égard, nous continuons à défendre la réforme de l’ensemble des institutions. Ce projet s’inscrit dans la continuité d’autres lois. Or nous pensons qu’il serait temps de remettre en cause les institutions de la Ve République. C’est nécessaire si l’on veut rétablir la confiance, si l’on veut que les citoyens et les citoyennes se sentent partie prenante de la démocratie, responsables des décisions prises, et demandent plus activement des comptes aux élus.

Puisque, pour l’heure, il n’y a pas une majorité de partisans et de partisanes de la VIe République, nous participerons au débat et défendrons nos amendements qui visent à aller plus loin que ces deux textes car nous pensons, comme d’autres collègues, qu’il est nécessaire et urgent de le faire.

La garde des Sceaux a insisté sur la nécessité de ne pas jeter l’opprobre sur les élus, et rappelé l’importance de leur travail. Je salue son propos. Je remarque cependant que le texte ne porte malheureusement pour l’essentiel que sur le travail parlementaire. Or l’action publique – ou politique – n’engage pas que les parlementaires : elle engage l’ensemble des élus, à tous les niveaux, mais aussi les membres de la société civile. Par exemple, on pourrait élargir le débat aux syndicats, et s’interroger sur la représentativité des organisations syndicales patronales en raison du rôle qu’elles jouent dans l’action publique et dans le débat politique.

Il faudrait par ailleurs évoquer la question des conflits d’intérêts, le lien entre l’action politique et le monde du privé, et le rôle de la finance. On a parlé des Panama Papers – je rappelle qu’un parlementaire, Jean-Luc Mélenchon, a été mis en cause par la Société Générale pour avoir dénoncé certains propos tenus par le responsable de cette banque devant le Parlement. Nous aurons l’occasion de lancer un débat politique sur la question de la confiance, et de mettre en avant le rôle de la finance. Différentes affaires nous ont d’ailleurs montré que les citoyens et les citoyennes exigeaient que l’on intervienne de manière systématique en cas de collusion.

Enfin, comment donner confiance aux citoyens et aux citoyennes, si on ne leur donne pas les moyens d’intervenir de manière plus directe ? Il faut qu’ils puissent juger de l’action des élus, en introduisant des outils comme la possibilité d’une révocation à mi-mandat. Car la démocratie ne doit pas être que le fait des élus. Elle doit aussi être le fait des citoyens et des citoyennes qui sont partie prenante de l’action engagée, et qui devraient pouvoir, à un certain moment, exiger de leurs élus qu’ils rendent compte non seulement des dépenses faites, mais aussi des politiques menées. C’est aussi ce manque de moyens d’action qui contribue au désenchantement et au désengagement démocratique.

Voilà l’esprit dans lequel nous avons déposé un certain nombre d’amendements. Nous espérons que le débat sera intéressant et constructif avec l’ensemble des parlementaires ici présents, comme avec vous, madame la ministre, s’agissant d’un sujet très important mais dont nous craignons qu’il ne soit pas traité comme il le devrait.

Mme la garde des Sceaux, ministre de la Justice. Merci pour vos observations.

Je crois que nous sommes au moins d’accord sur un point : nous devons éviter toute stigmatisation, comme l’a dit M. Gosselin. Et surtout, nous devons éviter de donner le sentiment de vouloir stigmatiser les parlementaires, ou de vouloir mettre quiconque en accusation. C’est tout le contraire : ce texte vise à lutter contre l’antiparlementarisme, en apportant des réponses claires, carrées et objectives, à des situations complexes ou susceptibles d’entraîner des conflits d’intérêts.

C’est essentiel, et je n’aurai de cesse de le répéter : ce n’est pas un texte de moralisation ou de stigmatisation ; ce sont des règles éthiques et de comportement face à des situations qui peuvent prêter à confusion, être mal vues ou mal comprises. Je crois à cet égard que nous sommes tous sur la même longueur d’onde.

Certains d’entre vous – si ce n’est tous – ont soulevé la question du rythme de travail imposé par le calendrier. J’en ai parfaitement conscience. Nous vivons en cela une situation assez classique en début de législature : un engagement très fort du Président de la République sur un texte, la nécessité de procéder rapidement à certains ajustements, et notre ambition de montrer que nous partageons la volonté d’aboutir.

Nous verrons ce que la suite du travail parlementaire nous réserve. Vous avez le sentiment de devoir aller vite, et donc de ne pas pouvoir approfondir le sujet. Je crois tout de même que la commission des Lois, avec sa rapporteure, a réalisé un travail extrêmement sérieux, ce qui nous permettra d’améliorer le texte. Mais je comprends tout à fait votre souci.

Madame Cécile Untermaier, vous avez évoqué la nécessité de développer d’autres volets, posé la question de l’effectivité de l’action publique, et remarqué que ce texte ne s’adressait pas tellement aux citoyens, mais bien plutôt aux parlementaires, et dans une moindre mesure au Président de la République ou aux membres du Gouvernement. Vous avez notamment déploré l’absence de référence au débat public citoyen, qui reste à mettre en place. Il me semble que cette question pourra trouver des réponses dans les évolutions proposées par le Président de la République – transformation du Conseil économique, social et environnemental, initiatives citoyennes, effectivité des pétitions. N’oublions pas, comme je l’ai dit tout à l’heure, que ce texte est un premier pas vers un ensemble de textes qui reprendront cette question de l’efficacité de l’action publique.

Madame Forteza, nous serons attentifs aux amendements que vous avez déposés. Je ne reprendrai pas ici l’argumentation sur le casier judiciaire vierge, ni sur l’IRFM.

Sur les collaborateurs, non, monsieur Gosselin, nous ne considérons pas les collaborateurs comme des Kleenex. Vous ne m’avez d’ailleurs jamais entendu utiliser ce terme, que je réfute totalement. Je connais suffisamment le travail des collaborateurs parlementaires pour savoir qui ils sont.

C’est le Sénat qui a décidé d’ajouter à ce texte des éléments relatifs au statut des collaborateurs ; ce n’était pas initialement prévu. Je crois savoir que la rapporteure souhaite engager un travail sur ce sujet. Nous y sommes ouverts, mais il faudra l’aborder avec les assemblées pour définir des éléments de cadrage précis, sans empiéter sur les compétences du bureau de chacune des assemblées, dont je veillerai à respecter l’autonomie.

Madame Forteza, s’agissant de la suppression de la réserve parlementaire, sujet qui fait débat, je reprendrai ce que j’ai déjà dit, à savoir que nous n’en sommes qu’à l’épure. L’idée, que j’ai développée devant le Sénat, est que les fonds qui étaient jusqu’à présent consacrés à cette réserve parlementaire ne soient pas dilués dans le budget, et que nous puissions toujours les identifier.

J’ai évoqué à ce propos la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR). Je sais très bien qu’il sera difficile de faire participer les parlementaires à la répartition de cette dotation, et que la réserve parlementaire représente une petite somme par rapport à la masse de la DETR. Mais il me semble que nous devrions pouvoir impliquer les parlementaires dans le nouveau dispositif.

Au moment où je vous parle, je n’ai pas de solution pour les associations. Pour le moment, nous restons sur les dispositifs de droit commun. Ma réponse est sans doute insuffisante. Nous allons devoir retravailler sur ce dossier.

Monsieur Gosselin, souhaitant relever l’ensemble des lacunes de ce texte, vous avez abordé la question du statut des élus locaux. Sachez que je suis totalement d’accord avec vous : je pense qu’il y a, et depuis longtemps, un vrai problème – malgré quelques bribes de statut, en matière de formation par exemple. Selon moi, la mise en place d’un vrai statut de l’élu est la condition du renouvellement permanent de la vie politique. Mais cela a un coût, cela demande réflexion, et ce n’est pas dans le cadre de ce texte et dans la précipitation que nous pourrons trouver les réponses adéquates.

M. Philippe Gosselin. Vous reconnaissez qu’il y a de la précipitation !

Mme la garde des Sceaux. Je parle de la mise en place du statut de l’élu, qui devra faire l’objet d’une réflexion plus large.

Je sais que de nombreuses réflexions ont d’ores et déjà été engagées sur le sujet. Je reprendrai la suggestion de M. Roussel qui a exprimé la nécessité de prendre du temps pour y travailler encore, et aboutir ainsi à un texte cohérent et emblématique.

Monsieur Balanant, j’ai été sensible à votre propos sur le fait que ce texte porte plutôt sur l’action politique que sur l’action publique. Je ne sais si cette remarque prospérera ; mais au Sénat, j’ai plusieurs fois entendu que, puisque ce texte portait sur la notion plus large d’action publique, l’on pouvait légitimement y inclure des dispositions autres, sur les fonctionnaires par exemple… J’écoute avec intérêt et la rapporteure répondra sans doute elle aussi à votre suggestion.

Monsieur Morel-A-L’Huissier, vous savez que je pense, comme vous, que les parlementaires ne sont pas des voyous !

S’agissant de l’IRFM, et du regard du juge civil que vous évoquiez, c’est précisément pour ne pas assimiler cette indemnité à une rémunération que nous avons choisi de traiter l’IRFM comme nous le faisons : suppression et remboursement sur justificatifs, mais avec une souplesse accordée aux assemblées. Vous évoquez l’éventualité de faire appel à des commissaires aux comptes. Pourquoi pas ? Mais la question de la certification devra être tranchée par les bureaux des assemblées – elle ne relève pas, me semble-t-il, de la loi.

Madame Obono, vos réflexions sur le désenchantement démocratique et la nécessité de repenser le fonctionnement des institutions même de la Ve République dépassent de beaucoup le cadre de ce projet de loi. Je connais la position de La France insoumise sur ce sujet… Une réforme constitutionnelle interviendra, même si elle ne sera sans doute pas à la hauteur de vos ambitions.

En revanche, j’ai été très intéressée par vos propos sur les conflits d’intérêts. Les dispositions comprises dans le projet de loi apportent, je crois, des réponses. Outre ce que j’ai dit dans mon propos introductif, je souligne que le projet de loi évoque le déport des députés qui se trouveraient en situation de conflit d’intérêts. Cette question sera, comme le dispose l’article 2, traitée en lien avec le déontologue. Un registre public des déports des parlementaires sera tenu, et des sanctions seront prévues par chacune des assemblées. Ces mesures permettront, je crois, de répondre aux situations de conflit d’intérêt, et constituent à coup sûr une amélioration par rapport à l’existant.

M. Olivier Marleix. Madame la ministre, je regrette que vous ne vous attachiez pas à retrouver à l’Assemblée nationale la quasi-unanimité avec laquelle ce texte a été voté au Sénat.

Si cette unanimité a été réunie, c’est d’abord parce que la Haute Assemblée a élargi la définition du conflit d’intérêts, qui ne saurait en aucun cas ne concerner que les députés – un député parmi 577 ne peut pas grand-chose. En revanche, s’agissant des hauts fonctionnaires, la question n’est pas théorique du tout. Je vous ferai tenir, d’ici à la séance publique, un très bon livre intitulé Sphère publique, intérêts privés, rempli de pépites sur le pantouflage et les scandales que notre pays tolère en la matière. Prétendre moraliser l’action publique sans s’intéresser à cette question, c’est se moquer de nos concitoyens.

Le Sénat a également souhaité étendre aux ministres les règles que le Gouvernement propose d’appliquer aux parlementaires. Je pense en particulier à la réserve ministérielle, ou aux dépenses de fonctionnement engagées par les membres du Gouvernement.

Mme la garde des Sceaux, ministre de la Justice. Mais je suis entièrement d’accord avec vous ! Simplement, la réserve ministérielle est au ministère de l’intérieur, et elle se monte à 5 millions d’euros – elle était de 19 millions il y a quelques années. Destinée aux investissements locaux, elle est absolument transparente, puisqu’elle est publiée annuellement sur internet, en open data (Exclamations sur de nombreux bancs)

M. Olivier Marleix. Mais c’est la même chose pour la réserve parlementaire ! Et c’est la même ligne budgétaire. Le « deux poids, deux mesures » proposé par le Gouvernement ne se comprend donc absolument pas en droit.

Vous écartez d’un revers de main la question des frais de fonctionnement du Gouvernement ; c’est pourtant également une question de confiance. Je vous rappelle les scandales de naguère, concernant des achats de cigares par exemple… Si le Gouvernement laisse volontairement cette question de côté, votre texte sera très incomplet et des scandales viendront à nouveau émailler notre actualité.

Enfin, le Président de la République s’était engagé à créer un statut de la Première dame. La presse a évoqué la création d’une charte, mais un tel document ne constitue pas une base légale. Or la Première dame est un agent qui n’a aucun statut public, mais qui bénéficie d’argent public. Pourquoi ne profitez-vous pas de ce texte pour régler, une bonne fois pour toutes, cette question qui se pose à chaque quinquennat ?

M. Olivier Dussopt. Madame la ministre, j’aimerais vous interroger sur la question de la prise illégale d’intérêts, définie à l’article 432-12 du code pénal.

Aujourd’hui, la prise illégale d’intérêts fait l’objet d’une jurisprudence parfois contradictoire, selon que c’est le juge pénal ou le juge administratif qui se prononce. Le code pénal la définit comme « le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ». Ce qui est interdit, c’est de rassembler en une même personne la qualité de surveillant public et celle de surveillé privé.

La jurisprudence établit le fait qu’il n’est pas nécessaire, pour que le délit soit constitué, que la collectivité ait souffert d’un quelconque préjudice. Le chef de l’exécutif d’une collectivité est par ailleurs d’autant plus vulnérable que le code général des collectivités territoriales le désigne comme unique chargé de l’administration de la collectivité locale, nonobstant les délégations qu’il peut accorder. Enfin, il faut souligner que la loi ne pose aucune limite au degré de parenté entre la personne chargée du dossier et le bénéficiaire de la décision susceptible d’être retenue.

La Cour de cassation a rendu sur ce sujet, le 22 octobre 2008, un arrêt qui précise que « l’intérêt, matériel ou moral, direct ou indirect, pris par des élus municipaux en participant au vote des subventions bénéficiant aux associations qu’ils président entre dans les prévisions de l’article 432-12 du code pénal », et ce même si cette présidence est bénévole. Se trouve ainsi démentie l’interprétation rassurante développée par le ministère de l’intérieur jusqu’en 2005, dans diverses réponses à des questions écrites – position qui était également celle du juge administratif lorsque ce dernier a à connaître de la légalité des délibérations, l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales disposant que « sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ».

Force est de constater aujourd’hui que la jurisprudence du juge pénal est plus stricte que celle du juge administratif. Afin d’améliorer la sécurité juridique des élus locaux, et en particulier de ceux qui participent aux organes de direction d’associations subventionnées, le sénateur Bernard Saugey avait proposé, en 2009, de modifier la rédaction du code pénal en s’inspirant de la jurisprudence administrative, en limitant l’incrimination aux cas d’intérêt personnel distinct de l’intérêt général. Cette proposition a été adoptée par le Sénat, contre votre avis et malgré vos arguments. Vous avez en effet souligné, à juste titre, que rien ne garantit que le juge pénal se conformera à l’esprit de cette nouvelle rédaction.

Il serait donc utile, je crois, de clarifier dans ce projet de loi la notion de prise illégale d’intérêts. Une formulation plus précise pourrait être envisagée, en remplaçant l’intérêt quelconque qui apparaît dans la décision de la Cour de cassation par l’intérêt explicitement matériel ou financier.

Je crains en outre que les mesures du projet de loi visant à interdire les emplois familiaux ne renforcent la confusion autour de la notion de prise illégale d’intérêts. Une incrimination pénale est en effet prévue en cas de violation de la nouvelle interdiction faite aux membres du Gouvernement, aux parlementaires et aux chefs d’exécutifs locaux, d’employer ou de nommer des membres de leur famille proche comme collaborateurs.

Or cette interdiction, qualifiée de nouvelle par votre exposé des motifs, existe déjà pour les chefs d’exécutifs locaux. Le fait que les chefs d’exécutifs locaux embauchant des membres de leur famille ne soient pas systématiquement poursuivis pour prise illégale d’intérêts s’explique uniquement par la politique pénale des parquets, et non par l’absence de disposition législative : les parquets pourraient tout à fait poursuivre les dirigeants d’exécutifs locaux qui recrutent des proches comme collaborateurs, politiques ou autre. Pas plus tard que le 6 juillet dernier, un élu du Rhône, maire, a été condamné pour prise illégale d’intérêts parce qu’il avait recruté sa sœur comme directrice générale des services ; celle-ci a été condamnée pour recel de prise illégale d’intérêts. À aucun moment n’a été évoqué le fait que cet emploi ait pu être fictif.

La seule nouveauté du texte réside finalement dans la création d’un principe de remboursement.

De plus, vous prévoyez pour cette interdiction « nouvelle » une peine de trois ans de prison et 45 000 euros d’amende ; mais les mêmes faits sont punis, par l’article 432-12 du code pénal, d’une peine de prison de cinq ans. Il y a là une distorsion regrettable : est-elle volontaire ?

Madame la ministre, envisagerez-vous de clarifier la notion de prise illégale d’intérêts, souvent utilisée dans des affaires nuisant à la crédibilité des élus et des acteurs publics ?

Enfin, il me semble que ce que nos concitoyens ne supportent plus, c’est le caractère fictif ou complaisant d’un emploi plutôt que son caractère familial. La seule manière de mesurer ce caractère fictif ou complaisant serait d’établir un référentiel : pour cela, il faut que nos collaborateurs aient un statut.

M. Paul Molac. Je crois, contrairement à ce que j’ai entendu tout à l’heure, qu’il y a urgence à agir. Certains d’entre nous savent bien de quoi il retourne, puisque nous avons passé les cinq années de la législature précédente à évoquer ces problèmes. Quand on se promène sur les marchés ou ailleurs, il faudrait être autiste pour ne pas entendre ce que nous disent nos concitoyens – et je ne vous dis pas combien de fois on m’a demandé si j’employais ma femme !

J’appelle en particulier votre attention, madame la ministre, sur les causes d’inéligibilité. Nous avions, en 2016, voté une loi qui les élargissait. J’ai bien compris qu’il existait des risques d’inconstitutionnalité. Mais nos concitoyens ne supportent plus que celui qui fait la loi – la loi qui contraint ou qui oblige à payer l’impôt – ne soit pas exemplaire. Fut un temps, sans doute, où les élus étaient mis sur un piédestal ; ils en sont tombés. L’élu doit être encore plus exemplaire que le commun des mortels. Notre loi ne doit donc pas à mon sens se limiter aux questions de probité : cela nous serait reproché.

En ce qui concerne l’indépendance des parlementaires, je note que l’on ne touche pas à l’immunité parlementaire, et je m’en réjouis. Quant à l’IRFM, elle nous permet simplement d’exercer notre mandat. La transparence est évidemment nécessaire : les termes de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 assurent que tout contribuable doit pouvoir vérifier l’emploi de l’impôt. Mais je me suis battu pendant cinq ans contre le fléau de la complexité administrative qui touche tout un chacun, comme nos collectivités locales et nos entreprises : il ne faudrait pas construire une usine à gaz. Il est indispensable de mettre au point un dispositif simple et transparent.

Quant à la réserve, elle permet d’établir un lien avec nos concitoyens et avec les maires. Le Gouvernement souhaite la supprimer, soit ; mais comment alors le parlementaire rencontrera-t-il des vrais gens, avec des problèmes réels, des besoins et des attentes ? On peut évidemment imaginer un système autre. Mais nos concitoyens ne voudraient pas de députés qui ne seraient qu’à Paris, qui ne comprendraient plus le territoire où ils ont été élus.

M. Arnaud Viala. Il est en effet nécessaire de restaurer la confiance entre les élus et nos concitoyens. Ceux-ci sont aujourd’hui très éloignés de la chose publique et se méfient de leurs représentants, ce qu’ils ont fermement exprimé en particulier lors des récents scrutins. Cette expression de défiance laissera des traces durables. Du côté des élus, ce sentiment de méfiance est difficile à supporter. Il est extrêmement désagréable d’être vus comme des voleurs de poules, alors que la plupart, voire la totalité, d’entre nous, ne volent rien et essayent d’exercer honnêtement leurs fonctions, de mener honnêtement leur vie. Il ne peut exister de confiance que si les deux parties collaborent pour la rétablir.

Tel qu’il est rédigé, le projet de loi est un catalogue de mesures sans principe fondateur. Je voudrais donc en citer trois.

Tout d’abord, la sphère publique englobe différents acteurs ; le champ du projet de loi est à mes yeux trop restreint. Il est clairement antiparlementaire ; et beaucoup d’articles traitent de l’exercice du mandat de député, mais pas des sénateurs, ni des autres élus, ni d’ailleurs des autres responsables publics, notamment des fonctionnaires. Cela constitue à mon sens un manque grave.

Ainsi, on dit qu’il faut supprimer la réserve parlementaire parce qu’elle ne serait pas transparente ; or son attribution est publiée tous les ans sur le site de l’Assemblée nationale, et certains députés dont je fais partie ont publié la répartition de leur propre réserve par tous les moyens possibles, dans la presse locale par exemple. Et c’est en arguant du fait qu’elle est publiée sur internet que vous défendez la réserve ministérielle ! Cet argument, qui concerne tout aussi bien la réserve présidentielle, puisque l’on sait qu’une partie des fonds précédemment gérés par le ministère de l’intérieur l’est maintenant à l’Élysée, n’est donc pas recevable.

Je voudrais également évoquer la nécessité, pour tout député, de présenter une situation fiscale sans tache. Cela me paraît normal ; mais pourquoi cela ne concernerait-il pas tous les élus qui prennent des décisions en matière fiscale, qui votent des taux, des budgets, des contributions ? Si cette mesure n’est pas clairement antiparlementaire, je ne sais pas lire ce texte.

Le deuxième principe que je voudrais replacer au cœur de l’examen du projet de loi, c’est celui de la territorialisation de l’élu, et en particulier du député. Avec la disparition de la réserve parlementaire et le pis-aller proposé par le Sénat, vous mettez fin au lien entre le député et le territoire, lien qui se faisait par l’attention portée aux associations. La fin de l’IRFM marque, quant à elle, le peu de considération que vous accordez aux différences qui peuvent exister entre un élu d’Île-de-France et celui d’une province éloignée : les dépenses, les besoins, les exigences ne sont évidemment pas les mêmes. C’est faire peu de cas des nuances qui existent entre les territoires.

Le troisième principe, qui me paraît essentiel, et qui est gommé par ce texte, c’est celui de la liberté et de l’indépendance de l’élu dans l’exercice de son mandat. De là devrait pourtant découler toute décision sur les moyens alloués. Ainsi, s’agissant des frais relatifs au mandat, l’existence d’un contrôle est normale ; mais qui jugera de l’opportunité de la dépense ?

Ces trois principes guideront les amendements que je défendrai.

M. Éric Ciotti. Ce projet de loi vise notamment à supprimer la réserve parlementaire. Pouvez-vous, madame la ministre, vous engager solennellement aujourd’hui, devant la représentation nationale, sur le fait que les montants concernés – et qui sont bien loin des fantasmes nourris par certains – demeureront attribués aux associations et aux collectivités locales, et ne seront pas simplement supprimés ?

M. David Habib. Je ne rappellerai pas, madame la ministre, le contexte dans lequel est né ce projet de loi, fruit d’un renoncement à une candidature et du ralliement à un autre candidat. Député des Pyrénées-Atlantiques, je peux vous assurer que si la parfaite honnêteté de François Bayrou ne saurait être mise en cause, il n’est pas exempt d’emballements hâtifs ni d’enthousiasmes rapides. Ce texte nous montre les limites de cette philosophie de l’action.

Pour les conflits d’intérêts, on attendra une réforme constitutionnelle ; pour le casier judiciaire, on ne sait pas si la Constitution autoriserait une restriction ; pour la banque de la démocratie – une très bonne idée –, on attend d’en savoir un peu plus et peut-être que l’on choisira de légiférer ; sur l’IRFM, on cherche un mode de fonctionnement à la fois praticable et transparent. Cela fait beaucoup d’hésitations, beaucoup d’incertitudes pour un texte censé révolutionner notre démocratie !

Cerise sur le gâteau pour celui qui habite à 800 kilomètres de Paris, et s’en réjouit souvent, voici la réforme de la réserve parlementaire. Il faut être très parisien pour remettre en cause ce dispositif. Mes concurrents d’En marche dans ma circonscription – le titulaire et le suppléant sont tous deux maires – me demandaient chaque année un peu de ma réserve parlementaire ; chaque année, je leur en ai donné. On parle de clientélisme : je me suis demandé si ce que je leur avais donné était suffisant… (Sourires.)

Où est le clientélisme, lorsque l’on est député d’une circonscription qui compte 172 communes, dont certaines qui comptent 38 ou 50 habitants et qui ont besoin d’aide pour avoir accès à la DETR, à une aide départementale, et qui n’ont pas les moyens de faire face rapidement à un affaissement de voirie ou de bâtiment public ? Il est faux de dire que la réserve ministérielle est plus transparente que la réserve parlementaire : c’est l’inverse, madame la ministre ! J’attends toujours de savoir comment a été utilisée la réserve ministérielle des années précédentes. On en connaît un montant global, mais pas le détail de l’affectation. J’ai appartenu durant quinze ans à la commission des Finances : nous votions une somme globale, mais c’est tout.

En supprimant la réserve parlementaire, ne pensez-vous pas nourrir une plus grande docilité des parlementaires vis-à-vis d’un exécutif qui pourra seul aider financièrement le territoire d’élection du parlementaire ? Je pose la question, mais je connais la réponse !

Votre démarche participe d’un affaiblissement du Parlement que nous craignons, que nous constatons depuis les élections présidentielle et législatives. On ne peut que partager le souci de transparence et de modernisation de la vie publique. Mais nous devons être très vigilants sur la place du Parlement dans l’organisation de notre système démocratique.

M. Manuel Valls. Il est normal que ce texte soit présenté maintenant, étant donné les engagements qui ont été pris et les attentes de nos concitoyens – même si nous savons tous qu’il ne résoudra pas la crise de la représentation que nous connaissons et qui est intrinsèque à la démocratie. Quoi qu’il en soit, il est normal de légiférer, même dans une sorte d’urgence, quoique nos débats fassent parfois apparaître davantage de questions que de réponses.

Je crois néanmoins qu’il existe un manque que je tiens à souligner devant vous, madame la garde des sceaux, puisque vous allez certainement défendre des réformes constitutionnelles. L’exercice du mandat de député est confronté à trois changements majeurs. Le premier concerne l’entrée en vigueur – je m’honore de l’avoir défendue – du non-cumul des mandats, qui modifiera profondément l’exercice du mandat parlementaire sans que l’on n’en mesure encore – nous en avions débattu il y a trois ans – toutes les conséquences. Le deuxième événement tient au renouvellement profond de l’Assemblée nationale, dont vous incarnez le nouveau visage et que nous sommes quelques-uns, très minoritaires, à ne pas représenter – et c’est heureux, pour ce qui me concerne. Troisième changement : les réformes à venir. Je pense en particulier à la diminution du nombre de parlementaires et à l’introduction d’une dose de proportionnelle. Il restera alors environ trois cents députés élus au suffrage direct dans des circonscriptions qui devraient à peu près doubler en taille – ce qui, incidemment, met presque fin au débat sur la réserve parlementaire puisqu’il faudrait donc la doubler pour être vraiment efficace.

Or, aucune réflexion, y compris dans le présent texte sur la fonction de député, n’intègre ces trois éléments profonds. Nous légiférons certes dans une certaine urgence, et c’est bien normal, même si la navette avec le Sénat nous laissera un peu de temps, mais nous ne tenons pas compte de la question suivante, déjà posée : qu’est-ce aujourd’hui qu’être député ? Quelle est sa mission, qu’il s’agisse de contrôler l’exécutif, de voter et d’évaluer la loi mais aussi de représenter les territoires ? Faute de mener cette réflexion, le texte que nous allons voter risque d’être pour partie remis en cause dans les années qui viennent, soit par l’évolution constitutionnelle, soit par la réalité des pratiques, soit encore parce que l’Assemblée nationale comptera beaucoup moins de députés. Il faut pourtant partir de cette question fondamentale : au cœur de la crise démocratique que nous connaissons se trouve la question de la représentation du député, sans doute aujourd’hui la personne publique la moins comprise et la moins soutenue par nos concitoyens qui, à l’inverse, font confiance au Président de la République ou au maire. L’abstention en est l’illustration – à relier à l’inversion du calendrier électoral intervenue il y a quelques années.

J’insiste : l’indépendance est au cœur de la mission du parlementaire. L’indépendance par rapport au monde économique, tout d’abord, d’où la nécessité de légiférer sur les conflits d’intérêts, mais aussi l’indépendance par rapport à l’exécutif, d’où la nécessité de donner aux parlementaires les moyens d’agir. De ce point de vue, il faut de la clarté. M. Habib vient de le dire, mais allons jusqu’au bout de ce débat : la demi-mesure sera inutile. Je vous mets en garde contre la demi-mesure au sujet de la réserve parlementaire : soit l’on considère que le député peut agir sur son territoire alors qu’il ne cumule plus de mandats, soit qu’il n’agit plus mais, dans un cas comme dans l’autre, il faudra être clair. À cet égard, le texte dont nous débattons aujourd’hui ne me satisfait pas. M. Carlos Da Silva, qui fut mon suppléant pendant quatre ans et demi, a parfaitement bien utilisé la réserve parlementaire dans la plus grande transparence et les associations en sont très heureuses. La question qu’il faut poser, et qui n’est guère présente dans nos débats, est donc celle-ci : est-ce utile ?

De même, s’agissant de l’indemnité de parlementaire et de l’IRFM, toutes les propositions évoquées sont des demi-mesures. Nous pourrions décider d’augmenter l’indemnité des parlementaires – c’est une question que devra défendre le Président de l’Assemblée nationale – contre l’opinion, et ce serait très violent … Mais le travail effectué par le Sénat, qui n’entretient pas le même rapport avec l’opinion, est à terme voué à l’échec. Nous verrons ce qu’il en est lors de l’examen des amendements, et chacun des groupes pourra s’exprimer mais là encore, le député a son rôle. Je me fais une certaine idée de ce qu’est ce rôle du député, qui est au cœur de la fondation de la République en 1789 ; cela vaut pour son indemnité, sa retraite et son rapport avec l’exécutif. Nous touchons à des sujets essentiels. L’enthousiasme est certes important, mais il recouvre la conception même du rôle du député. Même à l’ère de la mondialisation, du numérique et de l’exigence citoyenne, la représentation parlementaire ne changera pas. Les députés sont des hommes et des femmes élus pour représenter le peuple. Démocratie directe ou non, il n’existe qu’un seul système démocratique – que l’on me prouve que les autres ont fonctionné ! – qui consiste en la représentation souveraine du peuple dont chacun d’entre nous exerce une part.

Parce que ce que nous faisons est essentiel, je souhaite vivement que nous allions au bout du débat avec le Sénat, au sein de l’Assemblée et avec vous, madame la garde des sceaux, car je vous sais soucieuse des fragilités dont souffre parfois la démocratie. Nous devons poursuivre la discussion, car nous sommes saisis de plusieurs sujets qui touchent au cœur de ce qu’est le mandat du député. Qu’est-ce qu’un député ? C’est à cette question qu’il nous faut tous répondre non seulement dans le texte que nous allons voter dans les prochains jours mais aussi dans les prochains mois, si réforme constitutionnelle il y a.

M. Philippe Latombe. Par parallélisme des formes, nous sommes favorables à la suppression de la réserve parlementaire et, cela va de soi, à celle de la réserve ministérielle. S’agissant de l’IRFM, nous proposerons un amendement visant à répondre à la nécessité de faire contrôler les comptes par des commissaires, comme l’a évoqué M. Morel-À-L’Huissier ; nous y reviendrons plus en détail demain.

Nous souhaitons appeler votre attention, madame la garde des sceaux, sur un point qui n’a encore été qu’effleuré : la banque de la démocratie. Vous avez mentionné le médiateur du crédit, qui apporte certes une réponse, mais insuffisante, car un médiateur du crédit esseulé ne pourra guère agir. Nous souhaitons établir un dispositif simple et efficace de banque de la démocratie qui, en outre, encouragera à l’évidence le pluralisme de la vie démocratique en favorisant certains partis qui ne parviennent pas à émerger faute de moyens, d’autres qui connaissent des trous d’air en termes de financement et qui ont besoin d’être accompagnés. Nous n’envisageons donc pas le texte qui nous est présenté aujourd’hui sans la banque de la démocratie, un sujet sur lequel le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés sera une force de proposition.

M. Xavier Breton. Je ne reviendrai pas sur l’opportunité de ce texte : annoncé pendant la campagne électorale, il était d’une certaine façon attendu par nos concitoyens. Peut-être d’autres préoccupations économiques et sociales étaient-elles plus urgentes, mais c’est ce texte qui nous est présenté ; soit. À la lumière des débats que nous avons, nous regrettons le recours à la procédure accélérée, car une navette supplémentaire avec le Sénat aurait pu être utile pour améliorer le contenu du texte.

Permettez-moi de m’interroger sur trois points.

Le premier point porte sur la transparence : oui à la transparence, mais alors pour tous. Certaines catégories de nos concitoyens seraient pourtant exemptées des règles qui s’imposeront aux élus et, en particulier, aux parlementaires ; c’est le cas des hauts fonctionnaires, qui ne seront pas soumis aux mêmes règles d’utilisation de l’argent public.

Ensuite, ce texte présente un risque de recentralisation technocratique lié à la suppression de la réserve parlementaire, les crédits concernés étant placés à la discrétion des services de l’État. La critique qui est faite de cette réserve au motif qu’elle serait un instrument de clientélisme témoigne d’une méconnaissance de son utilisation, a fortiori à l’heure où les baisses de dotations frappent durement les collectivités locales, notamment les communes de petite taille, et les associations locales.

Enfin, le titre de ces projets de loi visant à « rétablir la confiance dans l’action publique » est quelque peu prétentieux, et le Sénat a bien fait de le remplacer par un intitulé plus modeste. Je m’interroge néanmoins sur votre recul, madame la ministre, concernant la notion de moralisation, un terme dans lequel vous avez dit ne pas vous retrouver. Pourtant, la première phrase de l’exposé des motifs du projet de loi est ainsi rédigée : « Les premières lois du quinquennat doivent viser à moraliser la vie publique ». Est-ce pour vous une manière de vous démarquer de votre prédécesseur, et cette démarcation ne se limite-t-elle qu’au titre du texte ou s’étend-elle aux mesures qu’il contient et, le cas échéant, lesquelles ?

M. Robin Reda. Nous en arrivons au stade de la synthèse et je prends la précaution oratoire de dire que je suis évidemment favorable au rétablissement de la confiance et de la morale dans notre vie publique, même si ce projet de loi s’apparente à un projet de rééducation des masses amorales que nous serions, nous ignares du Parlement tout juste arrivés et pas encore habitués aux astuces de la maison.

Je regrette comme d’autres que nous rédigions une loi à la découpe qui, au fond, est destinée à affaiblir les parlementaires. Comment croire que demain, les moyens de ces parlementaires en moindre nombre augmenteront, conformément aux engagements du Président de la République ?

Il est important de mener un débat serein, entre voyeurisme et victimisation. J’ai tout de même été interpellé par la notion de « renouvellement des visages », qui aurait mis fin à des pratiques immorales. Sans doute a-t-il mis fin au manque de confiance envers la vision et la capacité à décider de certains candidats, mais ceux-ci n’étaient pas toujours éloignés de la probité.

Certaines mesures de bon sens permettront d’aider les électeurs à choisir, puisqu’ils sont, selon moi, les seuls juges de paix : le casier judiciaire, le quitus fiscal, la déclaration d’intérêts – autant d’éléments à fournir avant la présentation d’une candidature à une élection qu’il devrait aussi falloir fournir avant la nomination à de hautes fonctions publiques.

Enfin, la moralisation renvoie avant tout à la question de l’usage de l’argent public. En menant un débat honnête sur l’IRFM, nous avons évoqué le contrôle de légalité et le contrôle d’opportunité – autrement dit, le pouvoir de l’administration et celui du député, en son âme et conscience. J’insiste également sur l’examen des frais de gestion liés à l’IRFM, qui générerait une augmentation de dépenses et un renforcement du pouvoir de l’administration par rapport au pouvoir des responsables politiques.

En somme, la véritable question à poser est la suivante : voulez-vous que les députés existent demain pour eux-mêmes, à l’Assemblée nationale et en circonscription, ou qu’ils soient des députés hors sol, infantilisés par leur groupe et par l’administration ?

Mme Delphine Batho. Je considère qu’une grande loi de moralisation de la vie publique est nécessaire. Nos échanges, au fond, se résument à la question suivante : ce texte sera-t-il une énième loi qui en annoncera d’autres, nécessaires, ou s’agit-il d’un véritable acte législatif refondateur ? Il faut selon moi écouter l’avis sur ce point du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, qui déplore un texte écrit dans l’urgence et semblable à une loi d’ajustement qui, à ce titre, ne comporte pas un certain nombre de réformes que nous proposerons quant à nous par voie d’amendement.

Je tiens à appeler votre attention sur plusieurs reculs par rapport à ce que le Président de la République a présenté lors de sa campagne, en particulier l’interdiction de la fonction de conseil. Certes, la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la loi de 2013 existe. De deux choses l’une : soit le Président de la République avait pris l’engagement de cette interdiction en méconnaissance de cette jurisprudence, soit il savait que cet engagement ne serait pas tenu. Sans doute, comme l’ont dit certains collègues, aurions-nous dû faire les choses dans l’ordre en commençant par la révision constitutionnelle pour en traduire dans un deuxième temps certaines dispositions dans une loi organique. Il n’existe aucune objection rédhibitoire, même constitutionnelle, à établir le non-cumul strict de l’exercice du mandat parlementaire avec toute autre activité professionnelle rémunérée – c’est la suite logique du non-cumul des mandats. Nous vous proposerons des amendements qui apportent des solutions, notamment dans le cadre de la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel, afin d’empêcher la corruption, tout simplement. Lorsqu’un député est rémunéré par des fonds privés dans le cadre d’une fonction de conseil pour son influence dans tel ou tel débat parlementaire, cela s’appelle en réalité de la corruption.

Enfin, je ne souscris pas du tout au raisonnement selon lequel on pourrait inclure l’expression « confiance dans l’action publique » dans l’intitulé d’un texte sans aborder la question de l’influence des lobbies sur la haute administration et sur la haute fonction publique. Autant je suis tout à fait ouverte à tout débat sur l’IRFM, sur la réserve parlementaire ou encore sur le nouveau statut des députés, autant il me semble anormal, dès lors que l’on veut mettre la décision publique et démocratique à l’abri de toute influence du secteur privé, de considérer que cette question est hors du sujet du débat alors même qu’elle est centrale pour expliquer pourquoi nos concitoyens ont le sentiment que si les gouvernements passent et les alternances se succèdent, ce sont toujours les mêmes qui, dans les coulisses, influencent les décisions.

M. Éric Diard. Je partage l’avis de la rapporteure, madame la ministre : il faut replacer le terme « confiance » dans le titre de ce projet de loi. Pour autant, je crois comme M. Breton que l’emploi du verbe « rétablir » est quelque peu prétentieux car à lui seul, ce texte ne résoudra pas la crise démocratique. Mieux vaudrait qu’il vise à « améliorer la confiance », plutôt qu’à la « rétablir ».

Au sujet de la réserve parlementaire, madame la ministre, vous avez parlé de pratique contestée. Par qui ? Je me suis rendu sur les marchés et nul ne m’en a parlé. Vous avez aussi parlé de « non-dit juridique » : là encore, je ne comprends pas ce que vous avez voulu dire. L’utilisation de la réserve parlementaire est contrôlée. Je veux ici me faire l’avocat – loin de tout conflit d’intérêts – des associations, qui subissent le contrecoup des économies réalisées par les collectivités territoriales et pour lesquelles ces aides – dont je rappelle qu’elles ne concernent que l’investissement – sont une véritable bouffée d’oxygène. Je citerai par exemple le cas d’une association environnementale dont le véhicule a brûlé dans l’incendie de Vitrolles et de Pennes-Mirabeau, et qui a pu s’acheter un véhicule flambant neuf grâce à la réserve parlementaire. Pourquoi la supprimer, en dépit de son importance ? Il faut certes davantage de transparence mais, à ce stade, vous n’avez apporté de réponse ni aux communes ni aux associations. Vous faites preuve de précipitation. Je vous en conjure : revoyez le texte sur ce point.

De même, il faut davantage de transparence concernant l’IRFM, mais le système que vous proposez me semble impraticable, car il est difficile de tout contrôler, à moins d’effectuer de nouveaux recrutements. Il est à craindre que votre proposition ne se transforme en véritable usine à gaz.

M. Raphaël Schellenberger. Vous avez présenté ce projet de loi, madame la ministre, comme le garant du rétablissement de la démocratie, qui souffre aujourd’hui beaucoup de plusieurs turpitudes. Or, depuis quelques temps, on sent que ce qui peut sauver la démocratie, c’est la transparence. Est-ce du voyeurisme lié aux données ouvertes et massives, au numérique et à la revendication de démocratie directe, ou faut-il plutôt « injecter » de la transparence dans l’ensemble du processus politique ? De ce point de vue, votre démarche est carencée ; il eût été plus transparent de nous présenter d’emblée l’ensemble de votre triptyque législatif en y incluant votre projet de réforme constitutionnelle et la vision que vous avez de la réforme des institutions.

Dans votre propos introductif, vous avez résumé les raisons qui vous poussent à procéder comme vous le faites. Les sondages, qui diraient ce que les Français veulent, sont le premier élément qui vous incite à nous présenter ce projet de loi aujourd’hui. Je ne suis pas convaincu que sur des questions aussi précises, les sondages soient l’outil le plus à même d’éclairer les gouvernants ; mieux vaudrait un véritable débat avec la représentation nationale et les citoyens que nous représentons.

Ce raccourci vous conduit à faire des références maladroites, y compris aux fondements de la démocratie et à 1789. Faire en sorte que chaque citoyen puisse être élu et contribuer aux politiques publiques, cela signifie d’abord donner aux élus les moyens de leur action. Or, c’est précisément ce que vous attaquez par vos propositions sur l’IRFM. Et en même temps, vous nous dites que vous donnerez davantage de moyens à ceux qui veulent être élus en créant une banque de la démocratie. Selon moi, les parlementaires ont plus de difficultés à exercer leur mandat qu’à se faire élire, comme en attestent les dernières élections législatives où le renouvellement n’a guère posé de problème, puisqu’une large part de notre Assemblée se compose de nouveaux élus.

D’autre part, vous faites dans votre présentation une confusion entre agents publics et élus avant d’indiquer que la loi ne concernera que les parlementaires, et non les fonctionnaires et les ministres ; là encore, des précisions sont nécessaires.

J’en viens à l’exercice du mandat parlementaire. J’ai été très attentif aux propos que vous avez tenus concernant l’indépendance de l’action des parlementaires, et je vous remercie de vous en préoccuper. L’exercice d’un mandat local, cependant, et l’observation de l’exercice du pouvoir par votre Gouvernement m’amènent à m’interroger sur plusieurs points. Le Parlement sera-t-il réellement indépendant lorsqu’il demandera à auditionner à huis clos le chef d’état-major des armées et qu’il en sera empêché par crainte que l’intéressé ne raconte des bêtises ? Une loi seule ne suffira pas à garantir l’indépendance du Parlement ; c’est la pratique du pouvoir que les uns et les autres exerceront qui le permettra. C’est là toute la limite d’un projet de loi tel que celui dont nous débattons : au fond, une fois la règle établie, reste à savoir comment elle sera interprétée et mise en œuvre. C’est sur ce point que je souhaite que le Parlement soit très attentif.

S’agissant des conflits d’intérêts, j’éprouve quelque déception à vous entendre les réduire à deux situations : vous n’avez évoqué que les conflits d’intérêts entre l’échelon local et l’échelon national, comme si le fait d’être à la fois élu local et parlementaire générait mécaniquement un conflit d’intérêts, comme si les élus ne pouvaient pas faire preuve de libre arbitre et faire la part des choses entre l’exercice de leurs mandats, et comme si l’exercice d’un mandat local ne pouvait pas contribuer à mieux exercer un mandat national. C’est faire preuve d’un profond mépris à l’endroit des élus locaux que d’invoquer systématiquement un conflit d’intérêts par essence entre mandat local et national. De surcroît, vous ignorez la question plus générale du statut de l’élu, et celle qui a pourtant semblé préoccuper les Français lors des élections législatives, à savoir la représentation de la société civile. En élisant des candidats issus de la société civile – comme s’il existait par ailleurs une société politique –, on a finalement multiplié les sources potentielles de conflits d’intérêts puisque les élus ont été choisis pour leur parcours professionnel, personnel, associatif, comme s’ils n’allaient pas continuer de défendre les convictions qu’ils avaient dans l’exercice de leurs fonctions antérieures.

En clair, comme beaucoup d’autres propositions, ce projet de loi correspond avant tout à une vision de la recentralisation administrative de l’exercice du pouvoir. En déresponsabilisant le politique, vous entendez confier davantage de pouvoir à l’administration centrale. Ce n’est pas ainsi que l’on rétablira la confiance des électeurs et des citoyens. La seule façon de rétablir leur confiance est de repositionner la responsabilité du politique, qu’il s’agisse de la libre administration des collectivités locales, de la responsabilité des parlementaires ou de leur identification sur le territoire. De ce point de vue, les différentes mesures que vous proposez, notamment le scrutin proportionnel aux élections législatives, loin de rétablir la confiance entre les élus et leurs électeurs, contribueront plutôt à l’affaiblir, voire à l’éliminer.

M. Régis Juanico. M. Molac évoquait à l’instant l’urgence d’agir ; il n’a pas tort. Ces dernières années, ces derniers mois, ces dernières semaines, un certain nombre d’affaires et de comportements ont alimenté un sentiment de défiance, désormais très fort dans le pays, entre nos concitoyens et les élus qui les représentent. En matière de confiance dans l’action publique, nous ne partons toutefois pas de rien ! Depuis l’époque de Michel Rocard, en 1988, une quinzaine de textes de loi ont été adoptés et ont permis de mieux encadrer le financement des partis politiques et des campagnes électorales. Je cite en particulier la loi de 2013 relative à la transparence de la vie publique, par laquelle a été créée la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

Ce nouveau texte doit donc compléter utilement une législation déjà robuste et pallier les vides juridiques. Il comporte de bonnes mesures, comme l’interdiction des emplois familiaux, le durcissement des peines d’inéligibilité prononcées à l’encontre d’élus condamnés pour absence de probité, ou encore le renforcement du contrôle et de la transparence de l’IRFM, que nous avions commencé d’entreprendre, à condition qu’il ne conduise pas au recrutement d’une cinquantaine de fonctionnaires supplémentaires à l’Assemblée nationale alors que les députés eux-mêmes – dont M. Valls a rappelé le rôle à juste titre – ont besoin de moyens supplémentaires pour mieux contrôler l’exécutif et évaluer les lois.

Cela étant, ce texte peut fournir une occasion d’aller plus loin en termes de transparence et d’exemplarité afin de placer la vie publique à l’abri des intérêts financiers privés et des influences étrangères. Je tiens à citer deux propositions que nous présenterons par voie d’amendement. La première concerne la prévention des conflits d’intérêts. Pourquoi ne pas rendre publique l’identité des personnes qui font un don total supérieur à 2 500 euros lors d’une campagne électorale ou à un parti politique ? Nos concitoyens sont en droit de savoir qui sont les principaux contributeurs au financement des campagnes, qui finance ceux qui vont nous gouverner et si ceux-ci gouverneront au nom de l’intérêt général.

Notre deuxième proposition, que Mme Batho vient d’évoquer, porte sur le régime d’incompatibilités. Pourquoi ne pas interdire purement et simplement toute activité professionnelle à quiconque exerce un mandat parlementaire ? Aujourd’hui, il existe une inégalité de fait entre les fonctionnaires qui, naturellement, ne peuvent poursuivre l’exercice de leur profession, et les personnes qui exercent un certain nombre d’activités – notamment les professions libérales – bénéficiant de dérogations. Si celles-ci souhaitent continuer de se former via la formation continue gratuite afin de ne pas perdre leurs compétences, il n’est pas nécessaire qu’elles soient rémunérées. Nous proposons donc un principe clair et étanche : aucune activité professionnelle n’est autorisée pendant l’exercice du mandat parlementaire, de sorte que les députés le soient à temps plein.

Enfin, ma dernière question concerne moins le texte de loi à proprement parler que ses conséquences, en particulier pour la commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques. Cette instance qui fait bien son travail a des missions de plus en plus étendues, et son rôle se trouvera encore renforcé par ce texte de loi. Comptez-vous augmenter les moyens humains, matériels et budgétaires de cette commission, madame la ministre, ainsi que ceux de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ? En effet, ces deux institutions ont besoin que nous soutenions leur travail quotidien.

M. Charles de Courson. L’instauration de la règle du non-cumul du mandat parlementaire avec des mandats exécutifs locaux devrait s’accompagner du renforcement des moyens des parlementaires. Autrement dit, il faut des parlementaires moins nombreux mais mieux payés et dotés de moyens adaptés à leurs missions. Voilà ce que nous ferions si nous étions des gens sérieux qui souhaitent sincèrement revaloriser la fonction parlementaire. Or, si ce texte, même quelque peu précipité, va dans la bonne direction, il comporte un certain nombre d’imperfections.

Tout d’abord, il aborde la question de l’inéligibilité mais pas celle de l’incompatibilité. Que pensez-vous, madame la ministre, du vieux débat sur la proposition selon laquelle les personnes issues des trois fonctions publiques seraient tenues de démissionner à l’issue de leur premier mandat en cas de réélection, afin de rétablir l’égalité entre les fonctionnaires, en détachement, et les autres, qui ne le sont pas ?

S’agissant des conflits d’intérêts, le texte renvoie en grande partie la définition de cette notion aux bureaux des deux assemblées. Il existe pourtant des textes, y compris européens, qui la définissent – même si l’on peut toujours les contester. Pourquoi ne pas les reprendre dans le présent texte ?

De même, le véritable problème que présente l’IRFM est celui de sa définition. En l’espèce, je soutiens le texte du Gouvernement puisque j’ai défendu cette proposition pendant des années, mais il manque une définition de la notion de frais professionnels. Sans une telle définition, sur quels critères les frais doivent-ils être remboursés ? Les costumes et vêtements, par exemple, sont-ils imputables sur l’IRFM, et dans quelle limite unitaire ? Contrairement à ce que l’on prétend, il n’existe qu’une définition vaseuse de ces frais.

En troisième lieu, je n’ai guère compris votre proposition concernant la réserve ministérielle. Comment maintiendrez-vous l’équilibre entre les parlementaires issus de la majorité du moment et l’opposition ? Chacun sait que la réserve ministérielle, qui est rendue publique, était massivement destinée aux amis politiques – à hauteur de 80 % environ. Je n’incrimine là aucune majorité plus qu’une autre : tout le monde s’est comporté de la sorte. Comment, néanmoins, préserver l’équilibre ? En matière de responsabilisation, êtes-vous favorable à ce que les ministres relèvent de la Cour de discipline budgétaire et financière ? Pourquoi les membres des cabinets en relèvent-ils et non les ministres ?

L’interdiction faite aux élus d’employer un membre de leur famille pose le problème du troc, même si vous avez évoqué des ajustements possibles. Le troc consiste pour un député à embaucher le parent de l’un de ses collègues. Il faudrait donc élargir cette interdiction, à laquelle je suis par ailleurs favorable, en précisant qu’il est interdit d’embaucher un membre de la famille d’un parlementaire, qu’il s’agisse de la sienne ou de celle d’un autre, faute de quoi le troc qui existe déjà se poursuivra. Il en va de même des ajustements concernant les ex-conjoints : quiconque a un peu vécu sait que le recrutement des ex-conjoints peut parfois se substituer au versement d’une pension alimentaire. Pouvez-vous nous donner des précisions sur les ajustements que vous avez évoqués en introduction ?

Enfin, nous n’avons nul besoin d’une banque de la démocratie. Que fera-t-elle ? Travaillera-t-elle une fois tous les cinq, tous les trois ou même tous les deux ans ? Elle sera chargée en période de campagne, mais autrement ? Le Sénat a d’ailleurs retoqué cette idée. Une solution bien plus simple et concrète consisterait à créer un fonds de garantie géré par la Caisse des dépôts et consignations afin de faciliter l’accès au crédit des partis et des candidats, par exemple ; nul besoin de créer une banque pour cela.

M. Sébastien Huyghe. Durant la précédente législature, il m’est rarement arrivé d’être en phase avec M. Manuel Valls. Est-ce l’influence du Président de la République ? Aujourd’hui, je partage un grand nombre des idées qu’il a exprimées devant nous. Sans doute sa pudeur naturelle l’a-t-elle amené à s’exprimer à la forme interrogative ; pour ma part, je serai beaucoup plus radical.

Manifestement, les textes qui nous sont soumis ont été écrits par des gens qui n’ont jamais été parlementaires. Nous assistons au premier acte de destruction de la fonction de parlementaire – je pense, en particulier, aux députés –, et de l’essence de la représentation. Le second acte consistera vraisemblablement en une diminution du nombre de parlementaires. On comptera sans doute trois cents députés élus en circonscription, soit la moitié du nombre actuel.

En clair, le lien entre le parlementaire et son territoire sera détruit. Aujourd’hui, un député est ancré dans sa circonscription, il participe à la vie de cette dernière. Lorsqu’il ne siège pas à l’Assemblée, il est sur le terrain où il rencontre souvent ceux de ses concitoyens qui connaissent les plus grandes difficultés. Il les reçoit dans sa permanence, il assiste à de nombreuses manifestations qui ont lieu sur son territoire : fêtes associatives, kermesses, galas de danse, concerts… Cette fonction s’exerce sept jours sur sept.

Ces multiples activités sont l’occasion de dépenses d’une variété infinie, de la chambre d’hôtel que l’on réserve pour une femme qui dort depuis huit jours dans sa voiture alors qu’aucune aide d’urgence n’est mobilisable, au panier de la ménagère que l’on remplit parce qu’une famille ne peut pas nourrir les enfants pour le dîner. Il existe une foultitude de dépenses pour lesquelles nous ne pouvons pas présenter de justificatifs. Notre collègue Philippe Gosselin a évoqué, à juste titre, les participations aux kermesses ou aux tombolas et les tournées payées au bar des fêtes des associations – autant de dépenses indispensables dans le cadre de la fonction de représentation du parlementaire. Supprimer l’IRFM revient donc à supprimer tous ces moyens d’action au quotidien, d’aide et d’ancrage, qui permettaient aux parlementaires d’être présents sur un territoire.

La suppression de la réserve parlementaire participe de la même logique de disparition de la participation du parlementaire à la vie de son territoire. Cette réserve, qui nourrit de nombreux fantasmes, constitue, dans les faits, le moyen d’aider des petites communes qui ne disposent pas des moyens financiers nécessaires à certains investissements – ce financement initial provoque ensuite en cascade l’obtention d’autres subventions de collectivités locales. La réserve permet de participer à la vie associative et sociale d’un territoire.

Vous avez évoqué la possibilité d’un report vers la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), mais cette dotation est à la main du préfet, donc de l’exécutif. Que faites-vous de la séparation des pouvoirs ? Quant au recours à la réserve du ministère de l’intérieur, il faut avoir quelques notions d’histoire : la réserve parlementaire a précisément été créée pour rééquilibrer l’attribution préférentielle de fonds par le ministère de l’intérieur et l’exécutif à des collectivités proches de la majorité.

Vous proposez des textes de défiance à l’égard des parlementaires. Ces derniers seraient a priori malhonnêtes et, pour remettre les choses en ordre, il faudrait leur retirer l’ensemble de leurs moyens d’action locale !

Ces réformes auront pour conséquence de créer des députés hors-sol dont l’élection sera soumise au seul bon vouloir de leur formation politique et aux vagues électorales successives. Aucun député ne pourra se prévaloir d’une plus-value liée à son action, à sa présence sur le terrain, ou à sa connaissance des problématiques locales et à sa capacité à agir pour les traiter.

M. Alain Tourret. Il faut ramener une telle loi à des principes.

Le premier est la séparation des pouvoirs. Nous n’existons, surtout au sein de la commission des lois, que pour renforcer la séparation des pouvoirs. Les présents textes la renforcent-t-ils ? Il s’agit de la première question que nous devons nous poser.

Un deuxième principe surgit lorsque l’on se demande ce qu’est un député. Ce doit être un homme fondamentalement indépendant, sans quoi il est un valet du pouvoir. Voulons-nous renforcer les valets du pouvoir ? Nous devons nous poser cette seconde question.

Un dernier principe s’énonce ainsi : le député est un honnête homme mais aussi un homme honnête. La question de l’inéligibilité de plein droit entraînée par une condamnation est alors résolue si l’on se reporte aux lois d’amnistie du passé. Elles prévoyaient que toute condamnation contraire à l’honneur, à la probité ou aux bonnes mœurs n’était pas susceptible d’être amnistiée. L’application de ces règles issues des grands principes républicains nous offre une solution.

S’agissant de l’IRFM, j’ai regardé les pratiques de nos voisins. Au Royaume-Uni, les remboursements font l’objet d’une étude de chaque facture. C’est extraordinairement dangereux, car cela entraîne un contrôle du détail de toutes les activités de chaque parlementaire : avec quel industriel a-t-il déjeuné, avec quel responsable politique, pourquoi tel restaurant, pourquoi telle cuisine, pourquoi s’être rendu à tel endroit ? Une solution simple aurait consisté à augmenter la rémunération des députés, comme le Président de la République voulait le faire initialement. Comment peut-on admettre, que, ici, dans cette assemblée, nous soyons dans les 20 % des personnes les moins bien rémunérées ; c’est aussi simple que cela. On a peur de devoir affronter l’opinion publique, mais on a tort : je suis partisan d’une augmentation de la rémunération dont le parlementaire doit pouvoir disposer comme il le veut – évidemment, elle doit être intégralement imposable. Toute autre réforme ne serait qu’une demi-réforme sur laquelle nous devrions revenir.

D’une certaine façon, la publicité existe déjà aujourd’hui. J’ai été victime de hackers. Je correspondais avec le Président de la République ce qui a permis aux hackers russes de Sputnik de fouiller mes comptes et mes mails, et de faire les montages qu’ils voulaient avant publication. Aujourd’hui, 500 000 Français sont victimes des hackers. Ne nous soumettons pas à de tels pillages ! Il suffit de prévoir une rémunération normale afin d’assurer un niveau de vie « décent » des élus, puisque tel est le terme consacré.

Pour conclure, souvenons bien que toute loi qui ne permettra pas aux parlementaires d’être indépendants, toute loi qui ne renforcera pas la séparation des pouvoirs sera une mauvaise loi ; ce sera une loi contre la République.

Mme Typhanie Degois. Je partage les réflexions que j’ai entendues sur l’IRFM et la réserve parlementaire. Je ne peux qu’interpeller mes collègues en leur demandant : quel député voulez-vous être ?

S’agissant du financement de la vie politique indispensable à la démocratie, vous proposez la création d’un médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, et d’une banque de la démocratie. Comment ces deux très intéressantes institutions s’articuleront-elles ? Seront-elles plutôt subsidiaires ou complémentaires ?

M. Rémy Rebeyrotte. Il me semble que ce texte comporte un intrus : la réserve parlementaire. Cela explique que nous ayons beaucoup de mal à définir nos positions sur ce sujet. Tous les autres points abordés concernent des statuts à redéfinir, ceux du Président, du parlementaire, du candidat ou des collaborateurs. La réserve parlementaire est le seul sujet qui concerne nos moyens d’agir et, par voie de conséquence, la définition même de ce que nous voulons être. Selon la façon dont nous voyons le député de demain, il faudra réfléchir à son lien avec la circonscription, à la façon dont il pourra animer son territoire et aux moyens dont il disposera pour le faire. Il me semble que cette question devrait être mise entre parenthèses afin que nous puissions nous interroger sur ce que nous devenons, et sur notre action sur le terrain.

Mme la garde des Sceaux. À l’heure qu’il est, je ne peux évidemment pas répondre à l’ensemble de vos questions et observations. Nous les avons toutes notées avec précision, et je m’efforcerai de vous apporter des réponses.

Si vous le voulez bien je me contenterai d’évoquer deux questions précises et deux autres plus principielles.

Monsieur Olivier Dussopt, vos observations relatives à l’articulation entre prise illégale d’intérêt et interdiction des emplois familiaux prévue par le projet de loi soulèvent des problèmes auxquelles nous n’avions peut-être pas totalement pensé. Je vous remercie car nous allons nous pencher sur ces sujets, et voir comment nous pouvons les traiter.

M. Xavier Breton et plusieurs d’entre vous ont fait remarquer que le projet de loi ne traitait pas des hauts fonctionnaires et du pantouflage. Nous avons essayé de présenter un texte clair et lisible : tout ne peut pas être dans tout. Par ailleurs, ces sujets ont été traités assez récemment par la loi du 9 décembre 2016, relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi « Sapin 2 ». Un registre numérique a été créé qui permet de vérifier les liens entre, d’une part, les représentants d’intérêts et, d’autre part, les membres du gouvernement, les parlementaires et les hauts fonctionnaires. Cette loi mérite sans doute d’être complétée, mais je ne suis pas certaine que le projet que nous vous proposons soit le véhicule approprié pour le faire.

S’agissant des principes, j’affirme que nous sommes particulièrement attentifs à la séparation des pouvoirs et à l’autonomie des assemblées. Monsieur de Courson, vous évoquiez les imprécisions relatives aux frais professionnels, mais si nous n’avons pas voulu faire figurer de définition dans le projet de loi, c’est que nous croyons qu’il appartient aux bureaux des Assemblées et au déontologue de se prononcer sur ces sujets.

On peut s’interroger sur la mission du député. Pour moi, elle est clairement fixée par la Constitution : il vote la loi, il contrôle le Gouvernement, et il évalue les politiques publiques. De mon point de vue, le député est l’élu de la Nation. Il est élu dans une circonscription, mais ce n’est pas l’élu de la circonscription : c’est l’élu de la Nation. (Murmures.) On peut être d’accord ou non, mais il s’agit de la conception républicaine des élus. C’est, selon moi, la vision logique de la construction de la République. Il en découle des conséquences qui figurent dans les projets qui vous sont soumis.

M. Stéphane Mazars, président. Madame la garde des Sceaux, nous vous remercions.

Lors de ses trois réunions du mercredi 19 juillet 2017, la commission des Lois examine les articles du projet de loi ordinaire (n° 98) et du projet de loi organique (n° 99) pour la régulation de la vie publique.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

TITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES À LA PEINE D’INÉLIGIBILITÉ EN CAS DE CRIMES OU DE MANQUEMENTS À LA PROBITÉ

Article 1er
(art. L.44-1 [nouveau] L. 340 du code électoral)

Élargissement du champ d’application de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 1er du projet de loi sanctionne d’une inéligibilité les auteurs de certaines infractions pénales mettant en doute leur aptitude à gérer la cité avec honnêteté. Alors que le droit actuel permet au juge d’infliger cette inéligibilité s’il le souhaite (peine facultative), elle serait désormais prononcée par défaut sauf à ce que le juge décide expressément le contraire (peine obligatoire). Ce dispositif est conforme aux droits fondamentaux, notamment aux principes de nécessité et d’individualité des peines : il n’institue pas une peine automatique, de plein droit attachée à la sanction, puisque le juge peut décider de ne pas la prononcer.

Dernières modifications législatives intervenues

L’article 19 de la loi du 9 décembre 2016 a modifié l’article 432-17 du code pénal pour instaurer, pour un nombre limité d’infractions, une peine obligatoire d’inéligibilité, prononcée sauf décision contraire du juge. L’article 1er du présent projet de loi soumet à ce principe des infractions supplémentaires.

Modifications apportées au Sénat

Approuvant l’article 1er, le Sénat s’est borné à intégrer de nouvelles infractions à la liste de celles qui sont visées : harcèlements sexuel et moral, escroquerie en bande organisée, association de malfaiteurs, abus de bien social.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission a adopté un amendement de Mme Paula Forteza déclarant inéligible tout candidat dont le bulletin n° 2 du casier judiciaire présente une mention de condamnation pour certaines infractions limitativement énumérées.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Sous la XIVe législature, plusieurs textes ont été adoptés pour accroître les garanties de l’éthique des élus : les lois organique n° 2013-906 et ordinaire n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ; la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière ; la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique dite « loi Sapin II ».

Pour autant, les événements du premier semestre de l’année 2017 ont montré combien grande était l’exigence d’éthique des Français envers leurs élus et ceux qui aspirent à le devenir. Une nouvelle action législative s’impose pour, définitivement, écarter de l’exercice des charges publiques celles et ceux dont le comportement passé démontre qu’ils ne sont pas dignes de gérer la cité.

Au cours de la campagne électorale, le Président de la République s’est engagé à agir en ce sens : « Nous exigerons des comptes. Aujourd’hui, le principal danger pour la démocratie est la persistance de manquements à la probité parmi des responsables politiques, dont le comportement est indigne de la charge de représentant du peuple. Demain, les responsables politiques devront rendre des comptes. Sur leurs entourages et la façon dont ils utilisent l’argent public. Sur leur probité personnelle, car si on ne peut être fonctionnaire lorsqu’on ne dispose pas d’un casier judiciaire B2 vierge, on ne devrait pas non plus pouvoir être parlementaire. Sur leur politique, surtout, parce que les Français demandent de la clarté » (2) ».

A. LE CADRE CONSTITUTIONNEL

1. Un texte constitutionnel ouvert

Le droit de vote et d’éligibilité des personnes, traditionnellement très ouvert en France, est régi par deux dispositions de rang constitutionnel :

–  le dernier alinéa de l’article 3 de la Constitution, qui dispose : « Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques » ;

–  l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, qui proclame : « La Loi est l’expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».

L’admissibilité aux dignités, places et emplois publics est donc susceptible, selon la lettre même de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, de recevoir des restrictions sur le fondement des « vertus ». Il revient à la loi de fixer celles-ci.

2. Une protection très forte par le Conseil constitutionnel

Comme il est normal dans un État démocratique, le Conseil constitutionnel a manifesté un attachement particulier aux droits de vote et d’éligibilité des personnes, pour la restriction desquels sa jurisprudence est exigeante.

Le Conseil a d’abord aligné le régime constitutionnel de l’éligibilité sur celui du droit de vote (3). Il a ainsi précisé que « la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et l’éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n’en sont pas exclus pour une raison d’âge, d’incapacité ou de nationalité, ou pour une raison tendant à préserver la liberté de l’électeur ou l’indépendance de l’élu ».

La préservation de la liberté de l’électeur ou de l’indépendance de l’élu est une motivation que ne prévoit pas la Constitution, mais qui a permis de fonder des inéligibilités ou incompatibilités à l’encontre de membres de la magistrature ou de la haute fonction publique, dont l’office ne saurait être suspecté de partialité.

Sur le fondement du critère de l’incapacité, l’inéligibilité peut valablement être prononcée par une décision de justice. Ce peut être :

–  une sanction relevant du droit électoral, prononcée par le juge constitutionnel dans le domaine parlementaire (4) ou par le juge administratif pour les consultations locales (5) ;

–  une sanction pénale sur le fondement de la peine complémentaire d’interdiction des droits civiques prévue à l’article 131-26 du code pénal. Elle ne peut excéder dix ans à la suite d’un crime et cinq ans en répression d’un délit (6).

L’article 132-21 du code pénal précise toutefois que « l’interdiction de tout ou partie des droits civiques, civils et de famille […] ne peut, nonobstant toute disposition contraire, résulter de plein droit d’une condamnation pénale ».

Cette prohibition a d’abord été affirmée par le législateur qui, à l’occasion de l’introduction d’un nouveau code pénal (7), a abrogé les interdictions d’inscription sur les listes électorales qui frappaient systématiquement, jusqu’alors, les personnes pénalement condamnées (8).

Cette interdiction des peines automatiques a été élevée au rang constitutionnel par la décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, M. Stéphane A. et autres, censurant une disposition de la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique, codifiée à l’article L. 7 du code électoral, qui tendait partiellement à revenir à l’état du droit antérieur en énonçant que : « Ne doivent pas être inscrites sur la liste électorale, pendant un délai de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive, les personnes condamnées pour l’une des infractions » limitativement énumérées.

Selon le Conseil constitutionnel, cette sanction méconnaissait les principes de nécessité et d’individualisation des peines inscrits à l’article 8 de la Déclaration de 1789 (9). Ainsi que l’indique le commentaire de cette décision publié aux Cahiers du Conseil constitutionnel (n° 29), « le Conseil constitutionnel juge qu’une peine est prononcée par une juridiction de jugement et suppose une appréciation de la culpabilité. Le critère de la peine est donc sa finalité répressive. Ainsi, les incapacités constituent des peines si elles sont l’accessoire de cette peine, mais elles n’en sont pas si elles sont édictées seulement pour garantir la moralité d’une profession (10). Or, la radiation prévue par l’article L. 7 n’était pas une simple mesure de sûreté destinée à "moraliser" le monde politique. Elle avait été conçue comme une punition et son but était répressif. Elle était liée au jugement d’une juridiction de jugement et à l’appréciation de la culpabilité de l’intéressé. Par ailleurs, elle ne pouvait être assimilée à une interdiction professionnelle, l’exercice d’un mandat électif n’étant pas assimilable à l’exercice d’une profession ».

La qualification de peine avait pour conséquence l’application de l’article 8 de la Déclaration de 1789. Or :

–  le principe de nécessité des peines prohibe les peines automatiques, comme l’a jugé le Conseil constitutionnel en 1999 : « Le principe de nécessité des peines implique que l’incapacité d’exercer une fonction publique élective ne peut être appliquée que si le juge l’a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à l’espèce (11) » ;

–  le principe d’individualisation des peines (12) exige qu’une sanction non seulement puisse être modulée, mais que cette possibilité relève du juge seul et ne soit pas conditionnée à une demande des parties en ce sens.

B. LE DÉBAT SUR LA CONDITION D’ABSENCE DE CONDAMNATION AU CASIER JUDICIAIRE

Le Gouvernement considère que cette jurisprudence constitutionnelle s’oppose à l’interdiction d’inscription sur les listes électorales de toute personne dont le bulletin n° 2 du casier judiciaire comporte la mention d’une condamnation ou de certaines condamnations (13).

Une analyse différente avait été soutenue, au début de l’année, par l’Assemblée nationale – donnant lieu à un vote des députés à l’unanimité sur le dispositif proposé – à l’occasion de la discussion de propositions de loi organique et ordinaire conditionnant l’éligibilité des personnes à l’absence de certaines mentions sur leur casier (14). Cette démarche se fondait sur la volonté de ne pas instituer une peine automatique, mais de s’inscrire dans une démarche générale de moralisation de la vie politique pour l’avenir. Il s’agissait donc moins de créer une nouvelle cause d’inéligibilité qu’une nouvelle condition d’éligibilité fondée sur le casier judiciaire des personnes.

Le bulletin n° 2 du casier judiciaire

Le casier judiciaire a été mis en place à compter de 1848 par Arnould Bonneville de Marsangy, procureur à Versailles, afin que chaque infraction soit recensée et vienne appuyer les décisions futures des autorités judiciaires. Son application fut organisée en 1850 par une circulaire du Garde des Sceaux Eugène Rouher. Devenu, en 1980, casier judiciaire automatisé, il reprend tous les casiers manuels précédemment tenus en métropole. Son fonctionnement, régi par les articles 768 à 781 du code de procédure pénale, prévoit trois bulletins à l’exhaustivité décroissante :

–  figurent au bulletin n° 1, dont l’usage est réservé à l’autorité judiciaire, les condamnations pénales à compter de la contravention de cinquième classe, les compositions pénales exécutées, les incapacités ainsi que divers éléments issus de la vie familiale des personnes, de leur activité commerciale ou de leur situation réglementaire sur le territoire national au regard du droit des étrangers ;

–  le bulletin n° 2 est destiné aux administrations, aux autorités militaires et aux employeurs dans les secteurs identifiés comme sensibles – travail auprès de mineurs notamment. L’intéressé n’est pas informé de sa communication et n’a aucun moyen de la solliciter ;

–  enfin, le bulletin n° 3 est le seul extrait de casier judiciaire délivré sur demande à l’intéressé, et que peuvent solliciter les employeurs qui justifient d’un intérêt légitime à connaître les antécédents de leurs salariés. Il ne fait apparaître que les sanctions les plus graves : les condamnations à une peine d’emprisonnement ferme de plus de deux ans ou d’une durée inférieure si le juge en a ordonné l’inscription, ainsi que les condamnations à des interdictions, déchéances ou incapacités prononcées sans sursis.

Aux termes de l’article 775 du code de procédure pénale, le bulletin n° 2 se compose – en matière pénale – du bulletin n° 1 duquel sont retirées les décisions de justice frappant les mineurs, les condamnations de nature contraventionnelle, les condamnations assorties d’un sursis considérées comme non avenues, les condamnations faisant l’objet d’une dispense de peine ou d’un ajournement du prononcé de celle-ci, les condamnations prononcées à l’étranger et les compositions pénales exécutées. Par ailleurs, n’y figurent pas les condamnations dont le juge n’a pas souhaité l’inscription, ayant fait l’objet d’une réhabilitation, ou définitives depuis plus de cinq ans lorsqu’elles ont donné lieu à une mesure alternative à l’emprisonnement.

Les députés avaient affirmé vouloir légiférer, non pour le passé et les personnes déjà reconnues coupables, mais pour l’avenir et l’éthique des futurs élus, de façon à éloigner la mesure de la qualification de peine. À cette fin, ils avaient restreint le périmètre des infractions couvertes à celles ayant un lien direct avec la gestion des affaires publiques, éliminant les autres incriminations non criminelles – les crimes s’imposant de par leur caractère de gravité affirmé par la loi pénale.

Par ailleurs, les députés avaient avancé que « le bloc de constitutionnalité protège de façon identique, par l’article 6 de la Déclaration de 1789, l’accès des citoyens à "toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents", c’est-à-dire, en langage moderne, la possibilité de briguer un mandat électif ou d’entrer dans la fonction publique ». Or l’administration exige que les mentions portées au bulletin n° 2 du candidat soient compatibles avec le poste auquel il aspire (15). Le Conseil constitutionnel admet, dans sa jurisprudence, des exigences similaires (16).

C. LES PEINES D’INÉLIGIBILITÉ COMPLÉMENTAIRES OBLIGATOIRES

La décision n° 2015-493 QPC du 16 octobre 2015, M. Abdullah N., et son commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel sont particulièrement éclairants pour la détermination de la conformité à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen d’une peine complémentaire : « Il n’y a pas d’interdiction de principe des peines obligatoires. Le Conseil subordonne leur conformité au principe d’individualisation des peines en se fondant sur un faisceau d’indices :

–  la possibilité de modulation des peines en fonction de la gravité des comportements reprochés au justiciable (le juge a-t-il la faculté de faire varier la peine ou la loi instaure-t-elle elle-même une modulation ?) ;

–  l’existence d’un lien entre la peine obligatoire en cause et le comportement réprimé (l’absence de lien rend plus nécessaire le pouvoir d’individualisation du juge) ;

–  la possibilité – consécutive – pour le juge d’exercer son plein contrôle quant aux faits et à leur qualification et ainsi, de proportionner la peine à la gravité des comportements reprochés au justiciable ;

–  la sévérité de la peine (plus la peine est sévère plus l’exigence d’individualisation est forte) ;

–  la gravité des faits ou les antécédents de leur auteur, qui peuvent atténuer le contrôle de l’exigence d’individualisation. »

Dans le respect de ces principes et afin d’assurer une application plus rigoureuse de la loi en cas d’atteinte à la probité publique, la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a transformé la peine complémentaire d’inéligibilité, jusqu’alors facultative, en peine obligatoire (17: alors que la juridiction devait auparavant choisir de la prononcer, elle doit désormais justifier ses choix lorsqu’elle estime ne pas devoir l’infliger. Les quantums encourus demeurent fixés à dix ans pour les crimes et les délits commis par des responsables politiques, et à cinq ans pour les autres délinquants.


Le périmètre d’application de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité de la loi « Sapin 2 »

–  concussion (art. 432-10 du code pénal) ;

–  corruption passive ou trafic d’influence commis par ou à l’égard d’une personne dépositaire de l’autorité publique (art. 432-11 du code pénal) ;

–  prise illégale d’intérêts (art. 432-12 et 432-13 du code pénal) ;

–  favoritisme (art. 432-14 du code pénal) ;

–  soustraction ou détournement de biens publics commis intentionnellement (art. 432-15 du code pénal) ;

–  corruption active et trafic d’influence commis par les particuliers (articles 433-1 et 433-2 du code pénal).

La jouissance des droits civils et politiques emportant droit de vote et d’élection, l’article L. 44 du même code prévoit que « tout Français et toute Française ayant la qualité d’électeur peut faire acte de candidature et être élu, sous réserve des cas d’incapacité ou d’inéligibilité prévus par la loi ».

II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

Écartant le principe d’un casier judiciaire vierge par crainte d’une possible inconstitutionnalité, l’article 1er du projet de loi fait le choix d’une extension du champ de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité afin d’éloigner plus systématiquement des fonctions électives les personnes qui, par les infractions qu’elles ont commises, ont démontré ne plus remplir les conditions de probité essentielles à l’exercice de leur mandat.

La liste des infractions retenues pour l’application de la peine obligatoire est la suivante :

–  crimes, retenus en raison de leur caractère de gravité ;

–  manquements à la probité électorale ;

–  infractions électorales, au financement des campagnes électorales et des partis politiques ainsi que manquements aux obligations déclaratives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ;

–  faits de faux, retenus en raison de l’atteinte qu’ils portent, par leur objet, à la confiance publique ;

–  infractions qui ressortissent, aux termes des articles 705 et 705-1 du code de procédure pénale, à la compétence du parquet national financier (atteintes à la probité, délits d’initié, fraude fiscale aggravée…).

On peut s’interroger sur la logique qu’il y a à faire figurer dans cette liste les délits boursiers, fussent-ils poursuivis par le parquet national financier. À l’inverse, pourquoi la fraude fiscale, par nature attentatoire au premier devoir du citoyen que réclame la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 (18), nécessiterait-elle une circonstance aggravante pour être punie d’une inéligibilité ?

Enfin, deux points doivent être soulignés :

–  hormis pour quelques délits boursiers et électoraux, la peine complémentaire facultative d’inéligibilité était déjà encourue pour les autres infractions de la liste proposée par le Gouvernement ;

–  de nature pénale, ce dispositif plus rigoureux ne pourrait s’appliquer qu’aux faits commis postérieurement à l’entrée en vigueur de la présente loi – et non simplement aux condamnations prononcées après cette entrée en vigueur.

III. UNE DISPOSITION APPROUVÉE PAR LE SÉNAT

La commission des Lois du Sénat a approuvé l’article 1er, ne lui apportant qu’une clarification rédactionnelle proposée par le rapporteur.

En séance publique, les sénateurs se sont attachés à compléter la liste des infractions donnant lieu au prononcé obligatoire de la peine complémentaire. Trois amendements ont été adoptés avec le soutien de la Commission, mais contre l’avis du Gouvernement qui craignait de distendre à l’excès le lien entre les incriminations retenues et le principe d’une inéligibilité. Les délits ajoutés sont :

–  à l’initiative de Mme Laurence Rossignol, le harcèlement sexuel et le harcèlement moral prévus par les articles 222-33 et 222-33-2 du code pénal ;

–  sur proposition de M. Pierre-Yves Collombat, l’escroquerie en bande organisée (articles 313-1 et 313-2 du code pénal) et les délits d’association de malfaiteurs (article 450-1 du même code) ;

–  par amendement de Mme Éliane Assassi, les abus de biens sociaux (articles L. 241-3 et L. 242-6 du code du commerce).

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS

La Commission a longuement discuté du dispositif proposé par le Gouvernement et approuvé par le Sénat, dont elle a comparé les mérites avec les dispositions exigeant de tous les candidats aux élections un casier judiciaire ne présentant pas de mention de condamnation pour certaines infractions, dispositions adoptées à l’unanimité par l’Assemblée nationale le 1er février 2017 (19).

Certains considèrent qu’une analyse de la lettre de la Constitution et de la Déclaration des droits de l’homme ne permet pas de rejeter la perspective d’une inéligibilité fondée sur le casier judiciaire. Ils font valoir que le dernier alinéa de l’article 3 de la Constitution, selon lequel « Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques » n’y fait pas obstacle. Au contraire, l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, qui autorise explicitement que l’admissibilité aux « dignités, places et emplois publics » soit en partie fondée sur les « vertus », semble autoriser le législateur à écarter de toute compétition électorale les personnes dont la malhonnêteté et l’absence de considération pour la chose publique ont été constatées dans le cadre d’un examen présentant toutes les garanties de la procédure judiciaire. Au demeurant, des dispositions plus draconiennes, qui interdisaient d’inscrire sur les listes électorales et privaient donc du droit de vote, ont existé dans notre droit – jusqu’au 1er septembre 1993 à l’article L. 5 du code électoral pour le droit commun, jusqu’au 11 juin 2010 à l’article L. 7 du même code pour les auteurs d’infractions liées à la probité (20).

Ces dispositions ne sauraient cependant être interprétées sans prendre en compte la jurisprudence du Conseil constitutionnel développée, depuis, dans le domaine notamment des peines automatiques et qui s’oppose à une telle évolution. La décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, M. Stéphane A. et autres, a censuré l’article L. 7 susmentionné comme contraire au principe d’individualisation des peines : l’interdiction d’inscrire sur les listes électorales est considérée comme une sanction que le juge n’avait pas à prononcer, et non comme une mesure de nature à assurer une moralisation parmi les élus. La lecture de cette décision par le Gouvernement et par le Sénat ne peut se contester.

Alors que la dernière élection présidentielle a été marquée par des affaires liées à la probité du personnel politique, la commission des Lois a estimé que les doutes relatifs à la constitutionnalité du dispositif, quoique réels, ne valaient pas certitude et ne permettaient pas de présumer de la décision du Conseil constitutionnel, ni d’écarter absolument la possibilité d’une évolution de sa jurisprudence. Dans le prolongement d’un vote unanime exprimé par l’Assemblée nationale sur le même dispositif le 1er février 2017, elle a donc adopté un amendement de Mme Paula Forteza et du groupe La République en marche inscrivant dans le projet de loi le dispositif privant d’éligibilité les personnes dont le casier judiciaire présente l’une des mentions suivantes :

–  au , des infractions de nature criminelle, que le code pénal juge les plus graves pour l’ordre social et qu’il réprime d’une peine de réclusion ;

–  au , des délits d’ordre sexuel – agression sexuelle, harcèlement sexuel et proxénétisme – particulièrement attentatoires au principe d’égalité entre les femmes et les hommes ;

–  au , des manquements au devoir de probité (21;

–  au , des faux en écriture publique et délits assimilés ;

–  au , des délits de corruption et trafic d’influence ;

–  au , des délits de recel ou de blanchiment ;

–  au , de tous les délits constitutifs de fraude électorale que le code électoral réprime d’une peine d’emprisonnement ;

–  au , du délit général de fraude fiscale.

*

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL7 de M. Philippe Gomès et CL72 de Mme Paula Forteza.

M. Philippe Gomès. L’amendement CL7 vise à élargir le champ d’application de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité en cas de condamnation pour des faits criminels ou délictuels. Il est proposé d’aller plus loin que ce que prévoit le texte en instaurant une obligation pour chacun des candidats à une élection locale de présenter un casier judiciaire vierge. Toute candidature d’une personne ne pouvant produire un bulletin n° 2 vierge serait ainsi proscrite. Cet amendement reprend une proposition de loi adoptée en première lecture à la fin de la précédente législature, qui n’a pu achever son parcours législatif. Un second amendement, au projet de loi organique, concernera naturellement les candidats à une élection présidentielle, législative ou sénatoriale.

Mme Paula Forteza. L’amendement C72 vise lui aussi à reprendre le dispositif adopté à l’unanimité par l’Assemblée nationale dans la proposition de loi ordinaire visant à instaurer une obligation de casier judiciaire vierge concernant les candidats à une élection locale.

M. Stéphane Mazars, président. Je propose que nous discutions dès maintenant de l’amendement CL89 après l’article 1er de M. Gosselin, qui porte sur le même sujet.

M. Philippe Gosselin. Comme les auteurs des amendements précédents, nous tirons les conséquences du travail engagé lors de la législature précédente : cette proposition faisait l’unanimité et nous enverrions un beau signal en l’acceptant, étant entendu que son pendant pour les élections nationales figurera dans le projet de loi organique.

Mme Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Cette question a largement occupé nos réflexions ces derniers jours. Elle est très symbolique, elle correspond à un engagement que nous avions pris durant la campagne présidentielle. L’un des vice-présidents de la Commission indiquait hier, lors de l’audition de la garde des Sceaux, que notre rôle n’est pas de produire des symboles, mais du droit ; hélas, nous nous heurtons en l’espèce à une difficulté, de nature constitutionnelle.

Selon les amendements, toute personne ayant fait l’objet d’une condamnation pour l’une des infractions répertoriées ne pourrait pas se présenter à une élection. Or, la Constitution garantit particulièrement le droit de vote et d’éligibilité, conformément au principe selon lequel la possibilité de se présenter à une élection quelconque doit être la plus large possible. De nombreuses décisions montrent qu’il n’est pas possible de limiter ce droit pour des motifs qui ne semblent pas proportionnés. C’est pourquoi j’émets des réserves sur cet amendement, bien que l’Assemblée ait récemment adopté cette disposition à l’unanimité. Sur le plan philosophique, mon avis serait plutôt favorable ; sur le plan juridique, en revanche, il serait défavorable. Je laisse le soin aux commissaires éclairés de trancher.

M. Stéphane Mazars, président. Je précise que l’adoption des amendements CL7 ou CL72 ferait tomber tous les autres amendements à l’article 1er.

Mme Marie-Pierre Rixain, présidente de la délégation aux droits des femmes. Permettez-moi de prendre la parole au nom de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes. Ces amendements visent à limiter l’inéligibilité pour un certain nombre d’actes commis à l’encontre des femmes, mais pas uniquement. Je souhaite que la Commission prête une attention particulière aux violences conjugales et familiales. Je suis consciente, madame la rapporteure, que notre rôle n’est pas de produire du symbole mais du droit ; cependant, vous comprendrez que ce texte a également une valeur exemplaire pour nos concitoyens.

Les violences conjugales et familiales marquent terriblement les équilibres familiaux. Nous sommes aujourd’hui face à nos responsabilités d’élus. Le choix est simple : que voulons-nous ? Voulons-nous relativiser, cautionner voire excuser ce type de violences quotidiennes qui contribuent à entretenir un climat de peur et de subordination dans les foyers, ou voulons-nous au contraire faire le droit et agir concrètement en renforçant la loi de 2014 et en rappelant que ce type de comportements est avant tout inacceptable chez des candidats et des élus du XXIe siècle ? Je souhaite que vous envisagiez d’intégrer ces violences quotidiennes, hélas trop courantes, dans un texte aussi structurant et aussi puissant que celui-ci pour nos concitoyens et pour nous-mêmes. C’est la raison pour laquelle je demande que les violences habituelles telles qu’elles sont décrites à l’article 222-14 du code pénal soient incluses dans le champ d’application de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité prévue à l’article 1er du texte, afin de renforcer les exigences en matière d’éthique et d’exemplarité qui s’imposent aux élus de la République et de prouver l’engagement de la représentation nationale contre les violences conjugales et intrafamiliales.

M. Ugo Bernalicis. Ces amendements vont dans le bon sens ; nous en avons déposé plusieurs autres afin d’étendre le champ de l’inéligibilité à certains délits supplémentaires. Qu’est-ce qui justifie toutes ces propositions ? C’est l’inégalité, l’injustice même, que ressentent nos concitoyens entre les candidats aux centaines de professions réglementées, notamment aux concours de la fonction publique, qui sont soumis à l’obligation de présenter un casier judiciaire vierge, et les élus de la République : pourquoi ceux-ci ne devraient-ils pas être soumis à la même obligation ? Voilà une situation pour le moins étrange. Je comprends bien l’argument d’inconstitutionnalité selon lequel on réduirait le nombre de personnes pouvant se présenter à des fonctions électives, mais ne vaut-il pas tout autant s’agissant des candidats aux concours de la fonction publique ?

Je souhaite que nous allions plus loin que ce que le texte prévoit en l’état, y compris avec les amendements dont nous discutons, et que nous établissions une règle d’égalité entre les représentants de la nation et les citoyens qui se présentent au concours de la fonction publique ou souhaitent exercer une profession réglementée. Ce serait vertueux ; autant la confiance ne se décrète pas, la régulation est sans doute un terme trop pauvre, la moralisation trop négative, autant la vertu, en revanche, ne tient qu’à nous, à nos actes, à nos propositions. Je suis donc favorable à l’extension de la liste des crimes et délits justifiant l’application quasi systématique d’une peine d’inéligibilité.

M. Charles de Courson. Deux questions se posent, madame la rapporteure. Vous avez abordé la première, et la plus importante : l’individualisation des peines – un débat que nous avons eu lors de l’adoption récente de la loi déjà mentionnée. Cela étant, dans le texte issu du Sénat qui nous est présenté, la peine complémentaire est automatique mais le juge peut y renoncer « en considération des circonstances de l’infraction ». Ne laisserez-vous pas une marge d’appréciation très importante au juge en raison du flou des circonstances ? De ce point de vue, en effet, le juge n’est pas encadré. Si vous maintenez le texte dans sa version présentée par le Gouvernement, au moins faudrait-il donc préciser la notion de circonstance, car elle est très vague.

Deuxième question : le champ des infractions visées a changé. Celui que prévoit le texte issu du Sénat est-il plus ou moins large que celui que nous avions voté en deuxième lecture dans le texte précédent, même s’il n’a hélas pas abouti ? Il me semble que cela dépend des domaines. Pouvez-vous nous éclairer sur ces deux points ?

Mme Laurence Vichnievsky. Permettez-moi quelques observations de nature plus juridique que politique, encore qu’à titre personnel, je ne sois pas une adepte du politiquement correct. Tout d’abord, tous les amendements qui visent à exiger un bulletin n° 2 du casier judiciaire néant contrediraient l’article 1er et le videraient même de son contenu. La proposition n’est pas scandaleuse en principe, même si elle est contraire au principe de l’individualisation des peines et pose donc une difficulté d’ordre constitutionnel ; à titre personnel, j’émets donc des réserves. J’ajoute que l’argument selon lequel la même règle s’applique dans la fonction publique est inexact : la règle vise les condamnations incompatibles avec la nature de l’emploi considéré.

Je souhaite revenir à l’approche initiale du Gouvernement, lors du dépôt du projet de loi, qui consistait à limiter les infractions entraînant une peine d’inéligibilité au domaine de la probité financière. Certes, la notion de probité peut être entendue dans une acception plus large, mais le projet gouvernemental était calé sur la compétence du parquet national financier et visait en réalité les détournements de fonds publics. C’est pourquoi le Sénat a proposé un amendement visant à étendre la mesure au détournement de certains fonds privés, comme l’escroquerie, et nous défendrons un amendement visant à l’étendre encore à l’abus de confiance, au blanchiment et au recel. Nous nous inscrivons néanmoins dans le cadre de la probité financière. Tous les amendements visant à ajouter telle ou telle infraction sont l’expression de la conception qu’a chacun d’un comportement amoral ou non probe, mais ils ne sont pas cohérents avec le projet déposé. Toute la question est de savoir où arrêter le curseur : soit la règle est celle du casier judiciaire vierge, au risque de l’inconstitutionnalité, soit elle consiste en une liste d’infractions dont la cohérence tient à ce qu’elles relèvent de la probité financière et, dans ce cas, rien ne justifie d’y ajouter le harcèlement sexuel. On pourrait tout aussi bien préférer y inclure les coups sur ascendants ou descendants, par exemple ; les deux comportements ne sont-ils pas également amoraux ? À mon sens, mieux vaut se limiter à la cohérence de la notion de probité financière proposée par le Gouvernement et respectée par le Sénat.

Mme Cécile Untermaier. Le groupe Nouvelle gauche n’a pas déposé d’amendements sur ce point, conscient qu’ils le seraient déjà ; nous envisagions de le faire en séance publique. Nous ne pouvons pas nous contredire : l’Assemblée nationale a adopté à l’unanimité la proposition de loi de Mmes Dombre-Coste et Descamps-Crosnier. Il s’agissait d’une mesure simple et de bon sens. Afin de « rétablir la confiance », il n’y a rien de plus simple en effet que de garantir au citoyen qu’une candidature n’est valable que si elle répond à des exigences de probité et que le bulletin n° 2 du casier judiciaire, qui est nominatif – d’où ma peine à suivre l’argument relatif à l’individualisation des peines – permet d’en faire une lecture claire.

En revanche, je comprends qu’il se pose un problème d’ordre matériel. Les magistrats sont débordés et la situation qui prévaut dans les tribunaux n’est pas facile. Demander aux magistrats d’émettre un certificat concernant le bulletin n° 2 de tous les candidats n’est pas chose évidente. C’est un autre problème, cependant, et l’on peut aisément imaginer de ménager des délais suffisants ou encore que la politique de numérisation que mène le Gouvernement permette la production instantanée de ces certificats, étant entendu que l’inscription à ce bulletin n’est pas systématique et peut être supprimée. Peut-être disposons-nous d’assez de temps avant la séance publique pour concevoir ensemble un dispositif qui parle davantage aux Français ; redonner constamment la main au juge qui l’a déjà concernant le certificat est un moyen d’alléger le travail administratif et judiciaire des magistrats.

Mme la rapporteure. Vos interventions reprennent mes débats avec de nombreux interlocuteurs sur tous ces points depuis plusieurs jours. Je tiens simplement à démythifier cette disposition relative au casier judiciaire vierge, car elle n’existe nulle part. Elle n’a pas été votée en février 2017 : il n’a pas été prévu à l’époque que tout candidat à une élection ait un bulletin n° 2 du casier judiciaire vierge – c’est un mythe. Elle n’existe d’ailleurs pas davantage dans la fonction publique, monsieur Bernalicis : l’article 5 de la loi du 13 juillet 1983 prévoit que nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire si « les mentions portées au bulletin n° 2 de son casier judiciaire sont incompatibles avec l’exercice des fonctions ». Les magistrats apprécient la compatibilité de la condamnation avec l’exercice des fonctions selon la nature de l’emploi, le niveau des responsabilités, le délai écoulé depuis la peine infligée et les circonstances des faits sanctionnés. En clair, les magistrats formulent systématiquement une appréciation sur la compatibilité d’une infraction et d’une sanction avec la faculté d’exercer ou non dans la fonction publique. Notre droit ne comporte donc en l’état aucune disposition qui interdise automatiquement quelque emploi ou mandat que ce soit faute de respecter la règle du casier judiciaire vierge.

D’autre part, la loi que l’Assemblée nationale a adoptée à l’unanimité en février dernier et qui n’a pas pu être transmise au Sénat en raison de la fin de la législature interdisait les candidatures en cas d’inscription sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire des infractions énumérées dans une liste qui comprend un certain nombre de délits, dont celui de harcèlement sexuel ; le législateur de l’époque a considéré que les condamnations pour ces délits faisaient obstacle à une candidature. Or, ce système conduit à empêcher systématiquement les personnes condamnées pour les infractions figurant dans ladite liste à se présenter aux élections. Il nous revient d’apprécier si cette automaticité correspond à l’exigence de morale, de vertu et d’exemplarité qu’un candidat doit respecter lorsqu’il sollicite le suffrage de nos concitoyens. Il n’en demeure pas moins que la peine s’appliquerait donc de manière automatique, car si le juge a la faculté de déroger à l’inscription au bulletin n° 2, ce n’est que sur demande de la défense. Lorsque j’exerçais en tant qu’avocate, nous déposions des requêtes en exclusion du bulletin n° 2, et le juge ne pouvait pas prononcer d’office cette exclusion le jour de l’audience. C’est pourquoi cette disposition pourrait être considérée comme une peine d’inéligibilité automatique, qui serait contraire à la Constitution.

Tel est le raisonnement juridique auquel nous sommes parvenus. À titre personnel, c’est une proposition que j’aurais pourtant souhaité défendre, mais sur le plan juridique, je doute de sa constitutionnalité pour les raisons que je viens de vous exposer. En tant que rapporteure de la commission des Lois, il est de mon devoir de vous alerter sur ce risque et de vous indiquer que le dispositif alternatif voté par les sénateurs et présenté par le Gouvernement est similaire, puisqu’il prévoit une liste d’infractions – dont on peut discuter de l’opportunité – et permet au juge de se prononcer par une décision spécialement motivée contre l’inéligibilité qu’entraînerait la condamnation ; nous avons la certitude qu’il est juridiquement recevable.

Je vous laisse apprécier ces deux options et décider laquelle vous semble la plus appropriée.

M. Charles de Courson. Êtes-vous certaine, madame la rapporteure, que le principe d’individualisation des peines s’applique en droit électoral, et non pas seulement en droit pénal ?

Mme la rapporteure. Une question prioritaire de constitutionnalité déposée en 2010 s’est soldée par la censure de l’article L. 7 du code électoral, précisément pour cette raison.

M. Erwan Balanant. Quelle difficulté le principe qui figure dans la loi de 1983 concernant les fonctionnaires, que vous avez rappelé, présente-t-il du point de vue de d’individualisation des peines ? Combien de candidats ont un bulletin n° 2 non vierge ? Ils doivent être très peu nombreux ; à titre personnel, je n’en connais pas. Peut-on imaginer que le bulletin n° 2 figure parmi les conditions de candidature et que les très rares cas qui devront être traités lors du dépôt soient examinés par le juge compétent, comme c’est le cas pour les fonctionnaires ? Cette solution ne serait-elle pas satisfaisante ?

J’ai été plusieurs fois candidat à des élections. L’examen des candidatures par les services préfectoraux donne lieu à l’envoi d’un récépissé. Ne pourrait-on pas imaginer un système semblable qui ne rendrait pas la peine d’inéligibilité automatique ? Je sais que les délais sont courts. Peut-on nous fournir des statistiques sur le nombre de candidats aux élections dont le bulletin n° 2 n’est pas vierge ?

M. Olivier Dussopt. Si j’ai bien compris, madame la rapporteure, vous donnez à ces amendements un avis juridique défavorable – tout en le dissociant de votre avis « philosophique ». Vous invoquez l’argument selon lequel une question prioritaire de constitutionnalité se serait soldée par la censure de l’article L. 7 du code électoral en raison de l’absence de caractère individuel de la peine. Pourtant, cette QPC, si mes souvenirs sont bons, portait sur la radiation de listes électorales. Or, la mesure que proposent nos collègues dans ces amendements, qui était au cœur de la loi défendue par Mme Dombre-Coste, ne concerne pas la radiation de listes. Maintenez-vous votre argument ?

Mme la rapporteure. Le Conseil constitutionnel lie les droits de vote et d’inéligibilité ; mes propos sont donc maintenus.

Quant aux statistiques chiffrées, nous n’en disposons pas pour la simple raison qu’il faudrait collecter les bulletins n° 2 de tous les candidats à toutes les élections, ce qui est impossible. De plus, il me semble extrêmement dangereux de donner aux préfets la possibilité de juger, à quelques semaines de la tenue d’une élection, de la compatibilité d’un éventuel casier judiciaire avec la présentation d’une candidature : comment l’autorité administrative pourrait-elle apprécier la capacité d’une personne à solliciter le suffrage des électeurs ? En outre, si l’appréciation préfectorale variait d’un département à l’autre, il en résulterait une distorsion territoriale. Cette solution me paraît donc trop aléatoire.

Toutes les positions ont été exprimées ; vous avez compris la mienne. Je vous propose de voter. Nous pouvons à mon sens privilégier l’amendement CL72 de Mme Forteza, dont la rédaction est plus complète. Mon avis, qui repose sur mes convictions personnelles, est favorable à cet amendement, malgré les réserves que j’ai indiquées sur sa constitutionnalité.

M. Stéphane Mazars, président. Je vais donc mettre aux voix l’amendement CL7, auquel la rapporteure a donné un avis défavorable, puis l’amendement CL72 auquel elle a donné un avis favorable moyennant des réserves quant à sa constitutionnalité et l’invitation adressée au Gouvernement de venir dans l’hémicycle nous éclairer sur ce point.

La Commission rejette l’amendement CL7.

Puis elle adopte l’amendement CL72. L’article 1er est ainsi rédigé.

En conséquence, les amendements CL187, CL29, CL30, CL105, CL9, CL31, CL93, CL28, CL33, CL32, CL188, CL189, CL90, CL190, CL194, CL62, CL191, CL192, CL193, CL10, CL34, CL92 et CL11 tombent.

Mme Delphine Batho. Permettez-moi un bref rappel au règlement sur le déroulement de nos travaux. Nous venons d’adopter un amendement dont la rapporteure nous dit douter de la constitutionnalité. En conséquence, une révision constitutionnelle devra avoir lieu. Dès lors, les arguments de constitutionnalité ne seront pas davantage recevables lorsque nous présenterons des amendements pour interdire le cumul du mandat de député avec une fonction de conseil, par exemple.

M. Stéphane Mazars, président. J’ai clairement rappelé que la rapporteure, dans son avis sur l’amendement que nous venons d’adopter, avait émis des réserves, mais elle ne s’est pas prononcée sur la constitutionnalité de la mesure.

M. Ugo Bernalicis. Madame la rapporteure, je suis heureux que vous ayez apporté ces précisions concernant le casier judiciaire des fonctionnaires.

Par ailleurs, plusieurs des amendements que nous avions déposés ont été déclarés irrecevables au motif qu’ils étaient inconstitutionnels ; j’espère que nous aurons néanmoins l’occasion d’en discuter ?

Enfin, l’adoption de l’amendement CL72 a, certes, fait tomber l’ensemble des propositions que nous avions déposées à l’article 1er, mais nous les redéposerons en vue de la séance publique. J’invite donc nos collègues à en prendre connaissance, car il me semble que sur certains d’entre eux, qui visent à étendre la liste des infractions susceptibles d’entraîner une inéligibilité, nous pourrions trouver un accord.

Les amendements CL89 de M. Philippe Gosselin et CL3 de Mme Brigitte Kuster n’ont plus d’objet.

Article 1er bis A (nouveau)
(art. 12 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique)

Suppression d’une double incrimination pour la divulgation illégale de déclaration à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Résumé du dispositif adopté par la commission des Lois

L’article 1er bis A résulte d’un amendement du Gouvernement adopté par la Commission avec avis favorable de la rapporteure. Il apporte une correction à une malfaçon législative résultant de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Depuis la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, l’infraction de publication ou de divulgation illégale d’une déclaration, information ou observation transmise à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique fait l’objet d’une double incrimination. Les mêmes faits peuvent être réprimés :

–  de l’amende de 45 000 euros prévue par l’article L.O. 135-2 du code électoral pour les parlementaires et par le II de l’article 12 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 pour les autres personnes assujetties à l’obligation de déclaration ;

–  d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende sur le fondement de l’article 26 de la même loi du 11 octobre 2013, qui renvoie à l’article 226-1 du code pénal.

L’amendement présenté par le Gouvernement, qui a reçu l’avis favorable de la rapporteure, a pour objet d’abroger les dispositions de l’article 12 de la loi du 11 octobre 2013 au profit des seules dispositions de l’article 26, pour mettre fin à cette double incrimination.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL109 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Cet amendement tend à corriger une malfaçon législative qui a créé une double incrimination pour des faits identiques. Avis favorable.

M. Olivier Dussopt. Cet avis favorable est de bon sens, puisqu’il s’agit en effet d’une malfaçon. Cela dit, je tiens à préciser que nous proposerons également, en séance publique, des amendements à l’article 1er visant à étendre la liste des crimes et délits entraînant une inéligibilité. Notre commission ayant accepté de prendre le risque d’adopter un amendement sur la constitutionnalité duquel notre rapporteure a émis des réserves, j’espère qu’elle acceptera de prendre le même risque en étendant les peines d’inéligibilité obligatoire aux délits d’injures ou de violences à caractère raciste, antisémite ou homophobe, d’apologie du terrorisme, de négationnisme ou de participation à des associations dissoutes.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 1erbis A est ainsi rédigé.

Article 1er bis (supprimé)
(art. 432-12 du code pénal)

Modification de la définition du délit de prise illégale d’intérêts

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 1er bis résulte d’un amendement adopté par le Sénat contre l’avis du Gouvernement. Il met en œuvre une demande exprimée de longue date par le Sénat, tendant à réduire le périmètre de l’infraction de prise illégale d’intérêt qui réprime le fait, pour un fonctionnaire ou un élu, de poursuivre un intérêt « quelconque » dans le cadre de sa mission de surveillance ou d’administration.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a porté à 500 000 euros ou au double du produit de l’infraction l’amende prévue en répression de la prise illégale d’intérêts.

Modifications apportées au Sénat

Faisant valoir que l’infraction est excessivement large dans la mesure où elle aboutit à condamner chaque année une vingtaine d’élus locaux qui n’ont bénéficié d’aucun avantage personnel, le Sénat propose de la réduire à la poursuite d’un « intérêt personnel distinct de l’intérêt général ».

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission a adopté un amendement de suppression déposé par le Gouvernement et soutenu par la rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. UNE INFRACTION ANCIENNE SPÉCIFIQUE À LA SPHÈRE PUBLIQUE

Le délit de prise illégale d’intérêt constitue, selon le rapport sénatorial consacré à la prévention des conflits d’intérêts pour les parlementaires (22), « le pivot de l’ensemble des dispositifs de répression des conflits d’intérêts en France [qui] s’applique à l’ensemble des acteurs concourant à l’exercice de la puissance publique ». Jusqu’à la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, il représentait même la seule prise en compte de la notion de conflit d’intérêts, non définie par ailleurs.

L’infraction répond à une préoccupation ancienne. Déjà présente dans le droit romain, qui « interdisait aux gouverneurs de rien acquérir, par achat, donation ou quelque autre contrat que ce fut, dans les provinces où ils étaient établis et pendant le temps de leur administration (23) », réprimée dans la France médiévale par des ordonnances de Saint Louis (1254) et Charles VI (1388), elle apparaît dans le code pénal napoléonien (1810) sous la dénomination de délit d’ingérence (24).

La prise illégale d’intérêt est aujourd’hui définie au premier alinéa de l’article 432-12 du code pénal. Il dispose : « Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction (25) ».

Ainsi l’infraction de prise illégale d’intérêt vise-t-elle strictement les personnes exerçant des fonctions publiques :

–  les dépositaires de l’autorité publique, investis d’un pouvoir de contrainte ou de décision ;

–  les personnes chargées d’une mission de service public ;

–  enfin les détenteurs d’un mandat électif public.

B. UN DÉLIT TRÈS LARGE, MAIS QUI NE COUVRE PAS L’ENSEMBLE DES CONFLITS D’INTÉRÊTS

La constitution d’une prise illégale d’intérêt nécessite la réunion de deux conditions : il convient d’une part que le justiciable soit en capacité d’influer sur l’action publique et, d’autre part, qu’il ait un intérêt quelconque dans l’opération (26).

La personne incriminée doit être responsable, au moment de l’acte, de la surveillance, de l’administration, de la liquidation ou du paiement de l’affaire dans laquelle elle a pris un intérêt. Cette rédaction a donné lieu à une jurisprudence extensive de la chambre criminelle de la Cour de cassation : l’administration peut ainsi se réduire à la préparation ou à la proposition de décisions prises par d’autres (27) ou à la participation aux travaux d’un organe délibérant – même lorsque l’élu concerné ne prend pas part au vote, dès lors que ses propos ou même sa présence ont pu influencer les débats (28).

La deuxième condition exige que la personne concernée ait pris, obtenu ou conservé un intérêt quelconque dans l’opération en cause. La notion « d’intérêt quelconque », particulièrement large, a été délimitée, là encore, par la jurisprudence. Ainsi cet intérêt peut-il être :

–  matériel (29) ou moral (30;

–  direct ou indirect (31) ;

–  indépendant de la recherche d’un avantage personnel (32) ;

–  compatible avec l’intérêt local (33).

Les éléments constitutifs de l’infraction sont donc définis de manière objective. C’est bien davantage la fonction que le comportement, la motivation ou la nature de l’implication du justiciable qui apparaît déterminante. Contrairement au détournement de fonds public ou à la corruption, la prise illégale d’intérêt n’exige aucune intention frauduleuse (34).

Pour autant, ce champ très large exclut deux catégories d’acteurs majeurs de la sphère publique :

–  en premier lieu, l’infraction de prise illégale d’intérêt ne peut être reprochée aux parlementaires dans les actes relevant de leur mandat puisque l’article 26 de la Constitution fait obstacle à ce qu’ils puissent être poursuivis ou jugés en raison des opinions ou des votes émis dans le cadre de leurs fonctions ;

–  en second lieu, les juges et magistrats ne peuvent être rattachés à une fonction de surveillance, administration, liquidation ou paiement, de sorte que l’activité juridictionnelle échappe au périmètre de l’infraction.

C. UN DÉLIT SÉVÈREMENT RÉPRIMÉ MAIS PEU SOUVENT APPLIQUÉ

Les peines encourues en répression de la prise illégale d’intérêt s’élèvent à cinq ans d’emprisonnement et à une amende de 500 000 euros, qui peut être portée au double du produit de l’infraction. L’ancien code pénal prévoyait également une exclusion définitive de plein droit de toute fonction publique, peine accessoire qu’il revient désormais au juge de prononcer en opportunité, dans le respect du principe d’individualisation des peines (35).

Toutefois, le volume annuel de condamnations prononcées pour prise illégale d’intérêt demeure très modeste : il oscille depuis dix ans autour d’une cinquantaine d’occurrences, dont moins de la moitié concerne des élus locaux. Il est très exceptionnel que les juridictions ordonnent une peine de prison ferme.

II. UNE DISPOSITION INSÉRÉE PAR LE SÉNAT

Le Sénat s’est, à plusieurs reprises, déclaré en faveur d’une restriction du périmètre de la prise illégale d’intérêts. Le 24 juin 2010, il a adopté à l’unanimité une proposition de loi (36)limitant la prise illégale d’intérêts aux situations dans lesquelles un élu poursuit un « intérêt personnel distinct de l’intérêt général ».

Cette modification permettrait d’écarter expressément du champ de l’infraction les situations où les élus concernés siégeant ès qualités de représentant de leur collectivité au sein des instances décisionnaires des organismes extérieurs tels qu’établissements publics ou associations parapubliques, n’y prennent pas un intérêt personnel distinct de l’intérêt général. Elle a cependant été critiquée par la doctrine.

Une clarification ambiguë (37)

Selon le sénateur Bernard Saugey, cette proposition « ne tend pas à protéger les élus mais à éviter aux élus honnêtes d’être importunés ». Cependant, il ne faut pas confondre la probité avec l’honnêteté, au risque d’assimiler la prise illégale d’intérêts à une simple infraction contre les biens. Le manquement au devoir de probité est réprimé indépendamment de tout enrichissement, préjudice ou intention frauduleuse. Formel et objectif, le manque de probité est « sanctionné pour lui-même, c’est-à-dire pour ce qu’il représente de trahison envers l’autorité et le public ». Les dispositions de l’article 432-12 du code pénal ont ainsi « pour finalité de faire échec à toute suspicion de partialité à l’égard des personnes dépositaires de l’autorité publique, notamment celles chargées d’une mission de service public ». S’agissant de l’arrêt du 22 octobre 2008, des élus qui participent au vote des subventions à des associations qu’ils président ne peuvent que faire naître un doute sur leur prétendue impartialité et sur la neutralité de la décision qui a été prise. Ce n’est donc pas la vénalité qui est réprimée mais la partialité des élus.

Concernant l’expression même d’« intérêt personnel distinct de l’intérêt général », elle n’apparaît pas exempte de tout reproche. Tout d’abord, l’expression, en apparence rigoureuse, semble redondante car l’intérêt personnel ne peut se confondre avec l’intérêt général. Ensuite, la notion même d’intérêt général pourrait donner lieu, à l’instar de « l’intérêt quelconque », à des interprétations très subjectives car son contenu peut varier selon les temps, les lieux et les opinions. Enfin, l’expression d’« intérêt personnel distinct de l’intérêt général » étant plus restrictive que celle d’« intérêt quelconque », cette clarification ne risque-t-elle pas de conduire à dépénaliser les situations où l’élu favorise un tiers avec lequel il n’a pas de lien personnel ou à ne sanctionner que les hypothèses d’enrichissement personnel ?

En séance publique, le Gouvernement a sollicité la suppression de l’article 1er bis. Aux termes de l’exposé des motifs de son amendement, la prise illégale d’intérêt « ne doit pas être confondu[e] avec l’infraction de corruption qui suppose l’existence d’un pacte aux termes duquel l’agent public peut obtenir une contrepartie, de quelque nature qu’elle soit ». La rédaction défendue par le Sénat « aurait pour conséquence de dépénaliser toutes les situations dans lesquelles l’intérêt de l’élu rejoint l’intérêt de la collectivité lorsqu’il participe à la décision, alors qu’elles peuvent mettre en cause la probité de l’élu et favoriser le clientélisme ». Or, le Gouvernement souhaite qu’il soit possible de réprimer la situation dans laquelle « le décideur public a un intérêt moral notamment lorsqu’un avantage a été accordé à une personne avec laquelle l’agent disposait de liens affectifs, notamment familiaux ou amicaux. Cela permet par exemple ainsi de sanctionner des personnes dépositaires de l’autorité publique qui interviennent dans des décisions qui intéressent directement leurs proches, par exemple pour l’attribution d’un immeuble appartenant à la commune, au prix du marché, à un membre de la famille d’un élu, en écartant d’autres candidats : la collectivité locale ne subirait aucun préjudice de cette attribution, qui implique pour autant un manque d’impartialité de la part du décideur ».

Cet argumentaire n’a pas convaincu le Sénat qui a repoussé l’amendement de suppression sur la recommandation de la Commission.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS

La Commission a adopté un amendement de suppression déposé par le Gouvernement et soutenu par la rapporteure. Contrairement à l’analyse du Sénat, elle a considéré que la prise illégale d’intérêt ne devait ni ne saurait se réduire à la poursuite d’un enrichissement ou d’un avantage personnel, et que la circonstance d’une confusion entre l’intérêt général et un intérêt quelconque ne suffisait pas à légitimer ce dernier.

En effet, élus et agents publics doivent se conformer au principe d’égalité. La violation de ce principe dans l’exercice de leurs prérogatives, qu’elle conduise ou non à s’écarter de l’intérêt général, constitue en soi une atteinte à l’ordre social. Or, c’est justement ce que vient réprimer la prise illégale d’intérêt : non un défaut de probité, mais une manifestation de partialité.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL110 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Cet amendement tend à supprimer une disposition introduite par le Sénat visant à restreindre le périmètre du délit de prise illégale d’intérêt. À l’origine de cette disposition se trouve un amendement sénatorial conçu de longue date en réaction à une jurisprudence de la Cour de cassation qui considère comme fautifs les élus qui poursuivent un intérêt propre dans l’exercice de leur mission, quand bien même ils n’en tireraient aucun enrichissement personnel ni aucun autre avantage matériel.

De fait, la prise illégale d’intérêt est utile à la préservation de l’impartialité des élus, et non de leur honnêteté. On peut en effet être partial en rompant l’égalité entre des personnes privées, sans pour autant léser l’intérêt général. Ainsi, un maire qui céderait des terrains communaux et qui, parmi plusieurs offres au prix du marché, choisirait celle présentée par ses enfants ne porterait pas préjudice à la commune, mais l’on pourrait considérer sa décision comme partiale.

Les élus doivent, bien entendu, être insoupçonnables, et il serait dommage d’introduire une telle disposition dans un texte pour la confiance dans la vie publique. C’est la raison pour laquelle j’émets un avis favorable à cet amendement visant à la supprimer.

M. Olivier Dussopt. J’ai eu l’occasion de dire, lors de la réunion d’hier, que la rédaction du Sénat, inspirée par la proposition de loi déposée par M. Bernard Saugey en 2009, n’était pas adaptée et ajoutait au caractère confus de la définition de la prise illégale d’intérêt. Toutefois, j’espère, contrairement à vous, madame la rapporteure, que la garde des Sceaux pourra, d’ici à l’examen en séance publique, nous proposer des amendements visant à améliorer cette définition. En effet, plus celle-ci sera précise, plus les conditions de la confiance seront réunies, car ce délit est évoqué dans de trop nombreuses affaires mettant en cause la probité des élus. On pourrait ainsi préciser la nature des intérêts pris par les personnes décisionnaires, qu’ils soient élus ou agents publics, limiter la liste des bénéficiaires, insister sur l’aspect matériel, direct ou indirect, de l’intérêt pris ou limiter le moment de l’appréciation à l’acte irrégulier, de façon à pouvoir sanctionner véritablement celles et ceux qui usent de leur influence pour prendre des décisions partiales. En tout état de cause, je crois utile de supprimer la disposition introduite par le Sénat.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 1erbis est supprimé.

Article 1erter (supprimé)
(art. L. 228 du livre des procédures fiscales)

Limitation de l’application du « verrou de Bercy »

Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article résulte d’un amendement adopté par le Sénat malgré un avis défavorable de la commission des Lois et du Gouvernement. Il vise à exclure l’application du « verrou de Bercy » dans le cas de connexité d’une infraction fiscale avec d’autres infractions faisant déjà l’objet d’une procédure judiciaire ou en cas de découverte incidente d’une telle infraction dans le cadre d’une procédure pénale.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière a modifié la composition de la commission des infractions fiscales (CIF), chargée de l’application du « verrou de Bercy », et a renforcé la publicité de ses travaux en prévoyant notamment la remise au Parlement d’un rapport annuel sur son activité.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

Le « verrou de Bercy » est ainsi dénommé en ce qu’il constitue une limitation à la libre mise en mouvement par le procureur de la République de l’action publique (38) en matière d’infraction fiscale.

En effet, le premier alinéa de l’article L. 228 du livre des procédures pénales prévoit que « sous peine d’irrecevabilité, les plaintes tendant à l’application de sanctions pénales en matière d’impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d’affaires, de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre sont déposées par l’administration sur avis conforme de la commission des infractions fiscales ».

Concrètement, aucune poursuite judiciaire ne peut être entreprise au titre d’infractions commises pour l’établissement ou le paiement de ces impositions sans que l’administration fiscale ne porte préalablement plainte.

A. L’EXIGENCE D’UNE PLAINTE PRÉALABLE DE L’ADMINISTRATION

1. Une règle procédurale ancienne

À la suite d’une jurisprudence constante de la Cour de cassation en la matière, le législateur a consacré le monopole de l’administration fiscale pour initier les poursuites en matière d’infraction fiscale dans la loi du 25 juin 1920 portant de nouvelles ressources fiscales (39).

Cette exception procédurale tient à la considération que les administrations chargées de veiller aux intérêts financiers de l’État sont plus à même d’apprécier la gravité des délits en matière fiscale, notamment dans le cadre de montages complexes (40). Elle doit également garantir la bonne articulation entre les réponses administratives et pénales à ces délits.

Le champ des infractions soumises à cette procédure est large puisqu’il couvre notamment, pour les impositions précitées :

– le délit de fraude fiscale (article 1741 du code général des impôts) ;

– le délit d’omission ou de passation d’écritures inexactes ou fictives (article 1743 du même code) ;

– le délit d’organisation de fausse comptabilité ou le délit de production de pièces fausses ou inexactes pour obtenir un dégrèvement en matière d’imposition (article 1772 du même code).

En revanche, sont exclues de l’obligation d’une plainte préalable de l’administration les trois infractions suivantes :

– le blanchiment de fraude fiscale (41) ;

– le délit d’escroquerie à la TVA ;

– les infractions en matière de contributions indirectes et douanières.

2. Une transparence progressivement accrue

La Commission des infractions fiscales, chargée de se prononcer sur l’opportunité de poursuites, n’a pas de pouvoir d’auto saisine et examine les dossiers que le ministre chargé du Budget lui soumet. Celui-ci est lié par son avis.

Afin de garantir son indépendance, la CIF a vu sa composition réformée par la loi du 6 décembre 2013 précitée, de manière à y inclure des magistrats judiciaires et à prévoir que l’ensemble de ses membres soient désormais désignés ou élus par leurs pairs ou les présidents des assemblées parlementaires, et non plus nommés par le Gouvernement (42).

Cette même loi a également prévu qu’un rapport d’activité soit publié chaque année à l’attention du Parlement, qui présente notamment les dossiers transmis à son examen et les avis rendus (43).

Dans son rapport public annuel de 2016, la Cour des comptes soulignait toutefois que « l’action de la CIF reste limitée aux seuls dossiers qui lui sont transmis par la DGFiP ». Si la pénalisation des dossiers de fraude fiscale à fort enjeu s’est accrue du fait notamment de l’allongement de trois à six ans du délai légal pour déposer plainte, la sensibilisation des agents par la DGFiP « sur la nécessité de proposer des poursuites » sur ce type de dossiers, « plutôt que sur des fraudes ʺ simples ʺ plus faciles à instruire », doit être poursuivie (44).

De la même façon, l’administration fiscale s’est engagée à encadrer davantage la transaction en matière fiscale afin de privilégier, lorsque cela est justifié au vu du dossier, la possibilité de poursuites pénales. Comme le souligne la Cour, « ces efforts se sont traduits par une augmentation du nombre de dossiers transmis à l’autorité judiciaire ».

B. LA CONSTITUTIONNALITÉ DE CETTE PROCÉDURE

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 24 mai 2016 par la Cour de Cassation d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de cette procédure particulière.

Si la décision du 22 juillet 2016 (45) reconnaît que « les dispositions contestées, telles qu’interprétées par une jurisprudence constante, limitent le libre exercice de l’action publique par le procureur de la République » en matière d’infraction fiscale, le Conseil a toutefois considéré qu’elles n’étaient pas contraires à la Constitution pour trois raisons :

– une fois la plainte déposée par l’administration fiscale, le ministère public a la faculté de décider librement de l’opportunité d’engager des poursuites ;

– les infractions faisant l’objet de cette procédure particulière causent principalement un préjudice au Trésor public. Aussi, l’absence de mise en mouvement de l’action publique ne constitue pas un trouble substantiel à l’ordre public ;

– l’administration exerce sa compétence en la matière dans le respect d’une politique pénale déterminée par le Gouvernement conformément à l’article 20 de la Constitution et dans le respect du principe d’égalité.

Pour ces motifs, le juge constitutionnel a écarté les griefs tirés de la méconnaissance des principes d’indépendance de l’autorité judiciaire et de séparation des pouvoirs. Le principe de nécessité des peines n’a pas davantage été méconnu, la procédure contestée n’instituant aucune sanction.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR LE SÉNAT

Le présent article est issu d’un amendement de Mme Eliane Assassi et des membres du groupe communiste, républicain et citoyen (46).

Il introduit une exception à l’application du « verrou de Bercy » pour les cas de connexité d’une infraction fiscale avec d’autres infractions faisant l’objet d’une procédure judiciaire ou de découverte incidente d’une telle infraction dans le cadre d’une procédure pénale. Il s’agit d’éviter qu’une procédure en cours ne soit interrompue du fait du monopole actuellement exercé par l’administration fiscale en cette matière.

Toutefois, de manière incidente, le présent article supprime également les mots « sous peine d’irrecevabilité » figurant à l’article 228 du livre des procédures fiscales, qui sont appréciés par la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel comme établissant le monopole préalable de l’administration fiscale pour l’engagement des poursuites. Il y a lieu, à tout le moins, de s’interroger sur la portée de cette suppression qui pourrait fragiliser l’ensemble de la procédure du « verrou de Bercy » au-delà des seuls cas de connexité prétendument visés par les auteurs de l’amendement.

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission qui a considéré que ses conséquences devaient être davantage appréciées et qu’il pourrait être à nouveau discuté dans le cadre de la prochaine loi de finances.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL111 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Il s’agit, ici, de revenir sur une disposition introduite par le Sénat visant à limiter le « verrou de Bercy », disposition dont nous ne devons pas négliger les conséquences.

Le « verrou de Bercy » est un sujet récurrent, qui soulève la question de l’équilibre entre, d’une part, l’efficacité de l’administration fiscale, qui doit pouvoir instruire des dossiers complexes et, surtout, recouvrer les sommes dues par les contribuables et, d’autre part, le souci d’assurer un traitement égal de l’ensemble des justiciables.

L’amendement du Sénat présente l’intérêt de ne pas supprimer purement et simplement ce dispositif puisqu’il ne vise que les cas d’infractions connexes, c’est-à-dire ceux dans lesquels le magistrat a engagé des poursuites pour une autre infraction. Cependant, il n’a aucun lien avec le texte que nous examinons aujourd’hui et qui n’a donc pas été examiné dans l’étude d’impact. J’ajoute que, si nous voulions nous intéresser à cette question dans le cadre de ce projet de loi, il nous aurait fallu auditionner des magistrats, notamment de la Cour des comptes, et des représentants de l’administration fiscale afin de nous assurer de créer un mécanisme à la fois pertinent au plan des principes et efficace pour l’administration fiscale.

Pour ces différentes raisons, j’émets un avis favorable à l’amendement du Gouvernement, en indiquant néanmoins qu’il nous faudra traiter cette question.

M. Fabien Roussel. Cette question entre parfaitement dans le champ du projet de loi, dont je rappelle qu’il vise à rétablir la confiance dans la vie publique. Faut-il rappeler combien « l’affaire Cahuzac » a profondément choqué l’opinion ? Je rappelle que celui-ci a été pris les doigts dans le pot de confiture puisqu’il détenait des comptes à Singapour. Or, en tant que ministre du budget, il était, grâce au « verrou de Bercy », le seul à pouvoir instruire le dossier le concernant, ce qu’il s’est évidemment bien gardé de faire. S’il a été pris, c’est grâce aux médias, notamment à Mediapart.

Si nous voulons rétablir la confiance, il faut laisser à la justice le soin d’instruire tous les dossiers d’évasion fiscale, y compris, le cas échéant, ceux de responsables politiques. Bercy nous explique qu’il vaut mieux laisser l’administration fiscale négocier en toute opacité pour faire rentrer un peu d’impôts dans les caisses. Mais c’est peu, puisqu’il s’agit de 2 à 3 milliards, alors que le montant de la fraude fiscale est évalué entre 60 et 80 milliards d’euros par an – nous y reviendrons dans le cadre de la discussion budgétaire.

Comment nos concitoyens pourraient-ils comprendre que Bercy soit seul juge de l’opportunité de rendre publique la liste qu’il détient ou d’engager des poursuites ? C’est parfaitement scandaleux ! Si nous voulons faire un grand pas en faveur de la transparence, la clarification et la confiance dans l’honnêteté des responsables politiques, nous devons faire sauter le « verrou de Bercy » une bonne fois pour toutes. La majorité prétend incarner le renouveau et apporter un nouveau souffle. Eh bien, qu’elle souffle !

M. Bastien Lachaud. Nous avons déposé un amendement qui va plus loin en supprimant purement et simplement le « verrou de Bercy », car ce dispositif d’un autre temps est clairement inconstitutionnel dans la mesure où il méconnaît la séparation des pouvoirs. C’est en effet à l’institution judiciaire, singulièrement au parquet, et non à une administration, de décider s’il faut engager des poursuites.

En outre, ce verrou est en contradiction avec l’article 40 du code de procédure pénale, qui impose à tout fonctionnaire de dénoncer les faits illégaux dont il aurait connaissance dans l’exercice de ses fonctions. De fait, un inspecteur du fisc qui constate une fraude doit en référer à son supérieur hiérarchique et uniquement à celui-ci ; il ne peut absolument pas s’adresser au parquet. C’est ainsi que le lanceur d’alerte Rémi Garnier a été victime de mesures disciplinaires à répétition suite à sa dénonciation de l’affaire Cahuzac.

J’ajoute que les plus hautes institutions de notre pays elles-mêmes contestent ce dispositif. Je pense en particulier à la Cour des comptes, qui a relevé dans plusieurs de ses rapports que le « verrou de Bercy » conduisait à limiter les poursuites aux fraudes les plus simples et à épargner les plus répréhensibles, de sorte qu’il est particulièrement inefficace.

Enfin, le verrou de Bercy non seulement protège les responsables politiques, qui peuvent enterrer ces affaires, mais allonge les procédures pénales concernant des affaires de corruption ou de blanchiment d’argent.

Cette procédure est donc inefficace et immorale. Comment comprendre que le ministre des finances cherche à réaliser 4,5 milliards d’économies en rabotant ce qui ne peut plus l’être – la démission, ce matin, du chef d’état-major des armées en est une illustration –, alors que les auteurs de fraudes fiscales, dont le montant annuel s’élève à 90 milliards d’euros, ne sont jamais inquiétés ?

M. Olivier Marleix. Je m’étonne d’autant plus de la frilosité du Gouvernement que le Sénat ne propose pas d’abroger complètement le « verrou de Bercy ». Il souhaite en effet uniquement que le ministre du budget ne puisse plus retarder la procédure dans les affaires qui donnent déjà lieu à des poursuites pour une infraction connexe. Cette disposition entre donc parfaitement dans le champ de ce texte, puisqu’il s’agit de supprimer une sorte de pouvoir régalien d’ancien régime et de permettre à la justice de mener des investigations lorsqu’elle le juge nécessaire.

La rédaction du Sénat est équilibrée et représente un progrès. Du reste, l’argumentation du Gouvernement n’y répond pas entièrement. Encore une fois, je m’étonne de sa prudence et de sa volonté de ne rien changer en la matière.

Mme Cécile Untermaier. Je souscris aux propos de M. Marleix quant à la frilosité du Gouvernement qui, dans l’exposé sommaire de son amendement, estime nécessaire de maintenir la règle selon laquelle le ministre du budget ne peut « déposer plainte pour fraude fiscale qu’après saisine et avis conforme de la commission des infractions fiscales (CIF) », laquelle ne peut même pas s’autosaisir. Force est de constater que ce dispositif ne répond pas aux exigences du projet de loi que nous examinons.

M. Jean-Luc Warsmann. Je soutiens la position de notre rapporteure. Sous la précédente législature, j’ai travaillé sur ces sujets avec Mme Sandrine Mazetier, et je puis vous dire que la commission des infractions fiscales, créée en 1977, fait son travail. Sur 52 000 redressements fiscaux, mille environ font l’objet d’une procédure. Si l’ensemble de ces redressements sont traités par le parquet, il les classera sans suite car les tribunaux correctionnels ne peuvent absorber une telle masse de contentieux supplémentaires.

Ensuite, il est contraire à la réalité de dire que le « verrou de Bercy » bloque les procédures. Le parquet peut tout à fait instruire des plaintes pour escroquerie ou blanchiment de fraude fiscale. Du reste, M. Cahuzac a été poursuivi pour blanchiment de fraude fiscale, et ce sont ces poursuites qui ont permis de découvrir qu’il possédait un compte non déclaré à l’étranger. Il ne faut pas aborder ce sujet avec des idées trop simplistes et il convient donc de prendre le temps nécessaire pour y travailler.

Mme Naïma Moutchou. On voit bien l’intérêt que suscite la question du « verrou de Bercy », mais celui-ci répond bien à un double objectif : sanctionner le fraudeur et recouvrer l’impôt. La proposition du Sénat est intéressante, mais je crois que nous devons aborder la question avec un peu de recul, en envisageant toutes ses conséquences. Par ailleurs, il conviendrait d’auditionner le ministre du budget, mais aussi les magistrats et les procureurs qui sont directement concernés.

Mme Laurence Vichnievsky. Moi qui ai quarante ans de pratique judiciaire derrière moi, je puis vous dire, monsieur Warsmann, que le parquet ne peut pas exercer de poursuites en matière fiscale en l’absence d’une plainte préalable de la commission des infractions fiscales. Vous avez raison pour ce qui est de l’escroquerie. En revanche, avant d’engager des poursuites pour blanchiment de fraude fiscale, il faut d’abord établir la fraude fiscale elle-même, qui est l’infraction première.

Le groupe MODEM partage la position du Sénat. Peut-être même pourrions-nous envisager d’examiner cette question de manière générale, plus tard, à tête reposée, car, au-delà des sanctions financières qui relèvent de Bercy, l’exercice des poursuites pénales soulève la question de la séparation des pouvoirs. Nous sommes donc opposés à l’amendement du Gouvernement.

M. Ugo Bernalicis. Je rappelle que le texte a trait à la vie publique, et pas uniquement au personnel politique. Dès lors, ni l’amendement adopté par le Sénat, qui représente un premier pas, ni une disposition qui irait plus loin, comme nous le proposons, ne sont hors sujet. De plus, lorsqu’on constate que nombre de corrupteurs ne sont pas poursuivis pour des infractions fiscales, on peut se poser beaucoup de questions.

Je suis très étonné par l’argument de la rapporteure. Il me semble que l’amendement sénatorial est le fruit de débats. Plutôt que de proposer de le compléter ou de le préciser, le Gouvernement souhaite le supprimer pour étudier, éventuellement, la possibilité de légiférer ultérieurement sur le sujet. Mais, dans ce cas, il ne fallait pas nous présenter ce texte dans la précipitation ! Il est prévu que nous examinions un projet de loi constitutionnel dans un an. Pourquoi ne pas avoir attendu un an pour réfléchir et aller au fond des sujets ? On se cache derrière des arguments d’inconstitutionnalité pour prendre des demi-mesures qui nous font passer pour des drôles auprès de nos concitoyens.

J’espère que nos collègues du groupe La République en marche ne se prononceront pas comme un seul homme pour la suppression de cet article, car c’est une bonne disposition. Il faut même aller plus loin. C’est pourquoi nous avons déposé un amendement visant à supprimer purement et simplement le « verrou de Bercy ». Mais peut-être la majorité ne souhaite-t-elle pas que l’on puisse défendre cette proposition.

En tout cas, il me paraît important que l’institution judiciaire puisse exercer des poursuites en matière fiscale sans dépendre de l’avis d’une commission de Bercy. Si l’affaire Cahuzac a abouti, ce n’est pas grâce à cette commission, c’est grâce à l’enquête de Mediapart. Faut-il déposer un amendement pour confier à Mediapart le soin de s’occuper de ces affaires pour le compte de l’État ? La quasi-totalité des affaires de ce type qui concernent des hommes politiques sont dévoilées par la presse ; c’est symptomatique de notre incapacité, à nous responsables poltiques, à faire le ménage chez nous. Quant à moi, je souhaite que ce ménage soit fait par une justice indépendante.

M. Charles de Courson. Madame la rapporteure, vous avez indiqué qu’il conviendrait, avant de légiférer sur ce sujet, de consulter les juridictions financières. Pour avoir été, en tant que magistrat à la Cour des comptes, rapporteur à la CIF, je peux vous raconter comment cela se passe. Tout d’abord, il n’y a jamais de gros poisson. Pourquoi ? Parce que Bercy leur donne le choix : soit ils paient, soit ils sont renvoyés devant la commission des infractions fiscales, dont l’avis est conforme dans la plupart des cas. Voilà pourquoi Bercy s’accroche et maintient ce système d’Ancien Régime.

La position du Sénat est très prudente, beaucoup plus que l’amendement radical de nos collègues – qui pourraient s’appeler les « Insoumis radicaux ». Moi, cela fait vingt-cinq ans que je tente de faire sauter le « verrou de Bercy », car il rompt l’égalité des citoyens devant la loi, notamment pénale. Soit l’avis de la commission des infractions fiscales est défavorable, et le ministre ne peut pas saisir la justice, soit il est favorable, et le ministre est tenu de saisir la justice. C’est un système malsain !

Mes chers collègues, si vous voulez mettre fin à l’Ancien Régime, bien que ce dispositif soit plus récent… il faut soutenir le Sénat et rejeter les arguments du Gouvernement. Celui-ci prétend notamment que « la saisine de la CIF assure une homogénéité de l’action pénale contre la fraude fiscale ». Or, ce n’est absolument pas vrai, puisqu’en la matière, c’est l’administration fiscale qui fait la loi, si je puis dire, en s’abstenant de saisir la commission des gros dossiers. En termes financiers, ce n’est pas idiot, mais les intérêts financiers me semblent moins importants que le respect du principe d’égalité des citoyens devant la loi pénale. C’est pourquoi je vous invite à repousser l’amendement du Gouvernement.

M. Jean-Luc Warsmann. Si l’on confie ce contentieux au parquet, l’action pénale ne sera plus homogène, car chaque parquet mènera une politique de poursuite différente.

Mme Laurence Vichnievsky. Je m’étrangle !

M. Stéphane Peu. Nous estimons tous que la création d’un parquet national financier est une des grandes avancées de ces dernières années. Mais celui-ci est confronté à l’article L. 228 du livre des procédures fiscales, qui fait du ministre de l’économie et des finances le véritable juge d’instruction en matière de fraude fiscale, puisque les poursuites dépendent de son avis. C’est bien ce verrou qu’il s’agit de faire sauter. Certes, nous pouvons envisager une suppression plus large que celle qui nous est proposée, mais, en matière de moralisation de la vie publique, le moins que l’on puisse faire est de suivre le Sénat. C’est pourquoi nous sommes contre l’amendement du Gouvernement.

M. Dominique Potier. Le groupe Nouvelle gauche estime que, dans ce domaine, nous sommes trop souvent pompiers et trop rarement architectes. Le Sénat nous offre l’occasion d’agir en architectes en favorisant la prévention. À cet égard, il me semble que la possibilité pour la commission de s’autosaisir est une piste qui mériterait d’être explorée. La sagesse voudrait que l’on rejette l’amendement du Gouvernement et que nous fassions confiance à celui-ci pour apporter, en séance publique, les précisions nécessaires de manière à éviter des effets connexes néfastes.

Mme la rapporteure. Monsieur Bernalicis, si nous examinons cette disposition en urgence, ce n’est pas de notre fait : elle ne figurait pas dans le projet de loi initial et y a été introduite par le Sénat. En tout état de cause, nos débats montrent qu’il s’agit d’une question extrêmement complexe, et il serait vain de croire que l’ajout de ce dispositif réglerait toutes les questions relatives aux procédures appliquées en matière de fraude fiscale. De fait, les sénateurs n’ont pas mesuré toutes les conséquences qu’il pourrait avoir au plan technique, pour les magistrats, au plan de l’efficacité du recouvrement du produit de la fraude ou au plan de l’égalité des citoyens face aux poursuites.

Je souscris pleinement aux propos du président Warsmann. Il est vrai qu’actuellement, le « verrou de Bercy » n’empêche pas les poursuites pour blanchiment de fraude fiscale ou pour escroquerie. À preuve, M. Cahuzac a été poursuivi pour blanchiment et, en l’espèce, le « verrou de Bercy » n’a joué aucun rôle. L’affaire a été rendue publique par des lanceurs d’alerte et des journalistes, et il continuera d’en être ainsi. La justice a fait son œuvre, dans ce dossier comme dans de nombreux autres.

J’appelle également votre attention sur le fait que nous n’avons pas de remontées particulières du parquet national financier faisant état d’un blocage de l’administration fiscale l’empêchant d’exercer des poursuites.

Enfin, à ceux qui considéreraient que la décision de poursuivre ou non dépend du ministre ou de ses services, j’indique que la commission des infractions fiscales est composée, depuis 2015, de magistrats, de conseillers de la Cour des comptes et de personnalités qualifiées, et que son avis lie le ministre du budget. Il ne faudrait donc pas laisser accroire que celui-ci est tout-puissant en matière de poursuite des infractions fiscales. C’est la raison pour laquelle je suis favorable à l’amendement du Gouvernement.

M. Stéphane Mazars, président. Je vais maintenant mettre aux voix l’amendement CL111 du Gouvernement.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 1erter est supprimé.

L’amendement CL35 de Mme Danièle Obono n’a plus d’objet.

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRÉVENTION DES CONFLITS D’INTÊRETS

Article 2
(art. 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires)

Prévention et traitement des conflits d’intérêts des parlementaires

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 propose une nouvelle définition des conflits d’intérêts pour les parlementaires, que les assemblées auront pour mission de prévenir et de faire cesser. La mise en œuvre de ces règles devra figurer dans le règlement de l’assemblée concernée.

La définition proposée retient les conflits entre un intérêt public et des intérêts privés, mais pas ceux qui peuvent exister entre plusieurs intérêts publics. Elle correspond à celle qui prévaut aujourd’hui au Sénat ; elle s’écarte, en revanche, de celles qui figurent dans la loi pénale, dans la loi civile et dans le règlement de l’Assemblée nationale. L’article 2 crée enfin un registre des déports accessible au public.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a modifié l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires pour faire figurer, à son article 4 quater, que « le bureau de chaque assemblée, après consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, détermine des règles en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts. Il veille à leur respect et en contrôle la mise en œuvre ».

Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a adopté sans modification la rédaction du Gouvernement.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Un amendement de la rapporteure a inclus dans la définition du conflit d’intérêts applicable aux parlementaires les interférences entre plusieurs intérêts publics.

I. L’ÉTAT DU DROIT

En l’absence de dispositif répressif comparable à l’infraction pénale de prise illégale d’intérêts (47), la lutte contre les conflits d’intérêts à l’Assemblée nationale et au Sénat a essentiellement pris la forme de mécanismes préventifs : par la définition d’incompatibilités avec le mandat parlementaire d’abord (48), avec l’émergence de règles et d’organes de déontologie plus récemment.

Le Sénat s’est doté, en 2009, d’un comité de déontologie parlementaire, composé exclusivement de sénateurs et disposant d’attributions consultatives, et dont les modalités de fonctionnement sont régies par l’instruction générale du bureau.

L’Assemblée nationale a fait le choix de solliciter une personnalité extérieure pour veiller à la prévention des conflits d’intérêts (49). La fonction de déontologue a été créée par arrêté du bureau du 6 avril 2011. La résolution n° 437 du 28 novembre 2014 l’a transcrite dans le Règlement de l’Assemblée nationale.

Extraits du Règlement de l’Assemblée nationale

Article 80-1

1 Le Bureau établit un code de déontologie définissant les obligations déontologiques s’imposant aux députés. Ce code détermine notamment les règles en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts, entendus comme toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif du mandat.

2 Le Bureau veille au respect de ce code de déontologie et en contrôle la mise en œuvre. Il nomme à cet effet un déontologue.

Article 80-2

1 Le déontologue de l’Assemblée nationale est une personnalité indépendante nommée par le Bureau, à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, sur proposition du Président et avec l’accord d’au moins un président d’un groupe d’opposition.

2 Il exerce ses fonctions pour la durée de la législature et son mandat n’est pas renouvelable. Il ne peut en être démis qu’en cas d’incapacité ou de manquement à ses obligations, sur décision du Bureau prise à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, sur proposition du Président et avec l’accord d’au moins un président d’un groupe d’opposition.

Article 80-3

1 Le Bureau consulte le déontologue pour la détermination des règles du code de déontologie en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts.

2 Le déontologue peut être saisi par tout député qui souhaite, pour son cas personnel, le consulter sur le respect des règles définies dans le code de déontologie. Les demandes de consultation et les avis donnés sont confidentiels et ne peuvent être rendus publics que par le député concerné.

3 Le déontologue et les personnes qui l’assistent dans sa mission sont tenus au secret professionnel et ne peuvent faire état d’aucune information recueillie dans l’exercice de leurs fonctions.

4 Le déontologue remet au Président et au Bureau un rapport annuel dans lequel il présente des propositions aux fins d’améliorer le respect des règles définies dans le code de déontologie et rend compte des conditions générales d’application de ces règles sans faire état d’éléments relatifs à un cas personnel. Ce rapport est rendu public.

Article 80-4

1 Lorsqu’il constate un manquement aux règles définies dans le code de déontologie, le déontologue en informe le député concerné ainsi que le Président. Il fait au député toutes les recommandations nécessaires pour lui permettre de se conformer à ses obligations. Si le député conteste avoir manqué à ses obligations ou estime ne pas devoir suivre les recommandations du déontologue, celui-ci saisit le Président, qui saisit le Bureau afin que celui-ci statue, dans les deux mois, sur ce manquement.

2 Le Bureau peut entendre le député concerné. Cette audition est de droit à la demande du député.

3 Le Bureau, lorsqu’il conclut à l’existence d’un manquement, peut rendre publiques ses conclusions, formuler toute recommandation destinée à faire cesser ce manquement et proposer ou prononcer une peine disciplinaire dans les conditions prévues aux articles 70 à 73.

Le code de déontologie mentionné à l’article 80-1 du Règlement indique notamment que « les députés doivent agir dans le seul intérêt de la Nation et des citoyens qu’ils représentent, à l’exclusion de toute satisfaction d’un intérêt privé ou de l’obtention d’un bénéfice financier ou matériel pour eux-mêmes ou leurs proches » (article 1er). Par ailleurs, « en aucun cas, les députés ne doivent se trouver dans une situation de dépendance à l’égard d’une personne morale ou physique qui pourrait les détourner du respect de leurs devoirs tels qu’énoncés dans le présent code » (article 2).

Les manquements au code de déontologie identifiés par le déontologue font l’objet d’un traitement en deux phases :

–  un échange avec le député pour l’inciter à régulariser sa situation ;

–  en cas d’échec, une transmission au bureau de l’Assemblée nationale qui statue sur la violation, peut rendre publiques ses conclusions, et décide de l’opportunité d’une sanction disciplinaire pouvant aller jusqu’à la censure avec exclusion temporaire – sanction qui emporte de droit la privation, pendant deux mois, de la moitié de l’indemnité parlementaire allouée au député.

L’Assemblée nationale a fait le choix d’une définition du conflit d’intérêt identique à celle du droit civil, qui présente également l’avantage d’une proximité avec celle retenue dans le code pénal pour l’incrimination de prise illégale d’intérêt. Le Sénat s’est, en revanche, singularisé en excluant de ses règles déontologiques l’objectif de prévention d’un conflit entre intérêts publics.

Prévention et répression des situations de conflit d’intérêts

 

Personnes concernées

Situations à prévenir

Prise illégale d’intérêt – art. 432-12 du code pénal

Personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public ou investie d’un mandat électif public, sauf parlementaires et magistrats

Prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement

Droit civil – art. 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique

Membres du Gouvernement, élus locaux, personnes chargées d’une mission de service public, membres des autorités administratives et publiques indépendantes, fonctionnaires

Toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction

Assemblée nationale – art. 80-1 du Règlement

Députés

Toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif du mandat

Sénat – art. XX bis de l’Instruction générale du Bureau

Sénateurs

Toute situation dans laquelle les intérêts privés d’un membre du Sénat pourraient interférer avec l’accomplissement des missions liées à son mandat et le conduire à privilégier son intérêt particulier face à l’intérêt général

Parlement européen – art. 3.1 du code de conduite

Représentants français au Parlement européen

Intérêt personnel qui pourrait influencer indûment l’exercice des fonctions en tant que député.

Source : commission des Lois de l’Assemblée nationale.

Enfin, la prévention des conflits d’intérêts passe également par la bonne gestion des activités des groupes d’intérêts (lobbies). Les 27 février et 26 juin 2013, le Bureau de l’Assemblée nationale a encadré les conditions de cette représentation d’intérêts en insistant sur des impératifs de transparence, qui doit conduire les représentants d’intérêts à faire savoir qui ils représentent et pour le compte de qui ils agissent, de publicité, pour permettre à tous les citoyens de savoir dans quelles conditions se déroulent les contacts entre leurs élus et les représentants d’intérêts, et de déontologie, c’est-à-dire la soumission de l’activité des représentants d’intérêts à un ensemble de droits et de devoirs. Il en a résulté l’ouverture d’un registre des représentants d’intérêts.

Ce dispositif s’est renforcé avec la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. Celle-ci a confié à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique la création d’un répertoire numérique des représentants d’intérêts, ouvert depuis le 3 juillet 2017.

II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

L’article 2 du projet de loi réécrit l’article 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958. Auparavant du ressort des bureaux des assemblées, la définition du conflit d’intérêts applicable aux députés et sénateurs y figurerait désormais.

La définition proposée s’inspire de celle du Sénat : une interférence entre « un intérêt public et des intérêts privés ». Le Gouvernement justifie sa préférence dans l’étude d’impact jointe au projet de loi en avançant que les parlementaires, « bien que représentants de l’ensemble de la Nation, n’en restent pas moins élus dans une circonscription territoriale. Certains d’entre eux sont également titulaires d’un mandat local. Dans ces conditions, [opter pour] une définition en termes d’interférence entre l’intérêt public, dont ils sont garants en tant qu’investis d’un mandat parlementaire national, et un autre intérêt public, pourrait conduire, par exemple, un parlementaire à devoir s’abstenir systématiquement lorsque serait en débat (...) un projet dont il aurait par ailleurs à connaître dans sa circonscription ou au titre de son mandat local ».

Le soin de déterminer les conditions dans lesquelles les parlementaires veillent à prévenir ou à faire cesser un conflit d’intérêts, le cas échéant après consultation du déontologue, est laissé au soin de chaque assemblée, qui édicte les modalités de mise en œuvre de ces règles dans son règlement. Ce dernier point signifie que le Conseil constitutionnel sera amené à apprécier les options retenues par les deux assemblées (50).

Par ailleurs, le dernier alinéa de l’article 2 du projet de loi procède à la création d’un registre public des déports dans chacune des assemblées. La procédure de déport, bien connue des magistrats (51) et des élus locaux (52), conduit une personne à s’abstenir de siéger ou de prendre une décision lorsqu’elle estime se trouver en situation de conflit d’intérêts.

Les lois n° 2013-907 du 11 octobre 2013, relative à la transparence de la vie publique, et n° 2016-483 du 20 avril 2016, relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, ont consacré l’obligation pour certains responsables publics – ministres, élus locaux, membres du collège d’une autorité administrative ou publique indépendante – de se déporter dans l’hypothèse où ils seraient confrontés à un conflit d’intérêts. Elles ne sont cependant pas applicables aux parlementaires (53), dont :

–  les opinions et les votes émis dans l’exercice de ses fonctions ne peuvent donner lieu à poursuite, recherche, arrestation, détention ou jugement (54) ;

–  le vote est personnel, dégagé de tout intérêt lié à ses électeurs ou à sa circonscription d’élection (55).

Le code de déontologie de l’Assemblée nationale, s’il prescrit aux députés de s’abstenir de tout conflit d’intérêts et de « prendre toute disposition pour résoudre un tel conflit d’intérêts au profit du seul intérêt général (56)», n’enjoint jamais de s’abstenir de prendre part à un vote. De plus, si des députés ont pu décider de se déporter de leur propre initiative lorsqu’ils ont estimé être confrontés à un conflit d’intérêts, au besoin sur recommandation du déontologue de l’Assemblée nationale, cette décision est demeurée volontaire et, dans l’hypothèse inverse, aurait difficilement pu fonder une sanction disciplinaire. L’article 2 précise d’ailleurs que le registre des déports aura un caractère public afin que s’organise un contrôle citoyen sur le comportement des députés et sénateurs, et n’impose pas aux assemblées de prévoir des sanctions disciplinaires en répression d’éventuels manquements.

III. UNE DISPOSITION NON MODIFIÉE PAR LE SÉNAT

L’article 2 du projet de loi a satisfait le Sénat : aucun amendement n’a été adopté ni même déposé, tant en commission des Lois qu’en séance publique.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS

La Commission s’est opposée à la définition restrictive du conflit d’intérêts applicable aux parlementaires. La rédaction adoptée par le Sénat, qui s’inspirait directement de son instruction générale du bureau, néglige la perspective d’une interférence entre l’intérêt public, général et national que doivent poursuivre députés et sénateurs, et d’autres intérêts portés par des personnes publiques – collectivités territoriales, entreprises publiques, voire États étrangers.

Sur proposition de la rapporteure, la Commission a donc adopté une rédaction conforme à celle qui prévaut dans la loi du 11 octobre 2013, qui inclut les conflits entre plusieurs intérêts publics. Elle a également apporté une amélioration rédactionnelle à l’article 2.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL126 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement a pour objet de revenir à la définition du conflit d’intérêts privilégiée par l’Assemblée nationale pour ce qui est de l’exercice des missions du législateur. La définition du Sénat ne prend en compte que le conflit entre des intérêts publics et privés.

Je propose une définition qui inclut le conflit entre intérêts publics. Mieux vaut faire en effet la plus grande clarté sur les raisons qui poussent les parlementaires à prendre telle ou telle position. Les parlementaires ont des liens avec les territoires où ils sont élus ; ils peuvent aussi, dans une mesure réduite désormais, exercer des fonctions au sein des collectivités territoriales ou d’établissements publics.

Comme élu de la nation, le parlementaire contribue à la formation de la volonté générale et n’est, en aucun cas, le mandataire d’intérêts particuliers, fussent-ils publics. Pour cette raison, il est proposé de retenir à l’article 2 la définition des conflits d’intérêts qui prévaut dans la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Cette définition large du conflit d’intérêts n’entraînera pas nécessairement l’obligation systématique de déport. Au contraire, dans l’un de ses avis récents, le déontologue de l’Assemblée nationale souligne que cette disposition permettra d’assurer la clarté et la transparence et de montrer que l’élu agit en toute impartialité, car ses intérêts d’autre nature seront ainsi connus.

Revenons donc à une vision plus large du conflit d’intérêts.

M. Raphaël Schellenberger. Vous vous dites préoccupée par la notion de conflits entre intérêts publics. Mais nous ne sommes pas des élus hors sol, car nous sommes confrontés à des problématiques locales qui doivent être prises en compte au niveau national. La fermeté proposée ne me semble pas de mise et je suis donc opposé à cet amendement.

M. Ugo Bernalicis. J’y suis pour ma part favorable : au cours de nos auditions, je me suis aperçu qu’il y avait un manque qu’il s’agit en effet de combler. Telle sera notre ligne de conduite dans ce débat : nous soulignerons tout ce qui nous paraîtra aller dans le bon sens et nous le voterons.

M. Philippe Latombe. Nous soutiendrons aussi l’adoption de cet amendement, car nous étions favorables à une réécriture.

M. Arnaud Viala. L’exposé des motifs me pose problème. Que l’on exclue les conflits entre des intérêts publics, pourquoi pas. Mais je ne puis vous suivre, Madame la rapporteure, lorsque vous allez par extension vers la déterritorialisation de l’élu parlementaire.

Ce problème n’a de toute façon pas sa place dans une loi ordinaire. Il conviendrait d’en discuter plutôt lorsque nous examinerons le projet de loi sur l’introduction de la proportionnelle. Si nous voulions instaurer une liste unique nationale, nous couperions court à cette possibilité de conflits d’intérêt.

Mme Cécile Untermaier. Je suis favorable à l’adoption de cet amendement. C’est une excellente chose que de reprendre la définition contenue dans la loi de 2013. Ne confondons pas relation d’intérêt et conflit d’intérêts. On peut très bien avoir à discuter un texte se rapportant à notre mandat d’élu municipal sans être dans le conflit d’intérêts ! L’appréciation sera portée dans le cadre du registre des déports.

M. Philippe Gosselin. La définition proposée par l’amendement est très large. Son exposé des motifs va également très loin. Dans chaque vote, des dizaines de déport deviendraient envisageables. Au sein de la commission, un magistrat ou un élu local devront-ils se déporter quand nous traitons de la procédure pénale ou de la réforme territoriale ? Il me semble que cela va très loin. L’introduction de cette notion de conflits d’intérêts publics est une source de flou et risque de nous emmener très loin.

Mme Delphine Batho. Comme l’a dit notre collègue Cécile Untermaier, ce n’est pas la question du territoire qui pose problème. Il s’agit plutôt de l’absence d’intérêt direct et personnel. C’est au demeurant une définition qui figure dans le règlement de l’Assemblée nationale. Cela s’étend à tous les fonctionnaires aujourd’hui, comme à tous les élus locaux, en vertu du code pénal. Nous ne faisons donc que reprendre la définition la plus largement admise.

M. Philippe Gosselin. Je ne vois pas de raison d’extirper cette disposition du règlement de l’Assemblée nationale pour la mettre dans la loi. Ce n’est pas bon.

Mme Delphine Batho. La définition retenue du conflit d’intérêt me semble être la bonne. Mais, à l’alinéa 5 de l’article 2, nous sommes en présence de deux logiques différentes. Soit l’on empêche la situation où le parlementaire se trouverait en position de conflits d’intérêts et le déport n’est pas nécessaire. Soit l’on crée un registre des déports si des risques de conflits subsistent. Je suis quant à moi favorable à la première solution car je ne veux pas que les députés se trouvent en situation de conflit d’intérêt.

La Commission adopte l’amendement. En conséquence, l’amendement CL12 de Mme Untermaier tombe.

La Commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL127 de la rapporteure.

Elle adopte l’article 2 modifié.

Article 2 bis A (supprimé)
Encadrement des conflits d’intérêt dans la fonction publique

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 bis A résulte d’un amendement adopté par le Sénat avec avis défavorable de la commission des Lois et du Gouvernement. Il interdit de nommer à une fonction d’intérêt général (relevant de la procédure de l’article 13 de la Constitution) une personne qui aurait travaillé, au cours des trois années précédentes, dans une entreprise ayant des liens avec l’organisme au sein duquel elle exercerait sa fonction.

Par ailleurs, cet article interdit la participation des personnes exerçant actuellement une fonction d’intérêt général à une délibération concernant une entreprise dans laquelle ils ont travaillé au cours des trois années précédant cette délibération et qui entretient des liens avec l’organisme auquel elles sont rattachées.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

L’article 2 bis A est issu d’un amendement adopté en séance publique par le Sénat à l’initiative de Mme Marie-Noëlle Lienemann contre l’avis de la commission des Lois et du Gouvernement. Son champ d’application couvre les emplois pour lesquels le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce dans les conditions fixées à l’article 13 de la Constitution

Ces emplois sont ceux qui, selon les termes de l’article 13 de la Constitution, revêtent une importance particulière « pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation ». Dans ces hypothèses, la nomination ne peut avoir lieu qu’après avis des commissions permanentes compétentes des deux assemblées, l’addition des votes négatifs dans chaque commission y faisant échec lorsqu’elle représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Le Sénat a souhaité que ces emplois soient incompatibles avec l’exercice, au cours des trois dernières années, de fonctions au sein d’une société contrôlée par la personne morale à laquelle ils se rattachent.

Par ailleurs, l’article 2 bis A interdit aux personnes occupant un tel emploi de prendre part à une délibération concernant une entreprise dans laquelle elles ont travaillé au cours des trois années précédentes, ou d’y détenir des intérêts.

Il est enfin précisé que la violation des règles édictées est constitutive de l’infraction réprimée par l’article 432-13 du code pénal relatif à la prise illégale d’intérêts des anciens agents publics ou élus locaux (57).

À l’initiative du Gouvernement cet article a été supprimé par la Commission qui a considéré que le dispositif de prévention des conflits d’intérêts actuellement en place pour les emplois à décision du gouvernement permet d’atteindre l’objectif recherché sans pour autant restreindre de façon générale les possibilités de recrutement sur ces emplois, et en particulier le recrutement de personnes ayant développé des compétences dans le secteur privé en lien avec les missions qui leur sont confiées.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL112 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Cet amendement tend à la suppression de cet article introduit par le Sénat. Les sénateurs ont en effet inséré subrepticement dans le texte, par voie d’amendements, des dispositions relatives à la fonction publique. Ce sujet me semble plutôt devoir être traité de manière complète et globale dans les mois qui viennent. C’est pourquoi je m’opposerai à chaque fois aux ajouts opérés par le Sénat en ce domaine.

En l’espèce, sous couvert de lutter contre le pantouflage, la disposition adoptée par nos collègues interdirait de promouvoir à la tête d’un groupe public le directeur d’une de ses filiales. Cela n’a pas de sens.

M. Olivier Dussopt. J’ai du mal à comprendre : ne veut-on pas rétablir la confiance dans l’action publique ? Non contente de qualifier l’action de nos collègues sénateurs de « subreptice », ce qui n’est guère aimable, vous entendez vous opposer à tout ce qu’ils ont adopté afin de renforcer la probité, la transparence ainsi que la clarté dans les nominations. Voilà qui me semble bien peu cohérent avec l’objet du projet de loi. Saisissons plutôt cette occasion d’améliorer la transparence.

M. Olivier Marleix. La garde des Sceaux nous a dit elle-même que le projet de loi porte d’abord sur les conflits d’intérêts. D’ailleurs, la loi de 2013 instaurant la Haute autorité pour la transparence de la vie publique visait à la fois les élus et les emplois faisant l’objet d’une nomination en Conseil des ministres. Tout à coup, il faudrait restreindre le champ du conflit d’intérêts aux seuls élus. Votre position, madame la rapporteure, est une position de recul et de frilosité.

L’argument du cavalier législatif ne tient pas davantage. Grâce à cet article nouveau, il ne serait pas possible de nommer à la tête de la commission de régulation de l’énergie un dirigeant des grands groupes de ce secteur, non plus qu’un dirigeant d’un groupe de télécommunications à la tête de l’Agence de régulation des communications électroniques et des postes. Cela me paraît à même d’apporter une garantie supplémentaire dans la prévention du conflit d’intérêts, qui fait l’objet même de ce projet. À moins que ce dernier ne soit qu’un texte d’antiparlementarisme, ce qui serait en contradiction avec les intentions affichées par le Gouvernement. En l’espèce, le Sénat s’est montré constructif, et il a adopté l’article nouveau à l’unanimité. Ne refermons pas la porte qu’il a ouverte dans le strict respect de la loi de 2013, afin de ne pas perdre cette unanimité : ce serait dommage.

Mme Danièle Obono. Votre explication, Madame la rapporteure, va à l’encontre de ce que nous a expliqué la garde des Sceaux. Saisi de ce texte, le Sénat a exercé son droit constitutionnel d’amendements, il n’y a là rien de « subreptice » ! Ne faisons-nous pas de même afin d’étendre la transparence et de restaurer la confiance dans l’action publique ? Vous expliquez que cela ne sert à rien et qu’il faudra s’en préoccuper plus tard. La présente loi ne serait ainsi qu’une loi d’affichage, dépourvue des outils aptes à lui permettre d’atteindre son objectif de restaurer la confiance. Cela ne va dans le sens ni des intentions affichées par le Gouvernement, ni de la confiance dans l’efficacité des travaux parlementaires.

M. Rémy Rebeyrotte. Cette loi ne saurait être l’alpha et l’oméga de la transparence : elle ne saurait régler d’un coup d’un seul trente ans de débats sur ce thème. Examinée en session extraordinaire, elle vise à prendre rapidement des mesures relatives aux statuts, qu’il s’agisse de celui du candidat, du parlementaire ou du collaborateur, afin de rétablir la confiance des citoyens. Sans doute conviendra-t-il ensuite de reprendre les autres éléments mis en avant par nos collègues, afin d’adopter un texte d’une autre nature.

M. Bastien Lachaud. Voilà qui confirme que la véritable intention du Gouvernement est de stigmatiser les parlementaires, comme s’il les craignait. Que je sache, madame la rapporteure, le Sénat n’a pas la réputation d’être peuplé de radicaux échevelés… Sa sagesse est même sa raison d’être institutionnelle. Les citoyens auront confiance dans leurs élus s’ils ont du pouvoir et s’ils l’exercent.

Pourquoi dès lors contester aux sénateurs le droit d’amendement et refuser de débattre au fond de dispositions qu’ils ont adoptées à l’unanimité ? A quoi servons-nous si nous ne pouvons user de ce droit ? Pourquoi le Gouvernement ne recourt-il pas à un vote bloqué pour aller plus vite encore ? Donnons plutôt du temps au temps et laissons aux parlementaires le temps de travailler.

Mme Laurence Vichnievsky. Au sein du groupe MODEM, nous sommes attachés à la cohérence du texte. Or, il est cohérent que les personnes concernées appartiennent à la sphère politique. C’est aussi pourquoi nous proposerons que le titre du projet fasse explicitement référence à la transparence politique.

Il me semble que nous devrons discuter plus et plus longtemps des autres sphères que sont la fonction publique, les syndicats et les grandes associations.

Avec cette disposition sur les conflits d’intérêts impliquant les fonctionnaires, en cas de pantouflage ou de nomination à un emploi public, ne risquons-nous d’ailleurs pas de nous priver de talents ? Nous aurons aussi à examiner cette question.

M. Jean-Luc Warsmann. J’ai été le rapporteur de la loi du 20 janvier 2017 qui porte statut général des autorités indépendantes. Si nous devions y interdire une nomination dès que quelqu’un a l’expérience d’un domaine, nous risquerions une perte de substance et il ne resterait guère que les professeurs d’université.

Il me semble que nous étions parvenus à un équilibre avec l’article 12 de cette loi : « Aucun membre de l’autorité administrative indépendante ou de l’autorité publique indépendante ne peut siéger ou, le cas échéant, ne peut participer à une délibération, une vérification ou un contrôle si : 1° Il y a un intérêt, au sens de l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée, ou il y a eu un tel intérêt au cours des trois années précédant la délibération, la vérification ou le contrôle ; 2° Il exerce des fonctions ou détient des mandats ou, si au cours de la même période, il a exercé des fonctions ou détenu des mandats au sein d’une personne morale concernée par la délibération, la vérification ou le contrôle ; 3° Il représente ou, au cours de la même période, a représenté une des parties intéressées. »

Certes, tout est perfectible. Mais cela nous avait semblé être le meilleur équilibre afin notamment de ne pas nous couper du vivier des compétences existantes. Ces autorités ont des décisions concrètes et techniques à prendre. À l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), on ne peut s’improviser spécialiste. C’est pourquoi je soutiens l’amendement de suppression du Gouvernement.

M. Dominique Potier. Montaigne disait qu’on appelait barbare ce qui n’était pas notre usage. En l’occurrence, nous ne sommes pas hors sujet au motif que nous abordons un sujet qui n’est pas dans l’intérêt politique du Gouvernement. Nous cherchons à aligner ces équivalences et ces obligations sur la loi de 2013. Nos propositions pourront être améliorées en séance publique, mais, je le répète, nous ne sommes pas hors sujet lorsque nous cherchons à améliorer le texte. Peut-être devriez-vous montrer plus de bienveillance, Madame la rapporteure, à l’égard de nos propositions qui concourent à restaurer la confiance.

Mme Delphine Batho. Ce débat de fond était en germe dans le discours qu’a tenu le Président de la République à Versailles. Pour nous, tout ce qui a trait au fonctionnement de l’appareil d’État et à sa perméabilité aux groupes de pression relève du débat sur la moralisation de la vie publique et participe de la restauration de la confiance des citoyens. Nous y reviendrons à l’occasion de l’examen d’autres amendements.

M. Raphaël Schellenberger. Nous entendons que certaines dispositions seraient prises non dans cette loi, mais dans une loi suivante, dont il n’est question que depuis hier et dont nous ignorons ce qu’elle comportera. Pour le présent texte, nous nous en tiendrions à l’essentiel. La gestion des conflits d’intérêts dans l’action publique me semble faire partie de l’essentiel.

Soyons vigilants sur la séparation des pouvoirs et ne traitons que des parlementaires, nous dites-vous. Mais, si ce texte ne devait concerner que les parlementaires, il suffirait alors de recourir au règlement de l’Assemblée nationale. En réalité, il doit concerner l’ensemble des pouvoirs.

Je défends cet article aussi parce que l’on sent une volonté de nourrir l’antiparlementarisme et de concentrer le pouvoir autour de l’exécutif et de la haute administration, tout en se gardant bien de traiter des conflits d’intérêt à ce niveau.

Monsieur Warsmann, vous dites en fait qu’un parlementaire compétent pourrait être en conflit d’intérêts tandis qu’un haut fonctionnaire compétent serait une chance pour la nation… Un peu de cohérence ! Tenons le même propos vis-à-vis des parlementaires comme de la haute administration.

M. Fabien Roussel. Ce texte jette l’opprobre sur les parlementaires. Pourquoi ne pas saisir l’occasion de lutter contre les groupes de pression et les conflits d’intérêt ? C’est pourtant un sujet important pour rétablir la confiance dans la vie politique et dans les élus.

Il ne s’agit pas seulement d’une question de compétences. Quand le sénateur Éric Bocquet s’est rendu dans les îles anglo-normandes, il s’est aperçu que le consul de France est aussi administrateur de BNP Paribas. Sans doute est-il très compétent, mais quels intérêts sert-il ? Voilà le problème. Les choses peuvent bien se passer, comme elles peuvent tourner au conflit d’intérêts. Saisissons l’occasion d’une clarification : c’est ainsi que l’on montrera qu’il y a un changement.

M. Ugo Bernalicis. Nous sommes tous « en marche » pour faire avancer ce débat et nous sommes plutôt de bonne volonté, mais, alors que nous avons pu voter en deux semaines un texte qui remet en cause l’intégralité du code du travail, nous ne pourrions pas conserver un amendement débattu et adopté au Sénat parce qu’il remettrait trop de choses en question ? Il semble qu’il y ait deux poids et deux mesures !

Le seul talent, la seule expérience que l’on demande à un parlementaire et, a fortiori, à la haute administration, c’est la vertu. Seule, elle garantit la République et la démocratie. Seule, elle assure que sera uniquement pris en compte l’intérêt général, fût-ce, parfois, au détriment des intérêts particuliers des siens.

Sans revenir sur le mépris dont fait preuve notre collègue à l’égard des professeurs d’université, rappelons que les entités administratives ont certes des dirigeants, mais qu’elles comptent surtout des techniciens compétents qui aident à la prise de décisions. Notre assemblée, par exemple, ne pourrait pas fonctionner sans les administrateurs qui travaillent avec nous. Ne confondons pas ce que l’on demande à un dirigeant, à savoir la vertu, et ce que l’on demande à un technicien !

Nous voulons évidemment que les parlementaires, comme la haute administration, fassent preuve d’un dévouement total à la chose publique. Ce texte devrait s’étendre bien au-delà des frontières qui lui sont assignées, et concerner le Président de la République, les membres du Gouvernement, et un certain nombre d’autres acteurs de la vie publique – puisque tels sont bien les termes de l’intitulé du projet de loi. Dès lors, je ne pense pas que les amendements hors-sujet soient nombreux dans cette discussion.

M. Arnaud Viala. Madame la rapporteure, il faut revenir aux promesses que vous avez faites aux Français. Alors que vous vous êtes engagés à moraliser la vie publique, nous allons nous retrouver avec un texte qui se contentera d’encadrer très strictement les moyens et l’exercice du mandat parlementaire. C’est un premier mensonge dont les Français vous tiendront rigueur. Vous avez changé le titre du texte, vous en changez le contenu, et vous refusez que l’on discute de son périmètre !

Vous demandez aux oppositions présentes dans cette salle d’être constructives ; elles le sont et cherchent à enrichir le texte. Nous voulons rétablir la confiance entre nos concitoyens et les institutions. Il est clair que cela ne se fera pas en muselant les élus qui doivent disposer des moyens et d’une administration qui leur permettent d’exercer librement leur mandat.

J’ai eu le désarroi de constater que des amendements, que j’avais déposés pour traiter de la question de la réserve gouvernementale en même temps que celle de la réserve parlementaire avaient été écartés au motif qu’ils n’entraient pas dans le périmètre du texte. Cela pose un véritable problème démocratique. De la même façon, madame la rapporteure, le fait que vous rejetiez toutes les dispositions ajoutées au Sénat ou proposées par les propositions des oppositions parce que, selon vos termes, « elles ne correspondent pas à l’esprit initial du texte présenté par le Gouvernement », constitue un véritable problème en ce début de législature.

Mme Cécile Untermaier. L’intitulé du projet déposé en juin dernier était clair : nous avions affaire à un « projet de loi rétablissant la confiance dans l’action publique ». Je ne comprendrais pas qu’un tel texte ne concerne que les parlementaires. Soit il faut totalement modifier l’ambition initiale, et expliquer clairement que le Gouvernement ne travaille plus que sur les assemblées, soit, si nous conservons ce texte, il faut cesser de prétendre que le pantouflage ou les conflits d’intérêts élargis à la sphère publique n’y ont pas leur place.

Mme la rapporteure. Certains d’entre vous ont prêté à la ministre de justice des propos qu’elle n’a pas tenus devant nous. Je rappelle que nous discutons d’un amendement du Gouvernement qui reflète en conséquence les positions de la garde des Sceaux.

Plusieurs textes récemment adoptés traitent des fonctionnaires. La loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires n’a même pas dix-huit mois. La loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi « Sapin 2 », comporte des dispositions sur ce sujet, de même que la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Avant de modifier à nouveau des textes relatifs à la nomination ou au statut des fonctionnaires, j’estime qu’il convient d’évaluer l’application des mesures déjà en vigueur. Il serait sage en conséquence de procéder à des auditions et d’essayer de bâtir un texte spécifique issu d’un vrai travail parlementaire.

En tant que présidente de notre Commission, je concrétiserai le souhait que je viens d’émettre comme rapporteure, en créant une mission d’information à la rentrée prochaine. Tous les groupes pourraient y être associés. Je vous propose de traiter ce sujet lors de notre prochain bureau. Cette mission d’information permettra d’aborder ce sujet et de d’envisager la suite de notre travail dans la sérénité.

Enfin, je précise que les parlementaires ne sont absolument pas écartés des dispositifs de nomination : les commissions permanentes des assemblées doivent se prononcer lorsque le Président de la République procède à une nomination. On ne peut pas parler du fait du prince. Les craintes que j’entends s’exprimer sont infondées.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 2 bis A est supprimé, et les amendements CL1 de M. Éric Straumann, et CL63 de M. Ugo Bernalicis tombent.

Article 2 bis (supprimé)
(art. 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique)

Registre des déports des membres du Gouvernement

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 bis, issu d’un amendement du Sénat, crée un registre des déports des membres du Gouvernement, voué à consigner les décrets par lesquels un ministre renonce à exercer l’une de ses attributions du fait d’un conflit d’intérêt ainsi que les absences au Conseil des ministres motivées par ces mêmes raisons.

Dernières modifications législatives intervenues

L’obligation de déport pour les membres du Gouvernement confrontés à un conflit d’intérêts est prévue par l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Elle prend la forme d’un décret qui confie l’attribution du ministre concerné à un autre membre du Gouvernement.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission a adopté un amendement du Gouvernement soutenu par la rapporteure portant suppression de l’article.

L’article 2 bis du projet de loi est issu d’un amendement du rapporteur du Sénat adopté par la commission des Lois. À la suite de la création d’un registre des déports pour les parlementaires à l’article 2, il prévoit l’ouverture d’un même registre recensant les cas de déport des membres du Gouvernement.

L’obligation de déport des membres du Gouvernement soumis à un conflit d’intérêts est réglée par l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013, relative à la transparence de la vie publique, et par le décret n° 2014-34 du 16 janvier 2014 relatif à la prévention des conflits d’intérêts dans l’exercice des fonctions ministérielles. Ces textes prévoient que :

–  lorsque le Premier ministre s’estime en conflit d’intérêts pour certaines de ses attributions, il les délègue au ministre premièrement nommé dans le décret relatif à la composition du Gouvernement ;

–  lorsqu’un ministre rencontre une telle situation, le Premier ministre exerce directement l’attribution ;

–  lorsque le conflit d’intérêts concerne un ministre délégué ou un secrétaire d’État, l’attribution est exercée par le ministre auquel il est rattaché.

Ce déport prend la forme d’un décret. Le cas s’est produit à deux reprises, à chaque fois en raison des fonctions exercées par le conjoint au sein d’un organisme lié au ministère concerné :

–  en 2014, lorsque, sur recommandation de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, l’ancienne secrétaire d’Etat chargée de l’enseignement supérieur et de la recherche, Mme Geneviève Fioraso, a renoncé a exercer ses prérogatives sur le Commissariat à l’énergie atomique (58) ;

–  en 2017, lorsque l’actuelle ministre des solidarités et de la santé, Mme Agnès Buzyn, a été déchargée des dossiers relatifs à l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (59).

En séance publique, la tentative du Gouvernement de supprimer l’article 2 bis au nom du principe de séparation des pouvoirs a succombé à l’avis défavorable du rapporteur.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS

Comme le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi (60), la Commission a considéré que la tentative de régir par la loi l’organisation du Gouvernement et, plus encore, les modalités de fonctionnement du conseil des ministres, heurtait le principe de la séparation des pouvoirs garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 (61).

En conséquence et conformément à l’avis de la rapporteure, la Commission a adopté un amendement du Gouvernement portant suppression de l’article 2 bis.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL114 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Je suis favorable à cet amendement de suppression de l’article, car je partage l’analyse juridique du Gouvernement.

M. Olivier Dussopt. Madame la rapporteure, vous donnez raison au Gouvernement qui invoque un risque constitutionnel alors que vous nous avez incités à adopter une nouvelle rédaction de l’article 1er en dépit de ce même risque, nous renvoyant à la réforme prévue pour le mois de septembre. À mon sens, en attendant la future loi constitutionnelle, nous pouvons prendre ce risque, s’il existe bien, et maintenir le registre de déports prévu pour les membres du gouvernement.

Je note par ailleurs que l’article 2 bis est parfaitement conforme au souhait que vous avez exprimé : il ne concerne que le personnel politique et en aucun cas la fonction publique. Nous ne sommes pas dans la confusion des genres que vous craigniez.

Il y a donc lieu de maintenir l’article 2 bis voté par le Sénat afin que la transparence ne s’applique pas aux seuls parlementaires, mais aussi aux membres du gouvernement.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 2 bis est supprimé.

Article 2 ter A (supprimé)
(art. L. 1 du livre des procédures fiscales [nouveau])

Interdiction pour le Gouvernement d’adresser des instructions dans le cadre de la délivrance de l’attestation fiscale

Résumé du dispositif et effets principaux :

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat, avec un avis favorable de la commission des Lois mais contre celui du Gouvernement. Il interdit à ce dernier d’adresser à l’administration fiscale des instructions dans des affaires individuelles ayant trait à la délivrance de l’attestation fiscale, prévue par l’article 2 du projet de loi organique examiné concomitamment au présent projet de loi, et dont l’objet est de s’assurer que les parlementaires ne méconnaissent pas leurs obligations en matière fiscale.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

À l’initiative de M. François Baroin et de certains de ces collègues, le Sénat a introduit un nouvel article au livre des procédures fiscales visant à interdire aux membres du Gouvernement d’adresser des instructions à l’administration des impôts portant sur des affaires individuelles dans le cadre de la délivrance de cette attestation.

Pour les auteurs de cet amendement, il s’agirait de « prévenir l’ingérence des membres du Gouvernement dans cette procédure qui relève strictement de l’administration fiscale » (62).

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission, la présomption d’ingérence n’étant pas étayée.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL113 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Avis favorable à cet amendement de suppression.

M. Olivier Marleix. Je ne comprends pas l’acharnement du Gouvernement et de la rapporteure à vouloir systématiquement supprimer tous les ajouts du Sénat. Je ne suis député que depuis cinq ans, mais je ne me souviens pas d’avoir vu un Gouvernement demander que l’on fasse table rase du travail du Sénat après que ce dernier s’est exprimé à la quasi unanimité – un texte a été approuvé à l’unanimité moins deux voix, l’autre à l’unanimité moins cinq voix. C’est totalement extravagant, et cela en dit long de votre esprit de fermeture. Lors des premiers jours de cette législature, j’ai entendu des discours d’ouverture sur la nécessité d’être constructif et de légiférer différemment ; je suis très étonné par ce qui se passe aujourd’hui. Les unes après les autres, vous refermez toutes les portes ouvertes par le Sénat. Il ne faudra pas nous reprocher que ce texte ne soit pas adopté à l’unanimité à l’Assemblée nationale.

Mme Danièle Obono. Madame la rapporteure, vous nous annoncez pour demain un « vrai travail parlementaire », mais que sommes-nous donc en train de faire selon vous ?

À moins, comme le disait notre président, que nous ne travaillions à marche forcée pour vider de son sens notre fonction et nier nos responsabilités de parlementaires. En rejetant tous les amendements et en supprimant tous les ajouts du Sénat, vous évitez le débat, et vous ne vous donnez pas les moyens de créer les outils qui rétabliraient la confiance et accroitraient la transparence.

M. Cédric Roussel. Ce n’est pas le tout d’être « en marche », encore faut-il emprunter le bon chemin. Si nous voulons rétablir la confiance envers les responsables politiques, et si nous voulons la probité, je ne comprends pas que l’on demande la suppression de cet article, en invoquant « l’impartialité de l’administration fiscale ». Je rappelle que le parquet financier ne peut être saisi que par le ministre de l’économie et des finances et par la commission des infractions fiscales.

Mme la rapporteure. Loin de nous l’idée de considérer que le travail que nous faisons ici doit être balayé d’un revers de la main ! Je vous l’ai dit : j’entends créer une mission d’évaluation des lois précédemment adoptées sur le statut des fonctionnaires. Une loi a été votée sur ce sujet il y a un an…

Le périmètre du projet de loi a certes été étendu par les sénateurs, mais nous sommes libres de considérer que les ajouts en question sont hors du champ que nous voulons traiter. Notre autonomie est entière, nous pouvons légitimement exprimer cette opinion dans le cadre du « travail parlementaire ».

Les questions relatives aux fonctionnaires et les autres points soulevés sont importants mais, dans le cadre du travail préparatoire effectué au sein de la Commission, nous n’avons entendu personne sur ces sujets, ni procédé à la moindre étude d’impact. Nous légiférerions très mal si nous intégrions tous ces sujets dans le projet de loi. Nous avons encore cinq ans pour travailler au sein de la commission des Lois. Je vous invite à me faire des propositions de thèmes de mission ou d’études… (Murmures.)

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas la question !

Mme la rapporteure. Je considère que ces dispositions ne seraient pas traitées correctement dans le cadre de ce projet de loi. C’est mon sentiment ; je ne vous demande pas de le partager, mais laissez-moi l’exprimer !

M. Stéphane Mazars, président. Il serait en effet de bonne méthode que chaque orateur puisse s’exprimer sans être interrompu, en particulier la rapporteure lorsqu’elle répond aux intervenants.

M. Jean-Luc Warsmann. Je voterai l’amendement de suppression car l’article 2 ter A est au mieux mal rédigé – au pire, il ne veut rien dire.

Écrire que « les membres du Gouvernement ne peuvent adresser à l’administration des impôts aucune instruction dans des affaires individuelles » laisse en effet sous-entendre qu’ils le peuvent dans les affaires collectives.

Et puis, pourquoi parler de ces instructions dans le cadre des attestations fiscales, alors que cela ne pourrait avoir de sens que dans le cadre de la politique du contrôle fiscal ?

La commission des Lois de l’Assemblée nationale s’honorerait à faire disparaître cette disposition bien mal écrite.

M. Arnaud Viala. Madame la rapporteure, sous les yeux des Français, alors qu’elle présente un texte relatif à la transparence de la vie publique, la majorité refuse de manière systématique tout ce qui proposé afin de l’enrichir et d’élargir son périmètre. Elle exonère ainsi l’exécutif et des pans entiers de la fonction publique de l’application de ces nouvelles dispositions.

Nous ne détricotons pas ce qui nous est proposé ; nous enrichissons le projet de loi, ce que vous refusez. Nous ne comprenons pas cette tactique. Sur le fond, elle va à l’encontre de votre promesse de modifier le système. Un certain nombre d’entre vous ont été élus grâce à une position antisystème, mais aujourd’hui vous verrouillez ce dernier. Au moins assumez-le !

M. Charles de Courson. Je crois qu’il faut soutenir le Gouvernement dans cette affaire.

Que signifie le fait de vouloir empêcher que « les membres du Gouvernement » adressent des instructions à l’administration des impôts ? Cette dernière n’est pas sous l’autorité du ministre de l’intérieur, mais sous celle du seul ministre chargé des impôts – aujourd’hui M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics.

De plus, l’attestation fiscale indique que le contribuable est à jour de ses obligations déclaratives et du paiement de ses impôts. Cette disposition me semble inutile, et même contre-productive. Elle crée une sorte de suspicion à l’égard de l’administration fiscale alors que le contrôle fiscal n’est pas piloté par le ministre. Si quelqu’un que vous connaissez prétend qu’il a été contrôlé pour des raisons politiques, signalez-le à la commission des Finances : nous entendrons le directeur général des finances publiques !

M. Sacha Houlié. J’ai l’impression que certains découvrent aujourd’hui le projet d’En Marche. Nous nous sommes engagés à respecter ce que nous avions promis dans notre programme. Le 6 avril 2016, lors de la création du mouvement, nous disions que les élus devaient être en règle avec leurs obligations fiscales. Le 2 octobre 2016, à Strasbourg, nous avons évoqué les questions du casier judiciaire vierge, de l’inéligibilité, et des emplois familiaux. Le 2 mars 2017, à l’occasion de la présentation du projet, nous avons parlé des incompatibilités et du financement de la vie publique. Le 14 juin, lorsque nous avons présenté notre projet entre les deux tours des élections législatives, nous avons soulevé les problèmes de l’IRFM et de la réserve parlementaire.

Ce qui se trouve dans le projet de loi est donc seulement ce que nous avons promis. Vous ne pouvez pas nous reprocher aujourd’hui de nous en tenir à ce que nous avons promis aux Français ni de faire ce pour quoi nous avons été élus. Ce serait, en tout cas, un grand paradoxe, en particulier pour les tenants du mandat impératif.

Mme Danièle Obono. Que mes collègues d’En Marche me le pardonnent, mais nous ne sommes pas ici l’Assemblée nationale d’En Marche ; nous sommes l’Assemblée nationale !

Nous pouvons tous nous mettre d’accord sur un certain nombre des dispositions du projet de loi et les voter. Mais le débat ne porte pas seulement sur le projet d’En Marche : il est plus large. Nous ne sommes plus en période électorale ; nous siégeons ensemble pour une législature. Vous êtes majoritaires, certes, mais l’Assemblée nationale est censée discuter et débattre largement de façon constructive. Notre travail de député ne consiste pas à retranscrire le programme d’En Marche, ou de quelque organisation que ce soit ; nous devons écrire des lois qui s’appliquent et permettent aux citoyens de se réapproprier la politique et de croire à nouveau que les institutions servent l’intérêt général.

Car c’est bien de l’intérêt général dont il est question dans nos débats, et les propositions faites en son nom devraient être prises en compte, même si elles vont au-delà de ce qu’annonçait le programme d’En Marche. Si ce n’est pas le cas, je demande à nouveau à nos collègues de La République en Marche : à quoi pensez-vous que nous servirons pendant cinq ans ? À quoi servons-nous si l’on ne nous demande que d’appliquer au mot près le programme d’En Marche ? (Applaudissements des députés Les Républicains.)

M. Olivier Dussopt. Monsieur le président, prenez cela comme une sorte de rappel au règlement sur le déroulement de nos travaux, mais je tiens à dire qu’il y a d’autres façons d’argumenter que de faire la liste de phrases prononcées dans des meetings électoraux. Ce n’est pas la meilleure façon de tourner la page d’une campagne.

De plus, ce que notre collègue d’En Marche vient de dire tranche singulièrement avec les propos de notre rapporteure au début de l’examen du projet de loi. Elle affirmait alors sa volonté et celle de la majorité de rester ouverts à l’ensemble des amendements proposés par tous les groupes de notre commission. Nous sommes loin de l’affirmation selon laquelle un texte ne serait bon que s’il s’en tient une série d’engagements pris en meeting !

Nous avons tous été minoritaires un jour quelque part, et nous avons tous eu à regretter l’attitude parfois sectaire ou fermée de directions ou de majorités. Cela ne peut qu’engager à l’ouverture.

Delphine Batho et moi-même avions dit notre surprise devant la façon dont la rapporteure avait présenté son avis favorable à l’article 1er sur lequel pèse un risque constitutionnel. Nous considérions à juste titre que cela permettait de prendre date.

J’ai entendu que le texte ne serait bon que s’il se limitait à des engagements pris durant la campagne électorale, mais, sur le régime des incompatibilités, sur le cumul entre le mandat parlementaire et d’autres activités, le projet de loi n’est pas à la hauteur des engagements pris. Le moment venu, vos propres arguments vous persuaderont donc sans doute d’adopter les amendements présentés sur ces sujets par notre groupe.

Mme Naïma Moutchou. Enrichir un texte, ce n’est pas faire de la surenchère ! La disposition issue du Sénat que l’amendement entend supprimer manque de clarté. C’est la raison pour laquelle je voterai l’amendement auquel la rapporteure est favorable.

M. Ugo Bernalicis. À mon tour de citer Emmanuel Macron s’exprimant dans le Journal du dimanche : « C’est une erreur de penser que le programme est le cœur d’une campagne électorale. » Après avoir dit que la politique était « mystique » et qu’elle était « un style », il ajoute : « C’est une magie, il faut définir le cœur de ce que l’on veut porter. » Un programme resserré devait en effet permettre d’avoir des marges de manœuvre une fois élu. L’idée était de laisser ensuite les assemblées transcrire le détail de l’esprit de la campagne. En effet, tout ne peut pas être dans un programme politique pour les élections présidentielles.

Même notre mouvement, qui a présenté un programme très détaillé avec quarante livrets thématiques et qui a publié une proposition de loi de vertu républicaine, a l’humilité de penser qu’il n’a pas tout prévu. Nous discutons au sein de notre groupe politique… (Exclamations et sourires.)

Nous n’avons pas l’impression de nous opposer à votre démarche en soutenant les articles votés par le Sénat puisque ce dernier a travaillé dans l’esprit de la campagne d’Emmanuel Macron. Vous devriez être extrêmement heureux.

Nous voterons les dispositions avec lesquelles nous sommes d’accord, et nous souhaitons aller plus loin en faisant usage de notre droit d’amendement. Ce droit est constitutionnel, s’il ne sert plus à rien, passons immédiatement au mandat impératif…

M. Sacha Houlié. Je croyais que vous étiez partisan du mandat impératif !

M. Ugo Bernalicis. Non, je n’y suis pas vraiment favorable. Je suis en revanche partisan de la révocation des élus, mais notre amendement à ce propos a été refusé.

Nous avons un travail à faire, et le droit d’amendement n’est pas à l’usage exclusif de l’opposition : la majorité peut aussi en user. J’ai constaté, lors des auditions, que votre groupe n’était pas un bloc uniforme. Certains veulent aller plus loin que d’autres, tant mieux ! J’espère que nous pourrons dégager des majorités autour de certaines de nos propositions.

M. Pacôme Rupin. J’ai du mal à comprendre l’argument récurrent qui remet en cause la légitimité du groupe majoritaire La République en marche lorsqu’il prend une position commune pour ou contre un amendement. Nous respectons le travail effectué par tous les groupes et nous sommes tout simplement en train de faire le nôtre.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence l’article 2 ter A est supprimé.

Après l’article 2 ter A

La Commission examine l’amendement CL38 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Madame la rapporteure, j’ai bien entendu qu’en qualité de présidente de la Commission, vous proposez la création d’une mission d’information sur les hauts fonctionnaires et les questions de déontologie et de conflits d’intérêts. Je m’en réjouis. Je ne peux toutefois m’empêcher de répéter que c’est la première fois que l’on nous présente un texte relatif à la régulation et à l’éthique de vie publique, qui ne s’intéresse qu’aux parlementaires. Ce n’était pas le cas de la loi de 2013 ni de la loi Sapin 2 dans lesquelles tous les acteurs de l’action publique étaient pris en compte.

J’espère que ce revirement et cette pudeur à évoquer la haute administration ne sont pas dus au fait que le Président de la République est inspecteur des finances et le Premier ministre membre du Conseil d’État…

J’en viens à mon amendement. La loi dite « Sapin 2 » du 9 décembre 2016 a précisé qui est soumis aux dispositions relatives au répertoire des représentants d’intérêts, mais, dans un décret d’application, le pouvoir réglementaire a ensuite retenu une définition beaucoup plus restrictive, qui tend en particulier à exclure systématiquement toutes les personnes, quelles qu’elles soient, en droit de bénéficier d’un avantage.

Il en résulte aujourd’hui des doutes : un membre de l’inspection des finances travaillant pour une grande banque d’affaires qui interrogerait Bercy pour savoir si une opération tombe sous le coup du décret dit « Montebourg » pourrait ne plus relever de la définition du représentant d’intérêts, ce qui est tout à fait contraire à l’esprit de la loi.

J’avais personnellement posé plusieurs questions au ministre de l’époque, M. Michel Sapin, lequel m’avait assuré que la définition était très large. Par cet amendement, je souhaite y revenir.

Mme la rapporteure. Ce dispositif, adopté dans le cadre d’une loi du 9 décembre 2016, est entré en application le 1er juillet dernier, il y a donc 15 jours : je ne vois pas en quoi il faudrait le modifier dès maintenant, sans avoir pu évaluer son application.

M. Ugo Bernalicis. La loi permettant de réformer le code du travail par ordonnances comportait un article modifiant un texte entré en vigueur il y a seulement un mois, ce qui ne posait visiblement pas de problème. Je ne comprends donc pas l’argument.

De manière plus générale, le président de la Haute autorité pour la transparence de vie publique a regretté la précipitation dans laquelle le présent texte est élaboré. Il faudrait peut-être écouter ceux qui ont réfléchi à ces sujets. L’amendement va dans le sens d’une extension des pouvoirs de la Haute autorité, ce que son président souhaitait. Il s’enorgueillissait aussi du fait que cette instance ne s’intéresse pas seulement aux élus et qu’elle ait un champ bien plus large.

Je suis donc en faveur de l’amendement.

Mme Delphine Batho. Le décret ne s’inscrit pas dans l’esprit de la loi Sapin 2 : je comprends que sous l’influence des groupes de pression, il est très en deçà de ce que nous avions voté. Je soutiens donc l’amendement visant à y remédier.

Mme la rapporteure. Comme il ne vous a pas échappé que les décrets sont pris par le Gouvernement, je vous invite à interroger la garde des Sceaux en séance sur ce point particulier. Je maintiens mon avis défavorable.

M. Olivier Marleix. Vous n’avez pas vraiment répondu à la question. Nous avions eu un long débat sur la définition des représentants d’intérêts à l’occasion de l’article 25 de la loi de 2016. On sentait d’ailleurs bien que le ministre, influencé par l’administration qui l’entourait au banc, était extrêmement prudent. Il ne voulait pas que l’on soumette les membres de la haute administration en situation de pantouflage aux mêmes obligations que les vulgaires représentants d’intérêts.

Il est désolant que le décret donne une définition très en deçà de ce que le législateur a clairement voulu. Si vous me permettez cette remarque, madame la présidente, votre devoir est aussi d’être attentive pendant cette législature à ce que le pouvoir réglementaire ne reprenne pas d’une main ce que le législateur lui a arraché de l’autre.

M. Jean-Luc Warsmann. Je n’ai entendu aucune réponse sur le fond et je voterai donc l’amendement, en invitant tous nos collègues à faire de même. Si l’amendement n’était pas parfait, nous aurions le temps de le rectifier d’ici à la séance. Sur la forme, il serait bien que la majorité fasse de temps en temps un geste en acceptant des amendements.

La Commission rejette l’amendement.

TITRE II BIS A (SUPPRIMÉ)
DISPOSITIONS RELATIVES À LA DÉONTOLOGIE DES FONCTIONNAIRES

Article 2 ter B (supprimé)
(art. 25 undecies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires [nouveau])

Interdiction pour un ancien fonctionnaire d’exercer des activités de conseil en lien avec sa précédente fonction pendant une durée de trois ans

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat, avec avis favorable de la commission des Lois mais contre celui du Gouvernement. Il interdit à un ancien fonctionnaire ou agent public d’exercer des activités de conseil ayant trait directement ou indirectement aux missions de service public attachées à ses anciennes fonctions pendant une durée de trois ans.

Dernières modifications législatives intervenues

Plusieurs lois ont renforcé la déontologie au sein de la fonction publique au cours des dernières années, à l’instar de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

Les règles encadrant le respect des principes déontologiques inhérents à l’exercice d’une fonction publique ont été fortement renforcées par la loi du 20 avril 2016 précitée, qui a notamment réformé – dans sa composition, ses attributions et ses prérogatives – la commission de déontologie de la fonction publique, dont l’existence législative remonte à 1993 (63).

Celle-ci est désormais chargée de se prononcer sur toutes les questions touchant aux obligations générales des fonctionnaires, aux conflits d’intérêts, aux « lanceurs d’alerte », aux déclarations d’intérêts et aux cumuls d’activités. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) est, quant à elle, compétente en matière de mandats de gestion et de déclarations de situation patrimoniale.

S’agissant des départs vers le secteur privé (définitifs ou temporaires), la commission de déontologie est chargée d’apprécier la compatibilité de toute activité lucrative dans une entreprise privée ou de toute activité libérale avec les fonctions exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité.

La commission exerce alors un double contrôle (64), soit :

– un contrôle dit « pénal » consistant à éviter que le fonctionnaire ne commette un délit de prise illégale d’intérêts prévu à l’article 432-13 du code pénal ;

– un contrôle dit « déontologique » permettant d’apprécier si l’activité qu’exerce ou que projette d’exercer le fonctionnaire « risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité du service » ou « méconnaît tout autre principe déontologique inhérent à l’exercice d’une fonction publique ».

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR LE SÉNAT

À l’initiative de M. Jacques Genest et de certains de ces collègues, le Sénat a adopté un amendement interdisant à un ancien fonctionnaire ou agent public d’exercer une activité de contrôle ayant trait directement ou indirectement aux missions de service public qu’il a exercées au cours des trois années précédentes.

Selon les auteurs de l’amendement, il s’agirait « de prévenir l’utilisation à des fins lucratives d’un réseau ou d’une clientèle constitués dans le cadre de l’exercice et pour l’objet d’une mission de service public ». (65)

Cette disposition substitue donc au contrôle actuellement exercé par la commission de déontologie une interdiction totale.

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission au motif que la déontologie des fonctionnaires constituait un sujet distinct de ceux contenus dans le projet de loi initial et devant faire l’objet d’un travail d’évaluation préalable pour apprécier les avancées de la loi du 20 avril 2016 et les éventuels compléments à y apporter.

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* *

La Commission examine l’article CL115 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Mon avis est favorable aux amendements de suppression du Gouvernement, que nous allons examiner successivement, sur ces mesures ayant trait à la fonction publique.

M. Olivier Marleix. J’invite chacun à lire l’article 2 ter B tel qu’il a été adopté par le Sénat : « Il est interdit à tout ancien fonctionnaire ou agent public d’exercer une activité de conseil qui a trait directement ou indirectement aux missions de service public attachées à ses anciennes fonctions pendant un délai de trois ans. » Il s’agit de demander à un fonctionnaire de ne pas monétiser son savoir-faire dans le secteur privé pendant ce délai.

Contrairement à ce qu’affirme l’exposé sommaire de l’amendement, ce n’est pas un cavalier législatif. Il s’agit de prévenir les conflits d’intérêts. Est-ce dans le cadre du mandat parlementaire lui-même qu’on en rencontre le plus souvent ? J’attends que la rapporteure nous cite un cas concret… Ce sont les allers-retours incessants entre le secteur public et le secteur privé qui sont le plus susceptibles de faire naître des conflits d’intérêts. Il n’y a pas moins de 257 avocats d’affaires à Paris qui sont issus de la haute administration. Cela représente six promotions du concours externe de l’ENA parties pantoufler dans des cabinets d’avocats d’affaires, où la rémunération est en général dix fois supérieure à celle de la fonction publique.

Le Sénat, dans sa sagesse, a ajouté un verrou au moyen d’une incompatibilité, de trois ans, comme il en existe déjà tant d’autres. Cette disposition est parfaitement en accord avec l’esprit des lois de 2013 et de 2016, qu’elle complète. Je ne comprends donc pas l’objection. J’observe néanmoins que 30 % des membres du gouvernement actuel sont des fonctionnaires en disponibilité…

Ne balayons pas d’un revers de main cette disposition qui correspond parfaitement à l’objectif de prévention des conflits d’intérêt.

M. Bastien Lachaud. Mon groupe avait déposé des amendements visant à allonger la durée proposée par le Sénat, mais nous en sommes à essayer seulement de maintenir cet article… Ce n’est pourtant qu’un retour à la situation antérieure à 2007. Le délai de trois ans a alors été supprimé et on a bien vu ces dernières années les problèmes que cela a pu entraîner. Un ancien directeur général des finances publiques, puis du Trésor, M. Bruno Bézard, a été recruté par un fonds d’investissement franco-chinois ; son prédécesseur, M. Ramon Fernandez, l’avait été par Orange.

Mme Delphine Batho. Il y a aussi le cas de M. David Azéma.

M. Bastien Lachaud. Le Sénat a souhaité revenir à la situation antérieure pour répondre à ces cas scandaleux, mais on nous dit que ce n’est pas possible. Il faudrait donc laisser perdurer ces va-et-vient entre public et privé, où l’on voit bien que les carnets d’adresses se monétisent très cher. On ne peut pas nous dire que ce n’était pas dans le programme de M. Macron : c’est une mesure de salubrité publique !

Mme la rapporteure. Il existe déjà des dispositifs : ne les balayons pas d’un revers de main. La commission de déontologie de la fonction publique, réformée en 2016, rend des avis publics et exerce un contrôle. Le système prévu par le Sénat nous fait passer à une interdiction systématique et générale, ce qui ne me paraît pas de bonne administration : il est important d’instruire chaque cas de passage dans le privé. La commission de déontologie peut rendre des avis…

M. Olivier Marleix. Secrets !

Mme la rapporteure. Non, ils sont publics. C’est un dispositif conséquent. Si vous avez un doute sur son efficacité, je vous invite là encore à rejoindre la mission d’évaluation que je proposerai de mettre en place. Nous devons travailler de manière efficace. On ne peut pas soupçonner les passages du public au privé pour la seule raison qu’ils existent. Il existe un dispositif, qui a été réformé il y a un an, pour les encadrer. Interrogeons-nous d’abord sur son efficacité et sa pertinence avant d’en créer un nouveau. Ne cédons pas à l’inflation législative sans avoir commencé par contrôler l’existant.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 2 ter B est supprimé.

Les amendements CL65 de Mme Danièle Obono, CL2 de M. Éric Straumann et CL64 de Mme Danièle Obono n’ont alors plus d’objet.

Article 2 ter C (supprimé)
(art. 25 duodecies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires [nouveau])

Interdiction pour un fonctionnaire d’exercer une mission de service public en lien avec une précédente activité pendant une durée de trois ans

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat, avec un avis favorable de la commission des Lois mais contre celui du Gouvernement. Il interdit à un fonctionnaire ou agent public ayant exercé des fonctions au sein d’une entreprise publique ou privée dans le cadre d’une mise en disponibilité d’occuper une fonction à laquelle serait rattachée une mission de service public ou des prérogatives de puissance publique portant sur le même secteur d’activité pendant une durée de trois ans.

Dernières modifications législatives intervenues

Plusieurs lois ont renforcé la déontologie au sein de la fonction publique au cours des dernières années, à l’instar de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

Cet article est issu d’un amendement présenté par M. Jacques Genest et certains de ces collègues. Il participe d’une série de dispositions adoptées par le Sénat et relatives à la déontologie au sein de la fonction publique.

En l’espèce, il est proposé d’interdire aux fonctionnaires ayant exercé une activité dans le secteur privé ou public d’occuper une fonction publique portant sur le même secteur d’activité pendant trois ans.

Pour les auteurs de l’amendement, il s’agirait « d’éviter les conflits d’intérêt et de garantir l’impartialité des fonctionnaires et agents publics » concernés (66).

On rappellera que la commission de déontologie de la fonction publique est d’ores et déjà chargée de contrôler les conflits d’intérêt pouvant intervenir dans le déroulement de la carrière des fonctionnaires. Les avis qu’elle rend s’imposent à eux et elle peut prononcer des sanctions s’ils ne sont pas respectés.

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

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La Commission est saisie de l’amendement CL116 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Sur cet amendement visant à supprimer l’article, même avis favorable que précédemment.

Mme Delphine Batho. Les exposés des motifs de ces amendements du Gouvernement ne sont pas recevables : il ne s’agit pas de cavaliers législatifs ! Toute disposition introduite en première lecture qui a un lien, même indirect, avec le texte – et l’on pourrait débattre du caractère direct ou indirect en l’occurrence – n’est pas un cavalier législatif. On voit bien la pauvreté de l’argumentation du Gouvernement. Nous aurons en séance le débat sur la commission de déontologie et la manière dont tout cela fonctionne dans l’entre-soi des élites. Je suis opposée à l’amendement.

M. Stéphane Mazars, président. Vous l’avez dit, nous aurons le débat en séance. Je vais donc mettre aux voix l’amendement.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 2 ter C est supprimé.

Les amendements CL66 de M. Ugo Bernalicis et CL67 de Mme Danièle Obono tombent.

Article 2 ter D (supprimé)
(art. 18-5 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique)

Encadrement de l’activité de représentant d’intérêts

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat, avec avis favorable de la commission des Lois mais contre celui du Gouvernement. Il interdit à un représentant d’intérêts d’exercer toute action pour le compte ou auprès d’une personne de droit public dont il aurait été le fonctionnaire ou l’agent public au cours des trois années précédentes.

Dernières modifications législatives intervenues

L’article 18-5 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, que le présent article propose de modifier, a été créé par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « Sapin II ».

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

Cet article est issu d’un amendement présenté par M. Jacques Genest et certains de ces collègues. Il participe d’une série de dispositions adoptées par le Sénat et relatives à la déontologie au sein de la fonction publique.

En l’espèce, il est proposé de compléter les dispositions de l’article 18-5 précité pour éviter qu’un ancien fonctionnaire ou agent public puisse exercer une activité de représentant d’intérêt auprès de l’administration à laquelle il était rattaché, pour une durée de trois ans.

Selon les auteurs de l’amendement, il s’agirait « de prévenir les situations potentielles conduisant à des prises illégales d’intérêts au sens de l’article L. 432-12 du code pénal et de rétablir ainsi la confiance des citoyens dans l’action publique ».

On rappellera que, en application de l’article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors », le fonctionnaire cessant définitivement ou temporairement ses fonctions ou, le cas échéant, l’autorité dont il relève doit saisir à titre préalable la commission de déontologie afin d’apprécier la compatibilité de toute activité lucrative privée qu’il entendrait exercer avec les fonctions assumées au cours des trois années précédentes. Celle-ci donne alors un avis qui s’impose au fonctionnaire et peut prononcer des sanctions s’il n’est pas respecté.

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

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La Commission examine l’amendement CL117 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Même avis favorable sur cet amendement de suppression, pour des raisons déjà longuement exposées.

M. Olivier Marleix. Le sujet est d’une importance extrême. Le Sénat a voulu qu’un fonctionnaire parti pantoufler dans le privé ne puisse pas revenir, dans les trois ans qui suivent, pour exercer une mission de contrôle sur l’entreprise qu’il a dirigée. Sinon, le conflit d’intérêts est de fait constitué. Cela ne vous pose-t-il vraiment aucun problème ? Ce ne sont pourtant pas des cas d’école. Quand M. Bézard, qui a une connaissance très précise de toutes les participations de l’Etat et de leurs fragilités, en tant que directeur du Trésor, part dans le privé pour gérer un fonds d’investissement chinois, cela ne vous choque pas ? Il est urgent de légiférer pour continuer à améliorer le dispositif.

J’ajoute que les lois de 2013 et de 2016, auxquelles la garde des Sceaux a fait référence hier, englobaient tous les acteurs de l’action publique : c’est la première fois qu’un Gouvernement refuse sciemment de s’intéresser au pantouflage et aux allers-retours entre le public et le privé, qui sont des nids à conflits d’intérêts. Il y a sans doute une volonté de protection au plus haut niveau de l’exécutif : le Président de la République et le Premier ministre ont personnellement pratiqué le pantouflage.

M. Raphaël Schellenberger. J’attends qu’on me fasse la démonstration qu’il s’agit d’un cavalier législatif. Ce n’est pas le cas quand on s’intéresse à la haute fonction publique dans un projet de loi pour la « régulation de la vie publique ». Dites-nous que cela ne vous convient pas ou que ce n’est pas dans l’intention du Gouvernement, mais nous sommes le législateur : nous avons aussi notre pierre à apporter à l’édifice

M. Rémy Rebeyrotte. Il aurait été bon de commencer par redonner au texte le nom qui était le sien à l’origine : ce n’est pas une loi relative à la fonction publique et l’on nous fait donc un procès d’intention assez déplacé. Il y aura sans doute un débat sur ces questions à un moment donné.

Je me réjouis par ailleurs du soutien apporté au Sénat par la France insoumise : c’est une véritable évolution par rapport à son projet de VIRépublique…

M. Ugo Bernalicis. Ce n’est pas un soutien au Sénat dans l’absolu, mais aux bonnes propositions faites par les sénateurs. Au lieu de plaisanter, expliquez-nous plutôt en quoi vous êtes en désaccord sur le fond avec cet article. Si vous ne voulez pas tenir compte du travail du Sénat, supprimez-le donc pour aller plus vite !

Il ne s’agit pas d’un cavalier législatif. Par ailleurs, si personne n’a rien à se reprocher sur le fond, pourquoi ne pas maintenir cet article ? Y a-t-il donc autre chose ? Je ne le pense pas et je ne l’espère pas.

Mme Émilie Chalas. Un complot ?

M. Ugo Bernalicis. Ce n’est pas une question de complot : un conflit d’intérêt, c’est un conflit d’intérêt ! Je ne suis pas soupçonneux, mais je lis la presse comme tout le monde et je vois des cas qui ne me semblent pas anecdotiques. Je le dis très solennellement : faites attention à ce que vous faites. Nous aurons beau jeu d’expliquer à la presse tout à l’heure que vous êtes opposés à ce qu’il n’y ait plus de conflits d’intérêts, y compris dans la fonction publique.

Mme Danièle Obono. Je comprends qu’un certain nombre de membres de la majorité ne souhaitent pas travailler sur un texte relatif à l’action publique, mais plutôt en rester au périmètre défini par le Gouvernement. Or, le texte qui nous est transmis est plus large et j’en reviens à ce qu’a déclaré hier la garde des Sceaux : il ne s’agit pas de pointer du doigt les parlementaires. Il y a donc une contradiction avec la volonté de restreindre le périmètre. Vous ne l’expliquez pas, répondant par des votes en bloc qui suppriment toute possibilité de débat. Je ne sais pas si vous vous rendez compte de l’effet que cela produit. Vous aurez à expliquer pourquoi vous refusez de vous donner des outils, qui sont de notre ressort, pour répondre à des cas concrets qui se sont déjà présentés.

On fera des évaluations, et nous avons d’ailleurs une mission de contrôle, mais il s’agit ici de prévenir des situations. La majorité s’y refuse, tout en se drapant dans un discours symbolique très fort sur la confiance. Vous discréditez encore plus notre fonction, de même que les prétentions et les intentions affichées par la majorité. Vous pourrez peut-être vous gargariser d’être des démocrates si d’autres amendements sont adoptés, mais ce n’est pas la réalité. En retoquant systématiquement ces dispositions, alors qu’il existe un accord entre différents groupes sur des points très concrets, vous donnez le signal que cette loi n’a pas d’autre objet que de servir la communication du Président de la République et du Gouvernement sur une prétendue transparence, sans en donner les moyens et surtout en attaquant les parlementaires censés faire le travail.

M. Erwan Balanant. Il y a une ambiguïté et un paradoxe dans les interventions que nous venons d’entendre. Ambiguïté, car ce n’est pas au nom du fait majoritaire que nous supprimons ces dispositions, mais parce que nous voulons une cohérence dans le texte. Nous proposons d’ailleurs, par un amendement que nous examinerons plus tard, de ne plus parler de vie « publique », mais « politique », dans le titre de la loi. Paradoxe, parce que, alors que vous nous dites qu’il faut avancer rapidement sur ces sujets, vous nous reprochez sans cesse d’aller trop vite.

Soyons clairs et précis : cette loi doit porter sur le champ politique, ce qui nous laissera le temps de bien travailler sur d’autres sujets ayant des implications fortes et des curseurs parfois très sensibles. Travaillons sur l’essentiel, qui répond à une demande de la société actuelle, en régularisant la fonction politique dans ses droits et devoirs. Nous pourrons aborder d’autres champs par la suite, dans une sorte de trépied législatif. Avançons bien sur les questions politiques et donnons-nous le temps, comme vous ne cessez de le réclamer par ailleurs, de travailler sur les sujets entrant dans le champ de cet article.

M. Philippe Gosselin. Il faudrait que le Gouvernement présente des exposés des motifs plus consistants. On ne peut pas écarter ces sujets d’un revers de main en affirmant qu’il s’agit de cavaliers législatifs : cela ne tient pas la route ! Dès que l’on entre dans le cœur du sujet, on botte en touche en renvoyant à plus tard, parce qu’il faudrait du temps.

Nous sommes sur un texte symbolique, et pour une part cosmétique, qui répond à une commande politique. Ce n’est d’ailleurs pas totalement illogique, car nous faisons tous ici de la politique, mais il faudrait traiter des questions au fond. La prévention des conflits d’intérêts n’est pas un sujet anecdotique et leur premier nid est le pantouflage.

Le texte nous revient amendé par le Sénat, dont même la France insoumise reconnaît maintenant les mérites, la VIRépublique commençant ainsi à se rapprocher de la Realpolitik… Au-delà de la boutade, nous avons là un dispositif très utile que l’on écarte au motif que ce ne serait pas le moment. Je veux donc m’associer au « coup de gueule » de nos collègues : il va falloir que le Gouvernement trouve d’autres arguments que celui de ces cavaliers législatifs car nous aurons bientôt une écurie complète – je n’évoquerai pas ici les écuries d’Augias…

Mme Lætitia Avia. Il faut savoir raison garder. Chacun disposera en séance publique d’une tribune pour afficher des postures. S’agissant du champ du texte, qui doit être défini, nous ne souhaitons pas forcément qu’il soit plus large que nécessaire. Par ailleurs, la rapporteure n’a pas fait référence aux cavaliers législatifs dans son argumentation : elle a rappelé que le texte imposait une interdiction a priori, ce qui n’est pas pertinent car il existe des mécanismes de contrôle a posteriori. Une telle disposition relève pour moi d’une chasse aux sorcières que nous avons tous dénoncée hier lors de l’audition de la garde des Sceaux. Au-delà de l’exposé sommaire du Gouvernement, la rapporteure a donné un avis sur le fond. Qu’il nous convienne ou non, déterminons-nous sur cette base.

Mme la rapporteure. J’ai cru comprendre que l’on nous reproche de ne pas être démocrates ? Les débats en commission et les échanges dans le cadre du bureau de la Commission montrent exactement le contraire.

Sur le fond, je répète que j’aime travailler de façon sérieuse : il ne me viendrait pas à l’esprit de réformer le statut des fonctionnaires sans avoir procédé à la moindre audition et sans étude d’impact.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 2 ter D est supprimé.

L’amendement CL43 de M. Ugo Bernalicis tombe.

Article 2 ter E (supprimé)
Rapport du Gouvernement sur le remboursement des indemnités perçues par certains fonctionnaires au cours de leur scolarité

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat, avec un avis de sagesse de la commission des Lois et défavorable du Gouvernement. Il prévoit la remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement présentant les mesures mises en œuvre pour obtenir le remboursement des traitements et indemnités perçues lors de leur scolarité par certains fonctionnaires bénéficiant d’une mise en disponibilité et n’ayant pas souscrit à l’engagement de rester au service de l’État pendant la durée minimale prévue par décret.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

À l’initiative de M. Pierre-Yves Collombat et certains de ces collègues, le Sénat a adopté une demande de rapport au Gouvernement portant sur le remboursement des frais de scolarité des fonctionnaires n’ayant pas exercé leurs fonctions pendant la durée minimale attachée à leur statut.

Cette demande serait motivée par le caractère aléatoire des remboursements perçus de la part des fonctionnaires concernés (67).

On rappellera que l’article 24 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors », dispose que, lorsque le statut d’un fonctionnaire comporte une période de formation obligatoire préalable à sa titularisation, celui-ci souscrit l’engagement de servir l’administration publique pendant une durée minimale. Dans le cas contraire, son admission à la retraite, avant que cet engagement soit honoré, entraîne une obligation de remboursement des sommes en jeu dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

À titre d’exemple, les élèves de l’École nationale d’administration s’engagent, à la fin de leur cursus, à servir l’État pendant une durée minimale de dix ans.

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

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Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement de suppression CL186 du Gouvernement.

En conséquence, l’article 2 ter E est supprimé.

L’amendement CL44 de Mme Danièle Obono n’a alors plus d’objet.

Après l’article 2 ter E

La Commission examine l’amendement CL39 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. La garde des Sceaux a débuté hier son audition en rappelant que l’objectif est de réduire les conflits d’intérêts. Nous avons dans notre droit un dispositif assez étonnant selon lequel les collectivités et l’Etat ne sont pas tenus de procéder à des appels d’offres pour les prestations de services juridiques. Dans l’affaire Tapie, l’Etat et le Consortium de réalisation ont dépensé près de trente millions d’euros en honoraires d’avocats, sans le moindre appel d’offres. On ne peut pas rester plus longtemps en dehors du code des marchés publics. C’est pourquoi je propose de supprimer l’exception prévue à son article 30. Il faut une concurrence entre les cabinets d’avocats : nous éviterons ainsi de découvrir un jour des problèmes.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Le code des marchés publics a été abrogé par l’ordonnance du 23 juillet 2015 faisant suite à la directive européenne du 26 février 2014. Les dispositions dont vous faites état sont de nature règlementaire et n’ont donc pas vocation à être modifiées par la loi.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission examine l’amendement CL37 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Je ne doute pas que cet amendement obtiendra l’avis favorable de la rapporteure, car il respecte la cohérence du texte. Vous nous avez dit qu’il ne fallait pas tout renvoyer à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et que les fonctionnaires relevaient de la commission de déontologie. Certes, la commission de déontologie est compétente pour les cas de pantouflage mais une difficulté tient au fait que ses avis sont tenus secrets. Autrement dit, lorsqu’elle fait savoir à un haut fonctionnaire qui souhaite exercer dans une grande entreprise ou dans un cabinet d’avocats qu’il en a la possibilité sous réserve qu’il n’entretienne pas de liens avec tel ou tel acteur et qu’il s’abstienne de faire ceci ou cela, personne ne le sait sauf l’intéressé lui-même. Je ne suis en outre pas convaincu que la commission dispose des moyens nécessaires pour vérifier quelles suites sont données à ses réserves. Il serait donc beaucoup plus simple et transparent que les avis de la commission de déontologie soient rendus publics. Cela pourrait même sembler superflu car à la moindre polémique – souvenez-vous de l’affaire Pérol, ancien secrétaire général adjoint de l’Élysée parti exercer dans une grande banque –, la publicité de l’avis de la commission est demandée. Il serait plus simple que cette publicité soit inscrite dans la loi. Quel est votre avis spontané sur ce point, madame la rapporteure ?

Mme la rapporteure. Je considère à titre personnel que dès lors qu’il s’agit de toucher à ces dispositions, mon avis n’est pas assez éclairé car, encore une fois, je n’ai pas entendu la commission de déontologie. Dans les délais que vous connaissez nous avons orienté les auditions préparatoires sur les questions abordées par le texte, et non pas sur ces questions-là. J’estime donc que les membres de la Commission ne sont pas à ce stade en mesure de rendre un avis éclairé. Or, le législateur a une responsabilité et ne saurait voter une disposition importante alors que son information n’est pas complète.

Sur le fond, la commission de déontologie ne publie pas ses avis lorsqu’ils sont négatifs pour une raison simple : l’administration renonce alors à nommer les fonctionnaires en question. La publication de ces informations ne présenterait donc aucun intérêt. En revanche, les avis sont rendus publics concernant tous les fonctionnaires qui décident de créer une entreprise ou de quitter temporairement leurs fonctions pour exercer une activité lucrative dans le secteur privé. Autrement dit, la publicité existe. La commission produit alors un avis de compatibilité, de compatibilité avec réserve ou d’incompatibilité qui s’impose à l’agent. En clair, le dispositif existe déjà ; il est peut-être imparfait, comme vous l’indiquez, mais je renvoie une fois de plus à un prochain projet d’étude ou de texte s’il s’avère que la mission que nous conduirons nous amène à modifier ces dispositions dans le cadre d’un travail approfondi.

La Commission rejette l’amendement CL37.

TITRE II BIS
DISPOSITIONS RELATIVES AUX OBLIGATIONS DÉCLARATIVES

Article 2 ter
(art. L. 4122-8 du code de la défense, L. 131-10 et L. 231-4-4 du code de justice administrative, art. L. 120-13 et L. 220-11 du code des juridictions financières, art. L. 139 B du livre des procédures fiscales, art. 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 4 et 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique)

Délai de transmission d’une nouvelle déclaration de situation patrimoniale à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 ter porte de six mois à un an le délai pendant lequel les personnes soumises à l’obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale sont dispensées d’adresser une nouvelle déclaration à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a soumis les membres du Gouvernement, les représentants français au Parlement européen, les titulaires de fonctions exécutives locales et de certains emplois publics à l’obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale. Ces dispositions ont été étendues aux agents publics, militaires et fonctionnaires ainsi qu’aux membres des juridictions administratives et financières par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Modifications apportées au Sénat

L’article 2 ter a été introduit par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Cet article n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles.

Le présent article reprend la mesure commentée à l’article 9 ter du projet de loi organique concernant les parlementaires et les membres du Conseil supérieur de la magistrature pour la rendre applicable aux membres du Gouvernement, aux représentants français au Parlement européen, aux magistrats administratifs et financiers ainsi qu’à certains militaires et fonctionnaires, dont les statuts relèvent de la loi ordinaire.

Lorsqu’une personne a adressé une déclaration de situation patrimoniale à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), le législateur a prévu une dispense d’adresser une nouvelle déclaration, sauf modification substantielle, pendant un délai de six mois, même si celle-ci est désignée à des fonctions impliquant normalement une telle déclaration.

Il est proposé d’étendre ce délai à un an, s’agissant :

– des membres du Gouvernement (I de l’article 4 de la loi du 11 octobre 2013, modifié par le I du présent article) ;

– des représentants français au Parlement européen ainsi que des titulaires de fonctions exécutives locales et de certains emplois publics (II de l’article 11 de la même loi, modifié par le II) ;

– des militaires (II de l’article L. 4122-8 du code de la défense, modifié par le III) ;

– des agents publics et fonctionnaires (II de l’article 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, modifié par le IV) ;

– des membres des juridictions administratives (articles L. 131-10 et L. 231-4-4 du code de justice administrative, modifiés par le V) ;

– et des membres des juridictions financières (articles L. 120-13 et L. 220-11 du code des juridictions financières, modifiés par le VI).

La commission des Lois n’a adopté, sur cet article, qu’un amendement de portée rédactionnelle.

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La Commission adopte l’amendement de coordination CL128 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 2 ter modifié.

Article 2 quater
(art. 6 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique)

Exercice d’un droit de communication direct par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 quater, inséré dans le projet de loi par le Sénat, accorde un droit de communication direct à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), sans passer par l’intermédiaire de la direction générale des finances publiques. Le droit de communication est l’instrument juridique qui permet de solliciter auprès de divers organismes, notamment bancaires mais pas seulement (greffes, état civil, notaires, etc.), des informations destinées à opérer un contrôle sur la situation d’un individu.

La disposition adoptée par le Sénat vise à éviter les délais et pertes de temps qui résultent du passage obligé par un intermédiaire et à limiter la vérification au seul objet poursuivi par la Haute Autorité.

L’article 2 quater équivaut, dans le projet de loi ordinaire, à l’article 9 quater du projet de loi organique.

Dernières modifications législatives intervenues

La HATVP a été dotée, à sa création par la loi du 11 octobre 2013, d’un droit de communication indirect, mis en œuvre sur demande par l’administration fiscale.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Un amendement du Gouvernement soutenu par la rapporteure a restreint le droit de communication direct de la HATVP aux seules relations avec les établissements bancaires et les compagnies d’assurance.

I. UNE DISPOSITION ADOPTÉE PAR LE SÉNAT

Issu d’un amendement du sénateur François Bonhomme adopté par la commission des Lois du Sénat, l’article 2 quater complète la loi ordinaire dans un objectif de mise en cohérence avec l’article 9 quater du projet de loi organique.

Il autorise la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique à faire un usage direct de son droit de communication, sans l’intermédiation de l’administration fiscale prévue à l’article 6 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (68), pour le contrôle des déclarations produites par les parlementaires. Cette évolution correspond à une demande de la Haute Autorité qui, dans son rapport d’activité pour l’année 2016, réclamait un droit de communication autonome « susceptible de limiter la redondance des procédures patrimoniales et des procédures fiscales, qui suscitent parfois l’incompréhension de déclarants confrontés à des demandes successives sur des éléments similaires ».

En séance publique, le Gouvernement a souhaité limiter le droit de communication autonome de la HATVP aux seuls établissements bancaires et entreprises d’assurance-vie. Cette demande s’est heurtée à l’avis défavorable du rapporteur et à l’opposition du Sénat.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS

Votre Commission a considéré que l’évolution suggérée par le Sénat était souhaitable, mais excessivement rapide : il semble délicat de confier d’un bloc à la HATVP la faculté d’exercer un droit de communication comparable à celui dont bénéficient les autorités judiciaires.

Sur avis favorable de la rapporteure, elle a donc adopté un amendement du Gouvernement accordant ce droit de communication direct à la HATVP dans ses seules relations avec les établissements bancaires et les compagnies d’assurance. Les communications avec d’autres tiers restent soumises à l’intermédiation de l’administration fiscale.

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* *

La Commission est saisie de l’amendement CL118 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Cet amendement vise à restreindre le droit de communication dont dispose la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Le Sénat lui a en effet accordé un droit de communication direct global dont elle ne disposait pas, et qui équivaudrait à celui dont disposent l’administration fiscale et l’autorité judiciaire. Nous estimons que ce droit est trop étendu. Lors de son audition, le président de la Haute Autorité nous a fait savoir que, s’il souhaitait naturellement que son droit de communication soit le plus étendu possible, il se satisferait du bon début que représenterait son extension aux banques et aux compagnies d’assurance. J’émets un avis favorable à l’amendement du Gouvernement.

Mme Delphine Batho. La disposition adoptée par le Sénat correspondait à une demande de la Haute autorité, et l’amendement du Gouvernement vise en effet à restreindre le droit de communication qui en résulte. Contrairement à ce que vous venez de dire et avec tout le respect que je vous dois, je précise que le président de la Haute Autorité, auditionné devant la Commission, a dénoncé cette intention du Gouvernement et a même parlé d’un « droit de communication croupion ». J’invite donc l’ensemble de nos collègues à repousser cet amendement, puisqu’il revient à obliger la Haute Autorité à passer par Bercy pour, par exemple, obtenir les statuts d’une société de conseil et à informer le pouvoir politique de toute requête adressée à l’administration fiscale, et il permet au pouvoir politique d’avoir connaissance des informations transmises par l’administration fiscale à la Haute Autorité. En somme, cet amendement très important touche à la question de l’indépendance des investigations de la Haute autorité et à ses prérogatives. S’il était hélas adopté, nous y reviendrions longuement en séance.

Mme Cécile Untermaier. Je confirme ces propos. Lorsque nous avons créé la Haute Autorité, nous savions que les règles de communication devraient évoluer, et le Sénat nous donne précisément cette possibilité. J’aimerais comprendre ce que redoute le Gouvernement pour proposer une restriction, une régression même, de la transparence sur ces questions.

Mme Danièle Obono. Je peine à comprendre l’argumentation de la rapporteure. Elle vient d’indiquer qu’il faut prendre le temps d’écouter les organisations concernées ; or, le président de la Haute Autorité a souhaité l’extension du droit de communication, dans le sens de la disposition adoptée par le Sénat. Autrement dit, votre argumentation sur cet amendement contredit celle que vous avez employée au sujet du précédent. Comment comprendre une telle contradiction ? La Haute Autorité demande l’extension de son droit de communication et nous sommes saisis d’une disposition allant précisément dans ce sens, mais vous expliquez qu’il faut au contraire le restreindre sans argumentation ! Encore une fois, je peine à comprendre, et je pense qu’il ne faut pas aller dans le sens que préconise le Gouvernement.

Mme la rapporteure. À l’heure actuelle, la Haute Autorité n’a pas de droit de communication directe. Le Sénat a décidé de lui offrir un droit de communication très étendu ; nous considérons qu’il l’est trop.

Mme Cécile Untermaier. Pourquoi ?

Mme la rapporteure. Parce qu’il reviendrait à conférer à la Haute Autorité les mêmes pouvoirs qu’à un juge judiciaire ; ce n’est pas opportun. Nous souhaitons donc restreindre le droit de communication qui, encore une fois, n’existait pas jusqu’ici. Nous sommes favorables à sa création, mais nous voulons qu’il soit limité à un certain nombre d’éléments.

M. Philippe Latombe. Le groupe du Modem ne votera pas cet amendement, car l’extension adoptée par le Sénat est judicieuse.

La Commission adopte l’amendement CL118.

Puis elle adopte l’article 2 quater modifié.

Après l’article 2 quater

La Commission examine l’amendement CL46 de M. Ugo Bernalicis.

M. Bastien Lachaud. En entrant à l’École nationale d’administration, les élèves prennent l’engagement de servir l’État pendant dix ans, au motif qu’ils sont rémunérés pendant leur formation. Malheureusement, nombre d’entre eux ne le font pas et vont pantoufler dans le privé. Cet amendement vise à mettre fin à ces pratiques insupportables ; c’est une question de salubrité publique : ces fonctionnaires doivent tenir leur engagement à servir leur patrie. C’est pourquoi nous proposons d’interdire ces mises en disponibité.

Mme la rapporteure. Je me doute que ma réponse ne vous satisfera pas mais j’espère sincèrement que vous voudrez bien participer à la mission d’information que nous constituerons sur tous ces sujets.

J’ajoute qu’une loi de 2016 a renforcé le rôle de la commission de déontologie de la fonction publique, désormais obligatoirement saisie, en cas de départ d’un agent public vers le secteur privé et qui s’assure désormais du respect des principes déontologiques dans le cadre de son contrôle de la compatibilité des activités projetées avec celles précédemment exercées.

M. Olivier Marleix. Je ne crois pas que les avis rendus par cette commission soient publics de plein droit.

Par ailleurs, lorsque vous invoquez pour écarter certains amendements, Madame la rapporteure, le fait que vous n’ayez pas auditionné les personnes compétentes, j’ai envie de vous dire Nemo auditur propriam suam turpitudinem allegans – nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude. En effet, c’est à vous-mêmes que vous faites un reproche puisque c’est à vous, en tant que rapporteure, qu’il appartenait de définir qui nous devions entendre.

Par ailleurs, ne venons-nous pas de réécrire un article de la loi de 2013 qui a institué la HATVP, autorité compétente également pour les fonctionnaires ? Il est donc bien possible de traiter ici de la fonction publique et nous persistons à ne pas comprendre pourquoi vous choisissez d’aborder les autres sujets en empruntant la plus petite porte possible.

Mme la rapporteure. Je ne puis vous laisser dire cela à propos des auditions ! Leur programme a été arrêté sur la base du texte initial : comment aurais-je pu deviner alors que le Sénat ajouterait des dispositions dans d’autres domaines alors que les projets de loi ont été adoptés par les sénateurs jeudi dernier 13 juillet, dernier jour de nos auditions ?

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL45 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Cet amendement vise à étendre l’obligation de transparence pour qu’elle incombe non seulement aux agents publics et aux élus, mais aux représentants d’intérêt. Il a pour but de restreindre leur présence et l’influence qu’ils exercent sur les parlementaires, en marquant de manière claire notre engagement en faveur de la transparence.

Il rappelle aux parlementaires qu’ils doivent déclarer les cadeaux de moins de 150 euros. Il ferme la porte du Parlement aux représentants d’intérêts qui viennent s’entretenir avec les parlementaires pour les influencer. Il renforce considérablement l’outil de transparence que constitue le répertoire numérique des représentants d’intérêts. Il élargit le périmètre de surveillance de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, en lui permettant de contrôler un ensemble d’individus qui lui échappaient auparavant.

Il me semble que, dans le cadre de notre travail, cet amendement pourrait recevoir l’approbation d’une majorité d’entre nous.

Mme la rapporteure. Je crois que tout ceci est plutôt du niveau de l’Instruction générale du Bureau.

La Commission rejette l’amendement.

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES AUX EMPLOIS DE COLLABORATEUR PARLEMENTAIRE À L’ASSEMBLÉE NATIONALE ET AU SÉNAT, DE COLLABORATEUR DE MINISTRE ET DE COLLABORATEUR D’ÉLU LOCAL

Article 3
Interdiction de l’emploi de membres de la famille des élus et des membres du Gouvernement – conséquences juridiques et financières

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 définit les peines et sanctions applicables aux membres du Gouvernement en cas de violation des dispositions du décret présidentiel n° 2017-1098 du 14 juin 2017 interdisant au Président de la République et aux membres du Gouvernement de compter parmi les membres de son cabinet un membre de sa famille.

La peine prévue est de 3 ans de prison et 45 000 € d’amende. Le membre du Gouvernement est également tenu de rembourser les sommes versées au membre de sa famille comme collaborateur de cabinet (interdiction d’obtenir restitution de la part du collaborateur).

L’article 3 introduit également l’obligation, pour le collaborateur ministériel, de déclarer ses liens familiaux avec un autre membre du Gouvernement auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Il prévoit que la HATVP peut faire usage de son pouvoir d’injonction pour faire cesser les situations de conflit d’intérêt auprès des membres du Gouvernement et des collaborateurs ministériels.

Dernières modifications législatives intervenues

Aucune disposition légale ne limite la liberté de recrutement des membres du Gouvernement. Toutefois, le décret n° 2017-1098 du 14 juin 2017 interdit aux membres du Gouvernement de compter parmi les membres de son cabinet des membres de sa famille (conjoint, pacsé ou concubin / parents, enfants, frères et sœurs / grands parents, petits-enfants et enfants de ses frères et sœurs) ou de sa belle-famille (parents, enfants, frères et sœurs de son conjoint, pacsé ou concubin / conjoint, pacsé ou concubin des parents, enfants, frères et sœurs).

Modifications apportées au Sénat 

À l’initiative de son rapporteur, le Sénat a introduit une définition légale de la notion de « famille » des membres du Gouvernement afin de respecter le principe constitutionnel de légalité des peines, alors qu’auparavant cette définition était précisée par le décret présidentiel du 14 juin 2017.

Il a aussi précisé que les membres du Gouvernement doivent informer « sans délai » la HATVP en cas d’emplois croisés, laquelle pourra enjoindre aux membres des cabinets ministériels (et pas seulement aux membres du Gouvernement) de faire cesser un conflit d’intérêts.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative de la rapporteure, la Commission a resserré l’interdiction d’employer un membre de sa famille sous peine de sanctions pénales et financières au conjoint, enfants et parents ainsi qu’aux enfants et parents de son conjoint.

À l’image du dispositif retenu par le Sénat pour les « emplois croisés », elle a introduit un mécanisme de transparence permettant de recruter tout autre membre ou ancien membre de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute personne avec laquelle un membre du Gouvernement entretient un lien personnel direct, à la condition de le déclarer à la HATVP. Celle-ci pourra, si elle constate que cet emploi caractérise un conflit d’intérêt, enjoindre au membre du Gouvernement d’y mettre fin. L’injonction sera rendue publique.

Enfin, le dispositif de contrôle des emplois croisés a été étendu à l’hypothèse dans laquelle un membre de cabinet entretient un lien personnel direct avec un membre du Gouvernement, autre que celui qui l’emploie.

Historiquement et étymologiquement, le népotisme est une forme de favoritisme qui régnait au Vatican, en particulier au XVIe siècle, consistant, pour un pape, à attribuer des titres, des donations ou des faveurs à ses parents, notamment ses neveux. Aujourd’hui et par extension, le népotisme désigne une pratique qui, pour un responsable (membre du Gouvernement, élu, haut fonctionnaire, dirigeant d’entreprise...), consiste à distribuer des honneurs, des avantages ou des emplois à des membres de sa famille, à des amis ou à des proches, plutôt qu’aux personnes qui y ont droit (logement, par exemple) ou qui sont les plus compétentes (promotion, attribution de postes).

Les articles 3, 4 et 5 du présent projet de loi entendent mettre fin au népotisme en politique, abolissant ainsi le règne des entourages familiaux qui singularise depuis longtemps la République française (69) et qui a de nouveau fait scandale lors de la dernière campagne présidentielle.

La liberté de recrutement des collaborateurs des membres du Gouvernement, des parlementaires et des autorités locales est encadrée afin de rétablir la confiance de nos concitoyens envers leurs responsables politiques, dans le respect des exigences constitutionnelles, à travers trois mesures nouvelles :

– l’interdiction de compter parmi ses collaborateurs des membres de sa famille ou de celle de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;

– l’introduction d’une nouvelle sanction pénale et financière en cas de violation de cette interdiction ;

– l’obligation pour le collaborateur membre de la famille d’un ministre ou d’un parlementaire et employé par un autre collègue ministre ou parlementaire de déclarer ce lien familial.

I. LE DROIT EXISTANT

Le Président de la République, les membres du Gouvernement et les élus nationaux et locaux choisissent librement leurs collaborateurs par voie contractuelle selon des modalités résumées dans la fiche n° 2 annexée au présent rapport (70).

Depuis l’entrée en vigueur des lois n° 2013-906 et n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique, les membres du Gouvernement et les élus nationaux ainsi que certaines élus locaux sont tenus de préciser, sur leur déclaration d’intérêts et d’activités transmise à la HATVP, les activités professionnelles exercées par leur conjoint, leur partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou leur concubin, à la date de leur élection ou de leur nomination.

Le Gouvernement et sa majorité considèrent qu’une République exemplaire impose d’adopter des règles plus strictes permettant de mettre fin à tout risque de népotisme ou de conflits d’intérêt avec les membres de sa famille. C’est la raison pour laquelle, anticipant le dépôt du présent projet de loi, le Président de la République a pris un décret le 14 juin 2017 interdisant aux membres du Gouvernement comme à lui-même de compter, parmi leurs collaborateurs, un membre de leur famille ou de la famille de leur conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin.

A. LE PRINCIPE : LA LIBERTÉ DE CHOIX DES COLLABORATEURS DE CABINET MINISTÉRIEL

À l’instar des nominations des collaborateurs du Président de la République, les nominations des collaborateurs ministériels ne sont pas soumises à des règles statutaires. Ainsi, leurs origines sont-elles diverses : il peut s’agir de personnes ayant ou non la qualité d’agent public et, parmi les agents publics, de fonctionnaires ou de contractuels de l’une des trois fonctions publiques. Lorsqu’ils n’ont pas la qualité de fonctionnaires, les membres des cabinets ministériels sont recrutés par contrat de droit public, régis par le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 (71).

Ils assistent les membres du Gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions. Ils sont nommés par un arrêté ministériel publié au Journal officiel de la République française.

Comme l’indique l’étude d’impact, les seules dispositions applicables sont de nature règlementaire et concernent la composition des cabinets ministériels (72), l’indemnité pour sujétions particulières (73) et le nombre maximum de collaborateurs par cabinet depuis le 18 mai 2017 (74). Il existe toutefois, depuis 2000, une annexe au projet de loi de finances consacrée aux personnels affectés dans les cabinets ministériels, qui vise à rendre compte au Parlement de leur composition et, depuis 2013, de la rémunération des collaborateurs des cabinets.

Pour l’année 2017, ce document budgétaire montre qu’au 1er août 2016, le Gouvernement comptait 563 collaborateurs ministériels, dont :

– 309 fonctionnaires (146 mis à disposition, 28 détachés et 135 appartenant aux services du ministère et « affectés » par celui-ci auprès du cabinet) ;

– 254 personnels recrutés par un contrat de droit public spécifique, le « contrat à durée gouvernementale ».

Les fonctions de collaborateur de cabinet ministériel cessent au plus tard en même temps que celles du membre du Gouvernement qui les recrute.

Les collaborateurs ministériels sont généralement choisis par les membres du Gouvernement en raison de la confiance qu’ils leur inspirent et des compétences techniques qu’ils leur apportent. Ils peuvent donc être des personnes issues ou non du cercle familial des membres du Gouvernement. On pourrait citer de nombreux exemple de collaborateurs « familiaux » sous la Vème République autour du Président de la République ou de ministres tels que Henri Domerg, beau-frère et conseiller de Georges Pompidou pour les questions d’éducation à Matignon puis pour les affaires culturelles à l’Élysée, ou plus récemment Jean-Christophe Mitterrand, fils et conseiller pour les affaires africaines de son père, ou encore Claude Chirac, fille et conseillère communication du Président Jacques Chirac.

Si le principe demeure la liberté de recrutement des collaborateurs de cabinet ministériel, la loi organique n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a imposé une nouvelle obligation de transparence aux membres du Gouvernement. Ces derniers doivent désormais préciser, dans leur déclaration d’intérêts et d’activités transmise à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), « les activités professionnelles exercées à la date de l’élection par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin ».

Parallèlement à la présentation du présent projet de loi, le Président de la République a adopté, le 14 juin 2017, un décret n° 2017-1098 interdisant aux membres du Gouvernement comme à lui-même de compter des membres de sa famille parmi les membres de leur cabinet.

Sont concernés :

– le conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;

– les parents, enfants, frères et sœurs ainsi que leurs conjoints, partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou concubins ;

– les grands-parents, les petits-enfants et les enfants de leurs frères et sœurs ;

– les parents, enfants et frères et sœurs de leur conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin.

La violation de cette interdiction emporte l’illégalité de l’acte de nomination et, le cas échéant, la cessation de plein droit du contrat dans un délai de deux mois après la publication du décret.

Il est précisé que s’il a la qualité de contractuel, le collaborateur se voit notifier son licenciement par l’autorité de nomination avant l’expiration de ce délai de deux mois et bénéficie des indemnités prévues par le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986.

Or, l’article 3 du présent projet de loi parachève ce dispositif réglementaire en introduisant notamment une nouvelle sanction pénale à l’encontre des membres du Gouvernement en cas de violation de cette interdiction. La peine peut aller jusqu’à trois ans de prison et 45 000 euros d’amende, plus l’obligation de rembourser les sommes versées au collaborateur.

Le Président de la République a ainsi tiré les conséquences de l’avis du Conseil d’État sur l’avant-projet de loi selon lequel :

« Le principe de la séparation des pouvoirs découlant de l’article 16 de la Déclaration de 1789, qui est applicable au Gouvernement comme l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011, n’autorise pas le législateur à intervenir dans l’organisation du Gouvernement et, en particulier, dans celle des cabinets ministériels, qui relève du pouvoir réglementaire autonome de l’article 37 de la Constitution.

Toutefois, dès lors que l’interdiction faite aux membres du Gouvernement est assortie de peines correctionnelles, l’article 34 de la Constitution impose au législateur, ainsi qu’il est dit plus haut, de préciser à quelles infractions s’appliquent les sanctions en question.

Le Conseil d’État modifie en conséquence la rédaction du projet afin de laisser au pouvoir réglementaire le soin de décider si l’interdiction d’employer une personne de sa famille, telle qu’elle est définie par la loi pour les parlementaires et les élus locaux, s’applique aux membres du Gouvernement, tout en maintenant dans la loi les sanctions qui leur sont applicables en cas de violation de cette interdiction » (75).

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le I du présent article introduisait initialement une nouvelle peine de trois ans de prison et de 45 000 euros d’amende à l’encontre d’un membre du Gouvernement employant comme collaborateur ministériel un membre de sa famille telle que définie par le décret du 14 juin 2017 et l’obligeait à rembourser les sommes ainsi versées dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. Toutefois, il a été complété au Sénat, à l’initiative de M. Philippe Bas, pour introduire la définition de la « famille » applicable aux membres du Gouvernement, laquelle reprend celle du décret précité, mais également celle retenue, dans le présent projet de loi, pour les parlementaires (article 4) et les autorités territoriales (article 5).

Le II prévoit les conditions dans lesquelles les « emplois croisés » de collaborateurs ministériels doivent faire l’objet d’une déclaration.

L’étude d’impact précise que la réforme envisagée s’inspire d’une recommandation sur l’intégrité publique du Conseil de l’Organisation de coopération et de développement économiques, du 26 janvier 2017, qui vise notamment à assurer « une gestion des ressources humaines où l’on applique systématiquement des principes fondamentaux, comme le mérite et la transparence, pour soutenir le professionnalisme du service public, et qui empêche le favoritisme et le népotisme, protège contre les ingérences politiques indues, et atténue les risques d’abus de pouvoir et de faute » (76).

A. LA CONDAMNATION PÉNALE ET FINANCIÈRE DES EMPLOIS DE COLLABORATEURS MINISTÉRIELS ISSUS DU CERCLE FAMILIAL

À l’issu des débats au Sénat, et à l’instar de ce que prévoit le décret n° 2017-1098 du 14 juin 2017 précité, le I du présent article (alinéas 1 à 5) interdit aux membres du Gouvernement d’employer en tant que collaborateur de cabinet :

– leur conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;

– leurs parents, enfants, frères et sœurs ainsi que leurs conjoints, partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou concubins ;

– leurs grands-parents, leurs petits-enfants et les enfants de leurs frères et sœurs ;

– les parents, enfants et frères et sœurs de leur conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin (alinéas 1 à 5).

Contrairement à l’avis du Conseil d’État, le Sénat a en effet considéré que le principe de légalité des peines exige de définir dans la loi la règle interdisant les emplois familiaux au sein des cabinets ministériels dès lors qu’elle conduit à une sanction pénale pouvant aller jusqu’à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende. Le principe de légalité des peines l’emporterait donc sur celui de la séparation des pouvoirs.

Autrement dit, si l’on se réfère à l’avis du Conseil d’État, l’article 34 de la Constitution qui autorise le législateur à fixer les règles concernant la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables et la procédure pénale prendrait le pas sur l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen consacrant le principe de la séparation des pouvoirs à l’égard du Président de la République et du Gouvernement, qui interdit au législateur d’intervenir dans l’organisation du Gouvernement et, en particulier, dans celle des cabinets ministériels.

Il appartiendra, le cas échéant, au Conseil constitutionnel de trancher cette question, mais votre rapporteure observe qu’en se bornant à reprendre à l’identique les termes choisis par le Président de la République dans le décret du 14 juin 2017 précité, le Sénat n’a pas contesté l’organisation du Gouvernement, et en particulier celle des cabinets ministériels. En outre, il lui paraît nécessaire d’assurer une conciliation qui ne soit pas déséquilibrée entre le principe de séparation des pouvoirs énoncé à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et l’article 8 de la même Déclaration selon lequel : « nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit et légalement appliquée ». Le Conseil constitutionnel veille d’ailleurs à « la nécessité pour le législateur de définir les infractions en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l’arbitraire » (77). La définition légale de la notion de « famille » – qui commande à la nouvelle infraction créée par le présent article –semble donc nécessaire.

Cela est d’autant plus vrai que la définition de la famille retenue par le Président de la République est déjà très large. Certes elle ne s’étend pas « à l’ensemble des liens de filiation et à l’ensemble des degrés » comme le souligne l’étude d’impact car le Gouvernement considère que cela serait « disproportionné », mais elle est plus large que celle retenue pour encadrer les emplois familiaux des parlementaires dans la plupart des Parlements occidentaux, à l’exception du Congrès américain, comme le montre la fiche n° 3 relative au statut des collaborateurs parlementaires dans 25 pays. Généralement, l’interdiction ne concerne que les conjoints, collatéraux (frères et sœurs), enfants voire ascendants et descendants des parlementaires, tandis que la définition retenue par le décret présidentiel du 14 juin 2017 et reprise au présent article emporte également celle de recruter ses neveux et nièces mais également les parents, enfants et frères et sœurs de son conjoint (ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin). En outre, l’actualité montre qu’aux États-Unis, le Président de la République peut recruter au sein de son cabinet ses trois enfants et son beau-frère.

Le Gouvernement considère toutefois que l’objectif de « renforcer les garanties de probité et d’intégrité, de prévention des conflits d’intérêts et de lutte contre ceux-ci » constitue « un motif d’intérêt général, que ce soit vis-à-vis des parlementaires (décision n° 2013-675 DC du 9 octobre 2013) ou des titulaires de certaines fonctions publiques ou de certains emplois publics (décision n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013) ». Un tel motif justifierait l’interdiction de recruter des collaborateurs au sein de son cercle familial dès lors qu’elle constitue une atteinte proportionnée à cinq droits de valeur constitutionnelle :

– le respect du droit à la vie privée, garanti par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;

– la liberté contractuelle des parties, qui résulte de l’article 4 de la Déclaration ;

– l’égal accès aux emplois publics, protégé par l’article 6 de cette même Déclaration, dans le cas des collaborateurs de cabinet ministériel et des collectivités territoriales au motif que leur statut serait assimilé à celui des agents publics non titulaires ;

– le droit à l’emploi, reconnu par le cinquième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 ;

– la libre administration des collectivités territoriales, qui repose sur l’article 72 de la Constitution.

La définition retenue par le Gouvernement entend ainsi prévenir – de façon ferme et définitive – tout risque de favoritisme familial de la part des représentants politiques afin d’éviter de nouvelles « affaires » telles que celles portées à la connaissance de nos concitoyens durant la dernière campagne présidentielle.

Il n’en demeure pas moins que des inquiétudes se font jour quant au champ extrêmement large de cette interdiction pénale et aux modalités de contrôle que le juge devra mettre en œuvre pour vérifier son respect. De plus, tous les risques de conflit d’intérêt ne sont pas couverts par le dispositif proposé : ainsi reste-t-il possible d’employer son ex conjoint ou le père (ou la mère) de son enfant par exemple. Enfin, le dispositif proposé ne résout pas la question de l’emploi abusif d’un collaborateur ministériel qui ne serait pas de la famille de celui qui l’emploie, qui pourrait ne pas avoir les compétences requises, ou bénéficier de conditions de rémunération excessive ou encore ne pas donner lieu à une contrepartie réelle de travail effectif.

En tout état de cause, la question du contrôle du respect de l’interdiction d’employer un membre de sa famille au sein de son cabinet est essentielle car la violation de cette interdiction emporte plusieurs conséquences graves :

– la cessation de plein droit du contrat du collaborateur (alinéa 6) ;

– l’obligation de rembourser les sommes versées au collaborateur en violation de cette interdiction, selon des modalités définies par décret en Conseil d’État pour les membres du Gouvernement (alinéa 7). Il est précisé qu’aucune restitution des sommes versées ne peut être exigée du collaborateur ministériel (alinéa 8) ;

– enfin et surtout, la condamnation à une peine de trois d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende d’un membre du Gouvernement (alinéa 9) qui méconnaîtrait l’interdiction mentionnée précédemment.

Cette nouvelle incrimination pénale – non codifiée – est originale et exceptionnelle. Comme le souligne le Gouvernement dans l’étude d’impact, « dans la majorité des pays, en particulier aux États-Unis, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, en Italie et en Allemagne, il n’existe pas de dispositions pénales ou civiles spécifiques qui ne s’appliqueraient qu’aux collaborateurs parlementaires. En cas d’éventuelle violation des règles fixées en matière de recrutement et de statut des assistants parlementaires, ou en cas de conflit d’intérêt, les seules dispositions pouvant être éventuellement invoquées sont les incriminations de droit commun, traitées selon les procédures de droit commun ». Les incriminations pénales de droit commun auxquelles il est fait référence sont celles relatives aux emplois fictifs, aux faux et usage de faux ou encore celles relatives aux conflits d’intérêt, qui existent aussi en France.

Le projet de loi se veut exemplaire puisqu’il permet de sanctionner pénalement le seul fait de recruter un membre de sa famille ou de sa belle-famille parmi les membres de son cabinet, indépendamment de la réalisation ou non d’un véritable travail. À titre de comparaison, la sanction prévue – trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende – est comparable à celle retenue en cas de non-respect des obligations de déclaration des membres du Gouvernement auprès de la HATVP (article 26 de la loi n° 2013-907 relative à la transparence de la vie publique). Elle est également comparable à la sanction du vol simple (article 311-3 du code pénal) ou en cas de faux et usage de faux en vue de porter préjudice au Trésor public ou au patrimoine d’autrui (article 441-7 du code pénal) notamment.

La Commission a considéré qu’une autre option méritait d’être envisagée afin de répondre aux insuffisances décrites ci-dessus. Elle a donc adopté un amendement de votre rapporteure qui prévoit un dispositif à double étage à travers :

– le resserrement de l’interdiction pure et simple d’employer un membre de sa famille comme collaborateur sous peine des sanctions pénales et financières proposées par le Gouvernement et le Sénat. Cette interdiction est désormais circonscrite au recrutement du conjoint (ou partenaire lié par un PACS ou concubin), des enfants, des parents ainsi que des enfants et parents de son conjoint (ou partenaire lié par un PACS ou concubin) (I du présent article) ;

– l’introduction d’un mécanisme de transparence permettant de recruter tout autre membre ou ancien membre de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute personne avec laquelle un membre du Gouvernement entretient un lien personnel direct, à la condition de le déclarer à la HATVP (II du présent article). Celle-ci pourra ensuite, s’il elle constate que cet emploi caractérise un conflit d’intérêt, enjoindre au membre du Gouvernement d’y mettre fin. L’injonction sera rendue publique (III du présent article). Ce mécanisme est à l’image du dispositif prévu pour le contrôle des emplois familiaux croisés proposé au Sénat (voir infra).

Votre rapporteure considère que cette modification du dispositif allie trois qualités majeures : la fermeté car il demeure strictement interdit de recruter sa famille proche au sein de son cabinet ministériel ; la souplesse car il est permis de recruter d’autres membres de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute autre personne avec laquelle on entretient un lien personnel direct dès lors que cela est transparent ; l’efficacité car ce mécanisme permet de contrôler des cas non couverts par l’article voté au Sénat (comme l’ex conjoint ou l’ami de complaisance). En effet, si la Haute Autorité considère que ces recrutements familiaux ou personnels sont susceptibles de constituer un conflit d’intérêt, elle peut enjoindre au membre du Gouvernement de faire cesser cette situation. L’injonction est rendue publique. Il est rappelé que cela ne fait pas obstacle à d’éventuelles incriminations pénales de droit commun.

Le II du présent projet de loi introduit un nouvel article 10 bis dans la loi n° 2013-907 du 22 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoyant que les « emplois croisés » au sein des cabinets ministériels soient déclarés par les collaborateurs à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État (alinéas 10 et 11).

Il s’agirait ainsi d’une procédure d’information ad hoc de la HATVP, qui ne rendrait pas ces données publiques. La HATVP pourrait faire usage du pouvoir qui lui est reconnu par l’article 10 de la même loi afin d’enjoindre à un membre du Gouvernement se trouvant en situation de conflit d’intérêts de faire cesser cette situation puis de rendre son injonction publique. Cette prérogative de la HATVP ne serait toutefois pas applicable au Premier ministre, conformément à ce même article 10 de la loi n° 2013-907, ni au membre du cabinet ministériel concerné par cet éventuel conflit d’intérêts. Enfin, le titulaire de cet « emploi croisé » informerait de ce lien familial le membre du Gouvernement dont il est le collaborateur.

À l’initiative de son rapporteur, le Sénat a précisé que le collaborateur concerné doit déclarer ce lien familial « sans délai » à la HATVP, par parallélisme des formes avec le système de déclaration retenu pour le Parlement à l’article 4. Il s’est référé à la définition de la notion de « famille » – telle que définie précédemment – pour mieux déterminer le périmètre de ce dispositif déclaratif. Il a également renforcé le pouvoir d’injonction de la HATVP pour qu’il s’applique également aux collaborateurs qui se trouveraient dans une situation de conflit d’intérêts. Enfin, il a prévu que cette information soit rendue accessible au public.

À l’initiative de votre rapporteure, le dispositif de contrôle des emplois croisés a été étendu par votre Commission à l’hypothèse dans laquelle le collaborateur de cabinet d’un ministre entretient un lien personnel direct avec un autre membre du Gouvernement. De plus, elle a précisé que l’injonction que peut prononcer la HATVP est rendue publique.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL130 de la rapporteure.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. L’article 3 traite de la question des emplois familiaux des membres des cabinets ministériels.

Le Sénat a adopté un dispositif interdisant aux membres du Gouvernement, aux parlementaires et aux autorités territoriales d’employer des membres de leur famille, sous peine d’être pénalement et lourdement sanctionnés : la peine encourue est de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende. Ce dispositif, qui repose sur une définition très large de la famille, a pour but de réprimer les emplois fictifs ; je pense pour ma part qu’il ne permet pas d’atteindre cette cible. C’est la raison pour laquelle cet amendement propose de le modifier. L’idée est d’interdire tous les emplois familiaux dans un cercle très restreint, mais de faire en sorte que, dans le cas de liens familiaux plus éloignés – cousin, ex-femme, etc. –, ces emplois soient simplement déclarés pour s’assurer de leur effectivité.

En nous inspirant du modèle québécois, qui fonctionne depuis des années, nous proposons donc un mécanisme à deux étages. Nous maintenons l’interdiction pure et simple d’employer sa famille proche, définie comme le conjoint – pacsé ou concubin –, les enfants ou les parents, ainsi que les enfants ou les parents du conjoint. Nous maintenons également la sanction pénale prévue par le projet de loi : trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende, auxquels s’ajoutent le remboursement des sommes versées au collaborateur familial ainsi que la cessation de son contrat de travail. C’est le premier étage.

Le deuxième étage concerne les membres de la famille élargie, à savoir tous les autres membres de la famille, de la belle-famille ou de l’ex-belle-famille ainsi que les personnes avec qui l’on entretient un lien personnel direct. Pour toutes ces personnes, nous proposons que l’emploi, dans le cas d’un membre du Gouvernement, soit déclaré sans délai auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ; si la HATVP constate un risque de conflit d’intérêts au sens de l’article 2 de la loi pour la transparence de la vie publique, elle enjoint au ministre de mettre un terme à cette situation, l’injonction étant rendue publique. Le même système s’appliquerait également à tous les « emplois croisés ».

Ce dispositif présente à nos yeux plusieurs avantages. Celui de la fermeté d’abord, puisqu’il maintient les sanctions pénales et financières pour l’emploi d’un membre de la famille proche ; celui de la souplesse ensuite, car tout emploi d’un collaborateur familial ou d’une personne avec laquelle on a un lien personnel direct n’est pas pour autant fictif ou source de conflit d’intérêts. Celui de l’efficacité, puisque le dispositif retenu par le Sénat ne couvrait pas l’ensemble des cas susceptibles de constituer un conflit d’intérêts, y compris ceux auxquels les déontologues nous ont indiqué avoir été confrontés à de nombreuses reprises. Dans la formule que nous proposons, il est possible de s’appuyer sur le pouvoir de contrôle et d’injonction de la HATVP. Notre dispositif a enfin l’avantage de la transparence, puisque tout emploi d’un membre de la famille élargie ou d’une personne avec laquelle on entretient un lien personnel direct devra être déclaré.

M. Olivier Dussopt. Dans cet amendement, comme votre amendement CL132 à l’article 4, qui concerne les collaborateurs des parlementaires, les frères et sœurs ne sont pas mentionnés. Est-ce à dire que vous les excluez de la liste des personnes qu’il sera interdit d’embaucher ? Ils relèvent pourtant de la famille proche…

Seriez-vous d’accord pour que l’on réfléchisse d’ici la séance à une harmonisation entre les sanctions pénales que vous proposez et celles prévues à l’article 432-12 du code pénal ?

Enfin, comment comptez-vous articuler ce régime d’interdiction avec l’amendement CL71 présenté par vos collègues de La République en Marche, qui renvoie aux bureaux des assemblées la définition du cadre d’emploi des collaborateurs parlementaires ?

M. Arnaud Viala. L’appellation « emplois familiaux » pose en soi un problème. En effet, il ne s’agit pas simplement d’éviter les emplois fictifs mais surtout d’empêcher tout enrichissement personnel grâce à des fonds publics que l’on ferait transiter par celui que l’on emploie. Dès lors que ce principe est posé, il y a moyen de circonscrire le périmètre visé sans qu’il soit besoin de tant de complications.

Lorsque vous parlez de « toute autre personne avec laquelle il entretient un lien personnel direct », cela signifie-t-il qu’il faudra déclarer à la HATVP les liens amicaux ou affectifs ? Où est la limite ? Cette forme d’inquisition qui touche à la vie privée pourrait à la rigueur se comprendre s’il s’agissait de lutter contre la corruption, mais ne serait-il pas préférable, dans le cas qui nous occupe, de raisonner en termes de foyer fiscal élargi, ainsi que je le propose dans un de mes amendements, de façon à empêcher les situations permettant l’enrichissement personnel ?

J’ajoute que, lorsqu’on travaille avec quelqu’un, des liens personnels directs se tissent inévitablement au fil du temps. À quel moment dès lors aura-t-on outrepassé la règle ? Faudra-t-il en référer à la HATVP en cours de contrat de travail pour signaler que l’on est finalement devenu amis ?

M. Jean-Luc Warsmann. Le Président de la République a été élu sur un programme qui appelait à une réduction de 30 % du nombre de députés mais également à un poids accru du Parlement. Dans ces conditions, il paraîtrait utile d’exiger de nos collaborateurs un niveau de compétences minimal. Autant, dans nos circonscriptions, les fonctions d’accueil qu’assument nos collaborateurs peuvent justifier un lien intuitu personae, autant, si l’on veut des députés qui pèsent à l’Assemblée nationale, c’est-à-dire qui soient capables de faire face aux hauts fonctionnaires énarques qui peuplent les ministères, il est nécessaire que nous réfléchissions à imposer un niveau minimum de compétences, comparable à celui de nos administrateurs, voire une forme de concours.

M. Philippe Gosselin. On prend le problème par le mauvais bout en voulant régler en vitesse avec ce projet de loi, et sur commande directe du Président de la République, le problème des emplois fictifs, qui a récemment défrayé la chronique. Le Sénat élargit pour cela la notion de famille jusqu’aux conjoints des neveux ou des nièces, voire aux anciens membres de la famille. Mais où s’arrête donc cette famille au sens romain du terme ? Et l’amendement CL130 y ajoute les anciens membres de la famille… Si Gustave est décédé quand il s’est remarié avec Germaine, cela va devenir ingérable !

Qui va définir par ailleurs ce que sont des liens directs personnels ? À partir de quand sommes-nous dans ce cas ? un échange de regards ? un dîner chez des amis communs ? plus si affinités ? Nous voilà en train d’instaurer une police des mœurs et des relations humaines, ce qui va bien au-delà de la nécessité, que nul ne conteste, de mieux encadrer l’emploi des collaborateurs parlementaires.

Pour moi, cet encadrement passe d’abord par la création d’un statut du collaborateur, qui précise sans doute les compétences requises, soit en termes de diplômes, soit en termes de validation des acquis de l’expérience. Sans oublier que les postes de collaborateurs sont d’une nature très particulière : ce ne sont pas des emplois salariés classiques, du fait du mandat politique exercé par l’employeur. Cela requiert de la part du collaborateur une disponibilité qui va bien au-delà des horaires de bureau et exige que s’établisse entre l’employeur et le salarié une relation de confiance. J’entends que cette relation de confiance est possible au-delà du cercle familial mais, en l’occurrence, les réponses que vous proposez ne sont pas les bonnes – même si c’est une vraie question, j’en conviens.

M. Philippe Latombe. L’article 3 parle des « membres de la famille ». Le degré de parenté qui était précisé dans le texte d’origine a disparu. Avez-vous envisagé de le faire apparaître ?

Mme Lætitia Avia. Il apparaît clairement, à la lecture de l’amendement, que les personnes visées par ces emplois familiaux sont bien les conjoints ou les personnes à qui l’on est lié par un lien de filiation. Il s’agit certes de lutter contre les emplois fictifs, en écho à l’actualité récente, mais ce n’est pas le sujet cœur de ce texte : il a surtout pour vocation de remettre les choses en ordre et d’en finir avec la pratique qui veut que l’on aille chercher parmi ses proches ses collaborateurs. C’est une demande de nos concitoyens.

Mme Paula Forteza. La question du statut du collaborateur est effectivement très importante, mais nous allons nous y pencher plus tard. Le dispositif imaginé par la rapporteure nous paraît beaucoup plus équilibré, précis et efficace contre le népotisme que ce que proposait le Sénat.

M. Raphaël Schellenberger. En posant la question du « qui » au lieu de celle du « pour quoi faire », on se trompe de question. L’essentiel en effet est d’avoir des collaborateurs qui fassent ce pourquoi l’on a besoin d’eux.

Alors qu’on prétend vouloir renforcer le rôle des parlementaires, on imagine ici toute une série de mesures qui limitent leurs moyens au lieu de les renforcer, en leur interdisant d’employer des personnes, non pas du fait de leur manque de qualités, de compétences ou d’engagement, mais simplement parce qu’elles sont qui elles sont. Nous devons être plus rationnels et nous rapprocher de ce qui existe dans le droit du travail, à savoir l’établissement d’une fiche de poste et la définition d’une relation hiérarchique claire avec l’employeur. Cela permettra de mettre en adéquation un profil et un besoin, selon des critères différents pour chacun, car il n’y a pas de règle en la matière : certains députés ont leur secrétariat à l’assemblée et un juriste dans leur circonscription, ou vice-versa. Le travail parlementaire est loin d’être uniforme, et cette liberté est fondamentale.

M. Michel Zumkeller. Assimiler emploi familial et emploi fictif est un raccourci. Ce sont deux choses très différentes. Si l’on veut donc mieux cadrer l’emploi des collaborateurs parlementaires, cela passe certes par la création d’un statut, dans lequel figurent des conditions de diplôme, comme le suggère à juste titre Jean-Luc Warsmann, mais il faut surtout que l’Assemblée nationale et le Sénat jouent leur rôle. Sinon, ou sera la limite ? Mieux vaudra ne pas tomber ami avec son assistant parlementaire, sinon on sera obligé de le virer ! Ou bien nous sommes des employeurs indépendants et nous nous débrouillons seuls en assumant ce que nous faisons ; ou bien il y a un statut et les assemblées vérifient qu’il est respecté. Méfions-nous surtout des sirènes des médias et du populisme ambiant : cela ne nous mènera à rien, et on nous en demandera toujours plus. Il faut trouver un juste milieu : que chacun assume sa part et surtout que l’on s’assure de l’effectivité du travail.

Mme Cécile Untermaier. Nous devons choisir entre la version du Sénat et celle de la rapporteure. La première est sans doute excessive par certains aspects, mais elle est cohérente. Au contraire, le second étage de votre dispositif, madame la rapporteure, n’est pas tenable, ni en ce qui concerne les emplois de personnes à qui nous lient des liens personnels ni en ce qui concerne les « emplois croisés ». Un collaborateur de cabinet sera ainsi tenu de confesser entretenir des liens directs avec un autre membre du Gouvernement ! On est visiblement dans l’excès. Je voterai résolument contre cet amendement.

M. Olivier Marleix. Je rends hommage à l’effort de notre rapporteure pour redéfinir le périmètre des interdictions, qui doivent être circonscrites à la famille proche. Je rejoins Mme Untermaier : la rédaction du Sénat était incontestablement trop large, mais la seconde catégorie proposée par la rapporteure paraît bancale, en tout cas très aléatoire, notamment lorsqu’il s’agit d’une personne avec laquelle on entretient des liens personnels directs. Je me rallierais donc volontiers à l’amendement de la rapporteure, à la condition qu’il soit sous-amendé.

M. Pacôme Rupin. J’ai entendu que l’on qualifiait les parlementaires d’employeurs indépendants. Gardons-nous cependant des amalgames : à la différence des véritables employeurs indépendants, nous avons un statut d’élu et donc des comptes à rendre à nos concitoyens, a fortiori dès lors que l’argent que nous dépensons dans le cadre de notre mandat est de l’argent public.

Quant aux personnes qu’il est interdit d’embaucher, n’oublions pas que ce pays regorge de talents et que ce texte doit nous inciter à voir au-delà du cercle restreint de notre famille proche – laquelle est certes un soutien indispensable –, ce qui permettra en tout cas de couper court à tout soupçon d’embauche motivé par un désir d’enrichissement du foyer. Au moins les choses, de ce point de vue, seront-elles claires.

M. Cédric Roussel. Nous perdons beaucoup de temps à essayer de définir le cadre des emplois familiaux ; nous devrions plutôt nous intéresser aux liens qui peuvent exister entre notre administration et le secteur bancaire, par exemple. Une fois de plus, on va jeter l’opprobre sur les parlementaires tout en laissant dans l’ombre des liaisons qui se révèlent parfois dangereuses : on peut citer le cas de Bruno Bézard qui, après avoir été directeur général du Trésor et directeur général des finances publiques, dirige désormais un fonds d’investissement franco-chinois – une commission de déontologie s’est réunie, mais elle a finalement laissé faire… Et qu’en est-il de Robert Ophèle qui vient d’être nommé président de l’Autorité des marchés financiers (AMF), alors même qu’il serait le beau-père de Julien Denormandie, secrétaire d’État auprès du ministre de la Cohésion des territoires ? Situation pour le moins étonnante si cette information était confirmée !

M. Philippe Gosselin. Une affaire à suivre ! C’est bien pour cela qu’il aurait été intéressant d’évoquer les conflits d’intérêts lors de notre réunion de ce matin !

M. Cédric Roussel. Je le répète, nous ne concentrons pas notre attention sur les questions les plus intéressantes.

M. Erwan Balanant. Au-delà de l’actualité, le sujet dont nous débattons, et qui préoccupe les Français depuis un moment, n’est autre que le népotisme – la définition même de la pratique consistant à faire travailler une personne de sa famille en la rémunérant avec de l’argent public. Dès lors, il nous revient de fixer le curseur déterminant jusqu’à quel degré de proximité familiale cette pratique est permise – je considérais pour ma part que la solution adoptée par le Sénat était assez satisfaisante.

Une fois le curseur fixé se pose la question de l’effectivité du travail fourni. Si la plupart des députés qui viennent d’être élus ont à cœur d’accomplir un travail de qualité, ce qui implique de s’entourer de collaborateurs fournissant des prestations réelles, je rejoins ce que vient de dire M. Schellenberger sur la nécessité de travailler sur des profils de postes et de compétences, mais aussi sur l’intérêt, rappelé par M. Zumkeller, qu’il y aurait à intégrer dans les règlements intérieurs de l’Assemblée et du Sénat la définition du rôle des collaborateurs parlementaires, c’est-à-dire quels sont à la fois leurs missions, mais aussi les moyens de contrôler l’effectivité de leur travail. Je rappelle que les collaborateurs de certaines assemblées sont tenus de badger pour justifier de leur présence – c’est le cas au Parlement européen, par exemple.

M. Philippe Gosselin. Et en circonscription ?

M. Erwan Balanant. Certes, on ne va pas demander aux parlementaires de badger en circonscription, mais pourquoi ne pas envisager des appels téléphoniques de contrôle, effectués de manière aléatoire ?

M. Philippe Gosselin. C’est du flicage ! Il faudrait que des administrateurs de l’Assemblée appellent les députés au téléphone pour vérifier ce qu’ils sont en train de faire ?

M. Erwan Balanant. Il faut savoir si l’on a la volonté de contrôler, et le cas échéant s’en donner les moyens – les parlementaires qui n’ont rien à se reprocher n’ont d’ailleurs rien à redouter de la mise en place d’un tel dispositif. En tout état de cause, nous devons trouver le moyen de rassurer l’opinion publique sur ces pratiques.

Mme Danièle Obono. Le népotisme ne consiste pas à employer des membres de sa famille, mais à mettre en œuvre des procédés visant à les favoriser sur le plan professionnel, au détriment d’autres personnes. C’est dans cette optique que certaines propositions, ayant pour objet de définir des profils de postes ou de mettre en place un statut des collaborateurs, visent à clarifier les processus de sélection. Notre rôle n’est pas seulement de rassurer nos concitoyens : il faut également que nous proposions la mise en place de modes de fonctionnement transparents et démocratiques, qui nous permettent de mieux travailler.

Plutôt que de nous perdre dans des débats interminables sur la définition de la famille – sans remonter aux Romains, chacun a là-dessus sa propre conception –, concentrons-nous sur les propositions objectives dont nous disposons, et sur lesquelles nous pouvons nous mettre d’accord rapidement.

M. Marc Le Fur. Je déplore que, du fait de certaines dérives, on en vienne à remettre en cause si profondément le travail des parlementaires.

Il me semble que certains de nos collègues commettent un contresens en considérant que le député s’inscrit dans une quelconque hiérarchie : en réalité, il n’est placé ni sous l’autorité de l’administration ni sous celle du président de l’Assemblée ; il n’a de comptes à rendre qu’à ses électeurs. Dès lors, je ne vois pas sur quel fondement nous pourrions mettre en place un système de contrôle de l’activité des uns et des autres. En revanche, nous devons nous efforcer d’améliorer la transparence en matière d’activité des députés, afin que les électeurs puissent être parfaitement informés sur ce point : chaque électeur doit ainsi être en mesure d’obtenir des renseignements précis sur la présence de son député à l’Assemblée et, plus généralement, sur son activité. Nous avons déjà fait quelques progrès dans ce domaine.

Par ailleurs, je constate que les dispositifs figurant aux articles 3 et 4 ne font aucune différence entre les députés et les ministres, dans le sens où il est proposé de leur appliquer les mêmes règles, ce qui paraît assez logique. Mais si le député n’a que des collaborateurs parlementaires, le ministre ne s’appuie pas seulement sur les membres de son cabinet : il dirige une administration et nomme des directeurs – même si, juridiquement, ceux-ci sont nommés par le Premier ministre, c’est lui qui les propose. Dès lors, à partir du moment où on veut faire un parallèle avec les députés, les règles applicables aux membres des cabinets des ministres doivent en toute logique s’imposer également à leurs directeurs d’administration centrale et à toutes les personnes placées directement sous leur autorité.

M. Didier Paris. Cet amendement nous confronte à une double obligation. La première, très claire, consiste à répondre à l’exigence de transparence de l’opinion publique. La seconde est de le faire sur la base de règles aussi objectives que possible – exigence à laquelle le I de l’amendement de la rapporteure répond parfaitement. Nous débattons de notions certes complexes – la vie de chacun n’est pas toujours simple à faire rentrer dans un texte de loi –, mais objectives en ce qu’elles peuvent être définies clairement. En l’occurrence, l’amendement propose de restreindre au premier cercle l’interdiction faite à un membre du Gouvernement d’employer un membre de sa famille à son cabinet.

Le II de l’amendement, applicable au second cercle, pose quant à lui une exigence de transparence, de nature un peu différente. Sa définition est nécessairement plus vague, peut-être un peu plus floue, ce qui nécessitera éventuellement de la ré-évoquer en séance publique. À cette réserve près, cet amendement me paraît globalement répondre à la fois aux exigences de l’opinion publique et au souci d’objectivité et de transparence qui est le nôtre.

Mme la rapporteure. Les différentes interventions sur l’amendement CL130 mettent en évidence la difficulté majeure qui survient lorsqu’on entreprend de sérier la famille en distinguant les personnes pouvant être employées par un membre du Gouvernement au sein de son cabinet de celles qui ne doivent pas l’être. Il me paraît en tout cas essentiel d’affirmer clairement qu’un parlementaire, un membre du Gouvernement ou d’une collectivité territoriale ne peut pas employer son épouse, ses parents ou ses enfants et les rémunérer sur des fonds publics.

Cela dit, la définition retenue par le Sénat du cercle familial, assortie d’une aussi lourde sanction pénale – trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende –, me paraît beaucoup trop large. C’est la raison pour laquelle le II de mon amendement prévoit une obligation de déclaration, donc de transparence, pour les personnes faisant partie d’un cercle familial plus étendu : quand un membre du Gouvernement voudra embaucher son frère ou le fils de son ex-compagne, par exemple, il devra déclarer cette situation à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) afin d’éviter que l’embauche concernée puisse paraître dissimulée, et dès lors suspecte. Une autorité indépendante – la HATVP pour les membres du Gouvernement, l’organe chargé de la déontologie parlementaire, au sein de chaque assemblée – sera chargée de s’assurer que la situation n’est pas source de conflit d’intérêts, en vérifiant que le contrat de travail correspond à une prestation réellement effectuée, par une personne disposant des compétences pour occuper l’emploi qui lui est confié ; on peut même imaginer que cette instance vérifie que la rétribution accordée correspond au niveau de rémunération usuel d’un collaborateur de même ancienneté, employé pour la même fonction.

Je suis d’accord pour considérer que l’on ne peut éluder les questions relatives au statut du collaborateur parlementaire au sens large, et qu’il faut faire en sorte de bannir toutes les pratiques pouvant s’apparenter à du népotisme. Afin de répondre à toutes ces exigences, nous avions fait le choix d’un dispositif qui nous paraissait la fois plus souple et correspondant davantage aux situations pouvant se présenter dans la réalité.

J’entends vos remarques sur la difficulté de définir les personnes avec lesquelles on entretient un lien personnel direct ; je suis tout à fait disposée à supprimer ou préciser cette mention si vous la jugez susceptible de semer la confusion et poser des problèmes d’application.

Sous ces réserves, je maintiens que plus nous serons transparents, plus nous serons en mesure d’écarter la suspicion pouvant naître dans l’esprit de nos concitoyens devant certaines situations. Je ne suis pas opposée à ce que nous discutions des termes du II de l’amendement afin de tenter de trouver ensemble une rédaction convenant à tout le monde – nous avons le temps de le faire avant la séance publique – mais, dans l’immédiat, afin de ne pas en rester à la liste retenue par le Sénat, à la fois trop large et ne couvrant pas le champ des possibles – et en l’absence d’autre amendement proposant de modifier cette liste – je vous propose d’adopter l’amendement CL130, qui prévoit un dispositif répondant à nos préoccupations tout en paraissant réaliste en termes d’application.

M. Stéphane Mazars, président. Je vais maintenant mettre aux voix l’amendement CL130, en rappelant que la rapporteure s’est déclarée ouverte à une discussion sur le II de cet amendement avant la séance publique – nous avons jusqu’à vendredi soir pour nous mettre d’accord sur ce point.

M. Raphaël Schellenberger. Ne vaudrait-il pas mieux adopter un sous-amendement, plutôt que de voter un amendement qui ne convient à personne ?

M. Stéphane Mazars, président. L’idée d’un bricolage autour d’une table ne me paraît pas satisfaisante. Vous avez jusqu’à vendredi soir pour déposer un amendement pour la séance.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 3 est ainsi rédigé et les amendements CL119, CL74, CL120 et CL121 tombent.

Après l’article 3 et article 3 bis
(art. 8 bis A [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires)

Conditions d’emplois des collaborateurs parlementaires

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 bis résulte d’un amendement adopté par le Sénat, à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois après un avis de sagesse du Gouvernement. Il introduit dans l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires des dispositions générales sur les conditions d’emploi des collaborateurs parlementaires.

Il est ainsi précisé que :

– les parlementaires peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs qui les assistent dans l’exercice de leurs fonctions et dont ils sont les employeurs directs (I) ;

– ces derniers bénéficient à ce titre de crédits affectés à la rémunération de leurs collaborateurs (II) ;

– le bureau de chaque assemblée s’assure de la mise en œuvre d’un dialogue social entre les représentants des parlementaires employeurs et les représentants des collaborateurs parlementaires (III).

Dernières modifications intervenues

La résolution n° 437 du 28 novembre 2014 a introduit dans le Règlement de l’Assemblée nationale un nouvel article 18 prévoyant déjà les dispositions mentionnées aux I et II du présent article. Dans sa décision n° 2014-705 du 11 décembre 2014, le Conseil constitutionnel avait toutefois censuré l’introduction d’un « statut » des collaborateurs au sein du Règlement (proposé par le III du présent article) au motif que ces dispositions « ne sont relatives ni à l’organisation ou au fonctionnement de l’Assemblée nationale, ni à la procédure législative, ni au contrôle de l’action du Gouvernement, et ne sont pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans le règlement de l’Assemblée nationale ».

L’article 102 bis du Règlement du Sénat modifié par une résolution du 13 mai 2015 prévoit également les dispositions mises en œuvre par les I et II du présent article.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative de Mmes Paula Forteza et Naïma Moutchou et de l’ensemble des membres du groupe La République en marche, la Commission a adopté un amendement, sous amendé par la rapporteure, qui :

– consacre l’instauration d’un « statut » des collaborateurs parlementaires en confiant au bureau de chacune des deux assemblées la mise en place d’un cadre d’emplois et la définition des missions. Ce statut pourra être défini à travers le dialogue social prévu par l’article 3 bis ;

– introduit l’obligation pour les parlementaires de contrôler l’exécution des tâches confiées à leurs collaborateurs dans des conditions à définir dans le cadre du dialogue social.

Adopté en séance publique, au Sénat, à l’initiative du rapporteur, M. Philippe Bas, après un avis de sagesse du Gouvernement, l’article 3 bis du projet de loi introduit dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires des dispositions générales sur les conditions d’emploi des collaborateurs parlementaires. Les I et II du présent article reprennent des dispositions figurant déjà dans les règlements des deux assemblées. Le III reprend au sein de l’ordonnance du 17 novembre 1958 une disposition que les députés avaient souhaité inscrire dans leur règlement mais qui avait été censurée par le Conseil constitutionnel au motif qu’elle n’entrait pas dans le champ du règlement d’une assemblée parlementaire.

La reconnaissance juridique du rôle des collaborateurs au sein des assemblées parlementaires françaises est récente.

À l’Assemblée nationale, elle résulte de la résolution n° 437 du 28 novembre 2014 adoptée à l’initiative du Président Claude Bartolone (78), laquelle a été partiellement censurée par le Conseil constitutionnel. Le Sénat a repris les mêmes dispositions à l’article 102 bis de son règlement par une résolution du 13 mai 2015.

L’article 4 de la résolution de l’Assemblée nationale transmise au Conseil constitutionnel modifiait l’article 15 du règlement relatif au pouvoir des questeurs en y insérant un nouveau deuxième alinéa qui habilitait les questeurs à « déterminer et mettre en œuvre les conditions du dialogue social et de la négociation d’un statut des collaborateurs parlementaires avec les organisations de ceux-ci ».

L’article 5 de cette résolution modifiait l’article 18 du même règlement relatif aux services de l’Assemblée nationale en y insérant un nouveau second alinéa ainsi rédigé́ : « Les députés peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs parlementaires, qui les assistent dans l’exercice de leurs fonctions et dont ils sont les seuls employeurs. Ils bénéficient à cet effet d’un crédit affecté à la rémunération de leurs collaborateurs. Ces collaborateurs bénéficient d’un statut, négocié́ avec les organisations de collaborateurs, dans les conditions fixées par les questeurs ».

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 1er décembre 2014, en application de l’article 61, alinéa 1er, de la Constitution, de cette résolution. Considérant que les dispositions de l’article 4 et la dernière phrase de l’article 5 « ne sont relatives ni à l’organisation ou au fonctionnement de l’Assemblée nationale, ni à la procédure législative, ni au contrôle de l’action du Gouvernement, [le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions] ne sont pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans le règlement de l’Assemblée nationale ; que, par suite, l’article 4 et la dernière phrase insérée dans l’article 18 du règlement par l’article 5 de la résolution doivent être déclarés contraires à la Constitution ; que le surplus de l’article 5 n’est pas contraire à la Constitution » (79).

Dans le commentaire de cette décision publié aux Cahiers du Conseil constitutionnel est citée la fiche de synthèse n° 82 de l’Assemblée nationale relative aux collaborateurs de députés dans laquelle il est rappelé que (80) : « Le principe de base est celui du député-employeur : le collaborateur est le salarié du député, non celui de l’Assemblée nationale. De ce principe, dont la portée a été renforcée en 2002 par la possibilité offerte aux députés de gérer directement leur crédit collaborateur, découle l’ensemble des règles et dispositifs qui organisent la relation du député avec son ou ses collaborateurs :

– le député a la qualité d’employeur : il recrute librement ses collaborateurs, licencie, fixe les conditions de travail et le salaire de son personnel, dans le respect des dispositions du code du travail ;

– les collaborateurs sont recrutés sur la base d’un contrat de travail de droit privé. En règle générale, il s’agit de contrats de travail à durée indéterminée, mais le député peut recruter des collaborateurs sur la base de contrats à durée déterminée (dans les conditions fixées par le code du travail) ou conclure des contrats spécifiques lorsqu’un fonctionnaire est détaché auprès de lui en application des lois portant statut des fonctionnaires. Le contrat à durée indéterminée perdure en cas de réélection du député employeur ; en revanche, il est rompu lors de la fin de mandat du député ou en cas de dissolution ;

– des contrats types, dont les clauses sont approuvées par les questeurs, sont mis à la disposition des députés par le service de la gestion financière et sociale. Ils comportent deux stipulations directement liées au mode de gestion du crédit collaborateur : la première, relative à l’objet du contrat, dispose que « le député-employeur, agissant pour son compte personnel, engage le salarié qui lui est juridiquement et directement subordonné et a toute sa confiance, pour l’assister à l’occasion de l’exercice de son mandat parlementaire » ; la seconde précise que « la cessation, pour quelque cause que ce soit, du mandat du député-employeur constitue une juste cause de rupture du contrat ».

En cas de différend entre le député-employeur et son collaborateur, le conseil des prud’hommes est seul compétent – comme pour tout litige opposant un salarié et son employeur au sein d’une entreprise privée ».

Il est également rappelé que le principe du député́-employeur a été confirmé par la Cour de cassation qui a jugé, dans un arrêt du 18 février 2004, qu’« il n’existe aucune unité de direction sur les collaborateurs parlementaires » et que « les députés composant l’Assemblée nationale ne constituent pas une unité́ économique et sociale » (81).

Il est fait référence, enfin, à l’ouvrage de MM. Pierre Avril, Jean et Jean-Eric Gicquel selon lequel l’objet des règlements des assemblées est : « d’organiser le fonctionnement interne des assemblées, les procédures suivies dans leurs délibérations et la discipline de leurs membres... Ce sont des règles juridiques dont les autorités de l’assemblée assurent l’application » (82).

La conclusion de ce commentaire est que les règles du droit du travail applicables aux collaborateurs des députés, liés à ces derniers par des contrats de droit de privé, ne relèvent pas du domaine du règlement des assemblées.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

1. Le texte adopté par le Sénat

Le présent article additionnel, résultant de l’adoption d’un amendement du rapporteur au Sénat, M. Philippe Bas, en séance publique après un avis de sagesse du Gouvernement propose :

– d’inscrire, dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les dispositions figurant déjà à l’article 18 du règlement de l’Assemblée nationale et à l’article 102 bis du règlement du Sénat (I et II) selon lesquelles les parlementaires « peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs qui les assistent dans l’exercice de leurs fonctions et dont ils sont les employeurs directs. Ils bénéficient à cet effet d’un crédit affecté à la rémunération de leurs collaborateurs ». Ces dispositions, déjà en vigueur, n’appellent pas de commentaire sur le fond, même s’il est possible de s’interroger sur l’opportunité de « remonter » au niveau législatif des dispositions figurant dans les règlements des assemblées. On peut considérer que ce choix revêt une valeur symbolique à l’égard des collaborateurs parlementaires dont le rôle est essentiel et mérite d’être souligné ;

– de consacrer au niveau législatif la mise en place d’un dialogue social entre les représentants des parlementaires employeurs et les représentants des collaborateurs parlementaires (III), cette disposition, en revanche, ne trouvant pas sa place dans les règlements des assemblées.

Ce point est plus important. Il s’inscrit dans le prolongement de la décision du Conseil constitutionnel du 11 décembre 2014 précitée, en vertu de laquelle les règles du droit du travail des collaborateurs parlementaires doivent figurer dans la loi. Surtout, il consacre la nécessité d’instaurer un dialogue social entre les représentants des députés ou sénateurs employeurs et les représentants des collaborateurs parlementaires, lequel n’est apparu que récemment à l’Assemblée nationale.

En effet, les organisations syndicales et associations de collaborateurs parlementaires réclament depuis longtemps l’institution d’un « statut » des collaborateurs, idéalement sous la forme d’une convention collective afin de sécuriser leur relation de travail avec les députés.

Sous la dernière législature, cette préoccupation a été prise en compte par les questeurs de l’Assemblée nationale qui ont engagé des négociations avec les représentants des collaborateurs. Ces négociations ont abouti à l’amélioration de la situation des collaborateurs grâce à diverses mesures (83).

Néanmoins, la question de la négociation d’un statut ou d’une convention collective entre les collaborateurs parlementaires et les députés, compte tenu de la nature particulière du député-employeur, restait complexe. Le collège des questeurs de l’Assemblée nationale a donc confié à deux avocats la réalisation d’une étude juridique sur l’ensemble de ces questions. Leur rapport a été présenté en juin 2015 et recommandait plusieurs scénarii, en particulier la conclusion d’un accord collectif inter-employeurs – qui aurait été négocié par une structure associative mais signé ensuite par chaque député, des représentants des salariés étant désignés dans le cadre d’élections ad hoc définies par voie législative.

Les réflexions se sont poursuivies tout au long de l’année 2015 afin de répondre aux préoccupations des collaborateurs, notamment sur la question du temps de travail, en dégageant une option permettant de recueillir l’assentiment des différents groupes politiques.

Finalement, un consensus a été trouvé le 9 février 2016 pour négocier un accord de branche grâce à la création d’une association de députés-employeurs de l’Assemblée nationale, habilitée à mandater le collège des questeurs pour négocier avec les organisations syndicales de salariés qui bénéficiaient d’une présomption de représentativité jusqu’en 2017 (du fait de leur affiliation à un syndicat lui-même représentatif au plan national et interprofessionnel, en vertu du système légal transitoire prévu au niveau des branches professionnelles). Ce système a permis d’éviter de passer par une mesure législative comme le proposait le rapport des avocats.

L’assemblée constitutive de l’« Association des députés-employeurs pour la négociation collective concernant les collaborateurs de députés », ayant pour but exclusif « la négociation et la conclusion d’accords collectifs de travail », s’est tenue le 27 avril 2016. L’association a déposé ses statuts à la préfecture de police deux jours plus tard (en avril 2017, 80 % des députés y adhéraient). Le conseil d’administration, composé des questeurs, membres de droit, ainsi que d’un député par groupe parlementaire, a compétence pour toute décision relative à la négociation ou la conclusion d’un accord collectif – après consultation de l’assemblée générale s’agissant des décisions de conclusion, de révision ou de dénonciation de l’accord.

Le premier accord collectif signé entre l’association des députés-employeurs de l’Assemblée nationale et trois organisations syndicales de collaborateurs de députés (CFDT, CFTC, SNCP-FO) est entré en vigueur le 1er mars 2017. Il comporte plusieurs mesures (introduction d’un dispositif de forfait en jours, rétablissement d’une indemnité destinée à compenser la précarité afférente à la rupture du contrat des collaborateurs en raison de la fin du mandat, consécration de régimes indemnitaires et sociaux existants favorables aux collaborateurs, demande expresse auprès du ministère du travail pour garantir la représentativité des syndicats de collaborateurs après 2017, réunions de suivi de la mise en œuvre de l’accord). Cet accord collectif reste en vigueur sous la nouvelle législature, les députés adhérents réélus continuant de l’appliquer et les nouveaux députés pouvant adhérer à l’association.

L’existence d’un dialogue social entre les représentants des parlementaires employeurs et ceux des collaborateurs parlementaires ne fait donc plus débat à l’Assemblée nationale depuis 2016. Le III du présent article a néanmoins le mérite d’encadrer sa mise en œuvre au niveau législatif en confiant cette mission au bureau de chacune des deux assemblées.

2. La consécration d’un statut des collaborateurs parlementaires par la commission des Lois

À l’initiative de Mmes Paula Forteza et Naïma Moutchou et de l’ensemble des membres du groupe La République en marche, la Commission a adopté un amendement, sous-amendé par votre rapporteure, complétant l’article 3 bis par deux alinéas.

D’une part, votre Commission a souhaité consacrer l’instauration d’un « statut » des collaborateurs parlementaires en confiant au bureau de chacune des deux assemblées la mise en place d’un cadre d’emplois et la définition des missions. Ce statut pourra être défini à travers le dialogue social prévu par l’article 3 bis et conduire à l’élaboration de fiches de poste, à la définition des compétences requises des collaborateurs parlementaires…

D’autre part, votre Commission a précisé que les parlementaires sont tenus de contrôler l’exécution des tâches confiées à leurs collaborateurs. L’objectif visé est de protéger tant les collaborateurs que les parlementaires en cas d’accusation d’emploi fictif ou abusif dès lors qu’ils auront les moyens de démontrer la réalité du travail effectué.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL8 de M. Philippe Gomès, qui fait l’objet d’une présentation commune avec les quatre amendements à l’article 3 bis : l’amendement CL71 de Mme Paula Forteza, qui fait l’objet d’un sous-amendement CL199 de la rapporteure, l’amendement CL47 de Mme Danièle Obono, l’amendement CL131 de la rapporteure et l’amendement CL91 de M. Xavier Breton.

M. Philippe Gomès. L’amendement CL8 vise à introduire la possibilité de créer un statut de la profession de collaborateur parlementaire en précisant les conditions de la création d’un tel statut au sein de notre assemblée, conformément aux dispositions du code du travail relatives au dialogue social entre les représentants des employeurs et des salariés.

Mme Paula Forteza. L’amendement CL71 a pour objet d’inscrire le statut de collaborateur parlementaire dans l’ordonnance régissant le fonctionnement des assemblées parlementaires, avec le double objectif d’offrir de meilleures conditions de travail aux collaborateurs parlementaires, sur qui repose une grande partie du travail parlementaire, et de permettre un contrôle de leurs compétences grâce à l’établissement de fiches de postes.

Mme la rapporteure. Le sous-amendement CL199 vise à consacrer l’instauration d’un statut des collaborateurs parlementaires à travers la mise en place d’un cadre d’emplois des collaborateurs parlementaires et la définition de leurs missions, conformément à l’objectif poursuivi par l’amendement.

Pour ce faire, ce sous-amendement procède à trois modifications. Il supprime l’alinéa 3 de l’amendement CL71, qui présente des difficultés légistiques et juridiques : la première phrase reprend le sens de l’alinéa 1er de l’article 3 bis – qui n’est pas modifié, de sorte qu’il y a une répétition malvenue ; la troisième phrase répète le droit en vigueur, puisque le contentieux du droit du travail des collaborateurs parlementaires relève déjà exclusivement des prud’hommes, ce qui est le droit commun ; enfin, le régime de retraite des collaborateurs relève du régime général de droit commun, et il n’y a pas de raison d’instaurer un régime de retraite spécial.

L’alinéa 3 est remplacé par une disposition précisant que les parlementaires sont tenus de contrôler l’exécution des tâches confiées à leurs collaborateurs afin de prémunir les collaborateurs et les députés contre toute accusation d’emplois fictifs dès lors qu’ils seront en mesure de présenter des justifications. Cela supposera notamment d’établir des fiches de postes, dont le contenu pourra être négocié dans le cadre du dialogue social.

M. Ugo Bernalicis. L’amendement CL47 procède du même état d’esprit, mais il va un peu plus loin dans le détail de la définition du statut des collaborateurs parlementaires, en précisant dans son II que le statut devra déterminer les compétences requises, les salaires minima, les modalités d’organisation du temps de travail, la santé au travail, la formation professionnelle et les règles relatives à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

Par ailleurs, nous proposons que ces différents aspects soient négociés dans le cadre d’une convention collective : même si, malheureusement, nous évoquons des dispositions dont personne ne sait ce qu’elles vont devenir une fois que les ordonnances sur le droit du travail auront été prises par le Gouvernement, il nous paraît nécessaire d’aller dans le sens d’un renforcement de la convention collective, afin d’éviter que la négociation et le dialogue de gré à gré entre le député et son collaborateur puissent déroger à la convention collective.

M. Raphaël Schellenberger. Si j’entends la nécessité de répondre à la préoccupation de nos concitoyens de s’assurer que les collaborateurs d’élus occupent des emplois réels, je ne suis pas convaincu pour autant de l’intérêt d’inscrire dans la loi que les parlementaires sont tenus de contrôler l’exécution des tâches confiées à leurs collaborateurs. Nous devons en effet veiller à ne pas dévoyer et ridiculiser les travaux de notre Commission en intégrant au texte qui nous est soumis des notions – notamment celle d’emploi fictif – qui n’ont pas vocation à y figurer, et contribueraient par leur présence à une inflation normative qu’il nous a été demandé de limiter. Si je suis tout à fait d’accord pour confier aux bureaux des assemblées le soin de créer un statut des collaborateurs de parlementaires, un tel degré de précision ne me semble pas relever du domaine de la loi.

Mme la rapporteure. Il y a unanimité pour considérer que nous devons avancer sur le statut des collaborateurs parlementaires, à qui incombe une tâche lourde et complexe, et qui sont soumis à de fortes pressions. Dans le cadre de nos auditions, nous avons rencontré de nombreuses associations de collaborateurs de parlementaires, et avons tenu compte de leurs observations pour rédiger l’amendement CL71 et le sous-amendement CL199. Nous pensons qu’il ne faut pas aller aussi loin dans la loi que le proposent les membres du groupe de la France insoumise dans leur amendement CL47, en fixant de façon trop précise le cadre des négociations à venir avec les collaborateurs parlementaires, mais je suis heureuse que nous nous retrouvions sur le principe. Il nous semble suffisant de prévoir qu’il reviendra aux parlementaires de contrôler l’exécution des tâches confiées à leurs collaborateurs, en laissant aux bureaux des assemblées le soin de préciser, dans le cadre du dialogue social, les différents éléments ayant vocation à entrer dans la définition du statut des collaborateurs – énumérés dans le cadre de l’amendement CL47.

L’amendement CL8 est retiré, de même que l’amendement CL131 de la rapporteure à l’article 3 bis.

La Commission adopte le sous-amendement CL199.

Puis elle adopte l’amendement CL71 sous-amendé.

En conséquence, l’article 3 bis est ainsi rédigé et les amendements CL47 et CL91 tombent.

Article 3 ter (supprimé)
(art. 9 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique de l’État, art. 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique territoriale et art. 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires de la fonction publique hospitalière)

Accès des collaborateurs parlementaires aux concours internes des trois versants de la fonction publique

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 ter résulte d’un amendement adopté par le Sénat à l’initiative des groupes communiste, républicain et citoyen et du groupe centriste, avec un avis favorable de la commission des Lois et de sagesse du Gouvernement.

Il introduit la possibilité pour les collaborateurs parlementaires d’être recrutés dans la fonction publique par la voie des concours internes ouverts aux agents publics pouvant justifier d’une durée minimale d’exercice, validant une expérience professionnelle. Cette voie d’accès au concours interne concernerait la fonction publique de l’État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

Dernières modifications législatives intervenues

Actuellement, les collaborateurs parlementaires peuvent accéder aux trois versants de la fonction publique par la voie du troisième concours dans les conditions prévues au 3° de l’article 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique de l’Etat, de l’article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique territoriale et de l’article 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires de la fonction publique hospitalière.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission a supprimé cet article.

Le présent article propose d’ouvrir la possibilité aux collaborateurs parlementaires, contractuels de droit privé, d’accéder aux trois versants de la fonction publique par la voie du concours interne, actuellement réservée aux seuls agents publics, étant précisé qu’ils peuvent déjà y accéder par la voie du troisième concours ouvert aux agents du secteur privé, aux élus et aux personnes employés dans le secteur associatif.

Il existe trois possibilités en France pour devenir fonctionnaire au sein de la fonction publique de l’État (84), de la fonction publique territoriale (85) et de la fonction publique hospitalière (86) :

– le concours externe ouvert aux candidats justifiant de certains diplômes ou ayant accompli certaines études ;

– le concours interne réservé aux fonctionnaires de l’État, aux militaires et, dans les conditions prévues par les statuts particuliers, aux agents contractuels de droit public ainsi qu’aux candidats qui justifient d’une durée de services dans une administration, un organisme ou un établissement d’un État membre de la Communauté européenne ou partie à l’accord sur l’espace économique européen dont les missions sont comparables à celles des administrations et des établissements publics dans lesquels les fonctionnaires de l’État français exercent leurs fonctions, et qui ont, le cas échéant, reçu dans l’un de ces États une formation équivalente à celle requise par les statuts particuliers pour l’accès aux corps considérés ;

– le troisième concours ouvert aux candidats justifiant de l’exercice, pendant une durée déterminée, d’une ou de plusieurs activités professionnelles, quelle qu’en soit la nature, d’un ou de plusieurs mandats de membre d’une assemblée élue d’une collectivité territoriale ou d’une ou de plusieurs activités en qualité de responsable, y compris bénévole, d’une association. 

Les collaborateurs parlementaires, qui sont employés directement par les parlementaires dans le cadre d’un contrat de droit privé, entrent dans la catégorie des « candidats justifiant de l’exercice, pendant une durée déterminée, d’une ou de plusieurs activités professionnelles, quelle qu’en soit la nature » et peuvent donc accéder aux trois versants de la fonction publique par la voie du troisième concours ou du concours externe s’ils disposent des diplômes ou des niveaux d’études requis.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article propose de permettre aux collaborateurs parlementaires de devenir fonctionnaires par la voie des concours internes dans les trois versants de la fonction publique.

Deux points méritent d’être soulignés.

Tout d’abord, on peut s’interroger sur le caractère suffisant du lien de cet article additionnel avec le projet de loi présenté par le Gouvernement : il existe un risque de censure au titre des cavaliers législatifs si le Conseil constitutionnel est saisi du présent projet de loi.

Par ailleurs, les auteurs de cet article additionnel le justifient par la situation particulière dans laquelle se trouvent les collaborateurs parlementaires : employés directement par les députés sous contrat de droit privé, ils soulignent qu’« ils sont rémunérés au moyen de fonds issus de deniers publics. Ils assistent les parlementaires dans l’accomplissement de leurs fonctions de législation, d’évaluation et de contrôle, fonctions qui sont toutes énumérées par la Constitution. Ils concourent, par leur action, à permettre aux élus nationaux de faire vivre le principe, lui aussi constitutionnel, du pluralisme. Enfin, ils sont employés, soit directement par des élus, soit par des associations composées exclusivement d’élus, c’est-à-dire des employeurs dont l’activité est exclusive de tout intérêt économique ou commercial. Ils devraient donc pouvoir bénéficier d’un régime de droit public assimilable à celui d’un fonctionnaire » (87). Un autre argument avancé au cours des débats est que les collaborateurs de cabinet des ministres ou des autorités territoriales sont recrutés comme agents publics non contractuels et peuvent donc, s’ils remplissent les conditions d’ancienneté, accéder aux trois versants de la fonction publique par la voie du concours interne.

Toutefois, le dispositif proposé crée une situation plus favorable aux collaborateurs parlementaires qu’aux autres candidats aux concours de la fonction publique. On peut douter, en conséquence de sa compatibilité avec le principe constitutionnel d’égal accès aux emplois publics.

Le Conseil constitutionnel considère de façon constante que « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit » (88).

Or, en l’espèce, les collaborateurs parlementaires seront, parmi les candidats susceptibles de se présenter au troisième concours, les seuls à pouvoir se présenter en même temps, pour accéder au même poste, aux trois voies de concours d’accès à la fonction publique.

À l’initiative du Gouvernement, la Commission a donc supprimé cet article.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL122 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. L’amendement CL122 a pour objet de supprimer l’article 3 ter, qui vise à ouvrir le bénéfice du concours interne de la fonction publique aux collaborateurs parlementaires.

Cette disposition n’a pas de rapport direct avec le projet de loi. Elle rompt l’équilibre entre les trois voies d’accès aux concours de la fonction publique, à savoir le concours externe pour tous, à condition d’être titulaire des diplômes requis ; le concours interne pour les agents contractuels ou fonctionnaires de la fonction publique et pour les militaires ; enfin, le troisième concours pour tous les salariés de droit privé, les élus locaux et les personnes travaillant dans le secteur associatif.

En permettant aux collaborateurs de passer aussi bien le concours interne que le concours externe et le troisième concours, la disposition votée par le Sénat crée une rupture d’égalité entre les candidats.

M. Marc Le Fur. Un fonctionnaire peut aussi passer le troisième concours grâce à son activité associative. Certes, ce serait une première d’ouvrir la possibilité de passer un concours interne à quelqu’un qui n’est membre d’aucune des trois fonctions publiques, mais je voudrais mettre en exergue ce qu’ont vécu des centaines de collaborateurs de députés battus : le renouvellement de l’Assemblée a laissé entre 1 100 et 1 200 collaborateurs sans perspective. Il ne me semble pas illégitime, y compris sur le plan social, d’anticiper ce type de difficultés, mais également d’inciter des jeunes de qualité à venir vers nous en leur ouvrant d’autres perspectives : la fonction de collaborateur parlementaire n’est pas une vie pour l’éternité. C’est une expérience enrichissante, pour l’employeur comme pour le collaborateur ; ce pourrait être demain un enrichissement pour les administrations également si on permettait à ces collaborateurs de passer les concours internes. En tout cas, la question est pertinente.

M. Arnaud Viala. Le Sénat a cherché par cette disposition à travailler sur le statut des collaborateurs. Vous n’en voulez pas. Du coup, la seule disposition en tout et pour tout que la commission des Lois de l’Assemblée nationale adoptera en leur faveur aura été d’obliger leurs députés employeurs à vérifier qu’ils travaillent ou pas ! Voilà la seule contrainte que nous nous serons infligée, après quinze jours à discuter de la réforme, particulièrement complexe, du code du travail ! Et qui plus est, sur proposition de la rapporteure ! Qu’en penseront les Français ? Franchement, les bras m’en tombent !

Mme Émilie Chalas. Il serait dépourvu de sens d’ouvrir aux collaborateurs la possibilité de se présenter à des concours internes ; ce serait créer un précédent dont nombre d’autres filières, se prévalant de leur expérience – car c’est cela que le Sénat entend valoriser –, se saisiront aussitôt pour entrer dans la fonction publique. Ce serait une erreur stratégique. Les collaborateurs parlementaires, forts de l’expérience qu’ils auront acquise à nos côtés, pourront accéder à bien d’autres carrières par la suite sans user de ce privilège d’accès très contestable – et qui sera à coup sûr très contesté à l’avenir.

M. Olivier Dussopt. Je partage l’avis de notre collègue Marc Le Fur : d’autres catégories de personnes peuvent déjà accéder aux trois concours, de manière simultanée ou presque. Il ne s’agit pas d’accorder à nos collaborateurs un privilège, à moins que nous considérions que la voie d’accession par le concours interne est plus facile et donc moins valorisante. Ne parlons donc pas de privilège, mais de précédent. La précarité des fonctions de celles et ceux qui nous accompagnent au quotidien justifie que nous leur offrions cette opportunité.

Mme Isabelle Florennes. Nous sommes favorables au texte du Sénat. Pour toutes les raisons qui viennent d’être évoquées, il me semble important d’ouvrir ces passerelles. Peut-être pourrait-on seulement envisager une durée minimale d’occupation de la fonction de collaborateur ?

M. Marc Le Fur. C’est la règle de droit commun : cinq ans.

Mme Isabelle Florennes. Si une durée minimale de droit commun de cinq ans s’applique, nous sommes opposés à la suppression du texte du Sénat.

M. Éric Poulliat. Sans parler de privilège, il me semble que ce serait tout de même un non-sens d’ouvrir le concours interne aux anciens collaborateurs, alors que le troisième concours est précisément destiné à ceux qui n’ont jamais exercé dans la fonction publique.

M. Cédric Roussel. La précarité subie par les collaborateurs justifie à mes yeux l’ouverture à eux des concours internes eu égard à leur précarité, d’autant qu’ils la subissent par vagues : ils se retrouvent nombreux à être lâchés brutalement sur le marché du travail à intervalles réguliers. Ajoutons que les missions qu’ils exercent auprès des parlementaires et au sein des assemblées sont aussi des missions d’intérêt général ; à ce titre, ils pourraient bénéficier de ce droit.

M. Raphaël Schellenberger. Les modalités d’accès à la fonction publique – en tout cas la fonction publique territoriale ou d’État, je connais moins bien la fonction publique hospitalière – permettent déjà à des gens de devenir fonctionnaire sans avoir jamais passé de concours. Il ne me paraît pas si scandaleux d’offrir une opportunité supplémentaire à ceux qui auront été pendant cinq ans nos collaborateurs. La leur refuser, c’est aussi mépriser l’expérience qu’ils auront acquise en travaillant à nos côtés à l’élaboration des politiques publiques.

Mme la rapporteure. Nous ne méprisons certes pas cette expérience, mais la voie du troisième concours leur est d’ores déjà ouverte, comme à toute personne ayant travaillé dans le secteur privé. Je ne peux pas laisser dire qu’un grand nombre de gens sont autorisés à se présenter aux trois de concours : ce n’est pas exact. Quand un fonctionnaire se présente au troisième concours, c’est parce qu’il est par ailleurs un élu, par exemple, et c’est en cette qualité qu’il est autorisé à y postuler. Les mots ont un sens.

Ouvrir les concours internes à des salariés de droit privé serait extrêmement dangereux. Demain, ce seront les collaborateurs parlementaires, après-demain, les avocats collaborateurs… Et qui après après-demain ? Pour toutes ces catégories de salariés, il y a la voie du troisième concours, où ils peuvent faire valoir leur compétence, leur expérience et la qualité de leur travail. Nous ne leur fermons pas la voie de la fonction publique.

M. Raphaël Schellenberger. Tout à l’heure on nous disait qu’embaucher comme collaborateurs des membres de sa famille c’était du népotisme, voilà qu’on nous oppose maintenant que ce sont des salariés de droit privé !

Mme la rapporteure. Précisément, ce sont des salariés de droit privé.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 3 ter est supprimé.

Article 4
(art. 8 bis [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires)

Interdiction de l’emploi de membres de la famille des parlementaires – conséquences juridiques et financières

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 interdit à un parlementaire de compter au sein de son cabinet des membres de sa famille (conjoint, pacsé ou concubin / parents, enfants, frères et sœurs / grands parents, petits-enfants et enfants de ses frères et sœurs) ou de sa belle-famille (parents, enfants, frères et sœurs de son conjoint, pacsé ou concubin / conjoint, pacsé ou concubin des parents, enfants, frères et sœurs) à travers :

– la création d’un nouveau délit conduisant à une peine de 3 ans de prison et 45 000 euros d’amende en cas de violation de cette interdiction ;

– l’illégalité de l’acte de nomination et la cessation de plein droit du contrat de travail ;

– l’obligation, pour le parlementaire ou l’autorité territoriale, de rembourser les sommes versées au membre de sa famille comme collaborateur de cabinet (interdiction d’obtenir restitution de la part du collaborateur).

Il prévoit également l’obligation, pour le collaborateur parlementaire, de déclarer ses liens familiaux auprès du bureau de chaque assemblée lorsqu’il a un lien familial avec un autre parlementaire.

Dernières modifications législatives intervenues

Aucune disposition légale ne limite la liberté de recrutement des parlementaires.

Modifications apportées au Sénat

À l’initiative de son rapporteur en commission des Lois, le Sénat a renvoyé au bureau (et non pas au règlement) des assemblées le soin de déterminer les modalités de remboursement des sommes versées à un collaborateur familial ainsi que les déclarations d’emplois familiaux croisés. Il a également rendu ces déclarations accessibles au public.

Après avoir voté la suppression du présent article en séance publique, le Sénat a rétablit cet article en seconde délibération sous réserve de la prise en considération d’un amendement de M. Bonhomme qui a interdit à un parlementaire d’employer comme collaborateur parlementaire son remplaçant et les personnes élues sur la même liste que lui, sous peine des mêmes sanctions et d’un amendement de M. Richard qui a prévu que le bureau de chaque assemblée puisse rendre accessible au public l’information sur les emplois croisés.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative de la rapporteure, la Commission a resserré l’interdiction d’employer un membre de sa famille sous peine de sanctions pénales et financières au conjoint, enfants et parents ainsi qu’aux enfants et parents de son conjoint.

À l’image du dispositif retenu par le Sénat pour les « emplois croisés », elle a introduit un mécanisme de transparence permettant de recruter tout autre membre ou ancien membre de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute personne avec laquelle un député ou un sénateur entretient un lien personnel direct, à la condition de le déclarer au bureau et à l’organe parlementaire chargé de la déontologie dans l’assemblée à laquelle il appartient. L’organe parlementaire chargé de la déontologie pourra, s’il constate que cet emploi caractérise un manquement aux obligations déontologiques du parlementaire, lui enjoindre d’y mettre fin. L’injonction est rendue publique.

Enfin, elle a étendu le dispositif de contrôle des emplois croisés à l’hypothèse dans laquelle le collaborateur parlementaire entretient un lien personnel direct avec un autre parlementaire et confié à l’organe parlementaire chargé de la déontologie dans chaque assemblée une mission de contrôle assortie d’un pouvoir d’injonction pour mettre fin à tout manquement déontologique.

Miroir de l’article 3 applicable aux membres du Gouvernement, le présent article décline, pour les parlementaires, l’interdiction de recruter des collaborateurs au sein de son cercle familial, à laquelle s’ajoute l’interdiction de recruter son suppléant et les personnes élues sur la même liste que lui, sous peine de sanctions pénales et financières (I). Il décline aussi l’obligation, pour un collaborateur parlementaire, de déclarer ses liens familiaux avec un autre parlementaire auprès de son parlementaire-employeur et du bureau de l’assemblée dans laquelle il travaille, lequel peut rendre accessible au public cette information (II). Il introduit, pour ce faire, un nouvel article 8 bis dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Le dispositif proposé poursuit le même objet : lutter contre le népotisme en politique. Il soulève les mêmes questions (89).

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Les parlementaires peuvent recruter toute personne de leur choix pour les assister dans l’exercice de leurs fonctions.

Aucune exigence de qualification professionnelle n’est exigée à l’Assemblée nationale pour être collaborateur parlementaire. Au Sénat le collaborateur doit être titulaire du baccalauréat ou disposer de quinze années d’expérience professionnelle.

Dans les deux assemblées, leurs tâches sont définies par le parlementaire, seul à pouvoir contrôler l’effectivité de leur travail. En effet, les collaborateurs sont employés directement par les parlementaires dans le cadre d’un contrat de droit privé au sens du code du travail. Ils sont soumis aux règles complémentaires fixées par le bureau et le conseil de questure de chaque assemblée.

Les parlementaires bénéficient d’un crédit affecté à la rémunération de leurs collaborateurs relevant du budget de chacune des assemblées, conformément aux dispositions de leur règlement intérieur (90). Depuis 2002, les députés peuvent choisir de gérer directement ce crédit ou confier un mandat de gestion « déléguée » à l’Assemblée nationale. Dans ce cas, le service de la gestion financière et sociale impute, sur les instructions de chaque député, les rémunérations des collaborateurs et effectue, pour le compte du député, les actes de gestion tels que l’établissement des bulletins de paye, le paiement des salaires et des charges y afférant, l’élaboration et la transmission aux organismes compétents des déclarations sociales et fiscales. Il n’exerce, à ce titre, qu’une fonction de prestataire de services. Au Sénat, l’Association pour la gestion des assistants de sénateurs (AGAS) s’occupe de la gestion administrative, salariale et sociale des collaborateurs.

Il ressort des réponses à un questionnaire adressé par l’Assemblée nationale au réseau d’information du Centre européen de recherche et de documentation parlementaires en mars 2017 qu’un tel régime est courant : tel est le cas en Allemagne, au Royaume-Uni, en Autriche, en République tchèque, en Lituanie, en Suisse, aux États-Unis, au Canada ou au Québec, par exemple (91).

Toutefois, dans certaines chambres, ce sont les groupes politiques qui disposent d’une allocation, proportionnelle à leur effectif, pour recruter des collaborateurs qu’ils mettent en partie à disposition de leurs membres. C’est le cas au Congrès espagnol ou au Parlement norvégien (le Storting). Le Parlement finlandais (l’Eduskunta) prévoit un système alternatif : le parlementaire bénéficie soit d’un collaborateur personnel, employé et payé directement par le Parlement, mais recruté sur sa proposition, soit d’un collaborateur partagé avec un autre parlementaire, recruté par son groupe. La Chambre des représentants belge a mis en place un système mixte : les groupes bénéficient de collaborateurs qu’ils choisissent et qui sont employés directement par la Chambre, et chaque représentant dispose par ailleurs d’un collaborateur qu’il recrute.

Au Parlement européen, les députés peuvent aussi recruter deux catégories de collaborateurs : des « assistants accrédités » qui sont juridiquement employés directement par le Parlement européen et qui travaillent dans ses locaux ; des assistants locaux qui sont employés dans un des États membres de l’Union européenne et disposent d’un contrat de travail ou de prestations de services, directement conclu avec le député, selon le droit national. Les assistants accrédités sont des contractuels de droit public et sont soumis à une partie des dispositions applicables aux fonctionnaires du Parlement tandis que les assistants locaux relèvent du droit privé avec des conditions d’emploi moins encadrées.

S’agissant plus précisément de la possibilité de recruter ou non des membres de sa famille, les règles divergent entre l’Assemblée nationale et le Sénat.

Ainsi, un député peut librement recruter un ou plusieurs membres de sa famille, la seule limite étant que le salaire brut du collaborateur conjoint, pacsé, ascendant ou descendant est limité à la moitié du crédit collaborateur (9 618 euros brut par mois en gestion déléguée ou 14 487 euros brut par mois en gestion directe). À la veille du changement de législature, 14,21 % des députés employaient un membre de leur famille. Le passage à la XVe législature a entrainé la rupture de 83 contrats familiaux au sens du présent article. Subsistent 28 contrats familiaux au 1er juillet 2017 sorte que 5,2 % des députés continuent d’employer un membre de leur famille.

En revanche, un sénateur ne peut recruter qu’un seul membre de sa famille, définie comme « le conjoint, les ascendants, les descendants et les conjoints de ceux-ci », son salaire brut étant limité au tiers du crédit collaborateur (soit 2 546,31 euros par mois), éventuellement majoré de 25 % si ce collaborateur dispose d’un domicile fiscal différent du sénateur avec lequel il a un lien familial. Au 31 décembre 2016, l’on comptait 90 contrats familiaux au sens du présent article.

Dans les deux chambres, la liste des collaborateurs parlementaires employés par chaque député et sénateur est publiée sur une page dédiée de leur site internet (92).

Cette situation peut être comparée aux règles applicables dans les 25 parlements étrangers ayant répondu au questionnaire précité de l’Assemblée nationale :

– 11 chambres autorisent le recrutement des membres de la famille sans restriction légale ou règlementaire (Pays-Bas, Espagne, Finlande, Danemark, Ancienne République de Macédoine, République tchèque, Pologne) ;

– 4 chambres adoptent un système mixte autorisant le recrutement d’au moins un membre de sa famille sous certaines conditions (Royaume-Uni jusqu’en 2020, Québec, Allemagne, Géorgie) ;

– 10 chambres interdisent le recrutement de membres de la famille (Parlement européen, Autriche, Hongrie, Belgique, Roumanie, États-Unis, Canada, Slovaquie, Lettonie et Croatie). Cela étant, la définition du champ de cette interdiction varie d’un pays à l’autre.

En France, si le principe est la liberté de recrutement des collaborateurs parlementaires, des obligations de transparence pèsent depuis peu sur les parlementaires. En effet, la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique leur impose de préciser, dans leur déclaration d’intérêts et d’activités transmise à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), « les activités professionnelles exercées à la date de l’élection par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin » et d’indiquer « les noms des collaborateurs parlementaires ainsi que les autres activités professionnelles déclarées par eux ». 

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

A. UNE INTERDICTION ABSOLUE DE RECRUTER UN MEMBRE DE SA FAMILLE COMME COLLABORATEUR PARLEMENTAIRE

Le I du présent article propose d’interdire aux parlementaires de compter des membres de leur famille ou de leur belle-famille au sein de leur cabinet, sous peine de sanction pénale et financière.

La définition de la famille retenue aux alinéas 1 à 6 est identique à celle commentée à l’article 3 puisqu’elle inclut :

– le conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;

– les parents, enfants, frères et sœurs ainsi que les conjoints, partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou concubins ;

– les grands-parents, leurs petits-enfants et les enfants de leurs frères et sœurs ;

– les parents, enfants et frères et sœurs de leur conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin.

La violation de cette interdiction emporte plusieurs conséquences :

– la cessation de plein droit du contrat du collaborateur (alinéa 7). Il convient de relever qu’initialement le projet de loi prévoyait la cessation de plein droit des contrats des collaborateurs ministériels et des collaborateurs de cabinet des autorités territoriales, lesquels sont assimilés à des agents non titulaires de droit public, tandis qu’il prévoyait la nullité de plein droit du contrat du collaborateur parlementaire qui relève du droit privé. La commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur, a néanmoins privilégié la cessation de plein droit dudit contrat par parallélisme des formes avec les dispositions relatives aux collaborateurs des membres du Gouvernement et des autorités territoriales ;

– l’obligation de rembourser les sommes versées au collaborateur en violation de cette interdiction, selon des modalités définies par le bureau des assemblées pour les parlementaires (alinéa 8). Il est précisé qu’aucune restitution des sommes versées ne peut être exigée du collaborateur ministériel ;

– enfin et surtout, la condamnation à une peine de trois d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende d’un parlementaire (alinéa 9) qui méconnaîtrait l’interdiction mentionnée précédemment.

Ce dispositif pose les mêmes questions que celles déjà évoquées dans le commentaire de l’article 3 quant au champ de la « famille » retenu, aux difficultés de contrôle et au risque de ne pas couvrir certains cas d’emplois de collaborateurs tout aussi problématiques du point de vue du conflit d’intérêt que l’emploi d’un collaborateur familial (93).

C’est la raison pour laquelle, à l’initiative de la rapporteure, votre Commission a resserré l’interdiction d’employer un membre de sa famille sous peine des sanctions pénales et financières prévues par le projet de loi, au conjoint (ou partenaire lié par un PACS ou concubin), enfants et parents ainsi qu’aux enfants et parents de son conjoint (ou partenaire lié par un PACS ou concubin) et introduit un mécanisme de transparence permettant de recruter tout autre membre ou ancien membre de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute personne avec laquelle un parlementaire entretient un lien personnel direct, à la condition de le déclarer au bureau et à l’organe parlementaire chargé de la déontologie dans l’assemblée à laquelle il appartient. L’organe parlementaire chargé de la déontologie pourra, s’il constate que cet emploi caractérise un manquement aux obligations déontologiques du parlementaire, lui enjoindre d’y mettre fin. L’injonction sera rendue publique.

B. UNE DÉCLARATION OBLIGATOIRE EN CAS D’« EMPLOIS CROISÉS » ENTRE LES PARLEMENTAIRES

Le II du présent article (alinéa 11) introduit un dispositif de déclaration équivalent en cas d’emplois croisés de collaborateurs familiaux entre parlementaires qui couvre deux hypothèses :

– lorsqu’un parlementaire (un député par exemple) emploie un membre de la famille d’un collègue de la même assemblée (un député en l’occurrence) ;

– lorsqu’un parlementaire (un sénateur par exemple) emploie un membre de la famille d’un collègue de l’autre assemblée (un député en l’occurrence).

Dans le projet de loi initial, les collaborateurs parlementaires concernés par cette déclaration avaient l’obligation d’informer sans délai de cette embauche la HATVP ainsi que le parlementaire employeur tandis que les conditions de mise en œuvre de ce régime déclaratif étaient renvoyées au règlement de chaque assemblée.

Au nom de la séparation des pouvoirs, le Sénat a précisé, sur proposition de son rapporteur, que les « emplois croisés » seraient déclarés auprès du bureau de chaque assemblée plutôt qu’à la HATVP, considérant qu’il avait seul compétence pour la prévention et le traitement des conflits d’intérêts parlementaires, avec l’appui de l’organe chargé de la déontologie.

De plus, toujours à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, le Sénat a souhaité que les déclarations d’emplois croisés soient accessibles au public, selon des modalités qui devront être prévues par le bureau de chaque assemblée.

On observera que les assemblées qui proscrivent les emplois familiaux n’ont dans l’ensemble pas mis en place de dispositifs particuliers pour s’assurer que l’interdiction n’est pas contournée par le biais d’emplois croisés. À la Chambre des représentants américaine, cependant, les collaborateurs doivent indiquer auprès de l’administration du Congrès tout lien de parenté ou de proximité avec un membre ou un employé du Congrès. Un formulaire en ligne est disponible à cet effet ; tout changement de lien doit être notifié dans les mêmes formes.

À l’initiative de votre rapporteure, le dispositif de contrôle des emplois croisés a été étendu par votre Commission à l’hypothèse dans laquelle le collaborateur parlementaire entretient un lien personnel direct avec un autre parlementaire. De plus, elle a confié à l’organe parlementaire chargé de la déontologie dans chaque assemblée le soin de vérifier que cet emploi croisé ne constitue pas un manquement aux obligations déontologiques du parlementaire employeur. Cet organe s’est également vu conférer un pouvoir d’injonction pour y mettre fin si tel est le cas. Cette injonction sera rendue publique.

*

* *

La Commission examine les amendements CL17 de M. Arnaud Viala et CL132 de la rapporteure, ainsi que les amendements identiques CL52 de Mme Danièle Obono et CL94 de M. Philippe Latombe

M. Arnaud Viala. Je serai bref, puisque nous avons déjà discuté de cette question en examinant l’article 3. Au-delà de la notion d’emploi fictif, nous sommes à la recherche d’un cadrage sur la notion d’enrichissement personnel de celui qui est en mesure de mobiliser des fonds publics pour employer des gens travaillant à ses côtés.

C’est pourquoi il me semble justifié d’introduire une distinction à travers le concept de foyer fiscal élargi, en l’occurrence aux conjoints, aux enfants du conjoint et aux petits-enfants, de manière à couper court aux discussions compliquées que nous avons eues à l’occasion de l’article 3.

Au demeurant, votre deuxième alinéa, qui repose sur la notion de lien personnel, me semble trop flou : tous les députés réélus qui ont à leurs côtés des collaborateurs, avec qui ils ont pendant cinq ans partagés douze mètres carrés de bureaux ou échangé cinquante SMS par jour, ou qui les ont déclarés comme amis sur Facebook, devront en faire la déclaration à la HATVP… Dans tous les cas, il y a un lien personnel direct. Les effectifs de la Haute autorité devront être multipliés par douze ou par vingt-quatre !

Revenons à la raison d’être de ce texte : éviter les emplois fictifs et l’enrichissement personnel. Ce n’est pas en retenant des périmètres très larges que nous parviendrons à nos fins.

Mme la rapporteure. Je précise que, dans le cas des parlementaires, la déclaration n’est pas faite à la HATVP, mais au déontologue de l’Assemblée nationale. L’amendement CL132 décline pour les parlementaires le même dispositif que celui que nous avons adopté à l’article 3 pour les membres du Gouvernement. Comme tout à l’heure, j’entends bien vos remarques sur le lien personnel direct et je suis prête à redéfinir le périmètre de cette disposition. Mais je maintiens que ce dispositif offre davantage de souplesse et de transparence, et permet de couvrir beaucoup plus de situations que le texte du Sénat.

M. Philippe Latombe. L’alinéa 5 évoque l’interdiction d’employer son suppléant ou une personne élue sur la même liste que soi. Est-il couvert par votre appréciation du lien direct ? En 1996, dans une réponse à une question parlementaire, le ministre de l’intérieur avait indiqué que le suppléant n’a pas d’existence juridique par lui-même et qu’il ne peut démissionner de son mandat de suppléant, bien que celui-ci n’en soit pas vraiment un. Il y a donc une inconstitutionnalité à dire que l’on pourrait l’exclure de la fonction d’assistant parlementaire.

Mme la rapporteure. Effectivement, le suppléant ferait partie des personnes avec lesquelles le député entretient un lien personnel direct. Mais le dispositif proposé n’interdit absolument pas de l’employer : vous êtes simplement tenu de déclarer l’embauche de votre suppléant. Ce système de transparence est précisément de nature à lever les doutes et les suspicions.

La Commission adopte l’amendement CL132.

En conséquence, les amendements CL17, CL52 et CL94 tombent.

La Commission en vient à l’amendement CL123 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Cet amendement a seulement pour objet d’apporter une précision juridique. La notion de « cessation de contrat » n’existe pas en droit privé. D’où le remplacement de « cessation » par « nullité ».

La Commission adopte l’amendement CL123 du Gouvernement.

Puis elle adopte l’article 4 modifié.

Après l’article 4

La Commission examine l’amendement CL14 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Cécile Untermaier. L’amendement CL14 tend à ce que chaque assemblée détermine des règles destinées à contrôler l’effectivité du travail réalisé par les collaborateurs employés par les parlementaires. Nous proposons par ailleurs qu’elle soit systématiquement informée par les parlementaires de l’activité de leurs collaborateurs, faite avec leur accord ou dont ils sont eux-mêmes informés, au profit d’une organisation ou d’un parti politique, si cette situation peut laisser présumer qu’ils y réalisent une prestation de travail en parallèle de leur activité de collaborateur, elle doit également en avoir connaissance. Des situations particulières sont actuellement en cours d’examen, qui laissent à penser que cette pratique est possible et peut se traduire par des charges indues supportées par les assemblées.

Mme la rapporteure. Le premier alinéa de votre amendement recouvre le contenu de l’article 3 bis tel que nous venons de l’adopter. Pour le deuxième alinéa, je souscris à son contenu.

M. Olivier Dussopt. Vous proposez donc de le sous-amender ?

Mme la rapporteure. Je vous propose de le retirer afin de le redéposer en séance, en ne reprenant que le second alinéa, afin qu’il puisse être débattu et adopté, si une majorité de députés en est d’accord évidemment.

L’amendement est retiré.

Article 5
(art. 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)

Interdiction de l’emploi de membres de la famille des élus locaux – conséquences juridiques et financières

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 5 interdit aux élus locaux de compter dans leur cabinet des membres de leur famille (conjoint, pacsé ou concubin / parents, enfants, frères et sœurs / grands parents, petits-enfants et enfants de ses frères et sœurs) ou de leur belle-famille (parents, enfants, frères et sœurs du conjoint, pacsé ou concubin / conjoint, pacsé ou concubin des parents, enfants, frères et sœurs) à travers :

– la création d’un nouveau délit conduisant à une peine de 3 ans de prison et 45 000 € d’amende en cas de méconnaissance de cette interdiction ;

– l’illégalité de l’acte de nomination et la cessation de plein droit du contrat de travail ;

– l’obligation, pour le parlementaire ou l’autorité territoriale, de rembourser les sommes versées au membre de sa famille comme collaborateur de cabinet (interdiction d’obtenir restitution de la part du collaborateur).

Dernières modifications législatives intervenues

Aucune disposition légale ne limite la liberté de recrutement des parlementaires pour composer leur cabinet.

Modifications apportées au Sénat

À l’initiative de son rapporteur, le Sénat a procédé à des améliorations rédactionnelles.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative de la rapporteure, la Commission a resserré l’interdiction d’employer un membre de sa famille sous peine des sanctions pénales et financières prévues par le projet de loi, au conjoint, enfants et parents ainsi qu’aux enfants et parents de son conjoint. Elle a précisé que les sommes versées en violation de cette interdiction ne peuvent être exigée du collaborateur de l’autorité territoriale à l’instar des règles applicables aux collaborateurs ministériels et parlementaires.

Elle a également introduit un mécanisme de transparence permettant de recruter tout autre membre ou ancien membre de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute personne avec laquelle l’autorité territoriale entretient un lien personnel direct, à la condition de le déclarer à la HATVP. Celle-ci pourra, si elle constate que cet emploi caractérise un conflit d’intérêt, enjoindre à l’autorité territoriale d’y mettre fin. L’injonction sera rendue publique.

Le présent article décline, pour les élus locaux, l’interdiction de recruter des collaborateurs au sein de son cercle familial sous peine de sanctions pénales et financières. À l’instar des articles 3 et 4 respectivement applicables aux membres du Gouvernement et aux parlementaires, le dispositif proposé vise à lutter contre le népotisme en politique et soulève les mêmes questions (94).

Il faut toutefois souligner l’absence d’obligation de déclaration des emplois croisés à l’égard des collaborateurs de cabinet des autorités territoriales (emploi d’un membre de la famille d’une autorité territoriale dans le cabinet d’une collectivité voisine). En effet, d’après l’étude d’impact, une telle disposition serait « inapplicable et disproportionnée pour les recrutements croisés entre les différentes collectivités territoriales (environ 50 000 employeurs territoriaux sont autorisés par la loi à recruter des collaborateurs de cabinet) ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRINCIPE DE LA LIBERTÉ DE RECRUTEMENT DES COLLABORATEURS DES AUTORITÉS TERRITORIALES

Mentionnée par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, « l’autorité territoriale » est l’employeur des agents publics locaux. Dépourvue de définition légale, cette notion correspond, concrètement, aux présidents des assemblées délibérantes (maires, présidents du conseil départemental, présidents du conseil régional), des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et des établissements publics administratifs (EPA) locaux. La France compte environ 50 000 autorités territoriales.

L’article 110 de la loi précitée permet à l’autorité territoriale, pour former son cabinet, de recruter librement un ou plusieurs collaborateurs et de mettre librement fin à leurs fonctions. Ce sont des agents non titulaires de droit public, même s’ils ont par ailleurs la qualité de fonctionnaire. Les fonctions qu’ils occupent correspondent à un emploi non permanent. La nomination de non-fonctionnaires à ces emplois ne leur donne donc aucun droit à être titularisés dans un grade de la fonction publique territoriale.

Ces collaborateurs ne rendent compte qu’à l’autorité territoriale auprès de laquelle ils sont placés. Celle-ci décide des conditions et des modalités d’exécution du service qu’ils accomplissent auprès d’elle. Pour autant, cela ne saurait interdire aux juridictions compétentes et aux autorités administratives chargées du contrôle de légalité d’exercer leurs missions dans les conditions de droit commun.

Le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales rappelle ce principe de liberté, qui emporte la définition par l’autorité territoriale des conditions et des modalités d’exécution du service qu’ils accomplissent auprès d’elle, ainsi que du montant de la rémunération. Ce décret détermine également le nombre maximal de collaborateurs que l’autorité territoriale peut recruter, en fonction de l’importance démographique lorsqu’il s’agit d’une commune, d’un département ou d’une région ; en fonction du nombre de fonctionnaires employés s’agissant de leurs établissements publics administratifs (95).

Pour être recruté comme collaborateur de cabinet, les personnes doivent satisfaire aux conditions énumérées à l’article 2 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 modifié relatif aux agents non titulaires territoriaux (96) : jouissance des droits civiques, absence de mention au bulletin n° 2 du casier judiciaire incompatible avec l’exercice des fonctions, position régulière au regard du code du service national de l’État et respect de la limite d’âge dans la fonction publique (67 ans). Il n’existe, en revanche, aucune condition de diplôme, de grade ou d’expérience pour ce type de recrutements.

Deux particularités doivent être soulignées :

– aucun recrutement de collaborateur de cabinet ne peut intervenir en l’absence de crédits disponibles au chapitre budgétaire et à l’article correspondants ;

– le recrutement des collaborateurs de cabinet est soumis à la décision de l’organe délibérant de l’autorité territoriale concernée.

En l’état du droit, il n’existe aucune règle spécifique encadrant le recrutement de collaborateurs issus du cercle familial de l’autorité territoriale. L’étude d’impact n’apporte pas d’information précise quant à la fréquence des « emplois familiaux » au sein des cabinets des autorités territoriales.

B. LES TEMPÉRAMENTS LÉGAUX À LA LIBERTÉ DE RECRUTEMENT DE COLLABORATEURS DE CABINET AU SEIN DU CERCLE FAMILIAL DANS LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Si le principe demeure la liberté de recrutement des collaborateurs de cabinet, deux tempéraments légaux entourent toutefois ce recrutement au sein du cercle familial.

Tout d’abord, les lois organiques n° 2013-906 et 2013-907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ont imposé à certains élus locaux (97) de préciser, dans leur déclaration d’intérêts et d’activités transmise à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), « les activités professionnelles exercées à la date de l’élection par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin ».

Outre cette obligation de transparence de nature préventive et informative, le recrutement d’un membre de sa famille par un membre du Gouvernement, un parlementaire ou une autorité territoriale peut, dans certains cas, tomber sous le coup de l’article 432-12 du code pénal relatif au délit de prise illégale d’intérêt, aux termes duquel : « Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction ».

Le Gouvernement considère que cette disposition peut conduire à interdire aux autorités territoriales de recruter un membre de leur famille en tant qu’agent non titulaire au sein des services de la collectivité qu’elles président. Dans une réponse à une question sénatoriale, il précise en effet que : « Les conditions de recrutement au sein de la fonction publique territoriale sont en premier lieu, comme pour les autres fonctions publiques, présidées par le principe d’égal accès aux emplois publics. Ensuite, elles sont encadrées par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, laquelle prévoit que les emplois publics territoriaux sont prioritairement pourvus par la voie du concours. Ce n’est que dans des cas limitativement énumérés que les collectivités peuvent avoir recours au recrutement d’un agent non titulaire. Quelle que soit l’hypothèse envisagée, c’est l’exécutif qui détient le pouvoir de nomination et à qui il revient de choisir la candidature retenue pour pourvoir l’emploi vacant. S’agissant du cas où un maire souhaiterait recruter un parent, la voie contractuelle et celle du recrutement direct sans concours sont indissociables d’un risque pénal résultant de l’intérêt moral qu’aurait ce maire à recruter un membre de sa famille. En effet, il convient de faire une lecture combinée des dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale et celles résultant, d’une part, de l’article 432-12 du code pénal définissant la prise illégale d’intérêt et, d’autre part, de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, lesquelles tendent à écarter ce type de recrutement. En ce qui concerne l’état actuel de la jurisprudence de la Cour de cassation, le délit est caractérisé par la prise d’un intérêt matériel ou moral, direct ou indirect, et se consomme par le seul abus de la fonction, indépendamment de la recherche d’un gain ou de tout autre avantage personnel » (98).

La jurisprudence relative à la condamnation d’élus locaux, sur le fondement de la prise illégale d’intérêt, pour avoir recruté des membres de leur famille en tant qu’agents non titulaires de la collectivité qu’ils présidaient, en violation des dispositions de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée est, en effet, relativement fournie (99).

Toutefois, la question se pose de savoir si le simple fait de recruter un membre de sa famille comme collaborateur de cabinet – et non comme agent public de la collectivité territoriale au sein des services de la collectivité – suffit à constituer un délit au sens de l’article 432-12 du code pénal.

Les arrêts de la chambre criminelle de la Cour de cassation permettent d’en douter. Dans un arrêt du 21 mars 2012, la Cour a condamné le président de la commission permanente de Polynésie française pour avoir recruté sa concubine en qualité de directrice de cabinet au motif « que l’embauche a été faite sans contrepartie de travail de la part de la prévenue » et qu’elle « n’avait pas les capacités pour remplir cette mission ». Elle en déduit « qu’en l’état de ces constatations, procédant de son appréciation souveraine, la cour d’appel, qui a caractérisé les délits en tous les éléments, tant matériels qu’intentionnel, a justifié sa décision » (100).

Cette interprétation restrictive des éléments constitutifs du délit de prise illégale d’intérêt confirmerait que les autorités territoriales sont en principe libres de recruter comme collaborateurs de cabinet les personnes de leur choix, y compris au sein de leur entourage familial, dès lors que l’emploi n’apparaît ni fictif ni totalement injustifié au regard des compétences requises.

Par analogie, on peut considérer que cette interprétation vaudrait également pour les membres du Gouvernement ou les parlementaires lorsqu’ils recrutent leurs collaborateurs.

L’interdiction légale de recruter des membres de sa famille comme collaborateur de cabinet pour lutter contre le népotisme en politique, telle que proposée par le présent projet de loi, n’apparaît donc pas superflue, de même que la création d’un délit spécifique en cas de méconnaissance de cette interdiction.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le I du présent article modifie l’article 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée pour interdire aux autorités territoriales qui s’entourent d’un cabinet de compter parmi leurs collaborateurs des membres de leur famille ou de leur belle-famille sous peine de sanction pénale et financière.

La définition de la famille retenue aux alinéas 1 à 8 est identique à celle commentée à l’article 3 s’agissant de l’interdiction des emplois familiaux des membres du Gouvernement (101) puisqu’elle inclut :

– le conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;

– les parents, enfants, frères et sœurs ainsi que les conjoints, partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou concubins ;

– les grands-parents, petits-enfants et enfants de leurs frères et sœurs ;

– les parents, enfants et frères et sœurs de leur conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin.

La violation de cette interdiction emporte plusieurs conséquences :

– la cessation de plein droit du contrat du collaborateur (alinéa 9) ;

– l’obligation de rembourser les sommes versées au collaborateur, selon des modalités définies par décret en Conseil d’Etat. Il est précisé qu’aucune restitution des sommes versées ne peut être exigée du collaborateur ministériel (alinéa 10) ;

– enfin et surtout, la condamnation à une peine de trois d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende d’une autorité territoriale qui méconnaîtrait l’interdiction mentionnée précédemment (alinéa 11).

Ce dispositif pose les mêmes questions que celles déjà évoquées dans le commentaire de l’article 3 quant au champ de la « famille » retenu, aux difficultés de contrôle et au risque de ne pas couvrir certains cas d’emplois de collaborateurs tout aussi problématiques du point de vue du conflit d’intérêt que l’emploi d’un collaborateur familial (102).

Des améliorations légistiques ont par ailleurs été apportées à l’initiative du rapporteur du Sénat aux alinéas 12 à 14.

Le II du présent article précise que ces dispositions sont applicables aux autorités territoriales de la commune et du département de Paris ainsi qu’à ceux de la Ville de Paris à compter du 1er janvier 2019 (alinéa 15).

À l’initiative de la rapporteure, votre commission des Lois a resserré l’interdiction d’employer un membre de sa famille sous peine des sanctions pénales et financières prévues par le projet de loi, au conjoint, enfants et parents ainsi qu’aux enfants et parents de son conjoint. Elle a précisé que les sommes versées en violation de cette interdiction ne peuvent être exigées du collaborateur de l’autorité territoriale à l’instar des règles applicables aux ministres et aux parlementaires.

Elle a également introduit un mécanisme de transparence permettant de recruter tout autre membre ou ancien membre de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute personne avec laquelle l’autorité territoriale entretient un lien personnel direct, à la condition de le déclarer à la HATVP. Celle-ci pourra, si elle constate que cet emploi caractérise un conflit d’intérêt, enjoindre à l’autorité territoriale d’y mettre fin. L’injonction sera rendue publique.

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* *

La Commission examine l’amendement CL133 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. L’amendement CL133 décline le dispositif applicable aux emplois familiaux au cas des autorités territoriales, en prévoyant, là encore, un contrôle de la HATVP. Je réitère mon engagement à revenir sur la mention relative aux liens personnels directs. J’attends vos propositions en ce sens.

M. Bastien Lachaud. Je m’interroge sur la recevabilité de cet amendement. La HATVP va bien être amenée à contrôler la véracité des déclarations ; pour ce faire, il va falloir recruter. Du coup, cet amendement ne contrevient-il pas à l’article 40 de la Constitution, en faisant naître une nouvelle charge publique ? De deux choses l’une : ou bien elle se contentera de classer les déclarations, ou bien il y aura un contrôle effectif, et il faudra recruter. Mais cela ne peut pas être les deux.

M. Philippe Gomes. L’application de ce dispositif aux collectivités de Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis et Futuna requiert, selon un avis du Conseil d’État, une consultation des assemblées locales, du fait des dispositions particulières qui les régissent. Il convient donc de préparer rapidement les textes de telle sorte qu’on ne puisse imaginer que les dispositifs appliqués aux exécutifs locaux soient différents dans les territoires du Pacifique.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. L’alinéa 15 de l’article 5 précise que ces dispositions seront applicables à Paris à compter du 1er janvier 2019. J’aimerais avoir des éclaircissements sur ce point…

M. Robin Reda. Nous avons vu précédemment que ce texte écartait largement de son champ d’application la fonction publique ; il en va de mêmes ici pour la fonction publique territoriale. L’article 5 comme votre amendement ne visent que les emplois de cabinet, qui ne sont pas les plus nombreux ; qui plus est, la notion d’emploi de cabinet est souvent contournée dans les collectivités territoriales afin de laisser subsister des emplois de proximité. Du coup, on va laisser perdurer des situations que l’on sera incapable de contrôler, avec des personnes qui ne seront pas directement rattachées à l’élu, mais qui pourront, par ailleurs, être titulaires de la fonction publique. Et l’on ne dit rien de titulaires qui feraient partie de la famille de l’autorité territoriale… Là encore, on peut y voir la démonstration que ce sont les élus que l’on veut abattre et que l’on n’entend pas faire cas de la situation des fonctionnaires.

M. Olivier Marleix. Les dispositions prévues sont-elles cohérentes avec ce que prévoit le code pénal ? Il me semble que le recrutement de membres de l’entourage par des élus locaux est d’ores et déjà condamné pour prise illégale d’intérêts.

M. Olivier Dussopt. Le 6 juillet, le tribunal correctionnel du Rhône a en effet condamné un élu qui avait recruté sa sœur comme directrice générale des services ; elle-même a été condamnée, en première instance, pour recel de prise illégale d’intérêts, avec suspension de la fonction publique. La question de M. Marleix rejoint celle que nous avons posée et témoigne de la complexité de la situation, tant pour les collaborateurs de cabinet que pour les contractuels des services de communication, par exemple.

Mme la rapporteure. S’agissant de la possible création d’une charge publique, l’article 40 ne saurait être invoqué, car l’amendement n’ajoute pas de nouvelle mission ni n’exige de nouvelles compétences de la HATVP : nous restons dans son cœur de métier. Une simple déclaration ne saurait nécessiter un recrutement important de personnel.

La métropole du Grand Paris fait seulement l’objet d’un alinéa de coordination. Pour la Nouvelle-Calédonie, un amendement de coordination interviendra un peu plus loin. Pour ce qui est de la prise illégale d’intérêts, M. Dussopt a très bien répondu et je vous renvoie à mon rapport sur ce point.

M. Philippe Gomes. Votre amendement de coordination ne concerne que les communes, non les exécutifs locaux des territoires ou provinces. Je renouvelle donc ma demande.

Mme la rapporteure. Nous avons déposé les mêmes amendements dans la loi organique.

M. Philippe Gosselin. Mais ils ne couvrent pas davantage le cas des exécutifs locaux.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL134 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement corrige un oubli, semble-t-il, dans le projet de loi en prévoyant que, à l’instar du dispositif applicable aux membres du Gouvernement et aux parlementaires, les sommes versées en violation de l’interdiction mentionnée au I soient remboursées par l’autorité territoriale employeuse et non par le collaborateur concerné.

M. Philippe Latombe. Pourquoi ne pas avoir remplacé le mot « cessation » dans l’alinéa 9 par celui de « nullité », comme vous l’avez proposé tout à l’heure à l’article 4, d’autant qu’il est dit expressément que ce n’est pas le collaborateur qui doit rembourser ?

Mme la rapporteure. Le terme de nullité s’applique aux contrats de droit privé ; le mot « cessation » concerne les contrats des agents publics.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

Article 5 bis (nouveau)
(art. 122-18-1 et L. 163-14-4 [nouveaux] du code des communes de la Nouvelle-Calédonie)

Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » aux autorités territoriales de Nouvelle-Calédonie

Résumé du dispositif et effets principaux

Adopté à l’initiative de votre rapporteure, cet article additionnel vise à prendre les adaptations nécessaires à l’application des dispositions relatives aux « emplois familiaux » des collaborateurs de cabinet, aux élus des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de Nouvelle-Calédonie.

En application du 10° de l’article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, l’État est compétent pour édicter les règles relatives à l’administration des communes et de leurs établissements publics.

Cet article additionnel procède aux coordinations nécessaires pour l’application des nouvelles règles encadrant les emplois de collaborateurs des autorités territoriales prévues par l’article 5 du présent projet de loi, en Nouvelle-Calédonie.

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La Commission examine l’amendement CL197 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. L’amendement CL197, qui concerne les communes de Nouvelle-Calédonie, interdit au maire de compter parmi les membres de son cabinet des membres de sa famille en ligne directe.

La Commission adopte l’amendement CL197.

Article 5 ter (nouveau)
(art. 72-6 de l’ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements administratifs)

Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » aux autorités territoriales de Polynésie française

Résumé du dispositif et effets principaux

Adopté à l’initiative de votre rapporteure, cet article additionnel prévoit les adaptations nécessaires à l’application des dispositions du présent projet de loi relatives aux emplois familiaux des collaborateurs, aux autorités territoriales de Polynésie française.

L’État est compétent en matière de fonction publique communale de Polynésie française. Ces agents communaux ne sont pas régis par les textes de la fonction publique territoriale métropolitaine mais par l’ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.

L’article 72-6 de cette ordonnance est le pendant de l’article 110 de la loi relative à la fonction publique territoriale de 1984 qui est modifié par l’article 5 du présent projet de loi.

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La Commission examine l’amendement CL196 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. L’amendement de coordination CL196 vise à prévoir les adaptations nécessaires à l’application des dispositions de ce projet de loi à la fonction publique communale de Polynésie française.

La Commission adopte l’amendement CL196.

Article 6
Modalités du licenciement des collaborateurs « familiaux » de parlementaires ou d’autorités territoriales

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 6 introduit une nouvelle procédure ad hoc de licenciement des collaborateurs parlementaires et des collaborateurs des autorités territoriales en raison de la nouvelle interdiction des emplois familiaux résultant des articles 4 et 5 du projet de loi.

L’employeur disposerait de 15 jours pour notifier le licenciement au collaborateur familial dont le contrat prendrait fin au plus tard dans un délai de deux mois à compter de la publication de la présente loi (nullité du contrat du collaborateur parlementaire et cessation du contrat du collaborateur territorial). La période de préavis expirerait en tout état de cause à l’issu du délai de deux mois.

Les collaborateurs bénéficieraient des indemnités légales (indemnité de licenciement, indemnité compensatrice de congés payés, indemnité compensatrice de préavis) et se verraient remettre les documents de fin de contrat (certificat de travail, reçu pour solde de tout compte, attestation d’assurance chômage).

Dernières modifications législatives intervenues

Aucune disposition légale ne régit spécifiquement les motifs et la prcédure de licenciement des collaborateurs parlementaires.

L’article 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précise les motifs du licenciement des collaborateurs de cabinet des autorités territoriales. La procédure est prévue par le décret n° 88-145 du 15 février 1988.

Modifications apportées au Sénat

Sur proposition de son rapporteur, le Sénat a allongé le délai pour notifier le licenciement à deux mois à compter de la « promulgation de loi » et prévu que la notification intervienne par lettre recommandée avec demande d’avis de réception.

Il a introduit la possibilité pour les collaborateurs d’exécuter leur préavis (trois mois maximum) ou de choisir de percevoir l’indemnité compensatrice de préavis correspondante.

Il a précisé que le licenciement des collaborateurs parlementaires repose sur un motif « spécifique » prévu par la loi et donne lieu à la cessation du contrat plutôt qu’à son annulation, à l’exception des collaboratrices en état de grossesse.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a adopté deux amendements de précision, l’un prévoyant que les documents de fin de contrat puissent être remis non à l’occasion de la notification du licenciement mais à l’issue du préavis, conformément à la pratique habituelle, c’est-à-dire au moment où le contrat prend fin, l’autre privilégiant le terme « publication » à celui de « promulgation ».

L’article 6 du projet de loi prévoit une procédure de licenciement ad hoc permettant de mettre un terme aux contrats familiaux en cours des collaborateurs du Parlement (I) et des autorités territoriales (II), dans des conditions préservant la proportionnalité de l’atteinte aux contrats par rapport au motif d’intérêt général poursuivi, conformément aux exigences du Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi.

Comme il a été indiqué dans le commentaire de l’article 4 du présent rapport, les collaborateurs parlementaires sont directement employés par les députés dans le cadre d’un contrat de droit privé.

Il n’existe aucune disposition légale régissant la rupture du contrat d’un collaborateur parlementaire.

La jurisprudence reconnaît néanmoins deux motifs de licenciement des collaborateurs parlementaires :

– le licenciement pour « motif personnel », dont la cause est inhérente à la personne du salarié (faute, inaptitude, maladie ou insuffisance professionnelle) ;

– le licenciement en raison de la rupture du mandat, qui peut résulter du décès du parlementaire, d’un jugement prononçant son inéligibilité, de la fin de son mandat ou de son élection dans une autre assemblée. La rupture du mandat constitue une « cause réelle et sérieuse » et n’est pas inhérente à la personne du salarié. Les contrats de collaborateurs précisent d’ailleurs, à titre d’information, que « Les parties reconnaissent expressément que la cessation, pour quelque cause que ce soit, du mandat du député-employeur, constitue une juste cause de rupture du contrat ».

Dans les deux cas, la procédure de licenciement suivie est celle prévue par le code du travail en cas de licenciement pour motif personnel, à savoir : convocation à un entretien préalable par lettre recommandée ou remise en main propre, entretien préalable de licenciement dans un délai d’au moins cinq jours après remise de la convocation, notification du licenciement par lettre recommandée avec accusé de réception au moins 2 jours ouvrables après la date de l’entretien préalable et préavis pouvant aller jusqu’à deux mois.

À ce jour, la Cour de cassation n’admet pas le licenciement pour motif économique d’un collaborateur parlementaire. En effet, depuis un arrêt du 20 octobre 1988 (103), elle considère que : « les dispositions du code du travail relatives au contrôle des licenciements pour motif économique ne s’appliquaient pas à un sénateur qui emploie un assistant, l’exercice d’un mandat parlementaire n’étant pas au nombre des entreprises énumérées aux articles L. 321-3 ancien et suivants de ce code [devenu l’article L. 1233-1 nouveau du code du travail] (104) ». Cette jurisprudence a été confirmée en 2014 par la Cour d’appel d’Aix-en-Provence (105) qui a jugé que : « Les dispositions du code du travail relatives aux licenciements pour motif économique ne s’appliquent pas à un député qui emploie un assistant parlementaire, l’exercice d’un mandat parlementaire n’étant pas au nombre des entreprises énumérées aux articles L.1233-1 et suivants du code du travail ». De la même manière, la doctrine considère que le parlementaire-employeur n’entre pas dans le champ des entreprises au sens du code du travail et ne peut donc licencier un collaborateur pour motif économique (106).

Il en résulte que si les dispositions relatives au licenciement économique ne sont pas applicables à un député qui emploie un collaborateur parlementaire, la procédure de licenciement à mettre en œuvre en cas de rupture du mandat ne peut qu’être calquée sur celle du licenciement pour motif personnel, la loi ne prévoyant que deux procédures à ce jour.

B. LA CRÉATION D’UN MOTIF SPÉCIFIQUE DE LICENCIEMENT ET D’UNE PROCÉDURE AD HOC

Le I du présent article vise à résoudre cette difficulté, s’agissant de l’interruption des emplois familiaux, en introduisant un nouveau motif de licenciement des collaborateurs parlementaires que le Sénat a qualifié de « spécifique » sur proposition de son rapporteur.

Ce motif spécifique est la rupture du contrat fondée sur l’article 4 du projet de loi qui prohibe désormais ces emplois. Le présent article précise que « ce motif spécifique constitue une cause réelle et sérieuse ».

Sont visés l’ensemble des collaborateurs entrant dans le champ de la « famille » du parlementaire qui l’emploie au sens de l’article 4 du présent projet de loi. Le Sénat a toutefois adopté un amendement précisant qu’une salariée en état de grossesse ou de congé de maternité verra son licenciement différé jusqu’à l’expiration de la période légale de protection (soit dix semaines après la fin du congé de maternité). À la date de la rédaction du présent rapport, 28 collaborateurs de députés et environ 90 collaborateurs de sénateurs sont concernés.

Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État a rappelé que le Conseil constitutionnel exige que les atteintes portées à des situations acquises soient « justifiées par un motif impérieux d’intérêt général » (107) et « qu’elles ne doivent pas priver de garanties légales les exigences constitutionnelles » (108). Or, le Conseil d’État a estimé que le dispositif d’interdiction des emplois familiaux prévu à l’article 4 constituait un tel motif impérieux d’intérêt général et qu’en portant à deux mois le délai dans lequel les contrats devenus illégaux en raison de la publication de la loi devaient prendre fin, les exigences constitutionnelles tenant aux garanties légales étaient respectées.

La procédure de licenciement des collaborateurs familiaux concernés par le présent article est également dérogatoire au droit commun.

Initialement, il était proposé que :

– le parlementaire notifie le licenciement au collaborateur parlementaire concerné dans un délai de quinze jours à compter de la publication de la loi et lui remette dans le même délai les documents de fin de contrat (certificat de travail, reçu pour solde de tout compte, attestation d’assurance chômage) ;

– la période qui s’écoule entre la notification du licenciement et l’expiration du délai de deux mois constitue le délai de préavis quel que soit le délai de préavis légal ou conventionnel prévu jusqu’alors ;

– le collaborateur bénéficie des indemnités légales (indemnité de licenciement, indemnité compensatrice de congés payés, indemnité compensatrice de préavis), supportées par chaque assemblée dans les conditions fixées par leur règlement.

À l’initiative de son rapporteur, le Sénat a modifié ce dispositif afin :

– d’allonger le délai pour notifier le licenciement à deux mois à compter de la « promulgation » de la loi ;

– de préciser que la notification du licenciement intervienne par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ;

– d’autoriser les collaborateurs à exécuter leur préavis (trois mois maximum) ou, à défaut, de percevoir l’indemnité compensatrice de préavis correspondante ;

– de supprimer la référence aux règlements des assemblées dont le contenu doit se limiter à l’organisation et au fonctionnement de l’institution, à la procédure législative et au contrôle de l’action du Gouvernement (109).

Enfin, et par cohérence, le présent article précise que le parlementaire n’est pas responsable pénalement lorsque l’infraction prévue à l’article 4 du projet de loi (interdiction des emplois familiaux) est commise pendant le délai de notification et le délai de préavis prévus par le I du présent article.

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a adopté deux amendements de précision, l’un prévoyant que les délais courent à compter de la « publication » de la loi (et non à compter de sa « promulgation »), l’autre permettant que les documents de fin de contrat puissent être remis non à l’occasion de la notification du licenciement mais à l’issue du préavis, conformément à la pratique habituelle, c’est-à-dire au moment où le contrat prend fin.

II. LA PROCÉDURE APPLICABLE AUX COLLABORATEURS DE CABINET DES AUTORITÉS TERRITORIALES

A. LE DROIT DU LICENCIEMENT DES COLLABORATEURS DES AUTORITÉS TERRITORIALES EN VIGUEUR

À la différence des collaborateurs parlementaires, les collaborateurs de cabinet des autorités territoriales – non fonctionnaires – sont assimilés à des agents contractuels de la fonction publique territoriale.

L’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée précise que : « L’autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions. La nomination de non-fonctionnaires à ces emplois ne leur donne aucun droit à être titularisés dans un grade de la fonction publique territoriale ».

La procédure de licenciement applicable est définie par le décret n° 88-145 du 15 février 1988 (110). Elle s’inspire des dispositions du code du travail en prévoyant l’organisation d’un entretien préalable au licenciement, la notification de la décision par lettre recommandée avec demande d’avis de réception et la transmission d’un certificat de travail. Le collaborateur licencié perçoit une indemnité de licenciement et une indemnité compensatrice de congés payés. Ces indemnités sont à la charge de la collectivité territoriale ou de l’établissement public qui a prononcé le licenciement. La durée du préavis est fixée à huit jours pour le collaborateur justifiant d’une ancienneté de six mois, à un mois pour une ancienneté égale ou supérieure à six mois et inférieure à deux ans, et à deux mois pour une ancienneté égale ou supérieure à deux ans. Aucune indemnité compensatrice de préavis n’est toutefois prévue pour les agents non titulaires de la fonction publique territoriale.

En cas de contentieux, l’affaire est portée devant le juge administratif, qui exerce un contrôle restreint sur la décision de licenciement mais un contrôle normal sur la procédure suivie par l’employeur.

B. LA CRÉATION D’UN NOUVEAU MOTIF DE LICENCIEMENT ET D’UNE PROCÉDURE AD HOC

Le II du présent article prévoit que le contrat de droit public liant les collaborateurs familiaux des autorités territoriales à leur collectivité d’emploi prend fin de plein droit en cas de contrariété avec l’article 5 du présent projet de loi (111).

À l’instar des garanties nouvelles apportées par le Sénat au bénéfice des collaborateurs parlementaires, le Sénat a modifié le dispositif applicable aux collaborateurs des autorités territoriales de la manière suivante.

Le II du présent article prévoit désormais que l’autorité territoriale notifie le licenciement à son collaborateur, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception (ce qui n’était pas précisé initialement), dans les deux mois (et non plus dans les quinze jours) suivant la promulgation (et non plus la publication) de la loi. Les documents de fin de contrat (certificat de travail, reçu pour solde de tout compte, attestation d’assurance chômage) lui sont remis dans le même délai.

Il est précisé qu’une salariée en état de grossesse ou de congé de maternité verra son licenciement différé jusqu’à l’expiration de la période légale de protection (soit dix semaines après la fin du congé de maternité).

Il est également indiqué que les collaborateurs pourront exécuter le préavis prévu par la règlementation applicable (trois mois maximum) ou, à défaut, percevoir l’indemnité compensatrice de préavis correspondante. Cette disposition générale concerne donc les agents non titulaires de la fonction publique territoriale, par dérogation au droit commun.

Enfin, et par cohérence, l’autorité territoriale n’est pas responsable pénalement lorsque l’infraction prévue à l’article 5 du projet de loi (interdiction des emplois familiaux) est commise pendant le délai de notification et le délai de préavis prévus par le I du présent article.

On soulignera que l’étude d’impact ne précise pas le nombre de collaborateurs familiaux susceptibles d’être licenciés par les autorités territoriales à la suite de la promulgation de la loi. Auditionnées par votre rapporteure, les associations d’élus locaux n’ont pas non plus été en mesure de fournir un ordre de grandeur en la matière.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL135 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Amendement de précision.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL136 de la rapporteure.

La Commission en vient à l’amendement CL84 de M. Xavier Breton.

M. Xavier Breton. L’amendement CL84 propose d’élargir le délai de régularisation concernant l’interdiction des emplois familiaux pour le porter au 31 décembre 2017. L’application de l’interdiction des emplois familiaux aux contrats en cours apparaît particulièrement brutale. Cette mise en conformité avec la loi sera très contraignante pour les élus concernés – je précise que je n’en fais pas partie – qui devront licencier des collaborateurs avec qui ils ont noué une relation de confiance et travaillé conjointement parfois depuis des années. Trouver un remplaçant et préparer la transition entre l’ancien collaborateur et le nouveau ne peut se faire dans la précipitation suivant un calendrier aussi serré.

Mme la rapporteure. Le texte initial prévoyait un délai de quinze jours. Il a été porté à deux mois par le Sénat auquel peut s’ajouter un possible préavis de trois mois. Nous en sommes donc déjà à un délai de cinq mois, ce qui nous semble suffisant, d’autant que les articles que nous avons adoptés tout à l’heure réduisent considérablement le champ de l’interdiction et des licenciements probables. Aussi nous paraît-il raisonnable de nous en tenir au dispositif déjà voté.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL85 de M. Xavier Breton.

M. Xavier Breton. Même logique que pour l’amendement précédent : il s’agit de donner plus de temps, quatre mois après la promulgation de la loi au lieu de deux, aux parlementaires et aux membres d’exécutifs locaux pour signifier leur licenciement à leurs collaborateurs touchés par l’interdiction des emplois familiaux. En clair, il accorde un délai supérieur à l’élu concerné à la fois pour faire partir ceux qui doivent partir et faire venir ceux qui doivent les remplacer.

Mme la rapporteure. Même avis défavorable que précédemment.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement de précision CL137 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 6 modifié.

Article 6 bis
Accompagnement des collaborateurs parlementaires licenciés

Résumé du dispositif et effets principaux

À l’initiative de son rapporteur, M. Philippe Bas, et de Mme Cartron, le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel instituant un parcours professionnel personnalisé au profit des collaborateurs licenciés pour un motif autre que personnel.

Ce dispositif, qui devra être précisé par décret, comporte d’une part des mesures d’accompagnement et de formation renforcées mises en œuvre par Pôle emploi, d’autre part une indemnisation chômage supérieure à l’indemnisation de droit commun, sur le modèle du contrat de sécurisation professionnelle ouvert aux salariés licenciés pour motif économique.

L’objectif est de permettre à tous les collaborateurs (y compris ceux qui seront licenciés en raison du lien familial avec leur employeur) de bénéficier du régime favorable du licenciement pour motif économique, sans pour autant leur appliquer les règles de ce licenciement, dans la mesure où un député ou un sénateur ne constitue pas une « entreprise ».

Dernières modifications législatives intervenues

Aucune disposition légale ne prévoit l’accompagnement des collaborateurs dans le cadre d’une procédure de licenciement.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a introduit un motif sui generis de licenciement des collaborateurs en raison de la fin du mandat ainsi qu’une procédure adaptée, au I-A du présent article.

Elle a également simplifié et sécurisé le dispositif d’accompagnement personnalisé des collaborateurs parlementaires licenciés pour un motif autre que personnel, en leur donnant la possibilité d’y accéder directement auprès de Pôle emploi, plutôt que par l’intermédiaire du député-employeur, dans des conditions fixées par décret.

Introduit en commission des Lois à l’initiative du rapporteur, M. Philippe Bas, et complété en séance publique à l’initiative de Mme Cartron, l’article 6 bis du projet de loi tend à mieux accompagner les collaborateurs parlementaires licenciés en fin de mandat ou du fait de la loi, à l’instar de ce qui est proposé pour les collaborateurs « familiaux ».

L’objectif est de permettre aux collaborateurs parlementaires de bénéficier d’un dispositif ad hoc reprenant les principes du contrat de sécurisation professionnelle prévu aux articles L. 1233-65 à L. 1233-70 du code du travail qui n’est ouvert qu’aux salariés licenciés pour motif économique. Or, tel n’est pas le cas des collaborateurs parlementaires dans la mesure où le parlementaire-employeur n’est pas une entreprise au sens du code du travail (112).

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT AU SÉNAT

Le I du présent article fixe les principes de ce parcours d’accompagnement. Le I bis précise les obligations du parlementaire-employeur et la procédure à suivre. Le II précise les droits du collaborateur parlementaire qui en bénéficie. Le III précise le mode de financement de ce dispositif ad hoc. Le IV prévoit la substitution de Pôle Emploi au parlementaire-employeur en cas de manquement de ce dernier et les modalités de recouvrement des sommes destinées au financement de ce dispositif auprès de ce dernier.

1. Les principes du dispositif d’accompagnement personnalisé des collaborateurs parlementaires licenciés

Le I du présent article pose le principe selon lequel les collaborateurs qui l’acceptent peuvent bénéficier d’un parcours d’accompagnement personnalisé, qui débute par une phase de pré-bilan, d’évaluation des compétences et d’orientation professionnelle en vue de l’élaboration d’un projet professionnel.

Ce dispositif leur est proposé lorsqu’ils sont licenciés pour un motif « autre que personnel », c’est-à-dire en cas de rupture du contrat du fait de la cessation du mandat ou du fait de la loi s’agissant des collaborateurs familiaux encore en fonction.

Cette rédaction confirme de manière implicite que les collaborateurs parlementaires ne peuvent faire l’objet d’un licenciement pour motif économique, ce qui justifierait un dispositif ad hoc.

Cet accompagnement personnalisé serait assuré par Pôle emploi dans des conditions prévues par décret. De la même manière, les mesures d’accompagnement et d’appui au projet professionnel, ainsi que les périodes de formation et de travail qui pourront être proposées aux collaborateurs parlementaires, seront précisées par décret.

2. Les obligations des parlementaires-employeurs

À la suite de l’adoption des amendements présentés par Mme Cartron en séance publique, le I bis fixe les obligations des parlementaires-employeurs :

– chaque parlementaire-employeur sera tenu de proposer au collaborateur qu’il envisage de licencier le bénéfice du dispositif d’accompagnement ;

– il devra également l’informer par écrit du motif sur lequel repose la rupture du contrat en cas d’acceptation du dispositif.

Le I bis précise ensuite les conséquences de l’acceptation du parcours d’accompagnement par le collaborateur :

– elle emporte rupture du contrat de travail sans préavis ni indemnité compensatrice de préavis. Le délai de réflexion du collaborateur ainsi que les conditions de son adhésion au dispositif d’accompagnement sont renvoyés à un décret ;

– le collaborateur perçoit l’indemnité de licenciement (s’il remplit les conditions d’ancienneté) ainsi que toute indemnité conventionnelle qui aurait été due en cas de licenciement économique au terme du préavis. En revanche, il ne perçoit pas d’indemnité compensatrice de préavis (puisque le contrat est rompu dès la fin du délai de réflexion pour accepter le dispositif). L’employeur verse à Pôle emploi l’équivalent de l’indemnité que le salarié aurait perçue s’il n’avait pas bénéficié du dispositif. Toutefois, si ce montant est supérieur à 3 mois de salaire, la fraction de l’indemnité supérieure aux 3 mois de salaire est versée au salarié, dès la rupture du contrat de travail.

3. Le statut du collaborateur parlementaire bénéficiaire du dispositif d’accompagnement

Le II prévoit que le collaborateur est – comme le salarié qui bénéficie d’un CSP – placé sous le statut de stagiaire de la formation professionnelle.

S’il a plus de douze mois d’ancienneté à la date du licenciement, il perçoit, pendant une période maximale de douze mois, une allocation équivalente à l’allocation de sécurisation professionnelle versée au bénéficiaire d’un CSP, selon des conditions définies par décret (soit 75% du salaire brut).

En tout état de cause, le montant de cette allocation est supérieur au montant de l’allocation d’assurance des travailleurs involontairement privés d’emploi mentionnée à l’article L. 5422-1 du code du travail (aide au retour à l’emploi).

Le versement de l’allocation est immédiat, sans délai d’attente ni différé d’indemnisation.

4. Le financement du dispositif d’accompagnement par le versement de l’indemnité compensatrice de préavis

Le III précise que chaque assemblée contribue, pour le compte du parlementaire-employeur – c’est-à-dire en gestion déléguée – au financement du dispositif d’accompagnement, en versant à Pôle Emploi, et sous son contrôle, l’équivalent de l’indemnité compensatrice de préavis du collaborateur parlementaire, dans la limite de trois mois de salaire majorés de l’ensemble des cotisations et contributions obligatoires afférentes. Les conditions d’exigibilité de ce versement seront précisées par décret.

5. L’intervention de Pôle Emploi en cas de défaillance du parlementaire-employeur

Le IV prévoit que Pôle Emploi se substitue au collaborateur parlementaire dans l’hypothèse où le parlementaire-employeur n’aurait pas respecté ses obligations, à charge pour Pôle Emploi de recouvrir les sommes dues pour le compte de l’État auprès du parlementaire.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION DES LOIS

1. La clarification du dispositif de licenciement des collaborateurs en raison de la cessation du mandat parlementaire

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a introduit un motif sui generis de licenciement des collaborateurs en raison de la fin du mandat.

Actuellement, les collaborateurs licenciés en raison de la fin du mandat parlementaire le sont selon la procédure du licenciement pour motif personnel. Cela entraîne une confusion entre le motif du licenciement (la fin du mandat) et la procédure de licenciement (celle du motif personnel). Cette confusion peut laisser croire à un futur employeur que le collaborateur est responsable de son licenciement alors que tel n’est pas le cas (113).

Le I-A du présent article, introduit par votre Commission, dispose que la cessation du mandat du parlementaire constitue un motif spécifique de licenciement du collaborateur dont la cause est réelle et sérieuse.

Il introduit une procédure de licenciement ad hoc adaptée reposant sur :

– la notification du licenciement dans un délai de cinq jours francs à compter du lendemain du dernier jour du mandat ;

– une dispense légale d’exécution du préavis ;

– un droit aux indemnités légales (indemnité de licenciement, indemnité compensatrice de congés payés, indemnité compensatrice de préavis) ;

– la remise des documents de fin de contrat ainsi qu’une attestation d’assurance chômage.

2. La simplification du parcours d’accompagnement des collaborateurs parlementaires licenciés

Validant le dispositif introduit par le Sénat, votre Commission, suivant la proposition de la rapporteure, a simplifié et sécurisé le parcours d’accompagnement personnalisé des collaborateurs parlementaires, en leur permettant d’y accéder directement auprès de Pôle emploi.

Il est désormais prévu que, dans des conditions définies par décret, Pôle emploi propose et assure directement les prestations relatives au dispositif d’accompagnement du collaborateur parlementaire.

Il n’en demeure pas moins que le collaborateur, s’il souhaite bénéficier de ce parcours d’accompagnement, devra reverser à Pôle emploi tout ou partie du montant de son indemnité compensatrice de préavis à titre de contribution, afin de financer le dispositif, comme prévu par le Sénat. Le montant de cette contribution ne peut néanmoins excéder celui de l’indemnité compensatrice de préavis.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL138 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement vise à introduire un motif sui generis de licenciement des collaborateurs parlementaires en raison de la fin du mandat. Chacun sait que la fin de mandat est parfois brutale, inattendue, et que les collaborateurs perdent du jour au lendemain leur emploi. Actuellement, les conditions de cessation de cet emploi sont régies par la procédure de licenciement pour motif personnel. Cela entraîne une confusion entre le motif du licenciement – qui est en réalité la fin du mandat – et la procédure de licenciement, celle du motif personnel. Cette confusion peut laisser croire à un futur employeur que le collaborateur est responsable de son licenciement, alors que tel n’est évidemment pas le cas.

Il est donc proposé de clarifier cette situation en créant un nouveau motif de licenciement des collaborateurs sui generis, la fin du mandat parlementaire, et d’instaurer une procédure de licenciement adaptée à cette situation.

M. Olivier Dussopt. Madame la rapporteure, vous proposez un motif réel et sérieux. Avez-vous mesuré l’intérêt social qu’aurait pour nos collaborateurs un licenciement pour motif économique ? Ce serait plus utile et plus protecteur pour les salariés. Nous avons franchi un grand pas tout à l’heure en adoptant l’amendement CL71. La fin du mandat s’apparente finalement à la perte pour le député employeur individuel des crédits collaborateurs lui permettant de salarier un collaborateur : on peut y voir un motif économique.

Mme la rapporteure. Le dispositif adopté par le Sénat permet d’avoir un parcours d’accompagnement des collaborateurs licenciés sur le modèle du contrat de sécurisation professionnelle et de ne pas appliquer le dispositif de licenciement économique qui n’est pas adapté à la situation précise des collaborateurs parlementaires, et surtout à celle des parlementaires employeurs qui ne sont pas des entreprises au sens du code du travail.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL139 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. C’est la suite logique de l’amendement précédent : le Sénat a prévu un parcours personnalisé permettant aux collaborateurs licenciés de bénéficier d’un accompagnement et de formations renforcées ainsi que d’une indemnisation plus avantageuse en cas de chômage sur le modèle du contrat de sécurisation professionnelle.

De façon à simplifier et sécuriser le dispositif, l’amendement donne la possibilité à tout collaborateur demandeur d’emploi d’y accéder directement auprès de Pôle emploi, en prévoyant sa mise en place par Pôle emploi, dans des conditions fixées par décret.

M. Marc Le Fur. Je déposerai en séance publique un amendement qui prévoira qu’à la suite d’échecs électoraux de leur employeur, le licenciement des collaborateurs soit qualifié de licenciement économique. Cela s’assimile à l’arrêt de l’activité d’une entreprise, et le licenciement économique est plus avantageux pour la personne que le licenciement pour motif personnel.

En fait, il existe, dans notre droit, le licenciement personnel et le licenciement économique. Toutes les entreprises, quel que soit leur statut, peuvent provoquer un licenciement de nature économique. Ce n’est pas possible lorsque l’employeur n’est pas une entreprise, qu’il n’a pas de finalité financière. Les deux cas concernés sont les employés de maison et nos collaborateurs. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, on les place dans une situation très défavorable.

Nous avons fait évoluer les choses dans le bon sens lors de la précédente législature parce que nous entrevoyions les difficultés qu’ils pourraient rencontrer à l’avenir – mais on ne pouvait pas imaginer qu’il y aurait un aussi grand renouvellement de députés. La solution la plus simple consiste à aller vers un licenciement économique au terme du mandat. Bien évidemment, la procédure du licenciement personnel demeure en cas de difficultés, en cours de mandat, entre le collaborateur et l’employeur qui est le député.

Je crois que votre objectif est bien de trouver une solution plus favorable aux collaborateurs. La bonne solution, c’est d’être très cohérent. Jusqu’à présent, le licenciement économique ne s’appliquait pas à nous parce que nous ne sommes pas une entreprise. Je proposerai que le licenciement économique puisse s’appliquer en cas d’échec électoral ou de départ de l’employeur pour des raisons diverses. En tout état de cause, cette proposition aurait plus de poids si vous la proposiez vous-même.

Mme Alice Thourot. S’il s’agit d’un licenciement économique, comment satisfait-on à l’obligation de reclassement ? Cela me paraît compliqué… Ce serait dévoyer le texte que de considérer un licenciement pour cause de fin de mandat comme un licenciement économique quand on voit à quel point le critère économique d’un licenciement est apprécié sévèrement par les conseils de prud’hommes.

M. Marc Le Fur. Il n’y aura pas d’appréciation de la part des prud’hommes puisque la loi elle-même prévoira que le terme du mandat pour échec électoral générera un licenciement économique. Rappelons qu’actuellement des centaines de collaborateurs sont sur le carreau…

Mme la rapporteure. On ne peut pas nous reprocher de ne pas être les défenseurs des collaborateurs. Nous avons tous à cœur d’améliorer leur situation et de rechercher les meilleurs dispositifs. C’est le sens des amendements que nous avons déposés.

Le licenciement économique n’est pas reconnu actuellement par la Cour de cassation. Nous ne sommes pas des entreprises…

M. Marc Le Fur. Mais on peut l’introduire dans la loi !

M. Philippe Gosselin. C’est à nous d’écrire la loi !

Mme la rapporteure. Nous vous proposons un dispositif qui apporte toutes les garanties possibles aux collaborateurs à la fin du mandat du parlementaire. Ce serait penser que les futurs employeurs ne seraient pas très futés que d’imaginer que le collaborateur parlementaire dont la fonction a cessé du fait de l’échec du député pourrait considérer qu’il y aurait une autre cause de licenciement que la cessation du mandat… Nous partageons le même objectif, celui de créer un vrai statut et d’accorder une vraie protection aux collaborateurs parlementaires. C’est ce que nous faisons avec cet amendement.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 6 bis modifié.

TITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES À L’INDEMNITÉ DES MEMBRES DU PARLEMENT

Article 7
(art. 4 sexies [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, art. L. 136-2 du code de la sécurité sociale, art. 81 du code général des impôts)

Définition par chaque assemblée parlementaire des règles relatives au remboursement des frais de mandat de ses membres

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 7 prévoit que chaque assemblée parlementaire détermine les règles relatives au remboursement des frais de mandat de ses membres, sur présentation de justificatifs. Ce dispositif aurait vocation à se substituer au versement de l’actuelle indemnité représentative de frais de mandat (IRFM).

Dernières modifications législatives intervenues

L’IRFM est mentionnée au a du 3° du II de l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, issu de la loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 du 29 décembre 1990) et tendant à assujettir les sommes versées à la contribution sociale généralisée.

Modifications apportées au Sénat

L’article 7 a été réécrit par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur, afin de préciser qu’il revenait au Bureau de chaque assemblée de définir les règles relatives au remboursement des frais de mandat et de dispenser les parlementaires de l’avance des frais.

Il a, de nouveau, été réécrit en séance publique, sur la proposition du rapporteur, afin de laisser au Bureau de chaque assemblée le choix entre trois possibilités, en fonction de la nature des frais :

– le remboursement sur justificatifs des dépenses du député ;

– la prise en charge directe par l’assemblée ;

– un système d’avance.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Cet article a été réécrit, sur proposition de votre rapporteure et des membres du groupe LREM, afin de préciser et de compléter le régime de prise en charge des frais élaboré par le Sénat.

L’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) est une allocation destinée à couvrir forfaitairement l’ensemble des frais afférents à l’exercice du mandat parlementaire, qui ne sont pas directement pris en charge ou remboursés. Elle ne constitue pas, au sens de l’article 25 de la Constitution, une « indemnité » et ne relève donc pas du domaine de la loi organique, contrairement à l’indemnité parlementaire et à l’indemnité de fonction.

À l’Assemblée nationale, son origine remonte à la création, en 1970, d’une « indemnité d’aide dactylographique », devenue, en 1995, « indemnité de secrétariat ». Elle a été instituée sous sa forme actuelle par un arrêté du Bureau du 23 avril 1997.

En 2017, son montant net, par député, s’élève à 5 372,80 euros (114). Au Sénat, celui-ci s’élève à 6 109,89 euros nets.

Si l’IRFM supporte la CSG et la CRDS (a du 3° du II de l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale), elle n’est pas soumise à l’impôt sur le revenu, en application du principe posé par l’article 81 du code général des impôts (115).

B. L’UTILISATION DE L’IRFM

Jusqu’à une période récente, aucune règle ne détaillait les frais pouvant être imputés sur l’IRFM. Plusieurs décisions ont été prises récemment afin d’encadrer son utilisation.

1. La loi ou la jurisprudence prohibent déjà certains usages de l’IRFM

En 2013, le Conseil constitutionnel a proscrit l’affection de l’IRFM « au financement d’une campagne électorale à laquelle le député est candidat » (116). Il a, en particulier, jugé qu’un candidat ne pouvait utiliser ces sommes comme apport personnel pour financer sa campagne, sous peine de rejet de son compte de campagne par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) (117).

Cette jurisprudence a été reprise et complétée par l’article L. 52-8-1 du code électoral, introduit par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (118). Cet article dispose « qu’aucun candidat ne peut utiliser, directement ou indirectement, les indemnités et les avantages en nature mis à disposition de leurs membres par les assemblées parlementaires pour couvrir les frais liés à l’exercice de leur mandat ».

Dans le cadre du contrôle des comptes des partis et groupement politiques, la CNCCFP a également eu l’occasion de rappeler que l’IRFM – qui se rapporte à l’exercice du mandat parlementaire et qui, à ce titre, est exonérée de l’impôt sur le revenu – ne pouvait en aucun cas être utilisée pour payer un don ou une cotisation ouvrant droit à une réduction d’impôt.

En outre, lors de l’examen des déclarations de situation patrimoniale de fin de mandat, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) vérifie que l’IRFM n’a pas servi à accroître le patrimoine personnel du parlementaire (119). Dans le cas contraire, elle peut formuler des observations, voire saisir le Procureur de la République lorsqu’elle soupçonne la commission d’une infraction pénale.

2. Les règles définies par le Bureau de l’Assemblée nationale

Comme son homologue du Sénat, le Bureau de l’Assemblée nationale a été conduit à encadrer plus strictement l’utilisation de l’IRFM par les députés.

Ainsi, en octobre 2012, il a mis un terme définitif à la possibilité pour un député de procéder à un transfert du crédit collaborateur vers l’IRFM.

À la fin de la XIIIème législature, le Collège des Questeurs a décidé que les députés non réélus devraient reverser à l’Assemblée nationale la partie non consommée de leur IRFM, une fois les derniers frais de mandat payés. Cette obligation a continué à prévaloir depuis lors, y compris en cas de cessation du mandat en cours de législature ; elle a été consacrée par le Bureau dans le Règlement budgétaire, comptable et financier.

Le Bureau de l’Assemblée nationale est allé plus loin, lors de sa réunion du 18 février 2015 (120), en définissant des règles impératives d’utilisation de l’IRFM. Un nouvel article 32 bis inséré dans l’Instruction générale du Bureau a ainsi dressé une liste de cinq catégories de dépenses autorisées :

– les frais liés à la permanence (à sa location comme à son fonctionnement) et à l’hébergement du député ;

– les frais de transport du député (dont l’acquisition et l’utilisation d’un véhicule) et de ses collaborateurs ;

– les frais de communication ;

– les frais de représentation et de réception ;

– les frais de formation du député et de ses collaborateurs.

Ces dispositions interdisent également l’imputation sur l’IRFM de toute dépense afférente à une nouvelle acquisition de biens immobiliers, qu’ils soient destinés à héberger la permanence ou à tout autre usage.

Elles ont institué une procédure de déclaration : chaque député est désormais tenu, une fois par an, avant le 31 janvier, d’adresser au Bureau une déclaration attestant sur l’honneur qu’il a utilisé l’IRFM au cours de l’année précédente conformément aux règles établies par le Bureau.

Aux fins de contrôle, le Président de l’Assemblée nationale peut, après avis du Bureau, saisir le déontologue d’une demande d’éclaircissements concernant la situation d’un député, avec pour mission de lui en faire rapport. Le Bureau « statue sur la situation du député au vu de ce rapport et prend les mesures appropriées ».

II. LE DROIT PROPOSÉ

A. METTRE FIN À UNE « SOURCE DE SUSPICION POUR LES CITOYENS »

L’article 7 du projet de loi insère un nouvel article 4 sexies dans l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (121). Dans sa version initiale cet article renvoyait à chaque assemblée parlementaire le soin de définir « les conditions dans lesquelles les frais de mandat réellement exposés par chaque député et sénateur lui sont remboursés, dans la limite de plafonds qu’elle détermine, sur présentation de justificatifs de ces frais ».

Bien que d’application immédiate, dès la promulgation du texte, ces dispositions sont subordonnées à l’édiction de règles par l’Assemblée nationale et le Sénat déterminant la nature des frais éligibles, les plafonds éventuellement applicables et les modalités du remboursement sur présentation des justificatifs, ainsi qu’à la mobilisation des ressources humaines et techniques nécessaires.

Selon l’étude d’impact, il s’agit de renforcer l’encadrement de la prise en charge des frais de mandat « en substituant à un versement a priori d’une somme mensuelle soumise à des conditions d’utilisation fixées par les assemblées un remboursement a posteriori sur présentation de justificatifs. Le remboursement sur la base de justificatifs permettra à chaque assemblée de contrôler que les frais engagés correspondent bien à des frais de mandat et d’éviter une confusion entre le traitement du parlementaire et cette indemnité. Afin de préserver l’autonomie des assemblées, celles-ci décideront des éléments constitutifs des frais de mandat et fixeront un plafond de remboursement » (122).

À titre de comparaison, le système allemand, analogue au régime actuel de l’IRFM, le dispositif mis en place au Royaume-Uni basé sur le principe d’un remboursement des frais réels, ainsi que le régime indemnitaire des sénateurs et représentants américains sont très rapidement évoqués par l’étude d’impact. Ils sont présentés plus en détail dans le présent rapport (123).

B. UN NOUVEAU DISPOSITIF DE REMBOURSEMENT DES FRAIS

La procédure proposée pour couvrir les frais de mandat des députés et des sénateurs serait la suivante :

a) le parlementaire procèderait à la dépense en avançant les fonds sur ses deniers personnels ;

b) il devrait transmettre, dans un délai préalablement défini, un justificatif aux services de son assemblée qui contrôleraient que la dépense correspond bien au remboursement d’un frais de mandat ;

c) après vérification, chaque assemblée rembourserait les dépenses à ses membres.

Les assemblées seraient seules compétentes pour garantir la bonne application de ces nouvelles modalités de remboursement des frais de mandat. Ce dispositif, comme au demeurant l’actuel, écarte toute possibilité de contrôle de la part de l’administration fiscale.

L’étude d’impact précise, en effet, que « des remboursements de frais ne constituent pas des revenus imposables et n’ont donc pas à être déclarés à l’administration fiscale. Par ailleurs, celle-ci ne dispose pas d’un droit de vérification à l’égard des assemblées. Il est donc exclu qu’elle apprécie si les remboursements de frais du mandat assurés par les assemblées correspondent réellement à des dépenses relatives à l’exercice du mandat » (124).

En conséquence, l’administration fiscale ne pourrait en aucun cas, lors de la déclaration d’impôt du parlementaire, requalifier des frais de mandat en « avantages en nature », sous peine d’attenter au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs et de l’autonomie des assemblées parlementaires qui en découle. Cette interprétation a été confirmée par le Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi (125).

III. LES MODIFICATIONS OPÉRÉES PAR LE SÉNAT

À l’initiative de son rapporteur, la commission des lois du Sénat a adopté, une nouvelle rédaction de l’article 7.

Il est prévu que le bureau de chaque assemblée fixe les conditions d’application des nouvelles dispositions législatives. Cette rédaction maintenait la double exigence de plafonds et de justificatifs, mais écartait le principe d’un remboursement et donc celui d’un contrôle a priori, dans le souci, selon l’exposé des motifs de l’amendement, de ne pas entraver excessivement l’exercice du mandat parlementaire et de limiter les coûts de gestion induits.

Le Sénat y est revenu, en séance publique, à l’initiative du rapporteur, afin de laisser le choix au Bureau de chaque assemblée entre trois possibilités, en fonction de la nature des frais :

– le remboursement sur justificatifs des dépenses du député (cas général) ;

– la prise en charge directe par l’assemblée (notamment pour des dépenses importantes : déplacements, informatique, etc.) ;

– un système d’avance, considéré comme résiduel (pour l’amorçage du système de remboursement et les petites dépenses).

Dans cette rédaction, cet article procède à plusieurs coordinations, dont l’une, au a du 3° du II de l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, met fin à l’assujettissement à la CSG et à la CRDS des sommes versées aux parlementaires au titre des frais de mandat.

IV. LA RÉÉCRITURE OPÉRÉE PAR LA COMMISSION DES LOIS

À l’initiative de la rapporteure, de Mmes Paula Forteza et Naïma Moutchou et des membres du groupe La République en marche, la commission des Lois a adopté une nouvelle rédaction de l’article 7.

Sans remettre en cause l’équilibre général trouvé par le Sénat, ce dispositif prévoit la compétence du Bureau de chaque assemblée pour arrêter la liste des frais autorisés et pour définir un système de contrôle et de traçabilité confié, à l’Assemblée nationale, au déontologue, et au Sénat, au comité de déontologie. Bien que cela ne soit pas du niveau législatif, la rapporteure a indiqué que ces contrôles pourraient par exemple prendre la forme de vérifications aléatoires de comptabilité ou d’une certification par un commissaire aux comptes.

Les trois formes de prise en charge des frais de mandat sont expressément mentionnées, sans hiérarchie. Il reviendra donc au Bureau de chaque assemblée d’arrêter des règles en phase avec la transparence souhaitée par le législateur.

*

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL200 de la rapporteure, CL25 de M. Michel Zumkeller et CL96 de M. Philippe Latombe identiques, CL15 de Mme Marietta Karamanli, CL40 de M. Olivier Marleix et CL73 de Mme Paula Forteza.

Mme la rapporteure. Ces amendements ont trait à l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) qui a fait l’objet de nombreuses discussions au Sénat, parfois de fantasmes. Il a paru nécessaire au Gouvernement, aux sénateurs et maintenant à nous-mêmes, de revoir le dispositif dans sa totalité afin de poursuivre trois objectifs indispensables : la traçabilité, le contrôle et la certification.

Nous ne pouvons plus fonctionner avec une indemnité globale dont l’utilisation n’aurait pas besoin d’être justifiée dans le détail. Aussi souhaitons-nous remplacer le dispositif existant.

Nous proposons d’entériner la fin de l’IRFM et sa mention dans le code de la Sécurité sociale, de renvoyer largement au bureau de chacune des assemblées et donc de poser dans la loi les principes qui présideront à l’utilisation de l’indemnité. Cette solution permet de préserver l’autonomie des deux assemblées, chaque bureau décidant des éléments constitutifs des frais de mandat et fixant un plafond de remboursement.

En concertation avec les questeurs des deux assemblées, nous avons conservé une souplesse nécessaire au dispositif. Certaines dépenses, comme les équipements informatiques, font aujourd’hui l’objet d’une prise en charge directe par l’Assemblée ou le Sénat ; il faut en tenir compte. De même, il est nécessaire de permettre le versement d’une avance dans certains cas.

Le dispositif que nous proposons prévoit donc trois formes de prise en charge des frais : le remboursement sur justificatifs, la prise en charge directe et un système d’avance. Nous mettons également en place un contrôle obligatoire dont le bureau de chaque assemblée fixera les modalités. Pour ma part, j’imagine que nous pourrions procéder à un système de contrôle aléatoire des comptabilités que les députés seront conduits à tenir ; nous souhaitons également que ces comptabilités soient certifiées dans un cadre qui resterait à définir.

Nous inviterons le bureau de chaque assemblée à définir de façon plus stricte les dépenses autorisées et celles qui ne le sont pas, de telle sorte que tout un chacun puisse être assuré que les dépenses que nous effectuons en tant que députés le sont bien dans le cadre de l’exercice de notre mandat.

M. Michel Zumkeller. Chacun ici reconnaît que le système actuel n’est pas satisfaisant. Je rappelle que le groupe UDI avait proposé, en 2012, des amendements visant à le contrôler. À l’époque, nous n’avions été que très peu suivis. Aussi sommes-nous très heureux que ce dossier avance.

Il y a une option que vous n’avez pas envisagée, celle de la fiscalisation. Il pourrait être cohérent de fondre l’indemnité parlementaire et l’IRFM, de les fiscaliser, et de considérer les parlementaires comme des personnes réalisant des bénéfices non commerciaux. Nous aurions peut-être des frais à déduire et ce serait l’administration fiscale qui effectuerait le contrôle.

Le système que vous évoquez pose un réel problème : qui va contrôler ? Combien va-t-il coûter ? Comment cela va-t-il se passer ? Charger le bureau de chaque assemblée de ce travail nécessitera un contrôle très pointu qui engendrera des frais et le recrutement de personnels. Est-ce vraiment le rôle de l’Assemblée nationale de contrôler des factures les unes après les autres ? Nous n’en sommes pas persuadés. Voilà pourquoi nous souhaitons que soit étudiée cette option de fiscalisation qui permettrait au parlementaire de déduire éventuellement des frais qui seront vérifiés par les services des impôts. Ce serait le meilleur moyen d’aboutir à la transparence, et c’est ce que nous proposons dans notre amendement CL25.

M. Philippe Latombe. Nous souhaitons trouver un système qui soit le plus simple, le plus transparent et le plus cohérent possible. Il ne s’agit pas de transférer la totalité du contrôle à l’administration fiscale : elle vérifiera la déductibilité ou non des frais.

Notre amendement CL96 prévoit que la comptabilité soit déposée et agrée par un organisme extérieur. Au cours des auditions, nous avons entendu les représentants des commissaires aux comptes nous dire qu’il leur était tout à fait possible de certifier les comptes des députés. Ce système permettrait de faire entrer les députés dans un régime de droit commun, celui du droit fiscal, avec la possibilité de déduire ou non en fonction des instructions fiscales, et d’aboutir à la transparence. Instaurer un système de contrôle des factures a priori revient à installer une vraie usine à gaz alors que la fiscalisation a l’avantage de simplifier les choses.

M. Régis Juanico. L’amendement CL15 cosigné par Mme Karamanli, Mme Untermaier et M. Potier vise à renforcer la transparence et le contrôle des dépenses des parlementaires dans le cadre de l’IRFM de façon réaliste, et d’abord en disant que l’on peut aller plus loin que ce qui a été déjà fait.

À l’Assemblée nationale, le cadre de l’utilisation de l’IRFM a été précisément défini en février 2015 par le bureau. L’IRFM concerne tout ce qui touche à la location des permanences – jadis on pouvait acheter un bien immobilier avec l’IRFM, ce qui n’est plus possible – les frais d’hébergement, de transport, de communication, de représentation – par exemple l’achat de médailles, de coupes, de couronnes – et de formation des députés et des collaborateurs. Ont été ajoutées à ces dépenses précisément définies la rémunération des collaborateurs en cas de dépassement du crédit collaborateur, les cotisations au groupe politique et le remboursement de certaines prestations fournies par l’Assemblée nationale. Le bureau de l’Assemblée a également prévu – mais vous me direz que c’est peut-être insuffisant – que les députés doivent attester sur l’honneur qu’ils utilisent l’IRFM conformément aux règles qui ont été définies. Enfin, est prévue l’obligation, en fin d’année, en cas de reliquat d’IRFM, de le reverser à l’Assemblée nationale.

Nous proposons concrètement que chaque député puisse tenir une comptabilité, par grandes dépenses, qui correspondent aux critères définis en 2015 que je viens d’évoquer et que celle-ci soit transmise chaque année à un expert-comptable ; celui-ci devra certifier que ces dépenses ont été bien utilisées dans le cadre défini. Ensuite, nous prévoyons que l’Assemblée nationale effectue un contrôle aléatoire, suffisamment dissuasif sur cinq ans, de l’ensemble des députés. Mais ce ne doit pas être un contrôle systématique et a priori comme l’a proposé le Sénat : cela représenterait un travail énorme qui exigerait de recruter de nouveaux fonctionnaires. Or les députés ont plutôt besoin de moyens humains pour contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques.

Le système que nous proposons permet d’aller beaucoup plus loin en matière de transparence et de contrôle de nos dépenses d’IRFM. Il paraît plus simple et plus adapté qu’une usine à gaz qui mobiliserait de nombreux fonctionnaires à l’Assemblée nationale.

M. Olivier Marleix. Je souscris pleinement à l’objectif de ces amendements ; nous partageons tous la volonté d’améliorer la transparence dans l’utilisation de l’indemnité représentative des frais de mandat, et la nécessité que les parlementaires rendent compte devant les organes de chacune des assemblées.

À la différence de la proposition de M. Juanico, ma version ne va pas jusqu’à ériger le parlementaire en comptable. Nous faisons déjà beaucoup de métiers en tant que députés, y ajouter l’activité de comptable alourdirait considérablement ce quotidien. J’ai beaucoup d’estime pour les experts-comptables, mais je ne sais pas s’il faut aller jusque-là…

Mon amendement CL40 permettrait à chaque assemblée de définir un régime plus souple, répondant à l’exigence de transparence. Il est proposé que les parlementaires remettent à l’organe désigné par leur assemblée un relevé de comptes, et que l’on justifie de toutes les dépenses qui y figurent. Un relevé de comptes permet un traçage très précis de toutes les dépenses sans aucune contrainte comptable supplémentaire. Pourquoi recruter des fonctionnaires alors que nos banques savent très bien organiser tout cela ?

Mme Paula Forteza. Nous retirons notre amendement CL73 en faveur du CL200 présenté par la rapporteure. La position de principe du groupe est de considérer que l’IRFM n’est pas un revenu complémentaire, comme l’impliquerait la fiscalisation, mais bien qu’elle correspond à des frais de mandat qui doivent être justifiés. Les modalités seront fonction des types de dépenses, afin que chaque assemblée puisse organiser de façon plus précise et plus flexible le contrôle des frais.

Dans tous les cas, le contrôle sera obligatoire. Sa mise en œuvre impose que les dépenses éligibles soient définies plus précisément qu’aujourd’hui, comme le prévoit l’amendement CL200. Nous proposons également l’intervention d’un tiers extérieur, qui renforcerait l’exigence de contrôle, et du déontologue de chaque assemblée, dont nous proposons par ailleurs de renforcer les pouvoirs.

L’amendement CL73 est retiré.

Mme Lætitia Avia. J’entends les arguments en faveur d’une fiscalisation, mais comme cela a été rappelé, elle reviendrait à augmenter l’enveloppe de l’indemnité parlementaire. Nous avons beaucoup parlé, hier, en présence de la garde des Sceaux, de notre identité : quels députés voulons-nous être ? Voulons-nous être les députés qui augmentent leur indemnité parlementaire sous couvert d’une fiscalisation ? À titre personnel, ma réponse est négative. Nous voulons rationaliser l’utilisation de l’argent public, et déterminer dans quelle mesure les frais engagés entrent dans le cadre de l’exercice du mandat.

J’entends dire que nous allons créer une usine à gaz, mais ces obligations sont les mêmes que celles qui pèsent sur chaque chef d’entreprise : dans une société, il faut parfois faire régler quelques factures par la comptabilité de l’entreprise, parfois on engage des frais qui sont ensuite remboursés, et d’autres fois on utilise la carte bancaire de l’entreprise. Les obligations créées par cet amendement sont exactement les mêmes que celles qui pèsent sur chaque chef d’entreprise.

N’oublions pas non plus l’exigence de contrôle, extrêmement importante dans ce texte. Les modalités de contrôle seraient à définir par les bureaux des assemblées, sans pour autant s’interdire – il est même fortement suggéré – le recours à un expert-comptable. Cet amendement répond à des exigences de transparence, de cohérence à l’égard de ce qui est demandé à nos concitoyens, et de contrôle.

M. Bruno Questel. Nous sommes ici pour faire le droit, mais nous faisons aussi de la politique. Je crains qu’une fiscalisation de l’IRFM ne déclenche une réaction immédiate de nos concitoyens. Je vois d’ici le leitmotiv de la presse – qui nous adore : « Ils se doublent leurs indemnités ! » Je rappelle que bien que l’utilisation de l’IRFM soit encadrée, les parlementaires sont totalement libres d’utiliser un bien propre pour ne pas supporter de dépense de loyer : du coup, certains pourraient ramener à un niveau minime la ponction effectuée sur une indemnité portée à près de 12 000 euros. Il s’en suivrait une inégalité inéluctable entre parlementaires. La proposition de la rapporteure me paraît poser des règles de transparence, de lisibilité et de contrôle.

Mme la rapporteure. Je propose à la Commission d’adopter l’amendement CL200, qui prévoit un dispositif juste et à même de répondre à toutes les interrogations.

M. Marc Le Fur. Sur cette affaire d’IRFM, soit nous trouvons une solution interne à l’Assemblée et au Sénat, soit nous trouvons une solution banalisée.

La solution interne, que vous proposez, maintient l’entre-soi. Elle organise un autocontrôle.

L’amendement que présente notre collègue Zumkeller me semble meilleur, car nos concitoyens attendent que nous ayons un régime comparable à l’ensemble des personnes dans la même situation. Des centaines de milliers de personnes ont des frais professionnels et déduisent de leurs revenus tous ceux qu’ils peuvent justifier. Pour ce faire, ils sont en relation non pas avec la corporation à laquelle ils appartiennent, mais avec les services fiscaux.

Pour l’IRFM, nous avons essayé de trouver des formules, toujours plus contraignantes pour les députés, mais toujours dans l’entre-soi. La seule formule à moyen terme est de prévoir un statut banalisé, comme tout le monde. Des milliers de gens ont des frais professionnels, ils les déduisent et les justifient. Et s’il y a un problème, l’administration fiscale noue un dialogue, et il est possible de se justifier. Cela présente enfin un autre intérêt : celui de ne pas livrer tout cela en pâture à l’opinion.

Nous ne pouvons plus rester dans l’entre-soi, il nous faut franchir cette étape. C’est la seule façon d’être crédibles aux yeux de nos concitoyens.

Mme Cécile Untermaier. Il faut effectivement s’interroger sur l’entre-soi, comme vient de le faire notre collègue. Si le contrôle est renvoyé aux bureaux des assemblées, nous resterons entre nous.

L’amendement présenté par la rapporteure me convient globalement, le nôtre n’est là que pour inciter à instaurer un contrôle aléatoire avec un expert-comptable venant certifier les comptes. Il faut nous assurer de la publication des décisions qui seront prises par l’Assemblée comme par le Sénat suite à ces contrôles. N’envoyons pas le message que nous réglons ces questions entre nous. Les décisions des bureaux sont publiées ; encore faut-il en assurer une publicité assez large pour rassurer les citoyens sur le travail effectué à ce sujet.

M. Guillaume Vuilletet. Nous atteignons un équilibre avec le texte qui nous est proposé, et je voudrais revenir sur les propos de notre collègue Le Fur. Non, nous ne sommes pas tout à fait comme les autres ; à tel point que nous avons une caisse de Sécurité sociale spéciale. Parce que pour que l’Assemblée soit indépendante, elle doit se contrôler elle-même. C’est la garantie de son statut et du nôtre. Nous ne criminalisons pas notre fonction, nous montrons à l’opinion que nous pouvons être transparents ; ce n’est pas la même chose.

M. Erwan Balanant. Il faut trouver l’équilibre entre la transparence que nous devons à nos concitoyens, nos capacités et l’efficacité du dispositif. Les deux solutions sont séduisantes. La fiscalisation permet de sortir d’un règlement au sein de l’Assemblée, et nous donne le même régime que tout le monde. Mais le signal qui pourrait être perçu, c’est celui d’une augmentation de nos indemnités. Il faut le prendre en compte, les citoyens ne comprendraient pas. Ce n’est pas nécessairement vrai : on verra bien, une fois déduits les frais de chacun, que le net est le même. Et certains députés pourront s’engager au-delà de ce que nous avons actuellement.

Mais ce n’est pas parce que l’Assemblée règle la question au sein du bureau que nous sommes dans l’entre-soi, si les règles sont précises et connues de nos concitoyens, il n’y a plus d’entre-soi, nous avons expliqué comment les choses fonctionnaient. Cet élément a aussi l’avantage de maintenir une stricte séparation des pouvoirs.

Entre ces deux solutions, je ne sais pas laquelle choisir. Les deux me paraissent répondre aux objectifs de transparence et d’efficacité.

M. Guillaume Larrivé. L’argument de la séparation des pouvoirs que vient d’invoquer notre collègue me semble très pertinent : une fiscalisation impliquerait un contrôle du pouvoir exécutif sur ce que nous faisons. Le pouvoir exécutif a des agents qui exerceraient un contrôle au cas par cas sur la nature des dépenses, et j’y vois le risque d’une atteinte à la liberté d’action du Parlement.

L’amendement de la rapporteure n’est pas très éloigné d’un point d’arrivée qui peut être accepté. J’aurais volontiers proposé un sous-amendement, mais malheureusement cela ne relève pas de la loi mais du règlement de notre assemblée : pour que votre solution fonctionne, il faudrait que le bureau soit constitué de manière pluraliste, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui… Ce n’est pas un point de détail, parce qu’il serait assez légitime que le principal groupe d’opposition puisse participer à la définition des conditions pratiques dans lesquelles tout cela sera mis en œuvre.

L’amendement CL200 est adopté.

En conséquence, l’article 7 est ainsi rédigé et les amendements CL25, CL96, CL15, CL40, CL18, CL19, CL21, CL13, CL20 et CL141 tombent.

Article 7 bis
(art. 80 undecies du code général des impôts)

Imposition des indemnités de fonction complémentaires versées à certains parlementaires exerçant des fonctions particulières

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 7 bis vise à soumettre à l’impôt sur le revenu les indemnités de fonction complémentaires versées à certaines autorités des assemblées parlementaires (membres du bureau, présidents des groupes politiques et présidents des commissions).

Dernières modifications législatives intervenues

L’article 63 de la loi de finances pour 2017 (n° 2016-1917 du 29 décembre 2016) a soumis l’indemnité de fonction versée aux parlementaires à l’impôt sur le revenu.

Modifications apportées au Sénat

L’article 7 bis a été introduit par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative des trois questeurs du Sénat.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Cet article n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles.

Les députés et les sénateurs perçoivent une indemnité parlementaire. Celle-ci comprend trois éléments :

– l’indemnité parlementaire de base, fixée par référence au traitement des fonctionnaires occupant les emplois les plus élevés de l’État ; elle est égale à la moyenne du traitement le plus bas et du traitement le plus haut des fonctionnaires de la catégorie « hors échelle » – soit, à l’Assemblée nationale, au 1er février 2017, un montant brut mensuel de 5 599,80 euros ;

– l’indemnité de fonction, égale au quart de son montant, soit 1 441,95 euros ;

– l’indemnité de résidence, également accordée à tous les agents de la fonction publique, qui représente 3 % du montant brut mensuel de l’indemnité parlementaire de base, soit 167,99 euros.

Les deux premières composantes sont définies par l’ordonnance du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement (126).

Au plan fiscal, l’indemnité parlementaire de base et l’indemnité de résidence sont imposées suivant les règles applicables aux traitements et salaires, conformément à l’article 80 undecies du code général des impôts. Depuis les modifications introduites par l’article 63 de la loi de finances pour 2017 (127), l’indemnité de fonction l’est également dans les mêmes conditions.

Par ailleurs, les titulaires de différents postes à l’Assemblée nationale et au Sénat perçoivent des indemnités de fonction complémentaires, aussi appelées « indemnités spéciales », destinées à compenser des sujétions attachées à l’exercice de certaines fonctions. Elles ne sont pas prévues par la loi organique et uniquement mentionnées par le a du 3° du II de l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, qui les définit, à l’instar de l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), comme des sommes versées « à titre d’allocation spéciale pour frais par les assemblées à tous leurs membres ».

Les indemnités de fonction complémentaires sont plafonnées à 1,5 fois le montant cumulé de l’indemnité parlementaire et de l’indemnité de fonction. À l’Assemblée nationale, leur montant brut mensuel est le suivant :

– président : 7 267,43 euros ;

– questeurs : 5 003,57 euros ;

– vice-présidents : 1 038,20 euros ;

– présidents de commission et rapporteurs généraux de la commission des finances et de la commission des affaires sociales : 879,59 euros ;

– président de la commission spéciale chargée d’apurer les comptes : 879,59 euros ;

– président de l’Office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques : 879,59 euros ;

– secrétaires du Bureau : 692,14 euros.

Ces indemnités sont exonérées d’impôt sur le revenu, sur le fondement du 1° de l’article 81 du code général des impôts : elles sont considérées comme une allocation spéciale destinée à couvrir les frais inhérents à la fonction ou à l’emploi et effectivement utilisée conformément à son objet.

En revanche, elles sont soumises à la CSG et à la CRDS conformément à l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale déjà mentionné.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR LE SÉNAT

Introduit par la commission des Lois du Sénat, sur la proposition de MM. Bernard Saugey, Jean-Léonce Dupont et Dominique Bailly, questeurs, l’article 7 bis vise à rendre imposables les indemnités de fonction complémentaires selon les règles de droit commun applicables aux traitements et salaires prévues à l’article 80 undecies du code général des impôts. Cette disposition s’appliquerait aux indemnités perçues à compter du 1er janvier 2018.

Selon les auteurs de l’amendement, les indemnités de fonction complémentaires s’apparentent davantage à un supplément de rémunération qu’à une allocation pour frais d’emploi. Cette différence justifierait un traitement distinct de celui de l’IRFM, laquelle vise à permettre aux parlementaires de faire face aux dépenses liées à l’exercice de leur mandat.

Elle conduirait également à tenir les indemnités de fonction complémentaires à l’écart du dispositif de contrôle et de transparence mis en place par l’article 7 pour la seule IRFM.

À l’Assemblée nationale, la commission des Lois n’a apporté au présent article que des modifications rédactionnelles.

*

* *

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL142 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 7 bis modifié.

TITRE IV BIS A
DISPOSITIONS RELATIVES À LA NOMINATION DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT

Article 7 ter A
(art. 8-1 [nouveau] de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique)

Procédure préalable à la nomination des membres du Gouvernement

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 7 ter A conditionne la nomination d’un membre du Gouvernement à la transmission :

– d’informations rassemblées par la HATVP sur le respect des obligations en matière de déclaration d’intérêts ou d’activité, de déclaration patrimoniale, de gestion par un tiers des instruments financiers et de prévention ou cessation de tout conflit d’intérêts ;

– d’une attestation fiscale attestant du respect des obligations de déclaration et de paiement des impositions dues.

Dernières modifications législatives intervenues :

Il s’agit d’un dispositif nouveau.

Modifications apportées au Sénat :

L’article 7 ter A a été introduit en séance publique à l’initiative du rapporteur M. Philippe Bas.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Cet article n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles.

Adopté en séance par le Sénat, à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois, avec un avis favorable du Gouvernement, le présent article donne un fondement législatif aux vérifications auxquelles il est aujourd’hui procédé préalablement à la nomination des membres du Gouvernement.

Inscrite dans la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (128), sous la forme d’un nouvel article 8-1, cette procédure prévoirait la transmission au Président de la République d’informations sur une personne que celui-ci envisage de nommer au sein du Gouvernement. Ces informations seraient également transmises au Premier ministre, une fois nommé, s’agissant du choix des autres membres du Gouvernement.

D’une part, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) serait autorisée à communiquer des éléments en sa possession permettant de déterminer :

– si cette personne est en conformité, le cas échéant, avec ses obligations déclaratives (transmission d’une déclaration d’intérêts, d’une déclaration d’intérêts d’activités ou d’une déclaration de situation patrimoniale) ou de justifier d’une gestion par un tiers désintéressé de ses instruments financiers ;

– si elle est susceptible d’être placée en situation de conflit d’intérêts en raison de sa nomination ;

– et quelles mesures permettraient de prévenir ou faire cesser cette situation de conflit d’intérêts.

D’autre part, il est créé une dérogation au secret fiscal afin de permettre à l’administration fiscale de transmettre une attestation relative à la situation de l’intéressé, de même nature et sous les mêmes réserves que celle prévue pour les députés, sénateurs et représentants français au Parlement européen par l’article 2 du projet de loi organique et l’article 13 du présent projet de loi.

La commission des Lois n’a adopté, sur cet article 7 ter A, que deux amendements de portée rédactionnelle.

*

* *

La Commission adopte les amendements rédactionnels CL144 et CL143 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 7 ter A modifié.

TITRE IV BIS
DISPOSITIONS RELATIVES AUX FRAIS DE RÉCEPTION ET DE REPRÉSENTATION DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT AINSI QU’À LEUR SITUATION FISCALE

Article 7 ter B (supprimé)
(art. 8-1 [nouveau] de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique)

Conditions de prise en charge des frais de réception et de représentation des membres du Gouvernement

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 7 ter B, introduit en séance publique à l’initiative du rapporteur M. Philippe Bas, prévoit qu’un décret en Conseil d’État définisse les conditions de prise en charge des frais de réception et de représentation des membres du Gouvernement, sur présentation de justificatifs. Ce décret déterminera également les plafonds à respecter.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission a supprimé cet article, sur la proposition du Gouvernement soutenue par la rapporteure.

Adopté en séance par le Sénat, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, contre l’avis du Gouvernement, le présent article prévoit qu’un décret en Conseil d’État définisse les conditions de prise en charge des « frais de réception et de représentation » des membres du Gouvernement, sur présentation de justificatifs, ainsi que les plafonds à respecter.

En prévoyant que le Premier ministre est tenu de prendre un décret pour réglementer certaines dépenses liées à l’exercice des fonctions ministérielles, ce dispositif paraît, au regard de la jurisprudence (129), méconnaître le principe de la séparation des pouvoirs et les dispositions de l’article 21 de la Constitution.

Sur le fond, les dépenses liées à l’exercice des fonctions ministérielles, notamment les frais de réception, de représentation ou de déplacement, sont prises en charge par l’État, à l’exclusion de toute dépense à caractère personnel des ministres.

Contrairement à l’indemnité représentative des frais de mandat (IRFM) des parlementaires, qui prend la forme d’une avance, ces dépenses sont imputées sur un programme au sein d’une mission du budget général, pour lequel le Parlement vote un montant limitatif de crédits dans le cadre de la loi de finances annuelle. Elles font l’objet d’un contrôle de gestion et sont soumises au visa du contrôleur budgétaire et comptable ministériel ; elles sont retracées dans les rapports annuels de performance, qui accompagnent la loi de règlement, et peuvent être contrôlées par les rapporteurs spéciaux des commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Pour ces raisons, la commission des Lois a adopté, avec l’avis favorable de la rapporteure, un amendement de suppression du présent article.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement de suppression CL124 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. L’article 7 ter B, adopté contre l’avis du Gouvernement, prévoit qu’un décret en Conseil d’État définit les conditions de prise en charge des « frais de réception et de représentation » des membres du Gouvernement, sur présentation de justificatifs, ainsi que les plafonds à respecter.

En prévoyant que le Premier ministre est tenu de prendre un décret pour réglementer certaines dépenses liées à l’exercice des fonctions de ministre, ce dispositif méconnaît les dispositions de l’article 21 de la Constitution.

Sur le fond, les dépenses liées à l’exercice des fonctions ministérielles, notamment les frais de réception, de représentation ou de déplacement, sont prises en charge sur le budget du ministère. Il n’y a pas d’avance comme pour l’IRFM.

Les crédits budgétaires ainsi dépensés peuvent faire l’objet de contrôles par les rapporteurs spéciaux des commissions des Finances.

Le dispositif voté par le Sénat ne nous paraît pas utile ; c’est la raison pour laquelle nous vous proposons de voter l’amendement de suppression de cet article.

M. Olivier Marleix. C’est un sujet important. Le Gouvernement nous demande de revenir sur un apport qui nous paraissait intéressant, au risque de remettre en cause le consensus trouvé au Sénat sur ce projet de loi. Il s’agissait d’établir une forme de parallélisme entre le sort réservé aux parlementaires et celui réservé aux ministres sur l’usage de leurs frais de fonctionnement courant.

L’histoire politique récente nous rappelle qu’un certain nombre d’excès peuvent faire scandale dans l’opinion publique, et nous sommes ici pour éviter que ces scandales se reproduisent. Ce fut par exemple le cas de l’achat de cigares par un ministre il y a sept ou huit ans, ou de trajets en avion de l’ETEC plus ou moins justifiés pour un autre ministre.

Ces sujets existent, et refuser de légiférer sur ce point fait courir le risque que de tels scandales se renouvellent. Je suis prêt à parier que ce sera malheureusement le cas dans les mois qui viennent, quels que soient les efforts, si aucun encadrement n’est décidé.

Vous n’avez pas opposé la séparation des pouvoirs précédemment, lorsque nous avons interdit aux ministres de recruter des membres de leur famille. Je ne comprends donc pas bien pourquoi elle viendrait faire obstacle dans ce cas précis. J’y vois plutôt un argument de mauvaise foi.

L’objectif de transparence doit être le même s’agissant d’un député ou d’un ministre, et il n’est pas satisfait par le contrôle de gestion. Il s’agit d’un contrôle interne très rigoureux de la dépense engagée par le cabinet ministériel pour le compte du ministre ; à ceci près que, à ma connaissance, ces informations ne sont pas rendues publiques ou sont très difficiles à trouver.

Cet ajout du Sénat qui imposait la même transparence aux frais de représentation des ministres me paraissait tout à fait bienvenu ; il est regrettable que le Gouvernement ferme la porte à cette proposition.

M. Ugo Bernalicis. Je ne comprends pas cette proposition de suppression. Pour avoir été fonctionnaire dans le domaine financier, je voyais passer toutes les factures dans le cadre des frais de représentation. Un travail a été fait au nom de l’État depuis plusieurs années pour encadrer ces frais de représentation à tous les niveaux, dans les directions des corps publics d’État comme dans le corps préfectoral, où plusieurs abus s’étaient produits il n’y a pas si longtemps que cela. Aujourd’hui, des justificatifs sont demandés et des plafonds de dépenses ont été fixés. Ce n’est d’ailleurs pas si contraignant, puisque certaines dépenses effectuées par le corps préfectoral pourraient encore être discutées – pour le dire poliment.

Il me semble de bonnes logique que ce qui s’impose déjà au sein de l’appareil d’État à tous les niveaux et qui va être appliqué au Parlement soit également étendu au Gouvernement ; et, pas plus que mon collègue dont je souscris au raisonnement, je ne comprends l’argument de la séparation des pouvoirs. Je suis contre cet amendement ; si le Gouvernement y tient, libre à lui de le défendre en séance publique.

M. Guillaume Larrivé. Comme nous tous, je suis très attentif au principe de séparation des pouvoirs. Je ne suis pas sûr que nous le méconnaissions en l’espèce, car l’article 7 ter B, tel que le Sénat l’a voté à l’initiative de Philippe Bas dont on connaît l’attachement aux règles juridiques, ne règle pas la question des frais de réception, mais renvoie à un décret le soin de les définir. Autrement dit, la loi ne ferait que renvoyer au Gouvernement le soin de définir son propre régime de frais… Je ne pense pas que nous soyons frontalement opposés au principe de séparation des pouvoirs entre le législatif et l’exécutif.

Au-delà, il serait bon que ce projet de loi ordinaire fasse l’objet d’un contrôle du Conseil constitutionnel. Le projet de loi organique sera d’office soumis au Conseil, mais il me semble que le président de l’Assemblée ou celui du Sénat devraient le saisir des questions très importantes soulevées par le projet de loi ordinaire, pour bien s’assurer que tous les principes constitutionnels sont respectés.

Mme la rapporteure. On ne peut pas dire que ces dépenses s’effectuent sans aucun contrôle. Les rapporteurs spéciaux des commissions des Finances disposent de pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place, et ils les exercent. Qui plus est, prévoir un tel dispositif revient à enjoindre au Gouvernement de prendre un décret, et le Conseil constitutionnel a déjà jugé que le législateur ne pouvait pas agir de la sorte.

M. Philippe Gosselin. Ce matin, vous avez rendu un avis favorable sur un amendement un peu spécieux et susceptible de susciter l’ire du Conseil constitutionnel… Or cette fois-ci, alors que le risque me semble équivalent, vous rendez un avis défavorable. J’ai du mal à suivre votre logique de constitutionnaliste, et nous aurons du mal à faire passer le message qu’il peut exister deux poids, deux mesures, et deux régimes différents applicables aux uns ou aux autres.

Prenons le risque, et laissons le président de l’Assemblée nationale ou celui du Sénat saisir le Conseil. Une partie du dispositif – la loi organique – sera soumise de droit à son examen ; il me semblerait très bien qu’il en aille de même pour la loi ordinaire. Au bénéfice de cet inventaire que le Conseil constitutionnel ne manquerait pas d’exercer, il serait préférable de ne pas supprimer l’article 7 ter B.

M. Stéphane Mazars, président. Je rappelle que ce matin, la rapporteure a rendu un avis favorable avec réserves, en renvoyant à la discussion dans l’hémicycle.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 7 ter B est supprimé.

M. Guillaume Larrivé. Je tiens à souligner, au nom du groupe les Républicains, à quel point le vote émis à l’instant montre que la transparence est à géométrie variable… Les députés sont volontaires pour faire jouer cette transparence, mais je constate que le groupe La République en Marche refuse de l’appliquer au Gouvernement, et sur ordre du Gouvernement. Son amendement de suppression vient consolider une certaine opacité des frais de fonctionnement des différents ministères, et je trouve regrettable que la majorité s’arrête au milieu du gué.

Article 7 ter
(art. 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique)

Extension du champ de la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 7 ter étend le champ des impositions susceptibles de faire l’objet d’une vérification de situation fiscale pour les membres du Gouvernement.

Dernières modifications législatives intervenues :

L’article 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a donné un fondement légal à la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement.

Modifications apportées au Sénat :

L’article 7 ter a été introduit par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Cet article n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles.

L’article 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a organisé une tradition républicaine en vertu de laquelle chaque ministre fait, « à compter de sa nomination », l’objet d’une procédure de vérification de sa situation fiscale au titre de l’impôt sur le revenu et, le cas échéant, de l’impôt de solidarité sur la fortune.

La procédure est « placée sous le contrôle » de la Haute autorité de la transparence de la vie publique (HATVP) qui, lorsqu’elle constate qu’un membre du Gouvernement ne respecte pas ses obligations fiscales, en informe le Président de la République, ainsi que le Premier ministre lorsqu’il s’agit d’un autre membre du Gouvernement.

En pratique, la HATVP saisit le directeur général des finances publiques (DGFiP) pour vérifier la situation fiscale du nouveau Gouvernement dans un délai d’un mois après la nomination (33 ministres et secrétaires d’État en mai et juin 2017). L’administration fiscale informe ensuite régulièrement la HATVP de ses investigations.

Alors que le contrôle était jusqu’alors limité aux deux principaux impôts déclaratifs, la commission des Lois du Sénat, sur la proposition de son rapporteur, a souhaité inclure l’ensemble des impositions dont les membres du Gouvernement sont redevables dans le champ de la procédure de vérification de situation fiscale qui s’applique d’ores et déjà à eux.

À l’Assemblée nationale, la commission des Lois n’a adopté qu’un amendement rédactionnel au présent article.

*

* *

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL146 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 7 ter modifié.

Après l’article 7 ter

La Commission est saisie d’un amendement CL23 de M. Jean-Luc Warsmann.

M. Michel Zumkeller. Par cet amendement, il est proposé d’introduire une responsabilité financière pour les membres du Gouvernement, qui n’existe pas, et qui permettrait d’éviter certaines dérives.

Concrètement, dans certains cas, des ministères effectuent des dépenses non prévues. En cas de contrôle de la Cour des comptes, ils se réfugient derrière le fait que c’est une demande du ministre, et comme le ministre n’a pas de responsabilité financière, cela passe sans aucun contrôle. Dans le cadre de la transparence, cet amendement propose une très bonne solution.

M. Marc Le Fur. Nous en avons débattu lors de la discussion de la loi d’habilitation à légiférer par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, puisque j’avais déposé un amendement tendant à ce que les ministres relèvent désormais de la Cour de discipline budgétaire et financière.

Aujourd’hui, parmi les ordonnateurs, seuls les fonctionnaires relèvent de cette juridiction, pas les ministres. Cette situation pouvait se justifier à un moment où les ministres relevaient d’une juridiction spécifique, la Cour de Justice de la République. Le Président de la République a annoncé il y a quinze jours son intention de la faire disparaître. Si la juridiction d’exception disparaît, il faut que la juridiction ordinaire s’applique aux ministres. Ce parallélisme est une évidence.

Le Gouvernement et la rapporteure ont bien voulu convenir qu’il existait un problème ; si nous n’adoptons pas cette solution, le ministre n’aura aucune responsabilité de nature judiciaire sur ses actes budgétaires. Il ne sera pas responsable devant la Cour de Justice de la République, qui aura disparu, ni devant la Cour de discipline budgétaire.

Mme la rapporteure. Je me suis déjà exprimée sur ce sujet. Je demande le retrait de cet amendement.

M. Michel Zumkeller. Et pour quelle raison ?

M. Stéphane Mazars, président. Retirez-vous votre amendement ?

M. Michel Zumkeller. Non, je n’ai aucune raison de le retirer !

La Commission rejette l’amendement.

TITRE V
DISPOSITIONS RELATIVES AU FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE

Chapitre Ier
Dispositions applicables aux partis et groupements politiques

Avant l’article 8

La Commission examine l’amendement CL97 de Mme Isabelle Florennes.

Mme Isabelle Florennes. En l’absence de définition légale des partis politiques, la jurisprudence du Conseil d’État considère comme un parti politique tout groupement soumis à la loi sur le financement des partis politiques : autrement dit, la condition pour être un parti politique est de recevoir des financements en tant que parti politique ! Il nous apparaît aujourd’hui indispensable, à la suite notamment de l’audition de M. René Dosière, que la loi apporte une définition claire des partis politiques, le flou actuel permettant une explosion du nombre de partis : de 20 en 1990, nous sommes passés à 451 en 2016. C’est ce à quoi vise cet amendement.

Mme la rapporteure. Avis défavorable.

L’article 4 de la Constitution énonce un principe d’égalité entre les partis politiques, qui « concourent à l’expression du suffrage ». Le Conseil constitutionnel a jugé possible, en 1988, de conditionner le bénéfice du financement public à des critères d’audience politique – 1 % des voix dans 50 circonscriptions pour la première fraction. Mais des restrictions plus importantes seraient probablement censurées.

D’autre part, votre dispositif n’aboutirait pas à une diminution du nombre total de partis. Il en exclurait simplement certains du champ du financement public, et donc des contrôles de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

M. Erwan Balanant. Où est le problème de constitutionnalité ? Nous visons évidemment ici les micro-partis, qui ne présentent jamais le moindre candidat à aucune élection. Cette situation est incongrue. Présenter des candidats, n’est-ce pas la raison d’être d’un parti politique ?

M. Ugo Bernalicis. Et les anarchistes ? (Sourires.)

Mme Isabelle Florennes. Il ne nous a pas paru opportun de relever les seuils, comme le proposait M. Dosière. Cet amendement ne vise qu’à préciser la définition d’un parti politique. Je ne comprends pas en quoi cela pourrait être inconstitutionnel.

M. Guillaume Larrivé. L’argument de la rapporteure est à mon sens tout à fait pertinent. L’article 4 de la Constitution dispose que « les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage », que ceux-ci « se forment et exercent leur activité librement » et « doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ». Voilà la définition d’un parti politique. Je comprends bien l’intention du groupe Modem. Mais vous posez des conditions restrictives : pourquoi un parti politique devrait-il nécessairement mobiliser des adhérents et présenter des candidats aux élections, comme vous voulez le leur imposer ? Vous excluriez ainsi un parti qui serait une sorte de think tank : participant uniquement au débat d’idées, alimentant le débat public, il concourt pourtant à l’expression du suffrage. Il entre dans le champ de l’article 4 de la Constitution ; mais il n’entrerait pas dans celui de votre amendement. Votre définition m’apparaît trop restrictive au regard du principe de liberté garanti par la Constitution.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle se saisit de l’amendement CL50 de M. Xavier Breton.

M. Xavier Breton. Mon amendement reprend également une proposition de M. Dosière. Nous devons nous inquiéter de cette explosion du nombre de partis : 20 en 1990, 250 en 2000, plus de 450 aujourd’hui ! Cette situation conduit nos concitoyens à s’interroger sur la nature des partis politiques. J’entends vos arguments sur la constitutionnalité ; mais nous avons approuvé ce matin même un amendement qui présentait des risques du même ordre. Nous demandons à tout le moins un engagement à travailler sur cette question : il faut mettre fin à la prolifération des partis, qui affaiblit notre démocratie.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Au cours de nos auditions, M. François Logerot, président de la CNCCFP, s’est dit tout à fait opposé à ce type de mesures, considérant que cela ferait sortir du champ de son contrôle les micro-partis ou certains groupements politiques. Cet amendement manquerait sa cible. Il vaut donc mieux s’abstenir.

La Commission rejette l’amendement.

Article 8
(art. 11, 11-1, 11-2, 11-3, 11-3-1 [nouveau], 11-4, 11-5, 11-7, 11-8, 11-9, 11-10 [nouveau] et 19 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie publique, art. 10 de la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats)

Règles de financement des partis et groupements politiques

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 modifie la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique en prévoyant : le recueil de l’ensemble des ressources d’un parti ou groupement politique par un mandataire financier ; l’encadrement des prêts consentis à des partis politiques et la certification de leurs comptes ; l’information de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ; des sanctions pénales.

Dernières modifications législatives intervenues

Voir la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats.

Modifications apportées au Sénat

L’article 8 a fait l’objet de cinq modifications de fond par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur :

– les modalités d’information de la CNCCFP en cas de prêt à un parti ou de remboursement d’un prêt ont été renforcées ;

– la délivrance par le bénéficiaire d’un reçu fiscal au donataire a été étendue aux cotisations versées à un parti ;

– le recours à l’open data a été rendu obligatoire pour la publication par la CNCCFP des comptes des partis et de leurs annexes ;

– le quantum de peines pour l’ensemble des infractions résultant du défaut de transmission à la CNCCFP a été relevé ;

– les contrats de prêt consentis par des personnes physiques et des personnes morales avant l’entrée en vigueur de la loi ont été exclus.

La commission a également adopté un amendement de M. Hugues Portelli instituant une sanction pénale à l’encontre du dirigeant de fait ou de droit du parti qui n’aurait pas rempli ces obligations.

Enfin, en séance publique, cet article a encore fait l’objet de modifications tendant à interdire à une personne physique qui n’est pas française ou résidente de verser un don à un parti politique (à l’initiative de M. Jean-Yves Leconte), à préciser le champ des partis concernés (Gouvernement), tout en excluant les petites structures (M. Leconte), et à assurer l’application du dispositif outre-mer (rapporteur).

Modifications adoptées par la commission des Lois

Deux amendements ont été adoptés, à l’initiative du Gouvernement, afin de réintroduire une publication au Journal officiel des comptes de campagne, en plus de l’open data, et garantir l’anonymat des prêteurs aux partis politiques. Un troisième amendement a modifié l’échelle des sanctions pénales prévues dans cet article 8, afin de garantir une progressivité satisfaisante.

L’article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958 énonce que les partis et groupements politiques « se forment et exercent leur activité librement ». Ce principe de liberté, constitutionnellement garanti, justifie qu’aucune déclaration ou autorisation ne soit nécessaire pour créer un parti politique.

Les seules formalités concernent les formations qui souhaitent bénéficier du financement prévu par la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique (130), modifiée à plusieurs reprises et, dernièrement, par la loi du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats (131).

En 2017, on recensait 496 partis ou groupements tenus, dans le cadre de la loi du 11 mars 1988, de déposer leurs comptes annuels.

A. LE FINANCEMENT PUBLIC DES PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES

Le financement public des partis politiques prend la forme d’une aide publique de l’État, régie par les articles 8 à 10 de la loi du 11 mars 1988, dont le montant est voté en loi de finances (68,7 millions d’euros pour 2017). Cette aide publique est partagée en deux fractions égales :

– la première fraction est attribuée aux partis et groupements politiques qui ont présenté des candidats ayant obtenu chacun 1 % des suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions lors du plus récent renouvellement de l’Assemblée nationale (132) ;

– la seconde est attribuée aux partis et groupements bénéficiaires de la première fraction proportionnellement au nombre des membres du Parlement qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s’y rattacher (133).

B. LE FINANCEMENT PRIVÉ DES PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES

Au titre de leur financement privé, les partis politiques ne peuvent recueillir des fonds que par l’intermédiaire d’un mandataire, qui est soit une personne physique déclarée à la préfecture, soit une association de financement agréée par la CNCCFP.

Les partis ne peuvent recevoir ni don, ni avantage financier, ni avantage en nature d’une personne morale, de droit public comme de droit privé, de droit français comme de droit étranger, y compris sous la forme de biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont pratiqués habituellement.

Une exception existe au profit des partis politiques eux-mêmes, qui peuvent connaître des échanges de flux financiers entre eux, conformément au troisième alinéa de l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988.

Les dons des personnes physiques sont autorisés dans la limite de 7 500 euros par an. Depuis la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (134), cette limite s’applique par personne physique et les cotisations des adhérents aux partis politiques (135) sont prises en compte dans le plafond.

Tout don de plus de 150 euros doit être versé par chèque, virement, prélèvement automatique ou carte bancaire. Quel que soit le montant du don, le mandataire délivre un reçu au donateur sur un imprimé édité par la CNCCFP. Sur présentation de ce reçu, le donataire peut bénéficier d’une réduction d’impôt, dans les conditions détaillées supra.

En moyenne, les dons représentent 10 % des recettes des partis – proportion qui varie de 3 à 20 % selon les partis – et les cotisations des adhérents 15 % – proportion variant de 7 à 20 %. Quant aux contributions des élus, elles atteignent 17 % (variation de 5 à 37 %). Parmi les autres ressources, figurent, éventuellement, les emprunts consentis par les établissements de crédit ou les particuliers.

À compter de l’exercice 2018, l’article 8 de la loi du 6 mars 2017 a prévu que la CNCCFP publierait désormais aussi des informations relatives aux emprunts souscrits ou consentis par les partis ou groupements politiques ; conformément à la dernière phrase de l’alinéa 2, seraient ainsi rendus publics les « montants consolidés […] répartis par catégories de prêteurs, types de prêts et pays d’établissement ou de résidence des prêteurs ainsi que l’identité des prêteurs personnes morales ».

Il impose, pour ce faire, la transmission à la CNCCFP de nouveaux éléments figurant dans les annexes aux comptes des partis et groupements politiques :

– les montants et conditions d’octroi des emprunts souscrits ou consentis ;

– l’identité des prêteurs ;

– et les flux financiers entre les partis et les candidats tenus d’établir un compte de campagne.

C. LE CONTRÔLE DES COMPTES DES PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES

L’article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 impose aux partis de tenir une comptabilité, qui doit retracer « tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la moitié du capital social ou des sièges de l’organe d’administration ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ».

Les comptes de ces partis sont arrêtés chaque année ; ils sont certifiés par deux commissaires aux comptes et déposés dans le premier semestre de l’année suivant celle de l’exercice à la CNCCFP, qui assure leur « publication sommaire » au Journal officiel. Toutefois, s’agissant des partis dont les ressources annuelles ne dépassent pas 230 000 euros, l’article 7 de la loi du 6 mars 2017 précitée a limité l’exigence de certification à un commissaire aux comptes.

La CNCCFP n’est donc pas un « juge des comptes » des partis : la certification est faite par des commissaires aux comptes et il revient seulement à la Commission d’en vérifier la cohérence d’ensemble (bilan, compte de résultat et annexe ; justificatifs de recettes présentés par le mandataire).

En réalité, et contrairement à une idée reçue, les comptes des partis politiques ne sont pas contrôlés en vertu de la liberté constitutionnelle de fonctionnement qui leur est reconnue.

En cas de méconnaissance des obligations comptables des partis, constatée par la CNCCFP (absence de dépôt des comptes dans le délai légal, comptes non certifiés, comptes ayant fait l’objet d’un refus de certification par les commissaires aux comptes, etc.), plusieurs sanctions, éventuellement cumulatives, sont prévues :

– le parti perd le droit, pour l’année suivante, au bénéfice de l’aide publique (en particulier, un parlementaire ne peut plus s’y rattacher) ;

– le parti perd le droit de financer une campagne électorale ou un autre parti politique ;

– le parti redevient en quelque sorte une association de droit commun et se retrouve soumis au contrôle de la Cour des comptes et à la réglementation des associations subventionnées, en application de l’article 10 de la loi du 11 mars 1988 ;

– les dons et cotisations à son profit ne peuvent, à compter de l’année suivante, ouvrir droit à réduction d’impôt, ce qui revient à pénaliser le donateur et donc indirectement le parti ;

– la CNCCFP peut également retirer l’agrément de l’association de financement, aboutissant à priver le parti de la possibilité de recevoir des dons, jusqu’à la désignation d’un nouveau mandataire financier.

L’article 9 de la loi du 6 mars 2017 a ouvert à la CNCCFP la possibilité de moduler les sanctions qu’elle prononce et leur durée en cas de manquement aux obligations comptables pour assurer une meilleure proportionnalité entre les motifs du constat et ses conséquences juridiques.

II. LE DROIT PROPOSÉ

S’il procède à une large réécriture de la loi du 11 mars 1988, l’article 8 conserve l’essentiel du régime actuel, en le complétant par cinq mesures principales.

A. LE RECUEIL DE L’ENSEMBLE DES RESSOURCES DU PARTI PAR LE MANDATAIRE FINANCIER

Actuellement, seul le mandataire peut recueillir, sur un compte bancaire ou postal unique qu’il a ouvert, les dons des personnes physiques consentis à un parti ou groupement politique. Cette obligation de recourir à un mandataire a été jugée conforme à l’article 4 de la Constitution (136). Les autres ressources financières, y compris les cotisations d’élus, sont versées directement au parti ou groupement politique bénéficiaire, généralement sous la responsabilité d’un trésorier.

Dans le souci d’accroître « la transparence et la qualité de la gestion financière et comptable des partis » (137), les 1°, 2°, 3° et 8° du I du présent article modifient les articles 11, 11-1, 11-2 et 11-8 de la loi du 11 mars 1988 pour imposer le recueil par le mandataire financier de l’ensemble des ressources financières du parti ou groupement politique.

Seraient concernés :

– l’aide publique prévue aux articles 8 à 9-1 de la loi du 11 mars 1988 ;

– les dons des personnes physiques ;

– les cotisations des adhérents ;

– les contributions des élus ;

– les contributions des autres partis politiques ;

– les produits de manifestations et colloques et contributions spécifiques ;

– les produits d’exploitation ;

– les produits financiers ;

– les produits exceptionnels tels que les legs ;

– les prêts ;

– la dévolution de l’excédent des comptes de campagne d’un candidat.

Lors de son audition par la rapporteure, le président de la CNCCFP a toutefois souligné que les comptes du mandataire n’avaient pas d’identité propre et étaient déjà retracés dans les comptes annuels du parti ou groupement. Il a estimé que cette nouvelle obligation n’apporterait aucune garantie supplémentaire et pointé le risque de marginalisation du trésorier.

B. L’ENCADREMENT DES PRÊTS CONSENTIS PAR DES PERSONNES PHYSIQUES

Le nouvel article 11-3-1, inséré par le 4° du I du présent article dans la loi du 11 mars 1988, limite à cinq ans la durée et plafonne le montant des prêts accordés par les personnes physiques à des partis politiques, en renvoyant à un décret en Conseil d’État le soin de fixer ce plafond et les « conditions d’encadrement » de façon à garantir qu’ils ne constituent pas un don déguisé.

Il renforce les garanties pour le prêteur puisque le parti ou groupement devra fournir à ce dernier des éléments d’information relatifs aux caractéristiques du prêt (taux d’intérêt, montant total du prêt, durée, modalités et conditions de remboursement du prêt) et aux conséquences d’une éventuelle défaillance de sa part.

Le a du 5° du I modifie, par ailleurs, le troisième alinéa de l’article 11-4 de cette loi afin d’interdire aux personnes morales de consentir des prêts aux partis et groupements politiques. Pourront toutefois déroger à cette interdiction les partis et groupements eux-mêmes, ainsi que les établissements de crédit ou les sociétés de financement dès lors qu’ils ont leur siège social dans un État membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen.

Cette même interdiction s’appliquera aux États étrangers et personnes morales de droit étranger, à l’exception des établissements de crédit et sociétés de financement déjà cités, conformément aux dispositions ajoutées par le c du même 5° à l’avant-dernier alinéa de l’article 11-4.

C. LES MODALITÉS DE CERTIFICATION DES COMPTES DES PARTIS

Le 7° du I réécrit l’article 11-7 de la loi du 11 mars 1988, qui définit les obligations comptables communes aux partis ou groupements bénéficiaires d’un financement public direct et à ceux ayant désigné un mandataire, dont il étend l’application à l’ensemble des partis ou groupements au sens de l’article 4 de la Constitution. En revanche, il ne revient pas sur l’allégement de l’obligation de certification des comptes introduit, pour les partis et groupements politiques dont les ressources ne dépassent pas 230 000 euros, par la loi du 6 mars 2017 précitée.

Des dispositions nouvelles imposent que la comptabilité des partis et groupements politiques soit désormais tenue selon un référentiel unique, défini par l’Autorité des normes comptables. Cette évolution bienvenue est destinée à assurer une uniformisation des comptes déposés à la CNCCFP et une mise en œuvre facilitée des contrôles.

Par ailleurs, le périmètre de consolidation des comptes des partis et groupements politiques est étendu aux organismes, sociétés ou entreprises « satellites » : fédérations locales, sections, etc. Ces derniers sont intégrés dès lors que le parti ou groupement en question détient la moitié du capital social ou des sièges de l’organe d’administration et exerce un « pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ».

D. L’INFORMATION DE LA COMMISSION NATIONALE DES COMPTES DE CAMPAGNE ET DES FINANCEMENTS POLITIQUES

Le don d’une personne physique à un parti ou groupement politique donne lieu à la délivrance d’un reçu par le mandataire. Ce reçu permet au donateur de bénéficier du crédit d’impôt ouvert par l’article 200 du code général des impôts, à hauteur des deux tiers du montant du don.

Le 5° du I du présent article complète, à l’article 11-4, les obligations d’information de la CNCCFP pesant sur les partis ou groupements politiques, sous la forme d’une liste des donateurs assortie du montant des dons devant être communiquée chaque année, dans les conditions que déterminera un décret en Conseil d’État. Cette obligation est toutefois déjà prévue par un décret, qui a été modifié pour tenir compte des informations supplémentaires collectées par la Commission suite à l’article 15 de la loi du 11 octobre 2013 (138).

En outre, alors que les comptes et leurs annexes sont publiés, chaque année, par la CNCCFP au Journal officiel sous une forme « sommaire », la nouvelle rédaction proposée prévoit une publication intégrale.

E. LA CRÉATION DE SANCTIONS PÉNALES EN CAS DE VIOLATION DES RÈGLES RELATIVES AU FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE

Les 6° et 9° du I étendent le champ des infractions en cas de violation des règles relatives au financement de la vie politique, et aggravent le quantum des peines encourues.

Les peines prévues par l’article 11-5 de la loi du 11 mars 1988 en cas de violation des règles relatives aux dons aux partis et groupements politiques, actuellement d’un an d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende, sont portées à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende.

Les mêmes peines seraient désormais applicables en cas de manquement aux nouvelles règles relatives aux prêts consentis par les personnes physiques (article 11-3-1 de la loi du 11 mars 1988) ou les personnes morales (article 11-4).

Les manquements aux obligations d’information de la CNCCFP sont également érigés en infraction, et des sanctions pénales dissuasives prévues. L’absence de communication par les partis et groupements politiques des informations énumérées aux articles 11-4 et 11-7 de la loi du 11 mars 1988 (liste unique des donateurs et cotisants ainsi que les montants concernés, informations relatives aux emprunts souscrits ou consentis, pièces comptables ou justificatifs, etc.) serait ainsi punie de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende. Par exception, l’absence de transmission des informations relatives aux prêts consentis par une personne physique (copie du contrat de prêt avec des personnes physiques et état de remboursement de ces prêts) serait passible d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.

Ces modifications dotent la CNCCFP, comme celle-ci l’avait demandé dans son rapport d’activité pour 2015, des moyens de contraindre les partis et groupements politiques à transmettre leurs pièces comptables et justificatives.

III. LES MODIFICATIONS OPÉRÉES PAR LE SÉNAT

Outre des améliorations rédactionnelles, visant notamment à harmoniser la référence à la notion de « partis et groupements politiques », ou relatives aux modalités d’application du présent article outre-mer, les sénateurs ont adopté de nombreuses modifications, certes plus ponctuelles.

A. LES MODALITÉS D’INFORMATION DE LA CNCCFP EN CAS DE PRÊT À UN PARTI OU DE REMBOURSEMENT D’UN PRÊT SONT RENFORCÉES

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a complété le projet de loi afin de prévoir que la copie du contrat de prêt soit transmise l’année de sa conclusion.

B. LE RÉGIME DES PRÊTS DÉJÀ CONSENTIS PAR DES PERSONNES MORALES AUX PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES EST PRÉCISÉ

Afin de ne pas remettre en cause les emprunts déjà souscrits, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de son rapporteur excluant l’application de ces nouvelles règles aux contrats de prêt consentis par des personnes physiques et des personnes morales avant l’entrée en vigueur de la loi.

C. L’ENCADREMENT DES DONS ET COTISATIONS VERSÉS À UN PARTI EST RÉAFFIRMÉ

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des Lois a étendu la délivrance d’un reçu aux cotisations versées par des militants ou des élus, dès lors que celles-ci ouvrent déjà droit aux mêmes avantages fiscaux et sont soumises, par principe, aux mêmes exigences légales, notamment le plafond annuel pour une même personne physique.

Les sénateurs ont, par ailleurs, adopté en séance, à l’initiative de M. Jean-Yves Leconte, sénateur représentant les Français établis hors de France, et avec l’avis favorable du rapporteur comme du Gouvernement, le principe de l’interdiction pour une personne physique qui n’est pas de nationalité française, ou résidente en France, de verser un don à un parti politique.

D. LES AUTRES MODIFICATIONS

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement destiné à revenir au champ d’application des obligations comptables actuellement en vigueur, c’est-à-dire, d’une part, les partis et groupements politiques qui bénéficient d’un financement public et, d’autre part, ceux qui se soumettent au dispositif prévu par les articles 11 à 11-4 de la loi du 11 mars 1988.

Sur la proposition de M. Jean-Yves Leconte, avec l’avis favorable du rapporteur mais contre celui du Gouvernement, il a entendu limiter l’obligation de consolidation comptable aux organisations satellites les plus significatives, en renvoyant à un décret le soin de déterminer des critères basés par exemple sur la taille, le volume des recettes ou le nombre d’adhérents.

Suivant la proposition de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a, enfin, créé une nouvelle infraction afin de sanctionner l’omission de tenue d’une comptabilité et son défaut de transmission à la CNCCFP par un parti ou groupement politique et voté un quantum de peines identique – trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende – pour l’ensemble des infractions résultant d’un défaut de transmission à la CNCCFP.

À titre de comparaison, on rappellera que le manquement d’un représentant d’intérêt à l’obligation de déposer auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) les informations qu’il est tenu de communiquer, en application des article 18-1 et suivants de la loi du 11 octobre 2013 précitée, n’est passible que d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. Il en est de même de l’obligation pour les parlementaires et membres du Gouvernement de déposer une déclaration de situation patrimoniale auprès de la même autorité en vertu de l’article L.O. 135-1 du code électoral.

Pour garantir à ces sanctions leur efficacité, notamment dans le cas des partis « mis en sommeil » qui ne disposent plus d’aucuns fonds, la commission a adopté, suivant l’avis favorable de son rapporteur, un amendement de M. Hugues Portelli instituant une sanction pénale à l’encontre du dirigeant de fait ou de droit du parti ou groupement qui n’aurait pas rempli ses obligations.

IV. LES AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION DES LOIS

À l’Assemblée nationale, la commission des Lois a apporté plusieurs modifications de forme et de fond au présent article. Ces dernières ont consisté à :

– rétablir la publication des comptes annuels des partis et groupements politiques au Journal officiel, à l’initiative du Gouvernement et avec l’avis favorable de la rapporteure ;

– ne pas prévoir la publication de la liste des prêteurs personnes physiques afin de protéger leur droit au respect de la vie privée et leur liberté d’opinion, à nouveau sur la proposition du Gouvernement et avec l’avis favorable de la rapporteure ;

– ramener à un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende le quantum de peine pour les infractions relatives à des obligations d’information de la CNCCFP (non dépôt des comptes, non réponse à une demande...).

*

* *

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL147, CL148 et CL149, tous trois de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL79 de M. Erwan Balanant.

M. Philippe Latombe. Cet amendement tend à mettre fin à toutes les activités bancaires des partis politiques. Ceux-ci n’ont pas vocation à se substituer aux établissements bancaires. Certains micro-partis, on le sait, ne sont là que pour effectuer des opérations bancaires auprès d’autres partis, moyennant rémunération ; mais ils ne présentent pas, eux, de candidats. Ce sont eux que nous visons. C’est la suite logique de notre proposition d’inscrire dans la loi une définition un peu plus stricte du parti politique, et donc de mieux réguler les financements.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Vous semblez considérer que le financement des partis devrait uniquement émaner d’établissements bancaires. Or, aujourd’hui, la difficulté d’accès au crédit est réelle – c’est d’ailleurs pour cette raison que nous prévoyons des dispositifs destinés à faciliter cet accès. Se limiter aux seuls financements bancaires empêcherait certains partis de se financer : ce n’est pas l’objectif de cette loi.

La Commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CL68 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Le problème posé par l’amendement précédent, c’étaient les intérêts, pas le prêt lui-même…

Notre amendement CL68 vise à rendre publique la liste de ceux qui ont fait aux partis des dons dépassant 3 000 euros – nous aurions aussi bien pu écrire 2 500, d’ailleurs. L’existence de ces gros donateurs peut en effet éveiller des suspicions de conflits d’intérêts. Quand on voit que s’organisent des soirées réservées à des personnes capables de donner 7 500 euros à un candidat, on s’inquiète du financement de certaines campagnes.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Il faut respecter la vie privée des donateurs, qui ne souhaitent pas forcément voir rendu public leur engagement politique. En revanche, la liste des donateurs est transmise à la CNCCFP, qui peut contrôler le respect des dispositions légales. Ce système me paraît tout à fait opérant.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL86 de M. Xavier Breton.

M. Xavier Breton. Cet amendement vise à astreindre les micro-partis qui ne bénéficient ni de l’aide publique, ni de cotisations de particuliers, aux mêmes obligations de contrôle que celles qui s’imposent aux partis ou groupements qui, eux, en bénéficient. Nous ne faisons que reprendre une préconisation de la commission des Lois du Sénat.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Seuls les partis bénéficiant du financement public direct ou indirect sont aujourd’hui astreints à cette obligation. L’élargissement que vous proposez me paraît contraire au principe de liberté et à l’article 4 de la Constitution.

M. Fabien Roussel. Cet amendement me paraît plein de bon sens, et je pensais que la rapporteure l’accepterait.

Un amendement proposait de définir ce qu’est un parti, et une définition devra être donnée.

Mme Isabelle Florennes. L’amendement a été rejeté…

M. Fabien Roussel. Nous allons nous battre pour qu’il y ait une définition ! En tout cas, tous les partis doivent pouvoir être contrôlés, tout comme le sont les associations.

M. Michel Zumkeller. Sur le fond, c’est une loi de transparence, dites-vous. Or, chacun comprend bien que si l’on n’impose pas la moindre contrainte aux micro-partis, il n’y aura pas de transparence ! On nous répond systématiquement que nous portons atteinte à la liberté de je ne sais qui ou de je ne sais quoi : ce n’est pas une réponse ! Si vous ne voulez pas d’une loi de transparence, renonçons, rentrons chez nous et tout ira bien. Si c’est une loi de transparence, alors celle-ci doit concerner aussi les micro-partis, et ils doivent être contrôlés, même s’ils n’ont pas de financement public.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL150 de la rapporteure.

Elle examine ensuite l’amendement CL125 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Il s’agit d’un amendement quasi-rédactionnel. L’ajout dans le texte d’une obligation de publication en open data des comptes des partis politiques a malencontreusement fait disparaître la publication au Journal officiel… Il s’agit de la rétablir.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte alors l’amendement rédactionnel CL152 de la rapporteure.

Puis elle se saisit de l’amendement CL179 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Le Sénat a prévu que la CNCCFP publierait la liste des prêteurs que lui adressent les partis politiques. Au regard du droit au respect de la vie privée, il convient d’anonymiser la liste qui sera publiée, en agrégeant les montants par catégories de prêteurs et types de prêts.

M. Olivier Dussopt. Tout à l’heure, vous avez refusé un amendement présenté par le groupe de la France insoumise relatif à la publicité des donateurs. Le groupe Nouvelle Gauche présentera dans un instant un amendement similaire. Et vous nous proposez ici, à l’initiative du Gouvernement, de garder secrète l’identité des personnes privées qui financeraient par des prêts – et non par des dons ! – une campagne électorale. Seule l’identité des personnes morales, c’est-à-dire des établissements bancaires, serait rendue publique.

Nous parlons ici de campagnes législatives, mais aussi présidentielles, et donc de montants très importants. Les prêts ne sont pas limités : telle ou telle personne privée, extrêmement fortunée, pourrait donc prêter un, deux, quatre, cent millions d’euros à un candidat à l’élection présidentielle sans que son nom soit rendu public ? Je veux bien entendre que vous voulez protéger la vie privée, mais si l’on souhaite plus de transparence, et a contrario si l’on souhaite éviter telle ou telle influence dans la sphère publique, alors la publicité me paraît légitime. Encore une fois, nous parlons ici de prêts, qui ne sont pas plafonnés.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL153 de la rapporteure.

En conséquence, l’amendement CL195 du Gouvernement tombe.

Puis la Commission adopte l’amendement rédactionnel CL155 de la rapporteure.

Elle se saisit alors de l’amendement CL154 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement a pour objet de rétablir une échelle des peines cohérente. Le projet de loi crée différentes infractions pénales en cas de violation des dispositions de la loi de 1988 sur le financement des partis politiques. Le Sénat a systématiquement rehaussé le quantum des peines à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende.

Pour respecter le principe de proportionnalité, je vous propose donc de ramener ce quantum à un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende pour les infractions relatives à des obligations d’information de la CNCCFP, telles que l’absence de dépôt des comptes ou de réponse à une demande.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL49 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Notre amendement CL49 vise à imposer des sanctions en cas de non-production de documents requis ou de fraude, y compris si celle-ci est révélée a posteriori.

Mme la rapporteure. Vous proposez de sanctionner pénalement la transmission de fausses informations à la CNCCFP. Celle-ci nous a fait savoir qu’elle souhaitait disposer d’infractions dissuasives pour obtenir la communication des pièces comptables. En revanche, elle dispose déjà, aux termes de la loi de 1988, d’une palette de sanctions en cas de fraude comptable : ainsi, le parti perd le droit, pour l’année suivante, au bénéfice de l’aide publique, de même que le droit de financer une campagne électorale ou un autre parti politique ; il redevient en quelque sorte une association de droit commun et se retrouve soumis au contrôle de la Cour des comptes ; les dons et cotisations à son profit ne peuvent plus, à compter de l’année suivante, ouvrir droit à réduction d’impôt, ce qui revient à pénaliser le donateur et donc indirectement le parti. Enfin, la CNCCFP peut retirer l’agrément de l’association de financement, aboutissant à priver le parti de la possibilité de recevoir des dons, jusqu’à la désignation d’un nouveau mandataire financier.

Ces dispositions paraissent suffisantes. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL156 de la rapporteure.

La Commission adopte alors l’article 8 modifié.

Après l’article 8

La Commission examine l’amendement CL42 de M. Régis Juanico.

M. Régis Juanico. Depuis 1988, nous avons su bâtir, par une quinzaine de textes, une législation en matière de financement des partis politiques et des campagnes électorales rigoureuses. Elle permet d’apporter un financement public aux partis politiques. Il me semble qu’il faudra s’intéresser aux critères et faire bouger les curseurs : 450 partis et micro-partis, ce n’est tout simplement pas possible.

Notre législation permet également d’imposer la transparence des ressources et des dépenses, et elle encadre le financement privé. J’avais, en 2010, présenté une proposition de loi relative à la transparence de la vie publique, qui visait à plafonner le montant des dons des personnes physiques à 7 500 euros par personne et par an, tous partis politiques confondus ; cette disposition a été adoptée en 2013. Notre législation permet aussi de plafonner les dépenses électorales des candidats, et de contrôler le respect de ces plafonds : on se souvient qu’en 2012, un candidat bien connu a vu son compte de campagne rejeté et ses dépenses de campagne n’ont pas été remboursées.

Il y a un aspect sur lequel nous pouvons encore progresser : celui de la transparence des dons des personnes physiques aux partis politiques et aux campagnes électorales. Notre amendement porte sur les dons supérieurs à 2 500 euros, c’est-à-dire un tiers du plafond. Les citoyens ont le droit de savoir qui sont les principaux contributeurs à la campagne d’un candidat ; ils doivent savoir si ces candidats, une fois élus, gouvernent bien au nom de l’intérêt général et pas au nom du respect d’intérêts privés. Pour conduire la transition énergétique, interdire les perturbateurs endocriniens ou d’autres substances toxiques, voter une loi bancaire, l’action des élus ne doit pas être entravée par des liens d’intérêts.

Telles sont les raisons pour lesquelles nous proposons de rendre public le nom de ceux qui auront fait des dons aux partis politiques supérieurs à 2 500 euros. L’Allemagne procède ainsi, au-delà de 3 000 euros. C’est ce que nous avons fait, avec Benoît Hamon, pendant la campagne présidentielle – certes, avec très peu de dons supérieurs à 2 500 euros… (Rires.) En tout cas, beaucoup moins que d’autres candidats !

Je note que, lors de la campagne présidentielle, le candidat Macron ne s’était pas opposé au principe de la publicité des donateurs ; il avait seulement estimé qu’en l’état de la législation, il ne pouvait pas rendre public le nom de ses grands donateurs… Nous proposons tout simplement de changer la loi et de garantir la transparence.

M. Pacôme Rupin. Nous avons la chance de disposer d’une législation qui fixe un plafond à 7 500 euros. Cela évite les excès. Néanmoins, il me paraît important de respecter une certaine discrétion vis-à-vis d’un donateur qui ne souhaite pas forcément que chacun connaisse sa sensibilité politique, ce qui pourrait avoir des conséquences pour lui. C’est pourquoi je suis opposé à cet amendement.

Mme la rapporteure. Je n’ai rien à ajouter aux propos de M. Rupin. Avis défavorable.

Article 8 bis (supprimé)
(art. 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique)

Possibilité pour les parlementaires de ne pas contribuer au financement des partis politiques

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 bis, adopté en séance par les sénateurs à l’initiative de M. Philippe Dominati, permet au parlementaire ne souhaitant pas soutenir un parti politique de voir sa contribution déduite de la seconde fraction de l’aide publique.

Dernières modifications législatives intervenues

Les critères de l’aide publique aux partis politiques ont été modifiés en dernier lieu par l’article 14 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement, avec un avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat, contre l’avis de la commission des Lois et du Gouvernement. Il ouvre une dérogation pour un parlementaire ne souhaitant pas contribuer au financement des partis au titre de la deuxième fraction de l’aide publique – celle attribuée aux partis et groupements proportionnellement au nombre de députés et sénateurs qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s’y rattacher (139). Sa contribution serait alors déduite du montant de cette dernière.

Cet article 8 bis a été supprimé par la commission des Lois, sur proposition du Gouvernement et avec l’avis favorable de la rapporteure.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL180 du Gouvernement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je vous demande de supprimer cet article, comme vous le propose le Gouvernement par cet amendement. En effet, le projet de loi n’a pas pour objet de réduire le montant des aides publiques qui sont attribuées aux partis politiques mais seulement d’assurer un financement plus transparent de la vie politique. Au Sénat le Gouvernement et la Commission étaient défavorables à cet article 8 bis, d’où cet amendement de suppression.

M. Ugo Bernalicis. Je me suis interrogé sur les raisons qui ont justifié l’introduction de cet article, étant donné qu’une dépense non réalisée est le plus souvent réintégrée dans le budget général de l’État. Or, j’ai cru comprendre qu’il existait une obligation faite aux parlementaires de s’affilier à un groupe, ce que j’ignorais, n’ayant jamais auparavant été ni élu, ni non-inscrit. Il me semble donc que cet article est plutôt salutaire pour tous ceux qui souhaitent ne pas reverser une partie de leur aide à un groupe politique. À quel titre les parlementaires non-inscrits, qui ne sont pas représentés dans un groupe politique, devraient-ils être contraints de reverser une partie de leur enveloppe à un groupe ? En clair, cet article répond à une demande qui existe dans les assemblées et il faut selon moi le maintenir.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 8 bis est supprimé.

Chapitre II
Dispositions applicables aux campagnes électorales

Article 9
(art. L. 52-7-1 [nouveau], L. 52-8, L. 52-10, L. 52-12, L. 113-1, L. 388, L. 392, L. 393, L. 558-37, L. 558-46 et L. 562 du code électoral et art. 15 de la loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales)

Règles de financement des campagnes électorales

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 9 modifie les dispositions du code électoral relatives au financement des campagnes et des candidats sur trois points :

– l’encadrement des prêts consentis à des partis ;

– la transmission à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) de la liste complète des donateurs, avec les montants de leurs dons ;

– le renforcement des sanctions pénales en cas de violation des règles relatives aux campagnes électorales.

Dernières modifications législatives intervenues

Voir la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats.

Modifications apportées au Sénat

L’article 9 a été modifié par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur, afin de relever le quantum de peines pour l’ensemble des infractions résultant du défaut de transmission à la CNCCFP.

La Commission a également adopté un amendement de M. Jean-Pierre Grand visant à préciser les indications obligatoires devant figurer sur les documents d’appel aux dons des candidats dans le cadre de leur campagne électorale.

En séance, deux amendements ont été adoptés pour interdire à une personne physique qui n’est pas française ou résidente de verser un don à un candidat (à l’initiative de M. Jean-Yves Leconte) et assurer l’application outre-mer (rapporteur).

Modifications adoptées par la commission des Lois

Par cohérence avec l’article 8, la Commission a modifié, à l’initiative de la rapporteure, l’échelle des sanctions pénales, afin de garantir une plus grande progressivité.

Les règles intéressant le financement des campagnes électorales concernent l’ensemble des élections, nationales comme locales (140). Elles ne s’appliquent pas à l’élection des conseillers municipaux et à celle des conseillers communautaires dans les communes de moins de 9 000 habitants.

Conformément à la nouvelle rédaction de l’article L. 52-4 du code électoral, issue de l’article 2 de la loi n° 2016-508 du 25 avril 2016 de modernisation de diverses règles applicables aux élections, la période couverte porte sur les six mois (141) qui précèdent l’élection, « jusqu’à la date du tour de scrutin où l’élection a été acquise ». L’ensemble des recettes collectées et les dépenses engagées en vue de l’élection pendant cette durée doivent être retracées dans un compte de campagne – sauf pour les candidats ayant obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés.

Le compte doit avoir été visé par un expert-comptable, ce qui constitue une garantie supplémentaire de sa sincérité et de sa cohérence formelle.