N° 273 tome I - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2018 (n°235).




N
° 273

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 octobre 2017

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2018
(n° 235),

TOME I

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

——

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 11

FICHE N° 1 : LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE 13

I. UNE REPRISE ÉCONOMIQUE CONFIRMÉE 14

A. LE REDÉMARRAGE DE LA CROISSANCE 14

1. Une croissance qui accélère progressivement depuis 2012 14

2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance 15

B. LA FIN DE LA MENACE DÉFLATIONNISTE 16

1. Une inflation qui se redresse 16

2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de l’inflation 17

C. L’AMÉLIORATION DU TAUX DE MARGE DES ENTREPRISES 17

D. LA PROGRESSION DE L’EMPLOI ET DE LA MASSE SALARIALE 18

E. UNE CONTRIBUTION NÉGATIVE DU COMMERCE EXTÉRIEUR À LA CROISSANCE 19

II. LES HYPOTHÈSES DU GOUVERNEMENT 20

III. L’AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 21

FICHE N° 2 : LE DÉFICIT PUBLIC (TOUTES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CONFONDUES) 23

I. LE DÉFICIT PUBLIC 24

A. L’ÉVOLUTION DU DÉFICIT PUBLIC DANS LA PÉRIODE RÉCENTE 25

1. Les comptes publics sont en déficit depuis 1975 25

2. Le déficit public diminue lentement depuis le record atteint en 2009 26

3. La décomposition du déficit public par catégorie d’administration 27

a. L’État porte l’essentiel du déficit public 27

b. L’amélioration des finances des collectivités territoriales 28

c. L’amélioration des comptes de la sécurité sociale 28

B. LA CIBLE DE DÉFICIT PUBLIC POUR 2018 29

II. LE DÉFICIT STRUCTUREL 31

A. NOTION DE DÉFICIT STRUCTUREL 31

B. LES NOUVELLES HYPOTHÈSES DE CALCUL DU GOUVERNEMENT 32

C. LE DÉFICIT STRUCTUREL POUR 2017 ET 2018 34

D. L’AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES (HCFP) 34

FICHE N° 3 : LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 37

I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUSQU’EN 2016 37

A. L’ÉVOLUTION 37

B. LA STRUCTURE 38

II. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2017 : UNE HAUSSE DE 0,3 POINT PAR RAPPORT À 2016 40

A. UNE BAISSE DE 0,1 POINT AU TITRE DES MESURES LÉGISLATIVES 40

B. UNE HAUSSE DUE À L’ÉVOLUTION SPONTANÉE POUR 0,4 POINT 40

III. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2018 41

A. UNE BAISSE DE 0,4 POINT DE PIB 41

1. Environ 4,5 milliards d’euros de baisse liée aux mesures antérieures 41

2. Environ 2 milliards d’euros de baisse liée aux mesures nouvelles 42

B. UNE ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 43

FICHE N° 4 : LA DÉPENSE PUBLIQUE 45

I. UNE BAISSE HISTORIQUE DE LA PART DE DÉPENSE PUBLIQUE DANS LE PRODUIT INTÉRIEUR BRUT 46

A. UNE BAISSE HISTORIQUE DE LA PART DE DÉPENSE PUBLIQUE DANS LA RICHESSE NATIONALE 46

B. UNE MAÎTRISE PRONONCÉE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE EN 2018 48

II. UNE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE APPLICABLE À TOUS LES SECTEURS D’ADMINISTRATION PUBLIQUE 49

A. UNE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CENTRALES 50

B. UN INFLÉCHISSEMENT DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE 52

C. UNE DIMINUTION EN VOLUME DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES 55

FICHE N° 5 : LA DETTE PUBLIQUE 59

I. LA STABILISATION DE LA DETTE PUBLIQUE EN 2017 ET 2018 59

A. LE PRÉSENT PROJET DE LOI PRÉVOIT UNE STABILISATION DU RATIO DE DETTE PUBLIQUE 59

1. Un ralentissement de la progression de la dette publique au cours des dernières années 59

2. La stabilisation du ratio d’endettement public en 2017 et 2018 60

B. LE PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES PRÉVOIT UN RECUL DE LA DETTE À COMPTER DE 2020 62

1. Un report du recul de la dette publique 62

2. Un recul de la dette publique concentré sur les administrations publiques locales et de sécurité sociale 63

3. L’application du critère de dette prévu par les textes européens 64

II. LA POURSUITE DE L’ENDETTEMENT DE L’ÉTAT, AVEC LE MAINTIEN D’UNE CHARGE DE LA DETTE À UN FAIBLE NIVEAU 64

A. LA DETTE DE L’ÉTAT POURSUIT SA PROGRESSION 64

1. Un ralentissement de la progression de l’encours de dette négociable de l’État 64

2. Le niveau et le mécanisme des primes à l’émission 65

B. LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT EST MAINTENUE À UN NIVEAU EXCEPTIONNELLEMENT FAIBLE 67

1. Un contexte favorable à une baisse de la charge de la dette 67

2. La perspective d’une remontée de la charge de la dette 68

FICHE N° 6 : LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2018 DANS LE CONTEXTE EUROPÉEN 71

I. LES NORMES DE FINANCES PUBLIQUES 71

A. LA NORME RELATIVE AU DÉFICIT EXCESSIF 71

B. LA NORME RELATIVE À L’ÉQUILIBRE DES COMPTES PUBLICS 72

C. LA NORME RELATIVE À L’AJUSTEMENT STRUCTUREL MINIMAL 72

II. LE CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE 74

A. LE CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE DES FINANCES PUBLIQUES 74

1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance 74

a. L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence 74

b. L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence 75

2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance 75

B. LE SEMESTRE EUROPÉEN 76

1. Contenu du semestre européen 76

2. Calendrier du semestre européen 77

a. Novembre de l’année N-1 77

b. Février de l’année N 78

c. Conseils européens de printemps 79

d. Avril de l’année N 80

e. Mai de l’année N 81

f. Juin et juillet de l’année N 82

C. LE SEMESTRE NATIONAL 83

III. LA NOUVELLE TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES 84

A. L’OBJECTIF DE CLÔTURE DE LA PROCÉDURE DE DÉFICIT EXCESSIF 85

B. L’AJUSTEMENT STRUCTUREL EN DEÇÀ DES RÈGLES DU VOLET PRÉVENTIF 86

FICHE N° 7 : LE DÉFICIT DE L’ÉTAT 87

I. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT 87

A. FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT 88

B. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS PAR RAPPORT À 2017 89

II. LE DÉFICIT EN COMPTABILITÉ NATIONALE 90

A. LE PASSAGE DU SOLDE EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE AU SOLDE EN COMPTABILITÉ NATIONALE 90

B. LA PART DE L’ÉTAT DANS LE DÉFICIT PUBLIC 92

FICHE N° 8 : LE VOLET FISCAL DU PLF 2018 93

I. LES MESURES FISCALES EN FAVEUR DES MÉNAGES 95

A. L’IMPOSITION DES REVENUS 96

1. Ajustements de l’impôt sur le revenu (IR) 96

a. Indexation du barème de l’IR 96

b. Déductibilité de l’IR de la hausse de la CSG 96

c. Prorogation et aménagement du dispositif « Pinel » 96

d. Prorogation et aménagement du CITE 96

2. Suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité 97

3. Création d’un prélèvement forfaitaire unique 97

B. L’IMPOSITION DU PATRIMOINE 98

C. L’IMPOSITION LOCALE 98

II. LES MESURES FISCALES CONCERNANT LES ENTREPRISES 98

1. Les mesures sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), l’impôt sur les sociétés (IS) et la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) 99

a. Suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués 99

b. Baisse du taux de l’IS à 25 % en 2022 100

c. Suppression de l’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à certains titres de participations 100

d. Aménagement de la TVA sur les services de presse en ligne 100

e. Exonération de TVA pour les psychothérapeutes et les psychologues 100

f. Exonération de TVA et d’IS en faveur des associations de service à la personne bénéficiant d’une autorisation 100

g. Aménagement du calcul et de la répartition de la CVAE 101

2. Les mesures d’attractivité de la place financière de Paris 101

3. Les mesures pour les petites entreprises 101

4. Les mesures qui anticipent l’allégement de cotisations patronales prévu pour 2019 102

III. LES MESURES FISCALES ÉCOLOGIQUES 102

FICHE N° 9 : LES RECETTES DE L’ÉTAT 105

I. LES RECETTES FISCALES 106

A. PASSAGE DES RECETTES FISCALES BRUTES AUX RECETTES FISCALES NETTES 106

B. PRÉSENTATION GÉNÉRALE 110

1. Évolution générale de 2016 à 2017 110

2. Évolution générale de 2017 à 2018 112

a. La prévision d’évolution spontanée repose sur une élasticité des impôts à la croissance de 1,2 pour 2018 112

b. Les mesures fiscales entraîneront une baisse des recettes de 13 milliards d’euros 114

i. Les mesures nouvelles 114

3. Les mesures antérieures 115

4. Les mesures de périmètre 115

C. PRÉSENTATION PAR IMPÔT 116

1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) 116

a. En 2017 117

b. En 2018 117

2. L’impôt sur le revenu 118

a. En 2017 118

b. En 2018 119

3. L’impôt sur les sociétés 119

a. En 2017 119

b. En 2018 120

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) 120

a. En 2017 121

b. En 2018 121

5. Les droits de succession et de donation 122

II. LES RECETTES NON FISCALES DU BUDGET GÉNÉRAL 122

III. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES 123

A. LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN FAVEUR DE L’UNION EUROPÉENNE 123

B. LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 123

IV. PRÈS DE 100 MILLIARDS D’EUROS DE DÉPENSES FISCALES POUR 2018 123

FICHE N° 10 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT 127

I. UNE ÉVOLUTION MAÎTRISÉE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT 127

A. LES NOUVELLES NORMES DE DÉPENSES DE L’ÉTAT ILLUSTRENT LES EFFORTS ENTREPRIS 127

1. L’instauration de deux nouvelles normes de dépenses applicables à l’État 127

2. Les normes de dépenses de l’État font apparaître une faible augmentation des dépenses en 2018 128

B. LA MISE EN PLACE D’UNE MAÎTRISE DE LA MASSE SALARIALE DE L’ÉTAT 130

1. Le retour à une orientation à la baisse des effectifs de l’État 130

2. Le rétablissement d’un jour de carence, par le présent projet de loi de finances 134

3. La non-revalorisation du point d’indice de la fonction publique 135

II. UN BUDGET DE L’ÉTAT TRADUISANT LES CHOIX BUDGÉTAIRES DU GOUVERNEMENT 136

A. UN EFFORT DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE 136

1. Remédier aux biais de construction du budget, telles que les sous-budgétisations récurrentes 136

2. Abaisser le taux de mise en réserve des crédits de 8 % à 3 % 137

3. Instaurer une règle de stabilité des restes à payer sur le budget de l’État 139

B. UNE AUGMENTATION GÉNÉRALE DES PLAFONDS DE CRÉDITS DE PAIEMENT DU BUDGET GÉNÉRAL 139

C. LES PRINCIPALES AUGMENTATIONS DE CRÉDITS DES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL 141

1. Le renforcement des moyens du pôle régalien (+ 2,23 milliards d’euros) 141

2. La préparation de l’avenir (+ 3,07 milliards d’euros) 141

3. Un effort budgétaire en faveur de dispositifs de solidarité (+ 1,53 milliard d’euros) 143

D. LES BAISSES SIGNIFICATIVES DE CRÉDITS CONCENTRÉES SUR DEUX MISSIONS 143

1. La réforme de la politique du logement (– 1,73 milliard d’euros) 144

2. La refonte de la politique de l’emploi (– 1,5 milliard d’euros) 144

E. LES MESURES DE PÉRIMÈTRE 145

AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES, SUR LES AVIS DU HAUT CONSEIL RELATIFS AU PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION DS FINANCES PUBLIQUES ET AUX PROJETS DE LOI DE FINANCES ET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 147

AUDITION DE M. BRUNO LE MAIRE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES, ET DE M. GERALD DARMANIN, MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS, SUR LE PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES ET LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2018. 167

Le projet de loi de finances pour 2018, accompagné du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, examiné en même temps, constitue la traduction des engagements pris par le Président de la République durant la campagne électorale. Il vise, en premier lieu, à garantir le respect de nos engagements européens et, en particulier, de la règle des 3 % de déficit public. Cela représente un gage de sérieux budgétaire et de crédibilité auprès de nos partenaires européens.

Ainsi, le déficit public devrait s’établir à 2,9 % du produit intérieur brut (PIB) en 2017 et à 2,6 % en 2018, soit un niveau plus atteint depuis onze années. Cela permettrait à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle fait l’objet depuis 2009.

Ce sérieux budgétaire se fonde sur des hypothèses macroéconomiques prudentes, en ligne avec les prévisions des principales organisations internationales. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a souligné le caractère prudent pour 2017 et raisonnable pour 2018 du scénario macroéconomique retenu par le présent projet de loi. Cela illustre une volonté de sincérité pour ce premier projet de budget de la législature et de la mandature, en rupture avec certains biais de construction dénoncés en juin dernier par le Cour des comptes.

Le retour à une forme de normalité budgétaire se réalise dans un contexte de croissance économique plus affirmée, avec une accélération du taux de croissance passant de 1,1 % en 2016 à 1,7 % en 2017 et en 2018.

Le présent projet de loi de finances marque, en second lieu, la volonté de profiter de cet environnement macroéconomique favorable pour diminuer les prélèvements obligatoires, afin de favoriser l’investissement des entreprises, les embauches et le pouvoir d’achat des ménages.

Ainsi, la taxe d’habitation est réduite de 30 % pour 80 % des ménages en 2018. La prime d’activité, l’allocation aux adultes handicapés sont revalorisées de façon substantielle au cours du quinquennat et à partir de 2018, toujours dans un objectif de gain de pouvoir d’achat. Ces mesures sont complétées par la revalorisation de l’allocation de solidarité aux personnes âgées et la suppression des cotisations maladie et chômage des salariés en contrepartie d’une hausse de la contribution sociale généralisée (CSG), autant de dispositions prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) est transformé en allégement de cotisations sociales pérenne à compter du 1er janvier 2019. La trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés (IS) est prolongée de 28 % à 25 % en 2022, au lieu d’un taux de 33,1/3 % actuellement et la contribution de 3 % sur les revenus distribués est supprimée. L’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est remplacé par un impôt sur la fortune immobilière (IFI) et un prélèvement forfaitaire unique de 30 % est mis en place sur les revenus du capital, afin d’orienter l’épargne vers l’activité et l’investissement productif. Au total, les principales mesures relatives aux prélèvements obligatoires au sein du présent projet de loi représentent une diminution de 10,3 milliards d’euros.

La concomitance de la baisse du déficit public et des prélèvements obligatoires est rendue possible par un effort prononcé de maîtrise des dépenses publiques. Celles-ci devraient progresser très faiblement en 2018, conformément aux engagements exprimés par le Premier ministre lors de son discours de politique générale prononcé le 4 juillet dernier devant l’Assemblée nationale. Le Gouvernement souhaite réaliser une diminution inédite de plus de trois points de la part de dépenses publiques dans la richesse nationale sur la durée du quinquennat.

Cet objectif nécessite une véritable stratégie de transformation des politiques publiques. Le présent projet de loi de finances prévoit ainsi une réorientation de la politique de l’emploi, avec une réduction significative du nombre de contrats aidés, en lien avec l’accélération de l’activité et le dynamisme des créations d’emplois. Il vise également à engager une réforme globale des aides personnelles au logement, en préservant le pouvoir d’achat des allocataires et en améliorant leur accès au logement.

Le processus « Action publique 2022 », lancé par le Gouvernement, poursuit cet objectif de réforme profonde de l’État et des administrations publiques. Ce processus devrait donner lieu à l’identification de réformes structurelles et d’économies significatives et pérennes avant la fin du premier trimestre 2018. Le Grand plan d’investissement, présenté le 25 septembre dernier, devrait contribuer à la conversion de l’État à l’ère numérique. En outre, il représentera un effort de 57 milliards d’euros sur le quinquennat en faveur de la transition énergétique, de la société de compétence et d’ancrage de la compétitivité sur l’innovation.

Enfin, la maîtrise historique des dépenses publiques sur la durée du quinquennat devrait permettre de réduire le déficit public de plus de deux points de PIB. Cela aura pour effet un recul de la dette publique de cinq points de PIB sur la même période, limitant ainsi le risque d’une remontée de taux sur la charge de la dette.

FICHE N° 1 :
LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE

Les perspectives en matière de finances publiques sont dépendantes du contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, recettes et dépenses publics doivent reposer sur un scénario macroéconomique crédible.

Les principaux indicateurs nécessaires à l’élaboration du budget

Le scénario macroéconomique qui préside à l’élaboration d’un projet de loi finances fait intervenir de nombreuses hypothèses macroéconomiques dont quatre sont particulièrement importantes.

Taux de croissance

La prévision de taux de croissance en volume (abstraction faite de la variation des prix) du produit intérieur brut (PIB) est l’une des plus importantes pour l’élaboration du budget de l’État. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), chargé d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques, consacre généralement, dans ses avis, la majeure partie de ses développements à l’appréciation de l’hypothèse de taux de croissance.

L’hypothèse de croissance permet de bâtir une prévision au titre des recettes fiscales. Le taux de croissance de l’année précédant celle du budget est aussi très important car l’exigibilité de certains impôts présente un décalage d’une année avec leur assiette.

Le taux de croissance en valeur du PIB, qui tient compte de la variation des prix, est également très important. C’est en effet le PIB en valeur qui figure au dénominateur pour le calcul du déficit public.

Inflation

La prévision d’inflation est prise en compte dans la prévision des recettes (impact immédiat sur les bases taxables de la taxe sur la valeur ajoutée, par exemple) et des dépenses (par exemple s’agissant des prestations indexées). L’inflation a également pour effet de réduire le rendement mesuré de certaines mesures d’économies tendancielles (telles que les mesures de « gel » des crédits budgétaires en exécution).

Les taux d’intérêt

La prévision de taux d’intérêt permet d’anticiper la charge de la dette de l’État.

Masse salariale privée

Une grande partie de l’évolution des prélèvements obligatoires (cotisations sociales, fraction principale de la contribution sociale généralisée – CSG –, et impôt sur le revenu) est liée à l’évolution de la masse salariale dans le secteur privé. Cet indicateur est dès lors essentiel pour la prévision de déficit public toutes administrations publiques confondues.

La croissance du PIB a marqué un coup d’arrêt brutal en 2008 avec la crise financière. Le pays a connu une année de récession particulièrement forte en 2009. Après une phase de rattrapage en 2010 et 2011, la croissance a de nouveau marqué un coup d’arrêt en 2012.

À partir de 2012, la croissance du PIB s’est redressée progressivement jusqu’à dépasser 1 % à partir de 2015. L’année 2017 est ainsi la troisième année consécutive de croissance supérieure à 1 % du PIB, ce qui n’avait pas été le cas au cours des trois années précédentes.

Il est prévu que la croissance accélère en 2017. Dans son dernier point de conjoncture, l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) mentionne que « l’activité continuerait de progresser vigoureusement (+0,5 % par trimestre) et ce, dans tous les secteurs d’activité ». L’INSEE prévoit désormais une croissance du PIB en volume de 1,8 % pour 2017 (1).

CROISSANCE EN VOLUME DU PRODUIT INTÉRIEUR BRUT DEPUIS 2008

(en % d’évolution annuelle)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Croissance

0,2

– 2,9

2,0

2,1

0,2

0,6

0,9

1,1

1,2

1,8*

* prévision.

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Croissance

4,3

– 1,0

4,3

3,5

4,0

3,6

1,6

1,1

2,5

1,3

1,5

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Croissance

1,6

2,4

2,6

4,7

4,4

2,9

1,0

1,6

– 0,6

2,3

2,1

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Croissance

1,4

2,3

3,6

3,4

3,9

2,0

1,1

0,8

2,8

1,6

2,4

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Croissance

2,4

0,2

– 2,9

2,0

2,1

0,2

0,6

0,9

1,1

1,2

1,8*

* prévision

Source : INSEE.

Devant notre commission (2), Mme Odile Renaud-Basso, directrice générale du Trésor, a souligné l’existence d’une « tendance à la diminution de la croissance potentielle dans l’ensemble des pays développés ». Elle a expliqué cette situation « par plusieurs facteurs : non seulement l’héritage de la crise, avec des sujets dans un certain nombre de pays sur le fonctionnement du secteur bancaire et l’apurement de la situation de certains acteurs économiques, mais aussi, probablement, des facteurs plus structurants en lien avec le niveau de l’innovation et l’évolution de la productivité ». Selon cette dernière, « le ralentissement de la croissance potentielle, lié à celui de la productivité, pourrait s’expliquer par l’absence de révolutions industrielles – ou concernant les organisations de production – aussi importantes que dans le passé ».

Année

Inflation

Année

Inflation

2002

1,9 %

2010

1,5 %

2003

2,1 %

2011

2,1 %

2004

2,1 %

2012

2,0 %

2005

1,7 %

2013

0,9 %

2006

1,7 %

2014

0,5 %

2007

1,5 %

2015

0,0 %

2008

2,8 %

2016

0,2 %

2009

0,1 %

2017

1,0 %*

* prévision.

Source : INSEE.

Sur le plan macroéconomique, le ralentissement, voire la disparition, de l’inflation pouvait faire naître des inquiétudes sur une possible déflation. Cette menace semble s’éloigner en grande partie grâce à la politique accommodante de la Banque centrale européenne.

L’assouplissement quantitatif (« quantitative easing »)
de la Banque centrale européenne

Le conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE) a annoncé le 22 janvier 2015 un programme étendu d’achats d’actifs. La BCE achète contre de la monnaie de banque centrale, sur le marché secondaire, des obligations émises par les administrations centrales, les agences et les institutions européennes de la zone euro. Cette création monétaire vise à faire face aux risques d’une période trop prolongée de faible inflation.

Initialement prévu pour des achats d’actif de 60 milliards d’euros par mois, ce programme a été amplifié le 10 mars 2016 pour être porté à 80 milliards d’euros par mois jusqu’en mars 2017. Par ailleurs, il a été élargi à d’autres types d’actifs, dont des obligations d’entreprises de bonne qualité.

Les achats d’actifs devraient se poursuivre au moins jusqu’en décembre 2017, à un rythme désormais ramené comme précédemment à 60 milliards d’euros par mois.

Ce programme de rachat d’actifs porte sur un total de 2 300 milliards d’euros.

Devant notre commission (4), M. François Villeroy de Galhau, gouverneur de la Banque de France, a estimé que « nous avons vaincu ce risque de déflation dont il était beaucoup question à la fin de l’année 2015 et au début de l’année 2016 ».

L’INSEE a ainsi mesuré que, sur un an, les prix à la consommation ont augmenté de 0,9 % en août 2017 (5).

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Inflation

13,7

11,8

9,6

9,4

9,1

10,8

13,6

13,4

11,8

9,6

7,4

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Inflation

5,8

2,7

3,1

2,7

3,6

3,4

3,3

2,3

2,1

1,7

1,9

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Inflation

2,0

1,2

0,6

0,5

1,7

1,6

2,0

2,1

2,1

1,9

1,6

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Inflation

1,5

2,8

0,1

1,5

2,1

2,0

0,9

0,5

0,0

0,2

1,0*

prévision

Source : INSEE.

La confirmation de l’amélioration du taux de marge (7) des sociétés non financières (SNF) est un autre facteur favorable à prendre en compte. Le taux de marge s’est vivement redressé depuis le point bas atteint en 2013 (29,9 %), pour atteindre 31,8 % au quatrième trimestre 2016 selon l’INSEE (8). Cela résulte en grande partie des mesures de baisse du coût du travail, à travers la montée en charge du CICE et l’entrée en vigueur du premier volet des allégements de cotisations du pacte de responsabilité et de solidarité.

Le taux de marge des entreprises était de 32,7 % en moyenne avant la crise financière de 2008. Il a baissé de 2 points en moyenne après la crise financière et avant la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité. Durant les premières années de mise en œuvre du pacte, de 2014 à 2016, le taux de marge des entreprises s’est redressé de près de 2 points. Il demeure cependant inférieur à celui constaté avant la crise financière de 2008.

TAUX DE MARGE DES ENTREPRISES PAR ANNÉE DEPUIS 2002

(% de la valeur ajoutée)

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

32,5

32,4

32,5

32,4

32,7

33,5

33,1

30,9

31,6

31,2

30,2

29,9

30,4

31,4

31,8

Moyenne de 32,7 % avant la crise financière de 2008

Moyenne de 30,7 % soit 2 points de moins que sur la période précédente

+ 1,9 point depuis 2013

Source : INSEE.

Catégorie d’employeurs

Nombre d’emplois EQTP

Évolution annuelle

Entreprises privées

18,4 millions

+ 139 000

Administrations publiques

5,8 millions

– 5 000

Ménages et institutions sans but lucratif au service des ménages

1,8 million

+ 2 000

Total

26 millions

+ 136 000

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Taux de chômage

9,2

9,8

10,3

10,3

10,4

10,1

9,4*

* prévision.

Source : INSEE, enquêtes Emploi.

La masse salariée privée progresse dès lors de façon dynamique. En moyenne annuelle, la hausse de la masse salariale privée s’établit à 2,4 % en 2016, après 1,7 % en 2015 (10).

Cette progression se constate aussi sur les premiers de l’année 2017. La masse salariale est en hausse de 0,8 % au deuxième trimestre 2017, après une hausse de 1,3 % au trimestre précédent. Sur un an, elle progresse de 3,5 % (11).

Le contexte de reprise économique est affecté par une contribution négative persistante du commerce extérieur à la croissance.

En 2016, le solde du commerce extérieur, c’est-à-dire la différence entre la valeur des exportations et des importations, a été déficitaire à hauteur de 48,4 milliards d’euros. Il a contribué négativement à la croissance pour 0,8 point de PIB.

Pour rappel, en 2015 et 2014, la contribution du commerce extérieur à la croissance avait également été négative (– 0,3 point de PIB en 2015 et – 0,5 point de PIB en 2014). Sur trois ans, le commerce extérieur a donc coûté 1,6 point de PIB à l’économie française.

Ce chiffre explique l’essentiel de l’écart de croissance constaté avec la zone euro, ce qui suscite une interrogation sur les capacités de l’appareil productif français à répondre à l’augmentation de la demande entraînée par la reprise économique.

Année

2014

2015

2016

Croissance zone euro

1,2

2,0

1,8

Croissance en France

0,9

1,1

1,2

Différence

0,3

0,9

0,6

1,8

Année

Exportations

Importations

Solde

2010

395,0

447,5

– 52,4

2011

428,6

503,1

– 74,5

2012

442,0

509,6

– 67,6

2013

436,2

498,0

– 61,8

2014

436,4

495,0

– 58,6

2015

455,4

500,8

– 45,3

2016

452,9

501,3

– 48,4

Source : direction générale des douanes et droits indirects.

Selon l’INSEE, « le commerce extérieur continuerait de peser sur la croissance française en 2017 mais moins fortement qu’en 2016 » (13).

Les faiblesses du commerce extérieur constituent le principal sujet de préoccupation du contexte macroéconomique dans lequel s’inscrit le présent projet de loi de finances.

Dans son cadrage macroéconomique, le Gouvernement prend acte de l’accélération de la croissance en 2017, qui devrait s’élever à 1,7 % du PIB au lieu de 1,2 % du PIB en 2016 (1,1 % si on ne tient pas compte du 29 février). Il prévoit une stabilisation de la croissance en 2018.

Cette reprise serait alimentée notamment par la demande mondiale adressée à la France qui « accélérerait fortement à + 4,0 % en 2017 (après + 2,6 % en 2016), puis sa croissance serait stable en 2018 ». Ainsi, « le commerce extérieur cesserait progressivement de peser sur la croissance du PIB (contribution comptable de 0,0 pt en 2018 après – 0,8 pt en 2016 et – 0,4 pt en 2017) » (14).

Le Gouvernement anticipe également une reprise de l’inflation qui s’élèverait à 1 % en 2017 puis 1,1 % en 2018 après 0,2 % en 2016.

L’inflation pour 2018 serait notamment soutenue « par les mesures fiscales nouvelles sur l’énergie et le tabac ». Mais le pouvoir d’achat ne serait pas amputé. « Après le fort rebond de 2016 (+ 1,8 % après + 0,8 % en 2015), le pouvoir d’achat conserverait son dynamisme en 2017 (+ 1,7 %), grâce en particulier à des créations d’emplois marchands élevées (…) En 2018, le pouvoir d’achat resterait dynamique mais ralentirait à + 1,4 %. »(15)

Le Gouvernement prévoit aussi une remontée des taux d’intérêt, les taux longs devant s’élever à 1,1 % en 2017 et 1,85 % en 2018 après 0,37 % en 2016.

PRINCIPALES HYPOTHÈSES MACROÉCONOMIQUES DU GOUVERNEMENT

(en % d’évolution annuelle)

Indicateur

2017

2018

Croissance en volume du PIB

1,7

1,7

Croissance en valeur du PIB

2,5

2,9

Inflation (indice des prix à la consommation)

1,0

1,1

Déflateur du PIB

0,8

1,1

Emploi total

1,0

0,5

Masse salariale

3,3

3,1

Consommation finale des ménages

1,3

1,4

Consommation finale publique

1,2

0,0

Formation brute de capital fixe (investissements)

3,0

3,9

Importations

3,6

3,6

Exportations

2,5

3,9

Taux courts (BTF 3 mois) en %

– 0,5

– 0,1

Taux longs (OAT à 10 ans) en %

1,1

1,85

Source : Gouvernement.

Les hypothèses de croissance du Gouvernement sont en ligne avec celles des principaux prévisionnistes.

PRÉVISIONS DE CROISSANCE EN VOLUME DU PIB POUR LA FRANCE

(en % d’évolution annuelle)

Institutions

2017

2018

Gouvernement

(projet de loi de finances pour 2018)

1,7

1,7

INSEE

Point de conjoncture, octobre 2017 (lien).

1,8

– 

Fonds monétaire international (FMI)

(Rapport France, 21 septembre 2017) (lien)

1,6

1,8

Commission européenne

(Prévisions économiques européennes, 11 mai 2017) (lien)

1,4

1,7

Banque de France

(Prévisions macroéconomiques France, juin 2017) (lien)

1,4

1,6

Source : commission des finances.

Aux termes de l’article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (16), le HCFP doit rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances (17).

L’avis du HCFP sur le scénario macroéconomique du présent projet de loi de finances comporte plusieurs appréciations positives (18).

Le HCFP a qualifié de « prudente » pour 2017 et « raisonnable » pour 2018 l’hypothèse de croissance en volume du PIB.

Il s’agit du qualificatif le plus laudatif employé jusqu’à présent pour qualifier la prévision de croissance de l’année relative au projet de loi de finances.

RAPPEL DES PRÉCÉDENTS AVIS DU HCFP SUR LA PRÉVISION DE CROISSANCE

Projet de loi de finances (PLF)

Qualificatif de la prévision de croissance
pour l’année du PLF

PLF 2014

« plausible »

PLF 2015

« optimiste »

PLF 2016

« atteignable »

PLF 2017

« optimiste »

Source : avis du Haut Conseil des finances publiques.

Dans le même sens, le HCFP a qualifié de « prudentes » les prévisions d’emploi et de masse salariale du Gouvernement. Il a estimé que les prévisions d’inflation étaient « raisonnables ».

Ces appréciations positives sont d’autant plus rassurantes qu’elles sont rares. En effet, les avis du HCFP sont souvent affectés d’un biais pessimiste. Par exemple, dans son avis relatif au projet de loi de finances pour 2017 (19), il avait qualifié d’« optimiste » une prévision de croissance de 1,5 % du PIB pour 2017 alors que celle-ci est désormais estimée à 1,7 %.

Le HCFP a émis toutefois une réserve sur le scénario macroéconomique du Gouvernement à propos de la contribution du commerce extérieur à la croissance qui serait neutre en 2018 après plusieurs années de contribution négative. Pour le HCFP, cette hypothèse est « optimiste ». Il a souligné que « les performances récentes des exportateurs français témoignent (…) des difficultés persistantes de l’appareil productif à bénéficier pleinement de la progression soutenue du commerce mondial ».

Les engagements européens de la France en matière de réduction du déficit

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qualifie le déficit public d’« excessif » lorsqu’il dépasse 3 % du produit intérieur brut (PIB).

En outre, l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) pose le principe de l’équilibre ou de l’excédent des budgets des administrations publiques. Il limite le déficit structurel autorisé à – 0,5 point de PIB pour les États membres, comme la France, dont la dette dépasse 60 % du PIB. Les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

Décomposition du solde public

Exécution 2016

Prévision d’exécution 2017

Prévision 2018

Solde structurel (1)

– 2,5

– 2,2

– 2,1

Solde conjoncturel (2)

– 0,8

– 0,6

– 0,4

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,1

– 0,1

Solde public (4 = 1 + 2 + 3)

– 3,4

– 2,9

– 2,6

Source : présent projet de loi de finances.

Article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative
à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

« La loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre.

« Le tableau de synthèse de la loi de finances de l’année indique également les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d’exécution de l’année en cours.

« Il est indiqué, dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances de l’année, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques. »

Le tableau de synthèse des soldes de l’article liminaire fixe un objectif de déficit public pour 2018 de 2,6 % du PIB (A).

Le déficit structurel serait ramené à 2,1 % du PIB, compte tenu d’un ajustement structurel de 0,1 point de PIB (B).

La comptabilité nationale est établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et s’inscrit dans un champ d’analyse macroéconomique. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale sont abondamment commentés, en particulier le niveau de déficit exprimé en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) qui joue un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen. Ce sont ainsi les résultats de la comptabilité nationale qui permettent de savoir si la France respecte au non la règle selon laquelle le déficit ne peut excéder 3 % du PIB prévue par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

0,1

– 2,8

– 1,6

– 1,1

– 1,8

– 0,5

– 0,4

– 2,4

– 2,8

– 2,8

– 2,7

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

– 2,9

– 3,2

– 2,0

– 2,5

– 1,8

– 2,4

– 2,8

– 4,6

– 6,3

– 5,4

– 5,1

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

– 3,9

– 3,6

– 2,4

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,1

– 3,9

– 3,5

– 3,2

– 2,3

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

– 2,5

– 3,2

– 7,2

– 6,8

– 5,1

– 4,8

– 4,0

– 3,9 

– 3,6

– 3,4

– 2,9*

* prévision du présent projet de loi de finance.

Source : INSEE.

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à quatre périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois, et il s’agit de la période tout à la fois la plus récente et la plus longue, entre 2008 et 2016 soit au total neuf années consécutives.

Entre 2002 et 2016, le déficit public annuel de la France a été supérieur à 3 % du PIB à treize reprises en quinze exercices.

Le retour sous la barre des 3 % du PIB est impératif pour permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle fait l’objet depuis 2009.

La procédure de déficit excessif ouverte à l’encontre de la France

La France fait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

La France est le dernier État de la zone euro avec l’Espagne à faire l’objet d’une procédure de déficit excessif.

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

En %
du PIB

2,5

3,2

7,2

6,8

5,1

4,8

4,0

3,9

3,6

3,4

2,9

2,6

En

milliards d’euros

49,5

63,5

138,9

135,8

105,0

100,4

85,4

84,4

78,7

75,9

nd

nd

Source : INSEE jusqu’en 2016, présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Sur les cinq derniers exercices pour lesquels les données d’exécution sont connues, soit sur la période 2012-2016, le déficit public a été réduit en moyenne de seulement 5 milliards d’euros par an, soit près de 25 milliards d’euros au total.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’INSEE le 30 mai 2017.

ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES SUR LA PÉRIODE 2012 À 2016

En milliards d’euros

(en % du PIB)

Agrégat

2012

2013

2014

2015

2016

 

PIB

2 086,9

+ 0,2 % 
en volume

2 115,3

+ 0,6 %
en volume

2 147,6

+ 0,9 %
en volume

2 194,2

+ 1,1 %
en volume

2 228,9

+ 1,2 %
en volume

 

Recettes publiques

1 085,6

(52,0 %)

1 119,9

(52,9 %)

1 142,0

(53,2 %)

1 165,3

(53,1 %)

1 181,2

(53,0 %)

dont prélèvements obligatoires*

914,7

(43,8 %)

946,8

(44,8 %)

958,9

(44,6 %)

975,0

(44,4 %)

990,7

(44,4 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

14,6

(0,7 %)

13,7

(0,6 %)

21,3

(1,0 %)

25,8

(1,2 %)

25,8

(1,2 %)

dont autres recettes

158,4

(7,6 %)

161,5

(7,6 %)

163,9

(7,6 %)

166,7

(7,6 %)

166,7

(7,5 %)

 

Dépenses publiques

1 186,0

(56,8 %)

1 205,3

(57,0 %)

1 226,4

(57,1 %)

1 244,0

(56,7 %)

1 257,1

(56,4 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en dépenses

16,6

(0,8 %)

15,9

(0,8 %)

25,4

(1,2 %)

32,4

(1,5 %)

31,3

(1,4 %)

dont dépenses hors crédits d’impôt

1 169,4

(56,0 %)

1 189,4

(56,2 %)

1 201,0

(55,9 %)

1 211,6

(55,2 %)

1 225,8

(55,0 %)

 

Déficit public

100,4

(4,8 %)

85,4

(4,0 %)

84,4

(3,9 %)

78,7

(3,6 %)

75,9

(3,4 %)

 

Dette publique

1 868,3

(89,5 %)

1 952,7

(92,3 %)

2 037,8

(94,9 %)

2 098,0

(95,6 %)

2 147,2

(96,3 %)

* Les prélèvements obligatoires comprennent 2,1 milliards de ressources propres traditionnelles de l’Union européenne jusqu’en 2014, 2,2 milliards pour 2015 et 2 milliards pour 2016, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

Source : INSEE.

La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années sous l’effet de deux tendances.

En premier lieu, le déficit des ASSO est passé de 23,2 milliards d’euros en 2010 à 2,9 milliards en 2016 soit une baisse de plus de 20 milliards d’euros. Les allégements de cotisations sociales décidées dans le cadre de politiques publiques de soutien à l’emploi sont compensés à la sécurité sociale par l’État.

En second lieu, les APUL connaissent un important ralentissement de leurs dépenses, ce qui leur a permis d’enregistrer un excédent de 3 milliards d’euros en 2016.

La part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 90 % en 2010 à près de 98 % en 2016.

DÉCOMPOSITION DU SOLDE PUBLIC PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION

DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

Année

solde public

 

État

ODAC

APUL

ASSO

2007

– 49,5

– 39,8

– 7,1

– 7,7

5,1

2008

– 63,5

– 65,4

– 2,7

– 9,5

14,0

2009

– 138,9

– 116,9

– 1,3

– 6,0

– 14,6

2010

– 135,8

– 121,7

10,9

– 1,7

– 23,2

2011

– 105,0

– 91,2

– 0,2

– 0,7

– 12,9

2012

– 100,4

– 81,6

– 2,6

– 3,5

– 12,7

2013

– 85,4

– 69,6

1,4

– 8,3

– 8,8

2014

– 84,4

– 74,6

2,6

– 4,6

– 7,8

2015

– 78,7

– 71,6

– 2,2

– 0,1

– 4,7

2016

– 75,9

– 74,1

– 1,9

3,0

– 2,9

Source : INSEE.

Comme l’a souligné le rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (20), la diminution récente du déficit public « est en grande partie due aux administrations publiques locales ». Les dépenses des APUL ont diminué de 0,8 % en 2016, après une baisse de 0,9 % en 2015. Mais cette baisse provient essentiellement de la diminution des investissements qui reculent pour la troisième année consécutive (– 3,3 % en 2016, après – 9,7 % en 2015 et – 8,3 % en 2014).

Toutefois, si les APUL dégagent globalement une capacité de financement de 3 milliards d’euros en 2016, la situation est variable selon le niveau de collectivités. Ainsi, les régions ont un besoin de financement de 1,4 milliard d’euros.

Selon l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales, l’année 2017 devrait être marquée par une reprise de l’investissement.

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Maladie

– 8,6

– 5,9

– 6,8

– 6,5

– 5,8

– 4,8

AT-MP*

– 0,2

– 0,2

+ 0,6

+ 0,7

+ 0,7

+ 0,8

Famille

– 2,6

– 2,5

– 3,2

– 2,7

– 1,5

– 1,0

Vieillesse

– 6,0

– 4,8

– 3,1

– 1,2

– 0,3

+ 0,9

FSV**

– 3,4

– 4,1

– 2,9

– 3,5

– 3,9

– 3,6

Sous-total Régime général + FSV**

– 20,9

– 17,5

– 15,4

– 13,2

– 10,8

– 7,8

Régimes obligatoires de base + FSV**

– 22,6

– 19,1

– 16,0

– 12,8

– 10,3

– 7,0

* accident du travail et maladie professionnelle.

** FSV = Fonds de solidarité vieillesse.

Source : Cour des comptes.

La prévision actualisée de déficit public pour 2017 est de 2,9 % du PIB.

Une nouvelle réduction du déficit public de 0,3 point de PIB est prévue pour 2018. Celui-ci sera ainsi ramené à 2,6 % du PIB, soit le niveau de déficit public le plus bas depuis 2007.

La cible de déficit public pour 2018 est supérieure à celle prévue par les programmations de finances publiques qui avaient été élaborées sous la précédente législature.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (21) (LPFP 2014-2019) prévoyait en effet un déficit public de 1,7 % du PIB pour 2018. Le programme de stabilité transmis au mois d’avril 2017 à la Commission européenne s’engageait quant à lui sur un objectif de déficit public de 2,3 % du PIB pour 2018.

La prévision de déficit public est donc supérieure de 0,3 point à celle transmise à la Commission européenne en avril et de 0,9 point à celle de la loi de programmation des finances publiques en vigueur.

Mais le Gouvernement a proposé une nouvelle trajectoire de réduction du déficit public dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (PJLPFP 2018-2022).

La cible de déficit public pour 2018 est conforme à cette nouvelle trajectoire.

TRAJECTOIRE DE RÉDUCTION DU SOLDE PUBLIC

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,9

– 2,6

– 3,0

– 1,5

– 0,9

– 0,2

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constitution et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

La tendance à la concentration du déficit public sur l’État doit s’accentuer en 2017 puis 2018. En effet, les finances de l’État sont touchées par un important programme de baisse d’impôts tandis que les finances sociales bénéficient de plusieurs augmentations de recettes.

Il est ainsi prévu que les administrations publiques centrales
– essentiellement l’État – portent la totalité du déficit public des administrations publiques.

DÉCOMPOSITION DU SOLDE PUBLIC PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION

(en points de PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde effectif

– 2,9

– 2,6

– 3,0

– 1,5

– 0,9

– 0,2

Dont :

           

Administrations publiques centrales

– 3,3

– 3,3

– 4,0

– 2,7

– 2,4

– 1,9

Administrations publiques locales

0,1

0,1

0,2

0,3

0,6

0,8

Administrations de sécurité sociale

0,2

0,5

0,8

0,8

0,8

0,8

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » (22).

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 du rapport annexé au PJLPFP 2018-2022.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.

L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.

Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser l’écart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,1

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 1,1

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Au cours de la précédente législature, les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production se sont progressivement éloignées de celles de la plupart des organismes internationaux, dont la Commission européenne. Il en a résulté une sous-estimation du déficit structurel qui a été dénoncée à plusieurs reprises par le HCFP.

Dans son dernier avis rendu au cours de la précédente législature, en date du 12 avril 2017 (23), le HCFP avait exposé de façon détaillée et pédagogique les raisons pour lesquelles les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle du précédent Gouvernement étaient « peu vraisemblables ». Il estimait « indispensable que la prochaine loi de programmation corrige ces estimations et fixe sur des bases réalistes les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ».

Le HCFP avait en outre rappelé, à l’occasion de son avis rendu sur le projet de loi de règlement pour 2016, que le déficit structurel était « très vraisemblablement sous-estimé » (24), compte tenu du caractère peu vraisemblable des hypothèses de calcul retenues.

Le Rapporteur général souligne que le Gouvernement a tenu compte de l’avis du HCFP. Les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ont été revues et sont désormais cohérentes avec celles des principales organisations internationales.

Le Gouvernement a abaissé l’estimation de la croissance potentielle d’environ 0,2 point en moyenne sur la période 2016-2020.

COMPARAISON DE LA NOUVELLE HYPOTHÈSE DE CROISSANCE POTENTIELLE
AVEC LA PRÉCÉDENTE

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

Hypothèse du programme de stabilité d’avril 2017

1,5

1,5

1,4

1,3

1,4

Hypothèse du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

Écart entre l’ancienne et la nouvelle hypothèse

– 0,3

– 0,25

– 0,15

– 0,05

– 0,15

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

L’hypothèse de croissance potentielle de 1,25 % sur la période 2017-2018 se situe à un niveau très proche de celle de la Commission européenne et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui l’estiment l’une et l’autre à 1,2 %.

HYPOTHÈSES DE CROISSANCE POTENTIELLE POUR LA FRANCE

(en points de PIB)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Gouvernement

1,25

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Commission européenne

1,1

1,2

1,2

1,2

1,1

1,1

1,1

Fonds monétaire international

1,0

1,1

1,2

1,3

1,4

1,5

1,5

OCDE

1,3

1,2

1,2

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2017-3 du 24 septembre 2017 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le Gouvernement a également nettement diminué l’hypothèse d’écart de production pour 2016. Alors que celle-ci était de – 3,1 % dans le programme de stabilité transmis en avril à la Commission européenne, elle a été plus que divisée par deux à – 1,5 % dans le PJLPFP 2018-2022 (25).

L’écart de production est ainsi nettement moins creusé qu’estimé initialement par le précédent Gouvernement. Cette révision conduit à présenter un niveau de déficit structurel plus important pour 2016 soit 2,5 % du PIB au lieu de 1,6 % dans la dernière loi de règlement (26).

Cette nouvelle hypothèse d’écart de production est proche de celle de la Commission européenne (– 1,3 %).

En application des nouvelles hypothèses de calcul du Gouvernement et des prévisions de croissance, l’écart de production se résorberait en 2017 à – 1,1 % puis – 0,7 % en 2018.

Le déficit conjoncturel serait égal à environ la moitié de cet écart de production soit 0,6 % du PIB en 2017 puis 0,4 % du PIB en 2018 (« règle du pouce » précitée).

Les mesures exceptionnelles – essentiellement l’impact de contentieux – dégraderaient quant à elles le déficit public de 0,1 point de PIB.

Le déficit structurel s’obtient ensuite par différence entre la prévision de déficit public, d’une part, et le déficit conjoncturel et les mesures exceptionnelles, d’autre part.

Le déficit structurel serait ainsi de 2,2 % en 2017 et de 2,1 % en 2018.

CALCUL DU DÉFICIT STRUCTUREL

(en % du PIB)

Année

Déficit public

(A)

Déficit conjoncturel

(B)*

Mesures exceptionnelles

(C)

Déficit structurel

(D=A– B– C)

2017

2,9

0,6

0,1

2,2

2018

2,6

0,4

0,1

2,1

* environ égal à la moitié de l’hypothèse d’écart de production.

Source : commission des finances.

La composante structurelle du déficit représenterait donc environ 80 % du déficit global.

L’ajustement structurel se limiterait à 0,1 point de PIB en 2018.

AJUSTEMENT STRUCTUREL 2018

(en points de PIB)

Déficit structurel 2017 (A)

2,2

Déficit structurel 2018 (B)

2,1

Ajustement structurel (C=A– B)

0,1

Source : présent projet de loi de finances.

Le HCFP n’a pas expressément rendu un avis sur la prévision de déficit structurel pour 2017 et 2018. Toutefois, il a rendu deux avis plutôt favorables sur l’ensemble des hypothèses de calcul.

Le HCFP a rendu deux avis portant respectivement sur le projet de loi de programmation des finances publiques et le présent projet de loi de finances.

En premier lieu, dans son avis portant sur le PJLPFP 2018-2022 (27), le HCFP a relevé que les nouvelles hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle du Gouvernement vont « dans le sens des observations formulées à plusieurs reprises ». Il juge ainsi l’hypothèse de croissance potentielle « plus réaliste ».

En second lieu, dans son avis portant sur le présent projet de loi de finances (28), il a considéré « que la prévision de croissance (1,7 % pour chacune des deux années) est prudente pour 2017 et raisonnable pour 2018 ».

Implicitement mais nécessairement, le HCFP n’a donc pas de réserves à formuler sur l’évolution de l’hypothèse d’écart de production pour 2017 et 2018. Il en va dès lors de même de l’estimation de la composante structurelle du déficit public.

En revanche, le HCFP a observé que l’ajustement structurel prévu pour 2018 se limitait à 0,1 point ce qui n’est pas conforme à la règle européenne d’ajustement structurel minimal de 0,5 point prévue par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance.

FICHE N° 3 :
LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Les prélèvements obligatoires comprennent les impôts et cotisations sociales recouvrées par les administrations publiques et les institutions européennes.

Les prélèvements obligatoires sont, en tendance longue, orientés à la hausse.

Ils ont fortement augmenté entre 1974 et 1982 essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 4 points de PIB sur cette période, passant de 13,1 à 17,1 % du PIB. La barre des 40 % du PIB a été franchie en 1982.

Ils ont ensuite progressé par pallier selon trois périodes que l’on peut ainsi définir :

– tout d’abord, entre 1982 et 1995, les prélèvements obligatoires ont évolué dans une fourchette comprise entre 40 et 42 % du PIB, avec une moyenne de 41 % du PIB ;

– ensuite, de 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41 et 44 % du PIB, avec une moyenne de 42,4 % du PIB ;

– enfin, depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, avec une moyenne de 44,6 % du PIB.

LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS 1974

(en % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

33,5

35,1

37,1

37,1

37,0

38,7

39,4

39,6

40,1

40,8

41,6

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

41,6

41,1

41,8

40,9

40,6

40,6

40,9

40,3

40,9

41,5

41,7

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

42,8

43,0

42,9

43,6

42,8

42,5

41,9

41,8

41,9

42,5

42,8

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

42,1

41,9

41,0

41,3

42,6

43,8

44,8

44,6

44,4

44,4

44,7*

* prévision actualisée du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE.

La progression des prélèvements obligatoires est donc une tendance lourde. Le point le plus haut a été atteint en 2013 avec 44,8 % du PIB.

Les oscillations à la baisse et à la hausse ne sont pas corrélées à la couleur de la majorité politique. Les prélèvements obligatoires ont progressé de 2,8 points de PIB en quinze ans (2,6 points en dix ans) alors que des majorités parlementaires d’orientations différentes se sont succédées. La hausse a été de 1,7 point sur la période 2007-2012 et de 0,9 point sur la période 2012-2017.

PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Année

En milliards d’euros

En % du PIB

2002

668,0

41,9

 

2007

819,5

42,1

 

2012

914,7

43,8

2013

946,8

44,8

2014

958,9

44,6

2015

975,0

44,4

2016

990,7

44,4

2017

Nd

44,7*

* prévision actualisée du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE.

Fiscalité globale

Fiscalité par sous-secteur d’administration

Principaux impôts

Montant

619,2

État +

organismes divers d’administration centrale (ODAC) + Union européenne

309,3

TVA (part État)

144,4

Impôt sur le revenu (IR)

71,8

Impôt sur les sociétés (IS)

30,0

TICPE (part État)

15,9

Droits de succession et donation

12,5

Impôts transférés aux ODAC

13,1

Autres

21,6

Administrations publiques locales (APUL)

137,7

Taxe foncière (bâti et non bâti)

33,4*

CVAE-CFE-IFER

21,3*

Taxe d’habitation

18,8*

Taxe départementale sur les mutations à titre onéreux

9,6

TICPE (part APUL)

11,8

Versement transport

8,2*

Taxe sur les conventions d’assurance

7,0

Taxes d’enlèvement des ordures ménagères

5,8

Taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules

2,2

Autres

19,6

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

172,2

CSG-CRDS

104,5

Taxe sur les salaires

13,5

Droits de consommation sur les tabacs

11,2

TVA (part ASSO)

11,7

Prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placements

5,6

Forfait social

5,2

Contribution sociale de solidarité des sociétés

3,6

Prélèvement de solidarité de 2 %

2,5

Autres

14,4

 

Cotisations sociales

371,5

 

Total des prélèvements obligatoires

990,7

* INSEE.

Source : les données des deux premières colonnes sont issues de la comptabilité nationale de l’INSEE tandis que les données de la dernière colonne proviennent, sauf exceptions signalées par un astérisque, de données issues de la comptabilité budgétaire du présent projet de loi de finances, annexe Voies et moyens, tome I.

Les cotisations sociales représentent 38 % des prélèvements obligatoires et les impôts 62 %.

Le rendement des impôts est concentré sur six d’entre eux : taxe sur la valeur ajoutée (TVA), contribution sociale généralisée-contribution au remboursement de la dette sociale (CSG-CRDS), impôt sur le revenu, taxes foncières, impôt sur les sociétés, taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ; ils représentent à eux seuls 425 milliards d’euros soit près de 70 % de la fiscalité.

En 2017, l’ensemble des mesures législatives doivent contribuer à faire baisser les prélèvements obligatoires de 2,7 milliards d’euros soit environ 0,1 point de PIB selon le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances. Il s’agit d’un solde net entre plusieurs mesures de baisse et plusieurs mesures de hausse.

À titre principal, il s’agit – pour les baisses – de la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (– 3,3 milliards d’euros) et – pour les hausses – de l’augmentation de la fiscalité écologique (+ 1,9 milliard d’euros) en lien avec une hausse de la fiscalité sur le gazole et la poursuite de la trajectoire de hausse du prix du carbone.

PRINCIPALES MESURES LÉGISLATIVES SUR LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2017

(en milliards d’euros)

Mesures

Rendement

Mesures de baisse

 

Montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)

– 3,3

Réduction d’impôt sur le revenu de 20 % pour certains ménages

– 1,1

Élargissement de la réduction de cotisation patronale famille

– 1,0

Baisse de l’impôt sur les sociétés (IS)

– 0,3

Réduction de contribution sociale généralisée (CSG) pour certains retraités

– 0,3

Mesures de hausse

 

Fiscalité écologique (dont trajectoire carbone et hausse de la fiscalité sur le gazole)

1,9

Réforme du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés

0,5

Renforcement de la taxe sur les transactions financières

0,4

Alignement progressif des cotisations des fonctionnaires sur celui des salariés du privé

0,2

Source : Rapport économique, social et financier.

Le Gouvernement retient une hypothèse prudente d’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance égale à l’unité. Autrement dit, l’évolution spontanée des prélèvements obligatoires devrait être proportionnelle à celle du PIB si bien qu’elle n’aurait pas d’effet sur le taux de prélèvements obligatoires.

Dans le même temps, un important programme de baisse des prélèvements obligatoires est prévu pour un montant global de 6,7 milliards d’euros, selon le Rapport économique, social et financier, ce qui devrait entraîner une baisse de leur taux dans le PIB de 0,4 point.

Par ailleurs, la hausse des prélèvements obligatoires consécutive à la bascule de cotisations sur la CSG a vocation à être intégralement compensée, notamment par des baisses de cotisations ou des indemnités spécifiques. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a communiqué sur un chiffre de baisse des impôts plus important, soit 10,3 milliards d’euros (30) et non pas 6,7 milliards d’euros.

Mesure

Montant

Mesures de baisse

 

Hausse du taux et montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)

– 4,1

Élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile

– 1,0

Contrecoups des acomptes prévus sur plusieurs impôts versés en 2017

– 0,8

Crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS)

– 0,6

Mesures de hausse

 

Fiscalité écologique (trajectoire carbone)

1,5

Alignement progressif des cotisations des fonctionnaires sur celui des salariés du privé

0,2

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

Mesures

Rendement

Mesures de baisse

 

Création de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) en remplacement de l’ISF

– 3,2

Dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages

– 3,0

Suppression de la contribution de 3 % sur les dividendes distribués

– 1,9

Mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique

– 1,3

Baisse du taux de l’impôt sur les sociétés (IS)

– 1,2

Suppression de la quatrième tranche de la taxe sur les salaires

– 0,1

Mesures de hausse

 

Bascule de cotisations sur la contribution sociale généralisée (CSG)

4,5

Fiscalité écologique (hausse de la composante carbone, alignement de la fiscalité du gazole sur l’essence, verdissement du barème de la taxe sur les véhicules de société – TVS)

2,0

Fiscalité du tabac

1,7

Source : Rapport économique, social et financier.

L’incidence financière des mesures nouvelles devrait donc être conforme aux orientations de l’article 16 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Cet article fixe, en effet, un plancher annuel de l’incidence financière des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires. L’incidence est appréciée une année donnée au regard de l’année précédente.

PLANCHER ANNUEL DE L’INCIDENCE BUDGÉTAIRE DES MESURES NOUVELLES
EN PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019

2020

Montant

– 5

– 9

– 7

Source : article 16 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Autrement dit, les mesures nouvelles – adoptées à compter du 1er juillet 2017 – ne doivent pas conduire à une baisse des prélèvements obligatoires de plus de 5 milliards d’euros en 2018, de plus de 9 milliards d’euros en 2019, et de plus de 7 milliards d’euros en 2020.

La bascule de cotisations sur la CSG devrait entraîner une évolution de la structure des prélèvements obligatoires.

Actuellement, les impôts représentent 62 % des prélèvements obligatoires et les cotisations sociales 38 %. Après la réforme, la part des impôts devrait atteindre 64 % tandis que celle des cotisations sociales devrait baisser à 36 %.

L’ensemble constitué par la CSG et la CRDS devrait en effet rapporter 130,9 milliards d’euros aux finances de la sécurité sociale au lieu de 105,8 milliards d’euros en 2017. Dans le même temps, le montant des cotisations sociales devrait diminuer de 18 à 20 milliards d’euros (selon les modalités de compensation retenues).

Cette réforme devrait également entraîner mécaniquement une baisse de la part de l’État dans l’ensemble de la fiscalité qui est actuellement d’environ 48 %, d’autant qu’une fraction de TVA sera attribuée aux régions en 2018 (31). La part de l’État dans l’ensemble de la fiscalité pourrait ainsi baisser à environ 45 %.

PARTAGE DU PRODUIT DE LA TVA EN 2018

(en milliards d’euros)

Part État

152,8

Part sécurité sociale

10,0

part Région

4,1

Total

166,9

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

FICHE N° 4 :
LA DÉPENSE PUBLIQUE

Lors de son discours de politique générale le 4 juillet dernier, le Premier ministre affirmait son objectif d’abaisser la dépense publique de 3 points de PIB sur la durée du quinquennat (32). Il souhaitait maintenir l’évolution de la dépense publique au rythme de l’inflation en 2018, soit un objectif d’évolution dit de « zéro volume ».

Conformément à ces engagements, le Gouvernement présente un projet de loi de finances pour 2018 dont la trajectoire des finances publiques repose en premier lieu sur une maîtrise prononcée de la dépense. Ainsi, le taux de croissance de la dépense publique, hors crédits d’impôt, évoluerait à un rythme de 0,5 % en volume, soit l’étiage des dernières années.

TAUX DE CROISSANCE EN VOLUME DE LA DÉPENSE PUBLIQUE, HORS CRÉDITS D’IMPÔT*

* Par convention, la dépense publique en volume correspond à la dépense publique déflatée de l’indice des prix à la consommation (IPCHT). En effet, il n’existe pas de prix de la dépense publique dans le cadre de la comptabilité nationale et une fraction importante de la dépense est indexée sur cet indicateur.

Source : INSEE et présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Le Gouvernement propose de mesurer l’évolution de la dépense publique en raisonnant en volume et non en valeur, afin de neutraliser les variations du taux d’inflation qui nuisent à la lisibilité des résultats et pour rendre mieux compte des efforts entrepris.

Si l’objectif annoncé par le Premier ministre d’une croissance nulle en volume de la dépense publique ne devrait pas être atteint en 2018, le Gouvernement prévoit dans le projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 un ralentissement inédit de l’évolution de la dépense publique sur la période.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE, HORS CRÉDITS D’IMPÔT
PRÉVUE EN LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

(en %)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Taux de croissance en valeur (LPFP)

1,8

1,5

1,7

1,8

2,0

1,9

Taux de croissance en volume (LPFP)

0,8

0,5

0,6

0,4

0,2

0,1

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

En moyenne, la dépense publique avait progressé de 2,1 % en volume par an sur la période 2002-2008 et de 0,8 % sur la période 2010-2016. L’année 2009 a volontairement été neutralisée, compte tenu de sa valeur extrême pour partie due aux effets de la crise économique. Sur la période 2017-2022, le Gouvernement envisage de maintenir la progression de la dépense publique à un niveau annuel moyen de 0,4 %, soit un niveau historiquement bas sur une telle période.

Le Gouvernement ne propose pas de trajectoire d’évolution de la dépense publique y compris crédits d’impôt. Or, les crédits d’impôt sont désormais inclus dans le champ de la dépense publique et non plus comptabilisés comme des moindres recettes (33), conformément au système européen de comptabilité nationale dit « SEC 2010 », en vigueur depuis le 1er septembre 2014 (34).

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Dépense publique, hors crédits d’impôt (LPFP)

54,6

53,9

53,3

52,5

51,8

50,9

Évolution de la dépense publique

– 0,7

– 0,6

– 0,8

– 0,7

– 0,9

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

En 2022, la part de la dépense publique, hors crédits d’impôt, s’élèverait à 50,9 % de la richesse nationale, soit un niveau plus atteint depuis 1991.

ÉVOLUTION DE LA PART DE LA DÉPENSE PUBLIQUE DANS LE PRODUIT INTÉRIEUR BRUT, HORS CRÉDIT D’IMPÔT DEPUIS 1974

(en vert, les baisses de la part de dépense publique)

(en % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Part

39,5

44,2

44,7

43,9

44,9

45,2

46,1

48,6

49,9

50,3

51,2

Évolution

0,4

4,7

0,5

– 0,8

1,1

0,2

0,9

2,5

1,3

0,4

0,9

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Part

51,9

51,4

50,8

50,1

49,0

49,6

50,7

52,0

54,6

54,0

54,2

Évolution

0,6

– 0,4

– 0,6

– 0,7

– 1,2

0,6

1,1

1,3

2,6

– 0,6

0,2

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Part

54,2

53,9

52,3

52,0

51,1

51,2

52,1

52,6

52,3

52,6

52,1

Évolution

0,1

– 0,3

– 1,6

– 0,3

– 0,9

0,1

0,9

0,5

– 0,3

0,3

– 0,5

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Part

51,7

52,2

55,9

55,6

55,1

56,0

56,2

55,9

55,2

55,0

54,6*

Évolution

– 0,4

0,5

3,6

– 0,3

– 0,5

0,9

0,2

– 0,3

– 0,7

– 0,2

– 0,4*

* prévision actualisée du projet de loi de finances pour 2018.

Source : INSEE.

La diminution de la part de la dépense publique, hors crédits d’impôt, dans la richesse nationale poursuivrait une trajectoire entamée en 2014, après une augmentation significative en 2008 et 2009.

PART DES DÉPENSES PUBLIQUES

(en % du PIB)

N.B. : s’agissant des dépenses publiques, y compris crédits d’impôt, le Gouvernement n’a fourni aucune information d’évolution pour 2017 et 2018.

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Ainsi, la diminution de la part de la dépense publique s’élèverait à 0,7 point de PIB entre 2017 et 2018, représentant environ 16 milliards d’euros selon le Gouvernement.

Celui-ci retient cet indicateur pour mesurer l’effort de réduction de la dépense publique, de préférence à la comparaison entre une évolution de la dépense publique constatée et une évolution tendancielle de la dépense publique. Cette méthode était utilisée par le précédent Gouvernement pour identifier ses efforts de maîtrise de la dépense publique. Néanmoins, elle n’est jamais apparue comme pleinement satisfaisante, compte tenu des nombreuses critiques relatives aux hypothèses de construction de cette évolution tendancielle (35).

Dès lors, il apparaît moins indispensable de quantifier les « économies » traduisant la maîtrise de la dépense publique que de vérifier le respect de la trajectoire du ratio de dépense publique par rapport au PIB. Celui-ci illustre un niveau de préférence collective pour la dépense publique. Le Rapporteur général se félicite de ce changement d’approche qui garantit un contrôle et un suivi comptable plus objectifs.

Année

Dépense publique,

y compris crédits d’impôt

Augmentation

annuelle

Dépense publique,

hors crédits d’impôt

Augmentation

annuelle

2002

833,8

42,7

831,2

40,5

2003

864,3

30,5

861,3

30,1

2004

898,6

34,2

895,2

34,0

2005

937,0

38,4

932,7

37,4

2006

972,8

35,8

966,1

33,4

2007

1 016,2

43,3

1 006,0

39,9

2008

1 057,6

41,4

1 042,5

36,5

2009

1 100,6

43,0

1 083,5

41,1

2010

1 128,0

27,4

1 110,4

26,9

2011

1 151,5

23,5

1 134,5

24,1

2012

1 186,0

34,5

1 169,5

35,0

2013

1 205,3

19,2

1 189,4

19,9

2014

1 226,4

21,1

1 201,0

11,6

2015

1 244,0

17,6

1 211,6

10,6

2016

1 257,0

13,1

1 225,7

14,1

2017 (p)

1 281,1

24,1

1 247,8

22,1

2018 (p)

1 303,7

22,6

1 266,5

18,7

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Toutefois, l’augmentation annuelle de la dépense publique en valeur apparaît en légère accélération en 2018 par rapport aux exercices 2014, 2015 ou 2016, compte tenu de la remontée prévisionnelle du taux d’inflation à 1 %.

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Administrations publiques

0,8

0,5

0,6

0,4

0,2

0,1

Administrations publiques centrales

1,0

0,1

0,8

1,2

0,7

0,2

Administrations publiques locales

0,7

0,3

0,7

– 0,3

– 1,6

– 0,6

Administrations de sécurité sociale

0,6

0,9

0,4

0,1

0,6

0,4

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

En 2018, la dépense des administrations publiques centrales serait quasiment stabilisée en volume, puis celle-ci serait maintenue à un niveau moyen de progression de 0,7 % sur la période 2019-2022.

L’évolution en volume des dépenses des administrations de sécurité sociale serait fortement contenue à un rythme moyen de 0,5 % de 2018 à 2022.

Enfin, le champ des administrations publiques locales serait le secteur le plus mis à contribution, avec une dépense moyenne en volume en diminution de 0,3 % sur la période 2018-2002, en lien avec le cycle électoral.

Année

Niveau de dépense

Évolution annuelle

Taux d’évolution en volume (en %)

2002

385,0

20,1

3,6

2003

388,2

3,2

– 1,3

2004

406,6

18,4

2,6

2005

415,4

8,8

0,5

2006

412,4

– 3,0

– 2,4

2007

431,9

19,5

3,2

2008

451,1

19,2

1,6

2009

465,3

14,2

3,1

2010

505,1

39,8

7,1

2011

478,6

– 26,5

– 7,3

2012

486,4

7,8

– 0,4

2013

487,2

0,7

– 0,7

2014

495,5

8,3

1,2

2015

502,6

7,1

1,4

2016

509,4

6,8

1,2

2017*

519,6

10,2

1

* Prévision.

Source : INSEE et calculs de la commission des finances.

Le rythme moyen de l’augmentation de la dépense des administrations publiques centrales s’est élevé à 9,6 milliards d’euros entre 2002 et 2016, pour un taux moyen d’évolution en volume de 0,9 %.

Compte tenu d’une remontée anticipée du taux d’inflation, l’évolution prévisionnelle de la dépense des administrations publiques centrales devrait être de 10,8 milliards d’euros entre 2018 et 2022.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DE LA DÉPENSE
DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CENTRALES

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Niveau de dépense prévisionnel

525,3

535,3

549,2

562,7

573,7

Augmentation prévisionnelle

5,7

10,0

13,9

13,5

11,0

Taux d’évolution en volume (en %)

0,1

0,8

1,2

0,7

0,2

Source : calculs de la commission des finances, à partir des données du présent projet de loi de finances.

Néanmoins, le taux moyen d’évolution en volume de la dépense des administrations publiques centrales s’élèverait à 0,6 % sur la période.

Année

Niveau de dépense

Évolution annuelle

Taux d’évolution en volume (en %)

2002

367,0

19,4

3,7

2003

386,3

19,3

3,2

2004

406,3

20,0

3,1

2005

426,6

20,3

3,3

2006

440,4

13,9

1,6

2007

462,9

22,4

3,6

2008

476,2

13,4

0,1

2009

497,1

20,9

4,3

2010

515,6

18,4

2,2

2011

532,4

16,8

1,2

2012

550,2

17,9

1,4

2013

562,2

12,0

1,3

2014

574,8

12,6

1,7

2015

578,2

3,4

0,6

2016

583,6

5,3

0,7

2017*

592,9

9,3

0,6

* Prévision.

Source : INSEE et calculs de la commission des finances.

La dépense des administrations de sécurité sociale a progressé en moyenne de 2,1 % en volume sur la période 2002-2016.

Ce rythme d’évolution devrait être fortement infléchi au cours du quinquennat, avec un taux moyen d’évolution en volume de 0,5 % entre 2018 et 2022.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS
DE SÉCURITÉ SOCIALE

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Niveau de dépense prévisionnel

604,2

613,3

622,5

637,1

650,8

Augmentation prévisionnelle

11,3

9,1

9,2

14,6

13,7

Taux d’évolution en volume (en %)

0,9

0,4

0,1

0,6

0,4

Source : calculs de la commission des finances, à partir des données du présent projet de loi de finances.

L’augmentation annuelle moyenne des dépenses des administrations de sécurité sociale s’élèverait à 11,6 milliards d’euros.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 décline cette trajectoire de faible évolution de la dépense, en fixant un objectif de diminution de la part des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) par rapport au PIB sur le triennal 2018-2020. Ces dernières représentaient 475 milliards d’euros en 2015.

OBJECTIF DE DÉPENSES DES ROBSS

(en % du PIB)

Année

2018

2019

2020

Objectif des dépenses des ROBSS

21,2

21

20,8

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

De nouveau, le Gouvernement propose un pilotage de la dépense en référence à l’évolution de la richesse nationale. Il s’agit de garantir que la dépense, en l’espèce des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, n’augmente pas à un rythme plus dynamique que l’évolution du PIB.

Par ailleurs, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 fixe un objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ONDAM) ambitieux pour les années 2018 à 2020.

ONDAM

(en milliards d’euros courants)

Année

2018

2019

2020

ONDAM

195,2

199,7

204,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Cette évolution représente une augmentation annuelle moyenne maintenue à 2,3 % sur le triennal, soit un niveau faible par rapport à l’exécution de l’ONDAM.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES ENTRANT DANS LE CHAMP DE L’ONDAM

(en %)

Source : rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, tome I, septembre 2017, page 17, et, pour les années 2018, 2019 et 2020, projet de loi de programmation des finances publiques.

En 2018, la trajectoire prévue par le Gouvernement représenterait le maintien d’un écart historique de 2,2 % par rapport à l’évolution tendancielle de ce périmètre de dépenses.

ÉCART ENTRE L’EXÉCUTION DE L’ONDAM ET L’ÉVOLUTION TENDANCIELLE

(en %)

Source : rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale.

Année

Niveau de dépense

Évolution annuelle

Taux d’évolution en volume (en %)

2002

155,8

9,9

4,9

2003

164,7

8,9

3,6

2004

179,7

15,0

7,0

2005

188,4

8,7

3,2

2006

199,8

11,4

4,3

2007

213,9

14,1

5,5

2008

223,2

9,4

1,6

2009

230,7

7,5

3,3

2010

229,8

– 0,9

– 1,9

2011

235,3

5,5

0,3

2012

244,0

8,6

1,7

2013

252,2

8,2

2,5

2014

252,6

0,4

– 0,3

2015

250,3

– 2,3

– 0,9

2016

248,2

– 2,1

– 1,0

2017*

252,4

4,2

0,7

* Prévision.

Source : INSEE et calculs de la commission des finances.

Le taux moyen d’évolution en volume de la dépense des administrations publiques locales s’est établi à 2,2 % sur la période 2002-2016. Selon la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, le taux moyen d’évolution en volume de celle-ci devrait être négatif à 0,3 % sur la période. Cela représente un effort majeur, en lien avec le cycle électoral et notamment les élections municipales prévues en 2020.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DE LA DÉPENSE
DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Niveau de dépense prévisionnel

255,7

260,3

263,2

263,6

266,6

Augmentation prévisionnelle

3,3

4,6

2,9

0,4

3,0

Taux d’évolution en volume (en %)

0,3

0,7

– 0,3

– 1,6

– 0,6

Source : calculs de la commission des finances, à partir des données du présent projet de loi de finances.

Ainsi, l’augmentation prévisionnelle moyenne de la dépense des administrations publiques locales s’élèverait à 2,8 milliards d’euros par an entre 2018 et 2022.

Le Gouvernement prévoit une quasi-stabilisation des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales sur le quinquennat.

ÉVOLUTION DES CONCOURS FINANCIERS DE L’ÉTAT
AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en milliards d’euros courants)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

48,11

48,09

48,43

48,49

48,49

Source : article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Les concours financiers de l’État comprennent :

– les prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités locales ;

– les crédits du budget général relevant de la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

– et le produit de l’affectation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane (36). Conformément à la loi de finances pour 2017, l’affectation de la fraction de TVA entrera en vigueur au 1er janvier 2018 en substitution à des dotations budgétaires (37).

Par ailleurs, le projet de loi de programmation des finances publiques fixe l’objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et des groupements à fiscalité propre à 1,2 % sur la période 2018-2022.

OBJECTIF D’ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ET GROUPEMENTS À FISCALITÉ PROPRE

(en %, en valeur et à périmètre constant)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Dépenses de fonctionnement

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

Source : article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le besoin de financement de ces collectivités devrait diminuer de 2,6 milliards d’euros par an, soit 13 milliards d’euros au total sur la période.

OBJECTIF D’ÉVOLUTION DU BESOIN DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET GROUPEMENTS À FISCALITÉ PROPRE

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Réduction annuelle du besoin de financement

– 2,6

– 2,6

– 2,6

– 2,6

– 2,6

Réduction cumulée du besoin de financement

– 2,6

– 5,2

– 7,8

– 10,4

– 13

Source : article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

En vertu du projet de loi de programmation des finances publiques, le Gouvernement souhaite instaurer un mécanisme de contractualisation entre l’État et les 319 principales collectivités territoriales en termes de nombre d’habitants, afin d’atteindre ces différents objectifs.

Enfin, il propose la création d’une règle prudentielle à l’article 24 du projet de loi de programmation des finances publiques. Celle-ci vise à définir des plafonds de ratio d’endettement par strate de collectivité, exprimé en nombre d’années d’endettement. Cette règle devrait compléter le mécanisme d’équilibre budgétaire dit de « règle d’or » applicable aux collectivités territoriales, prévu à l’article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales.

FICHE N° 5 :
LA DETTE PUBLIQUE

Le présent projet de loi de finances prévoit une stabilisation du ratio de dette publique à 96,8 % du PIB en 2017 et 2018. Cette trajectoire est cohérente avec la diminution du déficit public, l’accélération de la croissance et la reprise de l’inflation.

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE

(en % du PIB)

Année

Encours de dette

Augmentation annuelle

2007

1 252,0

+ 58,7

2008

1 357,3

+ 105,3

2009

1 530,7

+ 173,4

2010

1 631,7

+ 101,0

2011

1 753,7

+ 122,0

2012

1 868,3

+ 114,6

2013

1 952,7

+ 84,4

2014

2 037,8

+ 85,1

2015 (sd)

2 098,0

+ 60,2

2016 (p)

2 147,2

+ 49,2

p : donnée provisoire.

sd : donnée semi-définitive.

Source : INSEE.

Ainsi, l’augmentation moyenne annuelle de l’encours de dette publique s’est élevée à 113 milliards d’euros entre 2007 et 2012, au lieu de 70 milliards d’euros entre 2013 et 2016.

Fondement

2015

2016

2017

Projet de loi de finances pour 2017

96,2

96,1

96,0

Source : projet de loi de finances pour 2017.

Selon le présent projet de loi de finances, le ralentissement de l’endettement public devrait se poursuivre au cours des années 2017 et 2018, avec une stabilisation du ratio de dette publique par rapport au PIB.

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE

(en points de PIB)

Année

Encours de dette

Augmentation annuelle

2007

64,3

– 0,1

2008

68,0

+ 3,7

2009

78,9

+ 10,9

2010

81,6

+ 2,7

2011

85,2

+ 3,6

2012

89,5

+ 4,3

2013

92,3

+ 2,8

2014

94,9

+ 2,6

2015 (sd)

95,6

+ 0,7

2016 (p)

96,3

+ 0,7

2017

96,8

+ 0,5

2018

96,8

0

p : donnée provisoire.

sd : donnée semi-définitive.

Source : INSEE et présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Année

2016

2017

2018

Écart au solde stabilisant le ratio d’endettement

1,9

0,6

– 0,1

Source : Rapport économique, social et financier, annexé au présent projet de loi de finances, page 116.

Fondement

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

97,7

97,0

95,1

92,4

Programme de stabilité́ d’avril 2017

96,0

96,0

95,9

94,7

93,1

Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

96,8

96,8

97,1

96,1

94,2

91,4

Endettement public constaté et prévu au sein du présent projet de loi de finances

96,3

96,8

96,8

Source : commission des finances.

La dette publique devrait atteindre un point haut à 97,1 % du PIB en 2019, en raison d’un solde public effectif retombant à 3 % du fait de la transformation du CICE en allégement de cotisations sociales pérenne.

Pour les années 2020 à 2022, le ratio de dette publique devrait ensuite refluer à un rythme relativement dynamique de 1,9 point de PIB par an.

Compte d’une hypothèse d’écart de production qualifiée d’« optimiste » à l’horizon 2022, le HCFP a souligné dans son avis que cela conduisait à faire l’hypothèse « d’une trajectoire de dette publique plus favorable » (39).

Ainsi, le rythme de réduction de la dette publique, prévu par le projet de loi de programmation, ne s’est jamais produit dans les séries publiées par l’INSEE. Les périodes de baisse de la dette publique sont d’ailleurs rares. Si la cible pour 2022 devait être atteinte, la dette publique reviendrait à un niveau inférieur à celui qui était le sien en 2013.

LA DETTE PUBLIQUE DEPUIS 1978

(en vert, les périodes de baisse de la dette publique)

(en pourcentage du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

nd

nd

nd

nd

21,2

21,1

20,8

22,0

25,3

26,6

29,0

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

30,6

31,2

33,5

33,5

34,3

35,4

36,3

40,0

46,3

49,6

55,8

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

59,7

61,1

61,0

60,2

58,6

58,1

60,0

64,1

65,7

67,1

64,4

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

64,3

68,0

78,9

81,6

85,2

89,5

92,3

93,9

95,6

96,3

96,8*

*prévision actualisée du projet de loi de finances pour 2018.

Source : INSEE.

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Ratio d’endettement au sens de Maastricht

96,3

96,8

96,8

97,1

96,1

94,2

91,4

Dont contribution des administrations publiques centrales (APUC)

77,3

78,5

79,5

81,4

82,0

82,0

81,3

Dont contribution des administrations publiques locales (APUL)

9,0

8,6

8,3

7,8

7,2

6,4

5,4

Dont contribution des administrations de sécurité sociale (ASSO)

10,1

9,7

9,0

7,9

6,8

5,8

4,7

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, page 34.

Le ratio de dette des administrations publiques centrales continuerait de progresser jusqu’en 2021 avec un point haut à 82 % du PIB, avant de diminuer en 2022.

Dès 2017, le ratio d’endettement des administrations publiques locales diminuerait, puis cette dynamique s’accélérerait progressivement jusqu’en 2022. Le rythme annuel moyen de diminution du ratio de dette des administrations publiques locales s’élèverait à 0,6 point de PIB.

Le ratio d’endettement des administrations de sécurité sociale diminuerait également dès 2017, avec un rythme annuel moyen de baisse de 0,9 point de PIB sur la période du quinquennat.

La France devrait être soumise à une règle transitoire concernant la réduction du ratio de dette publique entre 2018 et 2020, avant la pleine application des nouvelles règles du PSC relatives au critère de la dette publique (40). Celles-ci permettent à la France de ne pas être soumise à la procédure de déficit excessif, si son ratio de dette publique est supérieur à 60 % du PIB, mais que celui-ci « diminue suffisamment » (41).

La règle applicable en matière de dette publique

La réforme du pacte de stabilité et de croissance de 2011, issue du paquet législatif dit « six-pack », prévoit que la dette publique est excessive lorsqu’elle dépasse 60 % du PIB sauf si elle diminue suffisamment, c’est-à-dire si la part de la dette qui excède 60 % du PIB diminue d’au moins un vingtième par an en moyenne sur les trois dernières années*.

Article 2 § 1 bis du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, dans sa version modifiée par le b) du paragraphe 2 de l’article 1er du règlement (UE) n° 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011.

Selon la trajectoire prévue par le Gouvernement, le critère de dette imposerait une diminution moyenne du ratio de dette publique de 1,8 point de PIB par an, à compter de 2020.

(en valeur actualisée*, en milliards d’euros)

Année

Encours de dette

Augmentation annuelle

2007

920,7

44,1

2008

1 016,6

95,9

2009

1 148,0

131,4

2010

1 229,0

81

2011

1 313,0

84

2012

1 386,2

73,2

2013

1 457,2

71

2014

1 527,6

70,4

2015

1 576,4

48,8

2016

1 620,6

44,2

2017 (p)

1 696,9

76,3

2018 (p)

1 774,6

77,7

* nominal pour les titres à taux fixe ; nominal + supplément d’indexation à la date considérée pour les titres indexés.

p : prévision.

Source : INSEE et présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Toutefois, l’encours de la dette négociable de l’État a tendance à croître à un rythme ralenti depuis 2011. Le fort ralentissement de la progression de l’encours de dette négociable de l’État en 2015 et 2016 résulte d’une diminution du besoin de financement, en lien avec la baisse du déficit à financer et avec le niveau élevé de primes à l’émission.

Les primes et décotes à l’émission

Les émissions de titres génèrent des primes ou décotes, lorsque le taux facial de l’obligation (taux de coupon) diffère du taux issu de l’adjudication.

Ainsi, les souscripteurs versent une prime dans le cas où le taux facial est supérieur au taux d’adjudication. À l’inverse, ils bénéficient d’une décote si le taux facial de l’obligation est inférieur au taux d’adjudication.

Exemple : taux facial de l’obligation (3 %), taux issu de l’adjudication (1 %). Dans ce cas, l’émission du titre donnera lieu au versement d’une prime par les souscripteurs.

Le niveau des primes et décotes est calculé selon les méthodes actuarielles, afin de garantir, sur la durée de vie du titre, un niveau identique entre les versements issus du taux d’adjudication et le taux facial.

Année

Volume émis

(en milliards d’euros)

Proportion des émissions de l’année

Titres de référence*

Titres existants*

Pourcentage de titres de référence

Pourcentage de titres existants

2008

88,3

30,8

74,1 %

25,9 %

2009

102,3

64,0

61,5 %

38,5 %

2010

127,8

62,5

67,2 %

32,8 %

2011

111,6

76,1

59,5 %

40,5 %

2012

124,2

60,2

67,3 %

32,7 %

2013

127,0

48,2

72,5 %

27,5 %

2014

137,2

48,1

74,0 %

26,0 %

2015

133,6

68,6

66,1 %

33,9 %

2016

157

37

81 %

19 %

* hors titres indexés.

Source : AFT et Cour des comptes. Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016, Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, page 19 pour l’année 2016.

Compte tenu d’un contexte historique de faibles taux de marché, voire négatifs, les émissions de titres de l’Agence France Trésor ont toutefois donné lieu à des niveaux élevés de primes à l’émission, établis à 22,7 milliards d’euros en 2015 et 20,8 milliards d’euros en 2016.

PRIMES À L’ÉMISSION NETTES DES DÉCOTES

(en milliards d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017 *

2018 (p)

Primes à l’émission nettes

– 2,3

4,4

8,2

2,5

9,2

6

7,4

22,7

20,8

5,9

3

* À fin août 2017.

Source : Cour des comptes, rapports sur le budget de l’État en 2015 et en 2016.

Le présent projet de loi de finances prévoit une diminution significative du niveau des primes à l’émission au cours des exercices 2017 et 2018, en raison de la remontée des taux de marché et de la normalisation progressive de la politique monétaire de la Banque centrale européenne, qui maintenait à la baisse les taux d’intérêt. Ainsi, l’effet transitoire des primes à l’émission sur la dette devrait fortement s’amenuiser à compter de 2017.

L’effet transitoire des primes à l’émission sur la dette

Les primes à l’émission constituent des ressources de trésorerie (1), qui permettent de limiter le recours à l’endettement de l’année pour couvrir le besoin de financement de l’État. Dès lors, on constate une déconnexion temporaire entre le niveau de déficit et le niveau d’endettement.

Cependant, les primes à l’émission ont pour contrepartie le versement d’intérêts plus élevés sur la durée de vie du titre, qui augmentent la charge budgétaire de la dette sur cette période. Ainsi, la dette retrouve progressivement le niveau qu’elle aurait atteint si les émissions de titres avaient pu être réalisées exactement et systématiquement aux taux de marché, c’est-à-dire sans primes ou décotes à l’émission.

(1) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Au sens de la comptabilité générale et de la comptabilité nationale « maastrichtienne », les primes et décotes à l’émission sont amorties de façon étalée sur toute la durée de vie du titre, la charge d’intérêt correspond dès lors au taux d’intérêt issu de l’adjudication. En revanche, la charge financière en comptabilité budgétaire correspond aux décaissements liés aux intérêts servis, conformément au taux de facial de l’obligation (taux de coupon). Ainsi, la charge de la dette est apparue plus faible en 2016 au sens de la comptabilité maastrichtienne (34,4 milliards d’euros) qu’en comptabilité budgétaire (40,3 milliards d’euros).

Compte tenu de l’environnement de taux d’intérêt bas et de faibles taux d’inflation, la charge de la dette (43) a eu tendance à diminuer au cours des derniers exercices, malgré l’augmentation de l’encours de dette.

Ainsi, la charge de la dette a diminué de 4,9 milliards d’euros entre 2012 et 2016.

ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017 (p)

2018 (p)

Charge de la dette et trésorerie de l’État

39,6

44,5

37,6

40,5

46,3

46,3

44,9

43,2

42,1

41,4

41,5

41,2

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Le présent projet de loi de finances laisse inchangée à 41,5 milliards d’euros la prévision de charge de la dette de l’État pour l’exercice 2017. Il anticipe une réduction de la charge de la dette de l’État à 41,2 milliards d’euros en 2018.

Cela résulterait de quatre effets :

– un effet volume de + 0,7 milliard d’euros, lié à l’augmentation de l’encours de la dette négociable ;

– un effet taux de – 1,4 milliard d’euros, du fait de taux moyens issus des émissions de titres à moyen et long terme en 2017 moins élevés que ceux de la dette amortie la même année ;

– un effet inflation de + 0,1 milliard d’euros ;

– la variation de la charge due aux émissions et rachat de l’année de + 0,1 milliard d’euros.

Toutefois, la progression de l’encours de la dette de l’État et la perspective d’une remontée des taux d’intérêt rendent inéluctable un accroissement à terme de la charge de la dette.

L’Agence France Trésor a simulé un choc de taux de 1 % (100 points de base) sur la charge maastrichtienne de la dette négociable de l’État. Ainsi, elle relève que l’impact serait de 2,1 milliards d’euros au cours de la première année, 4,8 milliards d’euros au cours de la deuxième année et 19,1 milliards d’euros à un horizon de dix ans.

Le deuxième scénario examiné par l’Agence France Trésor consiste à étudier l’impact d’un choc de taux de 1 % simultanée à un choc de 0,5 % d’inflation. Celui-ci aurait un impact de 3,1 milliards d’euros au cours de la première année, 5,8 milliards d’euros au cours de la deuxième année et 19,6 milliards d’euros à un horizon de dix ans.

Cependant, l’impact sur le taux d’intérêt moyen de l’ensemble de la dette serait graduel, compte du refinancement progressif de la dette. En outre, le directeur général de l’agence a indiqué devant la commission des finances qu’une « augmentation de 100 points de base des taux qui serait le reflet d’une amélioration de la conjoncture économique se traduirait, de manière agrégée, par une baisse du déficit public. Il n’y aurait donc pas à s’inquiéter » (44).

Le Rapporteur général est attentif à la perspective d’une remontée des taux d’intérêt et de son impact sur la charge de la dette. Ces phénomènes doivent être envisagés avec sérieux et rendent d’autant plus impérieux la réduction du déficit public et le respect de la trajectoire des finances publiques prévu par le présent projet de loi de finances et le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

L’évolution de la dette de l’État et de sa charge sera étudiée plus en détail dans le cadre du rapport spécial relatif à la mission Engagements financiers de l’État annexé au présent rapport général, dont la rédaction est confiée à Mmes Dominique David et Bénédicte Peyrol, rapporteures spéciales.

FICHE N° 6 :
LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2018
DANS LE CONTEXTE EUROPÉEN

Le présent projet de loi de finances pour 2018 doit être replacé dans le contexte européen.

Les finances publiques nationales, en effet, sont soumises à des normes qui résultent des engagements européens pris par la France et font l’objet d’une surveillance par l’Union européenne (I).

Ces engagements sont mis en œuvre au niveau européen dans le cadre du cycle annuel budgétaire. La particularité afférente au cycle annuel budgétaire de cette année est que les engagements de la France ont été pris par le précédent Gouvernement et sous la législature précédente à l’occasion de la transmission du programme de stabilité au mois d’avril dernier (II).

Certes, les engagements pris par le précédent Gouvernement pour les années 2017 à 2020 tendaient à respecter l’ensemble des règles européennes sur les finances publiques. Mais ces engagements n’étaient pas documentés par des mesures concrètes.

Le Gouvernement a élaboré une nouvelle trajectoire de retour à l’équilibre contenue dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Le présent projet de loi de finances pour 2018 en constitue la première annuité. La nouvelle trajectoire de réduction des déficits publics doit permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dès l’année prochaine. Pour préserver la croissance et pour permettre une mise en œuvre rapide du programme fiscal du Gouvernement, cette nouvelle trajectoire s’éloigne toutefois de certaines règles du volet préventif du programme de stabilité et de croissance (C).

Le pacte de stabilité et de croissance

Le pacte de stabilité et de croissance (PSC), adopté en 1997, est entré en vigueur le 1er janvier 1999, jour de la création de l’euro. Il vise notamment à instaurer une surveillance des finances publiques nationales par l’Union européenne. Le but est d’éviter que des déficits excessifs d’un pays ne mettent en péril l’ensemble de l’économie européenne.

Le PSC est régi par deux règlements qui ont fait l’objet de plusieurs modifications :

– le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, dit « volet préventif » ;

– et le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, dit « volet correctif ».

Le PSC a été réformé par le « six-pack », un ensemble de cinq règlements et une directive d’octobre 2011.

Le critère de dette est considéré comme respecté si celle-ci diminue suffisamment (45), c’est-à-dire d’au moins un vingtième par an – en moyenne sur les trois dernières années – de la fraction qui excède 60 % du PIB (46). Le « six-pack » de novembre 2011 prévoit une règle transitoire pour les PDE qui étaient en cours à la date de son adoption, ce qui est le cas de la France ; en vertu de cette règle transitoire, durant les trois années suivant le retour sous les 3 %, le respect du critère de dette est apprécié jusqu’en 2020 selon la progression du solde structurel, lequel doit évoluer de façon positive.

En troisième lieu, et pour respecter les règles précitées, les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent (47). Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

La Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne peuvent cependant estimer que l’effort d’ajustement peut être plus limité en période de conjoncture économique défavorable (48).

Cette règle d’ajustement structurel est également encadrée par une règle en dépenses et en recettes. Ainsi, l’évolution des dépenses publiques est définie en fonction de la croissance potentielle estimée par la Commission. Enfin, les États n’ayant pas encore atteint leur OMT doivent compenser les réductions de recettes discrétionnaires par des réductions de dépenses équivalentes (49).

NORMES DE FINANCES PUBLIQUES APPLICABLES AUX ÉTATS MEMBRES
DONT LA DETTE PUBLIQUE EXCÈDE 60 % DU PIB

Normes

Modalités
de surveillance
et de sanction

Traité source

Limite du déficit structurel

à 0,5 % du PIB

Volet préventif
du PSC

TSCG

Trajectoire d’ajustement structurel supérieure

à 0,5 point de PIB par an

TSCG

+

TFUE

Limitation de l’augmentation annuelle des dépenses au taux de croissance potentielle sauf compensation par des mesures discrétionnaires en matière de recettes

Compensation des réductions de recettes par des réductions de dépenses (règle applicable aux États n’ayant pas encore atteint leur objectif budgétaire de moyen terme)

Réduction de la dette publique qui excède 60 % du PIB d’au moins un vingtième par an en moyenne sur trois ans

Volet correctif

du PSC

« Procédure pour déficit excessif »

Limite du déficit nominal

à 3 % du PIB

TFUE

Source : commission des finances.

Objectif de moyen terme (OMT)

Solde structurel compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent

Trajectoire d’ajustement

− Au moins 0,5 point de PIB

− Supérieure à 0,5 point de PIB lorsque la dette publique est supérieure à 60 % du PIB

Moyens mis en œuvre

− Cadrage économique comprenant les principales hypothèses concernant l’évolution prévisible de l’économie et les variables économiques importantes

− Description des mesures budgétaires et des autres mesures de politique économique qui sont mises en œuvre et/ou envisagées pour réaliser les objectifs du programme

− Analyse de l’incidence que tout changement des principales hypothèses économiques aurait sur la situation budgétaire et la dette

Source : commission des finances.

En France, contrairement à d’autres États de l’Union européenne, le programme de stabilité ne fait pas l’objet d’un vote obligatoire par le Parlement.

La conformité de la trajectoire de chaque État membre au regard des recommandations européennes est évaluée dans les trois mois par la Commission européenne. L’État membre peut être invité à modifier son programme si le Conseil de l’Union européenne, agissant sur recommandation de la Commission, adopte une recommandation en ce sens (50).

Par ailleurs, durant la phase d’exécution, la Commission peut adresser aux États membres un avertissement en cas d’écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement. Le Conseil peut alors adopter des recommandations lesquelles peuvent donner lieu, en l’absence d’actions suivies d’effet de la part de l’État membre, à des sanctions (51) consistant en un dépôt portant intérêts de 0,2 % du PIB.

À ce jour, la France n’a jamais fait l’objet d’un avertissement par la Commission européenne au titre d’un écart important entre la trajectoire d’ajustement transmise et la trajectoire exécutée. La France n’est donc pas exposée, à ce stade, à des sanctions au titre du volet préventif du PSC.

Volet Préventif

Orientations du Conseil

Le Conseil adopte ses orientations généralement en février sur la base de l’examen annuel de la croissance élaboré par la Commission

Programme de stabilité ou programme de convergence

Ces programmes sont transmis par les États membres à la Commission avant le 30 avril

Évaluation et suivi

− Les programmes sont évalués dans les trois mois de leur transmission

− Un avertissement et des recommandations peuvent être adoptés en cas d’écart important avec la trajectoire d’ajustement

Volet correctif

Ouverture de la procédure pour déficit excessif

Sur décision du Conseil, agissant sur recommandations de la Commission, le Conseil adopte des recommandations en vue de la correction du déficit excessif

Actions suivies d’effet

− L’État membre remet un rapport sur les actions suivies d’effet qu’il a entreprises en vue de remédier au déficit excessif

− La Commission évalue les actions suivies d’effet

Mise en demeure

En l’absence d’actions suivies d’effet, le Conseil peut, sur recommandation de la Commission, adresser une mise en demeure

Sanctions

Sanction du volet préventif

Dépôt portant intérêts de 0,2 % du PIB

Sanctions du volet correctif

Dépôt ne portant pas intérêts de 0,2 % du PIB, voire amendes de 0,2 % du PIB à 0,5 % du PIB si l’État membre enfreint à plusieurs reprises les règles du volet correctif

Source : commission des finances.

Objet de la coordination

Cadre juridique de la coordination

réformes structurelles

stratégie « Europe 2020 »

politiques budgétaires – finances publiques

pacte de stabilité et de croissance (PSC)

politiques économiques

prévention des déséquilibres macroéconomiques (PDM)

Source : commission des finances.

Le semestre européen comprend ainsi (54) :

– la formulation et la surveillance de la mise en œuvre des grandes orientations des politiques économiques (GOPÉ) dans l’examen annuel de la croissance auquel procède la Commission européenne ;

– la formulation, et l’examen de la mise en œuvre, des lignes directrices pour l’emploi ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de stabilité ou de convergence des États membres ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de réforme nationaux des États membres ;

– la surveillance pour prévenir et corriger les déséquilibres macroéconomiques.

Novembre 2016 : le « triangle vertueux » prôné par la Commission européenne

Le 16 novembre 2016, la Commission européenne a publié son « examen annuel de la croissance 2017 » (1).

Ce document présente peu de nouveautés par rapport aux constats formulés les années précédentes. La Commission européenne a, de nouveau, invité les États membres à fonder leurs politiques économiques autour de trois priorités qu’elle qualifie de « triangle vertueux » : la relance de l’investissement, la poursuite des réformes structurelles et la conduite de politiques budgétaires responsables.

La stimulation de l’investissement nécessite, selon la Commission européenne, une amélioration du fonctionnement du secteur financier, une mobilisation accrue du Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI), ainsi qu’une levée de certains obstacles résultant de réglementations sectorielles et du fonctionnement des marchés du travail et des produits.

Les réformes structurelles prioritaires doivent porter, selon la Commission européenne, sur le marché du travail, la formation et la modernisation de l’État providence.

Au titre des politiques budgétaires, la Commission européenne appelle à des politiques différenciées selon la situation financière de l’État membre. Elle plaide pour que « les États membres disposant d’une marge de manœuvre budgétaire » utilisent « les moyens disponibles pour contribuer à stabiliser la demande ». Inversement, elle estime que « les États membres ne bénéficiant pas d’une telle marge devraient respecter les exigences du pacte de stabilité et de croissance ».

(1) Commission européenne, Examen annuel de la croissance 2017, 16 novembre 2016 (lien).

La Commission publie, ensuite, en février, une série de rapports par pays analysant les politiques économiques des États membres.

Dans son rapport 2017 pour la France (55), la Commission européenne souligne les progrès accomplis par la France en matière de finances publiques. Elle relève, outre, la diminution du déficit public, que « la viabilité des régimes de retraite a été améliorée » et que « la réforme territoriale a créé un cadre permettant la réalisation de gains d’efficacité à l’échelon local ».

Toutefois, elle considère que les progrès sont plus limités « en ce qui concerne le renforcement et le recensement des économies et des gains d’efficacité générés par les revues de dépenses et les évaluations des politiques publiques ». Selon elle, les mesures budgétaires adoptées à la suite de ces revues « ont eu un rendement limité et n’ont pas permis jusqu’à présent d’améliorer sensiblement l’efficacité des dépenses publiques ».

L’analyse de la situation économique de la France

Dans son rapport 2017 pour la France (1), la Commission européenne constate que la croissance a légèrement diminué passant de 1,3 % en 2015 à 1,2 % en 2016. Elle prévoit une légère reprise de la croissance économique, avec une progression du produit intérieur brut (PIB) en volume de 1,4 % en 2017 et 1,7 % en 2018. Elle estime toutefois qu’« à long terme, la croissance devrait rester modérée, car la croissance potentielle de la France a baissé depuis la crise financière de 2008 ». Elle évalue la croissance potentielle de la France à seulement 1,2 % pour 2017 et 1,3 % pour 2018, au lieu de 1,1 % pour 2016. Il s’ensuit que, selon la Commission européenne, l’écart de production devrait se résorber en grande partie en 2017 et 2018.

Elle souligne, en particulier, que les « résultats à l’exportation restent modestes », la balance commerciale ayant contribué négativement à la croissance pour près d’un point de PIB en 2016.

À politiques inchangées, elle prévoit un déficit public de 2,9 % du PIB en 2017 et de 3,1 % en 2018. Elle anticipe une amélioration du solde structurel limitée à 0,2 point pour 2017.

(1) Commission européenne, Rapport 2017 pour la France, 22 février 2017 (lien).

Les recommandations concernant la politique économique de la zone euro

Le 10 mars 2017, sur la base des recommandations de la Commission, le Conseil de l’Union européenne a recommandé des politiques différenciées selon la situation macroéconomique de l’État membre. Ainsi, il a été recommandé :

– que les États membres qui présentent un déficit de la balance courante ou une dette extérieure élevée accroissent la productivité tout en contenant l’évolution des coûts salariaux unitaires ;

– qu’inversement, les États membres dont la balance courante affiche un excédent important mettent en œuvre en priorité des mesures, y compris des réformes structurelles et des mesures favorisant l’investissement, qui contribuent à renforcer leur demande intérieure et leur potentiel de croissance.

L’intérêt de cette analyse est d’appréhender la zone euro comme une entité économique globale afin de mieux coordonner les politiques budgétaires et économiques des États membres.

Document transmis par les États membres

Objet de la coordination

Programme de stabilité ou de convergence

Politiques budgétaires

Programme national de réforme

Politiques économiques et réformes structurelles

Année

2017

2018

2019

2020

Trajectoire de solde public

– 2,8

– 2,3

– 1,6

– 1,3

Trajectoire de déficit structurel

– 1,0

– 0,5

0,0

0,0

Trajectoire d’ajustement structurel

0,5

0,5

0,5

0,0

Trajectoire de dette publique

96,0

95,9

94,7

93,1

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Ces objectifs devaient conduire :

– à sortir de la PDE par un retour du déficit public sous la barre des 3 % du PIB dès 2017 ;

– à respecter la règle, prévue par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC), d’ajustement structurel minimal de 0,5 point de PIB tant que l’OMT n’est pas atteint ;

– et à atteindre, en 2019, l’équilibre structurel des comptes c’est-à-dire l’OMT (« règle d’or ») prévu par le TSCG.

Les objectifs ainsi définis avaient pour but de conformer la France à l’ensemble de ses engagements européens dès 2019.

Pour autant, la trajectoire d’ajustement structurel retenue par le précédent Gouvernement était moins contrainte que celle recommandée par le Conseil de l’Union européenne le 10 mars 2015. Ce dernier avait en effet recommandé un ajustement structurel de 0,9 point de PIB pour 2017. Le Gouvernement précédent avait décidé de ne pas suivre cette recommandation en raison de ses effets potentiellement récessifs.

La Commission publie ses recommandations stratégiques par pays en se fondant sur son évaluation des situations économiques et des programmes nationaux.

Par recommandation du 22 mai 2017, la Commission européenne a proposé au Conseil d’adresser un certain nombre de recommandations à la France (57).

Dans ce document, la Commission européenne rappelle que, selon ses prévisions du printemps 2017, le déficit nominal de la France devrait atteindre 3 % du PIB en 2017, « ce qui dépasse l’objectif recommandé par le Conseil ». Pour 2018, dans l’hypothèse de politiques inchangées, le déficit nominal « devrait atteindre 3,2 % du PIB » ce qui « suggère des risques entourant la correction durable du déficit excessif ».

Elle estime en conséquence que « la France doit se tenir prête à prendre des mesures supplémentaires pour assurer le respect des dispositions du pacte de stabilité et de croissance en 2017 et que des mesures supplémentaires seront nécessaires à partir de 2018 en vue de respecter ces dispositions ».

En résumé, la Commission européenne a recommandé à la France :

– sur le plan budgétaire, de réduire les dépenses publiques afin de ramener le déficit public sous la barre des 3 % du PIB dès 2017, d’accomplir d’importants efforts budgétaires pour 2018 et de réexaminer de manière exhaustive les différents postes de dépenses ;

– sur le plan fiscal, de baisser l’impôt sur les sociétés et de réduire les dépenses fiscales ;

– sur le plan social, de contenir les hausses du SMIC à proportion de la hausse de la productivité, et d’améliorer l’accès au marché du travail ;

– sur le plan réglementaire, d’alléger les normes applicables aux entreprises et d’accroître la concurrence en éliminant les obstacles à l’activité des professions réglementées.

Recommandation de recommandation du conseil concernant le programme national de réforme de la France pour 2017 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2017 (extraits)

« RECOMMANDE que la France s’attache, au cours de la période 2017-2018, à :

« 1. se conformer à la recommandation du conseil du 10 mars 2015 au titre de la procédure concernant les déficits excessifs. Poursuivre ensuite une politique budgétaire conforme aux exigences du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, qui se traduise par d’importants efforts budgétaires pour 2018. Lors de l’adoption de mesures, il convient de prendre en considération l’objectif d’une orientation budgétaire qui contribue aussi bien à conforter la reprise actuelle qu’à garantir la viabilité des finances publiques de la France. Réexaminer de manière exhaustive les postes de dépenses dans le but de réaliser des gains d’efficacité qui se traduisent par des réductions de dépenses ;

« 2. consolider les mesures de réduction du coût du travail afin d’optimiser leur efficacité de manière budgétairement neutre et d’accroître leurs effets sur l’emploi et l’investissement ; élargir l’assiette globale de l’impôt et poursuivre la mise en œuvre de la diminution prévue du taux nominal de l’impôt sur les sociétés ;

« 3. améliorer l’accès au marché du travail des demandeurs d’emploi, notamment les travailleurs les moins qualifiés et les personnes issues de l’immigration, y compris en revoyant le système d’enseignement et de formation professionnels ; veiller à ce que les évolutions du salaire minimum soient compatibles avec la création d’emplois et la compétitivité ;

« 4. poursuivre la réduction des charges réglementaires pesant sur les entreprises, y compris en poursuivant le programme de simplification ; continuer à lever les barrières à la concurrence dans le secteur des services, y compris dans les services aux entreprises et les professions réglementées ; simplifier les programmes de soutien public à l’innovation et en améliorer l’efficience. »

À l’issue du semestre européen, les États membres doivent élaborer leur budget, selon leurs règles propres, en tenant compte des orientations de l’Union européenne.

Le semestre national est, du point de vue des procédures européennes, régit par le « two-pack » (59), c’est-à-dire un ensemble de deux règlements du 21 mai 2013 qui ont été adoptés en vue de renforcer la surveillance budgétaire de la zone euro :

– le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 472/2013 du 21 mai 2013 qui a organisé une surveillance renforcée des États membres qui sollicitent une aide multilatérale ;

– et le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 473/2013 du 21 mai 2013 qui a prévu l’obligation pour les États membres de se doter d’un organisme indépendant pour évaluer les hypothèses macroéconomiques des stratégies budgétaires.

Ce règlement a également transformé le semestre européen en un cycle budgétaire annuel, ce qui permet un approfondissement de l’échange d’informations et de la coordination entre les États membres et les institutions européennes.

Les États membres doivent ainsi envoyer leur « plan budgétaire » pour l’année suivante avant le 15 octobre. Les États membres faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif doivent également présenter un « programme de partenariat économique », conformément au TSCG. Ce programme décrit les mesures et les réformes structurelles engagées pour assurer une correction durable des déficits excessifs (60).

DOCUMENTS À TRANSMETTRE À LA COMMISSION EUROPÉENNE
AVANT LE 15 OCTOBRE

Documents

Cadre juridique

Plan budgétaire

Suivi de la mise en œuvre du programme de stabilité

Programme de partenariat économique

Procédure pour déficits excessifs

Source : commission des finances.

La Commission donne son avis avant le 30 novembre et demande, le cas échéant, des modifications.

L’année dernière, la France avait communiqué à la Commission européenne comme plan budgétaire le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2017. Ce plan budgétaire a été jugé « globalement conforme » aux dispositions du PSC par la Commission européenne.

Commission européenne, 16 novembre 2016 (lien).

Pour ce qui est des États membres faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif, l’avis de la Commission évalue si la correction du déficit est conforme aux recommandations du Conseil de l’Union européenne.

Cette évaluation se fait également sur la base d’un rapport sur l’action engagée en réponse à la recommandation issue de la procédure de déficit excessif, transmis par le pays concerné.

L’Eurogroupe, qui réunit les ministres des finances des États membres de la zone euro, examine, ensuite, les avis sur les projets de plans budgétaires ainsi que la situation et les perspectives budgétaires pour la zone euro dans son ensemble, sur la base d’une évaluation réalisée par la Commission, afin de disposer d’une vision agrégée du contexte budgétaire de la zone.

L’État membre transmet, enfin, sa loi de finances à la Commission avant la fin de l’année.

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde effectif

– 2,9

– 2,6

– 3,0

– 1,5

– 0,9

– 0,2

Solde conjoncturel

– 0,6

– 0,4

– 0,1

0,1

0,3

0,6

Mesures ponctuelles
et temporaires

– 0,1

– 0,1

– 1,0

– 0,1

– 0,1

0,0

Solde structurel

– 2,2

– 2,1

– 1,8

– 1,6

– 1,2

– 0,8

Dette

96,8

96,8

97,1

96,1

94,2

91,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Année

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

PDE

Solde

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,1

– 3,9

– 3,5

– 3,2

– 2,3

– 2,5

– 3,2

 

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

 

PDE

Solde

– 7,2

– 6,8

– 5,1

–4,8

– 4,0

– 3,9 

– 3,6

– 3,4

– 2,9*

* prévision actualisée du présent projet de loi.

Source : INSEE.

Le 2 décembre 2009, le Conseil a prorogé le délai accordé à la France pour corriger son déficit jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

L’Espagne est actuellement le dernier pays de la zone euro à faire l’objet d’une PDE avec la France. Rappelons qu’au plus fort de la crise, au titre de l’année 2010, 15 États de la zone euro ont fait l’objet simultanément d’une PDE.

Le Gouvernement a présenté une nouvelle trajectoire de finances qui doit permettre à la France de sortir de la PDE dès 2018 au titre de l’année 2017.

TRAJECTOIRE DE RÉDUCTION DU SOLDE PUBLIC

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,9

– 2,6

– 3,0

– 1,5

– 0,9

– 0,2

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le présent projet de loi de finances prévoit en effet que le déficit public sera inférieur à 3 % du PIB tant en 2017 (2,9 %) qu’en 2018 (2,6 %).

Certes, il est prévu dans la nouvelle programmation un déficit public de 3 % du PIB en 2019. Mais celui-ci serait dû à hauteur d’un point de PIB à une mesure ponctuelle et temporaire que la Commission européenne devrait accepter de ne pas prendre en compte pour l’appréciation du niveau du déficit public. Il s’agit de la transformation du CICE en allégements de cotisations sociales patronales.

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde structurel

– 2,2

– 2,1

– 1,8

– 1,6

– 1,2

– 0,8

Ajustement structurel

0,2

0,1

0,3

0,3

0,4

0,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

L’ajustement structurel serait ainsi inférieur à la cible minimale de 0,5 % résultant du volet préventif du PSC. Pour 2018, le présent projet de loi de finances prévoit un ajustement structurel limité de 0,1 point.

COMPARAISON DES TRAJECTOIRES D’AJUSTEMENT STRUCTUREL

(en % de PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Loi de programmation des finances publiques 2014-2019

0,5

0,5

0,6

Programme de stabilité 2017-2020

0,5

0,5

0,5

0,0

Projet de loi de programmation des finances publiques 2014-2019

0,2

0,1

0,3

0,3

0,4

0,4

Source : commission des finances.

Dans son avis sur le présent projet de loi, le HCFP a constaté « que les ajustements structurels prévus pour 2017 et 2018, qui seront soumis à l’appréciation de la Commission, ne sont pas conformes aux dispositions de l’article 5 du règlement européen n° 1466/97, qui prévoient un ajustement structurel supérieur à 0,5 point de PIB » (61).

La Commission européenne devra donner son avis sur la conformité du plan budgétaire de la France pour 2018 avant le 30 novembre de cette année. S’il est probable qu’elle constate un ajustement structurel inférieur aux règles du volet préventif du PSC, il est aussi probable qu’elle juge, comme l’an dernier, le projet budgétaire de la France « globalement conforme » au regard notamment des réformes structurelles qui ont été mises en œuvre et qui sont prévues.

FICHE N° 7 :
LE DÉFICIT DE L’ÉTAT

Le déficit budgétaire de l’État est prévu pour 2018 à 82,9 milliards d’euros par l’article 28 du présent projet de loi de finances (I).

Le déficit de l’État, en comptabilité nationale, est toutefois moins important, puisqu’il est évalué à 75,5 milliards d’euros par le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances (II).

La distinction entre comptabilité nationale et comptabilité budgétaire

La comptabilité budgétaire est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie. L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action, sous-action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

La comptabilité nationale s’inscrit dans un champ d’analyse sensiblement plus vaste. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. Les agrégats relatifs aux administrations publiques, et notamment celui relatif à leur besoin de financement (déficit), jouent un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen.

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Déficit budgétaire

138,0

113,8*

90,7

87,2

74,9

73,6*

70,5

69,1

76,5

82,9

* hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances.

Dépenses (I)

376,2

Recettes (II)

300,3

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvement sur recettes (PSR)

310,7

Recettes fiscales nettes

284,1

PSR au profit de l’Union européenne

19,0

Recettes non fiscales

16,2

PSR au profit des collectivités territoriales

46,5

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

+ 6,8

Déficit à financer

(I – II – III)

69,1

Source : loi de règlement pour 2016.

En 2017, le déficit budgétaire devrait progresser sous l’effet d’une augmentation des dépenses plus importantes que celle des recettes.

PRÉVISION ACTUALISÉE POUR 2017

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

384,8

Recettes (II)

303,1

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvement sur recettes (PSR)

322,4

Recettes fiscales nettes

290,1

PSR au profit de l’Union européenne

17,9

Recettes non fiscales

13,0

PSR au profit des collectivités territoriales

44,5

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

+ 5,2

Déficit à financer

(I – II – III)

76,5

Source : présent projet de loi de finances.

Le déficit désormais prévu pour 2017 est supérieur à 7,2 milliards d’euros à celui prévu par la loi de finances initiale (69,3 milliards d’euros). L’écart provient notamment des dépassements sur diverses sous-budgétisations (2,4 milliards d’euros) et des recapitalisations des entreprises du secteur de l’énergie (2,1 milliards d’euros).

En 2018, les dépenses de l’État continueraient de progresser tandis que les recettes sont prévues en baisse.

PRÉVISION 2018

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

386,3

Recettes (II)

302,0

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvement sur recettes (PSR)

325,8

Recettes fiscales nettes

288,8

PSR au profit de l’Union européenne

20,2

Recettes non fiscales

13,2

PSR au profit des collectivités territoriales

40,3

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 1,4

Déficit à financer

(I – II – III)

82,9

Source : présent projet de loi de finances.

 

2017

Prévision actualisée

Variation

2018

PLF

 

2017

Prévision actualisée

Variation

2018

PLF

Dépenses (I)

384,8

+ 1,5

386,3

Recettes (II)

303,1

– 1,1

302,0

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

322,4

+ 3,4

325,8

Recettes fiscales nettes

290,1

– 1,3

288,8

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

17,9

+ 2,3

20,2

Recettes non fiscales

13,0

+ 0,2

13,2

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

44,5

– 4,2

40,3

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 5,2

– 3,8

+ 1,4

Déficit à financer

(I – II – III)

76,5

+ 6,4

82,9

Source : commission des finances.

Les principaux facteurs d’évolution sur les recettes et les dépenses sont rappelés ici et détaillés dans les autres parties du présent rapport.

S’agissant des recettes, la baisse résulte de diminutions d’impôt dont le montant est supérieur à l’évolution spontanée du rendement. Les finances de l’État devraient perdre environ 10 milliards d’euros en 2018 par rapport à 2017 au titre des mesures fiscales dont 5,6 milliards d’euros au titre de mesures nouvelles prévues par le présent projet de loi de finances, et environ 4,5 milliards d’euros au titre de mesures prises sous la précédente législature.

EFFET DES PRINCIPALES MESURES NOUVELLES SUR LES RECETTES DE L’ÉTAT EN 2018

(en milliards d’euros)

Mesures

Rendement

Création de l’impôt sur la fortune immobilière en remplacement de l’impôt sur la fortune

– 3,2

Suppression de la contribution de 3 % sur les dividendes distribués

– 1,9

Mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique (PFU)

– 1,3

Baisse du taux de l’impôt sur les sociétés

– 1,2

Alignement de la fiscalité du gazole sur l’essence

+ 0,8

Hausse de la composante carbone

+ 1,1

Total

– 5,6

Source : Rapport économique, social et financier.

EFFET DES PRINCIPALES MESURES ANTÉRIEURES SUR LES RECETTES DE L’ÉTAT EN 2018

(en milliards d’euros)

Mesures

Rendement

Montée en charge et hausse du taux du CICE

– 4,1

Élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile

– 1,0

Source : Rapport économique, social et financier.

S’agissant des dépenses, les principaux facteurs de hausse sont la rebudgétisation de la contribution exceptionnelle de solidarité (1,5 milliard d’euros) et la dynamique du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (2,3 milliards d’euros).

Les retraitements qui dégradent le solde en comptabilité nationale

Les retraitements qui améliorent le solde en comptabilité nationale

Crédits d’impôts reportés (principalement le CICE)

– 2,2

Intérêts d’emprunt résultant de primes d’émission

+ 6,9

Remboursement de la dette de l’État à l’égard d’EDF

+ 1,6

Contentieux précompte mobilier

– 0,8

Prêts à des États étrangers

+ 1,4

Source : Rapport économique, social et financier.

Les retraitements qui dégradent le solde en comptabilité nationale par rapport au solde en comptabilité budgétaire

Certaines recettes budgétaires ne sont pas considérées comme des recettes publiques.

Par exemple, 0,8 milliard d’euros de recettes au titre du contentieux relatif au précompte mobilier ont été soustraites en comptabilité nationale, malgré leur encaissement en comptabilité budgétaire, dans l’attente d’un jugement définitif de la Cour de justice de l’Union européenne.

Par ailleurs, certaines dettes de l’État sont traitées en dépenses publiques alors qu’elles ne donnent pas lieu immédiatement à des dépenses budgétaires.

Ainsi, les crédits d’impôt reportés sont considérés comme des dépenses publiques alors qu’ils ne sont pas comptabilisés en dépense budgétaire tant qu’ils n’ont pas été restitués ou imputés. Ceci conduit à majorer les dépenses de 2,2 milliards d’euros en comptabilité nationale par rapport à la comptabilité budgétaire, essentiellement en raison du CICE.

Les retraitements qui améliorent le solde en comptabilité nationale par rapport au solde en comptabilité budgétaire

Certaines dépenses budgétaires ne sont pas des dépenses publiques.

Tel est le cas principalement des intérêts majorés versés en contrepartie des primes d’émission lors de l’adjudication de la dette du Trésor. Le solde en comptabilité nationale est amélioré de 6,9 milliards d’euros à ce titre en 2018.

De même, le remboursement de la dette de l’État à l’égard d’EDF, à hauteur de 1,6 milliard d’euros – qui donne lieu à des crédits de paiement sur le compte d’affectation spéciale Transition énergétique – ne constitue pas une dépense publique puisqu’elle éteint un passif.

Il va de même des prêts que la France accorde à des États étrangers (1,4 milliard d’euros). Ces dépenses budgétaires ouvrent droit à des créances et ne sont donc pas comptabilisées en dépenses publiques.

Année

Toutes administrations publiques confondues

(en milliards d’euros)

 

Part État

En milliards d’euros

En %

2012

– 100,4

– 81,6

81,2

2013

– 85,4

– 69,6

81,5

2014

– 84,4

– 74,6

88,3

2015

– 78,7

– 71,6

91,0

2016

– 75,9

– 74,1

97,6

   

Année

Toutes administrations publiques confondues (en points de PIB)

En point de PIB

En %

2017

– 2,9

– 3,2

110

2018

– 2,6

– 3,2

123

Source : INSEE jusqu’en 2016 ; Rapport économique, social et financier pour 2017 et 2018.

On observe, en effet, une tendance nette à la concentration du déficit public sur le déficit de l’État. La part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 81 % en 2012 à près de 98 % en 2016. Cette tendance doit s’accentuer en 2017 puis en 2018 en raison d’un important programme de baisse d’impôts dont le produit est affecté à l’État (ISF, impôt sur les revenus du capital, impôt sur les sociétés) ou qui font l’objet d’une compensation par l’État (dégrèvement de taxe d’habitation sur la résidence principale).

En 2017 et 2018, l’État devrait ainsi porter la totalité du déficit public. Son déficit sera même supérieur à celui du déficit public compte tenu des excédents des administrations publiques locales (0,1 point de PIB en 2017 et 2018) et des administrations de sécurité sociale (0,2 point de PIB en 2017 et 0,5 point de PIB en 2018).

FICHE N° 8 :
LE VOLET FISCAL DU PLF 2018

Le présent projet de loi de finances (PLF) comporte vingt-trois articles fiscaux. Ces différents articles sont commentés de manière approfondie dans les tomes 2 (pour les articles de première partie) et 3 (pour les articles de seconde partie) du présent rapport général.

LISTE DES ARTICLES FISCAUX DU PLF 2018

Article

Intitulé

Première partie du PLF (tome 2 du présent rapport général)

2

Indexation du barème de l’impôt sur le revenu (IR) sur l’inflation

3

Dégrèvement de la taxe d’habitation sur la résidence principale

4

Aménagement de l’assiette de taux réduit de TVA applicable aux services de presse en ligne

5

Exonération de TVA et d’IS : services à la personne

6

Extension de l’exonération de TVA applicable aux psychothérapeutes et psychologues

7

Aménagement des modalités de calcul et de répartition de la CVAE

8

Prorogation et aménagement du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE)

9

Trajectoire de la composante carbone pour la période 2018-2022 et conséquence en matière de tarifs des taxes intérieures de consommation

10

Augmentation des seuils des régimes d’imposition des micro-entreprises

11

Mise en œuvre du prélèvement forfaitaire unique

12

Création de l’impôt sur la fortune immobilière et suppression de l’ISF

13

Suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués

14

Suppression du dispositif d’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de certains titres de participation

15

Modification de l’assiette de la taxe sur les transactions financières

24

Modification du barème du malus automobile

Seconde partie du PLF (tome 3 du présent rapport général)

38

Déductibilité de l’IR du supplément de contribution sociale généralisée (CSG) résultant de l’augmentation de son taux

39

Prorogation et recentrage de la réduction d’IR en faveur de l’investissement locatif (dispositif « Pinel »)

41

Diminution du taux normal de l’IS

42

Baisse du taux de CICE en 2018 et suppression du crédit d’impôt à compter de 2019

43

Suppression du crédit d’impôt de taxe sur les salaires

44

Suppression du taux supérieur de la taxe sur les salaires

45

Exonération de cotisation minimum de CFE des redevables réalisant un très faible chiffre d’affaires

47

Suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité

Source : présent projet de loi de finances.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 comporte aussi un volet fiscal important avec deux mesures principales : la hausse de la CSG de 1,7 point et la hausse du droit de consommation sur les tabacs d’un euro.

Par ailleurs, plusieurs mesures antérieures au présent projet de loi produiront des effets en 2018 pour un montant de 6,3 milliards d’euros sur les recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

LES MESURES ANTÉRIEURES MONTANT EN CHARGE EN 2018 (IMPACT ÉTAT)

(en milliards d’euros)

Mesure

Montant

Hausse du taux et la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi

– 4,1

Élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile

– 1,0

Contrecoups des acomptes prévus sur plusieurs impôts versés en 2017

– 0,8

Autres (net)

– 0,4

Total

– 6,3

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

Les développements qui suivent portent uniquement sur le volet fiscal du présent projet de loi.

Hors fiscalité écologique, huit articles concernent plus particulièrement les ménages (I).

Les principales mesures fiscales pour les ménages

L’instauration d’un prélèvement forfaitaire unique (PFU) et d’une imposition sur la fortune immobilière (IFI) en remplacement de l’impôt sur la fortune (ISF) doit contribuer à libérer les énergies, favoriser l’activité économique et encourager la prise de risque. Dans le même temps, une mesure de justice et de soutien au pouvoir d’achat est prévue avec le dégrèvement de taxe d’habitation sur la résidence principale pour 80 % des ménages.

Treize articles portent sur la fiscalité des entreprises, hors fiscalité écologique (II).

Les principales mesures fiscales pour les entreprises

Il est ainsi prévu une baisse du taux de l’impôt sur les sociétés à 25 % par étape d’ici 2022 ainsi qu’une suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués. L’attractivité de la place financière de Paris doit être renforcée par les aménagements proposés de la taxe sur les transactions financières (TTF) et de la taxe sur les salaires (TS). Plusieurs mesures spécifiques en faveur des petites entreprises sont également présentes dont le relèvement des plafonds des régimes de micro-entreprises et l’exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) minimum pour les redevables réalisant un faible chiffre d’affaires. En outre, la suppression du CICE et du crédit d’impôt de taxe sur les salaires (CITS) sont programmées dans le cadre de l’allégement de cotisations sociales qui doit les remplacer en 2019.

Enfin, deux articles modifient la fiscalité écologique – et concernent à ce titre tout autant les ménages que les entreprises – avec une hausse de la composante carbone comprise dans les tarifs des taxes intérieures de consommation ainsi qu’une modification du barème du malus automobile (III).

Article

Intitulé

Montant

2018

Montant 2019

3

Dégrèvement de la taxe d’habitation sur la résidence principale

– 3

– 6,6

11

Mise en œuvre du prélèvement forfaitaire unique

– 1,3

– 1,93

12

Création de l’impôt sur la fortune immobilière et suppression de l’ISF

– 3,2

– 3,2

Total

– 7,5

– 11,73

Source : évaluations préalables des articles du projet de loi de finances.

Les cinq autres articles – pris isolément, et en l’état du droit – ont également pour effet de diminuer la charge fiscale des ménages par rapport à ce qui serait prévu pour les années à venir. Cependant, il s’agit soit d’indexation, soit de prorogation de dispositifs existants (avec quelques aménagements), soit encore de mesures consécutives à la bascule de cotisations sociales sur la CSG. In fine, ces cinq articles ne devraient donc pas avoir d’impact significatif à la hausse ou à la baisse sur la fiscalité des ménages.

LES MESURES D’INDEXATION OU DE PROROGATION POUR LES MÉNAGES

Article

Intitulé

2

Indexation du barème de l’impôt sur le revenu (IR) sur l’inflation

8

Prorogation et aménagement du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE)

39

Prorogation et recentrage de la réduction d’IR en faveur de l’investissement locatif (dispositif « Pinel »)

Source : présent projet de loi.

LES MESURES CONSÉCUTIVES À LA BASCULE DE COTISATIONS SUR LA CSG

Article

Intitulé

38

Déductibilité de l’IR du supplément de contribution sociale généralisée (CSG) résultant de l’augmentation de son taux

47

Suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité

Source : présent projet de loi de finances.

Ces différents articles ont trait à l’imposition des revenus (A), l’imposition du patrimoine (B) ou l’imposition locale (C).

L’article 38 majore de 1,7 point la part de la CSG déductible de l’impôt sur le revenu. Cette majoration de la part déductible correspond au montant de la hausse de la CSG prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Il est indiqué dans l’annexe Évaluations préalables du présent projet de loi de finances que cet article entraîne une diminution de l’IR de 3,9 milliards d’euros en 2019. Cependant, cet article est à mettre en relation avec les diverses mesures de compensations de la hausse de la CSG qui auront pour effet d’augmenter l’assiette imposable à l’IR (baisses de cotisations et indemnités compensatrices). À ce stade, l’impact sur l’IR de l’ensemble du dispositif de bascule des cotisations sur la CSG et des compensations n’est pas connu.

L’article 8 proroge jusqu’au 31 décembre 2018 le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE).

Il réduit également l’assiette du CITE afin de le concentrer sur les mesures permettant de réaliser le plus efficacement des économies d’énergie.

En premier lieu, il réduit à compter du 27 septembre 2017 à 15 %, au lieu de 30 %, le taux du CITE puis supprime complètement l’éligibilité au CITE à compter du 28 mars 2018 pour les parois vitrées, les portes d’entrée donnant sur l’extérieur et les volets isolants. En second lieu, il exclut du CITE, pour les dépenses payées à compter du 27 septembre 2017, les dépenses d’acquisition de chaudières à haute performance énergétique les plus carbonées.

Des dispositions transitoires pour les dépenses payées jusqu’au 31 décembre 2018 sont prévues lorsqu’un devis a été accepté et un acompte a été payé avant la date de prise d’effet de réduction du taux ou d’exclusion de l’assiette du CITE.

Il est indiqué dans l’annexe Évaluations préalables du présent projet de loi de finances que cet article doit entraîner une hausse du rendement de l’IR de 115 millions d’euros en 2018 et une baisse de 875 millions d’euros en 2019 par rapport au droit existant puisque le crédit d’impôt devait expirer au 31 décembre 2017.

Toutefois, cette mesure ne devrait pas entraîner de baisse des prélèvements obligatoires des ménages, puisqu’il s’agit essentiellement d’une prorogation de crédit d’impôt – avec quelques aménagements visant à réduire son assiette.

L’article 11 instaure un taux forfaitaire d’impôt sur le revenu de 12,8 % sur les revenus de capitaux mobiliers, les produits des contrats de l’assurance-vie (sauf pour les encours inférieurs à 150 000 euros), les gains de cessions de valeurs mobilières et certaines plus-values et créances entrant dans le champ d’application de l’exit tax.

L’option pour le barème de l’impôt sur le revenu demeure possible si elle est plus avantageuse.

Au taux forfaitaire de 12,8 % s’ajouteront les prélèvements sociaux de 17,2 % portant l’imposition au total à 30 %.

L’objectif poursuivi est de simplifier les dispositifs existants tout en orientant l’épargne française vers l’investissement dans les entreprises. Les produits de l’épargne populaires resteront exonérés.

Il est indiqué dans l’annexe Évaluations préalables du présent projet de loi de finances que cet article entraîne une diminution de fiscalité par rapport à 2017 de 1,3 milliard d’euros en 2018 et de 1,93 milliard d’euros en 2019.

L’article 3 instaure un dégrèvement de taxe d’habitation sur la résidence principale des foyers dont les ressources n’excèdent pas 27 000 euros de revenu fiscal de référence pour une part, majorées de 8 000 euros pour les deux demi-parts suivantes, puis 6 000 euros par demi-part supplémentaire. Le dégrèvement sera de 30 % en 2018, 65 % en 2019 et 100 % en 2020.

Pour éviter les effets de seuil, le droit à dégrèvement sera dégressif pour les foyers dont les ressources n’excèdent pas 28 000 euros de revenu fiscal de référence (RFR) pour une part, majorées de 8 500 euros pour les deux demi-parts suivantes, puis 6 000 euros par demi-part supplémentaire.

Le dégrèvement s’applique dans la limite des taux et abattements en vigueur en 2017.

Cet article doit entraîner une baisse de fiscalité de 3 milliards d’euros en 2018, 6,6 milliards d’euros en 2019, puis 10,1 milliards d’euros à partir de 2020.

Article

Intitulé

Montant

2018

Montant 2019

6

Extension de l’exonération de TVA applicable aux psychothérapeutes et psychologues

– 0,014(1)

– 0,015(1)

10

Augmentation des seuils des régimes d’imposition des micro-entreprises

– 0,021(1)

– 0,021(1)

13

Suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués

– 1,88(1)

– 1,88(1)

14

Suppression du dispositif d’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de certains titres de participation

Non chiffré

Non chiffré

15

Modification de l’assiette de la taxe sur les transactions financières

Non chiffré

Non chiffré

41

Diminution du taux normal de l’IS

– 1,45(2)

– 3,5(2)

44

Suppression du taux supérieur de la taxe sur les salaires

– 0,14(1)

– 0,08(1)

45

Exonération de cotisation minimum de CFE des redevables réalisant un très faible chiffre d’affaires

0(1)

– 0,085(1)

Total

– 3,505

– 5,581

Source : (1) évaluations préalables des articles du projet de loi de finances pour 2018 ; (2) calculs commission des finances par différence entre l’impact de la trajectoire de réduction du taux de l’IS résultant de la loi de finances pour 2017 et l’impact de la trajectoire de réduction du taux résultant du présent projet de loi de finances.

Deux articles suppriment des crédits d’impôt pour préparer leur remplacement par des allégements de cotisations sociales en 2019.

LES MESURES PRÉPARATOIRES AUX ALLÉGEMENTS DE COTISATIONS SOCIALES

Article

Intitulé

42

Baisse du taux de CICE en 2018 et suppression du crédit d’impôt à compter de 2019

43

Suppression du crédit d’impôt de taxe sur les salaires

Source : présent projet de loi de finances.

Enfin, trois articles réalisent des aménagements techniques qui auront peu d’effet sur le niveau de prélèvements obligatoires des entreprises.

LES MESURES TECHNIQUES CONCERNANT LES ENTREPRISES

Article

Intitulé

4

Aménagement de l’assiette de taux réduit de TVA applicable aux services de presse en ligne

5

Exonération de TVA et d’IS : services à la personne

7

Aménagement des modalités de calcul et de répartition de la CVAE

Source : présent projet de loi de finances.

L’article 5 prévoit l’exonération de TVA et d’IS en faveur des associations de service à la personne qui exercent sur autorisation du conseil départemental. Avant la loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement (62), ces associations devaient obtenir un agrément de l’État. Or, en l’état du droit, seules les associations bénéficiant de l’agrément bénéficient des exonérations. L’extension de l’exonération aux associations exerçant désormais sur simple autorisation est donc neutre budgétairement.

L’article 7 aménage les modalités de calcul et de répartition de la CVAE pour les entreprises appartenant à un groupe à la suite d’une censure du Conseil constitutionnel (63).

Cet article assure une continuité avec les règles en vigueur avant la décision du Conseil constitutionnel. Elle évite une importante perte de recettes. Elle augmente marginalement (environ 40 millions d’euros) le rendement de la CVAE dans la mesure où la nouvelle règle consistant à prendre en compte les chiffres d’affaires des autres sociétés membres d’un groupe s’appliquera à un plus grand nombre d’entreprises qu’auparavant.

Article

Intitulé

Montant

2018

Montant 2019

9

Trajectoire de la composante carbone pour la période 2018-2022

3,7

6,5

24

Modification du barème du malus automobile

0,121

0,121

Total

3,821

6,621

Source : évaluations préalables des articles du projet de loi de finances pour 2018.

L’article 9 intègre dans les tarifs des taxes intérieures de consommation la nouvelle trajectoire carbone pour la période 2018-2022.

VALEUR DE LA TONNE DE CARBONE POUR LA PÉRIODE 2018-2022

(en euros par tonne de dioxyde de carbone)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Valeur de la composante carbone

44,6

55

65,4

75,8

86,2

Cette augmentation du prix du carbone contribuera à contenir les émissions à un niveau compatible avec la mise en œuvre de l’accord de Paris sur le climat.

Par ailleurs, l’article 9 aligne en quatre ans la fiscalité applicable au gazole et à l’essence, soit une augmentation supplémentaire chaque année de la fiscalité sur le gazole de 2,6 centimes par litre.

Au total, l’article 9 devrait entraîner une hausse de la fiscalité par rapport à 2017 de 3,7 milliards d’euros en 2018, 6,5 milliards d’euros en 2019, 9,4 milliards d’euros en 2020, 12,2 milliards d’euros en 2021, et 14,2 milliards d’euros en 2022.

Enfin, l’article 24 opère une modification du barème du malus automobile de manière à favoriser l’achat de véhicules moins polluants. Il est prévu, à partir du 1er janvier 2018 :

– un abaissement du seuil d’application du malus à 120 grammes de CO2 par kilomètre au lieu de 127 grammes actuellement ;

– et une modification en conséquence du barème en maintenant une progressivité de 67 tranches d’un gramme chacune (au lieu de 66 tranches) allant de 50 euros pour les véhicules émettant 120 grammes de CO2 à 10 500 euros pour les véhicules émettant 185 grammes de CO2 ou plus.

FICHE N° 9 :
LES RECETTES DE L’ÉTAT

Les recettes nettes du budget général de l’État sont prévues à 302 milliards d’euros en 2018 au lieu de 303,1 milliards d’euros en 2017 et 300,3 milliards d’euros en 2016.

RECETTES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT 2016-2018

(en milliards d’euros)

Recettes nettes du budget général de l’État

Exécution

2016

Prévision révisée

2017

Prévision

2018

Total

300,3

303,1

302,0

impôt sur le revenu (IR)

71,8

72,6

72,7

impôt sur les sociétés (IS)

30,0

28,4

25,3

taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

144,4

150,5

152,8

taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

15,9

10,4

13,3

dont « autres recettes fiscales »

22,0

28,2

24,6

dont sous-total recettes fiscales nettes

284,1

290,1

288,8

dont recettes non fiscales

16,2

13,0

13,2

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

Après prise en compte des prélèvements sur recettes – qui sont en réalité des dépenses au sens de la comptabilité nationale – il est prévu que les recettes nettes hors fonds de concours du budget général s’établissent à 241,5 milliards d’euros en 2018 au lieu de 240,7 milliards d’euros en 2017.

RECETTES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT 2016-2018

(en milliards d’euros)

Recettes

Exécution

2016

Prévision révisée

2017

Prévision

2018

Recettes nettes du budget général de l’État (1)

300,3

303,1

302,0

Prélèvements sur recettes (2)

65,5

62,4

60,5

Recettes nettes de l’État hors fonds de concours (1 – 2)

234,8

240,7

241,5

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

Cette présentation – que l’on retrouve dans plusieurs documents de communication du Gouvernement ou encore dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances – comporte plusieurs défauts qui nuisent à la compréhension des recettes de l’État.

Elle élude les recettes fiscales des budgets annexes et des comptes spéciaux et elle minore la catégorie « autres recettes fiscales » des dégrèvements et remboursements d’impôts locaux.

Les développements qui suivent sur les recettes fiscales retiendront donc, parallèlement à la présentation habituelle, une autre présentation plus conforme à la réalité économique et budgétaire des impositions affectées à l’État (I).

Les principales données budgétaires relatives aux recettes non fiscales (II), aux prélèvements sur recettes (III) et aux dépenses fiscales (IV) seront ensuite présentées successivement.

Remboursements et dégrèvements

En 2018, le montant des recettes fiscales brutes du budget général est prévu à 404 milliards d’euros. Les remboursements et dégrèvements devraient s’élever à 115,2 milliards d’euros, si bien que les recettes fiscales nettes du budget général s’établiraient à 288,8 milliards d’euros.

L’État procède à des remboursements et dégrèvements d’impôts pour diverses raisons : les régularisations de trop-versés lorsqu’un contribuable a payé plus d’acomptes que l’impôt réellement dû ; le droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui place certaines entreprises en situation créditrice vis-à-vis de l’État lorsque le montant de la TVA collectée est inférieur au montant de la TVA déductible ; les crédits d’impôt lorsque ceux-ci dépassent le montant de l’impôt dû ; ou encore les corrections d’erreurs à la suite d’une réclamation ou d’un contentieux.

Les remboursements et dégrèvements se décomposent ainsi :

– 67,76 milliards au titre de la mécanique de certains impôts, dont 51,48 milliards d’euros au titre des crédits de TVA et 16,10 milliards d’euros de remboursements d’excédents d’impôt sur les sociétés ;

– 21,23 milliards d’euros au titre de soutien à des politiques publiques via des remboursements ou des crédits d’impôt qui excédent l’impôt dû ;

– 11,17 milliards d’euros au titre de la gestion des impôts (corrections d’erreurs, décisions de justice, remboursements par application des conventions fiscales internationales) ;

– et 15,05 milliards d’euros de remboursements et dégrèvements d’impôts locaux dont 6,86 milliards d’euros au titre de la taxe d’habitation au lieu de 3,72 milliards d’euros prévus pour 2017.

Les recettes fiscales nettes du seul budget général ne rendent pas compte du montant total des recettes fiscales nettes affectées à l’État.

Certes, le montant de 288,8 milliards d’euros est celui qui figure dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses qui figure à l’article 28 du présent projet de loi de finances. Mais, sur un plan économique, cette présentation budgétaire est incomplète, le montant des recettes fiscales nettes perçues par l’État étant en réalité plus important.

Deux raisons expliquent cette différence entre la présentation retenue par les documents budgétaires et la réalité économique.

En premier lieu, la présentation budgétaire habituelle déduit du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux. La Cour des comptes a critiqué cette présentation et recommandé que les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne soient plus déduits des recettes fiscales brutes de l’État (65). En effet, ceux-ci n’ont rien à voir avec la mécanique des impôts d’État : il n’est donc pas logique de les soustraire du rendement brut des impôts d’État. Selon la Cour des comptes, les dégrèvements et remboursements des impôts locaux devraient figurer en dépenses.

Cette observation de la Cour des comptes est d’autant plus pertinente que les dégrèvements des impôts locaux ont eu tendance à croître ces dernières années sous l’effet de plusieurs réformes. Cette tendance se poursuit avec le dégrèvement prévu sur la taxe d’habitation sur les résidences principales par l’article 3 du présent projet de loi de finances.

En 2018, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux pris en charge par l’État sont prévus à 15 milliards d’euros au lieu de 11,9 milliards d’euros en 2017. En réintégrant ce montant aux recettes de l’État, la ligne « autres recettes fiscales nettes » ressortirait à 39,6 milliards d’euros au lieu de 24,6 milliards d’euros.

En second lieu, cette présentation budgétaire ne tient pas compte des recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État. Cette fraction de la fiscalité est donc souvent omise dans l’analyse politique et économique des comptes de l’État. Cette omission se justifie moins aujourd’hui compte tenu de l’importance que prennent certains de ces impôts, en particulier la fiscalité écologique affectée au compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique.

Pour 2018, le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État est prévu à 10,5 milliards d’euros, ce qui n’est pas négligeable, dont 7,2 milliards d’euros au titre d’une fraction de taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) affectée au CAS Transition énergétique.

IMPÔTS AFFECTÉS À DES BUDGETS ANNEXES ET COMPTES SPÉCIAUX DE L’ÉTAT

(en millions d’euros)

Budget annexe (BA)

Compte d’affectation spéciale (CAS)

Impôt affecté

Rendement 2018

BA

Contrôle et exploitation aériens

Taxe de l’aviation civile

422,4

CAS

Aides à l’acquisition de véhicules propres

Taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules

388,0

CAS

Développement agricole et rural

Taxe sur le chiffre d’affaires des exploitations agricoles

136

CAS

Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

Contribution des gestionnaires de réseaux publics de distribution

360

CAS

Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

Fraction du quota de la taxe d’apprentissage

1 632,7

CAS

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

Fraction de la taxe d’aménagement du territoire

141,2

Contribution de solidarité territoriale

16,0

Taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires

226,0

CAS

Transition énergétique

Fraction du produit de la taxe intérieure sur les produits énergétiques

7 166,3

Fraction de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes

1

Total

10 489

BA : budget annexe.

CAS : compte d’affectation spéciale.

Source : données extraites des projets annuels de performances.

Au total, si l’on réintègre les recettes affectées aux budgets annexes et comptes spéciaux (10,5 milliards d’euros) ainsi que les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux (15 milliards d’euros), le montant réel des recettes fiscales nettes de l’État ne serait donc pas de 288,8 milliards d’euros mais de 314,3 milliards d’euros.

Le montant consolidé des recettes fiscales affectées à l’État ne figure pourtant dans un aucun document budgétaire. Il serait possible d’améliorer l’information du Parlement en l’indiquant plus explicitement. De même, les droits de succession et de donation – qui constituent par ordre d’importance le cinquième impôt de l’État et dont le produit avoisine cette année celui de la TICPE affectée au budget général – mériteraient d’être mentionnés dans les tableaux de synthèse produits par le Gouvernement compte tenu du dynamisme important de leur rendement (66).

Le tableau qui suit reflète une image plus fidèle des recettes fiscales nettes de l’État.

RECETTES FISCALES NETTES DE L’ÉTAT POUR 2018

(en milliards d’euros)

Impôt

Montant

Taxe sur la valeur ajoutée (part État)

152,8

Impôt sur le revenu (IR)

72,7

Impôt sur les sociétés (IS)

25,3

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) (part État y compris CAS Transition énergétique)

20,5

Droits de mutation à titre gratuit entre vifs et par décès (droits de succession et donation)

12,9

« autres recettes fiscales »*

30,1

Total

314,3

* le rendement le plus important de la catégorie est celui de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) d’environ 6 milliards d’euros.

Source : commission des finances.

La présentation budgétaire habituelle est retenue dans l’analyse qui suit pour plus de clarté et surtout pour permettre la comparaison des données avec ceux des documents budgétaires du Gouvernement. Ponctuellement, et de manière explicite, cette présentation sera replacée dans le contexte économique du montant réel des recettes fiscales nettes de l’État.

Poids des impôts d’État dans l’ensemble de la fiscalité et des prélèvements obligatoires : près de la moitié de la fiscalité globale
et près d’un tiers des prélèvements obligatoires

Les dernières données d’exécution disponibles portent sur l’exercice 2016.

En 2016, les impôts, toutes administrations publiques confondues, ont représenté 619,2 milliards d’euros selon les chiffres détaillés des comptes nationaux annuels publiés par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) le 30 mai 2017.

L’INSEE a mesuré la fiscalité d’État en 2016 à 297,2 milliards d’euros selon les principes de la comptabilité nationale, soit 48 % de la fiscalité globale.

Les impôts affectés aux administrations publiques locales ont représenté, quant à eux, un rendement de 137,7 milliards d’euros en comptabilité nationale, soit 22 % de l’ensemble de la fiscalité. Les impôts affectés aux administrations de sécurité sociale ont eu un rendement de 172,2 milliards d’euros, soit 28 % de l’ensemble de la fiscalité. Les autres impôts ont été affectés à divers organismes d’administration centrale (ODAC) pour 10,1 milliards d’euros et à l’Union européenne pour 2 milliards d’euros.

Les cotisations sociales ont été de 371,5 milliards d’euros en 2016, ce qui porte le montant total des prélèvements obligatoires à 990,7 milliards d’euros. La fiscalité d’État représente 30 % de l’ensemble des prélèvements obligatoires.

Année

Montant

 

Année

Montant

2007

272,3

2013

284,0

2008

265,1

2014

274,3

2009

214,3

2015

280,1

2010

237,0

2016

284,1

2011

255,0

2017 prévision actualisée

290,1

2012

268,4

2018 prévision

288,8

Source : Gouvernement.

Les recettes fiscales sont évaluées à législation constante en fonction de la croissance du PIB. Ceci permet de déterminer leur « évolution spontanée ». Puis, cette évaluation est corrigée des mesures fiscales (nouvelles et antérieures) et des mesures de périmètre devant produire des effets durant l’année faisant l’objet du projet de loi de finances.

En 2017, l’évolution spontanée des recettes fiscales nettes du budget général est prévue à 3,7 %, soit une hausse de 10,5 milliards d’euros.

Les mesures nouvelles, antérieures et de périmètre entraîneraient pour leur part une baisse de rendement de 4,5 milliards d’euros. Ces mesures seront examinées plus en détail à l’occasion de l’examen d’un éventuel projet de loi de finances rectificative pour 2017, et en tout état de cause à l’occasion du projet de loi de règlement des comptes pour 2017.

Au total, les recettes progresseraient donc de 6 milliards d’euros.

DES RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL EN 2016
AUX RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL EN 2017

(en milliards d’euros)

Recettes fiscales

nettes 2016

Évolution

spontanée

Mesures

Recettes fiscales

nettes 2017

Nouvelles

Antérieures

Périmètre

284,1

+ 10,5

– 4,5

290,1

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 2 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 102 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Les mesures législatives

Les mesures législatives sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances. Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures législatives ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures législatives permet de mesurer l’impact des réformes fiscales décidées par le Parlement.

Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5. Le montant payé par le contribuable n’est pas affecté par les mesures de périmètre et de transfert.

Recettes fiscales

nettes 2017

Évolution

spontanée

Mesures

Recettes fiscales

nettes 2018

Nouvelles

Antérieures

Périmètre

290,1

+ 11,4

– 6,8

– 6,3

+ 0,3

288,8

– 13,0

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

Notion d’élasticité

L’élasticité du rendement d’un impôt est égale au rapport entre le taux d’évolution spontanée et le taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) en valeur. Lorsque le rendement d’un impôt évolue dans les mêmes proportions que le PIB en valeur, son élasticité est égale à l’unité.

Par exemple, si la croissance du PIB est de 1 % et que l’élasticité est de 1, alors l’évolution spontanée de l’impôt est de 1 %. En revanche, si l’élasticité est de – 0,5, l’évolution spontanée est de – 0,5 % bien que le PIB ait crû en valeur de 1 %.

La structure de notre législation fiscale fait qu’en période de faible croissance, l’élasticité a tendance à être faible voire négative, tandis qu’en période de reprise l’élasticité est supérieure à l’unité. En effet, l’impôt sur le revenu est progressif et l’impôt sur les sociétés a pour assiette le bénéfice fiscal. Il s’ensuit que le rendement de ces impôts diminue ou progresse proportionnellement davantage que l’évolution des revenus et de l’activité économique.

À noter que les prévisions fiscales ne sont pas réalisées par l’application ex ante d’une hypothèse d’élasticité des recettes au taux de croissance prévu. Elles sont déterminées pour chaque impôt, sur la base d’un scénario macroéconomique établi par la direction générale du Trésor. Néanmoins, sur la base de ces prévisions, il en est déduit une élasticité attendue pour l’année suivante. L’élasticité est, en effet, égale au taux de croissance des recettes sur le taux de croissance du PIB en valeur.

L’hypothèse d’une élasticité de 1,2 pour 2018 est prudente compte tenu du contexte de reprise économique.

En moyenne, sur la période 2003-2018, l’élasticité des impôts à la croissance est proche de l’unité (1,1 précisément). Ceci est conforme à l’analyse généralement admise selon laquelle, à long terme, l’élasticité des impôts tend vers l’unité : l’évolution des assiettes fiscales agrégées doit normalement converger avec celle du PIB. Les « anomalies » de court terme – qui sont dues à des facteurs variés – sont ainsi effacées, en particulier s’agissant des années 2009 (+ 4,5) et 2013 (– 1,6). L’élasticité proche de l’unité tend aussi à démontrer que les stratégies d’évitement de l’impôt (évasion fiscale) ne sont pas plus importantes ces dernières années que par le passé.

ÉLASTICITÉ DES RECETTES FISCALES SUR LA PÉRIODE 2003-2018

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

+ 0,1

+ 1,7

+ 1,5

+ 2,0

+ 1,3

+ 1,0

+ 4,5

+ 1,6

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Prévision

2018

Prévision

+ 1,6

– 0,2

– 1,6

– 0,4

+ 0,9

+ 1,1

+ 1,5

+ 1,2

Source : Gouvernement.

Article

Intitulé

Montant

2018

Montant 2019

3

Dégrèvement de la taxe d’habitation sur la résidence principale

– 3

– 6,6

11

Mise en œuvre du prélèvement forfaitaire unique

– 1,3

– 1,93

12

Création de l’impôt sur la fortune immobilière et suppression de l’ISF

– 3,2

– 3,2

Total

– 7,5

– 11,73

Source : évaluations préalables des articles du présent projet de loi de finances.

Les entreprises vont bénéficier également d’un important programme de baisse d’impôts de plus de 3,5 milliards d’euros avec principalement la suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués (– 1,9 milliard d’euros) et la diminution du taux de l’impôt sur les sociétés (– 1,4 milliard d’euros).

LES MESURES NOUVELLES DE BAISSE D’IMPÔTS POUR LES ENTREPRISES (IMPACT ÉTAT)

(en milliards d’euros)

Article

Intitulé

Montant

2018

Montant 2019

6

Extension de l’exonération de TVA applicable aux psychothérapeutes et psychologues

– 0,014(1)

– 0,015(1)

10

Augmentation des seuils des régimes d’imposition des micro-entreprises

– 0,021(1)

– 0,021(1)

13

Suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués

– 1,88(1)

– 1,88(1)

14

Suppression du dispositif d’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de certains titres de participation

Non chiffré

Non chiffré

15

Modification de l’assiette de la taxe sur les transactions financières

Non chiffré

Non chiffré

41

Diminution du taux normal de l’IS

– 1,45(2)

– 3,5(2)

45

Exonération de cotisation minimum de CFE des redevables réalisant un très faible chiffre d’affaires

0(1)

– 0,057(1)

Total

– 3,365

– 5,473

Source : (1) évaluations préalables des articles du présent projet de loi de finances ; (2) calculs commission des finances par différence entre l’impact de la trajectoire de réduction du taux de l’IS résultant de la loi de finances pour 2017 et l’impact de la trajectoire de réduction du taux résultant du présent projet de loi de finances.

Ces baisses cumulées d’impôts d’environ 10,8 milliards d’euros ne sont que très partiellement compensées par la hausse de la fiscalité écologique résultant de la trajectoire carbone et de la modification du barème du malus automobile pour un rendement global de plus de 3,8 milliards d’euros.

LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE (IMPACT ÉTAT)

(en milliards d’euros)

Article

Intitulé

Montant

2018

Montant 2019

9

Trajectoire de la composante carbone pour la période 2018-2022

3,7

6,5

24

Modification du barème du malus automobile

0,121

0,121

Total

3,821

6,621

Source : évaluations préalables des articles du présent projet de loi de finances.

D’autres hausses plus modérées auront un effet positif sur les finances de l’État comme par exemple le recentrage du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) (+ 115 millions d’euros).

Mesure

Montant

Hausse du taux et la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi

– 4,1

Élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile

– 1,0

Contrecoups des acomptes prévus sur plusieurs impôts versés en 2017

– 0,8

Autres (net)

– 0,4

Total

– 6,3

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

Mesure