N° 273 tome III - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2018 (n°235).




N
° 273

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 octobre 2017

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2018
(n° 235),

TOME III

EXAMEN DE LA SECONDE PARTIE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

——

SOMMAIRE

___

Pages

EXAMEN DES ARTICLES DE SECONDE PARTIE 9

SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES 9

TITRE PREMIER – AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS 9

I. – CRÉDITS DES MISSIONS 9

Article 29 : Crédits du budget général 9

Article 30 : Crédits des budgets annexes 10

Article 31 : Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers 11

II. – AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT 14

Article 32 : Autorisations de découvert 14

TITRE II – AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 – PLAFOND DES AUTORISATIONS 17

Article 33 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État 17

Article 34 : Plafonds des emplois des opérateurs de l’État 19

Article 35 : Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière 20

Article 36 : Plafonds des emplois de diverses autorités publiques 21

TITRE III – REPORTS DE CRÉDITS DE 2017 SUR 2018 25

Article 37 : Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement 25

TITRE IV – DISPOSITIONS PERMANENTES 27

I. – MESURES FISCALES ET MESURES BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES 27

Article 38 : Déductibilité à l’impôt sur le revenu (IR) du supplément de contribution sociale généralisée (CSG) résultant de l’augmentation de son taux 27

Article 39 : Prorogation d’un an de la réduction d’impôt sur le revenu en faveur de l’investissement locatif intermédiaire – dispositif « Pinel » 55

Après l’article 39 80

Article additionnel après l’article 39 : Prorogation pour trois ans de la réduction d’impôt au titre des travaux de réhabilitation des logements en outre-mer et extension aux travaux de confortation contre le risque cyclonique 81

Après l’article 39 82

Article additionnel après l’article 39 : Prorogation pour trois ans de la réduction d’impôt au titre des travaux de réhabilitation des logements sociaux en outre-mer et extension aux travaux de confortation contre le risque sismique ou cyclonique 82

Article additionnel après l’article 39  : Augmentation du taux de la réduction d’impôt sur le revenu « Madelin » à 30 % pour les revenus de l’année 2018 83

Après l’article 39 88

Article additionnel après l’article 39 : Prorogation d’une année de la réduction d’impôt « Censi-Bouvard » 89

Après l’article 39 90

Article additionnel après l’article 39 : Prorogation d’une année du crédit d’impôt pour la transition énergétique, recentré du fait de l’exclusion progressive de certaines dépenses 91

Après l’article 39 92

Article additionnel après l’article 39 : Prorogation de trois ans des exonérations applicables dans les bassins d’emploi à redynamiser (BER) 101

Article 40 : Prorogation et réforme du prêt à taux zéro (PTZ) 102

Après l’article 40 134

Article additionnel après l’article 40 : Création d’une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour les fluides hydrofluorocarbures (HFC) 141

Après l’article 40 142

Article 41 : Diminution du taux normal de l’impôt sur les sociétés 143

Article 42 : Baisse du taux du CICE en 2018 et suppression du CICE à compter du 1er janvier 2019 180

Article 43 : Suppression du crédit d’impôt de taxe sur les salaires 216

Après l’article 43 221

Article 44 : Suppression du taux supérieur de la taxe sur les salaires 223

Après l’article 44 239

Article additionnel après l’article 44 : Création d’une réserve de précaution pour les produits de la viticulture 242

Article additionnel après l’article 44 : Réduction de cinq à trois ans de la durée de l’option pour la moyenne triennale pour la détermination du bénéfice agricole imposable 243

Article additionnel après l’article 44 : Simplification de formalités administratives applicables dans le cadre du « Madelin agricole » 244

Après l’article 44 244

Article additionnel après l’article 44 : Prorogation de deux années du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique 249

Après l’article 44 250

Article 45 : Exonération de la cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises des redevables réalisant un très faible chiffre d’affaires 251

Après l’article 45 264

Article additionnel après l’article 45 : Rapport du Gouvernement au Parlement sur les immobilisations industrielles et exclusion des valeurs locatives des biens des entreprises artisanales 268

Après l’article 45 271

Article additionnel après l’article 45 : Barème de la taxe de séjour applicable aux aires de stationnement des camping-cars 273

Après l’article 45 273

Article additionnel après l’article 45 : Harmonisation des taux de versement transport applicables en Seine-Saint-Denis et dans le Val-de-Marne sur ceux applicables à Paris et dans les Hauts-de-Seine 274

Après l’article 45 275

Article 46 : Modification du champ de l’obligation de certification des logiciels de comptabilité et de gestion et des systèmes de caisse 277

Article additionnel après l’article 46 : Renforcement des sanctions applicables en cas d’obstacle au contrôle de l’impôt et en cas de fraude fiscale aggravée 295

Article additionnel après l’article 46 : Renforcement de la documentation des prix de transfert 297

Article additionnel après l’article 46 : Rapport sur l’efficience des dispositifs d’accompagnement des entreprises en difficulté 298

Article additionnel après l’article 46 : Rapport sur les dispositifs de soutien à l’export et au développement des entreprises françaises à l’étranger 299

Article 47 : Suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité 300

Après l’article 47 321

Article 48 : Introduction d’un jour de carence pour la prise en charge des congés de maladie des personnels du secteur public 324

Après l’article 48 342

II. – AUTRES MESURES 343

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales 343

Article 49 : Suppression du fonds d’accompagnement de la réforme du micro-bénéfice agricole 343

Article additionnel après l’article 49 : Rapport sur les modalités de financement de diverses aides agricoles 343

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation 344

Article 50 : Revalorisation de l’allocation de reconnaissance et de l’allocation viagère des conjoints et ex-conjoints survivants d’anciens membres des formations supplétives 344

Article 51 : Alignement des pensions militaires d’invalidité au taux du grade 344

Cohésion des territoires 345

Article 52 : Réforme des aides au logement et de la politique des loyers dans le parc social 345

Article additionnel après l’article 52 : Garantie d’emprunt des collectivités territoriales aux organismes de foncier solidaire 349

Article additionnel après l’article 52 : Augmentation du financement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) 350

Direction de l’action du Gouvernement 351

Après l’article 52 351

Écologie, développement et mobilité durables 352

Article 53 : Réforme du dispositif d’exonérations de cotisations sociales pour les entreprises d’armement maritime 352

Article 54 : Création d’une contribution des agences de l’eau au bénéfice d’opérateurs de l’environnement 353

Après l’article 54 354

Économie 357

Article additionnel après l’article 54 : Création d’une taxe affectée au centre technique du papier 357

Après l’article 54 358

Engagements financiers de l’État 360

Article 55 : Suppression du dispositif de prise en charge par l’État d’une part des majorations de rentes viagères 360

Gestion des finances publiques et des ressources humaines 361

Après l’article 55 361

Article additionnel après l’article 55 : Rapport du Gouvernement sur l’indemnité de résidence des fonctionnaires 361

Article additionnel après l’article 55 : Rapport du Gouvernement sur l’évolution des missions des agents des douanes 362

Après l’article 55 363

Immigration, asile et intégration 366

Article 56 : Mise en œuvre progressive de l’application du contrat d’intégration républicaine à Mayotte 366

Article 57 : Réduction de la durée de versement de l’allocation pour demandeur d’asile (ADA) des personnes n’étant plus demandeurs d’asile 367

Après l’article 57 369

Justice 369

Après l’article 57 369

Outre-mer 370

Après l’article 57 370

Pouvoirs publics 372

Après l’article 57 372

Relations avec les collectivités territoriales 373

Avant l’article 58 373

Article 58 : Automatisation du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) 374

Article 59 : Dotation de soutien à l’investissement local 374

Après l’article 59 379

Article 60 : Répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) 381

Article additionnel après l’article 60 : Sortie progressive du mécanisme de pondération pour le calcul du potentiel fiscal agrégé des communautés d’agglomération issues de la transformation de syndicats d’agglomération nouvelle 386

Article additionnel après l’article 60 : Rapport du Gouvernement au Parlement sur les modalités de prise en compte dans la répartition des dotations et des fonds de péréquation des charges liées à l’accueil d’une population non permanente par les collectivités territoriales 388

Article additionnel après l’article 60 : Rapport sur les modalités envisageables de prise en compte dans la répartition de la dotation forfaitaire des surfaces comprises dans les sites Natura 2000 388

Article 61 : Modification des règles de répartition des dispositifs de péréquation horizontale 389

Après l’article 61 393

Article 62 : Revalorisation de la dotation pour les titres sécurisés 394

Après l’article 62 394

Remboursements et dégrèvements 395

Après l’article 62 395

Santé 397

Après l’article 62 397

Solidarité, insertion et égalité des chances 401

Article 63 : Évolution de la prime d’activité 401

Sport, jeunesse et vie associative 401

Article additionnel après l’article 63 : Création d’une annexe générale au projet de loi de finances présentant les dépenses publiques engagées relatives à l’accueil des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 401

Participations financières de l’État 402

Après l’article 63 402

Article additionnel près l’article 63 : Rapport du Gouvernement au Parlement faisant le bilan de la privatisation des autoroutes 404

Après l’article 63 405

ANNEXE : LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2018 409

EXAMEN DES ARTICLES DE SECONDE PARTIE

SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

Lors de sa réunion du jeudi 9 novembre 2017 après-midi, la commission a examiné les articles dits « de récapitulation » (articles 29 à 37) du présent projet de loi de finances.

TITRE PREMIER
AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I. – CRÉDITS DES MISSIONS

Article 29
Crédits du budget général

Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tire les conséquences de l’examen des crédits des missions et programmes du budget général de l’État au cours de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances.

Les crédits du budget général sont présentés dans les annexes relatives à chaque mission budgétaire et figurent à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

Le montant des crédits bruts ouverts sur le budget général est fixé à 444,8 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 441 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), au lieu de 446,3 milliards d’euros en AE et 427,4 milliards d’euros en CP en loi de finances initiale pour 2017 (1).

Les crédits nets du budget général, c’est-à-dire déduction faite des remboursements et dégrèvements, s’élèvent à 329,6 milliards d’euros en AE et 325,8 milliards d’euros en CP, au lieu de 337,4 milliards d’euros en AE et 318,5 milliards d’euros en CP en loi de finances initiale pour 2017.

L’évolution des crédits du budget général est commentée en détail dans la fiche n° 10 du tome I du présent rapport général (2).

*

* *

À l’occasion de l’examen des crédits des différentes missions, la commission a adopté trois amendements, constituant des propositions de modification de l’état B.

AMENDEMENTS DE MODIFICATION DE L’ÉTAT B ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Numéro d’amendement

Auteurs

Mission

Impact budgétaire

(en millions d’euros)

II-CF189

Joël Giraud, Sarah El Haïry, Perrine Goulet, Jean-René Cazeneuve, Christophe Jerretie, Jean-Paul Dugrègne, Christine Pires Beaune et Philippe Vigier

Sport, jeunesse et vie associative

30

II-CF208

Olivier Serva

Outre-mer

10

II-CF699

Olivia Gregoire, Xavier Roseren

Économie

1,9

Source : commission des finances.

L’impact des trois amendements adoptés est neutre en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur le total des crédits bruts ouverts sur le budget général.

Suivant l’avis du Rapporteur général, la commission adopte l’article 29 et l’état B, modifiés compte tenu des votes précédemment intervenus lors de l’examen successif des différentes missions.

*

* *

Article 30
Crédits des budgets annexes

Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tire les conséquences de l’examen des crédits des budgets annexes au cours de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances.

Les crédits correspondants sont présentés à l’état C annexé au présent projet de loi de finances.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES BUDGETS ANNEXES

(en millions d’euros)

Budget annexe

Loi de finances initiale pour 2017

Projet de loi de finances pour 2018

Autorisations d’engagement

Crédits
de paiement

Autorisations d’engagement

Crédits
de paiement

Contrôle et exploitation aériens

2 135,4

2 135,4

2 127,1

2 127,1

Publications officielles et information administrative

187,5

177,1

183,3

173,3

Total

2 322,8

2 312,5

2 310,4

2 300,4

Source : loi de finances initiale pour 2017 et présent projet de loi de finances.

Les crédits du budget annexe Contrôle et exploitation aériens sont en retrait de 0,4 % par rapport au niveau fixé en loi de finances initiale pour 2017.

Les crédits du budget annexe Publications officielles et information administrative sont en recul de 2,2 % en autorisations d’engagement et de 2,1 % en crédits de paiement par rapport au niveau fixé en loi de finances initiale pour 2017.

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 30 et l’état C sans modification.

*

* *

Article 31
Crédits des comptes d’affectation spéciale
et des comptes de concours financiers

Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tire les conséquences de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale (CAS) et des comptes de concours financiers (CCF) au cours de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances. Les crédits de ces comptes sont détaillés à l’état D annexé au présent projet de loi de finances.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES COMPTES SPÉCIAUX

(en millions d’euros)

Comptes spéciaux

LFI 2017

PLF 2018

Écart LFI 2017/PLF 2018

AE

CP

AE

CP

CP

CAS Aide à l’acquisition de véhicules propres

347,0

347,0

388,0

388,0

41,0

CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

1 378,8

1 378,8

1 337,2

1 337,2

– 41,6

CAS Développement agricole et rural

147,5

147,5

136,0

136,0

– 11,5

CAS Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

377,0

377,0

360,0

360,0

– 17,0

CAS Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

1 573,2

1 573,2

1 632,7

1 632,7

59,5

CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État

593,6

585,0

524,6

581,7

– 3,3

CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce

183,0

239,0

148,0

167,3

– 71,7

CAS Participations financières de l’État

6 500,0

6 500,0

5 000,0

5 000,0

– 1 500,0

CAS Pensions

57 654,0

57 654,0

58 411,0

58 411,0

757,0

CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

358,0

358,0

383,2

383,2

25,2

CAS Transition énergétique

6 983,2

6 983,2

7 184,3

7 184,3

201,1

Sous-total CAS

76 095,3

76 142,7

75 505,1

75 581,4

– 561,3

CCF Accords monétaires internationaux

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

CCF Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

16 464,2

16 464,2

16 578,5

16 578,5

114,3

CCF Avances à l’audiovisuel public

3 930,6

3 930,6

3 894,6

3 894,6

– 36,0

CCF Avances aux collectivités territoriales

105 695,2

105 695,2

107 064,4

107 064,4

1 369,2

CCF Prêts à des États étrangers

2 000,0

698,0

1 713,5

1 754,6

1 056,6

CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

105,5

105,5

100,3

100,3

– 5,2

Sous-total CCF

128 195,4

126 893,4

129 351,3

129 392,4

2 499,0

Total

204 290,7

203 036,1

204 856,4

204 973,8

1 937,7

Source : loi de finances initiale pour 2017 et présent projet de loi de finances.

Les crédits des CAS sont en baisse de 561 millions d’euros par rapport au niveau adopté en loi de finances initiale pour 2017.

Cela résulte principalement de deux mouvements contraires :

– une diminution des crédits du CAS Participations financières de l’État, à hauteur de 1,5 milliard d’euros, en particulier au titre des opérations en capital menées par l’État (augmentations de capital, dotations en fonds propres, avances d’actionnaire et prêts assimilés) ;

– une augmentation des crédits du CAS Pensions, à hauteur de 757 millions d’euros du fait de la dynamique propre de la dépense, corrélée notamment à l’augmentation des départs à la retraite.

Les crédits des CCF sont en augmentation de 2,5 milliards d’euros par rapport au niveau voté en loi de finances initiale pour 2017.

Cette augmentation résulte principalement de deux comptes :

– le CCF Avances aux collectivités territoriales, pour 1,4 milliard d’euros, en lien avec les avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes ;

– le CCF Prêts à des États étrangers, pour un milliard d’euros, du fait de prêts à l’Agence française de développement (AFD) en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers. Cela vise essentiellement à financer l’Association internationale de développement (AID), via l’AFD pour 800 millions d’euros.

En 2018, le solde des comptes spéciaux, qui regroupent également les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires visés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances, s’établirait à 1,4 milliard d’euros, en baisse de 3,8 milliards d’euros par rapport à la prévision révisée pour 2017.

ÉVOLUTION DU SOLDE DES PRINCIPAUX COMPTES SPÉCIAUX

(en milliards d’euros)

Comptes spéciaux

LFI 2017

Prévisions exercice 2017

Écart LFI 2018/ Prévisions exercice 2017

PLF 2018

CAS Pensions

2,2

2,0

– 0,2

2,5

CAS Participations financières de l’État

– 1,5

– 2,1

– 0,6

0,0

CAS Transition énergétique

0,0

0,5

0,5

0,0

CCF Avances aux collectivités territoriales

0,4

0,8

0,4

0,5

CCF Prêts à des États étrangers

– 0,1

– 0,1

0,0

– 1,4

CC Soutien financier au commerce extérieur

4,3

3,8

– 0,5

0,0

Autres comptes

0,1

0,3

0,2

– 0,2

Total

5,4

5,2

– 0,2

1,4

Source : présent projet de loi de finances.

Les comptes Participations financières de l’État, Transition énergétique et Soutien financier au commerce extérieur seraient de nouveau à l’équilibre en 2018.

Le solde du compte Prêts à des États étrangers serait négatif en lien avec les prêts à l’AFD exposés ci-dessus.

En 2018, le solde du compte Pensions serait de nouveau positif à 2,5 milliards d’euros, en raison de recettes supérieures aux dépenses. Le solde cumulé du compte s’élèverait à 5,2 milliards d’euros fin 2017, soit 7,7 milliards d’euros fin 2018.

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 31 et l’état D, sans modification.

*

* *

II. – AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

Article 32
Autorisations de découvert

Le présent article autorise les découverts des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires, qui sont détaillés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances. Les justifications des autorisations de découvert demandées sont quant à elles présentées dans les annexes relatives à chacune de ces deux catégories de comptes.

Approvisionnement de l’État et des forces armées en produits pétroliers, biens et services complémentaires

125

Cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire

23

Couverture des risques financiers de l’État

526

Exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de l’État

0

Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État

19 200

Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d’armement complexes

0

Opérations commerciales des domaines

0

Régie industrielle des établissements pénitentiaires

0,6

Renouvellement des concessions hydrauliques

6,2

Soutien financier au commerce extérieur

0

Total

19 881

DÉCOUVERTS DES COMPTES D’OPÉRATIONS MONÉTAIRES

(en millions d’euros)

Émission des monnaies métalliques

0

Opérations avec le Fonds monétaire international

0

Pertes et bénéfices de change

250

Total

250

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 32 et l’état E sans modification.

*

* *

TITRE II
AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 –
PLAFOND DES AUTORISATIONS

Article 33
Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Le présent article fixe les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.

En application du 6° du I de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (3), la première partie de loi de finances de l’année fixe le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ce plafond est fixé pour 2018, à l’article d’équilibre du présent projet de loi de finances (article 28), à 1 960 333 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 1 944 325 ETPT en loi de finances initiale pour 2017.

En seconde partie, la loi de finances détermine la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe, comme le prévoit le présent article. En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds donnent lieu à un vote unique.

L’évolution des plafonds des autorisations d’emplois par ministère par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 est la suivante.

ÉVOLUTION DES PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS PAR MINISTÈRE

(en équivalents temps plein travaillé – ETPT)

Ministère

Plafond des autorisations d’emplois prévu

LFI 2017

Plafond des autorisations d’emplois prévu

PLF 2018

Action et comptes publics

128 023

126 536

Agriculture et alimentation

30 530

30 362

Armées

273 280

274 580

Cohésion des territoires

597

573

Culture

11 189

11 148

Économie et finances

13 279

13 137

Éducation nationale

1 007 579

1 021 721

Enseignement supérieur, recherche et innovation

8 023

8 016

Europe et affaires étrangères

13 834

13 530

Intérieur

285 374

287 325

Justice

83 216

84 969

Outre-mer

5 505

5 525

Services du Premier ministre

11 315

11 536

Solidarités et santé

10 225

9 938

Transition écologique et solidaire

41 391

40 805

Travail

9 523

9 251

Total Budget général

1 932 883

1 948 952

Contrôle et exploitations aériens

10 679

10 677

Publications officielles et information administrative

763

704

Total Budgets annexes

11 442

11 381

Total général

1 944 325

1 960 333

Source : présent projet de loi de finances.

Au niveau global, le plafond des autorisations d’emplois pour le budget général s’élève à 1 948 952 ETPT, soit une augmentation de 16 069 ETPT par rapport au niveau fixé en loi de finances initiale pour 2017.

Le plafond des autorisations d’emplois pour les budgets annexes s’élève à 11 381 ETPT, soit un niveau en baisse de 61 ETPT par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

Au total, le plafond des autorisations d’emplois de l’État (budget général et budgets annexes) s’élève à 1 960 333 ETPT, en augmentation de 16 008 ETPT par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

Cela résulte principalement des éléments suivants :

– des mesures de transfert et de périmètre, à hauteur de 6 347 ETPT, correspondant à la transformation des contrats d’accompagnement d’élèves en situation de handicap (AESH) en contrats pérennes portés par le ministère de l’éducation nationale ;

– l’effet en année pleine des hausses d’effectifs intervenues en 2017 (+ 10 392 ETPT), dont 7 774 ETPT relèvent du ministère de l’éducation nationale.

Le Rapporteur général ne peut que regretter l’absence de présentation, à périmètre constant, de l’évolution du schéma d’emplois de l’État (budget général et budget annexes) par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Celle-ci avait été introduite dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2017. Elle permettait d’identifier les mouvements de créations et de suppressions de postes au sein des différents ministères.

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 33, sans modification.

*

* *

Article 34
Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

Le présent article arrête les plafonds des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État à 404 472 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour 2018 au lieu de 398 680 ETPT en loi de finances initiale pour 2017, soit une augmentation 5 792 emplois.

PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

(en ETPT)

Missions (opérateurs de l’État)

Plafond des autorisations d’emplois
LFI 2017

Plafond des autorisations d’emplois

PLF 2018

Écart

Action extérieure de l’État

6 846

6 765

– 81

Administration générale et territoriale de l’État

443

443

0

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

14 439

14 340

– 99

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

1 301

1 327

26

Cohésion des territoires

379

379

Culture

14 470

14 361

– 109

Défense

6 600

6 603

3

Direction de l’action du Gouvernement

611

597

– 14

Écologie, développement et mobilité durables

20 237

19 791

– 446

Économie

2 612

2 591

– 21

Égalité des territoires et logement

291

– 291

Enseignement scolaire

3 400

3 359

– 41

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

1 347

1 328

– 19

Immigration, asile et intégration

1 829

1 879

50

Justice

575

580

5

Médias, livre et industries culturelles

3 033

3 023

– 10

Outre-mer

127

127

0

Politique des territoires

96

– 96

Recherche et enseignement supérieur

259 352

259 376

24

Régimes sociaux et de retraite

337

319

– 18

Santé

2 253

1 658

– 595

Sécurités

267

267

0

Solidarité, insertion et égalité des chances

8 627

8 368

– 259

Sport, jeunesse et vie associative

580

580

0

Travail et emploi

48 161

55 558

7 397

Contrôle et exploitation aériens

812

812

0

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

34

41

7

Total

398 680

404 472

5 792

Source : loi de finances initiale pour 2017 et présent projet de loi de finances.

Cette hausse résulte essentiellement de mesures de périmètre (+ 7 249 ETPT), dont l’entrée dans le champ des opérateurs de l’établissement public chargé de la formation professionnelle des adultes (AFPA), qui représente 7 710 ETPT.

Pour autant, les effectifs des opérateurs de l’État devraient diminuer à hauteur de 1 276 ETP en 2018, selon le schéma d’emplois prévu par le présent projet de loi de finances. Les principales créations et suppressions d’emplois concernent les opérateurs :

– du ministère de la transition écologique et solidaire (– 496 ETP), notamment Voies navigables de France, les Agences de l’eau, l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, Météo-France, l’Institut national de l’information géographique et forestière et le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement ;

– du ministère du travail (– 347 ETP), principalement Pôle emploi ;

– du ministère des solidarités et de la santé (– 272 ETP), principalement les agences régionales de santé ;

– du ministère de l’agriculture et de l’alimentation (– 95 ETP), l’Agence de services et de paiement, FranceAgrimer et l’Institut français du cheval et de l’équitation ;

– et du ministère de l’intérieur (+ 57 ETP), dont 35 ETP pour l’Office français de l’immigration et de l’intégration et 15 ETP pour l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 34, sans modification.

*

* *

Article 35
Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière

Le présent article fixe le plafond des autorisations d’emplois des établissements à autonomie financière (EAF) pour 2018.

Cette disposition, prévue à l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 (4), complète les dispositifs de plafonnement des autorisations d’emplois de l’État et des opérateurs de l’État.

Elle est applicable aux emplois d’établissements dépourvus de la personnalité morale et qui ne constituent pas des opérateurs de l’État. Cette catégorie d’établissements est visée à l’article 66 de la loi de finances pour 1974 (5), qui prévoit qu’un décret en Conseil d’État détermine les conditions dans lesquelles « l’autonomie financière pourra être conférée à des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d’enseignement situés à l’étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères ».

Ces établissements relèvent du ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Leur liste est fixée par arrêté conjoint du ministre de l’économie et des finances et du ministre des affaires étrangères.

Le plafond des autorisations d’emplois s’applique uniquement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée.

PLAFONDS DES EMPLOIS DES ÉTABLISSEMENTS À AUTONOMIE FINANCIÈRE

(en équivalents temps plein – ETP)

Mission

Action extérieure de l’État

Plafond

LFI 2012

Plafond LFI 2013

Plafond

LFI 2014

Plafond LFI 2015

Plafond LFI 2016

Plafond LFI 2017

Plafond LFI 2017

Programme Diplomatie culturelle et d’influence

3 540

3 600

3 564

3 489

3 449

3 449

3 449

Source : lois de finances initiales.

Ce plafond, fixé à 3 449 ETP, est stable depuis la loi de finances initiale pour 2016.

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 35, sans modification.

*

* *

Article 36
Plafonds des emplois de diverses autorités publiques

Le présent article fixe le plafond des autorisations d’emplois des autorités publiques indépendantes (API) et des autorités administratives indépendantes (AAI) dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond des emplois rémunérés par l’État.

La loi de finances pour 2012 (6) a instauré la fixation de ce plafond d’autorisations d’emplois. Celle-ci avait également prévu la création d’une annexe générale au projet de loi de finances de l’année relative aux API et aux AAI dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État (7). Cette annexe générale est désormais prévue à l’article 23 de la loi du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes (8).

Ces dispositions sont de nature à améliorer l’information du Parlement, à renforcer le contrôle de l’évolution des effectifs au sein des API et des AAI, ainsi que le suivi de leurs dépenses. Cependant, le Rapporteur général ne peut que regretter la transmission tardive de l’annexe générale. Ainsi, celle-ci a été publiée seulement le 27 octobre en 2016. Pourtant, l’examen en seconde partie de cet article devrait laisser le temps au Gouvernement de transmettre ce document en temps utile.

Les plafonds d’emplois des autorités publiques indépendantes, fixés en loi de finances initiale, sont relativement stables sur moyenne période.

ÉVOLUTION DES PLAFONDS D’EMPLOIS DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

(en ETPT)

Autorité

LFI

2012

LFI

2013

LFI

2014

LFI

2015

LFI

2016

LFI 2017

PLF 2018

Écart entre LFI 2017 et PLF 2018

ACPR – Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

1 121

1 121

1 121

1 121

1 121

1 121

1 121

0

AFLD – Agence française de lutte contre le dopage

65

65

64

62

62

62

62

0

AMF – Autorité des marchés financiers

469

469

469

469

469

469

469

0

ARAFER – Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

52

56

59

63

68

75

75

0

CSA – Conseil supérieur de l’audiovisuel

284

284

284

284

0

H3C – Haut Conseil du commissariat aux comptes

43

50

50

55

58

61

65

+ 4

HADOPI – Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet

71

71

71

71

65

65

65

0

HAS – Haute Autorité de santé

409

411

394

395

394

395

395

0

MNE – Médiateur national de l’énergie

47

46

41

41

41

41

41

0

Total

2 277

2 289

2 269

2 561

2 562

2 573

2 577

+ 4

Source : lois de finances initiales, présent projet de loi de finances.

L’augmentation du plafond de 4 emplois entre 2017 et 2018 concerne exclusivement le Haut Conseil du commissariat aux comptes, afin de mettre en œuvre les nouvelles missions issues de l’ordonnance du 17 mars 2016 (9).

L’article 6 de l’ordonnance a redéfini en particulier les compétences du Haut Conseil relatives à l’inscription des commissaires aux comptes, à ses pouvoirs d’enquête, de sanction, à la supervision de la formation continue et à l’élaboration des normes applicables à la profession.

*

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 36, sans modification.

*

* *

TITRE III
REPORTS DE CRÉDITS DE 2017 SUR 2018

Article 37
Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

L’article 15 de la LOLF prévoit que les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs. Ce report est mis en place dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits, sur le même titre, du programme à partir duquel les crédits sont reportés.

S’agissant des crédits hors dépenses de personnel, cet article précise que « ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances ».

Le Parlement peut donc accorder au Gouvernement une souplesse de gestion permettant un report supérieur à 3 % des crédits initiaux du programme sur l’exercice budgétaire suivant, à la condition que ces crédits ne portent pas sur des dépenses de personnel.

Le présent article a pour objet de prévoir cette exception au titre de trois programmes au lieu de vingt-neuf programmes en loi de finances initiale pour 2017. Toutefois, le projet de loi de finances pour 2017 prévoyait cette exception pour six programmes. Le Gouvernement avait étendu cette exception à d’autres programmes en cours d’examen du projet de loi de finances.

Le montant de ces reports, non communiqué par le Gouvernement à la date de la rédaction du présent rapport général, sera présenté de manière prévisionnelle en loi de finances rectificative de fin d’année, puis définitive en loi de règlement pour 2017.

Les programmes concernés par la majoration des plafonds de reports de crédits de paiement sont les suivants.

PROGRAMMES CONCERNÉS PAR UNE MAJORATION DE REPORTS
DE CRÉDITS DE PAIEMENT

Mission

Programme

Motif de report

Aide publique au développement

Aide économique et financière au développement

Report d’une opération de traitement de dette d’un État étranger

Conseil et contrôle de l’État

Conseil d’État et autres juridictions administratives

Report sur 2018 du financement de travaux immobiliers

Administration générale et territoriale de l’État

Vie politique, cultuelle et associative

Délais de remboursements des dépenses de campagne des candidats aux élections présidentielle, législatives et sénatoriales

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article dispose que la hausse de 1,7 point de contribution sociale généralisée (CSG) prévue par l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, applicable à toutes les catégories de revenus à compter du 1er janvier 2018, sera déductible de l’assiette de l’impôt sur le revenu.

S’agissant des revenus du capital, le présent article tire également les conséquences de l’article 11 du présent projet de loi de finances, prévoyant la mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique sur une grande partie de ces revenus. Il en résulte que la déductibilité de la CSG sera circonscrite à ceux de ces revenus qui resteront soumis, de plein droit ou sur option du contribuable, à une imposition au barème de l’impôt sur le revenu.

Cette mesure devrait se traduire par la minoration de l’assiette de l’impôt sur le revenu à hauteur de 22,9 milliards d’euros en 2018 et par des pertes de recettes évaluées à 3,9 milliards d’euros en 2019, pour la seule prise en compte de la déductibilité de la hausse de CSG.

Au total, les effets consolidés de la « bascule » des cotisations salariales vers la CSG sur l’impôt sur le revenu devraient représenter :

– des pertes de recettes d’impôt sur le revenu de 590 millions d’euros en 2019 ;

– des recettes supplémentaires de l’ordre de 160 millions d’euros en 2020.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie a augmenté le taux de la CSG de 0,7 point sur les revenus du capital et de 0,4 point sur les pensions de retraite et d’invalidité, tandis que la loi de finances rectificative pour 2004 a rendu ces hausses de CSG déductibles de l’impôt sur le revenu.

La loi de finances pour 2013 est revenue sur la déductibilité de la hausse de 0,7 point sur les revenus du capital, la rendant non déductible.

● La contribution sociale généralisée (CSG) comporte juridiquement quatre contributions distinctes :

– la CSG sur les revenus d’activité (salaires, primes, intéressement, avantages en nature, avec une déduction forfaitaire de 1,75 % au titre des frais professionnels) et de remplacement (pensions de retraite et d’invalidité, allocations chômage (10), indemnités journalières de sécurité sociale, allocations de préretraite…), prévue par l’article L. 136-1 du code de la sécurité sociale ;

– la CSG sur les revenus du patrimoine, à laquelle sont notamment soumis les revenus fonciers, les rentes viagères à titre onéreux, les plus-values mobilières, en application de l’article L. 136-6 du même code ;

– la CSG sur les produits de placement, pour la plupart des revenus de capitaux mobiliers, ainsi que pour les plus-values immobilières, notamment, en application de l’article L. 136-7 du même code ;

– la CSG sur les gains et mises de jeu, prévue par l’article L. 136-7-1.

● S’agissant des revenus d’activité et de remplacement, sont assujetties à la CSG les personnes qui sont, cumulativement, domiciliées fiscalement en France et à la charge d’un régime obligatoire français d’assurance maladie.

S’agissant des revenus du capital, sont assujetties à la CSG les personnes qui sont domiciliées fiscalement en France. Néanmoins, sont également redevables de la CSG les non-résidents sur leurs revenus fonciers et sur leurs plus-values immobilières de source française, et ce depuis la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (11).

● Le taux de la CSG varie selon les différentes catégories de revenus, comme le retrace le tableau ci-après :

Catégories de revenus

Taux de CSG

Revenus d’activité

7,5 %

Revenus de remplacement

 

Pensions de retraite, préretraite et invalidité

6,6 %

Autres revenus de remplacement (allocations chômage, indemnités journalières de sécurité sociale…)

6,2 %

Revenus de remplacement des foyers fiscaux dont le revenu fiscal de référence (RFR) est inférieur à un certain seuil (14 375 euros pour un célibataire, 22 051 euros pour un couple) et supérieur au seuil conditionnant l’exonération (Cf. ligne suivante)

3,8 %

Revenus de remplacement des foyers fiscaux dont le RFR est inférieur à un certain seuil (10 996 euros pour un célibataire, 16 868 euros pour un couple)

0 %

Revenus du capital

8,2 %

Revenus du patrimoine

8,2 %

Produits de placement

8,2 %

Produits des jeux

6,9 %/9,5 %/12 %

● Ses recettes nettes ont atteint 97 milliards d’euros en 2016, dont environ 69 % au titre de la CSG pesant sur les revenus d’activité, 19,3 % sur les revenus de remplacement et 10,7 % sur les revenus du capital.

ÉVOLUTION DU MONTANT DE LA CSG DEPUIS 2010

(en millions d’euros)

Revenus

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

CSG brute sur

84 006

86 677

90 413

91 176

92 526

95 064

97 457

Revenus d’activité

59 514

60 773

63 262

63 814

64 813

66 341

67 573

Revenus de remplacement

15 101

15 552

16 142

16 891

17 652

18 515

18 845

Revenus du capital

8 779

9 822

10 420

9 910

9 509

9 670

10 440

dont revenus du patrimoine

3 763

3 940

4 324

4 686

4 408

4 579

5 043

dont revenus de placement

5 016

5 882

6 096

5 224

5 101

5 091

5 397

Jeux

400

349

351

349

346

355

365

Majorations et pénalités

212

181

238

212

205

183

234

CSG nette (après consolidation et reprises)

83 054

86 551

89 906

90 483

91 702

94 258

97 004

Source : rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale.

B. LA DÉDUCTIBILITÉ D’UNE PART MAJORITAIRE DE LA CSG POUR LES REVENUS D’ACTIVITÉ ET DE REMPLACEMENT

Selon la qualification retenue par le Conseil constitutionnel dans sa décision sur la loi de finances initiale pour 1991 (12), qui créait la CSG, cette contribution est une « imposition de toute nature », du fait de l’absence de contrepartie à son versement, à la différence des cotisations sociales, qui, elles, ouvrent des droits et avantages servis par les régimes de sécurité sociale (13).

De façon générale, la règle fiscale de droit commun est que les impôts de même nature ne sont pas déductibles entre eux. Toutefois, depuis 1997, une partie de la CSG est déductible de l’assiette de l’impôt sur le revenu, en application de l’article 154 quinquies du code général des impôts (CGI) introduit par la loi de finances pour 1997 (14), pour des parts variables selon les catégories de revenus.

1. La part déductible de la CSG résulte de la substitution de la CSG à des cotisations salariales en 1997 et 1998

Les modalités de déductibilité de la CSG résultent des conditions de sa création et de son extension au cours des années.

● Lorsque la loi de finances pour 1991 (15) a institué la CSG au taux de 1,1 %, elle n’avait pas prévu sa déductibilité à l’assiette de l’impôt sur le revenu, puisque la CSG se substituait alors à des cotisations patronales de sécurité sociale, destinées à la branche « famille » et que l’objectif recherché était de renforcer la progressivité d’ensemble de l’imposition des revenus.

Puis, lors de l’augmentation de 1,3 % du taux de la CSG réalisée par la première loi de finances rectificative pour 1993 et destinée à financer le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), la déductibilité de cette augmentation de la CSG avait été prévue (16) ; toutefois, la loi de finances pour 1994 (17) est revenue sur cette décision en réaffirmant le caractère non déductible de la CSG. Telle est l’origine de la part de 2,4 % de CSG non déductible que l’on retrouve aujourd’hui pour les revenus d’activité et de remplacement.

● En revanche, lorsque le taux de la CSG sur les revenus d’activité a été augmenté par les lois de financement de la sécurité sociale pour 1997 et pour 1998 (18), à hauteur de 1 point puis de 4,1 points, la CSG venait se substituer à des cotisations salariales d’assurance maladie qui étaient déductibles de l’assiette de l’impôt sur le revenu (19). A donc été prévue une déductibilité des augmentations de taux de CSG correspondant une substitution à des cotisations déductibles (20). L’absence de déductibilité de ces 5,1 points de CSG aurait conduit à majorer significativement le revenu imposable des salariés, alors même que le basculement de cotisations maladie vers la CSG était également destiné à accroître leur pouvoir d’achat.

Cette déductibilité a concerné l’intégralité de la CSG, y compris celle portant sur les revenus de remplacement (pour lesquels la CSG a augmenté de 1 point en 1997 puis de 2,8 points en 1998) et les revenus du capital, qui pourtant n’étaient pas auparavant soumis à cotisations.

● En 2004, la CSG sur les revenus du capital a été augmentée de 0,7 point, pour être portée à 8,2 %, et celle sur les pensions de retraite, préretraite et invalidité a été augmentée de 0,4 point, passant de 6,2 à 6,6 % (21). La loi de finances rectificative pour 2004 (22) a prévu la déductibilité de ces augmentations de CSG, maintenant la part non déductible à 2,4 points pour chacune des composantes de la CSG.

Toutefois, la loi de finances pour 2013 est revenue sur la déductibilité de la hausse de 0,7 point pour la CSG sur les revenus du capital, ce qui a porté la part non-déductible à 3,1 points (voir infra).

● En application du I de l’article 154 quinquies du CSG, la part déductible de la CSG pour les revenus d’activité s’élève à 5,1 %. S’agissant des revenus de remplacement, lorsque leurs titulaires relèvent du taux de 6,6 % ou de 6,2 %, la part déductible est de respectivement 4,2 % ou 3,8 %. Pour les personnes relevant du taux réduit à 3,8 %, la totalité de la CSG acquittée est déductible du revenu imposable.

PART DE CSG DÉDUCTIBLE ET NON DÉDUCTIBLE
POUR LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE REVENUS

Catégories de revenus

CSG déductible

CSG non déductible

Total

Part de CSG déductible

Revenus d’activité

5,1

2,4

7,5

68 %

Revenus de remplacement

       

Pensions de retraite, préretraite et invalidité

4,2

2,4

6,6

63,6 %

Autres revenus de remplacement

3,8

2,4

6,2

61,3 %

Revenus de remplacement-taux réduit

3,8

0

3,8

100 %

Revenus de remplacement-exonération

0

0

0

Revenus du capital

       

Revenus du patrimoine

5,1

3,1

8,2

62,2 %

Produits de placement

5,1

3,1

8,2

62,2 %

● Le Conseil constitutionnel a été amené à se prononcer sur la déductibilité de la CSG de l’assiette de l’impôt sur le revenu, notamment dans sa décision sur la loi de finances pour 2013 (23). Il a estimé que « le principe d’égalité devant les charges publiques ne fait pas obstacle à ce que le législateur, dans l’exercice des compétences qu’il tient de l’article 34 de la Constitution, rende déductible un impôt de l’assiette d’un autre impôt ou modifie cette déductibilité, dès lors qu’en modifiant ainsi la charge pesant sur les contribuables, il n’entraîne pas de rupture caractérisée de l’égalité entre ceux-ci ».

Il reprenait les termes utilisés dans sa décision de 1993 sur la loi de finances rectificative pour 1993 (24). Il avait alors admis la déductibilité de la hausse de CSG de 1,3 point, en jugeant qu’en l’espèce, « la déduction opérée par la loi, qui [était] au demeurant partielle et limitée dans son montant par un mécanisme de plafonnement, ne remet[tait] pas en cause le caractère progressif du montant de l’imposition globale du revenu des personnes physiques ; qu’elle ne saurait, par suite, être regardée comme contraire à l’article 13 de la Déclaration de 1789 ».

Comme le relève le rapport particulier sur le cadre juridique de réformes de l’impôt sur le revenu et de la CSG du Conseil des prélèvements obligatoires, publié en 2015 (25), la déductibilité ou non de la CSG de l’assiette de l’impôt sur le revenu constitue un choix du législateur, soumis uniquement au contrôle de cohérence qui est exercé par le Conseil constitutionnel entre les buts poursuivis et les moyens mis en œuvre pour les atteindre.

2. Les interactions entre CSG et impôt sur le revenu

● Pour la détermination des bases d’imposition à l’impôt sur le revenu, la CSG acquittée sur les revenus d’activité et les revenus de remplacement est déductible l’année de son paiement, à hauteur de 5,1 points, 4,2 points ou 3,8 points du montant des traitements, salaires et pensions payés et des avantages en nature accordés, avant application de la déduction forfaitaire ou au réel des frais professionnels, ou de l’abattement forfaitaire de 10 % sur les pensions.

● La déductibilité d’une partie de la CSG de l’assiette de l’impôt sur le revenu se traduit mécaniquement par des interactions entre les deux impositions : une hausse nette de la CSG déductible se traduit par une diminution des recettes d’impôt sur le revenu, et inversement, une baisse de la CSG déductible emporte une hausse des recettes d’impôt sur le revenu.

Exemple : un salarié perçoit un salaire brut mensuel de 3 200 euros, soit un salaire net perçu de 2 489 euros (après déduction des cotisations sociales, de la CSG et de la contribution au remboursement de la dette sociale – CRDS).

La CSG acquittée s’établit à 235,8 euros, dont 160,3 euros de CSG déductible de l’assiette de l’impôt sur le revenu et 75,5 euros de CSG non déductible.

Son salaire net imposable s’élève à 2 489 euros + 75,5 euros de CSG non déductible [+ 15,7 euros de CRDS non déductible] = 2 580,20 euros.

Ø Le revenu net imposable annuel est égal à 30 962 euros, soit un RFR de 27 866 euros (après déduction forfaitaire de 10 % pour frais professionnels). L’impôt sur le revenu à acquitter s’élève à 2 710 euros (26).

Ø Si la CSG était intégralement déductible, le revenu net imposable s’élèverait à 30 056 euros (la CRDS n’étant pas déductible), soit un RFR de 27 050 euros. L’impôt sur le revenu serait égal à 2 465 euros.

Ø Si la CSG n’était pas du tout déductible, le revenu net imposable s’élèverait à 32 886 euros, soit un RFR de 29 597 euros. L’impôt sur le revenu serait égal à 3 229 euros.

● Les sommes en jeu sont considérables, puisque la déductibilité de la CSG sur les différentes catégories de revenus se traduit par des moindres recettes d’impôt sur le revenu évaluées à 11 milliards d’euros, selon les estimations réalisées par la direction générale du Trésor en 2014, évoquées par le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires précité intitulé Impôt sur le revenu, CSG, quelles réformes ?, de février 2015.

Inversement, rendre déductibles les 2,4 ou 3,1 points de CSG qui ne le sont pas aujourd’hui se traduirait par des pertes de recettes qui ont été évaluées à 5 milliards d’euros par la direction de la législation fiscale en 2013, ainsi que l’indiquait la Cour des comptes dans son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de 2013.

C. LA DÉDUCTIBILITÉ DE LA CSG PESANT SUR LES REVENUS DU CAPITAL

Les revenus du capital sont actuellement soumis aux prélèvements sociaux au taux global de 15,5 %, dont 8,2 % au titre de la seule CSG. Sur cette fraction de 8,2 %, 5,1 points sont déductibles de l’impôt sur le revenu lorsque ces revenus du capital sont imposés au barème.

Compte tenu de l’augmentation de cette CSG de 1,7 point prévue par l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, le présent article prévoit d’ajuster cette déductibilité de la CSG en la faisant passer de 5,1 à 6,8 points.

Par comparaison aux revenus d’activité ou de remplacement, dans leur ensemble imposables au barème de l’impôt sur le revenu, les revenus du capital n’y sont soumis qu’en partie ; de ce fait, la déductibilité de la CSG est limitée à cette seule partie des revenus du capital.

Compte tenu de la mise en place du prélèvement forfaitaire unique (PFU) prévue par l’article 11 du présent projet de loi de finances, la part de ces revenus soumis au barème de l’impôt sur le revenu devrait en outre devenir plus marginale.

De ce fait, l’augmentation de la déductibilité prévue par le présent article aura des conséquences budgétaires limitées.

1. Une déductibilité circonscrite aux revenus du capital imposés au barème de l’impôt sur le revenu

Actuellement, les articles L. 136-6 et L. 136-7 du code de la sécurité sociale définissent les revenus du capital comme l’ensemble constitué des revenus du patrimoine et les revenus de placement.

Si la distinction entre ces deux catégories de revenus du capital semble reposer sur un critère économique, elle vise en réalité à séparer ces revenus en fonction des modalités selon lesquelles les prélèvements sociaux pesant sur ces revenus sont recouvrés :

– pour les revenus du patrimoine, les prélèvements sociaux sont perçus par voie de rôle en année N + 1 en même temps que l’impôt sur le revenu ; le fait que ces revenus soient prélevés par voie de rôle signifie en règle générale qu’ils sont actuellement imposés au barème de l’impôt sur le revenu (IR) ;

– pour les revenus de placement, les prélèvements sociaux sont perçus par le biais d’un prélèvement à la source encaissé directement lors du paiement de ces sommes.

Le tableau ci-dessous offre une vision d’ensemble des revenus du capital en fonction du mode de leur mode d’imposition.

L’IMPOSITION DES REVENUS DU CAPITAL

Catégorie de revenus

Modalités d’imposition à l’IR

Les revenus de placement

Revenus de l’assurance-vie soumis au prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) (à défaut d’option pour le barème de l’IR)

– PFL au titre de l’IR de 35 % (si le contrat a moins de quatre ans), de 15 % (entre quatre et huit ans) ou 7,5 % (plus de huit ans) perçu en année N

– Pour les contrats de plus de huit ans, le montant des gains contenus dans le rachat du contrat fait l’objet d’un abattement annuel de 4 600 euros pour une personne seule et 9 200 euros pour un couple (valable au PFL comme au barème)

– Prélèvements sociaux de 15,5 % perçus au même moment que le prélèvement forfaitaire

Intérêts d’obligations soumis à PFL

– Prélèvement libératoire du barème de l’IR de 5 % dans le cadre du mécanisme solidaire de don à des œuvres d’intérêt général

– Prélèvement libératoire du barème de l’IR de 75 % lorsque les intérêts sont versés à un bénéficiaire établi dans un État ou territoire non coopératif (ETNC)

– Prélèvement libératoire du barème de l’IR de 60 % applicable aux bons anonymes

– Prélèvements sociaux de 15,5 % perçus au même moment que le prélèvement forfaitaire

Revenus de capitaux mobiliers soumis au prélèvement forfaitaire obligatoire (PFO) non libératoire du barème

– En application des articles 125 A et 117 quater du CGI, les revenus de capitaux mobiliers sont soumis à un PFO respectivement de 21 % pour les dividendes et de 24 % pour les intérêts d’obligations, lorsque l’établissement payeur se situe en France

– Prélèvements sociaux de 15,5 % perçus au même moment que le prélèvement forfaitaire

Plus-values immobilières

– Imposition selon un taux forfaitaire au titre de l’IR de 19 % et de 15,5 % au titre des prélèvements sociaux

– Ces impositions sont encaissées au moment de la mutation immobilière

Produits de l’épargne logement

– Les produits des comptes épargne logement sont exonérés d’IR mais pas des prélèvements sociaux qui sont perçus au moment de leur inscription en compte

– Les produits des plans d’épargne logement sont exonérés d’IR pendant les douze premières années du plan puis soumis au barème de l’IR ; les prélèvements sociaux

Les revenus du patrimoine

Revenus fonciers

– Imposition au barème de l’IR en année N + 1 ; perception des prélèvements sociaux au taux de 15,5 %

– Imputation possible du déficit foncier sur le revenu global à hauteur de 10 700 euros puis report éventuel du surplus sur les dix années suivantes

– Modalités complexes de prise en compte des charges déductibles du revenu foncier brut

– Option possible pour le régime micro-foncier avec un abattement forfaitaire de 30 % au titre des charges

Rentes viagères à titre onéreux

– Imposition au barème de l’IR en année N + 1 ; perception des prélèvements sociaux au taux de 15,5 %

– Seule une fraction de la rente est intégrée au barème, en fonction de l’âge du bénéficiaire (de 70 % avant cinquante ans jusqu’à 30 % après soixante-neuf ans)

Revenus de capitaux mobiliers non soumis à un prélèvement forfaitaire

Dividendes d’actions :

– Imposition au barème de l’IR (depuis 2013) et prélèvements sociaux de 15,5 %, en année N + 1

– PFO (à la source) de 21 % en année N

– Abattement de 40 % pour éviter la double imposition (au niveau de l’entreprise et de l’actionnaire)

Intérêts d’obligations :

– Imposition au barème de l’IR (depuis 2013) et prélèvements sociaux de 15,5 %, en année N + 1

– PFO (à la source) de 24 % en année N (sauf quand le revenu fiscal de référence est inférieur à 25 000 euros, ou 50 000 euros pour un couple)

– Prélèvement à la source à 24 % libératoire du barème lorsque le montant total annuel des intérêts est inférieur à 2 000 euros

Plus-values mobilières, gain d’acquisition d’actions gratuites, plus-values en report d’imposition

– Imposition au barème de l’IR (depuis le 1er janvier 2013) et prélèvements sociaux de 15,5 %, en année N + 1

– Pas de prélèvement à la source ;

– Deux abattements de la plus-value pour durée de détention :

• Abattement de droit commun (50 % après deux ans, 65 % après huit ans)

• Abattement renforcé pour les start up (50 % après un an, 65 % après quatre ans, 85 % après huit ans)

– Abattement fixe de 500 000 euros pour les dirigeants de PME partant à la retraite

Conformément à la jurisprudence constitutionnelle, la déductibilité de la CSG perçue sur les revenus du capital est limitée aux cas où ces revenus sont imposés au barème de l’impôt sur le revenu, à l’exclusion des cas où l’imposition est réalisée à un taux proportionnel.

Le Conseil constitutionnel a, en effet jugé, dans sa décision sur la loi de finances pour 1998 (27), qu’« il appartenait au législateur de prévoir, afin de ne pas remettre en cause le caractère progressif du montant de l’imposition du revenu des personnes physiques, que la déductibilité partielle de la contribution sociale généralisée continuerait à ne bénéficier qu’aux revenus et produits soumis au barème progressif de l’impôt sur le revenu et non à ceux soumis à un taux proportionnel ».

Cette décision emporte des modalités pratiques de déductibilité différentes suivant qu’il s’agit de revenus du patrimoine ou de revenus de placement :

– les prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine perçus en année N sont recouvrés par voie de rôle en année N + 1 en même temps que l’impôt sur le revenu. La part déductible de la CSG sur ces revenus est déduite en année N + 2 à l’occasion de la liquidation de l’impôt sur le revenu de l’année N + 1. Le montant admis en déduction figure alors sur l’avis d’imposition ;

– les revenus de placement dont les prélèvements sociaux font l’objet d’une retenue à la source en année N voient la CSG déduite, lorsque ces revenus sont soumis au barème de l’impôt sur le revenu, à l’occasion de la liquidation de cet impôt en année N + 1.

2. Évolution historique de cette déductibilité

Le tableau ci-dessous synthétise l’évolution des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, dont la CSG, ainsi que la part de cette CSG déductible lorsque ces revenus sont soumis au barème de l’impôt sur le revenu.

LES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX SUR LES REVENUS DU CAPITAL
ET LA PART DÉDUCTIBLE DE LA CSG

Année

Total des prélèvements sociaux

dont CSG

Part de la CSG déductible (en points)

Part de la CSG non déductible (en points)

1976/1966

0 %

1984

1 %

1985

1 %

1987

2 %

1991

3,1 %

1,1 %

1993

4,4 %

2,4 %

1996

4,9 %

2,4 %

1997

5,4 %

3,4 %

1

2,4

1998

10 %

7,5 %

5,1

2,4

2004

10,3 %

7,5 %

5,1

2,4

2005

11 %

8,2 %

5,8

2,4

2008

11 %

8,2 %

5,8

2,4

2009

12,1 %

8,2 %

5,8

2,4

1er janvier 2011

12,3 %

8,2 %

5,8

2,4

1er octobre 2011

13,5 %

8,2 %

5,8

2,4

1er janvier 2012

13,5 %

8,2 %

5,8

2,4

1er juillet 2012

15,5 %

8,2 %

5,8

2,4

1er janvier 2013

15,5 %

8,2 %

5,1

3,1

1er janvier 2018

17,2 %

9,9 %

6,8

3,1

Si l’augmentation de la part déductible de la CSG a « suivi » l’augmentation de cette contribution depuis 1997, de manière à conserver constante la part non déductible à 2,4 points, tel n’a pas été le choix opéré par le législateur à compter du 1er janvier 2013, lorsque l’essentiel des revenus du capital ont été soumis au barème de l’impôt sur le revenu.

Dans un objectif essentiellement de rendement budgétaire, la part non déductible de la CSG a été augmentée à 3,1 points, alors même que celle afférente aux revenus d’activité et de remplacement est restée fixe à 2,4 points, introduisant une différence entre la taxation, au titre des prélèvements sociaux, des revenus du travail et des revenus du capital.

Selon le Rapporteur général, cette augmentation de la part non déductible devait rapporter 61 millions d’euros en 2013 et 119 millions d’euros à compter de 2014.

Celui-ci relevait d’ailleurs le fait que cette augmentation introduisait pour la première fois une différence de traitement entre les revenus du travail et ceux du capital qui pourrait entraîner une rupture d’égalité entre catégorie de revenus. Dans sa décision sur la loi de finances pour 1998 précitée (28), concernant l’augmentation de la CSG à 7,5 %, le Conseil constitutionnel avait, en effet, relevé que l’augmentation alors réalisée de la part de la CSG déductible « n’a ni pour objet, ni pour effet de traiter les revenus et produits du patrimoine différemment des autres revenus au regard de la déductibilité de la contribution sociale généralisée ; qu’en effet, ces revenus et produits, dans leur ensemble, bénéficient de cette déductibilité dès lors qu’ils sont soumis au barème progressif de l’impôt sur le revenu ».

Dans le considérant 47 de sa décision sur la loi de finances pour 2013 (29), le Conseil constitutionnel a toutefois validé ce traitement différencié eu égard à son caractère limité : « Considérant, en l’espèce, que la réduction de la part de la contribution sociale généralisée sur les revenus du patrimoine et les produits de placement admise en déduction de l’assiette de l’impôt sur le revenu a pour effet d’augmenter les recettes fiscales et d’accroître le caractère progressif de l’imposition globale des revenus du patrimoine et des produits de placement des personnes physiques ; que cette réduction de la déductibilité, qui ne porte que sur la contribution sociale généralisée sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, demeure limitée ; que son incidence sur la majoration du taux d’imposition des revenus du patrimoine et des produits de placement soumis au barème de l’impôt sur le revenu ne saurait, par suite, conduire à la regarder comme entraînant une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ».

3. Le dispositif de l’article 154 quinquies du code général des impôts en vigueur

L’article 154 quinquies du CGI en vigueur dresse la liste exhaustive des revenus du capital qui, en raison de leurs modalités d’imposition, sont éligibles à la déductibilité de la CSG. Il s’agit :

– des revenus fonciers ;

– des rentes viagères constituées à titre onéreux ;

– des revenus de capitaux mobiliers, à l’exception de ceux qui ont déjà supporté les prélèvements sociaux dans la catégorie des revenus de placement ;

– des plus-values mobilières, y compris les distributions d’un fonds commun de placement à risques, d’un fonds professionnel spécialisé ou d’un fonds professionnel de capital investissement, les plus-values d’un organisme de placement en valeurs mobilières (OPCVM) et les gains réalisés par le biais d’une fiducie ou d’une société de capital-risque.

Cette catégorie comprend également la part du gain d’acquisition d’une action gratuite qui, bien qu’imposée dans la catégorie des traitements et salaires, bénéficie actuellement de l’application des abattements pour durée de détention prévus par l’article 150-0 D ou 150-0 D ter du CGI.

N’entrent pas dans cette catégorie, pour l’application de la déductibilité de la CSG, les plus-values professionnelles de long terme, imposées au titre de l’impôt sur le revenu au taux proportionnel de 16 % (en application de l’article 39 quindecies du CGI), les gains liés aux bons de souscription de parts de créateurs d’entreprises (BSPCE), imposés au taux proportionnel de 19 %, ainsi que les gains liés au rachat anticipé d’un plan d’épargne en actions (imposés, suivant la date du rachat, au taux proportionnel de 22,5 % ou 19 %). Les actions gratuites et les stock-options imposées, en application de régime antérieur au 28 septembre 2012, à un taux proportionnel sont également exclues de cette catégorie ;

– de l’ensemble des revenus entrant dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), des bénéfices non commerciaux (BNC) ou des bénéfices agricoles (BA) qui ne sont pas soumis aux prélèvements sociaux sur les revenus d’activité ou de remplacement ;

– des revenus de l’assurance-vie dont l’imposition est réalisée, sur option du redevable, au barème de l’impôt sur le revenu.

L’article 154 quinquies en vigueur prévoit, par ailleurs, que la CSG afférente aux plus-values mobilières bénéficiant de certains abattements est déductible dans la limite du montant imposable de chacun de ces gains.

Il s’agit :

– des gains liés à la cession d’une petite ou moyenne entreprise (PME) lorsque son dirigeant prend sa retraite, qui bénéficient actuellement d’un abattement fixe de 500 000 euros (en application de l’article 150-0 D ter du CGI) ;

– des gains bénéficiant des abattements pour durée de détention prévus par l’article 150-0 A du CGI, c’est-à-dire l’abattement pour durée de détention de droit commun (qui aboutit à un abattement de 65 % de cette plus-value après huit ans de détention) ou l’abattement renforcé pour les dirigeants d’une PME de moins de dix ans (qui aboutit à un abattement maximal de 85 % de cette plus-value après huit ans de détention).

Exemple

En 2014, à l’occasion de son départ à la retraite, un dirigeant de PME réalise une plus-value de 600 000 euros pour la cession de ses titres qu’il détient depuis plus de huit ans. Il bénéficie de l’abattement fixe de 500 000 euros et de l’abattement pour durée de détention renforcé.

Pour l’imposition des revenus de l’année 2014, cette plus-value est soumise à la CSG au taux de 8,2 % sur la totalité du gain, soit 49 200 euros.

Pour l’imposition au titre de l’impôt sur le revenu, la plus-value est soumise au barème de l’impôt sur le revenu après application de l’abattement fixe de 500 000 euros et, pour le surplus éventuel, de l’abattement pour durée de détention renforcé.

La plus-value imposable est donc de 15 000 euros (= 600 000 euros – 500 000 euros × 15 %).

Alors que la CSG déductible aurait dû atteindre 5,1 % de la plus-value, soit 30 600 euros, elle ne sera déductible que dans la limite de 15 000 euros.

II. LE CONTEXTE DE LA RÉFORME : LA HAUSSE DE 1,7 POINT DE CSG DANS LE CADRE DE LA « BASCULE » DE COTISATIONS SALARIALES VERS LA CSG

● Le présent article est directement corrélé aux dispositions de l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, qui rehausse le taux de la CSG de 1,7 point, pour toutes les catégories de revenus, en contrepartie d’une diminution des cotisations salariales(30), se traduisant par une mise à contribution plus forte des revenus du capital et des pensions de retraite pour le financement de la protection sociale.

Cette « bascule » de cotisations salariales sur la CSG ainsi que les différentes mesures d’adaptation prévues pour certaines catégories d’actifs sont présentées à grands traits dans le commentaire, dans le présent rapport général, de l’article 47 relatif à la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité, ainsi que, de façon détaillée, dans le rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 fait au nom de la commission des affaires sociales.

● L’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 augmente de 1,7 point le taux de CSG pour les différentes catégories de revenus :

– le taux de la CSG sur les revenus d’activité est porté de 7,5 % à 9,2 % ;

– le taux de la CSG sur les revenus du patrimoine et sur les produits de placement est porté de 8,2 % à 9,9 % ;

– le taux de la CSG sur les jeux exploités par la Française des jeux est porté de 6,9 % à 8,6 %, celui de la CSG sur les jeux de casino est porté de respectivement 9,5 % et 12 % à 11,2 % et 13,7 % ;

– le taux de la CSG sur les revenus de remplacement est porté de 6,6 % à 8,3 %.

S’agissant des revenus de remplacement, ne sont concernés par la hausse de 1,7 point que les revenus aujourd’hui assujettis au taux de 6,6 %, soit les pensions de retraite et d’invalidité perçues par des personnes dont RFR de l’année N – 2 est supérieur aux seuils déterminés par le 2° du III de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, à savoir, pour l’année 2017, 14 375 euros pour une personne seule et 22 051 euros pour un couple.

En revanche, les autres revenus de remplacement, notamment les allocations chômage et les indemnités journalières de sécurité sociale, relevant du taux de CSG de 6,2 %, ne se trouvent pas dans le champ de la hausse de CSG. Les titulaires de pensions de retraite ou d’invalidité bénéficiant du taux réduit de CSG de 3,8 %, ou d’une exonération, ne sont pas concernés non plus.

● La hausse du taux de la CSG devrait se traduire par des recettes supplémentaires évaluées à 22,9 milliards d’euros en 2018, qui sont ventilées comme suit entre les différentes catégories de revenus :

VENTILATION DES RECETTES SUPPLÉMENTAIRES
ISSUES DE LA HAUSSE DE 1,7 POINT DE CSG EN 2018

Nature des revenus

Montant de recettes supplémentaires de CSG

Revenus d’activité

16,1

Dont actifs privés

11

Dont actifs public

3

Dont travailleurs indépendants

2,1

Revenus de remplacement

4,5

Revenus du capital

2,2

Jeux

0,1

Total

22,9

Source : évaluation préalable du présent article.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA DÉDUCTIBILITÉ DE LA HAUSSE DE 1,7 POINT DE CSG SUR LES REVENUS D’ACTIVITÉ ET DE REMPLACEMENT

1. Le droit proposé

● Parallèlement à la hausse de CSG prévue à l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, l’alinéa 2 ( du I) du présent article majore de 1,7 point la part déductible de la CSG sur les revenus d’activité et de remplacement prévue par l’article 154 quinquies du CGI :

– la part de CSG déductible est portée de 5,1 à 6,8 points pour les revenus d’activité ;

– la part de CSG déductible est portée de 4,2 à 5,9 points pour les pensions de retraite et d’invalidité soumises à taux plein (le 1° du I effectue aussi la coordination nécessaire pour le taux de CSG applicable à ces revenus de remplacement, qui passe de 6,6 % à 8,3 %).

L’alinéa 8 (III) prévoit que la hausse de la part déductible de CSG s’applique à compter de l’imposition des revenus de l’année 2018, corrélativement à l’application de l’augmentation de CSG, à compter du 1er janvier 2018.

● Le tableau ci-après récapitule l’évolution de la part de CSG déductible et non déductible, avant et après la réforme :

ÉVOLUTION DE LA PART DE CSG DÉDUCTIBLE ET NON DÉDUCTIBLE POUR LES REVENUS D’ACTIVITÉ ET DE REMPLACEMENT

Catégories de revenus

Droit existant

Droit proposé

CSG déductible

CSG non déductible

Total

Proportion de CSG déductible

CSG déductible

CSG non déductible

Total

Proportion de CSG déductible

Revenus d’activité

5,1

2,4

7,5

68 %

6,8

2,4

9,2

73,9 %

Revenus de remplacement

               

Pensions de retraite, préretraite et invalidité

4,2

2,4

6,6

63,6 %

5,9

2,4

8,3

71,1 %

Autres revenus de remplacement

3,8

2,4

6,2

61,3 %

3,8

2,4

6,2

61,3 %

Revenus de remplacement-taux réduit

3,8

0

3,8

100 %

3,8

0

3,8

100 %

Revenus de remplacement-exonération

0

0

0

0

0

0

2. Les effets de la réforme selon les catégories de revenus

La solution retenue, à savoir rendre déductible de l’impôt sur le revenu la hausse de CSG réalisée parallèlement à une baisse de cotisations sociales, elles-mêmes déductibles, s’inscrit dans la continuité des précédentes réformes de « bascule » réalisées en 1997 et 1998 – les deux hausses de CSG ayant été rendues déductibles pour toutes les catégories de revenus.

Les effets de la mesure proposée ne sont pas les mêmes pour les revenus d’activité, d’une part, et les revenus de remplacement, d’autre part.

a. Une hausse du revenu imposable égale à celle du revenu effectivement perçu, pour les personnes percevant des revenus d’activité

● Dans le cadre de la bascule de cotisations salariales vers la CSG, les personnes percevant des revenus d’activité bénéficieront d’un allégement de cotisations sociales (31), et le cas échéant du versement d’une prime compensatrice (pour les fonctionnaires qui ne bénéficient pas des allégements de cotisations, ou n’en bénéficient que pour partie), parallèlement à la hausse de 1,7 point de la CSG.

De ce fait, in fine, leur revenu net imposable a vocation à augmenter – à hauteur de 0,53 point de revenu brut pour les neuf premiers mois de 2018, puis de 1,48 point à compter du 1er octobre 2018 (32) pour les salariés du secteur privé et d’une part variable pour les travailleurs indépendants percevant un revenu inférieur à 43 000 euros – ou à rester stable, pour les travailleurs indépendants percevant un revenu supérieur à 43 000 euros et les fonctionnaires.

Rendre déductible la hausse de 1,7 point de CSG conduit à ce que la hausse du revenu imposable net du salarié du secteur privé soit égale à la hausse de son revenu net disponible – et non à la hausse du revenu résultant des seuls allégements de cotisations sociales, à hauteur de 3,15 points, sans prise en compte de la hausse de CSG.

À l’inverse, la non-déductibilité du 1,7 point de CSG conduirait à creuser l’écart entre le revenu disponible du salarié et son revenu imposable, et à restreindre l’effet favorable de la réforme. En effet, les salariés devraient acquitter de l’impôt sur un revenu imposable supplémentaire plus de deux fois supérieur au revenu supplémentaire perçu (soit 3,15 points de revenu brut, au lieu de 1,48 point).

Exemple : Un salarié perçoit un salaire net de 2 000 euros par mois.

Grâce à la réforme, en année pleine (donc à compter de 2019), son revenu net augmentera de 38,10 euros par mois, du fait des effets combinés de la diminution de cotisations maladie et chômage (+ 81,1 euros) et de la hausse de CSG (– 43 euros).

Si la hausse de CSG de 1,7 point n’était pas déductible, son revenu imposable augmenterait de 81,1 euros par mois (soit le montant de baisse de cotisations salariales).

Avec une hausse de CSG déductible, son revenu imposable augmentera de 38,1 euros par mois, soit la hausse du revenu net perçu.

S’agissant des fonctionnaires, pour lesquels la hausse de CSG sera compensée à la fois par des primes et par une diminution de cotisations, la déductibilité de la hausse de 1,7 point de CSG permet de maintenir au même niveau le revenu imposable net. En l’absence de déductibilité, leur revenu imposable augmenterait à due concurrence du montant des primes compensatrices et/ou de l’allégement de cotisations. Les fonctionnaires verraient donc leur impôt sur le revenu augmenter, alors même que leur revenu disponible resterait le même.

Exemple : Un fonctionnaire perçoit un salaire net de 2 200 euros par mois.

Dans le cadre de la réforme, son revenu net restera stable, la hausse de la CSG de 45,2 euros par mois ayant vocation à être neutralisée par la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité, à hauteur de 24,4 euros, et par le versement d’une prime compensatrice, de 20,8 euros (voir article 47 du présent projet de loi de finances).

Si la hausse de CSG de 1,7 point n’était pas déductible, son revenu imposable augmenterait de 45,2 euros par mois (soit la somme de la prime et de la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité), alors que son revenu disponible serait stable.

Avec une hausse de CSG déductible, le revenu imposable reste stable lui aussi.

Il convient enfin de noter qu’en l’absence de déductibilité de la hausse de CSG, le RFR (33) des foyers aurait, comme le revenu imposable, augmenté davantage que le revenu disponible des ménages, ou aurait augmenté alors que le revenu des ménages restait stable, ce qui aurait pu conduire les foyers concernés à perdre le bénéfice de certains avantages sociaux et fiscaux conditionnés à leur niveau de RFR, alors même que l’évolution effective de leur revenu disponible ne le justifiait pas.

Du fait de la déductibilité de la CSG, les foyers verront leur RFR augmenter de la même façon que leur revenu disponible. Le gain procuré par la « bascule » de cotisations sociales vers la CSG pourra entraîner des répercussions sur le bénéfice de certains des dispositifs conditionnés à des plafonds de RFR ; elles seront proportionnées à l’évolution effective de leur revenu.

● La hausse de pouvoir d’achat résultant de la réforme est minorée en année N + 1 par l’augmentation d’impôt sur le revenu découlant de la hausse de revenu imposable, pour les seuls foyers imposés, ou pour les foyers qui le deviendraient du fait de la hausse de leur revenu.

Cet « effet retour » au titre de l’impôt sur le revenu est d’autant plus important que le niveau de revenu l’est, du fait de la progressivité du barème de l’impôt sur le revenu.

En tout état de cause, l’impôt sur le revenu acquitté augmentera uniquement en conséquence de la hausse de revenu effectivement perçu, et non de la hausse de revenu résultant des seuls allégements de cotisations.

b. L’allégement de l’impôt sur le revenu acquitté par les titulaires
de pensions de retraite et d’invalidité, parallèlement à la hausse de CSG

● Les titulaires de pensions de retraite et d’invalidité ne bénéficient pas de mesures de compensation à la hausse de CSG, et leur revenu net diminuera en 2018 à hauteur de 1,7 point de leur retraite brute. Si la hausse de CSG n’était pas rendue déductible, leur revenu imposable serait maintenu constant en dépit de la baisse du revenu net perçu.

À l’inverse, la déductibilité du 1,7 point supplémentaire de CSG viendra minorer leur revenu net imposable en année N + 1 à hauteur de la diminution de leur revenu perçu. Elle se traduira, pour les ménages imposés, par la diminution de l’impôt acquitté en année N + 1 ou l’absence d’imposition. Cet « effet retour » au titre de l’impôt sur le revenu – en sens inverse cette fois – permet de compenser pour une partie la hausse de CSG subie en année N. Cet effet est d’autant plus fort que le revenu, donc le taux d’imposition, est important.

Exemple : une personne retraitée perçoit une pension de retraite nette de 3 000 euros par mois en 2018.

La hausse de 1,7 point de CSG représente une hausse des prélèvements de 661 euros. Toutefois, le revenu imposable en est minoré d’autant, ce qui se traduit par une baisse d’impôt sur le revenu acquitté en 2019 égale à 179 euros.

In fine, la perte « nette » à la hausse de CSG s’établit à 482 euros, une fois pris en compte la diminution de l’impôt sur le revenu, et non 661 euros.

La très grande majorité des personnes retraitées concernées par la hausse de 1,7 point de CSG, c’est-à-dire celles dont le RFR est supérieur aux seuils déterminés par le 2° du III de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale (pour l’année 2017, 14 375 euros pour une personne seule et 22 051 euros pour un couple) acquittent l’impôt sur le revenu, du fait de leur niveau de ressources, et bénéficieront donc de cet allégement d’impôt. En effet, une personne seule retraitée sera imposable sur ses revenus de 2018 à compter d’un RFR de 14 915 euros, ce qui correspond à un revenu mensuel imposable de l’ordre de 1 381 euros pour une personne de moins de soixante-cinq ans, et à un revenu mensuel imposable de l’ordre de 1 491 euros pour une personne de plus de soixante-cinq ans (34).

● Le RFR des titulaires de pensions de retraite et d’invalidité concernés par la hausse de la CSG diminuera dans les mêmes proportions que leur revenu imposable, ce qui pourrait les faire bénéficier d’avantages fiscaux et sociaux, le cas échéant.

B. LA DÉDUCTIBILITÉ DE LA CSG PESANT SUR LES REVENUS DU CAPITAL

Les alinéas 3 à 7 du présent article tirent les conséquences de la mise en place du prélèvement forfaitaire unique (PFU) prévue par l’article 11 du présent projet de loi de finances et de l’augmentation de la CSG prévue par l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Il s’ensuit une simplification globale de la rédaction de l’article 154 quinquies du CGI s’agissant des règles de déductibilité de la CSG pesant sur les revenus du capital.

En effet, une grande partie des revenus du capital étant appelés à être, à compter du 1er janvier 2018, imposés selon un taux proportionnel, il était nécessaire de circonscrire le dispositif de déductibilité de la CSG à ceux de ces revenus qui restent imposés au barème de l’impôt sur le revenu, que ce soit de plein droit ou sur option du contribuable.

1. Rappel succinct sur le champ des revenus du capital soumis au PFU

Le commentaire de l’article 11 du présent projet de loi de finances permettra certainement une compréhension plus complète du champ de la réforme du PFU.

Pour l’explicitation du présent article, il convient d’indiquer que le PFU ne concernera pas :

– les revenus fonciers, qui resteront imposés au barème de l’impôt sur le revenu avec des modalités particulières d’imputation d’un éventuel déficit foncier sur le revenu global ;

– les plus-values immobilières, qui sont déjà imposées selon un taux proportionnel proche du PFU ;

– les revenus tirés des biens meubles corporels, eux aussi imposés selon un taux proportionnel ;

– certains revenus du capital sont également exclus du champ de la réforme (livret d’épargne réglementée sauf l’épargne logement, plan d’épargne en actions, épargne salariale, stock-options).

Le tableau ci-dessous synthétise les revenus du capital impactés par l’article 11 du présent projet de loi de finances.

LES REVENUS DU CAPITAL IMPACTÉS PAR LA MISE EN PLACE DU PFU

Dénomination

Modalités d’impositions actuelles

Modalités d’imposition à compter du 1er janvier 2018

LE RÉGIME GÉNÉRAL

1. Revenus du patrimoine mobilier : revenus de capitaux mobiliers (RCM)

 

Application de plein droit du PFU au taux global de 30 % (soit 12,8 % au titre de l’IR et 17,2 % au titre des prélèvements sociaux)

a. Dividendes liés à la détention d’une action

– Imposition au barème de l’IR (depuis 2013) et prélèvements sociaux (PS) de 15,5 %, en année N + 1

– Prélèvement forfaitaire obligatoire (à la source) de 21 % en année N

– Abattement de 40 % pour éviter la double imposition (au niveau de l’entreprise et de l’actionnaire)

b. Intérêts liés à la détention d’une obligation

– Imposition au barème de l’IR (depuis 2013) et PS de 15,5 %, en année N + 1

– Prélèvement forfaitaire obligatoire (à la source) de 24 % en année N (sauf quand le revenu fiscal de référence est inférieur à 25 000 euros, ou 50 000 euros pour un couple)

– Le prélèvement à la source à 24 % est libératoire du barème lorsque le montant total annuel des intérêts est inférieur à 2 000 euros

2. Revenus du patrimoine mobilier : plus-values mobilières

– Imposition au barème de l’IR (depuis le 1er janvier 2013) et PS de 15,5 %, en année N + 1

– Pas de prélèvement à la source

– Deux abattements de la plus-value pour durée de détention :

• Abattement de droit commun (50 % après deux ans, 65 % après huit ans)

• Abattement renforcé pour les start up (50 % après un an, 65 % après quatre ans, 85 % après huit ans)

– Un abattement fixe de 500 000 euros pour les dirigeants de PME partant à la retraite

Application de plein droit du PFU au taux global de 30 % (soit 12,8 % au titre de l’IR et 17,2 % au titre des prélèvements sociaux)

LES RÉGIMES PARTICULIERS

1. Assurance-vie

– Prélèvement forfaitaire libératoire de 35 % (si le contrat a moins de quatre ans), de 15 % (entre quatre et huit ans) ou 7,5 % (plus de huit ans) au titre de l’IR

– Prélèvement au titre des PS de 15,5 %

– Possibilité d’opter pour le barème de l’IR lorsque cette imposition est plus avantageuse pour le redevable

– Pour les contrats de plus de huit ans, le montant des gains contenus dans le rachat du contrat fait l’objet d’un abattement annuel de 4 600 euros pour une personne seule et 9 200 euros pour un couple (valable au PFL comme au barème)

Application du PFU aux gains liés à des rachats opérés à compter du 1er janvier 2018, liés à des versements opérés après le 27 septembre 2017, lorsque l’encours de l’ensemble des contrats du redevable est supérieur à 150 000 euros

2. Épargne logement : comptes épargne logement (CEL)

– Exonération d’IR mais pas des PS de 15,5 %

Application du PFU aux nouveaux CEL ouverts à compter du 1er janvier 2018

3. Épargne logement : plans épargne logement (PEL)

– Exonération d’IR pendant les douze premières années du plan, puis soumission des intérêts au barème de l’IR

– PS de 15,5 %

Application du PFU aux nouveaux PEL ouverts à compter du 1er janvier 2018 (dès la première année du plan)

Application du PFU aux intérêts des PEL de plus de douze ans existants avant cette date

4. Actionnariat salarié : actions gratuites

– Gain d’acquisition (valeur de l’action au moment de son acquisition définitive) :

Barème de l’IR comme plus-value mobilière jusqu’à 300 000 euros (abattements pour durée de détention)

Barème de l’IR comme salaire ensuite (sans abattements)

– Gain de cession (différence entre la valeur de l’action au moment de son acquisition et sa cession) :

Régime des plus-values mobilières de droit commun (abattements pour durée de détention)

Le gain d’acquisition est qualifié d’avantage salarial :

Imposition dans la catégorie des traitements et salaires (suppression des abattements pour durée de détention)

Abattement de 50 % sur la seule fraction inférieure à 300 000 euros

Application éventuelle de l’abattement de 500 000 euros propre aux dirigeants partant en retraite.

5. Actionnariat salarié : bons de souscription de parts de créateurs d’entreprise (BSPCE)

– Imposition selon un PFL de 34,5 % (19 % au titre de l’IR et 15,5 % au titre des PS)

Application de plein droit du PFU avec option possible pour le barème.

L’ensemble des revenus du capital soumis au PFU, selon les modalités décrites ci-dessus, ne seront donc plus éligibles à la déductibilité de la CSG, sauf dans le cas où le contribuable opte pour leur imposition au barème de l’IR.

2. Le dispositif prévu par le présent article

a. L’augmentation de 1,7 point de la déductibilité

L’alinéa 4 prévoit d’augmenter de 5,1 points à 6,8 points la part de la CSG déductible du revenu imposable, soit une augmentation de 1,7 point.

b. La simplification de la liste des revenus du capital bénéficiant de cette déductibilité

Cet alinéa 4 simplifie par ailleurs la définition du champ des revenus du capital bénéficiant de la déductibilité de la CSG, par un renvoi à l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, en limitant cette déductibilité à ceux de ces revenus qui sont imposés selon les conditions prévues à l’article 197 du CGI, c’est-à-dire au barème de l’impôt sur le revenu.

Dès lors qu’ils sont imposés au barème de l’impôt sur le revenu (soit de plein droit soit sur option du contribuable), sont donc éligibles à la déductibilité de la CSG les revenus du capital suivants :

– les revenus fonciers ;

– les rentes viagères constituées à titre onéreux ;

– les revenus de capitaux mobiliers ;

– les plus-values mobilières ;

– l’ensemble des revenus entrant dans la catégorie des BIC, BNC ou BA dès lors qu’ils ne supportent pas la CSG spécifique sur les revenus d’activité ou de remplacement.

c. Une déductibilité proportionnelle pour les plus-values mobilières bénéficiant de certains abattements

Les alinéas 5 à 7 prévoient un mécanisme de pondération de la déductibilité de la CSG pesant sur certaines plus-values qui font l’objet d’abattements importants :

– les plus-values mobilières faisant l’objet d’un abattement fixe de 500 000 euros lorsque le dirigeant d’une PME cède ses parts avant de partir en retraite ;

– les plus-values mobilières liées à la cession de parts de PME de moins de dix ans faisant l’objet d’un abattement pour durée de détention renforcé, qui peut éventuellement se cumuler avec l’abattement fixe de 500 000 euros mentionné ci-dessus. Si l’article 11 du présent projet de loi de finances prévoit la suppression des abattements pour durée de détention pour les titres acquis à compter du 1er janvier 2018, le redevable pourra toutefois continuer à en bénéficier pour les titres acquis avant cette date à condition que l’imposition soit effectuée au barème de l’impôt sur le revenu ;

– le gain d’acquisition d’une action gratuite imposé, jusqu’au 1er janvier 2018, dans la catégorie des plus-values mobilières dans la limite de 300 000 euros avec application des abattements pour durée de détention normal ou renforcé.

À compter du 1er janvier 2018, ce gain d’acquisition sera imposé, en application de l’article 11 du présent projet de loi de finances, au barème de l’impôt sur le revenu mais avec un abattement spécifique de 50 % qui viendra éventuellement s’ajouter à l’abattement fixe de 500 000 euros mentionné précédemment.

Paradoxalement, ce gain d’acquisition, pourtant qualifié d’avantage salarial par l’article 11 du présent projet de loi de finances, sera soumis, à compter du 1er janvier 2018, aux prélèvements sociaux sur les revenus du capital et non à ceux pesant sur les revenus d’activité ou de remplacement.

Pour l’ensemble de ces gains, le présent article prévoit que la CSG sera déductible à hauteur du rapport entre le montant soumis à l’impôt sur le revenu (après les abattements mentionnés ci-dessus) et le montant soumis à la CSG.

Exemple

En 2018, à l’occasion de son départ à la retraite, un dirigeant de PME réalisera une plus-value de 600 000 euros pour la cession de ses titres qu’il détient depuis plus de huit ans. Il bénéficiera de l’abattement fixe de 500 000 euros et de l’abattement pour durée de détention renforcé, en optant pour une imposition au barème de l’impôt sur le revenu.

Pour l’imposition des revenus de l’année 2018, cette plus-value est soumise à la CSG au taux de 9,9 % sur la totalité du gain, soit 59 400 euros.

Pour l’imposition au titre de l’IR, la plus-value est soumise au barème de l’IR après application de l’abattement fixe de 500 000 euros et, pour le surplus éventuel, de l’abattement pour durée de détention renforcé.

La plus-value imposable est donc de 15 000 euros (= 600 000 euros – 500 000 euros × 15 %).

La CSG sera en principe déductible à hauteur de 6,8 %, soit 40 800 euros.

Cette déductibilité sera toutefois pondérée en fonction du rapport entre le montant imposable à l’IR et le montant soumis à la CSG, soit 15 000 euros × 600 000 euros.

Le montant déductible sera donc de 40 800 euros multiplié par ce rapport, soit 1 020 euros.

IV. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ATTENDU

A. DES PERTES DE RECETTES ÉVALUÉES À PRÈS DE 4 MILLIARDS D’EUROS EN 2019, AU TITRE DE LA SEULE DÉDUCTIBILITÉ DE LA CSG

La hausse de 1,7 point de CSG devrait se traduire par des recettes supplémentaires de CSG de 22,9 milliards d’euros en 2018 (35). Mécaniquement, la déductibilité de cette hausse de CSG se traduira par une diminution à due concurrence de l’assiette de l’impôt sur le revenu, et par des pertes de recettes à ce titre évaluées à 3,9 milliards d’euros en 2019.

La hausse de CSG déductible a été décomposée en plusieurs sous-assiettes, à savoir les revenus d’activité (avec en leur sein, les revenus des salariés du secteur privé, les agents des fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière, et les revenus des indépendants), les revenus de remplacement et les revenus du capital. Pour chacune de ces sous-assiettes, a été appliqué le taux marginal d’imposition moyen constaté pour les contribuables déclarant les revenus correspondants (36).

VENTILATION DES RECETTES SUPPLÉMENTAIRES DE CSG
ISSUES DE LA HAUSSE DE 1,7 POINT DE CSG EN 2018

(en milliards d’euros)

Nature des revenus

Montant de recettes supplémentaires de CSG

Taux marginal d’imposition moyen

Effet retour au titre de l’IR acquitté en 2019

Revenus d’activité

16,1

2,8

Dont actifs privés

11

17,1 %

1,9

Dont actifs public

3

17,9 %

0,54

Dont travailleurs indépendants

2,1

15,8 %

0,33

Revenus de remplacement

4,5

20,9 %

0,94

Revenus du capital

2,2

Revenus fonciers

0,7

25,6 %

0,18

Revenus du capital hors revenus fonciers

1,6

Total

22,9

3,9

Source : évaluation préalable.

S’agissant des revenus du capital, il a été retenu pour hypothèse que le retour au titre de l’impôt sur le revenu serait nul pour les revenus se trouvant dans le champ du PFU, puisque les seuls contribuables ayant vocation à opter pour l’imposition au barème seraient les foyers non imposés – et dans ce cas, il n’y aurait pas de retour au titre de l’impôt sur le revenu. En revanche, les revenus fonciers, qui ne se trouvent pas dans le champ du PFU, resteront systématiquement soumis au barème, ce qui devrait se traduire par un des moindres recettes d’impôt sur le revenu de l’ordre de 200 millions d’euros.

Il convient de noter que la hausse de CSG pour les titulaires de revenus de remplacement, soit pour l’essentiel les retraités, à hauteur de 4,5 milliards d’euros, se traduit par une diminution de l’impôt sur le revenu acquitté de l’ordre de 900 millions d’euros, soit une compensation en année N + 1 d’environ 20 % (égale au taux marginal d’imposition moyen des contribuables concernés).

B. EN PRENANT EN COMPTE L’ENSEMBLE DE LA RÉFORME, DES PERTES DE RECETTES DE L’ORDRE DE 600 MILLIONS D’EUROS EN 2019 ET UNE HAUSSE DES RECETTES DE L’ORDRE DE 150 MILLIONS D’EUROS À COMPTER DE 2020

● Les évaluations de pertes de recettes présentées supra ne prennent en compte que les effets de la déductibilité de la CSG de l’assiette de l’impôt sur le revenu, toutes choses étant égales par ailleurs. Or, parallèlement, le revenu imposable au titre des revenus d’activité va croître en 2019, puis à nouveau en 2020, sous l’effet de la diminution des cotisations salariales – qui ne jouera à plein qu’en 2020 – ce qui devrait se traduire par une augmentation des recettes d’impôt.

● En l’absence de réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général sur les effets consolidés de la réforme, tant au titre de la déductibilité de la CSG que des allégements de cotisations, sur l’effet « retour » pour l’impôt sur le revenu, il est possible de procéder à une évaluation sommaire, sur la base des informations disponibles :

– les allégements de cotisations salariales maladie et chômage représentent de l’ordre de 14,1 milliards d’euros en 2018 et de 18,5 milliards d’euros en 2019 (sous l’effet de la suppression progressive de la cotisation chômage, qui ne joue à plein qu’à compter de 2019), pour les salariés du secteur privé ;

– les allégements de cotisations pour les travailleurs indépendants représentent également environ 2,1 milliards d’euros (37) ;

– la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité (1,4 milliard) et les primes compensatrices (1,6 milliard) représentent environ 3 milliards d’euros pour les fonctionnaires.

Les recettes supplémentaires de CSG par catégories de revenus sont supposées stables entre 2018 et 2019, en l’absence d’informations précises de la part du Gouvernement.

● Sur la base de ces données, pour l’impôt sur le revenu acquitté en 2019, il apparaît que :

– la hausse du revenu imposable des salariés du privé en 2018, évaluée à 3,1 milliards d’euros, devrait se traduire par des recettes supplémentaires de l’ordre de 530 millions d’euros ;

– le revenu imposable des travailleurs indépendants et des fonctionnaires devrait rester stable en 2018, sous l’effet des mesures de compensation ; l’impact sur les recettes devrait être nul ;

– la hausse de l’impôt sur le revenu acquitté par les salariés est inférieure aux pertes de recettes de 1,12 milliard d’euros résultant de la déductibilité de la CSG pour les titulaires de pensions de retraite et de revenus fonciers.

In fine, la diminution des recettes d’impôt sur le revenu résultant de la bascule CSG-cotisations sociales peut être évaluée à 590 millions d’euros pour l’année 2019.

EFFET RETOUR DE LA « BASCULE » AU TITRE DE L’IMPÔT SUR LE REVENU EN 2019

(en milliards d’euros)

Nature des revenus

Montant de recettes de CSG

Taux marginal d’imposition moyen

Effet retour au titre de l’IR

Gain de pouvoir d’achat résultant des allégements de cotisations et des primes

Taux marginal d’imposition moyen

Effet retour au titre de l’IR

Effet retour au titre de l’IR consolidé

Revenus d’activité

16,1

– 2,75

3,28

0,53

Dont actifs privés

11

17,1 %

– 1,88

14,1

17,1 %

2,41

0,53

Dont actifs public

3

17,9 %

– 0,54

3

17,9 %

0,54

0

Dont travailleurs indépendants

2,1

15,8 %

– 0,33

2,1

15,8 %

0,33

0

Revenus de remplacement

4,5

20,9 %

– 0,94

0

20,9 %

0

– 0,94

Revenus du capital

2,2

Revenus fonciers

0,7

25,6 %

– 0,18

0

25,6 %

0

– 0,18

Hors revenus fonciers

1,6

0

Total

22,8

– 3,87

19,2

 

+ 3,28

– 0,59

● Pour l’année 2019, la hausse du revenu imposable des salariés du privé, évaluée à 7,5 milliards d’euros, devrait se traduire par des recettes supplémentaires d’impôt sur le revenu de l’ordre de 1,28 milliard d’euros.

De ce fait, l’effet « retour » au titre de l’impôt sur le revenu en 2020 devrait être positif, avec environ 160 millions d’euros de recettes supplémentaires.

EFFET RETOUR DE LA « BASCULE » AU TITRE DE L’IMPÔT SUR LE REVENU EN 2020

(en milliards d’euros)

Nature des revenus

Montant de recettes de CSG

Taux marginal d’imposition moyen

Effet retour au titre de l’IR

Gain de pouvoir d’achat résultant des allégements de cotisations et des primes

Taux marginal d’imposition moyen

Effet retour au titre de l’IR

Effet retour au titre de l’IR consolidé

Revenus d’activité

16,1

– 2,75

4,03

1,28

Dont actifs privés

11

17,1 %

– 1,88

18,5

17,1 %

3,16

1,28

Dont actifs public

3

17,9 %

– 0,54

3

17,9 %

0,54

0

Dont travailleurs indépendants

2,1

15,8 %

– 0,33

2,1

15,8 %

0,33

0

Revenus de remplacement

4,5

20,9 %

– 0,94

0

20,9 %

0

– 0,94

Revenus du capital

2,2

Revenus fonciers

0,7

25,6 %

– 0,18

0

25,6 %

0

– 0,18

Hors revenus fonciers

1,6

0

Total

22,8

 

– 3,87

23,6

 

4,03

0,16

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article comporte deux mesures :

– il proroge la réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif intermédiaire, dit « dispositif Pinel », pour quatre années, en portant son terme au 31 décembre 2021 ;

– il recentre, à compter du 1er janvier 2018, le bénéfice de l’avantage fiscal sur les investissements réalisés dans des communes relevant des zones les plus tendues, soit les zones A bis, A et B1, à l’exclusion des zones B2 et C jusqu’alors éligibles lorsque les communes ont obtenu un agrément.

Le présent article se traduirait par des pertes de recettes d’impôt sur le revenu à hauteur de 59 millions d’euros en 2019, de 159 millions d’euros en 2020, de 360 millions en 2021 et de 566 millions d’euros en 2022.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi de finances pour 2015 a modifié la réduction d’impôt dite « Duflot », qui a été rebaptisée « Pinel », en prévoyant la possibilité de moduler la durée de l’engagement de location et corrélativement le taux de la réduction d’impôt, et en permettant au contribuable de louer le bien ouvrant droit à l’avantage fiscal à un ascendant ou un descendant.

La loi de finances pour 2017 a prorogé d’une année la réduction d’impôt « Pinel », en ouvrant son bénéfice aux investissements réalisés en zone C pour l’année 2017, sous réserve de l’obtention d’un agrément par la commune.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté un amendement du Rapporteur général prévoyant l’éligibilité au dispositif « Pinel » des communes dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense, et ce jusqu’en 2021.

Elle a également adopté un amendement du Rapporteur général destiné à assurer une sortie plus progressive des zones B2 et C du dispositif « Pinel », tout en conditionnant à l’obtention d’un agrément l’éligibilité des communes de zone B1.

Enfin, ont été adoptés deux amendements du Rapporteur général, l’un demandant la remise d’un rapport sur le zonage géographique établi pour l’application du dispositif « Pinel », l’autre avançant la date de remise du rapport d’évaluation de cet avantage fiscal au 1er septembre 2019, au lieu du 31 décembre 2019.

Le dispositif « Pinel », introduit par la loi de finances pour 2013 (38) et remanié par la loi de finances pour 2015 (39), est venu s’inscrire dans la lignée des différentes aides au secteur locatif neuf qui se sont succédé depuis plus de trois décennies.

Présentation des différents dispositifs incitatifs à l’investissement locatif applicables jusqu’en 2012

Le premier dispositif d’aide fiscale à l’investissement locatif, dit « Quilès », a été mis en place en 1985. Il accordait une réduction d’impôt plafonnée, permettant aux investisseurs personnes physiques et aux sociétés non soumises à l’impôt sur les sociétés de soustraire de leur impôt une fraction de leur investissement (5 % étalés sur deux ans) en échange d’un engagement de location durant six ans. Le « Quilès-Méhaignerie » l’a ensuite remplacé deux ans plus tard en doublant l’avantage fiscal.

En 1993, un « Quilès-Méhaignerie intermédiaire » a également été mis en place. Il triplait l’avantage initial du « Quilès » pour les investisseurs qui respectaient des loyers plafonnés et des plafonds de ressources pour leurs locataires au niveau du logement locatif intermédiaire, en distinguant deux zones : Paris et la province.

En 1996, le dispositif « Périssol » a introduit un changement de logique fiscale et d’échelle d’intervention publique. La réduction d’impôt a en effet laissé place à un système d’amortissement permettant à l’investisseur de déduire de ses revenus fonciers un pourcentage du prix d’acquisition du bien pendant plusieurs années, ce qui crée alors un déficit (ou éventuellement un moindre bénéfice), et donc une diminution du revenu imposable global. En fixant le niveau de l’amortissement à 80 % sur vingt-quatre ans, le dispositif « Périssol » a fortement accru l’attractivité de l’aide.

Le dispositif « Besson » a remplacé le « Périssol » à l’été 1999. Outre une réduction de l’amortissement cumulé à 50 %, cette nouvelle mesure avait la caractéristique principale de cibler le locatif intermédiaire, avec des plafonds de loyers et des plafonds de ressources pour les locataires, établis sur la base d’un zonage historique du logement locatif social qui distinguait quatre zones : zone I bis (Paris et les communes limitrophes), zone I (reste de l’Île-de-France), zone II (agglomérations de plus de 100 000 habitants), zone III (reste de la France). La territorialisation du dispositif visait alors à adapter les caractéristiques de l’aide aux réalités des marchés locaux.

En 2003, le « Robien » s’est substitué au « Besson » en atténuant les contraintes pour les investisseurs, par la suppression du plafond de ressources pour les locataires et la hausse des plafonds de loyers, pour les situer au niveau du marché. Un nouveau découpage en trois zones (A, B et C) a également été élaboré pour mieux prendre en compte la réalité des tensions des marchés locatifs locaux. Le 1er septembre 2006, ce zonage a d’ailleurs été revu afin de limiter les constructions dans les secteurs de moindre tension, alors même que certains investissements peu viables économiquement, et peu utiles pour le marché locatif, avaient été favorisés par le « Robien » dans sa première version. Une subdivision de la zone B a été mise en place pour créer une zone B2 avec un plafond de loyer inférieur ; en outre, le plafond de loyer de la zone C a été diminué. Le dispositif avec ces nouvelles caractéristiques a alors été dénommé « Robien recentré ».

Cette révision du « Robien » a par ailleurs été accompagnée de la création d’un nouveau dispositif, proche du « Besson » : le « Borloo populaire ». Plus incitatif que le « Robien recentré », il ciblait le logement intermédiaire.

À compter de 2009, une nouvelle incitation fiscale en faveur de la construction neuve, dite « Scellier », a été introduite, prenant la forme d’une réduction d’impôt de 25 % (dont le taux a ensuite été réduit) sur le prix de revient de l’investissement immobilier, dans les limites d’un plafond de 300 000 euros comprenant les éventuels travaux de réhabilitation. La réduction d’impôt était répartie en parts égales sur les neuf années constituant la durée minimale de l’engagement de location par le contribuable.

La réduction d’impôt « Pinel », codifiée à l’article 199 novovicies du CGI, a repris l’architecture générale du dispositif « Scellier », tout en s’en distinguant sur plusieurs points : elle ne s’applique qu’à des investissements locatifs dans le secteur intermédiaire, avec la définition de plafonds de loyers et de ressources pour les locataires ; les logements doivent être situés dans des zones tendues, selon un zonage recentré par rapport à celui applicable au « Scellier », et respecter un niveau de performance énergétique globale élevé.

A. LES INVESTISSEMENTS ÉLIGIBLES À LA RÉDUCTION D’IMPÔT

La réduction d’impôt s’applique aux contribuables domiciliés fiscalement en France et investissant dans un logement locatif neuf en direct ou par le biais d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés, par exemple une société civile immobilière de gestion ou toute autre société de personnes. Un contribuable peut également bénéficier de la réduction d’impôt, sous certaines conditions, au titre de ses souscriptions de parts dans une société civile de placement immobilier (SCPI).

● Les investissements éligibles à la réduction d’impôt sont les logements acquis ou construits entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2017 qui appartiennent à l’une des catégories suivantes :

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES LOGEMENTS OUVRANT DROIT À LA RÉDUCTION D’IMPÔT

Type de logement

Conditions particulières à respecter

Logement neuf

Logement en l’état futur d’achèvement

Achèvement du logement dans les trente mois qui suivent la date de la signature de l’acte authentique d’acquisition

Logement que le contribuable fait construire

– Dépôt de permis de construire entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2017

– Achèvement du logement dans les trente mois qui suivent la date de l’obtention du permis de construire

Logement qui fait ou qui a fait l’objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d’un immeuble neuf

– Si les travaux ont été réalisés avant l’acquisition du logement par le contribuable, la réduction d’impôt s’applique aux logements qui n’ont pas été utilisés ou occupés depuis l’achèvement des travaux

– Si les travaux sont réalisés après l’acquisition du logement, leur achèvement doit intervenir au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de l’acquisition du bien concerné

Logement qui ne satisfait pas aux caractéristiques de décence qui fait ou qui a fait l’objet de travaux permettant à ce logement d’acquérir des performances techniques voisines de celles d’un logement neuf

Local affecté à un usage autre que l’habitation qui fait ou qui a fait l’objet de travaux de transformation en logement

La loi de finances pour 2013 prévoyait que la réduction d’impôt avait vocation à s’appliquer pour les investissements réalisés entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016. L’article 68 de la loi de finances pour 2017 (40) a prorogé l’avantage fiscal pour une année, en portant son terme au 31 décembre 2017.

● L’avantage fiscal « Pinel » bénéficie également aux personnes qui souscrivent des parts de SCPI, sous réserve que 95 % du montant de la souscription servent exclusivement à financer un investissement répondant aux conditions d’application de l’article 199 novovicies.

Afin de favoriser le développement de ces SCPI, en les rendant plus attractives, l’article 5 de la loi de finances pour 2015 a augmenté la base de la réduction d’impôt pour ces investissements, en la portant de 95 % à 100 % du montant de la souscription. Cette disposition s’est appliquée aux souscriptions réalisées à compter du 1er septembre 2014.

● Pour être éligibles à la réduction d’impôt, les logements doivent atteindre un certain niveau de performance énergétique, et être situés dans des communes dans lesquelles existent de fortes tensions sur le marché locatif.

Un classement des communes au sein des cinq zones A bis, A, B1, B2 et C (41) est prévu par un arrêté des ministres chargés du logement et du budget. Le zonage géographique actuel résulte d’un arrêté du 1er août 2014 (42), applicable depuis le 1er octobre 2014 et non modifié depuis.

Dans le cadre du « Pinel », aux termes du premier alinéa du IV de l’article 199 novovicies, ouvrent droit à la réduction d’impôt les logements situés dans des communes classées dans des zones géographiques caractérisées par un « déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant », à savoir les zones A bis, A et B1.

Sont toutefois prévues des possibilités de dérogation, pour les communes relevant des zones B2 et C. Ainsi, en application du deuxième alinéa du IV de l’article 199 novovicies, la réduction d’impôt peut s’appliquer pour les logements situés dans des communes relevant de la zone B2 « caractérisées par des besoins particuliers en logement locatif », lorsqu’elles ont fait l’objet d’un agrément du représentant de l’État dans la région, après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement.

Par ailleurs, l’article 68 de la loi de finances pour 2017 a complété le IV de l’article 199 novovicies, pour prévoir qu’entre le 1er janvier et le 31 décembre 2017, la réduction d’impôt peut également s’appliquer pour les logements se trouvant dans des communes de la zone C « caractérisées par des besoins particuliers en logement locatif liés à une dynamique démographique ou économique particulière », lorsqu’elles ont fait l’objet d’un agrément du représentant de l’État dans la région après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement – cet avis devant être conforme, à la différence des agréments portant sur des communes de zone B2.

À cet égard, on peut rappeler que le dispositif « Scellier » s’appliquait de plein droit en zone B2 et qu’il était possible, par dérogation, de rendre éligibles au dispositif certaines communes classées en zone C, sous réserve de l’obtention d’un agrément délivré par le ministère chargé du logement.

B. UNE RÉDUCTION D’IMPÔT AU TAUX VARIABLE SELON LA DURÉE D’ENGAGEMENT DE LOCATION

● Dans le cadre de la réduction d’impôt « Duflot », telle qu’issue de la loi de finances pour 2013, les logements devaient être loués nus à usage d’habitation principale pendant une durée minimale de neuf ans et ce, dans un délai de douze mois après la date d’achèvement de l’immeuble ou de son acquisition par le contribuable si celle-ci était postérieure. Le taux de la réduction d’impôt était fixé à 18 %, tandis que son montant était réparti de manière égale (soit 2 % par an) sur neuf années à compter de l’année d’achèvement du logement ou de l’année de son acquisition si elle était postérieure.

L’article 5 de la loi de finances pour 2015 a introduit la possibilité de moduler la durée de l’engagement de location, avec corrélativement une modulation du taux de la réduction d’impôt, tout en conservant les autres dispositions présentées supra. Ainsi, pour les investissements réalisés à compter du 1er septembre 2014, le contribuable peut bénéficier de la réduction d’impôt en contrepartie d’un engagement de location minimal de six années, et non plus seulement de neuf années ; le taux de la réduction d’impôt est alors ramené à 12 %.

A également été introduite la possibilité pour le contribuable de proroger son engagement initial pour une durée de trois ans ; cette prorogation est renouvelable une fois dans le cas d’un engagement initial de six ans (avec une réduction d’impôt de 6 % pour les trois premières années, puis de 3 % pour les trois dernières années), et non renouvelable dans le cas d’un engagement initial de neuf ans (avec une réduction d’impôt de 3 % pour ces trois années supplémentaires).

Il en résulte que le contribuable peut s’engager à louer le bien pour une période de six, neuf ou douze années, en bénéficiant d’une réduction d’impôt de respectivement 12 %, 18 % et 21 %, et ce quelle que soit la durée de son engagement initial (six ou neuf ans). Le montant de la réduction d’impôt est réparti sur les six, neuf ou douze années (soit 2 % ou 1 % par an) à compter de l’année d’achèvement du logement ou de l’année de son acquisition si elle est postérieure. La réduction s’impute pour la première fois sur l’impôt dû au titre des revenus de cette même année, puis sur celui des huit années suivantes.

Enfin, s’agissant des investissements locatifs réalisés outre-mer, le taux de la réduction d’impôt, fixé à 29 % pour un engagement de location de neuf ans, est ramené à 23 % pour un engagement de location de six ans, tandis qu’il s’établit à 32 % pour un engagement de douze ans.

TAUX DE RÉDUCTION D’IMPÔT APPLICABLES
EN FONCTION DE LA DURÉE ET DU LIEU DE L’INVESTISSEMENT

Taux

Engagement de location de six années

Engagement de location de neuf années

Engagement de location de douze années

Taux de la réduction d’impôt en métropole

12 %

18 %

21 %

Taux de la réduction d’impôt en outre-mer

23 %

29 %

32 %

● Le taux de la réduction d’impôt s’applique au prix de revient d’au plus deux logements, retenu dans la limite d’un plafond par mètre carré de surface habitable, fixé à 5 500 euros, afin de limiter l’effet inflationniste de la réduction d’impôt sur les prix de l’immobilier dans les zones les plus tendues.

Le montant total des dépenses retenues pour l’application de la réduction d’impôt au titre de l’acquisition ou de la construction d’au plus deux logements et de la souscription de titres, ne peut excéder globalement 300 000 euros par contribuable pour une même année d’imposition.

De ce fait, l’avantage fiscal maximal pouvant être retiré du dispositif « Pinel » s’établit à 6 000 euros par an, pour un investissement réalisé en métropole, et à 11 500 euros par an pour un investissement réalisé en outre-mer.

● L’avantage fiscal résultant du dispositif « Pinel » est pris en compte pour le calcul du plafonnement global des niches fiscales, prévu par l’article 200-0 A du CGI, soit 10 000 euros.

Toutefois, en application de l’article 82 de la loi de finances pour 2015, la réduction d’impôt au titre des investissements réalisés en outre-mer à compter du 1er septembre 2014 bénéficie du plafond spécifique de 18 000 euros, qui était jusqu’alors réservé aux investissements au titre des SOFICA (sociétés pour le financement de l’industrie cinématographique et audiovisuelle) ainsi qu’à ceux réalisés en outre-mer dans le cadre des articles 199 undecies A, 199 undecies B et 199 undecies C (43) du CGI – l’avantage fiscal au titre des investissements effectués en métropole restant soumis au plafonnement de droit commun de 10 000 euros.

● Le dispositif « Pinel » a été réservé aux seuls logements loués dans le secteur intermédiaire : l’avantage fiscal est accordé en contrepartie de la fixation de loyers situés à un niveau intermédiaire entre le parc social et le parc privé, soit le niveau des loyers de marché minoré de 20 %.

Les loyers ne peuvent ainsi excéder certains plafonds mensuels par mètre carré, qui varient selon la zone où sont situés les logements et sont déterminés par l’article 2 terdecies D de l’annexe III au CGI. À ces plafonds de loyers, il est ensuite appliqué un coefficient multiplicateur, fonction de la surface (S) du logement, et égal à 0,7 + 19/S – S correspondant à la surface du logement, et le coefficient ainsi obtenu ne pouvant excéder 1,2.

Zone

Zone A bis

Zone A

Zone B1

Zones B2 et C

Plafond de loyer mensuel par mètre carré

(charges non comprises)

16,83 euros

12,50 euros

10,07 euros

8,75 euros

Les ressources des locataires ne doivent pas être supérieures à des plafonds fixés en fonction de la composition du foyer fiscal et, là encore, de la zone où se trouvent les logements. Ces plafonds sont eux aussi fixés par l’article 2 terdecies D de l’annexe III précité.

● L’article 5 de la loi de finances pour 2015 a levé l’interdiction pour le contribuable de louer le bien ouvrant droit à l’avantage fiscal à un ascendant ou un descendant, et ce pour les investissements réalisés à compter du 1er janvier 2015.

En revanche, l’interdiction de conclure la location avec un membre du foyer fiscal a été maintenue. De ce fait, un contribuable ne peut cumuler le bénéfice d’une demi-part (ou d’une part) de quotient familial au titre d’un enfant rattaché au foyer fiscal – par exemple d’un enfant étudiant de moins de vingt-cinq ans – tout en louant à celui-ci le bien ouvrant droit au dispositif « Pinel ».

II. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE

A. LA CONTRIBUTION DU DISPOSITIF « PINEL » À LA RELANCE DE LA CONSTRUCTION NEUVE

Les chiffres publiés au cours des derniers trimestres par la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) permettent de constater l’impact de la réduction d’impôt « Pinel » sur les ventes de logements neufs à des investisseurs, lesquelles se sont notablement redressées à compter du dernier trimestre 2014 – soit l’entrée en vigueur de la plupart des dispositions de la loi de finances pour 2015 – et ont continué à croître au cours de l’année 2016, pour atteindre 61 325 ventes nettes, soit le double du chiffre constaté en 2013.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE VENTES NETTES AU DÉTAIL DE LOGEMENT
À DES INVESTISSEURS

Source : chiffres de l’observatoire de l’immobilier de la FPI.

Le nombre de ventes nettes a crû de 14,4 % entre 2013 et 2014, de près de 44 % entre 2014 et 2015, et de près de 24 % entre 2015 et 2016. Les deux premiers trimestres de 2017 traduisent un maintien du niveau des ventes au niveau constaté en 2016.

L’évaluation préalable du présent article relève que « cette reprise du marché témoigne de la réussite du dispositif ʺ Pinel ʺ, qui répond aux attentes des investisseurs et constitue, de fait, un moteur pour la relance de la construction ».

B. ENVIRON 60 000 FOYERS FISCAUX BÉNÉFICIAIRES DE L’AVANTAGE FISCAL EN 2016

● La réduction d’impôt « Pinel » bénéficiait en 2016 à près de 60 000 foyers fiscaux, pour une dépense fiscale de 191 millions d’euros, tandis que les prévisions de pertes de recettes pour 2017 et 2018 s’établissent à respectivement 354 et 554 millions d’euros.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE ASSOCIÉE AU PINEL-DUFLOT

Année

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Pertes de recettes (en millions d’euros)

20

77

191

354

554

Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires

7 016

25 307

59 044

Source : tome II des Évaluations des voies et moyens annexées aux projets de loi de finances.

En l’absence de réponses du Gouvernement aux questions du Rapporteur général, il n’est pas possible de présenter de chiffres plus détaillés et actualisés. En se fondant sur des chiffres transmis en 2016, environ 34 000 foyers fiscaux ont déclaré un investissement au titre de la réduction d’impôt « Duflot » ou « Pinel » au titre de l’imposition de revenus de 2015, pour un montant total d’investissements de 5,922 milliards d’euros – soit un investissement moyen de 173 700 euros. Environ 25 000 foyers fiscaux ont déclaré de tels investissements « Duflot » et « Pinel » en 2013 et 2014.

Comme pour les dispositifs précédents de soutien à l’investissement locatif, l’avantage fiscal est étalé sur plusieurs années, et la dépense fiscale au titre de l’année de réalisation de l’investissement ne représente qu’un neuvième de la dépense fiscale totale associée à l’investissement concerné – ou, depuis la réforme de la loi de finances pour 2015, qu’un sixième ou qu’un douzième.

De ce fait, les pertes de recettes se cumulent d’une année sur l’autre, ce qui explique leur forte croissance entre 2015 et 2018, et s’échelonnent jusqu’en 2032.

Il convient de noter qu’il peut exister un décalage entre l’année d’engagement de l’investissement, selon les modalités d’acquisition du logement neuf ou ancien à réhabiliter, et l’année d’imputation de la réduction d’impôt, ce qui explique que les effets du dispositif « Pinel » ne s’achèvent pas en 2030 (soit douze ans à partir de 2018), mais en 2032.

À titre d’exemple, un contribuable ayant acquis un logement en l’état futur d’achèvement en décembre 2017 bénéficiera de la réduction d’impôt au titre de l’année où le logement est achevé. Si le logement est achevé en février 2020, par exemple (soit dans la limite du délai de trente mois), le contribuable bénéficiera de la réduction d’impôt à compter de 2021 (au titre de l’imposition des revenus de 2020) ; s’il opte pour un engagement de location de douze années, la dépense fiscale afférente à cet investissement s’échelonnera jusqu’en 2032.

● Le coût annuel cumulé des différentes mesures qui se sont succédé en faveur de l’investissement locatif neuf a fortement augmenté en vingt-cinq ans. Il est ainsi passé de 345 millions d’euros en 1989 à 1,85 milliard d’euros en 2016, avec des prévisions de 1,86 milliard pour l’année 2017 et de 1,96 milliard pour l’année 2018.

Le dispositif « Scellier », y compris son volet dit « intermédiaire », représente à lui seul 60 % de la dépense fiscale enregistrée en 2016, soit près de 1,16 milliard d’euros.

Par ailleurs, l’incidence sur le budget de l’État de ces différentes mesures s’échelonne jusqu’en 2032 pour les plus récentes.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF
EN MÉTROPOLE

(en millions d’euros)

Dispositif

Nombre de bénéficiaires en 2016

Fin

d’incidence budgétaire

Coût 2011

Coût 2012

Coût 2013

Coût 2014

Coût 2015

Coût 2016

Coût 2017

Coût 2018

« Périssol »

70 000

2024

60

51

50

45

45

45

45

45

« Besson » ancien

53 000

2020

35

26

20

28

42

37

nd

nd

« Besson » neuf

21 000

2019

37

26

22

18

17

17

14

10

« Robien » classique

215 000

2018

455

331

285

260

260

285

190

95

« Robien » ZRR + Scellier ZRR (1)

8 700

2021

14

9

9

10

10

13

13

13

« Borloo » populaire

29 600

2024

60

40

40

50

50

68

68

68

« Borloo » ancien

42 000

2027

20

20

24

28

44

40

40

40

« Scellier »

nd

2024

240

430

620

748

788

774

760

760

« Scellier »

 intermédiaire

nd

2030

120

215

325

408

394

387

380

380

« Duflot-Pinel »

59 044

2032

20

77

191

354

554

Total

   

1 041

1 148

1 395

1 615

1 727

1 857

1 864

1 965

(1) ZRR : zones de revitalisation rurale.

Source : Évaluations des voies et moyens, tome II, annexées aux projets de loi de finances.

III. LE DROIT PROPOSÉ : LA PROROGATION DU DISPOSITIF POUR QUATRE ANNÉES, PARALLÈLEMENT À SON RECENTRAGE GÉOGRAPHIQUE

A. LA PROROGATION DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT JUSQU’AU 31 DÉCEMBRE 2021

● Le présent article vient proroger de quatre années la réduction d’impôt « Pinel », en portant son terme au 31 décembre 2021 (a du du I), ce qui permet de donner une visibilité certaine aux investisseurs.

Seraient donc éligibles à l’avantage fiscal :

– les logements acquis neufs ou en l’état futur d’achèvement avant le 31 décembre 2021 ;

– les logements que le contribuable fait construire et qui font l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire avant le 31 décembre 2021 ;

– les logements acquis avant le 31 décembre 2021 et qui font ou ont fait l’objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d’un immeuble neuf ;

– les logements vétustes acquis avant le 31 décembre 2021 et qui font ou ont fait l’objet de travaux de réhabilitation leur permettant d’acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs ;

– les locaux affectés à un usage autre que l’habitation acquis avant le 31 décembre 2021 et qui font ou ont fait l’objet de travaux de transformation en logements.

● Le présent article prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d’un rapport d’évaluation de la réduction d’impôt « Pinel » avant le 31 décembre 2019, soit à mi-parcours de la période de prorogation de quatre années (III).

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques publié en juin dernier, la Cour des comptes relevait que les dispositifs d’incitation fiscale à l’investissement locatif n’ont jamais été évalués par leurs différents concepteurs, et qu’ils ne faisaient pas l’objet de contrôles permettant de s’assurer que les contreparties des allégements fiscaux ont bien été assurées sur la durée impartie.

Il apparaît donc utile de prévoir un travail d’évaluation et d’analyse sur le sujet, alors même que la prorogation de l’avantage fiscal porte sur une durée non négligeable, soit quatre années, et que ses incidences budgétaires vont s’étaler jusqu’en 2036.

B. Le recentrage de l’avantage fiscal sur les zones géographiques les plus tendues

1. Le découpage du territoire en cinq zones

● Le découpage du territoire national en zones A, B et C a été créé en 2003, dans le cadre du dispositif d’investissement locatif dit « Robien ». Il a été révisé en 2006, puis en 2009. La dernière révision a été réalisée par l’arrêté du 1er août 2014, mentionné supra, en application de l’article R. 304-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

Le territoire est désormais découpé en cinq zones (A bis, A, B1, B2 et C), de la plus tendue (A bis) à la plus détendue (C). Ce zonage s’appuie sur des critères statistiques liés aux dynamiques territoriales (évolution démographique, notamment), à la tension des marchés locaux et aux niveaux de loyers et de prix.

● Selon les informations transmises par le ministère de la cohésion des territoires, les indicateurs retenus lors de la révision 2014 du zonage A/B/C étaient les suivants :

– part des ménages locataires du parc privé et allocataires des aides au logement dont le taux d’effort est supérieur à 39 % (données Caisse nationale des allocations familiales – CNAF) ;

– écart de loyer moyen entre le parc social et le parc privé chez les allocataires des aides au logement (données CNAF) ;

– part de ménages avec personne(s) rattachée(s) de dix-huit à trente ans (données Fichiers logements communaux – FILOCOM) ;

– taux de croissance de la population entre les recensements 1999 et 2010 (données Institut national de la statistique et des études économiques – INSEE) ;

– taux de croissance du nombre d’emplois entre les recensements 1999 et 2010 (données INSEE) ;

– taux de vacance supérieure à un an des logements du parc privé construits après 1989 (données FILOCOM) ;

– niveau des prix de vente moyens au mètre carré des appartements sur 2008 et 2010 (données INSEE) ;

– niveau des prix de vente médian des maisons sur 2008 et 2010 (données INSEE) ;

– niveau des loyers de stock en 2011 chez les allocataires des aides au logement (données INSEE ou Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne – OLAP).

Les six premiers indicateurs ont été agrégés au niveau des bassins de vie, et les trois derniers à l’échelle des unités urbaines.

● La carte ci-après présente le zonage géographique qui s’applique aujourd’hui, tel qu’issu de l’arrêté du 1er août 2014 :

RÉPARTITION DU TERRITOIRE ENTRE LES ZONES A BIS, A, B1, B2 ET C

Source : ministère de la cohésion des territoires.

La zone A bis comprend Paris et 76 communes des Yvelines, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et du Val-d’Oise.

La zone A inclut la zone A bis, ainsi que la Côte d’Azur, la partie française de l’agglomération genevoise, et certaines agglomérations ou communes où les loyers et les prix des logements sont très élevés, comme Montpellier, Lyon, Marseille, Lille, Toulon…

La zone B1 comprend certaines grandes agglomérations et des villes où les loyers et le prix des logements sont élevés (Grenoble, Bordeaux, Strasbourg, Bayonne, Toulouse, Nantes, Nîmes, Metz, Amiens, Chambéry, Limoges…), une partie de la grande couronne parisienne non située en zone A bis ou A, ainsi que les départements d’outre-mer.

La zone B2 inclut des villes et communes où les loyers et les prix des logements sont assez élevés (Brest, Carcassonne, Béziers, Gap, Angers, Le Mans, Troyes, La Roche-sur-Yon…), des communes de la grande couronne autour de Paris non situées en zone A bis, A et B1, ainsi que les communes de Corse non situées en zones A ou B1.

La zone C correspond au reste du territoire national.

● Le tableau ci-après retrace la répartition de la population nationale entre les différentes zones :

VENTILATION DE LA POPULATION, DU NOMBRE DE MÉNAGES ET DU NOMBRE DE COMMUNES PAR ZONES A BIS, A, B1, B2 ET C

Zone

Population(1)

Nombre de ménages (1)

Nombre de communes (2)

bis

5 247 939

2 472 737

77

A

10 990 589

4 636 235

650

B1

14 933 754

6 629 268

1 545

B2

12 964 417

5 756 759

3 860

C

21 770 461

9 270 889

29 753

Total

65 907 160

28 765 888

35 885

(1) Chiffres résultant du recensement de la population 2014.

(2) Chiffres évolutifs à la marge en fonction de fusions de communes.

Source : ministère de la cohésion des territoires.

Aux termes de l’article R. 304-1 du CCH, l’arrêté établissant le classement des communes par zones géographiques doit être révisé au moins tous les trois ans. L’arrêté du 1er août 2014 devrait donc être révisé prochainement : selon les informations transmises au Rapporteur général, des travaux préparatoires ont été réalisés, mais doivent être complétés, pour permettre une révision du zonage au début de l’année 2018.

2. Le recentrage de la réduction d’impôt sur les logements situés dans les zones A bis, A et B1

● Le présent article dispose qu’à compter du 31 décembre 2017, ne seront éligibles à l’avantage fiscal que les logements situés dans des communes relevant des zones A bis, A et B1, soit les zones classées dans des « zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant ».

En effet, les dispositions prévoyant que les logements situés dans les zones B2 et C peuvent être éligibles à l’avantage fiscal, dès lors qu’ils se trouvent dans des communes ayant fait l’objet d’un agrément du représentant de l’État dans la région après avis (conforme dans le cas de la zone C, simple dans le cas de la zone B2) du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, sont supprimées (b du du I). Cette suppression emporte une coordination à l’article 279-0 bis A relatif à l’application du taux réduit de TVA ( du I).

L’objectif de cette mesure est de recentrer le bénéfice de l’avantage fiscal sur les zones les plus tendues : l’évaluation préalable relève à cet égard que « dès lors que la reprise du marché immobilier est avérée, notamment en matière de relance de la construction de logements neufs, la question de la pertinence du soutien fiscal pour les zones du territoire ne présentant pas une tension importante sur le marché locatif doit être posée, notamment au regard du coût budgétaire croissant du dispositif ʺ Pinel ʺ ».

Cette mesure de recentrage s’inscrit dans le prolongement des préconisations de la Cour des comptes : dans son rapport précité de juin dernier sur la situation des finances publiques, qui faisait lui-même écho à des travaux conduits en 2015 (44), la Cour recommandait de réformer les aides fiscales en les concentrant sur les zones les plus tendues du territoire. Il s’agit à la fois d’améliorer l’efficience de la dépense publique et d’éviter aux investisseurs le risque de ne pas trouver de locataires, du fait de la surabondance d’offre.

Néanmoins, le Rapporteur général estime qu’il serait nécessaire de prévoir une sortie plus progressive des communes relevant des zones B2 et C, lorsqu’elles ont obtenu un agrément les rendant éligibles au dispositif « Pinel ». Cela semble d’autant plus utile que le classement des communes dans les différentes zones géographiques n’apparaît pas toujours cohérent, et peut conduire à s’interroger sur les critères retenus pour l’établir.

● Le tableau ci-après récapitule l’évolution du zonage du dispositif « Pinel » dans le temps, mise en regard avec celui du dispositif « Scellier », applicable entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2012 :

Zone

« Scellier »

(2009-2012)

« Duflot-Pinel » avant la LFI 2017

(2013-2016)

« Pinel » après LFI 2017

(2017)

« Pinel » après LFI 2018

(2018-2021)

Zones éligibles

bis, A, B1 et B2

bis, A, B1

bis, A, B1

bis, A, B1

Zones éligibles par dérogation

C

(agrément délivré par le ministre chargé du logement)

B2 (agrément du préfet de région après avis du comité régional de l’habitat)

B2 et C (agrément du préfet de région après avis du comité régional de l’habitat)

Zones non éligibles

C

B2 et C

● Selon les informations transmises au Rapporteur général, au 1er juillet 2017, 903 agréments délivrés au profit de communes de la zone B2 étaient actifs, soit environ un quart du total des communes et 60 % de la population totale de la zone B2.

S’agissant des communes relevant de la zone C, le décret relatif à l’agrément et au classement de ces communes est paru le 4 mai 2017 ; au 26 septembre 2017, 16 communes de la zone C faisaient l’objet d’un agrément (45). La portée effective de l’élargissement du dispositif « Pinel » à la zone C réalisé par la loi de finances pour 2017 pourrait donc s’avérer très limitée, compte tenu des délais restreints pour la réalisation des investissements – l’extension à la zone C ne s’appliquant que pour l’année 2017, et pour les logements réalisés à compter de l’entrée en vigueur d’un agrément. Cet état de fait ne semble pas satisfaisant, et il serait utile de prévoir des dispositions spécifiques permettant aux communes de zone C qui viennent d’obtenir un agrément de bénéficier effectivement du dispositif « Pinel ».

Sur la base des données de la direction générale des finances publiques (DGFiP), la Cour des comptes a établi une répartition de la part des différents dispositifs incitatifs fiscaux par zones géographiques, jusqu’aux investissements réalisés en 2015 :

RÉPARTITION DE LA PART DE CHAQUE DISPOSITIF FISCAL
SELON LES ZONES GÉOGRAPHIQUES

Zones

« Scellier »

« Scellier » intermédiaire

« Duflot »

« Pinel »

2013

2014

2015

2013

2014

2015

2013

2014

2015

2014

2015

bis

8,57 %

12,15 %

12,55 %

4,36 %

6,73 %

6,55 %

1,45 %

2,35 %

5,95 %

2,12 %

2,95 %

A

33 %

35,3 %

32,20 %

27,53 %

27,98 %

28,50 %

18,52 %

22,78 %

29,49 %

21,39 %

23,2 %

B1

42,29 %

40,06 %

40,84 %

52,74 %

52,6 %

49,17 %

61,62 %

61 %

54,99 %

63,53 %

60,92 %

B2

15,97 %

12,16 %

13,84 %

15,29 %

12,56 %

15,56 %

18,41 %

13,88 %

9,58 %

12,97 %

12,94 %

C

0,17 %

0,33 %

0,58 %

0,08 %

0,13 %

0,22 %

Source : DGFiP, retraitement de la Cour des comptes.

Ces chiffres permettent de constater que les investissements réalisés en zone B2 représentent environ 13 % des opérations dans le cadre du dispositif « Pinel » – cette part étant d’ailleurs relativement constante pour les différents dispositifs incitatifs qui se sont succédé.

Les informations figurant dans ce tableau montrent également qu’une part prépondérante des investissements « Pinel », soit plus de 60 %, est réalisée dans la zone B1, tandis qu’une très faible partie des investissements, inférieure à 3 %, relève de la zone A bis.

● Le présent article prévoit des dispositions transitoires (II), pour accompagner l’exclusion des zones B2 et C du dispositif. Pour assurer la sécurité juridique des contribuables qui seraient engagés dans l’acquisition d’un logement en zone B2 ou en zone C, des dispositions sont proposées pour maintenir dans ces zones l’éligibilité des acquisitions de logements réalisées avant le 31 mars 2018, sous réserve que le contribuable puisse justifier :

– d’une promesse d’achat ou d’une promesse synallagmatique de vente signée avant le 1er janvier 2018 ;

– ou, s’agissant d’un logement en l’état futur d’achèvement, d’un contrat préliminaire de réservation, par lequel le vendeur s’engage à réserver à un acheteur un immeuble ou une partie d’immeuble, signé et déposé au rang des minutes d’un notaire ou enregistré au service des impôts, et ce avant le 1er janvier 2018.

IV. L’IMPACT BUDGÉTAIRE DE LA RÉFORME PROPOSÉE

● Le coût budgétaire de cette mesure est évalué à 59 millions d’euros pour l’année 2019 – soit les pertes de recettes d’impôt sur le revenu au titre des investissements réalisés au cours de l’année 2018 –, à 159 millions d’euros en 2020, à 360 millions d’euros en 2021 et à 566 millions d’euros en 2022.

Le coût total de la prorogation est évalué à 6,9 milliards d’euros sur la période comprise entre 2019 et 2036 (46) – du fait de l’échelonnement de l’avantage fiscal sur une période pouvant aller jusqu’à douze ans et de la chronique d’achèvement des investissements.

● Les chiffres sont fondés sur l’hypothèse d’une chronique d’achèvement des investissements de 30 % la première année, de 20 % la seconde et de 50 % la troisième année – car comme vu supra, il existe un décalage entre l’année d’engagement de l’investissement et l’année d’imputation de la réduction d’impôt.

Par ailleurs, le nombre total de logements bénéficiant de la mesure a été estimé à 57 700, sur la base du nombre de logements réalisés en 2016 hors zone B2. Il est malaisé d’anticiper les effets du recentrage géographique proposé par le présent article. En tout état de cause, son impact sur la dépense fiscale devrait s’avérer assez limité, compte tenu de la part assez faible des investissements réalisés en zone B2, de l’ordre de 13 %, et de la possibilité d’un report des investissements sur les zones A bis, A et B1.

Le « coût générationnel » par année d’investissement est donc estimé à 1,7 milliard d’euros, ce qui correspondrait à une dépense par logement pour l’État de l’ordre de 30 000 euros.

Ce chiffre est proche de celui constaté pour l’année 2015, pour laquelle le coût générationnel a été estimé à 1,563 milliard d’euros, tandis que le nombre de logements produits a été évalué à 50 000, soit une dépense moyenne de 31 000 euros par logement. Cette estimation est également cohérente avec le montant moyen des investissements, soit environ 175 000 euros, auquel s’appliquerait une réduction d’impôt de 18 % (en retenant un engagement de location de neuf années).

● En l’absence de réponses du Gouvernement aux questions du Rapporteur général sur la chronique de coût de la prorogation de quatre années du dispositif « Pinel », il est difficile d’établir une projection de la dépense fiscale associée au dispositif jusqu’à son extinction. Néanmoins, sur la base de chiffres non actualisés, car transmis en 2016 lors de la prorogation d’un an réalisée par la loi de finances pour 2017, ainsi que des données de l’évaluation préalable sur l’effet budgétaire de la présente prorogation en 2019, 2020, 2021 et 2022, il est possible d’établir le tableau suivant :

PROJECTION DE LA DÉPENSE FISCALE ASSOCIÉE AU DUFLOT-PINEL À PARTIR DE 2014

(en millions d’euros)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

Dépense fiscale avant la prorogation LFI 2018

20

77

191

354

554

695

756

752

734

677

577

455

333

Dépense fiscale après la prorogation LFI 2018

20

77

191

354

554

754

915

1 112

1 300

nc

nc

nc

nc

Source : tome II des Évaluations des voies et moyens annexées aux projets de loi de finances et DGFiP.

Ainsi, la réduction d’impôt « Pinel » devrait occasionner des pertes de recettes de 1,3 milliard d’euros en 2022 ; son coût devrait croître jusqu’en 2024-2025, pour diminuer ensuite.

PROJECTION DE LA DÉPENSE FISCALE ASSOCIÉE AU DUFLOT-PINEL À PARTIR DE 2014

(en millions d’euros)

*

* *

La commission examine l’amendement II-CF536 de M. Fabien Roussel.

M. Jean-Paul Dufrègne. Par l’amendement II-CF536, nous proposons de supprimer le dispositif dit « Pinel ». Certes, il présentait son utilité lorsqu’il fallait relancer la construction de logements et soutenir l’économie, mais il coûte aujourd’hui particulièrement cher. Redéployons les moyens qui y sont consacrés au profit d’autres dispositifs favorables à la construction, la réhabilitation et la rénovation énergétique. Quant à réserver le bénéfice du dispositif aux zones dites « tendues », ce serait reconcentrer l’économie sur certains territoires au détriment des autres.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF478 de M. Jean-Noël Barrot.

Elle en vient à l’amendement II-CF708 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Il s’agit tout simplement de prévoir l’éligibilité au dispositif « Pinel » de toutes les communes signataires d’un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD). Ce sont au total plus d’une dizaine de communes, concernées par la suppression totale de certaines casernes, en lieu et place desquelles il est prévu de construire des logements neufs. Ne brisons pas les dynamiques des CRSD.

M. Charles de Courson. Très bon amendement !

M. Pierre Cordier. Pourriez-vous nous donner la liste des communes concernées ?

M. le Rapporteur général. Il s’agit de communes situées en zone C ou en zone B2, de Givet à Barcelonnette en passant par Châteauroux. Nous vous en transmettrons la liste.

La commission adopte l’amendement (amendement n° II-1486).

Puis elle examine l’amendement II-CF712 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Je propose que la sortie des communes situées en zones B2 et C du dispositif soit plus progressive, tout en conditionnant l’éligibilité des investissements réalisés en zone B1 à l’obtention par les communes d’un agrément. Je rappelle qu’un agrément est prévu dans le cadre du « Pinel » pour les communes de zone B2 et C ; cet agrément est attribué par le préfet de région après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH). Il est difficile de supprimer le dispositif du jour au lendemain quand des communes viennent d’obtenir l’agrément. Quelque 16 communes sont en zone C, et 900 en zone B2.

Mme Sylvia Pinel. Quand vous évoquez l’agrément à propos de la zone B1, cela veut-il dire, monsieur le Rapporteur général, que vous voulez la soumettre aux mêmes principes dérogatoires que les zones B2 et C ?

M. le Rapporteur général. Je propose effectivement un système d’agrément en zone B1, dans un souci de maîtrise budgétaire.

M. Jean-Paul Mattei. Selon le dispositif de l’amendement, l’acte authentique d’acquisition doit être signé avant le 30 juin 2019. Ne faudrait-il pas prévoir qu’un programme éligible au « Pinel » puisse le rester, indépendamment de cette date de signature ? Des logements d’un même programme de deux ou trois ans risqueraient d’être soumis à des traitements fiscaux différents.

M. le Rapporteur général. Adoptons cet amendement aujourd’hui, et réfléchissons-y d’ici à l’examen de l’article dans l’hémicycle. Votre remarque, cher collègue, me semble fondée.

Mme Sylvia Pinel. Le lissage proposé par notre Rapporteur général me paraît intéressant. En revanche, ce qui est prévu pour la zone B1 me paraît contrevenir au souci de simplicité, de lisibilité et d’efficacité du dispositif. Pourquoi redemander un agrément alors que la cartographie a été refaite en 2014 ? Je peux comprendre que l’on veuille revoir une cartographie dont le terme est d’ailleurs l’année 2017, mais redemander des agréments, quand on sait à quel point la procédure peut parfois être complexe et longue… Cela ne me paraît propice à une véritable relance de la construction.

M. le Rapporteur général. J’ai effectivement demandé que l’on revoie le zonage, parce que c’est parfois un peu incohérent, et c’est à l’aune de ce que nous ferons en la matière que je pourrai peut-être vous répondre plus précisément, chère collègue. Actuellement, des villes de 100 000 habitants sont en zone C, des communes rurales de 120 habitants sont en zone B2 – j’en connais au moins une. Il arrive que la commune-centre soit dans une zone et les communes limitrophes dans une autre, alors que, non loin de là, une agglomération soit tout entière dans la même zone. Je sais bien que la cartographie repose sur le caractère plus ou moins tendu de la zone, mais je peux difficilement comprendre qu’une zone rurale soit en zone B2 et une ville de 100 000 habitants en zone C. Je demande donc un rapport complet sur la question.

La commission adopte l’amendement II-CF712 (amendement n° II-1487).

En conséquence, les amendements II-CF703 de M. Denis Sommer et II-CF386 de Mme Valérie Lacroute tombent, ainsi que les amendements identiques II-CF45 de M. Martial Saddier, II-CF145 de M. Raphaël Schellenberger, II-CF410 de Mme Véronique Louwagie, II-CF415 de M. Thibault Bazin, II-CF431 de M. Marc Le Fur et II-CF610 de Mme Christine Pires Beaune.

Les amendements II-CF183 de M. Christophe Naegelen, II-CF516 de M. Jean-Paul Mattei et II-CF621 de Mme Sylvia Pinel, les amendements identiques II-CF245 de M. Éric Alauzet, II-CF261 de Mme Lise Magnier, II-CF475 de M. Jean-Luc Lagleize et II-CF605 de M. François Pupponi, ainsi que les amendements II-CF392 de Mme Stéphanie Do, II-CF476 de M. Jean-Luc Lagleize et II-CF184 de M. Christophe Naegelen tombent également.

Puis la commission se saisit des amendements identiques II-CF588 de Mme Sylvia Pinel et II-CF677 de M. Bertrand Sorre.

M. le Rapporteur général. S’ils ne tombent pas, ces amendements identiques n’en sont pas moins contradictoires avec ce que nous venons d’adopter.

Mme Sylvia Pinel. La problématique du foncier se pose dans les communes littorales ou touristiques en zone B2, avec des tensions sur les prix et entre marché libre et logement social. La vocation de ce dispositif d’investissement locatif est, je le rappelle, de permettre de construire dans les zones tendues. Il faut pouvoir le maintenir en zone B2, après avis du CRHH, car la problématique de la zone B2 n’est pas la même sur tout le territoire. Tel est le sens de l’amendement II-CF588.

M. le Rapporteur général. L’amendement II-CF712, que nous venons d’adopter, prévoit le maintien de l’agrément accordé à 900 communes. Il ne leur impose pas d’obtenir un nouvel agrément !

M. Bertrand Sorre. L’amendement II-CF677 vise à maintenir le dispositif en zone B2. Je peux en témoigner en tant qu’ancien maire d’une petite commune littorale en zone B2 : les effets du dispositif y sont tout à fait palpables, puisqu’il permet un équilibre générationnel et social. Cela se fait particulièrement sentir dans les écoles de ces territoires à la population vieillissante.

M. le Rapporteur général. Une commune qui dispose de l’agrément continuera de bénéficier des effets de celui-ci, cher collègue.

Mme Véronique Louwagie. Le maintien du dispositif sur une grande partie du territoire est très important. Nonobstant l’amendement du Rapporteur général, 95 % du territoire sera exclu du dispositif. Nos territoires ruraux doivent pouvoir en bénéficier. Aujourd’hui, les agréments et les zonages sont complètement à revoir. Comme on ne les a pas revus, il est inopportun de modifier le dispositif. Ne faisons pas le travail à l’envers. Il faudrait d’abord revoir les zonages, et ensuite, éventuellement, revoir le dispositif. Je soutiens l’amendement de Mme Pinel.

La commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements II-CF146, II-CF147, II-CF148, II-CF149 de M. Raphaël Schellenberger, ainsi que l’amendement II-CF477, de M. Jean-Luc Lagleize.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à l’amendement II-CF146, plus strict que le mien puisqu’il prive toutes les communes de la zone C du bénéfice du dispositif, alors que je le conserve aux communes qui ont obtenu un agrément.

M. Jean-Luc Lagleize. Membre de la commission des affaires économiques, je n’ai pu voter l’amendement de Mme Pinel, mais j’y étais favorable. Par l’amendement II-CF477, je propose simplement le maintien du dispositif en zone B2, tout en ramenant le taux de défiscalisation à 18 %, au lieu de 21 %.

M. le Rapporteur général. Avis également défavorable à cet amendement ainsi qu’aux autres.

La commission rejette successivement les amendements II-CF146, II-CF147, II-CF148, II-CF149 et II-CF477.

Puis elle étudie, en discussion commune, les amendements II-CF511, II-CF512 et II-CF514 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. L’amendement II-CF511 vise à ne pas exclure du dispositif les communes qui font l’objet d’un programme de rénovation urbaine. Les amendements II-CF512 et II-CF514 visent à préserver les mesures liées à l’investissement locatif dans les quartiers prioritaires situés en zone B2. Ne créons pas des séparations au sein de programmes éligibles pour des raisons de date. Cela peut être préjudiciable à la construction, car nuisible à la sécurité juridique.

M. le Rapporteur général. Toutes les communes qui ont obtenu l’agrément en zone B2 continueront à bénéficier du dispositif. Il n’y a pas, en revanche, de nouveau dispositif, et il est vrai que je demande également, par voie d’amendement, que l’on réexamine la question du zonage avant le 1er septembre 2018, pour que nous en ayons une vision claire au moment d’aborder le projet de loi de finances pour 2019.

Cela étant, vous comprendrez que je sois défavorable à l’ensemble de ces amendements qui découpent en morceaux, si j’ose dire, la politique de la ville, sinon les villes concernées.

Mme Sylvia Pinel. Monsieur Mattei, les amendements que vous venez de défendre sont intéressants, notamment pour assurer une mixité sociale dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Monsieur le Rapporteur général, je vous rappelle que la révision du zonage relève du pouvoir réglementaire. Le Gouvernement est-il d’accord pour revoir ce zonage ?

M. François Pupponi. Si nous favorisons le dispositif « Pinel » dans les zones où opère l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), des investisseurs construiront des logements pour les louer à des populations éventuellement fragiles. En somme, on augmente le nombre de logements sociaux là où l’on veut faciliter l’accession à la propriété ! Le « Pinel » doit être manié avec beaucoup de précaution en zone ANRU. Je suis très réservé sur la possibilité d’améliorer ainsi la mixité sociale.

M. Jean-Paul Mattei. Il y a certes le cas des quartiers ANRU, mais ne créons pas de déséquilibre au sein d’une commune ou d’une agglomération. Il faut qu’il y ait plusieurs offres.

Par ailleurs, quant aux ressources fiscales, n’oublions pas les rentrées de taxe sur la valeur ajoutée dans le cadre des ventes en état futur d’achèvement (VEFA). Entre l’avantage fiscal accordé et la ressource procurée par les ventes, je m’interroge sur la réalité du manque à gagner induit par le « Pinel ».

M. le Rapporteur général. Madame Pinel, le Gouvernement compte en effet travailler à une révision du zonage à partir du début de l’année prochaine, d’où l’intérêt du rapport demandé.

La commission rejette successivement les amendements II-CF511, II-CF512 et II-CF514.

Puis, elle examine l’amendement II-CF515 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Je trouve ridicule d’exclure des territoires ruraux du dispositif « Pinel ». Certes, ils ne sont pas forcément en zone tendue, mais la constructibilité y connaît d’autres limites, tels les schémas de cohérence territoriale (SCoT). Il n’y a donc pas de risque d’appel d’air. Je propose donc que les communes de moins de 5 000 habitants en zone B2 soient éligibles au dispositif « Pinel », afin de favoriser la rénovation des bourgs ruraux.

M. le Rapporteur général. Notre logique consiste plutôt à demander un rapport qui nous permette d’appréhender globalement les problèmes relatifs à ces zones. Je suis donc défavorable à cet amendement. Je le répète, le problème est beaucoup plus compliqué : il y a des communes de 100 000 habitants en zone C.

La commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement II-CF399 de M. Didier Le Gac.

M. Didier Le Gac. L’ensemble des 22 métropoles françaises sont comprises dans le dispositif, sauf Brest et Saint-Étienne – ville de mon collègue Jean-Michel Mis, cosignataire de l’amendement. C’est là une forme de rupture d’égalité. De surcroît, la métropole de Saint-Étienne est en cours de création. Quant à Brest, elle connaît une forte pression immobilière. Je vous rappelle que les métropoles ont été créées pour permettre aux grandes agglomérations françaises d’agir de manière efficace sur les territoires et de répondre aux besoins de leurs administrés.

M. le Rapporteur général. Si Saint-Étienne et Brest ont demandé et obtenu l’agrément, l’amendement II-CF712 que nous avons adopté en début de réunion s’y appliquera – et cela m’étonnerait qu’elles ne l’aient pas fait.

M. Marc Le Fur. C’est un amendement intéressant, qui va d’ailleurs dans le sens des propos du Rapporteur général lorsqu’il constate qu’il existe des décalages entre agglomérations de tailles analogues. C’est une incohérence à laquelle il faut mettre un terme.

M. Jean-Michel Mis. Je considère cet amendement comme un amendement d’appel, car il serait opportun de revoir la cartographie, qui comporte certaines incohérences.

M. le Rapporteur général. L’amendement que je vais défendre tout à l’heure pour revoir entièrement la cartographie répond à ce problème, car Saint-Étienne et Brest ne sont pas les seules villes concernées. Je vous ai cité le classement de Châteauroux en zone C, ce qui me paraît complètement surréaliste, mais il y a d’autres villes de même taille, dont le dynamisme démographique est identique et qui sont situées dans le même département mais dont le zonage est différent : ainsi, dans l’Allier, Montluçon et Vichy sont en B2 tandis que Moulins est en C. Il faut donc revoir l’intégralité du dispositif pour lui rendre sa cohérence. On n’y arrivera pas en procédant par petites touches.

Mme Véronique Louwagie. Au vu de toutes ces situations problématiques, ne vaudrait-il pas mieux demander au Gouvernement qu’il revoie l’ensemble du zonage et qu’il reporte cet article 39 qui, s’il est maintenu, ne va faire qu’accroître les inégalités.

M. le Rapporteur général. C’est en effet une question qui mérite d’être posée, et je pense que mon amendement relatif à l’ensemble du zonage permettra de disposer d’une vision plus cohérente et plus globale du zonage pour le prochain projet de loi de finances.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF496 de M. Olivier Serva.

M. Mohamed Laqhila. Il s’agit d’augmenter de 5 points le taux de la réduction d’impôt du dispositif « Pinel outre-mer » afin de favoriser l’investissement locatif dans les logements intermédiaires, dans les départements d’outre-mer. On estime en effet qu’il y manque plus de 10 000 logements.

M. le Rapporteur général. Le « Pinel outre-mer » est déjà plus favorable que celui qui s’applique en métropole, puisqu’il bénéficie d’un taux majoré et qu’il est placé sous le plafonnement global à 18 000 euros, au lieu du plafond de droit commun de 10 000 euros. J’ignore quel serait le coût de cet amendement, mais il se traduirait par des taux de réduction d’impôt deux fois plus élevés en outre-mer qu’en métropole. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF706 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Il s’agit de la demande de rapport sur le zonage que nous avons évoquée.

M. François Pupponi. Elle ne concerne que le « Pinel » ?

M. le Rapporteur général. J’ai demandé, par un amendement ultérieur, le même rapport sur le PTZ, si c’est le sens de votre remarque.

La commission adopte l’amendement (amendement n° II-1488).

Puis elle examine l’amendement II-CF707 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Il s’agit d’avancer de quatre mois la date de remise du rapport d’évaluation sur le dispositif « Pinel ». Le Gouvernement prévoit cette remise pour le 31 décembre 2019, mais l’intérêt de ce rapport est qu’il soit remis avant la discussion budgétaire. Je propose donc d’avancer cette date de remise au 1er septembre 2019.

La commission adopte l’amendement (amendement n° II-1489).

Puis elle adopte l’article 39 modifié.

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Après l’article 39

La commission est saisie de l’amendement II-CF369 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Même si la réforme n’était pas souhaitable, le prélèvement à la source a été décalé d’une année et il s’appliquera, ce qui signifie que nous paierons en 2018 les impôts sur les revenus de 2017, et en 2019 les impôts sur les revenus de 2019. L’année 2018 sera donc une année blanche, durant laquelle il n’y aura aucun bénéfice à solliciter des déductions fiscales, puisque les revenus de l’année ne seront pas à proprement parler imposés. Cela soulève des questions extrêmement complexes, notamment en ce qui concerne le système de retraite complémentaire Préfon, qui offre un avantage fiscal puisque les cotisations au régime sont déduites du revenu. Or personne n’aura intérêt à cotiser à la Préfon en 2018, et on évalue entre 40 % et 50 % la baisse des cotisations liée au prélèvement à la source.

Si je mets cette difficulté en exergue, c’est que la nouvelle assemblée n’a pas eu l’occasion de débattre de ce prélèvement à la source, intégré aux ordonnances, et que nous avons sans doute avec cette loi de finances l’une des dernières occasions de supprimer ce prélèvement ou, à tout le moins, d’en atténuer les effets négatifs.

M. le Rapporteur général. Le Gouvernement s’est engagé à ce que la question du prélèvement à la source soit examinée lors du projet de loi de finances rectificative de fin d’année – en l’occurrence, si tout va bien, dès la semaine prochaine.

Votre question est néanmoins légitime et je m’engage pour ma part à ce que votre amendement puisse être adopté dans le cadre de ce projet de loi de finances rectificative, quitte à ce que nous le modifiions à la marge. Je propose donc que vous le retiriez.

L’amendement est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF479 et II-CF480 de M. Marc Fesneau ainsi que l’amendement II-CF450 de M. Bertrand Pancher.

M. Jean-Paul Mattei. Il convient de reconduire le dispositif d’encouragement à l’investissement en forêt qui doit s’éteindre le 31 décembre 2017. C’est l’objet de l’amendement II-CF479.

L’amendement II-CF480, quant à lui, propose que le dispositif ne soit plus limité aux parcelles de plus de 4 hectares. Il s’agit d’améliorer ce dispositif d’investissement en faveur des forêts, lesquelles ont toute leur importance dans le développement durable.

M. Vincent Ledoux. L’amendement II-CF450 vise à proroger le dispositif d’encouragement à l’investissement en forêt et à doubler les plafonds de dépenses éligibles.

M. le Rapporteur général. Je suis favorable à la prorogation du dispositif proposée par l’amendement II-CF479, mais pas à la majoration de 7 points des taux. Je vous suggère donc de redéposer votre amendement, modifié, sur le prochain projet de loi de finances rectificative.

Je suis en revanche défavorable aux amendements II-CF480 et II-CF450.

M. Charles de Courson. Pour quelle durée le dispositif serait-il prolongé ?

M. le Rapporteur général. Pour quatre ans, j’imagine.

Les amendements II-CF479 et II-CF480 sont retirés.

La commission rejette l’amendement II-CF450.

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Article additionnel après l’article 39
Prorogation pour trois ans de la réduction d’impôt au titre des travaux
de réhabilitation des logements en outre-mer et extension aux travaux
de confortation contre le risque cyclonique

La commission en vient à l’examen, en discussion commune, des amendements II-CF501 et II-CF502 de M. Olivier Serva.

M. Mohamed Laqhila. Dans un contexte marqué par les catastrophes climatiques, l’amendement II-CF501 vise à proroger le dispositif de réduction d’impôt pour les travaux de réhabilitation jusqu’en 2020, à étendre ensuite au risque cyclonique le champ d’application du dispositif en vigueur, limité actuellement aux travaux de confortation sismique, et, enfin, à porter son taux de réduction d’impôt de 18 % à 26 %.

L’amendement II-CF502 est un amendement de repli, qui ne comporte pas de modification du taux de réduction d’impôt.

M. le Rapporteur général. Vous soulevez un problème important pour les territoires ultramarins. Je suis favorable à la prorogation du dispositif, mais non à la majoration du taux. Je donne donc un avis défavorable à l’amendement II-CF501 mais favorable à l’amendement II-CF502.

L’amendement II-CF501 est retiré.

La commission adopte l’amendement II-CF502 (amendement n° II-1490).

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Après l’article 39

Puis la commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF497 et II-CF498 de M. Olivier Serva.

M. Mohamed Laqhila. L’amendement II-CF497 tend à geler les seuils de chiffre d’affaires qui imposent de recourir au crédit d’impôt plutôt qu’à la défiscalisation et de proroger de cinq ans le dispositif établi par l’article 199 undecies B du CGI.

L’amendement II-CF498 est un amendement de repli, qui ne prévoit pas la prorogation du dispositif.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Il est dommage de supprimer la sortie en sifflet du dispositif, alors que la logique de la réforme engagée est bien de basculer progressivement de la défiscalisation vers le crédit d’impôt.

La commission rejette successivement les amendements.

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Article additionnel après l’article 39
Prorogation pour trois ans de la réduction d’impôt au titre des travaux
de réhabilitation des logements sociaux en outre-mer et extension
aux travaux de confortation contre le risque sismique ou cyclonique

La commission examine ensuite l’amendement II-CF500 de M. Olivier Serva.

M. Mohamed Laqhila. Il s’agit de proroger le dispositif d’aide fiscale à l’investissement inscrit à l’article 199 undecies B du CGI pour les travaux de réhabilitation dans le secteur du logement social et d’élargir le champ des travaux éligibles aux travaux de confortation contre le risque sismique ou cyclonique.

M. le Rapporteur général. Compte tenu de ce qu’ont subi récemment les départements et territoires d’outre-mer, j’émets un avis favorable à cet amendement, sous réserve que sa rédaction soit modifiée à la marge d’ici la séance.

La commission adopte l’amendement (amendement n° II-1491).

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Article additionnel après l’article 39
Augmentation du taux de la réduction d’impôt sur le revenu « Madelin »
à 30 % pour les revenus de l’année 2018

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF458 du président Éric Woerth, II-CF636 de Mme Amélie de Montchalin et II-CF487 de M. Jean-Noël Barrot.

M. le président Éric Woerth. Suite à la suppression du dispositif « ISF-PME », il s’agit de renforcer l’incitation à investir dans les PME au titre du « Madelin », en faisant passer le taux de réduction d’impôt de 18 % à 30 % et en portant les plafonds à 100 000 euros pour un contribuable célibataire et à 200 000 euros pour un contribuable marié.

Mme Amélie de Montchalin. Si nous travaillons activement, dans le cadre de la réforme fiscale, à mettre en place de nouveaux produits et de nouveaux outils qui aident les épargnants français à investir dans les PME, il est important que l’année 2018 soit une année de transition réussie. Dans cette optique, nous proposons de renforcer pour un an le « Madelin » en portant le taux de la réduction d’impôt de 18 % à 30 % du montant investi, tout en maintenant cette réduction d’impôt sous le plafond global de 10 000 euros. Il est essentiel, en effet, de ne pas donner le sentiment que nous entendons piloter l’épargne grâce aux niches fiscales, et que le signal que nous adressons soit au contraire un signal qui privilégie le rendement et le risque. Nous entendons procéder à un véritable changement de la culture de l’épargne dans notre pays, ce à quoi devrait contribuer la loi sur les entreprises que proposeront en 2018 MM. Bruno Le Maire et Benjamin Griveaux.

M. Jean-Paul Mattei. Dans le même esprit, l’amendement II-CF487 tend à porter le taux de réduction à 22 %, sous un plafond de 18 000 euros.

M. le Rapporteur général. L’amendement II-CF458 aborde à juste titre la question de la suppression du dispositif « ISF-PME ». Néanmoins il propose un dispositif pérenne, alors que la majorité privilégierait pour un dispositif transitoire. Avis défavorable.

Quant à l’amendement défendu par Mme de Montchalin, beaucoup plus raisonnable que l’amendement II-CF487 auquel je suis défavorable, je m’en remets à la sagesse de la commission des finances.

Mme Véronique Louwagie. Il est tout à fait contre-productif de relever le taux de réduction de l’impôt sans toucher au plafond, ainsi que le propose l’amendement de Mme de Montchalin. En effet, avec un taux de 30 %, un contribuable, s’il veut bénéficier du plafond de 10 000 euros de réduction, n’aura pas besoin d’investir plus de 33 000 euros, au lieu de 55 000 euros avec un taux de 18 %. Cette mesure n’a donc en réalité aucun effet incitatif pour les contribuables qui souhaiteraient investir dans les PME.

Mme Valérie Rabault. Il me semble que nous nous étions mis d’accord sur le fait de ne plus adopter d’amendements sans que leur coût prévisionnel ait été chiffré. Je m’étonne donc que Mme de Montchalin n’ait pas chiffré le sien. D’ailleurs, la plupart des amendements de la liasse ne sont pas chiffrés. Il semble donc que nous sommes retournés dans l’« ancien monde », prêts à voter les yeux fermés sans que personne y trouve à redire.

Si l’on tente néanmoins de chiffrer cet amendement, on parvient à un coût plus élevé que celui de l’amendement que nous avions proposé et qui visait à faire bénéficier toutes les PME de France d’un impôt sur les sociétés au taux réduit de 15 %, puisque, selon les données fournies par le Rapporteur général, 20 000 PME ne bénéficient plus du taux réduit sur les premiers 38 120 euros de résultat net.

Tandis que nous proposions une mesure en faveur des PME, la vôtre s’adresse avant tout aux investisseurs. Nous voterons donc contre ces amendements, même si je relève la sagesse de Mme de Montchalin qui nous propose une mesure temporaire et ne touche pas au plafond de 10 000 euros, contrairement aux amendements du président et du Modem, qui proposent une augmentation du taux et le placement de la réduction d’impôt sous le plafonnement à 18 000 euros. Pour autant, après avoir beaucoup fait pour les investisseurs en supprimant l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), vous auriez pu faire un geste vers les entreprises et faire bénéficier l’ensemble des PME du taux réduit de l’IS.

M. Charles de Courson. Je pensais que nous étions d’accord pour compenser la suppression de l’ISF par le « Madelin », ce qui pose la question du taux, du plafond et de la durée. En ce qui concerne le taux, tout le monde semble s’accorder sur un taux de 30 %. Quant au plafond, il faut également le remonter, sinon on est en pleine incohérence. N’instaurer cette mesure que pour une durée d’un an ne me paraît enfin pas du tout raisonnable. Il faut au minimum s’engager sur la durée de la législature.

Je pense donc qu’un dispositif d’une durée de cinq ans avec un taux de 30 % et un plafonnement à 18 000 euros serait la meilleure solution. Je rappelle par ailleurs que l’« ISF-PME » coûtait aux alentours de 500 millions d’euros par an, à côté desquels les dépenses liées au « Madelin » sont très limitées.

M. Laurent Saint-Martin. Monsieur de Courson, je vous renvoie à la philosophie qui préside à ces mesures. Notre idée n’est pas de remplacer un dispositif de défiscalisation par un autre, mais de procéder à un tuilage, le temps que nous ayons élaboré, avec tous les acteurs financiers, dans la banque et les assurances, de nouveaux dispositifs et de nouveaux produits favorables à l’investissement en fonds propres des entreprises et que l’ensemble de la tuyauterie soit en place. Cela ne peut donc être qu’une mesure temporaire – qui, contrairement à ce que dit Valérie Rabault, a été chiffrée à 350 millions d’euros –, et cinq ans ne se justifient pas plus qu’un an.

Par ailleurs, il ne s’agit pas d’opposer les investisseurs et les entreprises, puisque nous favorisons directement les entreprises en facilitant leur financement en fonds propres, ce qui n’a rien à voir avec un cadeau fiscal. En renforçant les fonds propres des entreprises, nous leur permettrons d’investir et d’embaucher.

Mme Véronique Louwagie. Lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances, vous aviez déclaré, Mme de Montchalin : « La majorité déposera lors de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances un amendement qui portera sur les sommes investies en 2018 […] avec un taux autour de 30 % et un plafond fixé à 18 000 euros, qui correspond à celui dont bénéficient les sociétés de financement de l’industrie cinématographique et de l’audiovisuel. » Que s’est-il donc passé depuis cette discussion ?

Nous partageons votre idée qu’il faut aider les entreprises à se financer, mais je répète que votre amendement est contre-productif dans la mesure où vous augmentez les taux sans augmenter le plafond. Il serait donc souhaitable que vous agissiez conformément aux propos que vous aviez tenus ici même, lors de l’examen de la première partie.

Mme Amélie de Montchalin. Ce qui s’est passé, c’est que nous avons fait ce que Mme Rabault nous incite à faire, c’est-à-dire chiffrer nos mesures. Nous avons ainsi constaté qu’en rehaussant le plafond de 10 000 à 18 000 euros, nous parvenions à une mesure concernant environ 40 000 ménages, soit une cohorte assez faible par rapport au coût, quasiment doublé, pour les finances publiques.

Je le répète, nous n’avons pas l’intention de piloter l’investissement par la défiscalisation. Nous nous bornons à proposer aux Français qui souhaitent investir en 2018 un outil qui leur permette de le faire facilement. Il faut en finir avec ce « biberonnage » collectif à la défiscalisation ! Les intermédiaires financiers doivent savoir vendre autre chose que des produits ayant un intérêt fiscal ; ils doivent à la place proposer des produits ayant un intérêt économique.

Dans ce cas précis, j’entends vos remarques sur le plafond mais nous avons pris en compte le fait que les dépenses fiscales coûtent très chères à l’État et qu’en l’occurrence le prix à payer aurait été trop élevé.

M. François Pupponi. J’en viens à me demander si nous sommes dirigés par un gouvernement ou par une entreprise de plomberie, puisqu’on nous parle de tuyauterie… Pour reprendre l’exemple des aides personnalisées au logement (APL), là où vous attendiez 1,5 milliard d’euros d’économies, vous n’en réaliserez que 800 millions, puisque le dispositif ne sera applicable qu’en juin. Vous mettez donc en effet en œuvre tout un système de tuyauterie pour rentrer dans vos frais, ce qui montre en vérité que tout ceci n’est pas bien préparé. On parle quand même ici d’un amendement à 350 millions d’euros…

Mme Valérie Rabault. Si l’on fait la somme de tous les amendements qu’a fait adopter la majorité, on atteint le milliard d’euros, et je souhaiterais que chaque amendement proposé soit chiffré noir sur blanc.

Je ne comprends toujours pas en effet pourquoi vous avez refusé mon amendement en faveur des entreprises qui ne coûtait que 200 millions d’euros, mais acceptez un amendement à 350 millions d’euros en faveur de ménages qui bénéficient déjà du dispositif. J’aimerais d’ailleurs que vous nous disiez quels montants récupèrent déjà ces ménages grâce aux crédits d’impôt et aux niches fiscales, sachant par ailleurs que vous avez supprimé les 200 millions d’euros qui devaient permettre à 20 000 PME de bénéficier du taux réduit d’impôt sur les sociétés, alors que la mesure était inscrite dans la loi et devait s’appliquer au 1er janvier 2019.

Vous êtes en train de réaliser qu’en supprimant l’ISF vous avez signé un chèque en blanc qui ne sera pas nécessairement libellé à l’ordre des PME. Vous tentez donc de rafistoler le système avec des amendements comme celui-ci, qui ne sont que des rustines.

M. le Rapporteur général. Nous avons évalué ce dispositif à 50 millions d’euros. Le « Madelin » représente un coût de 57 millions d’euros en 2018. Si l’on ajoute les fonds d’investissement de proximité (FIP) et les fonds communs de placement dans l’innovation (FCPI), on atteint 110 ou 120 millions d’euros. Cela représente, selon nos estimations, 350 millions d’euros sur cinq ans.

M. Éric Coquerel. L’idée de rustine me plaît, mais c’est aussi l’aveu d’un échec possible et annoncé. Vous pensez que le fait de donner 9 milliards d’euros aux investisseurs va provoquer un changement culturel. Je suis, il est vrai, assez matérialiste, mais je ne vois pas de changement culturel : vous donnez de l’argent sans contreparties, en croyant que cela va permettre des investissements dans le futur. Si vous imposez des contraintes, des conditions, des fléchages, nous écouterons peut-être ce que vous avez à nous dire. Mais votre dispositif n’en comporte pas. Par ailleurs, vous inventez des rustines et des amortisseurs pour traiter les problèmes car vous n’êtes absolument pas sûrs que tout cela va produire des effets – nous sommes à peu près sûrs de l’inverse. En réalité, cet amendement est intéressant quand on le décortique : après le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), qui n’a produit aucun des effets annoncés, vous continuez de faire de cadeaux et vous êtes obligés de coller des rustines.

M. Stanislas Guerini. Je veux réagir sur deux points en réponse aux propos de Valérie Rabault. Le coût de 350 millions d’euros que vous évoquez n’est pas le bon. Le coût doit être calculé déduction faite du report naturel de l’ISF-PME vers l’« IR-PME ».

Par ailleurs, vous opposez les montants de diminution du taux d’IS pour certaines PME et le fait de favoriser les investissements dans les PME. Nos visions sont fondamentalement différentes : vous voulez moins taxer les bénéfices de ces PME. Mais, avant de faire des bénéfices qu’on puisse taxer, il faut produire ses bénéfices ! Pour cela il faut que l’on puisse investir dans les PME, pour qu’elles puissent innover, s’agrandir, conquérir des marchés à l’international, créer de nouveaux produits. Notre projet permettra en réalité d’augmenter la base taxable de bénéfice. Il ne faut pas opposer les investisseurs et les PME : les investisseurs permettent aux PME de renforcer leurs fonds propres et de réussir.

Mme Véronique Louwagie. Quelle est la nature du coût évoqué ? Par ailleurs, est-ce 50 millions d’euros ou 350 millions d’euros ? Tout cela n’est pas très sérieux !

J’ai refait les calculs : avec un plafond équivalent, en portant le taux de 18 % à 30 %, on réduit de 40 % les investissements vers les entreprises.

M. Jean-Pierre Vigier. L’impréparation qui a présidé à cet amendement et le manque d’anticipation de son impact sur le budget m’inquiètent. 50 ou 350 millions d’euros, ce n’est quand même pas la même chose !

M. le président Éric Woerth. Madame de Montchalin, n’accepteriez-vous pas de sous-amender votre amendement en portant le plafond de 10 000 à 18 000 euros, ce qui résoudrait le problème ?

Mme Amélie de Montchalin. Si, d’ici à la séance, certains veulent proposer un sous-amendement, qu’ils le fassent. Vous savez comment fonctionnent ces crédits d’impôt : ils ont un coût annuel et un coût cumulé. Pour l’année prochaine, le coût pour les finances publiques est estimé à 50 millions d’euros. Le coût cumulé, estimé sur la durée de vie du crédit d’impôt, sera de 350 millions d’euros. Vous connaissez les mécanismes mieux que personne dans cette salle !

S’agissant du plafond, nous avons fait un choix assumé, celui de ne pas piloter l’épargne par la niche fiscale. Je ne comprends pas pourquoi cela baisserait. Actuellement, la baisse d’impôt est de 18 % sous le seuil de 10 000 euros. Avec notre amendement, le taux passe à 30 %, toujours sous le seuil de 10 000 euros. Nous permettons donc à ceux qui investissent des montants sous le plafond de pouvoir le faire avec un avantage plus important. Cela veut dire qu’on démocratise l’investissement dans les PME et que plus de ménages auront la possibilité d’investir plus d’argent, même s’ils ne sont pas au plafond de l’impôt payé.

M. le président Éric Woerth. Enfin, il s’agit surtout qu’il y ait des flux d’investissements. Il faut se placer du côté de l’entreprise, pas de celui-ci qui investit.

Mme Amélie de Montchalin. Je suis d’accord. Si vous souhaitez accroître le coût de cette mesure pour nos finances publiques, la séance publique sera le bon endroit pour en parler.

M. le président Éric Woerth. Il y a probablement des niches fiscales irrationnelles ou favorisant les abus, mais il en est aussi de pertinentes. Sinon, elles n’existeraient plus ! Le pilotage d’une partie du financement de l’économie passe par les niches fiscales, comme vous le constaterez l’an prochain lorsque vous en proposerez de nouvelles.

M. Charles de Courson. Je partage entièrement la position de notre Rapporteur général. Madame de Montchalin, je vous mets au défi de me démontrer que votre amendement coûte 350 millions d’euros. Je ne sais pas qui vous a raconté cela. Les services, peut-être ? C’est impossible ! Quand vous passez de 18 % à 30 %, avec un plafond maintenu à 10 000 euros, la modification ne sert presque à rien.

La commission rejette l’amendement II-CF458.

Puis elle adopte l’amendement II-CF636 (amendement n° II-1492).

En conséquence, l’amendement II-CF487 tombe.

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Après l’article 39

La commission examine l’amendement II-CF503 de M. Olivier Serva.

M. Mohamed Laqhila. Cet amendement vise à élargir le champ de des dépenses d’investissements éligibles aux fonds d’investissement de proximité outre-mer (FIP-DOM).

M. le Rapporteur général. Vous souhaitez supprimer le ciblage des secteurs économiques productifs et permettre aux FIP-DOM d’investir dans tous les secteurs économiques, y compris par exemple sur les activités immobilières financières. J’y suis très défavorable.

La commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 39
Prorogation d’une année de la réduction d’impôt « Censi-Bouvard »

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques II-CF188 de Mme Lise Magnier et II-CF608 de M. François Pupponi, ainsi que les amendements II-CF472 et II-CF473 de M. Philippe Latombe, II-CF474 de M. Jean-Luc Lagleize et II-CF694 du Rapporteur général.

Mme Lise Magnier. Cet amendement vise à prolonger le dispositif « Censi-Bouvard », au même titre que le « Pinel ».

M. François Pupponi. Le « Censi-Bouvard », qui devait s’arrêter au 31 décembre 2017, permet de flécher l’épargne vers la construction de logements pour les personnes âgées et les étudiants. Financer des logements étudiants à moindre coût permet de faire baisser les APL puisque le loyer est maîtrisé. Nous proposons également de prolonger ce dispositif.

M. Philippe Latombe. Notre souhait est de prolonger, en l’aménageant, le « Censi-Bouvard », qui contribue à la construction de logements et, donc, à la maîtrise des coûts pour les étudiants et les personnes âgées. Nous proposons de ramener le taux de réduction d’impôt de 11 % à 8 %, en contrepartie de la possibilité pour les investisseurs de bénéficier de l’amortissement sur le bien selon les règles générales applicables au secteur de la location meublée.

Nous voulons également étendre ce dispositif aux résidences de tourisme, alors que des besoins de construction existent dans certaines zones du territoire français. Cela permettrait de maîtriser les prix dans ces zones et de concurrencer de façon très intéressante les plateformes du type de Airbnb.

M. le Rapporteur général. Ces amendements recouvrent deux problématiques. La première, c’est la prolongation du « Censi-Bouvard » pour les résidences de personnes âgées et les résidences étudiantes. Ce dispositif recentré est toutefois trop récent pour que l’on dispose d’un véritable bilan. Mon amendement propose de proroger d’un an le dispositif pour bénéficier de ce bilan. Nous n’avons pour le moment pas suffisamment de recul.

D’autre part, si le « Censi-Bouvard » a été réorienté de la construction neuve de résidences de tourisme vers leur réhabilitation, c’est parce que des friches touristiques commençaient à se développer dans beaucoup de zones touristiques, sans qu’aucun dispositif ne finance la réhabilitation de ces immeubles. Nous avions eu l’occasion de le souligner lors des débats sur le deuxième volet de la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne. Je suis défavorable à la réouverture du débat pour les résidences de tourisme neuves. En revanche, je suis favorable, je le répète, à la prorogation du dispositif d’un an pour les résidences étudiantes et pour les personnes âgées, de façon à disposer d’un bilan et savoir quoi faire à l’issue de ce bilan.

M. Charles de Courson. Il faudrait alors sous-amender votre amendement pour préciser qu’on demande une évaluation. Pour ce dispositif, comme beaucoup d’autres, il faut savoir à qui bénéficie l’avantage fiscal. Bénéficie-t-il aux promoteurs, à l’acquéreur, ou aux deux ? Notre évaluation des dispositifs applicables dans les départements et territoires d’outre-mer soulignait que 7 % à 8 % des gains allaient aux intermédiaires qui montaient les produits de défiscalisation et que 25 % à 30 % partaient dans le « sur-prix ». Les bénéficiaires finaux ne touchaient donc que d’une moitié de l’avantage. Cela pose le problème de l’efficacité de ces mesures, qu’il convient d’évaluer.

M. le Rapporteur général. Effectivement, pour la séance, notre amendement sera complété.

La commission rejette successivement les amendements identiques II-CF188 et II-CF-608, puis les amendements II-CF472, II-CF473 et II-CF474.

Elle adopte l’amendement II-CF694 (amendement n° II-1493).

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Après l’article 39

La commission examine l’amendement II-CF77 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Cet amendement a trait à l’hébergement touristique dans les stations de montagne ou littorales. Ces dernières font face depuis plusieurs années à un phénomène que l’on peine à régler : les « lits froids ». Il s’agit de logements touristiques vieillissants qui ne sont plus mis en location. S’y ajoutent les difficultés et les contraintes qui pèsent sur les constructions neuves. Les zones touristiques ont un vrai problème de capacités d’accueil. Or le modèle économique des stations, notamment de montagne, en dépend. Chaque année, ce sont 1 % à 5 % des lits touristiques qui sortent du marché locatif. Les trois quarts des résidences secondaires et des meublés de tourisme ont été construits avant 1990.

Mon amendement prévoit une incitation fiscale pour favoriser la rénovation. Il lie l’avantage fiscal à une obligation de mise en location des logements touristiques. Le taux de réduction d’impôt serait de 20 % sur le prix de revient des travaux réalisés dans les logements, avec un plafond de travaux à 50 000 euros et une réduction étalée sur cinq ans, en contrepartie d’un engagement du propriétaire de mise en location pendant au moins neuf ans, sur une durée minimale de douze semaines et une location effective de huit semaines.

M. le Rapporteur général. Le dispositif « Censi-Bouvard réhabilitation », dont je viens de parler, a été adopté à la quasi-unanimité du Parlement. Il s’applique non seulement en montagne, mais également dans toutes les zones concernées, car un dispositif de ce type ne peut pas être réservé à la montagne. Votre dispositif est plus large et plus favorable. Je propose qu’on en reste à la réduction d’impôt que nous avons votée en loi de finances pour 2017, car votre amendement serait quelque peu coûteux. Je ne voudrais pas que l’on retombe dans les écueils du dispositif « Censi-Bouvard neuf ».

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF459 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Il s’agit ici de financer les PME par l’impôt sur le revenu. L’amendement vise à renforcer l’avantage « Madelin ». L’avantage fiscal est plafonné à 18 000 euros. Mais je vais retirer l’amendement car nous en avons déjà beaucoup parlé. La discussion aura lieu en séance.

L’amendement II-CF459 est retiré.

La commission en vient l’amendement II-CF466 de Mme Sarah El Haïry.

M. Jean-Paul Mattei. Cet amendement vise à relever de 20 % à 50 % la part du revenu imposable pouvant être déduite au titre des dons faits aux associations et à porter le plafond annuel de 530 à 670 euros.

M. le Rapporteur général. Le dispositif « ISF-dons » étant maintenu, cet amendement est satisfait.

L’amendement est retiré.

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Article additionnel après l’article 39
Prorogation d’une année du crédit d’impôt pour la transition énergétique, recentré du fait de l’exclusion progressive de certaines dépenses

La commission examine, en discussion commune, l’amendement II-CF709 du rapporteur et les amendements identiques II-CF408 de Mme Véronique Louwagie et II-CF430 de M. Marc Le Fur.

M. le Rapporteur général. Je vous rappelle que notre commission a adopté un amendement de tuilage concernant la sortie de certaines dépenses du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), rédigé par M. Jean-Noël Barrot. Cet amendement avait été adopté à la quasi-unanimité de notre commission. Entre-temps, le Gouvernement a reporté le dispositif en seconde partie du présent projet de loi de finances. Je vous propose donc de reprendre les dispositions prévues par l’amendement déposé par notre collègue M. Barrot.

Mme Véronique Louwagie. Notre amendement vise à maintenir le CITE dans son format actuel.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable aux deux amendements identiques. Ils proposent le maintien du système existant, pour un coût de 900 millions d’euros. Je préfère le consensus que nous avons trouvé autour de l’amendement de M. Barrot.

La commission adopte l’amendement II-CF709 (amendement n° II-1494).

En conséquence, les amendements identiques II-CF408 et II-CF430 tombent.

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Après l’article 39

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF32 de M. Marc Le Fur.

Puis elle examine l’amendement II-CF460 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Nous considérons que le prélèvement à la source, à propos duquel j’ai redéposé cet amendement, est une bonne chose car il supprime l’écart actuel d’un an. L’impôt doit correspondre aux revenus de l’année en cours : c’est ce que l’on appelle la contemporanéité. Par contre, la retenue à la source via les entreprises est une mauvaise solution.

En utilisant la déclaration sociale nominative (DSN), il serait possible de conserver la contemporanéité, sous réserve de deux mois de décalage, et le lien direct entre le contribuable et l’administration fiscale. Cela faciliterait d’ailleurs le maintien de conjugalisation et éviterait de devoir jouer sur différents taux.

Le rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) d’octobre dernier a montré que la retenue à la source aura un impact très négatif sur les charges des entreprises, ce qui est résolument contradictoire avec la politique du Gouvernement qui veut, à juste titre, stimuler l’économie et les entreprises. Et je ne parle même pas des tensions salariales qui peuvent naître d’un tel système.

Le dispositif que nous proposons consiste à conserver la suppression du décalage d’un an, mais dans le cadre d’une contemporanéité gérée mensuellement par l’administration fiscale.

M. le Rapporteur général. Votre amendement comporte plusieurs éléments, qui ont fait l’objet d’analyses dans les rapports remis en octobre dernier par l’IGF. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le Gouvernement va sans doute rouvrir, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative, la discussion sur certains éléments contenus dans ce rapport. Je vous propose de retirer votre amendement et de redéposer lors de l’examen du collectif de fin d’année pour sa partie évoquée dans les rapports de l’IGF.

M. le président Éric Woerth. Depuis l’année dernière, on me propose de le retirer pour le déposer sur le texte suivant ! Le gouvernement socialiste avait fait la même chose. Mais mon amendement est une véritable alternative à ce prélèvement à la source, à la charge des entreprises.

M. Charles de Courson. Nous voterons cet amendement. Je pense que le Gouvernement est actuellement dans un entre-deux : c’est à juste raison qu’il a repoussé l’application du prélèvement à la source, mais il n’a pas pris position sur le maintien, ou non, du dispositif. Mme de Montchalin a certainement des informations plus récentes que les miennes – à la source, peut-être ? – et pourrait nous éclairer. L’amendement du président prendra tout son intérêt si le Gouvernement décide in fine de renoncer à cette formule.

Mme Amélie de Montchalin. Ce n’est pas à moi de faire des annonces au nom du Gouvernement, et l’hémicycle sera le lieu idoine de cette discussion. À notre connaissance, le Gouvernement n’a pas renoncé. Le rapport de l’IGF était essentiel pour savoir si nous étions prêts et connaître les ajustements à consentir pour être pleinement opérationnels lors du lancement. Je pense que le ministre de l’action et des comptes publics sera ravi de vous apporter des précisions. Aucun signal ne nous laisse à penser que nous sommes dans un entre-deux, sinon celui du calendrier : 2019 est toujours notre cible.

M. le président Éric Woerth. Vous devriez inciter le Gouvernement à travailler dans l’esprit de mon amendement. Il s’épargnerait ainsi un grand nombre de difficultés.

Mme Cendra Motin. Après la lecture du très intéressant rapport que nous a remis le ministre de l’action et des comptes publics, et qui conclut à l’intérêt de la solution initialement proposée, avec quelques aménagements, j’ai consulté des professionnels pour connaître leur avis, notamment sur la question des coûts pour les entreprises. On m’a confirmé que le coût des développements à partir des DSN serait relativement modique, y compris pour les très petites et moyennes entreprises (TPE-PME). Cela devrait vous rassurer, monsieur le président, car je tiens cela d’un des principaux éditeurs de paie en France, qui n’est pas le dernier à faire payer ses prestations…

M. le président Éric Woerth. Ce n’est pas uniquement une affaire de charges, mais aussi de net à payer, de confidentialité, de conjugalisation. Cela signifie aussi un risque de pression sur les salaires. Le danger, plus généralement, est que cela conduise le salarié à considérer que son travail est net d’impôts. Or je pense, au contraire, que le travail doit être non net d’impôts, et que l’impôt doit être réglé après, sans quoi, un jour, nos factures d’électricité seront-elles aussi prélevées à la source.

Mme Cendra Motin. Le taux d’imposition d’une personne ne dit absolument rien de sa situation fiscale. Certaines personnes, certains couples, ont des propriétés, ou beaucoup d’enfants, et un taux d’imposition identique à celui d’un célibataire sans enfant. Derrière les taux de prélèvement, les réalités sont très diverses et ne donnent à l’employeur aucune indication dont elle ne dispose déjà. La situation familiale des salariés est connue, pas celle relative à ses propriétés.

M. le président Éric Woerth. Il reste que nous sommes favorables à la fiscalisation contemporaine et non à la retenue à la source.

M. Marc Le Fur. Si le Gouvernement maintient le droit actuel, c’est-à-dire les dispositions de l’ordonnance – le décalage d’un an –, c’est pour valoriser la baisse des cotisations salariales en janvier prochain. Vous vouliez éviter que cette mesure, évidemment positive en termes salariaux, ne soit masquée par le prélèvement à la source. Vous reconnaissez de ce fait que le prélèvement à source qui interviendra en 2019 annihilera les effets de la baisse des cotisations salariales. Cela a été quasi explicitement indiqué à l’époque. Si les deux mesures étaient intervenues en même temps, la baisse des cotisations salariales aurait été invisible !

Mme Amélie de Montchalin. Monsieur Le Fur, je ne peux pas vous laisser dire que le prélèvement à la source annihilera le gain de pouvoir achat. Le rapport de l’IGF l’indique, et MM. Sapin et Eckert, quand ils ont été auditionnés en commission, l’ont confirmé : l’essentiel était de faire un test pour vérifier que nous étions prêts. Nous avons fait un test, évalué cette expérimentation et nous réalisons maintenant des ajustements, que le ministre présentera dans le collectif de fin d’année.

Le prélèvement à la source va contribuer à améliorer le pouvoir d’achat : les Français auront besoin de moins d’épargne de précaution car ils sauront exactement combien ils peuvent dépenser après avoir payé leurs impôts au fil des mois. Par ailleurs, je vous rappelle qu’un vrai gain de pouvoir d’achat proviendra également de la baisse de cotisations salariales, de telle sorte qu’une personne payée au SMIC gagnera 260 euros de plus par an. Si nous ne l’avons pas fait en 2018, c’est que nous n’étions pas prêts, monsieur Le Fur !

M. le président Éric Woerth. M. Le Fur n’a tout à fait pas tort, et vous le savez : l’addition du prélèvement à la source et de la baisse des cotisations aurait rendu la lecture de la feuille de paie un peu compliquée.

Mme Amélie de Montchalin. Un peu compliquée sans doute, mais on ne peut pas parler d’annihilation !

Mme Stella Dupont. Ces débats me font parfois sourire. C’est un procès d’intention qui nous est fait. Nous n’étions pas prêts, tout le monde le sait : inutile de se raconter des histoires.

M. le président Éric Woerth. Lorsque le précédent gouvernement a voulu instaurer le prélèvement à la source, l’administration fiscale nous assurait que tout était prêt. Les mêmes fonctionnaires nous ont dit le contraire, assis aux mêmes places, quelques mois après. Il y a donc une place laissée à l’interprétation...

Mme Véronique Louwagie. S’agissant des obligations des entreprises, la DSN a engendré des retards, des difficultés innombrables. Ce n’est d’ailleurs pas fini. Nous avons plusieurs fois interpellé le Gouvernement à ce sujet.

S’agissant de la confidentialité, madame Motin, vous dites que l’employeur connaît la situation de son personnel. Il connaît peut-être sa situation familiale, mais pas forcément – et c’est heureux. Mais il ne sait rien de la situation fiscale, patrimoniale, de ses salariés. La protection de la vie privée est essentielle. Le taux d’imposition ne révèle pas tout, loin de là, mais il n’en demeure pas moins qu’il sera connu de l’employeur. Dès lors, il peut y avoir des fuites. Cela risque de modifier l’ambiance dans certaines entreprises.

La commission rejette l’amendement II-CF460.

Elle se saisit ensuite de l’amendement II-CF29 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Le prélèvement à la source peut constituer un système relativement convenable pour des salariés dont les revenus sont réguliers. Mais, dans certaines professions, dans le monde agricole en particulier, les revenus sont erratiques : cela entraînera des régularisations très importantes, dans les deux sens. Dès lors, il n’y aura plus de visibilité, et cela posera des problèmes de trésorerie très importants.

Je vous incite donc à la plus grande prudence sur ce sujet.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, et il en ira de même pour toute la série d’amendements de M. Le Fur portant sur le prélèvement à la source. Nous en débattrons – le Gouvernement s’y est engagé – dans le cadre du projet de loi de finances rectificative, sur la base du rapport de l’IGF, qui a notamment établi que le dispositif n’aurait pas pu être mis en œuvre à la date prévue par le précédent gouvernement.

Mme Cendra Motin. Le rapport de l’IGF a souligné que tout n’était pas entièrement prêt. En particulier, monsieur Le Fur, les contribuables doivent pouvoir modifier leur taux d’imposition de manière préventive, lorsqu’ils savent que leurs revenus vont fortement varier. Cela fait partie des propositions du rapport.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement II-CF30 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Je voudrais alerter nos collègues, et en particulier nos nouveaux collègues puisque ce débat a eu lieu sous la législature précédente.

Aujourd’hui, les Français sont imposés sur l’année N – 1 : on paye des impôts sur ses revenus, et on peut déduire différents montants.

Désormais, les impôts seront prélevés, mais ce n’est que l’année suivante que l’on pourra faire valoir des droits à déductions et crédits d’impôts divers et variés. La contemporanéité est réelle quant aux revenus, mais pas quant aux avantages dont bénéficient les contribuables ! C’est un vrai problème de trésorerie : ils ne seront remboursés de sommes auxquelles ils ont droit qu’une année plus tard.

La contemporanéité ne concerne que les mauvaises nouvelles : les bonnes sont décalées d’un an. Or, dans certains cas, un crédit d’impôt peut faire disparaître complètement l’impôt sur le revenu. Les contribuables concernés paieront, puis seront remboursés un an plus tard : bref, ils auront assuré la trésorerie de l’État.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, comme je l’ai annoncé tout à l’heure.

Mme Amélie de Montchalin. Sans entrer dans le détail de la trésorerie de tous les ménages français, vous voyez bien qu’à partir de la deuxième année le phénomène que vous décrivez cesse de poser problème. De plus, conscients de ces questions, nous avons demandé à Bercy un rapport sur la contemporanéisation du crédit d’impôt pour services à la personne. Nous pourrons ainsi étudier le problème.

Il y a en effet une année qui s’annonce un peu compliquée, et nous devons y travailler.

M. Marc Le Fur. Je ne peux pas laisser dire cela ! Vous donnez le sentiment que les avantages fiscaux sont à peu près constants, et se compenseraient plus ou moins d’une année sur l’autre. Mais c’est faux ! L’achat d’une nouvelle chaudière, par exemple, ne jouera que sur une année. C’est une vraie difficulté.

La commission rejette l’amendement.

L’amendement II-CF31 de M. Marc Le Fur est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF34, II-CF375, II-CF376, II-CF377, II-CF378, II-CF380 et II-CF383 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Ces amendements portent sur le taux neutre, imaginé par le gouvernement précédent pour remédier aux problèmes de confidentialité.

Imaginons une secrétaire dont les revenus sont modestes, mais dont le conjoint a des revenus très élevés. Ou l’inverse ! Son taux d’impôt sera très conséquent, et connu de l’employeur. C’est pourquoi le Gouvernement a imaginé un taux neutre, mais celui-ci est si difficile d’accès et si défavorable au contribuable que personne n’aura intérêt à l’utiliser.

Le taux neutre ne doit, à tout le moins, pas pénaliser le contribuable. C’est pourquoi je vous propose cette série d’amendements, tous dans la même logique.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette successivement ces amendements.

Elle se saisit ensuite des amendements identiques II-CF370 de M. Marc Le Fur et II-CF389 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. En matière de retenue à la source, une disposition particulière a été adoptée pour les salariés en contrat à durée déterminée. En revanche, rien n’a été fait pour les salariés en intérim. Cet amendement vise à corriger cette omission.

M. le Rapporteur général. C’est en effet un problème qui doit être analysé et réglé. Il le sera, je m’y engage, mais dans le cadre du projet de loi de finances rectificative de fin d’année.

Les amendements sont retirés.

Puis, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements II-CF35 et II-CF36 de M. Marc Le Fur.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF366 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement concerne les tickets-restaurant. On ne parle pas beaucoup de ce dispositif, symbole du dialogue social, qui fonctionne très bien mais dont seuls les salariés bénéficient aujourd’hui. Cet amendement vise à étendre le dispositif aux travailleurs non salariés, afin que ceux-ci profitent des mêmes avantages fiscaux et sociaux. Ce serait financièrement positif, d’après une étude réalisée en juillet 2017.

M. le Rapporteur général. Les indépendants que vous citez peuvent déjà déduire leurs frais de repas, au titre des frais réels. Votre amendement pourrait conduire ainsi à une double niche fiscale. Avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie. De quelle manière pourraient-ils déduire leurs frais de repas personnels ? Ils peuvent le faire s’ils reçoivent des clients, par exemple, c’est-à-dire si ces frais relèvent de dépenses professionnelles, mais rien de plus.

M. le Rapporteur général. Je pense que c’est possible, mais je vérifierai.

Mme Cendra Motin. En tant qu’ancienne indépendante, je confirme que l’on peut déduire ces frais. J’ajoute que les frais de gestion et d’édition des tickets-restaurant, notamment sur carte à puce, sont si élevés qu’un indépendant n’y trouverait aucun intérêt.

M. le président Éric Woerth. Ce n’est pas ce que disent les indépendants, madame Motin. C’est un sujet qui revient régulièrement, et c’est une question de justice.

M. Charles de Courson. Vous avez tous à la fois raison et tort. Vous pouvez déduire les frais si les dépenses engagées ont un lien avec l’entreprise. Avec le titre-restaurant, il n’y a pas de conditions.

M. le président Éric Woerth. C’est bien ce que disait Mme Louwagie, mais le Rapporteur général pense le contraire. Des éclaircissements sont nécessaires.

M. Charles de Courson. On ne peut pas compter en frais réels un simple déjeuner au restaurant !

Mme Véronique Louwagie. Absolument. Ce sont deux choses différentes. Les repas privés ne peuvent pas être déduits.

La commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF28 de M. Marc Le Fur.

Elle étudie ensuite, en discussion commune les amendements II-CF37, II-CF38, II-CF39, II-CF40, II-CF41, II-CF42 et II-CF43 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Il y aura en 2018 une année « blanche », dont les revenus ne seront pas imposés. Pour éviter l’optimisation, le Gouvernement a prévu un dispositif d’imposition des « revenus exceptionnels ». Mais qu’est-ce qu’un revenu exceptionnel ? Imaginons un salarié licencié qui reçoit des indemnités importantes. Ce n’est évidemment pas un revenu exceptionnel, puisqu’il n’a pris aucune initiative à cet effet. Pourtant, dans le texte actuel, c’en est un. Cela vaut sur de multiples sujets, en matière d’épargne par exemple.

J’appelle l’attention de nos collègues sur le fait qu’au 1er janvier 2018 de nombreux revenus risquent de donner lieu à prélèvement alors que l’année est réputée blanche pour la majorité des Français.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, pour les raisons évoquées tout à l’heure : nous en débattrons dans le cadre du prochain projet de loi de finances rectificative. Par ailleurs, certains de ces amendements, monsieur Le Fur, ont déjà été adoptés l’an dernier. C’est le cas, en particulier, des amendements II-CF43 et II-CF44. Je vous invite donc à déposer des amendements complémentaires de ce qui a été adopté, plutôt que des amendements redondants.

La commission rejette successivement ces amendements.

Puis, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette les amendements II-CF48, II-CF64 et II-CF49 de M. Marc Le Fur.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF50 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Comme les précédents, cet amendement soulève des problèmes quotidiens, et qui ne sont pas résolus, en l’occurrence celui de la participation et de l’intéressement.

M. le président Éric Woerth. Nous entendrons à nouveau l’administration fiscale sur ces sujets.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle se saisit de l’amendement II-CF44 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Il s’agit ici des congés payés non pris.

M. le Rapporteur général. Cet amendement est l’un de ceux qui ont été adoptés l’an dernier.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF65 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Cet amendement aborde le problème du compte épargne-temps, qui n’est absolument pas résolu. Cette épargne s’accumule d’une année sur l’autre, et le salarié qui la liquide reçoit un supplément de revenu non négligeable : si cela survient en 2018, s’agit-il d’un revenu exceptionnel ?

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Nous aurons ce débat à l’occasion de l’examen du projet de collectif de fin d’année. De plus, un plafond de dix jours a été prévu, en deçà duquel les revenus retirés sont considérés comme des revenus non exceptionnels.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements II-CF51, II-CF52, II-CF66 et II-CF67 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. L’adjectif « surérogatoire » ne nous est pas encore familier... Quand une prime, une rémunération variable, une commission, une prime liée à une performance particulière deviennent-elles « surérogatoires » ? C’est très incertain, très mal défini. Une clarification est nécessaire. Beaucoup de primes risquent, sinon, d’être considérées comme des revenus exceptionnels, alors que la règle est bien qu’il n’y a pas d’imposition en 2018.

C’est de la vie quotidienne de nos compatriotes que nous parlons.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette successivement ces amendements.

Puis, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF53 de M. Marc Le Fur.

Elle se penche ensuite sur l’amendement II-CF55 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Puisqu’il y a prélèvement à la source, c’est finalement l’employeur qui va décider si un revenu perçu en 2018 est exceptionnel, donc imposé. C’est une situation curieuse. L’amendement avait été adopté, monsieur le Rapporteur général, mais il a, je crois, été retiré par la suite.

M. le Rapporteur général. Non seulement il a été adopté, mais le décret d’application est paru.

Mme Cendra Motin. La DSN oblige déjà l’employeur à déclarer les revenus de façon très précise. Tout ce qui sort de l’habituel est très encadré. Ce n’est donc pas l’employeur qui choisit si un revenu est exceptionnel : cela dépend de la nature de la somme versée et de l’occasion à laquelle elle est versée. Je vous renvoie au site internet du service public, qui est très bien fait. Tout est très normé.

L’amendement est retiré.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF58 de M. Marc Le Fur.

M. le Rapporteur général. Monsieur Le Fur, je vous propose de faire, avant la séance, le point sur l’ensemble des questions que vous soulevez. Nous serons ainsi plus efficaces.

M. le président Éric Woerth. Excellente proposition !

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF60 de M. Marc Le Fur.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements II-CF62 et II-CF63 de M. Marc Le Fur.

M. le Rapporteur général. Il s’agit ici d’un vrai problème – celui des déductions pour travaux réalisés dans les immeubles loués – que nous devrons régler, mais dans le cadre du projet de loi de finances rectificative.

La commission rejette successivement ces amendements.

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Article additionnel après l’article 39
Prorogation de trois ans des exonérations applicables
dans les bassins d’emploi à redynamiser (BER)

La commission en vient à l’amendement II-CF372 de M. Pierre Cordier, qui fait l’objet du sous-amendement II-CF730 de M. Charles de Courson.

M. Pierre Cordier. Cet amendement très important pour les départements des Ardennes et de l’Ariège vise à proroger les exonérations applicables dans les bassins d’emploi à redynamiser. Instaurée en 2007 et prorogée par les gouvernements qui se sont succédé depuis, cette mesure prise pour répondre aux difficultés d’emploi consiste en des exonérations fiscales et sociales conditionnées dans les bassins en question. Je propose de la reconduire pour cinq ans, étant entendu que le manque à gagner pour l’État sera compensé par la création d’une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du CGI.

M. Charles de Courson. Cette mesure, que j’avais à l’époque aidé M. Warsmann à rédiger, ne concerne qu’une partie de deux départements : les Ardennes et l’Ariège. Elle expire en 2017. M. Cordier propose de la proroger pendant cinq ans. J’ai déposé le sous-amendement II-CF730 pour ramener cette prorogation à trois ans, délai qui me paraît plus raisonnable.

M. le Rapporteur général. Je remercie M. de Courson d’avoir entendu ma préoccupation sur le délai de cette mesure ; son sous-amendement me satisfait. Nous devons encore vérifier si cette situation n’est pas couverte par d’autres dispositifs ; en attendant, j’émets un avis de sagesse sur l’amendement – sous réserve de l’adoption du sous-amendement – afin que le débat puisse avoir lieu en séance avec le Gouvernement.

M. Pierre Cordier. Je déposerai les amendements nécessaires pour qu’ils soient débattus en séance dès jeudi prochain.

Mme Amélie de Montchalin. Il est indispensable de prévoir une évaluation pour obtenir, pendant la durée de la prorogation, un retour d’expérience sur le bénéfice économique concret de cette mesure afin de nous assurer que ce manque à gagner pour l’État produit bien les effets attendus.

M. Pierre Cordier. Je ne suis naturellement pas en mesure de vous donner un bilan chiffré mais, dans des départements comme les Ardennes et l’Ariège, cette mesure a permis de sauver des emplois. Je suis reconnaissant à la commission d’avoir adopté cet amendement.

La commission adopte successivement le sous-amendement II-CF730 et l’amendement II-CF372 sous-amendé (amendement n° II-1495).

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Article 40
Prorogation et réforme du prêt à taux zéro (PTZ)

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article proroge le dispositif du prêt à taux zéro (PTZ) pour quatre années supplémentaires, soit jusqu’au 31 décembre 2021.

Il modifie en contrepartie les critères d’éligibilité au PTZ pour les logements neufs et au PTZ pour les logements anciens en tenant compte des difficultés d’accès aux logements rencontrées dans certaines zones géographiques. À cette fin, il est proposé de conditionner :

– les PTZ pour les logements neufs à la localisation du logement dans les communes classées dans une zone géographique se caractérisant par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement dans le parc résidentiel existant (zones A, B1 et B2) ; à partir du 1er janvier 2019, le déséquilibre entre l’offre et la demande de logements devra être important (zones A et B1) ;

– les PTZ pour les logements anciens à la localisation du logement dans les communes classées dans une zone géographique ne se caractérisant pas par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logement (zones C et B2).

Le Président de la République a toutefois annoncé, à l’occasion des « 24 heures du bâtiment » de la Fédération française du bâtiment, le maintien du PTZ dans le neuf en zones B2 et C pendant deux années supplémentaires, soit jusqu’en 2019 inclus, mais avec une quotité de prêt inférieure à la quotité actuelle.

Enfin, il modifie les critères de dérogation à la condition de primo-accession du PTZ afin de tenir compte de la mise en place au 1er janvier 2017 de la carte « mobilité inclusion » avec la mention « invalidité ».

Dernières modifications législatives intervenues

La loi de finances pour 2015 a prolongé le PTZ jusqu’au 31 décembre 2017 et l’a étendu aux opérations d’acquisition dans l’ancien, sous condition de travaux de réhabilitation, dans 5 920 communes répondant à certains critères : commune située en zone rurale ou au sein d’une unité urbaine de moins de 10 000 habitants ; comprenant un nombre minimal de huit équipements de proximité ; connaissant un niveau de vacance du parc de logements au moins supérieur à la moyenne nationale.

La loi de finances pour 2016 a étendu le PTZ pour les logements anciens, sous condition de travaux de réhabilitation, à toutes les zones. Les quotités du PTZ et les plafonds de revenus ont été augmentés, et les conditions de remboursement et de résidence principale ont été assouplies. Le plafond de dépense générationnelle a été augmenté d’un milliard à 2,1 milliards d’euros.

La loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique a mis en place au 1er janvier 2017 une carte « mobilité inclusion » remplaçant les cartes de priorité, d’invalidité et de stationnement.

La loi de finances rectificative pour 2016 a rendu éligible aux PTZ l’accès à la propriété dans le cadre d’un bail réel solidaire.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

L’amendement CF700 a mis en œuvre l’annonce présidentielle des « 24 heures du bâtiment » en prolongeant le PTZ dans le neuf pour toutes les zones pendant deux années supplémentaires, tout en maintenant, indépendamment du zonage, le PTZ neufs pour les communes signataires d’un contrat de redynamisation de sites de défense (CRDS), dans la mesure où de nombreux sites de défense y ont été rasés pour réaliser des logements neufs.

L’amendement CF701 propose la remise d’un rapport d’évaluation des zones géographiques retenues pour l’attribution du PTZ avant le 1er septembre 2018.

L’amendement CF702 avance de quatre mois la remise du rapport d’évaluation du dispositif du PTZ afin de permettre au Parlement de disposer de ces informations en vue de l’examen du projet de loi de finances.

Créé par la loi de finances pour 2011 (47), le prêt à taux zéro (PTZ) est un prêt ne portant pas intérêt consenti par les établissements de crédits et les sociétés de financement aux ménages pour contribuer au financement de leur résidence principale dans le cadre d’une première accession à la propriété.

L’article L. 31-10-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH) précise qu’aucun « frais de dossier, frais d’expertise, intérêt ou intérêt intercalaire ne peut être perçu sur ces prêts ». Les conditions du prêt sont fonction du coût de l’opération, de la composition et des ressources du ménage, de la localisation du logement dans une zone géographique, du caractère neuf du logement ou, pour un logement ancien, du respect de la condition de travaux de réhabilitation. Depuis la loi de finances pour 2016 (48), le PTZ dans le neuf comme dans l’ancien peut de nouveau être demandé sur l’ensemble du territoire, le zonage en fonction du déséquilibre entre l’offre et la demande de logements (zones A, B et C) n’étant utilisé que pour la détermination de la condition de ressources, ainsi que du montant et des modalités de remboursement du prêt.

L’effort financier consenti dans ce cadre par les établissements de crédits et les sociétés de financement leur est compensé, en application de l’article 244 quater V du CGI, par le biais d’un crédit d’impôt sur les bénéfices, dont l’imputation est répartie sur les cinq exercices suivant l’émission du prêt.

Prévu initialement pour être émis du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2014, le PTZ a été maintenu pour trois années supplémentaires par la loi de finances pour 2015 (49) dans le cadre du plan de relance de la construction de logements du précédent Gouvernement. Dans l’état du droit, le dispositif doit prendre fin au 31 décembre 2017.

Les conditions du bénéfice et les modalités de mise en œuvre du PTZ sont prévues au chapitre X du titre Ier du livre II de la partie législative du CCH, aux articles L. 31-10-1 à L. 31-10-14, ainsi qu’au chapitre X du titre Ier du livre III de la partie réglementaire du même code, aux articles R. 31-10-1 à R. 31-12-12.

2. Un prêt pouvant intervenir pour l’acquisition ou la construction d’un logement neuf, ainsi que pour la rénovation d’un logement ancien

Lors de la mise en place du dispositif par la loi de finances pour 2011 (50), le PTZ pouvait être utilisé par tous les ménages, sans plafond de ressources, pour l’acquisition ou la construction d’un logement neuf ainsi que pour l’acquisition d’un logement ancien, sur l’ensemble du territoire.

Dès la loi de finances pour 2012 (51), le champ d’intervention du PTZ a été réduit, d’une part, par l’introduction de conditions de performance énergétique élevées pour les logements neufs (respect de la réglementation thermique RT 2012) et, d’autre part, par la suppression du PTZ dans l’ancien en dehors de la vente du parc social à ses occupants. Ce dernier cas concerne les ventes à leurs occupants des logements appartenant à un organisme d’habitation à loyer modéré (HLM) ou des logements conventionnés appartenant à un organisme de logement social. La loi de finances pour 2012 a également conditionné le versement du prêt au respect d’une condition de ressources, fonction de la composition du ménage et de la localisation géographique du logement.

La condition de performance énergétique pour les logements neufs a été par la suite supprimée par la loi de finances pour 2015 (52), au motif que la réglementation RT 2012 s’imposait depuis le 1er janvier 2013 à l’ensemble des constructions de logements neufs. Le dispositif, qui devait s’éteindre au 31 décembre 2014, a été prorogé au 31 décembre 2017. De plus, la loi de finances pour 2015 a ouvert de nouveau le PTZ pour l’acquisition d’un logement ancien mais uniquement sous condition de travaux de rénovation et dans les communes respectant les trois critères suivants :

– être située en zone rurale ou au sein d’une unité urbaine de moins de 10 000 habitants ;

– connaître un niveau de vacance du parc de logements au moins supérieur à la moyenne nationale, fixé à 8 % par décret ;

– comprendre un nombre minimal de huit équipements de proximité et recensé par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Remplissent la condition de travaux les logements anciens qui, au moment de l’acquisition, font l’objet d’un programme de travaux d’amélioration présenté par l’acquéreur et, dans un délai qui ne peut dépasser trois ans à compter de la date d’émission de l’offre de prêt, de travaux d’amélioration d’un montant supérieur à une quotité du coût total de l’opération. Cette quotité, dont l’article L. 31-10-3 du CCH prévoit un encadrement entre 20 % et 30 % du coût de l’opération, est actuellement fixée par décret à 25 %. Autrement dit, le montant minimal de travaux à réaliser est égal à un tiers du montant de l’opération hors travaux (53). Ces derniers s’entendent des travaux ayant pour objet la création de surfaces habitables ou annexes, la modernisation, l’assainissement ou l’aménagement des surfaces habitables ou annexes, ainsi que certains travaux destinés à réaliser des économies d’énergie.

L’élargissement du PTZ dans l’ancien avec travaux a concerné près de 5 920 communes en 2015, principalement situées en zone rurale ne faisant pas l’objet d’un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements (zone C) (54). L’objectif était de recentrer le PTZ pour les logements anciens prioritairement sur les centre-bourgs des zones rurales.

Dans la perspective, d’une part, de simplifier les critères d’éligibilité des communes au PTZ pour les logements anciens, jugés particulièrement complexes à mettre en œuvre et conduisant à une localisation dispersée des territoires éligibles, d’autre part, de soutenir l’accession à la propriété des ménages aux revenus modestes et intermédiaires, la loi de finances pour 2016 (55) a étendu à l’ensemble du territoire le PTZ pour les logements anciens, tout en maintenant la condition de travaux de rénovation.

ÉVOLUTION DES OPÉRATIONS ÉLIGIBLES AU PTZ

Loi de finances

Logement neuf

Logement ancien

LFI 2011

Acquisition ou construction

Acquisition, avec ou sans travaux

LFI 2012

Acquisition ou construction d’un logement justifiant d’un niveau élevé de performances énergétiques

Acquisition d’un logement sous condition de vente du parc social à ses occupants

LFI 2015

Acquisition ou construction

Acquisition d’un logement, sous condition de vente du parc social à ses occupants ou sous condition de travaux dans 5 920 communes, situées principalement en zone C, répondant à certains critères (moins de 10 000 habitants, taux de vacance supérieur ou égal à 8 %, nombre minimal d’équipements de proximité)

LFI 2016

Acquisition ou construction

Acquisition d’un logement sous condition de vente du parc social à ses occupants ou sous condition de travaux (élargissement du PTZ à l’ensemble du territoire français)

Source : commission des finances.

Ainsi, le PTZ permet actuellement de financer la construction ou l’acquisition d’un logement neuf, à savoir :

– la construction d’un logement, avec ou sans acquisition du terrain ;

– l’acquisition d’un logement neuf construit ou vendu en l’état futur d’achèvement et n’ayant jamais fait l’objet d’une occupation ;

– l’acquisition et l’aménagement à usage de logements de locaux non destinés initialement à l’habitation ;

– l’acquisition et la remise à neuf d’un logement, au sens où les travaux réalisés ont conduit à la remise à neuf soit de la majorité des fondations, soit de la majorité de la consistance des façades hors ravalement, soit de l’ensemble des éléments de second œuvre dans une proportion fixée par décret.

Il permet également de financer l’acquisition d’un logement existant, à savoir :

– l’acquisition d’un logement du parc social par ses occupants, en particulier les ventes des logements appartenant à un organisme de logement social au locataire du logement ou à un locataire appartenant au même bailleur dans le département ;

– l’acquisition d’un logement existant sous condition de réalisation de travaux de rénovation d’un montant au moins égal à 25 % du montant total de l’opération.

Enfin, deux cas particuliers doivent être abordés : le PTZ permet également de financer l’acquisition d’un logement dans le cadre soit d’un contrat de location-accession (56), soit d’un BRS (57). Dans les deux cas, il s’agit de dispositifs particuliers d’accession à un logement, neuf comme ancien, pour les ménages aux revenus modestes et intermédiaires :

– la location-accession à la propriété permet à un locataire d’acheter un logement après l’avoir loué pendant une période définie avec le propriétaire au moment de la signature du contrat ; elle peut porter sur un immeuble à usage d’habitation ou à usage mixte, collectif ou individuel, achevé ou en cours de construction, neuf ou ancien ; bien qu’elle ne soit pas limitée à ce secteur, elle est principalement pratiquée par les organismes d’habitation à loyer modéré ;

– le BRS, d’une durée comprise entre dix-huit ans et quatre-vingt-dix-neuf ans, permet à un organisme de foncier solidaire (OFS) de mettre à disposition le foncier dont il est propriétaire à un preneur en vue de l’accession à la propriété de logements anciens ayant fait l’objet d’une réhabilitation ou neufs devant être occupés à titre de résidence principale, en contrepartie du versement d’une redevance.

3. Un prêt accordé uniquement aux primo-accédants sous conditions de ressources

L’article L. 31-10-2 du CCH réserve depuis la création du dispositif le prêt uniquement aux personnes physiques lorsqu’elles acquièrent ou font construire leur résidence principale en accession à la première propriété. La condition de primo-accession est considérée comme remplie lorsque ces personnes n’ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années précédant l’émission de l’offre de prêt.

Toutefois, l’article L. 31-10-3 du CCH précise que cette condition de primo-accession n’est pas exigée lorsque le bénéficiaire ou l’un des occupants du logement à titre principal :

– est titulaire de la carte d’invalidité de deuxième ou de troisième catégorie, qui concerne soit les invalides absolument incapables d’exercer une profession quelconque, soit les invalides qui, étant absolument incapables d’exercer une profession, sont dans l’obligation d’avoir recours à l’assistance d’une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie ;

– ou bénéficie de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) ou de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

– ou a été victime d’une catastrophe ayant conduit à rendre inhabitable de manière définitive sa résidence principale.

Depuis la loi de finances pour 2012, le PTZ est accordé sous conditions de ressources, en fonction de la composition du ménage et de la localisation géographique du logement. L’article L. 31-10-3 du CCH dispose que le montant total des ressources, c’est-à-dire l’ensemble des ressources des personnes destinées à occuper à titre de résidence principale le logement, divisé par le coefficient familial, doit être inférieur à un plafond fixé par décret, en fonction de la localisation du logement. Le coefficient familial est déterminé en fonction du nombre de personnes destinées à occuper le logement.

COEFFICIENT FAMILIAL APPLICABLE POUR LE CALCUL
DE LA CONDITION DE RESSOURCE

Nombre de personnes

1

2

3

4

5

6

7

8 et plus

Coefficient familial

1

1,4

1,7

2

2,3

2,6

2,9

3,2

Source : article L. 31-10-10 du code de la construction et de l’habitation.

L’article L. 31-10-5 du CCH dispose que le montant total des ressources pris en compte pour bénéficier du PTZ est le plus élevé des deux montants suivants :

– soit la somme des revenus fiscaux de référence (RFR) des personnes destinées à occuper le logement à titre de résidence principale, au titre de l’avant-dernière année précédant celle de l’émission de l’offre de prêt ;

– soit le coût total de l’opération toutes taxes comprises divisé par neuf (58) (« revenu plancher »).

L’instauration du « revenu plancher » permet de ne pas accorder le PTZ à des ménages dont les ressources ont fortement augmenté entre l’année de référence et la demande de prêt, ou qui disposent d’un apport personnel significatif.

La loi prévoit enfin que le plafond de ressources fixé pour bénéficier du PTZ ne peut être supérieur à 37 000 euros ni inférieur à 16 500 euros. Le décret du 29 décembre 2015 a mis en place de nouveaux plafonds de ressources par zone géographique afin de tenir compte de la hausse du plafond légal de 36 000 euros à 37 000 euros introduite par la loi de finances pour 2016 (59).

PLAFONDS DE RESSOURCES PAR ZONE GÉOGRAPHIQUE ET PAR COMPOSITION DU MÉNAGE POUR BÉNÉFICIER DU PTZ

(en euros)

Nombre de personnes

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

1

37 000

30 000

27 000

24 000

2

51 800

42 000

37 800

33 600

3

62 900

51 000

45 900

40 800

4

74 000

60 000

54 000

48 000

5

85 100

69 000

62 100

55 200

6

96 200

78 000

70 200

62 400

7

107 300

87 000

78 300

69 600

8 et plus

118 400

96 000

86 400

76 800

Note : le plafond de ressource pour un ménage de deux personnes situé dans une commune de la zone A (ex. région parisienne) est de 51 800 euros (37 000 euros multipliés par le coefficient familial de 1,4).

Source : article R. 31-10-3-1 du code de la construction et de l’habitation.

Le zonage géographique du PTZ

L’article R. 304-1 du CCH dispose que, pour l’application du PTZ, « un arrêté des ministres chargés du logement et du budget, révisé au moins tous les trois ans, établit un classement des communes du territoire national en zones géographiques en fonction du déséquilibre entre l’offre et la demande de logements ». Il précise que ces zones « sont désignées, par ordre de déséquilibre décroissant, sous les lettres A bis, A, B1, B2 et C », la zone A bis étant incluse dans la zone A, les zones B1 et B2 formant la zone B.

L’arrêté du 30 septembre 2014 définit l’ensemble des zones de la manière suivante :

Zone A bis : Paris et 76 communes des Yvelines, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et du Val-d’Oise ;

Zone A : agglomération de Paris (dont zone A bis), la Côte d’Azur, la partie française de l’agglomération genevoise, certaines agglomérations ou communes où les loyers et les prix des logements sont très élevés ;

Zone B1 : certaines agglomérations ou communes où les loyers et les prix des logements sont élevés, une partie de la grande couronne parisienne non située en zones A bis ou A et les départements d’outre-mer ;

Zone B2 : villes-centre de certaines grandes agglomérations, grande couronne autour de Paris non située en zones A bis, A et B1, certaines communes où les loyers et les prix des logements sont assez élevés et les communes de Corse non situées en zones A ou B1 ;

Zone C : reste du territoire.

4. Un prêt dont le montant ne peut dépasser une quotité appliquée au coût total de l’opération

L’article L. 31-10-8 du CCH dispose que « le montant du prêt est égal à une quotité du coût total de l’opération retenu dans la limite d’un plafond. Il ne peut excéder le montant du ou des autres prêts, d’une durée au moins égale à deux ans, concourant au financement de la même opération ». Le montant du PTZ dépend donc d’une quotité (un pourcentage) appliquée au coût total de l’opération, dans la limite d’un plafond.

Le coût total de l’opération pris en compte pour le calcul du montant du prêt est plafonné en fonction de la localisation du logement et de la composition du ménage. La loi précise que le plafond retenu ne peut être supérieur à 156 000 euros ni inférieur à 79 000 euros pour une personne seule, et fait l’objet pour les ménages d’une déclinaison en fonction du coefficient familial déjà mentionné pour la détermination du plafond des ressources de l’emprunteur.

Le décret du 29 décembre 2015 (60) modifiant l’article R. 31-10-10 du CCH prévoit que le plafond de ressource retenu varie de la manière suivante :

PLAFONDS DU COÛT DE L’OPÉRATION PAR ZONE GÉOGRAPHIQUE
ET PAR COMPOSITION DU MÉNAGE

(en euros)

Nombre de personnes

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

1

150 000

135 000

110 000

100 000

2

210 000

189 000

154 000

140 000

3

255 000

230 000

187 000

170 000

4

300 000

270 000

220 000

200 000

5 et plus

345 000

311 000

253 000

230 000

Note : pour un célibataire et pour un projet immobilier de 150 000 euros en zone B1, le montant pris en compte pour le calcul du prêt est 135 000 euros (plafond atteint) ; à l’inverse, pour un projet immobilier de 100 000 euros en zone B2, le montant pris en compte pour le calcul du prêt est 100 000 euros (plafond non-atteint).

Source : article R. 31-10-10 du code de la construction et de l’habitation.

À partir du coût total de l’opération, le cas échéant en tenant compte du plafond, l’article L. 31-10-9 du CCH précise que la quotité du PTZ est fonction, d’une part, de la localisation du logement et, d’autre part, de son caractère neuf ou, pour un logement ancien, du respect de la condition de travaux. Il prévoit également qu’elle ne peut pas être supérieure à 40 % ni inférieure à 10 % du coût total de l’opération. La loi de finances pour 2015 a sensiblement augmenté la borne supérieure de la quotité de 35 % à 40 % afin d’élargir les projets éligibles au PTZ.

Le décret du 29 décembre 2015 (61) modifiant l’article R. 31-10-9 du CCH prévoit que la quotité est fixée :

– pour un logement neuf ou pour un logement ancien respectant la condition de travaux à 40 % ;

– pour un logement ancien respectant la condition de vente du parc social à ses occupants à 10 %.

À titre d’exemple, un couple éligible au PTZ pour un logement neuf situé en zone C dans le cadre d’une opération de 160 000 euros, peut bénéficier d’un PTZ pour un montant maximal de 56 000 euros (40 % du plafond de 140 000 euros).

Pour rappel, le précédent décret de décembre 2014 prévoyait une quotité, pour un logement neuf ou ancien, qui variait en fonction de la localisation du bien immobilier de 18 % pour la zone C à 21 % pour la zone B2 et 26 % pour les zones A et B1.

5. Un prêt aux conditions de remboursement particulières

Les conditions de remboursement du prêt sont fonction des ressources de l’emprunteur et de la composition des ménages, sans que la durée totale de remboursement ne puisse être supérieure à vingt-cinq ans.

L’article L. 31-10-11 du CCH dispose que « le remboursement du prêt s’effectue, en fonction des ressources de l’emprunteur, soit en une seule période, soit, lorsqu’il y a un différé de remboursement sur une fraction ou la totalité de son montant, en deux périodes ». Depuis le décret du 29 décembre 2015, seule la seconde option est proposée aux bénéficiaires du PTZ.

La fraction du prêt faisant l’objet du différé de remboursement et la durée de chacune des périodes de remboursement sont fixées suivant un maximum de dix tranches (trois actuellement), « en fonction de la localisation du logement et du montant total des ressources (…) divisé par le coefficient familial » utilisé pour la détermination des plafonds de ressources. Pour chaque tranche sont déterminées des conditions particulières de remboursement du prêt.

L’article R. 31-10-11 du CCH précise les plafonds de revenus permettant de déterminer la tranche retenue pour les conditions de remboursement du prêt. Les plafonds de revenus permettant de déterminer la tranche sont fixés, en fonction de la localisation du logement, dans les conditions suivantes :

PLAFONDS DE REVENUS POUR UNE PERSONNE PERMETTANT DE DÉTERMINER L’APPARTENANCE À UNE TRANCHE

(en euros)

Tranches

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

1

≤ 22 000

≤ 19 500

≤ 16 500

≤ 14 000

2

≤ 25 000

≤ 21 500

≤ 18 000

≤ 15 000

3

≤ 37 000

≤ 30 000

≤ 27 000

≤ 24 000

Source : article R. 31-10-11 du code de la construction et de l’habitation.

L’appartenance à l’une des tranches mentionnées ci-dessus est déterminée pour les ménages de plus d’une personne par la correspondance entre, d’une part, les limites de tranche et, d’autre part, le montant total des ressources divisé par le coefficient familial présenté précédemment.

Une fois l’appartenance à une tranche déterminée, la fraction du prêt faisant l’objet d’un différé de remboursement et la durée de chacune des périodes de remboursement sont fixées dans les conditions suivantes :

CONDITIONS DE REMBOURSEMENT DU PTZ EN FONCTION DES TRANCHES

Tranches

Capital différé

Durée de la période 1

Durée de la période 2

1

100 %

15 ans

10 ans

2

100 %

10 ans

12 ans

3

100 %

5 ans

15 ans

La période 1, ou période de différé, est la période pendant laquelle les ménages ne payent aucune mensualité lorsque 100 % du capital est différé. Le remboursement du prêt commence dès lors à l’issue de cette période.

Source : article R. 31-10-11 du code de la construction et de l’habitation.

Ainsi, plus les ressources des ménages considérés sont élevées, plus ils se situent dans une tranche élevée, et plus la durée de la période 1 pendant laquelle les mensualités sont nulles sera courte, étant précisé que, dans tous les cas, le différé de remboursement porte sur la totalité du montant du prêt (100 % du capital). Le nouveau barème ne repose plus que sur trois tranches avec un différé de capital toujours intégral.

Par exemple, un couple cherchant à acquérir un logement dans une zone B2 et dont le montant total des ressources est de 28 000 euros, se voit appliquer un coefficient familial de 1,4, conduisant à un revenu de référence de 20 000 euros. Il se situe dans la zone B2 et bénéficie à ce titre des conditions de remboursement de la tranche 3, à savoir une première période sans mensualité de cinq ans suivie d’une seconde période de quinze ans donnant lieu au remboursement de 100 % du capital, pour une durée totale d’emprunt de vingt ans.

Enfin, l’article L. 31-10-6 du CCH impose que « le logement doit demeurer la résidence principale de l’emprunteur et ne peut être proposé à la location » pendant une période de six ans suivant la date de versement du prêt. Cette condition de résidence a été assouplie par la loi de finances pour 2016, puisqu’elle courrait auparavant pour l’intégralité de la durée de remboursement du prêt, soit potentiellement pendant vingt-cinq ans.

QUELQUES CAS PRATIQUES D’APPLICATION DU PTZ

Composition du ménage

Zone

Revenus annuels

Prix de l’achat

Montant PTZ

Période de différé

Durée totale du PTZ

Gain pour le ménage (1)

Célibataire

Paris

Zone A

30 000 €

180 000 €

60 000 €

5 ans

20 ans

10 800 €

Couple sans enfants

Brest

Zone B2

36 000 €

220 000 €

61 600 €

5 ans

20 ans

11 100 €

Couple avec deux enfants

Vesoul

Zone C

24 000 €

150 000 €

60 000 €

15 ans

25 ans

15 400 €

(1) Le gain a été calculé sur la base d’une hypothèse d’un prêt d’un montant et d’une durée équivalents, avec un taux d’intérêt annuel de 1,7 % sur 20 ans et 1,9 % sur 25 ans.

Source : commission des finances.

SYNTHÈSE DES CONDITIONS DU BÉNÉFICE DU PTZ

Critères

PTZ pour les logements anciens

PTZ pour les logements neufs

Type d’opération

Acquisition par leurs occupants d’un logement ancien du parc social ou acquisition d’un logement ancien sous condition de la réalisation de travaux de rénovation d’un montant au moins égal à 25 % du montant total de l’opération

Construction ou acquisition d’un logement neuf, construit ou vendu en l’état futur d’achèvement, et n’ayant jamais fait l’objet d’une occupation

Acquisition d’un logement dans le cadre soit d’un contrat de location-accession, soit d’un bail réel solidaire

Localisation du logement

Sur l’ensemble du territoire

Condition de primo-accession

Uniquement pour la résidence principale en accession à la première propriété, sauf lorsque le bénéficiaire ou l’un des occupants du logement à titre principal est titulaire de la carte d’invalidité de deuxième ou de troisième catégorie, ou bénéficie de l’AEEH ou de l’AAH, ou a été victime d’une catastrophe ayant conduit à rendre inhabitable de manière définitive sa résidence principale

Condition de ressources

Sous condition de ressource, en fonction de la composition du ménage et de la localisation du logement dans un zonage géographique tenant compte du déséquilibre entre l’offre et la demande de logements (zones A, B1, B2 et C) : pour une personne seule, de 37 000 euros en zone A à 24 000 euros en zone C

Montant du prêt

Le montant du PTZ dépend d’une quotité (un pourcentage) appliquée au coût total de l’opération, dans la limite d’un plafond. La quotité est fixée à 40 % pour un logement neuf ou pour un logement ancien respectant la condition de travaux et à 10 % pour un logement ancien respectant la condition de vente du parc social à ses occupants. Le montant total de l’opération pris en compte pour le calcul du prêt ne peut être supérieur à un plafond fixé en fonction de la composition du ménage et de la localisation du logement dans un zonage géographique tenant compte du déséquilibre entre l’offre et la demande de logements (zones A, B1, B2 et C) : pour une personne seule, de 150 000 euros en zone A à 100 000 euros en zone C

Modalité de remboursement du prêt

En fonction des revenus et de la composition du ménage, ainsi que de la localisation du logement dans un zonage géographique tenant compte du déséquilibre entre l’offre et la demande de logements (zones A, B1, B2 et C) : durée du prêt de 20 à 25 ans avec une première période sans mensualité de 5 à 15 ans.

Source : commission des finances.

B. L’EFFORT FINANCIER CONSENTI PAR LES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT EST COMPENSÉ PAR UN CRÉDIT D’IMPÔT SUR LES BÉNÉFICES

Les PTZ sont distribués par les établissements de crédits et les sociétés de financement habilités à cet effet par une convention avec l’État. Pour compenser le coût que représente l’attribution à certains ménages d’un PTZ, les établissements de crédits et les sociétés de financement bénéficient en retour d’un crédit d’impôt sur les bénéfices « égal à l’écart entre la somme actualisée des mensualités dues au titre du prêt ne portant pas intérêt et la somme actualisée des montants perçus au titre d’un prêt de mêmes montant et durée de remboursement, consenti à des conditions normales de taux à la date d’émission de l’offre de prêt ne portant pas intérêt » (62). Le crédit d’impôt permet de couvrir à la fois le coût de la ressource pour les établissements de crédit mais également une marge commerciale.

Il s’agit d’un crédit d’impôt sur les bénéfices, prévu par l’article 244 quater V du CGI, dont l’imputation sur les comptes de l’entreprise est répartie par fractions égales sur les cinq exercices suivant l’émission du prêt. Il « fait naître au profit de l’établissement de crédit ou la société de financement une créance, inaliénable et incessible, d’égal montant ».

L’État a donné mandat, par convention, à la Société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS), pour recueillir les déclarations de PTZ effectuées par les banques. Cette dernière détermine les éléments de calcul du montant du crédit d’impôt afférent aux prêts accordés par l’établissement de crédit puis lui adresse le résultat de ce calcul au moyen d’une attestation lui permettant de remplir une déclaration fiscale spéciale. Elle assure également le suivi statistique des crédits d’impôt dont bénéficient les banques.

La dépense fiscale liée au crédit d’impôt fait l’objet d’un plafonnement dans la mesure où les conditions d’attribution et les modalités des prêts sont fixées par décret, auquel doit être joint une étude d’impact faisant « apparaître les mesures prises pour que le montant des crédits d’impôt afférents aux prêts ne portant pas intérêt émis sur une même période de douze mois ne dépasse pas 2,1 milliards d’euros ». Il s’agit d’un plafonnement de la dépense générationnelle liée aux PTZ émis au cours d’une même année, c’est-à-dire de la dépense fiscale qui correspond aux créances que l’État devra, par le biais du crédit d’impôt, rembourser aux banques pendant les cinq années suivant l’émission du PTZ. Les modalités du bénéfice du PTZ sont adaptées chaque année par décret afin de s’assurer que les barèmes fixés permettent de maîtriser la dépense générationnelle afférente au dispositif, notamment en cas de hausse soudaine des taux d’intérêt.

II. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE

Après plusieurs années de faible mobilisation, les mesures mises en œuvre dans le cadre de la loi de finances pour 2016 ont conduit à une augmentation significative du nombre de PTZ émis. Cette hausse, couplée à une augmentation de la quotité moyenne du PTZ, a également conduit à faire progresser sensiblement le montant de la dépense fiscale associée.

A. PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES PRÊTS À TAUX ZÉRO ÉMIS

Le nombre de PTZ émis a atteint 114 943 en 2016 au lieu de 58 800 en 2015 et 43 167 en 2013, soit un quasi-doublement du nombre de prêts émis en moins d’un an (+ 95 %).

Outre l’effet conjoncturel lié à la baisse des taux d’intérêt, les principales raisons de cette forte hausse sont multiples :

– la hausse des plafonds de revenus de 36 000 à 37 000 euros qui a permis de rendre éligibles 8 577 PTZ supplémentaires ;

– l’extension à l’ensemble de la zone C du PTZ pour les logements anciens sous condition de travaux qui a permis de rendre éligibles 18 989 PTZ supplémentaires ;

– l’augmentation de la quotité du PTZ à 40 % pour toutes les tranches et quelle que soit la zone (impact sur le nombre de prêts non quantifiable).

NOMBRE DE PTZ ÉMIS OU MIS EN FORCE EN FRANCE MÉTROPOLITAINE

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

PTZ émis

351 932

79 116

43 167

47 192

58 800

114 943

PTZ mis en force

266 677

122 614

59 178

48 342

59 766

96 804

Un PTZ émis correspond à l’émission d’une offre de prêt par la banque ; un PTZ mis en force correspond au déblocage du premier euro de capital par la banque ; des délais existent entre ces étapes ce qui conduit au fait qu’un prêt émis une année peut être mis en force au cours d’une année ultérieure.

Source : Société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS).

Les PTZ sont principalement émis en zones tendues, puisque 59,7 % en 2016 et 63,7 % en 2015 des prêts ont été émis pour un logement situé en zones A, B1 ou B2. Cette part est en légère baisse du fait de la généralisation du PTZ pour les logements anciens à l’ensemble du territoire en 2016 : 40,4 % des PTZ ont été émis pour un logement situé en zone C en 2016 contre 36,4 % en 2015.

L’augmentation de la quotité du PTZ à 40 % pour toutes les tranches et quelle que soit la zone a conduit à une hausse sensible de la quotité moyenne entre 2015 et 2016. Pour rappel, le précédent dispositif en vigueur en décembre 2014 prévoyait une quotité, pour un logement neuf ou ancien, qui variait en fonction de la localisation du bien immobilier : 18 % pour la zone C, 21 % pour la zone B2 et 26 % pour la zone A et B1. Ainsi, la quotité moyenne et le montant moyen du PTZ ont sensiblement augmenté pour l’ensemble des zones géographiques : de 33,7 % pour un montant moyen du PTZ de 64 395 euros en 2016 contre 19,6 % pour un montant moyen du PTZ de 37 656 euros en 2015, soit une hausse du montant moyen du PTZ de près de 71 %. En revanche, le montant moyen de l’opération financée est en baisse de 0,6 % par rapport à 2015, et se situe en 2016 à 191 367 euros.

RÉPARTITION DES PTZ PAR ZONE GÉOGRAPHIQUE EN FRANCE MÉTROPOLITAINE EN 2016 ET EN 2015

2016

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

Ensemble

PTZ émis

23 399

22 837

22 264

46 443

114 943

part ensemble PTZ

20,4 %

19,9 %

19,4 %

40,4 %

100 %

Montant moyen de l’opération

234 410 €

204 590 €

182 908 €

167 233 €

191 367 €

Montant moyen du PTZ

77 823 €

70 175 €

61 353 €

56 246 €

64 395 €

Quotité du PTZ

33,6 %

34,6 %

34,3 %

34,6 %

33,7 %

2015

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

Ensemble

PTZ émis

14 384

12 640

10 386

21 390

58 800

part ensemble PTZ

24,5 %

21,5 %

17,7 %

36,4 %

100 %

Montant moyen de l’opération

227 103 €

196 714 €

186 009 €

170 144 €

192 592 €

Montant moyen du PTZ

50 080 €

45 651 €

33 693 €

26 501 €

37 656 €

Quotité du PTZ

22,3 %

23,3 %

18,3 %

15,8 %

19,6 %

Source : SGFGAS.

Du fait de la hausse du nombre de PTZ émis ainsi que du montant moyen du PTZ, le montant prêté a atteint 7,4 milliards d’euros en 2016 (2,2 milliards d’euros en 2015) pour un montant total d’opération de 22 milliards d’euros (11,3 milliards d’euros en 2015), soit une hausse du montant total des opérations de 94 % par rapport à 2015.

Il convient également de comparer les principales caractéristiques des PTZ en fonction du type d’opération concerné :

– pour les PTZ concernant les logements neufs, près de 88 598 offres ont été émises en 2016 contre 55 554 offres en 2015, soit une progression de 59,5 % ;

– pour les PTZ concernant les logements anciens, près de 26 345 offres ont été émises en 2016 contre 3 246 offres en 2015, soit une multiplication par 8 du nombre de PTZ émis.

Ainsi, les PTZ pour les logements neufs représentent 77 % des PTZ émis en 2016 contre 94 % en 2015. La forte augmentation du nombre de PTZ pour les logements anciens résulte principalement de la généralisation en 2016 de ce dispositif à l’ensemble du territoire : en 2015, 97 % des PTZ pour les logements anciens ont été émis en zone C contre un peu moins de 60 % en 2016. En revanche, les PTZ pour les logements neufs sont principalement concentrés en 2015 comme en 2016 sur les zones à forte tension sur le marché immobilier (zones A, B1 et B2), puisque ces zones concentraient respectivement 64,4 % et 64,2 % des PTZ dans le neuf émis sur l’ensemble du territoire.

PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES PTZ SELON LE TYPE D’OPÉRATION
EN 2015 ET EN 2016

Année

2015

2016

Neuf

Ancien avec travaux

Neuf

Anciens avec travaux

Nombre de PTZ émis

55 554

3 246

88 598

26 345

Montant moyen des opérations (en euros)

196 723

114 060

205 579

144 655

Prix au m2 moyen (en euros)

2 429

1 160

2 503

1 542

RFR moyen (en euros)

25 238

19 876

25 987

21 866

Taille moyenne du ménage

2,6

2,2

2,6

2,4

Pourcentage par zone

En zone A

24,8

0

24,6

4,0

En zone B1

21,7

0,4

21,4

12,8

En zone B2

17,9

2,6

18,2

23,3

En zone C

35,5

97,0

35,7

59,9

Pourcentage par tranche (1)

En tranche 1

47,6

45,6

42,8

48,9

En tranche 2

13,0

8,7

12,1

9,7

En tranche 3

39,4

45,8

45,1

41,4

RFR : revenu fiscal de référence.

(1) Tranches applicables en 2016 permettant de déterminer les modalités de remboursement du PTZ.

Source : SGFGAS.

Du fait de la prépondérance du PTZ pour les logements neufs dans les zones tendues, les emprunteurs du PTZ sont principalement localisés dans les grands pôles urbains et leur couronne : en 2016, près de 77,4 % des prêts ont été effectués pour un logement situé dans une telle commune. Toutefois, le caractère urbain du PTZ décroît légèrement puisque cette part était de 80,1 % en 2015. Inversement, moins de 5,2 % des PTZ ont été émis dans des pôles urbains de taille moyenne ou petite en 2016 contre 4,6 % en 2015.

NOMBRE DE PTZ SELON LE TYPE D’OPÉRATION ET LA CATÉGORIE DE COMMUNE

(effectif)

Année

2015

2016

Neuf

Ancien avec travaux

Neuf

Anciens avec travaux

Grands pôles urbains (plus de 10 000 emplois)

27 704

1 413

44 353

10 301

Couronnes des grands pôles urbains

17 386

582

27 734

6 524

Communes multipolarisées des grandes aires urbaines

3 204

223

5 068

2 154

Moyens pôles (5 000 à 10 000 emplois)

959

66

1 534

859

Couronnes des moyens pôles

351

19

567

267

Petits pôles (moins de 5 000 emplois)

1 472

251

2 350

1 377

Couronnes des petits pôles

127

5

191

122

Autres communes multipolarisées

2 812

373

4 339

2 805

Communes isolées hors influence des pôles

1 539

314

2 462

1 936

Source : SGFGAS.

PART DE PTZ SELON LE TYPE D’OPÉRATION ET LA CATÉGORIE DE COMMUNE

(en %)

Année

2015

2016

Neuf

Ancien avec travaux

Neuf

Anciens avec travaux

Grands pôles urbains (plus de 10 000 emplois)

47,1

2,4

38,6

9,0

Couronnes des grands pôles urbains

29,6

1,0

24,1

5,7

Communes multipolarisées des grandes aires urbaines

5,4

0,4

4,4

1,9

Moyens pôles (5 000 à 10 000 emplois)

1,6

0,1

1,3

0,7

Couronnes des moyens pôles

0,6

0,0

0,5

0,2

Petits pôles (moins de 5 000 emplois)

2,5

0,4

2,0

1,2

Couronnes des petits pôles

0,2

0,0

0,2

0,1

Autres communes multipolarisées

4,8

0,6

3,8

2,4

Communes isolées hors influence des pôles

2,6

0,5

2,1

1,7

Ensemble

94,5

5,5

77,1

22,9

Source : SGFGAS.

Enfin, les principales catégories utilisatrices du PTZ en 2016 sont, par ordre décroissant, les employés (34,7 %), les professions intermédiaires (23,9 %), et les ouvriers (22,8 %). Au total, ces trois groupes constituent près de 81,4 % des bénéficiaires du PTZ. Le dispositif vise avant tout les ménages ayant des revenus compris entre 2 et 3 SMIC : ce ciblage n’a rien d’étonnant, dans la mesure où le PTZ ne constitue pas une aide sociale, mais un dispositif d’accession à la propriété centré sur les ménages qui disposent d’un certain niveau de pouvoir d’achat immobilier. Par conséquent, ce prêt a vocation à s’adresser à une gamme de primo-accédants assez large, même s’il est attribué sous conditions de ressources. On observe également une certaine stabilité des revenus des bénéficiaires du PTZ entre 2015 et 2016.

RÉPARTITION DES EMPRUNTEURS SELON LEUR REVENU MENSUEL

Niveau de revenu

2015

2016

Effectif

Part

Effectif

Part

Revenu mensuel < 1 SMIC

155

0,3 %

485

0,5 %

1 SMIC ≤ Revenu mensuel < 2 SMIC

15 285

28,3 %

32 874

31,4 %

2 SMIC ≤ Revenu mensuel < 3 SMIC

24 380

45,2 %

44 339

42,4 %

3 SMIC ≤ Revenu mensuel < 4 SMIC

11 010

20,4 %

20 520

19,6 %

4 SMIC ≤ Revenu mensuel < 5 SMIC

2 273

4,2 %

4 659

4,5 %

Revenu mensuel ≥ 5 SMIC

859

1,6 %

1 751

1,6 %

Source : SGFGAS.

Le rapport sur les aides à l’accession à la propriété du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale souligne que ce ciblage sur les ménages aux revenus modestes et intermédiaires obéit à une logique économique particulière : le PTZ est en effet « un prêt complémentaire, qui permet de « solvabiliser » les opérations d’accession des ménages qui ont du mal à acquérir un logement, en raison des prix élevés de l’immobilier (…) mais qui disposent des ressources pour rembourser les mensualités de deux prêts » (63). Il conclut ainsi que « les équilibres sociaux du dispositif actuel, qui évite de cibler les ménages aux ressources faibles – car ce serait leur faire prendre des risques trop importants – et d’aider les catégories plus aisées, (…) sont satisfaisants » (64).

Toutefois, la Cour des comptes tire des conclusions différentes de la situation actuelle, et estime que « dans un objectif d’efficacité et d’efficience, les aides à l’accession pourraient tout d’abord être recentrées sur les ménages qui en ont le plus besoin pour accéder à la propriété », notamment en tenant compte des enjeux particuliers de l’accession à la propriété dans « les zones tendues » et les « centres anciens dégradés », situés en zones détendues (65). Pour la Cour, de telles mesures permettraient de recentrer le dispositif dans les zones où son efficacité est la plus forte, tout en maîtrisant la dépense fiscale associée.

B. COÛT UNITAIRE MOYEN ET DÉPENSE FISCALE ASSOCIÉE

Le coût unitaire moyen pour l’État d’une génération de PTZ était en 2016 de 13 009 euros par PTZ, soit une augmentation de 54 % par rapport à 2015 où le coût unitaire moyen s’élevait à 8 456 euros par PTZ. Il a ainsi doublé depuis sa mise en place en 2011, où il s’élevait à 6 592 euros.

COÛT UNITAIRE MOYEN POUR L’ÉTAT DU PTZ

(en euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Coût unitaire moyen

6 592

7 769

14 127

12 900

8 456

13 009

Source : questionnaire budgétaire.

L’augmentation observée en 2013 résulte du recentrage du dispositif sur les ménages aux revenus modestes et intermédiaires et sur les zones tendues qui s’est traduit, pour un plafond de dépense générationnelle inchangé à 820 millions d’euros, par des effectifs plus réduits mais par un montant moyen du PTZ renforcé pour les ménages bénéficiaires. Puis, le coût unitaire diminue sensiblement en 2015, principalement du fait de la diminution des taux d’intérêt et des modifications significatives apportées au barème. Enfin, en 2016, le coût moyen est en forte augmentation conformément aux effets attendu de la réforme mise en œuvre, en particulier de la hausse de la quotité pour l’ensemble des zones à 40 %.

ÉVOLUTION DU COÛT DU PTZ EN FONCTION DES MODIFICATIONS DU DISPOSITIF

Année

Évolution du dispositif

Coût unitaire moyen

(en euros)

Coût générationnel

(en euros)

Nombre de prêts octroyés

2011

Mise en place du dispositif du PTZ

6 592

2 298

351 932

2012

Instauration d’une condition de ressources

pour le PTZ et suppression du PTZ ancien en dehors du logement social

7 769

616

79 116

2013

Recentrage réglementaire sur les ménages aux revenus modestes et intermédiaires

14 127

616

43 167

2014

Conditions identiques à celles de 2013

12 900

605

47 192

2015

Modifications apportées au barème (baisse de l’aide aux zones tendues) et extension du PTZ dans l’ancien sous condition de travaux dans 5 920 communes

8 456

506

58 800

2016

Élargissement du PTZ (quotité de 40 % et

ouverture à l’ancien avec travaux sur tout le

territoire)

13 009

1 519

114 943

Source : Mme Audrey Linkenheld et M. Michel Piron, Rapport d’information du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l’évaluation des aides à l’accession à la propriété, XIVe législature, n° 4536, 22 février 2017, page 31.

La compensation de l’absence d’intérêts sur le montant du prêt fait l’objet d’un crédit d’impôt en faveur des établissements de crédit, étalé sur cinq ans. Il convient de différencier la dépense fiscale par année d’imputation de la dépense fiscale par génération de prêts émis (66).

La dépense générationnelle en 2016 s’élevait à 1,52 milliard d’euros au lieu de 506 millions d’euros en 2015, soit un quasi-triplement du coût générationnel de la dépense fiscale. Elle reste toutefois très inférieure au plafond fixé par l’article 244 quater V du CGI qui dispose que « le montant des crédits d’impôt afférents aux prêts ne portant pas intérêt émis sur une même période de douze mois ne [doit pas dépasser] 2,1 milliards d’euros ».

CRÉDIT D’IMPÔT DU PTZ PAR GÉNÉRATION ET PAR TYPE D’OPÉRATION

(en millions d’euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Crédit d’impôt par génération

2 298

616

616

605

506

1 519

dont ancien

1 354

1

1

2,5

11

266

dont neuf

944

615

615

603

495

1 253

Plafond (1)

2 600

820

820

820

1 000

2 100

(1) L’article 244 quater V du code général des impôts fixe un plafond de dépense générationnelle pour le PTZ.

Source : questionnaire budgétaire.

Le montant du crédit d’impôt imputé chaque année diffère de la dépense générationnelle, du fait d’une période de temps avant la mise en force du prêt ainsi que de l’étalement de la créance sur les cinq exercices suivant la date d’émission du prêt : il s’élevait à 936 millions d’euros en 2016 contre 1 249 millions d’euros en 2015. Il reflète principalement le coût cumulé des PTZ émis au cours des cinq dernières années.

CRÉDIT D’IMPÔT DU PTZ PAR ANNÉE D’IMPUTATION

(en millions d’euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Crédit d’impôt

1 562

1 726

1 618

1 433

1 249

936

Source : questionnaire budgétaire.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

En l’absence de nouvelle mesure législative, le PTZ prend fin au 31 décembre 2017. Or, il s’agit de l’un des principaux dispositifs favorisant l’accession des ménages à la propriété. Il apporte en effet « une aide aux ménages à revenus moyens et intermédiaires qui souhaitent renforcer leur enveloppe d’acquisition » (67).

Ainsi, il est proposé, par le II du présent article, de proroger le dispositif pour quatre années supplémentaires, soit jusqu’au 31 décembre 2021.

Il est également proposé, d’une part, de recentrer l’aide à l’accession des ménages et le soutien à la production de logements neufs dans les zones tendues et le soutien à la rénovation de logements anciens dans les zones détendues, d’autre part, de modifier les critères de dérogation à la condition de primo-accession pour certains cas d’invalidité.

A. UN RECENTRAGE EN FONCTION DES DIFFICULTÉS D’ACCÈS AUX LOGEMENTS CONSTATÉES DANS CERTAINES ZONES

Il s’agit, par cet article, de répondre à l’engagement du Président de la République d’apporter une « réponse différenciée » à chacun des territoires en fonction de ses besoins en matière de logements : « Pour ce qui est du logement, là aussi, c’est une réponse différenciée que nous devons apporter. Nous le savons bien, les politiques qui consistent à inciter à la construction de logements partout sur le territoire avec des outils fiscaux extrêmement chers ne fonctionnent plus. » (68) Il fait ainsi siennes les recommandations formulées par la Cour des comptes en faveur d’un recentrage du PTZ vers les ménages qui en ont le plus besoin (69).

À cette fin, il est proposé une modification des critères d’éligibilité du PTZ pour les logements neufs et anciens en fonction des difficultés d’accès aux logements constatées dans certaines zones géographiques.

À cette fin, le A du I du présent article subordonne :

– à partir du 1er janvier 2018, les PTZ pour les logements neufs à la localisation du logement dans les communes classées dans une zone géographique se caractérisant par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement dans le parc résidentiel existant ; à partir du 1er janvier 2019, ce déséquilibre devra être important ;

– les PTZ pour les logements anciens à la localisation du logement dans les communes classées dans une zone géographique ne se caractérisant pas par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logement.

Un arrêté devra établir à cette fin « le classement des communes par zone géographique, en fonction principalement des besoins en logements ainsi que du montant des prix de vente et des loyers de l’immobilier résidentiel » et préciser lesquelles des zones géographiques satisfont aux conditions de localisation. Ainsi, le zonage en vigueur pourrait être amené à évoluer afin de tenir compte de ces nouveaux critères de tension sur le parc résidentiel, à savoir les besoins en logements, le montant des prix de vente et le montant des loyers de l’immobilier résidentiel.

Ainsi, le PTZ pour les logements neufs est progressivement recentré dans les zones les plus tendues, tandis que le PTZ pour les logements anciens est recentré sur les zones détendues.

Trois critères sont ainsi retenus afin de définir ces zones géographiques, avec une application échelonnée dans le temps pour l’un d’entre eux :

– concernant les PTZ pour les logements neufs, à partir du 1er janvier 2018, un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements, soit les zones actuelles A, B1 et B2 ;

– concernant les PTZ pour les logements neufs, à partir du 1er janvier 2019, un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements, soit les zones actuelles A et B1 ;

– concernant les PTZ pour les logements anciens, à partir du 1er janvier 2018, une zone géographique ne se caractérisant pas par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements, soit les zones actuelles B2 et C.

ÉVOLUTION PROPOSÉE PAR LE PROJET DE LOI DES CRITÈRES GÉOGRAPHIQUES D’ÉLIGIBILITÉ AU PTZ

Zone

2015

2016-2017

2018

2019

Zone A et A bis

PTZ neufs et, pour 5 920 communes, PTZ anciens

PTZ neufs
et anciens

PTZ neufs

PTZ neufs

Zone B1

Zone B2

PTZ neufs
et anciens

PTZ anciens

Zone C

PTZ anciens

Source : commission des finances.

Le Président de la République a toutefois annoncé, à l’occasion des « 24 heures du bâtiment » de la Fédération française du bâtiment du 6 octobre 2017, le maintien du PTZ dans le neuf en zones B2 et C pendant deux années supplémentaires, soit jusqu’en 2019 inclus, mais avec une quotité de prêt inférieure à la quotité actuelle (20 % au lieu de 40 % du coût de l’opération actuellement). Le Rapporteur général propose dès lors, au stade de la commission, la mise en œuvre de cette annonce présidentielle en prolongeant le PTZ dans le neuf pour toutes les zones pendant deux années supplémentaires, tout en maintenant, indépendamment du zonage, le PTZ neufs pour les communes signataires d’un contrat de redynamisation de sites de défense (CRDS), dans la mesure où de nombreux sites de défense y ont été rasés pour réaliser des logements neufs.

NOUVELLE ÉVOLUTION DES CRITÈRES GÉOGRAPHIQUES D’ÉLIGIBILITÉ AU PTZ
À LA SUITE DE L’ANNONCE DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

 

2015

2016-2017

2018-2019

2020

Zone A et A bis

PTZ neufs et pour 5 920 communes PTZ anciens

PTZ neufs et anciens

PTZ neufs

PTZ neufs

Zone B1

Zone B2

PTZ neufs
et anciens

PTZ anciens

Zone C

Source : commission des finances.

Enfin, le III du présent article prévoit la remise au Parlement d’un rapport d’évaluation du dispositif du PTZ et de la dépense fiscale associée avant le 31 décembre 2019. Ce rapport serait complémentaire de celui déjà prévu par l’article 244 quater V qui prévoit la remise d’une étude d’impact, jointe au décret fixant les conditions d’attribution et les modalités des PTZ, faisant « apparaître les mesures prises pour que le montant des crédits d’impôt (…) ne dépasse pas 2,1 milliards d’euros ». Le Rapporteur général propose qu’en complément de ce rapport, le Gouvernement remette également au Parlement un rapport d’évaluation des zones géographiques retenues pour l’attribution du PTZ avant le 1er septembre 2018, à la suite de la définition du nouveau zonage qui devrait intervenir en début d’année prochaine.

B. UNE MODIFICATION DES CRITÈRES DE DÉROGATION À LA CONDITION DE PRIMO-ACCESSION POUR CERTAINS CAS D’INVALIDITÉ

En parallèle, le présent article étend les critères de dérogation à la condition de primo-accession pour certains cas d’invalidité.

Pour rappel, l’article L. 31-10-3 du CCH précise que cette condition n’est pas exigée lorsque le bénéficiaire ou l’un des occupants du logement à titre principal est titulaire de la carte d’invalidité de deuxième ou de troisième catégorie, qui concerne soit les invalides absolument incapables d’exercer une profession quelconque, soit les invalides qui, étant absolument incapables d’exercer une profession, sont dans l’obligation d’avoir recours à l’assistance d’une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie. Il s’agit de catégories notamment utilisées en vue de la détermination du montant de la pension d’invalidité versée dans le cadre de l’assurance invalidité.

La loi pour une République numérique (70) a mis en place au 1er janvier 2017 une carte « mobilité inclusion » remplaçant les cartes de priorité, d’invalidité et de stationnement. Le nouvel article L. 241-3 du code de l’action sociale et des familles dispose que la mention « invalidité » de cette nouvelle carte « mobilité inclusion » est attribuée à toute personne dont le taux d’incapacité permanente est au moins de 80 % ou qui a été classée dans la troisième catégorie par l’article L. 341-4 du code de la sécurité sociale, qui concerne les invalides qui, étant absolument incapables d’exercer une profession, sont dans l’obligation d’avoir recours à l’assistance d’une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie.

La disposition étend ainsi le bénéfice de la dérogation à la primo-accession aux personnes invalides dont le taux d’incapacité permanente est au moins de 80 % sans être pour autant classées dans la deuxième ou troisième catégorie précédemment citée.

Par souci de cohérence, le B du I étend le bénéfice de la dérogation à la condition de primo-accession à l’ensemble des personnes titulaires de la carte « mobilité inclusion » comportant la mention « invalidité ». Le C du I effectue les coordinations nécessaires pour l’application de la présente dérogation à Mayotte.

IV. L’IMPACT ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE ATTENDU

L’objectif de la mesure de reconduction du dispositif est de maintenir pour quatre années supplémentaires un dispositif de soutien à l’accession des ménages aux revenus modestes et intermédiaires.

Par ailleurs, dans un souci de recentrage de la politique de soutien à la demande de logements neufs et de rénovation des logements anciens, le PTZ dans le neuf est progressivement recentré sur les zones tendues et le PTZ dans l’ancien est restreint aux zones détendues. La mesure de recentrage du neuf sur les zones tendues, (zones A, B1 et B2 en 2018 ; puis zones A et B1 en 2019) doit permettre de concentrer l’aide à l’accession des ménages sur les territoires où il est le plus difficile d’accéder à un logement en raison de prix de l’immobilier trop élevés. Il permet également de soutenir l’offre de logements neufs et donc de soutenir la production, ce qui conduit à détendre le marché locatif en accroissant l’offre de logements disponibles. Toutefois, afin d’éviter une baisse trop brutale de l’activité de constructions neuves dans les zones rurales ou peu tendues, le Gouvernement s’est engagé à maintenir pour deux années supplémentaires le PTZ dans le neuf pour les zones B2 et C, mais avec une quotité inférieure.

La mesure de recentrage de l’achat d’un logement ancien avec travaux vers les zones détendues (zones C et B2) répond à l’objectif de concentrer la rénovation dans les zones où l’offre de logements existants est déjà suffisante, mais nécessite une remise à niveau en termes qualitatifs. La mesure permet de soutenir la réhabilitation des logements existants tout en limitant la consommation d’espaces non urbanisés.

À partir du nombre de PTZ émis au second semestre de l’année 2017, le recentrage initialement prévu pour les logements neufs aurait conduit à sortir du dispositif 8 227 prêts (soit 36 % des prêts neufs émis) pour la zone C, puis 3 981 prêts (17 % des prêts dans le neuf émis) pour la zone B2. Le recentrage prévu des logements anciens sur les zones B2 et C aurait conduit à sortir du dispositif près de 1 375 prêts (19,5 % des prêts dans l’ancien émis).

EFFECTIF PAR ZONAGE ET TYPE D’OPÉRATION AU SECOND SEMESTRE 2017

Source : SGFGAS.

Ce recentrage sera éventuellement accompagné d’une modification par voie réglementaire des modalités d’octroi du PTZ afin d’adapter en conséquence les plafonds de ressources, les quotités du prêt, les plafonds du coût de l’opération, les différentes tranches applicables et les modalités de remboursement. Une baisse de la quotité dans les zones B2 et C pour les logements neufs a été annoncée par le Gouvernement.

D’un point de vue budgétaire, le décalage entre l’offre de prêt et le versement effectif des fonds, ainsi que l’étalement de la créance sur les cinq années suivant l’émission de prêt, conduit à un report dans le temps de la dépense fiscale associée. Cette dernière croît également dans le temps, du fait de l’accumulation progressive des différentes générations de prêts émises à partir de 2018. L’incidence budgétaire du présent article est ainsi évaluée pour l’ensemble du quinquennat à 2,035 milliards d’euros (par rapport à la non-prolongation du dispositif au-delà de 2017 ; sans tenir compte des annonces présidentielles).

*

* *

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF606 de M. François Pupponi, II-CF700 du Rapporteur général et II-CF471 de M. Jean-Luc Lagleize, les amendements identiques II-CF411 de Mme Véronique Louwagie, II-CF414 de M. Thibault Bazin et II-CF432 de M. Marc Le Fur, ainsi que les amendements II-CF202 de M. Julien Dive et II-CF385 de Mme Valérie Lacroute.

M. François Pupponi. Mon amendement est le premier d’une série portant sur le prêt à taux zéro (PTZ). Le projet de loi de finances prévoit la suppression du PTZ dans le neuf dans les zones B2 et C, ce qui est une erreur puisque 53 % des opérations y sont effectuées grâce au PTZ – soit 47 500 logements en 2016. Autrement dit, le PTZ fonctionne bien dans les zones B2 et C, puisque c’est précisément là qu’il est le plus utilisé. Je vous propose, par l’amendement II-CF606, de l’y maintenir.

M. le Rapporteur général. Si j’approuve l’esprit de cet amendement, il pose néanmoins un réel problème puisqu’il revient à supprimer l’intégralité de la réforme. Il me semble plus intelligent d’adopter l’amendement II-CF700 qui suit, plus raisonnable, par lequel je propose le maintien du PTZ dans les logements neufs pour les zones B2 et C pendant deux ans, conformément à l’engagement clair du Président de la République. J’y ajoute les communes concernées par un contrat de redynamisation des sites de défense (CRSD), où des logements neufs ont été construits après que des casernes ont été rasées.

Je vous propose donc de retirer votre amendement au profit du mien, sans quoi j’y serais défavorable.

M. Thibault Bazin. Pour la lisibilité de nos débats, monsieur le Rapporteur général, pouvez-vous préciser si l’adoption de votre amendement ferait tomber les amendements suivants sur le même sujet ?

M. le Rapporteur général. Oui.

M. François Pupponi. Je pourrais éventuellement retirer mon amendement sous réserve d’une précision : votre amendement, monsieur le Rapporteur général, modifiera-t-il également les quotités du PTZ ?

M. le Rapporteur général. Non, la fixation des quotités relève du domaine réglementaire.

M. le président Éric Woerth. Je vous propose, monsieur le Rapporteur général, de présenter dès maintenant votre amendement II-CF700, étant précisé que son adoption ferait tomber tous les autres amendements à l’article 40 à l’exception des amendements II-CF122, II-CF124, II-CF701, II-CF702, II-CF488, II-CF622 et II-CF609.

M. le Rapporteur général. Lors des « 24 heures du bâtiment », le Président de la République a annoncé le maintien du PTZ dans le logement neuf en zones B2 et C pendant deux années supplémentaires, c’est-à-dire jusqu’au 31 décembre 2019. L’amendement II-CF700 vise donc à appliquer cet engagement présidentiel tout en maintenant, indépendamment du zonage, les PTZ dans le logement neuf sur le territoire des communes signataires d’un CRSD.

Les prêts à taux zéro dans les logements neufs seront ainsi maintenus dans toutes les zones pendant deux années supplémentaires, puis dans les zones A et B1 ainsi que les communes signataires d’un CRSD à partir du 1er janvier 2020. Pour les logements anciens, les PTZ seront recentrés sur les zones B2 et C dès le 1er janvier 2018. C’est une solution de compromis qui offre une sortie progressive et intelligente du mécanisme tout en le recentrant à terme vers les zones les plus adaptées.

Je rappelle que je propose la remise d’un rapport à l’automne 2018 sur le zonage géographique pour que nous puissions résoudre cette question trop complexe.

M. François Pupponi. J’entends votre explication, monsieur le Rapporteur général, mais s’agissant du logement ancien, elle me semble contradictoire avec la volonté affichée par le Gouvernement de favoriser l’accession sociale à la propriété, en particulier parmi les locataires de logements sociaux. Chaque logement social vendu permet d’en construire trois nouveaux. Or, pour favoriser l’accession sociale à la propriété des locataires occupants, il faut que ceux-ci puissent bénéficier du PTZ dans le logement ancien – ce qu’il est par définition puisqu’ils l’occupent. Ne peut-on donc pas, dans un premier temps, maintenir le PTZ dans l’ancien dans les cas où un locataire devient acquéreur de son logement social à la demande du bailleur ?

M. Thibault Bazin. L’amendement du Rapporteur général ne me convient pas du tout. D’une part, une prolongation de deux ans seulement ne suffit pas. D’autre part, recentrer le périmètre du PTZ pose un problème de fond lié à la notion de déséquilibre important entre l’offre et la demande. En zone rurale ou rurbaine, la possibilité de construire des logements neufs impose une pression sur l’ancien et crée un cercle vertueux. En Lorraine, par exemple, 98 % des logements seront touchés par vos dispositions. La vraie question est celle de l’accès au PTZ. Il faut offrir aux familles ayant des revenus modestes la chance d’accéder à la propriété sur tout le territoire français, car ces familles sont souvent très éloignées des zones où vous entendez recentrer la mesure. C’est pourquoi cet amendement ne peut pas, selon moi, être accepté en l’état.

M. le Rapporteur général. L’idée est de maintenir le PTZ dans les logements neufs pendant deux années supplémentaires, et ce dans toutes les zones, en attendant le rapport sur le zonage.

Permettez-moi, monsieur Pupponi, de citer le projet de loi de finances : « Lorsque le logement est ancien, les prêts sont octroyés sous condition de vente du parc social à ses occupants. » La condition de localisation du logement dans une zone géographique ne s’applique pas dans ce cas.

M. Marc Le Fur. J’ai consulté l’ensemble des agences bancaires, notamment du Crédit agricole et du Crédit mutuel, de ma circonscription : l’essentiel des prêts à l’accession est associé à un PTZ, complété par un prêt au taux du marché. En cas de suppression du PTZ, à quoi s’ajoutera la disparition des APL « accession », nous assisterons à l’effondrement de l’accession des personnes de classe modeste moyenne dans les zones rurales. Vous nous proposez un amendement qui revient à dire « Encore un instant, monsieur le bourreau ! », puisqu’il accorde une courte prorogation.

En outre, vous ne touchez pas aux quotités du PTZ, au motif qu’ils relèvent du domaine réglementaire. La quotité maximale est de 40 % de la valeur de l’opération ; il semble qu’elle passerait à 20 %, ce qui change tout. Les taux du marché, en effet, peuvent remonter, ce qui aggravera les difficultés de financement des ménages.

Mme Christine Pires-Beaune. Essayons de bien comprendre ce sur quoi nous allons voter : le PTZ ne disparaît pas dans le logement ancien lorsque les prêts sont octroyés sous condition de vente du parc social, indépendamment de la question du zonage. Je suppose cependant que dans la mesure où il est revu pour le « Pinel », le zonage sera également revu pour le PTZ ?

M. le Rapporteur général. En effet, c’est l’objet de l’un des amendements en discussion.

Mme Véronique Louwagie. N’aurions-nous pas intérêt à attendre la nouvelle carte du zonage pour en comprendre toutes les conséquences avec clarté pour ensuite, le cas échéant, revoir le dispositif ?

D’autre part, l’amendement du Rapporteur général est un moindre mal par rapport à la version initiale de l’article 40 mais il n’est pas satisfaisant car le PTZ, dans de nombreuses situations, est l’élément déclencheur de l’accès à la propriété. Or, on en prive les intéressés, alors qu’il était parfois l’élément qui permettait de faire accepter un dossier par une banque.

M. Denis Sommer. J’ai bien compris que le PTZ dans le neuf serait maintenu jusqu’à la fin de 2019, mais je m’interroge sur les communes dans lesquelles certains quartiers relèvent de la politique de la ville. Les processus de rénovation urbaine et d’accompagnement social engagés depuis plusieurs années vont se poursuivre. La mixité sociale est absolument primordiale ; c’est même le premier objectif de l’ANRU. Or, en matière de mixité sociale, on constate que les objectifs n’ont été atteints nulle part ou presque, pour toutes sortes de raisons. Quoi qu’il en soit, la question de l’accession sociale à la propriété dans l’ancien et dans le neuf est essentielle dans les quartiers relevant de l’ANRU comme dans leurs périphéries, afin de dégager des espaces pour poursuivre le processus de rénovation urbaine.

En clair, dans les communes où se trouvent des quartiers qui relèvent de la politique de la ville, il faut prolonger cette mesure au-delà de décembre 2019, parce que les délais de commercialisation sont beaucoup plus longs qu’ailleurs et les délais de construction sont généralement de dix-huit à vingt-quatre mois. Autrement dit, en cas d’interruption à la fin 2019 du dispositif du PTZ dans le neuf, certains projets pour lesquels des dossiers sont constitués et des permis de construire octroyés aujourd’hui ne pourront pas bénéficier du dispositif. C’est pourquoi les investisseurs renoncent déjà à certains projets. Si la mesure cesse à la fin 2019, certaines villes connaîtront une panne de projets ; voilà la réalité !

Mme Sylvia Pinel. Cette mesure est très importante et, par son amendement, le Rapporteur général s’emploie à réparer les erreurs annoncées. Le problème qui se pose, en réalité, ne relève guère du domaine législatif, puisque le Rapporteur général entend rétablir le PTZ dans le logement neuf ; l’essentiel est plutôt de savoir si les quotités qui s’appliquaient jusqu’ici au PTZ seront maintenues ou non. C’est ce prêt qui, en effet, permet de solvabiliser les ménages et, ainsi, de favoriser la mixité sociale qu’évoquait M. Sommer à l’instant.

Pouvez-vous donc nous confirmer, monsieur le Rapporteur général, que cet amendement se contentera de respecter les annonces du Président de la République en ramenant de 40 % à 20 % la quotité du PTZ en zones B2 et C ? Dans ce cas, avec la suppression de l’APL « accession », le dispositif change complètement. Je précise qu’en l’état, la loi fixe à 40 % la quotité maximale.

M. Fabien Di Filippo. Je peine à comprendre pourquoi, s’agissant du PTZ, on place sur deux plans totalement différents les zones rurales et les zones urbaines en prétendant que le foncier est moins cher dans les premières. C’est méconnaître complètement les contraintes de la ruralité, tant en matière de difficultés économiques que de niveau de vie. Les conditions du PTZ devraient être strictement équivalentes dans les zones rurales et urbaines et le PTZ dans le neuf devrait être prolongé bien au-delà de 2019 pour que la ruralité ait tout simplement les mêmes chances de se développer que les grandes agglomérations.

M. le Rapporteur général. La question des quotités, que Mme Pinel et plusieurs autres ont soulevée, relève du domaine réglementaire. Je vous invite donc à poser la question en séance au ministre, car c’est à lui de s’engager sur ce sujet – dont je suis conscient qu’il est extrêmement important – afin que nous obtenions des réponses très claires.

S’agissant du zonage et du sous-zonage, je proposerai, comme sur le dispositif « Pinel », qu’un rapport fasse le point sur ces questions aberrantes. Les notions de zones tendues et non tendues, par exemple, sont très particulières : certaines villes de même taille situées dans un même bassin d’emploi ne sont pourtant pas classées dans la même catégorie ; ailleurs, tantôt les agglomérations sont retenues avec les villes, tantôt elles ne le sont pas. Il arrive même que des communes de moins de 500 habitants soient classées dans la catégorie B2.

En clair, il faut revoir toutes ces questions de zonage. Je vous propose donc qu’un rapport soit rédigé sur cette question en même temps que celui que Mme Pinel a demandé sur le dispositif qui porte son nom. Nous nous calerons ensuite sur la volonté du Gouvernement d’apporter des modifications à la problématique du zonage, qui est devenue confuse à l’excès.

M. le président Éric Woerth. Une précision : le PTZ couvrira-t-il le logement ancien dans toutes les zones, tendues ou non, comme c’est déjà le cas ? Autrement dit, le dispositif restera-t-il inchangé dans l’ancien ?

M. le Rapporteur général. Attention : le texte du projet de loi exclut les zones A et B1 pour les PTZ dans les logements anciens octroyés sous condition de travaux.

M. le président Éric Woerth. Le logement ancien ne bénéficiera plus du PTZ dans les zones tendues, où le PTZ ne s’appliquera qu’au logement neuf. C’est un changement important par rapport à ce qui existe.

M. François Pupponi. Le logement ancien n’est plus couvert dans les zones tendues. Le Gouvernement annonce pourtant son intention de favoriser l’accession sociale à la propriété pour les locataires occupant des logements sociaux – les bailleurs, encore une fois, pouvant construire en moyenne trois logements neufs pour chaque logement vendu – et, dans le même temps, il supprime la disposition qui permet précisément de devenir propriétaire ! Finissons-en avec cette schizophrénie. Si l’on veut favoriser l’accession sociale à la propriété, y compris dans le parc existant, pour que les bailleurs perçoivent des recettes, alors il ne faut pas supprimer le PTZ dans le logement ancien en zones tendues et, dans le même temps, l’APL « accession » : c’est complètement contradictoire !

M. le Rapporteur général. La vente du parc social à ses occupants dans l’ancien n’est pas concernée par le zonage.

M. François Pupponi. Pourtant, le PTZ est supprimé dans le logement ancien en zones tendues !

M. le Rapporteur général. En cas de rachat d’un logement social par le locataire occupant, le prêt fonctionne.

M. Marc Le Fur. Le PTZ est dont possible en cas d’achat d’un HLM ?

M. le Rapporteur général. Par ses occupants, oui. Je conviens que les articles de cette sorte ne soient pas les plus lisibles, mais je vous cite, de nouveau, l’alinéa 5 de l’article 40 : « Lorsque le logement est ancien, les prêts sont octroyés sous condition de vente du parc social à ses occupants ou sous condition de travaux dans les communes classées dans une zone géographique ».

M. François Pupponi. Autrement dit, ils ne sont pas octroyés dans toutes les zones !

M. le Rapporteur général. Vous doutez de la clarté du « ou » et vous n’avez pas tort. L’intention du Gouvernement n’est pas, me semble-t-il, de soumettre la vente du parc social à ses occupants à des conditions de zonage géographique. Nous déposerons si nécessaire un amendement de précision en séance publique.

Mme Amélie de Montchalin. De même, il sera très utile – et je m’y emploierai – que le Gouvernement nous présente cet article avec l’ensemble des conditions nouvelles sous la forme d’un tableau clair, de telle sorte que l’ensemble des citoyens et des élus comprennent bien de quelle situation ils relèveront à partir de l’année prochaine et des suivantes. Nous demanderons une communication non seulement juridique, mais aussi explicative.

M. le président Éric Woerth. Cela semble nécessaire, en effet.

M. Marc Le Fur. Ce que nous comprenons envoie un message extrêmement grave ! Le monde rural aura donc le droit de conduire des opérations dans le logement ancien, mais ne pourra plus construire ; la situation sera figée. Au contraire, le monde des métropoles aura le monopole des constructions nouvelles.

Mme Amélie de Montchalin. Sauf dans le logement social !

M. Marc Le Fur. C’est encore plus grave que ce que je pensais initialement ! Vous êtes en train d’annoncer que vous spécialisez le développement urbain dans les métropoles ; les autres zones, elles, ont bien le droit de réhabiliter les masures, mais pas davantage ! C’est une logique extrêmement grave contre laquelle je m’inscris en faux.

M. le Rapporteur général. Mon amendement II-CF700 maintient pendant deux années supplémentaires le PTZ dans les logements neufs en zones B2 et C.

M. le président Éric Woerth. En effet, l’amendement préserve la situation actuelle pendant deux ans hors logements anciens.

Mme Amélie de Montchalin. Je suis surprise, monsieur Le Fur : dans l’hémicycle, vous nous dites qu’il faut revitaliser l’existant dans les centres-bourgs. Précisément, nous faisons le choix d’encourager la rénovation, l’entretien et l’achat dans le logement ancien en zones B2 et C.

M. Marc Le Fur. Vous choisissez pour les autres !

Mme Amélie de Montchalin. Pas du tout ! Je viens de la même France que vous – de Picardie, des bourgs de l’Essonne. Les noms d’oiseaux n’ont pas leur place dans cette commission. Nous faisons un choix politique.

M. Marc Le Fur. Très politique !

Mme Amélie de Montchalin. C’est un choix qui vise à donner les moyens de rénover l’existant dans les zones « détendues » en faveur des centres-bourgs, notamment.

M. Julien Aubert. Je peine à comprendre l’articulation de cette politique avec la politique de maîtrise de l’énergie. Chacun sait en effet où se trouvent les passoires énergétiques. J’ai l’impression qu’il existe deux France. Plutôt que de chercher des mesures qui garantiraient l’égalité des Français face au bénéfice de l’action publique et la mise à niveau de l’immobilier, nous créons un système à deux vitesses. De surcroît, notre politique en matière d’immobilier me semble incohérente avec le message que la majorité s’emploie à faire passer sur l’efficacité énergétique et le pouvoir d’achat des plus pauvres, dont on sait qu’ils habitent dans des passoires énergétiques. Ce n’est pas en maintenant les gens dans des logements anciens en zones rurales, malgré les réhabilitations, que nous susciteront des économies de chauffage !

M. le président Éric Woerth. Le CITE pose également un problème, en effet.

Mme Sylvia Pinel. Je ne comprends pas la volonté que manifeste la majorité d’opposer les dispositifs entre eux. Nous avons tout à la fois besoin de rénovation et de construction. Nous partageons ces objectifs, mais nous ne résoudrons pas le problème de la fluidité des parcours résidentiels, de l’accession sociale à la propriété en s’autocensurant et en limitant certaines mesures qui ont fait leurs preuves. Je veux bien entendre tous les arguments invoqués ce matin, mais les chiffres sont clairs : depuis que ces dispositifs existent, ils ont permis de relancer la construction et la rénovation et de lutter contre le clivage territorial. L’essentiel est de maintenir le PTZ dans les logements neufs et anciens en conservant le zonage tel qu’il existe. Encore une fois, la question que le Gouvernement devra préciser est celle de la quotité du PTZ, car c’est cela qui permet de solvabiliser les ménages.

M. François Pupponi. Les collectivités locales déposent actuellement leurs dossiers de convention avec l’ANRU. L’ANRU et l’État souhaitent favoriser l’accession sociale à la propriété pour éviter la concentration de logements sociaux ; dans le même temps, les dispositifs qui permettent l’accession sont supprimés ! Sans doute faudra-t-il donc sous-amender votre amendement, monsieur le Rapporteur général, en précisant que le PTZ est maintenu jusqu’en 2024 dans les zones relevant de l’ANRU. On ne saurait en effet encourager les gens à privilégier l’accession sur le logement social tout en supprimant les PTZ dans les quartiers concernés !

La commission rejette l’amendement II-CF606.

Puis elle adopte l’amendement II-CF700 (amendement n° II-1496).

En conséquence, les amendements II-CF471, II-CF411, II-CF414, II-CF432, II-CF202 et II-CF385, ainsi que les amendements II-CF635 de Mme Sylvia Pinel, II-CF393 de Mme Stéphanie Do, II-CF330 et II-CF350 de Mme Émilie Bonnivard, II-CF607 de M. François Pupponi, II-CF434 de M. Jean-Louis Bricout, II-CF322 de Mme Émilie Bonnivard, II-CF591 de M. Marc Le Fur, II-CF469 de M Jean-Noël Barrot, II-CF185 de M. Christophe Naegelen, II-CF517, II-CF518, II-CF520 et II-CF521 de M. Jean-Paul Mattei, II-CF123 de M Denis Sommer, II-CF637 de Mme Sylvia Pinel, II-CF47 de M. Martial Saddier, II-CF143 de M. Raphaël Schellenberger, II-CF470 de M. Jean-Noël Barrot, II-CF186 de M. Christophe Naegelen et II-CF144 de M Raphaël Schellenberger tombent.

La commission est saisie de l’amendement II-CF122 de M. Denis Sommer.

M. Denis Sommer. Je l’ai défendu lors de la discussion précédente.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF124 de M. Denis Sommer.

Elle se saisit ensuite de l’amendement II-CF701 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. C’est l’amendement par lequel je demande au Gouvernement de remettre avant le 1er septembre 2018 un rapport d’évaluation des zones géographiques retenues pour l’attribution du PTZ.

La commission adopte l’amendement (amendement n° II-1497).

Puis elle examine l’amendement II-CF702 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Il s’agit d’avancer au 1er septembre la date de remise du rapport d’évaluation du dispositif du PTZ pour que nous puissions l’étudier avant d’examiner le projet de loi de finances.

La commission adopte l’amendement (amendement n° II-1498).

Elle examine ensuite l’amendement II-CF488 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Nous proposons que la réforme du PTZ ne s’applique pas au territoire de la collectivité de Corse et que, à compter du 1er janvier 2021, l’Assemblée de Corse soit saisie pour avis des suites données à ce dispositif. L’objectif est de maintenir les dispositions du prêt à taux zéro dans l’intégralité du territoire corse jusqu’au 31 décembre 2021 sans sortie « en sifflet ».

Compte tenu de la pression fiscale considérable à laquelle est soumise la Corse, des effets d’une spéculation immobilière débridée et du fait que l’indivision freine considérablement la rénovation du parc de logements, nous proposons d’adapter les politiques publiques à la situation particulière de la Corse, notamment pour favoriser l’installation de primo-accédants – cela conforte en outre la politique de rénovation urbaine engagée à Bastia.

M. le Rapporteur général. La spécificité corse est prise en compte par le zonage : il n’existe en Corse que des zones A, B1 et B2 ; il n’y a pas de zones C. Ce territoire fait donc l’objet d’une attention toute particulière. De plus, avec la prolongation pour deux années supplémentaires du dispositif du PTZ dans le neuf en zone B2, la Corse ne sera pas mal servie.

Le retrait de l’amendement serait souhaitable. À défaut, j’émettrais un avis défavorable.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement II-CF609 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. Je retire cet amendement, satisfait par celui du Rapporteur général.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 40 modifié.

*

* *

Après l’article 40

La commission se saisit des amendements identiques II-CF360 de Mme Véronique Louwagie et II-CF657 de M. Charles de Courson.

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit de mobiliser des ressources en faveur de l’investissement productif, pour aider nos entreprises, tout en privilégiant la préparation de la retraite. L’amendement II-CF360 vise donc à instaurer une exonération unique au profit des contrats d’assurance-vie détenus depuis huit ans ou plus qui auraient été investis à hauteur d’au moins 50 % en engagements de type « eurocroissance ».

M. Charles de Courson. Nous n’avons cessé de nous demander si tel ou tel amendement incitait à l’investissement dans les entreprises. Eh bien, l’amendement II-CF657 va dans ce sens !

M. le Rapporteur général. Le projet de loi de finances prévoit d’inverser une logique : au lieu d’alléger la fiscalité de l’assurance-vie, il est prévu d’alourdir celle qui pèse sur les contrats de plus de huit ans. Vous comprendrez donc que je sois défavorable à ces amendements.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement II-CF540 de M. Fabien Roussel.

M. Jean-Paul Dufrègne. Cet amendement vise à abonder les moyens de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour faire face aux besoins en investissement dans le réseau ferré, les transports urbains et les aménagements cyclables. Nous proposons la création d’une taxe additionnelle à la taxe sur les locaux à usage de bureaux à Paris et dans les Hauts-de-Seine, qui concentrent une très grande part de l’immobilier de bureau – à l’échelle de la région d’Île-de-France et à l’échelle du pays. Cette hyper-concentration participe d’un développement économique déséquilibré du pays et cause de nombreux déplacements vers ces centres d’affaires. Pour développer des transports durables dans tout le pays et rééquilibrer son développement économique au profit des autres régions, il est légitime que ces acteurs participent au financement de l’AFITF via une contribution qui reste très modérée au regard des loyers pharaoniques acquittés par les entreprises pour occuper ces bureaux.

M. le Rapporteur général. Cet amendement double la taxe dans les deux départements concernés. Par ailleurs, les plafonds sont déjà atteints. J’y suis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement II-CF169 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. Le Gouvernement a indiqué qu’il fallait relever le taux de la TVA dans le logement social pour financer la suppression de la réduction de loyer de solidarité. Il y aura une période de l’année où l’APL ne pourra être l’objet d’un prélèvement et où le loyer ne pourra être réduit. Pour compenser cette perte d’économies, le Gouvernement propose une TVA à 10 %, comme nous l’avions fait dans notre contre-budget. Cet amendement met en œuvre notre proposition et celle du Gouvernement.

M. le Rapporteur général. Cette mesure est présentée comme une alternative à l’application de la réduction de loyer de solidarité (RLS) et de la hausse de la contribution à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Elle répond aux critiques formulées par la Cour des comptes et aurait un impact financier de près de 750 millions d’euros sur les bailleurs sociaux. Il me semble que le débat que nous avons eu lors de l’examen de l’article 52 rattaché à la mission Cohésion des territoires a permis une clarification. Dans tous les cas de figure, si nous devons adopter une hausse de la TVA en lieu et place de la RLS, elle devra être effective dès 2018. Je vous invite donc à déposer votre amendement en projet de loi de finances rectificative de fin d’année avec une entrée en vigueur en 2018. Cela me semblerait beaucoup plus raisonnable que ce que vous proposez, et vous auriez une réponse plus adéquate. En attendant, je suis défavorable à cet amendement.

M. François Pupponi. Je retire l’amendement, et le redéposerai, mais je répète que je ne fais que reprendre une proposition faite au banc par le Gouvernement.

L’amendement est retiré.

La commission étudie l’amendement II-CF291 de M. Bertrand Pancher.

M. Vincent Ledoux. Cet amendement vise à réduire les droits de mutation auxquels sont soumis les dons de parts de groupements fonciers agricoles et de groupements agricoles d’exploitation en commun (GAEC).

M. le Rapporteur général. Il existe déjà des dispositions importantes en cette matière : une exonération de 75 % des droits de mutation est déjà prévue, et des mesures sont applicables dans un certain nombre de territoires particuliers. Le dispositif que vous proposez risque de provoquer une rupture d’égalité entre les groupements agricoles visés par l’amendement et les autres formes d’exploitation agricole. J’y suis donc défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF541 de M. Fabien Roussel.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’urbanisme commercial entraîne dans notre pays des comportements de consommation problématiques, notamment en termes de transport. Les hypermarchés, dont le développement en France est un phénomène unique en Europe, sont sources de nuisances, en termes tant de concurrence avec les commerces de centre-ville que d’accessibilité. Il est normal que, causant de nombreux déplacements automobiles, ils contribuent au financement d’une politique d’aménagement et de transport plus respectueuse de l’environnement. Dans cet esprit, nous proposons d’étendre à l’ensemble du territoire la taxe additionnelle sur les surfaces de stationnement annexées aux locaux commerciaux et aux locaux de stockage d’une superficie supérieure à 2 500 mètres carrés de surface de vente.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Elle se saisit de l’amendement II-CF289 de M. Bertrand Pancher.

M. Vincent Ledoux. M. Pancher propose d’échelonner l’acquittement des droits de mutation sur quinze ans afin de faciliter le règlement des successions au sein des exploitations agricoles et des petites entreprises.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement, d’autant qu’un taux d’intérêt légal s’appliquerait aux sommes dues.

M. le président Éric Woerth. Un taux qui sera quand même divisé par deux !

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement II-CF690 de M. Arnaud Viala.

M. Thibault Bazin. Mon collègue Viala a fait un travail de fond en vue de sa proposition de loi visant à améliorer la situation de nos agriculteurs, qui traversent une crise sans précédent. M. le Rapporteur général me répondra certes que beaucoup a déjà été fait, mais cet amendement complète l’article 730 bis du CGI, afin de réduire le montant du droit d’enregistrement appliqué aux cessions à titre onéreux de parts de groupements fonciers agricoles et de GAEC. Actuellement de 125 euros, le montant du droit sera abaissé à 100 euros lorsque la cession intervient entre le cédant des parts et un parent ou allié jusqu’au quatrième degré inclus, ou entre membres soit d’un même groupement foncier agricole, soit d’un même groupement agricole d’exploitation en commun. Vous me direz que c’est symbolique, mais il s’agit de faciliter ces transmissions, et ce serait un signal positif pour les jeunes qui reprennent le flambeau de notre production agricole.

M. le Rapporteur général. La fiscalité agricole sera l’objet d’un débat complet. En attendant, je suis défavorable à l’amendement.

M. Julien Aubert. Cette réponse est un petit peu exaspérante, monsieur le Rapporteur général. Je suis souvent présent en commission et dans l’hémicycle, mais jamais au bon moment pour débattre du bon sujet ! : « Monsieur le député, le sujet que vous évoquez est intéressant ; malheureusement, ce sera discuté un autre jour… »

Je crois pourtant que le Parlement est souverain. Je vous invite chers collègues à ouvrir le débat : le Parlement a-t-il le droit de débattre de fiscalité agricole à un autre moment que celui souhaité par le Gouvernement ? Oui, et les auteurs de l’amendement nous font une proposition intelligente. Cette baisse de 25 euros est de l’ordre du symbole. Les parlementaires ont-ils le droit de déplacer une virgule dans le projet de budget qui leur est présenté ? Pour défendre ce droit, je vous invite à adopter cet amendement.

Mme Cendra Motin. Je vous rassure, cher collègue, notre majorité réfléchit, elle construit ses textes, mais elle aime examiner les problèmes dans leur globalité, de A à Z, plutôt que de se contenter d’une vue partielle. C’est pourquoi, effectivement, nous travaillons depuis quelques mois sur les problématiques agricoles, nous nous posons toutes les questions et nous réfléchissons à des propositions en matière de fiscalité agricole. Nous serons très heureux de pouvoir en débattre avec vous en commission et dans l’hémicycle lorsque nous présenterons les textes.

M. Fabien Di Filippo. Je ne doute pas de la volonté et de la capacité de la majorité à réfléchir et à débattre tant que cela ne contrecarre pas la communication gouvernementale et présidentielle. C’est de cela que je vous accuse : vous refusez toute mesure qui la contrarie, même quand vous êtes d’accord avec nous ! Nous, lorsque nous sommes d’accord avec vous, nous sommes capables de voter toute une série de dispositions. Vous ne voulez pas contrarier la communication jupitérienne, et cela commence à être réellement problématique. Vous me direz que cette mesure est symbolique, mais elle correspond à un problème grave : chaque jour, en France, des agriculteurs se suicident !

Prenons maintenant les mesures que nous pouvons prendre, cela ne vous empêchera pas de mener les États généraux de l’alimentation jusqu’à leur terme et de compléter le dispositif, mais ayez une conception un peu plus élevée de votre fonction et de votre travail. Soyez un peu autonomes. Si vous êtes « en marche », mettez-vous au moins à trottiner, nous avancerons plus vite !

Mme Lise Magnier. On ne touche donc à rien en matière agricole, en attendant la fin des États généraux de l’alimentation, mais on remet en question toute la fiscalité du logement, sans attendre la loi qui doit être consacrée au logement ! Il y a quand même là un petit problème de cohérence, chers collègues de la majorité.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle se saisit des amendements identiques II-CF190 de M. Dino Cinieri, II-CF456 de M. Bertrand Pancher et II-CF678 de M. Paul Christophe.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement II-CF190 va permettre de corriger une situation, précisément parce que tout n’avait pas été vu de A à Z. Il existe un certain nombre d’exonérations ou réductions de droits d’enregistrement subordonnées au respect de conditions de fond et de forme. Il ne s’agit pas revenir sur les conditions de fond, qui doivent bien entendu être respectées, mais certaines conditions de forme sont des obligations déclaratives particulièrement lourdes. Ainsi, si une seule des pièces qui doivent être produites dans le cadre du dispositif dit « Dutreil » manque, c’est tout le bénéfice de celui-ci qui est remis en question. Le rapport remis par Thierry Mandon du mois de juillet 2013 préconisait d’ailleurs de substituer aux obligations déclaratives des obligations de transmission à première demande.

Nous proposons que le défaut de production d’une pièce justificative ne remette pas en cause le bénéfice d’un régime de faveur, les montants en jeu et les effets pouvant être très importants.

M. le Rapporteur général. Il faut effectivement régler la question des obligations pesant sur les bénéficiaires d’un pacte « Dutreil ». Je crains cependant que la solution proposée ne soit trop large : elle porte sur l’ensemble des exonérations de droits de transmission. J’émettrai un avis défavorable, mais il est opportun d’évoquer le sujet, notamment avec le Gouvernement, alors que le travail sur la future loi relative à la transmission des entreprises a commencé. Nous pouvons même anticiper en essayant de parvenir à un accord sur la question.

M. le président Éric Woerth. Il s’agirait de parvenir à une simplification.

M. le Rapporteur général. Tout à fait.

Mme Olivia Gregoire. Je suis, madame Louwagie, des personnes qui travaillent sur ces sujets – création d’entreprises, croissance, cession, transmission et rebond. Je suis à votre disposition pour que nous en parlions et que nous réfléchissions à votre proposition.

M. le président Éric Woerth. N’est-il pas possible de le faire en l’adoptant, chère collègue ? J’ai bien compris que la solution proposée était tout de même trop large.

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le Rapporteur général, madame Gregoire, j’entends bien ce que vous dites. Qu’il y ait une réflexion sur les dispositifs de transmission, soit, mais ce que proposent ces amendements est tout de même relativement simple. Il est question non pas de revenir sur les conditions de fond, mais simplement d’instaurer une obligation de remise à première demande du document manquant et d’éviter une remise en cause intégrale du bénéfice du dispositif. C’est tout simple et sans autre impact !

M. Charles de Courson. Ce que nous proposons par l’amendement II-CF678, c’est de permettre qu’une pièce justificative manquante soit produite dans un délai d’un mois, sans que la sanction tombe immédiatement. Ce n’est quand même pas révolutionnaire !

M. Jean-Paul Mattei. Je soutiens ces amendements de bon sens. Les conditions de fond doivent être respectées. Les conditions de forme sont des usines à gaz. Je suis tout à fait favorable à cet amendement, même si la réflexion doit se poursuivre.

Tout à l’heure, je n’ai pas voté l’amendement sur les groupements fonciers, parce que le monde agricole mérite mieux que des baisses de 25 euros, soyons sérieux. Le monde agricole mérite des amendements bien plus substantiels.

M. le président Éric Woerth. Bien sûr, mais nous avions aussi évoqué la dotation pour aléas et de nombreux autres sujets agricoles.

M. le Rapporteur général. J’appelle votre attention, chers collègues, sur le fait que, dans leur rédaction actuelle, ces amendements identiques modifient beaucoup de choses. Vous touchez à des situations très diverses : les donations entre vifs, les exonérations de succession en Corse, les acquisitions d’un terrain en vue de reboisement, certaines exonérations en faveur de l’hôtellerie outre-mer. Le champ en est plus large que le pacte « Dutreil ». Je souhaite résoudre le problème de ce dernier, mais sans ces effets de bord qui en poseraient d’autres. Je demande donc le retrait de ces amendements.

Mme Amélie de Montchalin. Sachez, chers collègues, que nous avons un œil très attentif sur le problème du pacte « Dutreil ». La rédaction de ces amendements identiques n’en est pas moins trop large et pourrait entraîner des effets de bord. Si elle peut être affinée pour que l’on se concentre sur le pacte « Dutreil », nous serons très bienveillants.

Les amendements identiques sont retirés.

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF446 de M. Bertrand Pancher, II-CF295, II-CF243 et II-CF244, ces trois derniers de M. Éric Alauzet.

M. Charles de Courson. Il s’agirait de territorialiser la contribution climat-énergie. C’est une idée intéressante, que celle d’arrêter de mener des politiques purement nationales et d’essayer de les décliner territorialement.

M. Éric Alauzet. Charles de Courson a raison, c’est très intéressant. Il s’agit de prendre le relais d’une politique extrêmement judicieuse menée en matière de transition énergétique dans les territoires sur trois ans, de 2015 à 2017 – même si Nicolas Hulot ne dispose pas des moyens financiers suffisants pour boucler complètement le projet en 2017. Nous avons vu naître une belle dynamique, notamment dans les territoires ruraux, où les élus se sont approprié ces problématiques et ont mené des réflexions globales, avec de l’ingénierie, à propos de toutes les dimensions de la transition – transports, bâtiments, économies d’énergie, etc.

Je vous rappelle que la contribution climat-énergie s’incrémente tous les ans de 1,4 milliard d’euros supplémentaires. Pour les régions qui ont défini un schéma régional climat air énergie et pour les collectivités qui se sont dotées d’un plan climat territorial, le coût est à peu près de 200 millions d’euros par an. Cela me paraît tout à fait faisable.

L’amendement II-CF295 prévoit une aide et aux régions et aux intercommunalités. L’amendement II-CF243 ne porte que sur les intercommunalités. L’amendement II-CF244 fait en particulier référence au Grand plan d’investissement. On peut flécher une partie de la contribution climat-énergie, mais cela vient aussi s’intégrer dans le cadre du Grand plan d’investissement et des 20 milliards d’euros fléchés pour la transition énergétique. Il s’agit d’articuler tout cela. C’est vraiment un amendement d’appel pour poursuivre ce qui est engagé et qui est vraiment dynamisant.

M. le Rapporteur général. Nous avons déjà eu ce débat en première partie. Je suis défavorable à ces amendements, mais j’ai bien compris que certains sont des amendements d’appel. Le Gouvernement répondra donc au banc.

M. Julien Aubert. L’idée est intéressante, mais, en réalité, elle devrait être corrélée aux objectifs nationaux que nous fixons, même si on peut les contester – je parle de la loi sur la transition énergétique. Il faut des contrats d’objectifs et de moyens environnementaux qui soient signés avec les collectivités ; à l’heure actuelle, chacun fait son petit plan dans son coin, pas forcément en cohérence avec les objectifs nationaux. Il convient de respecter certaines obligations et la déclinaison des objectifs nationaux, effectivement en étant libre des moyens employés. Je ne sais pas si faire passer la fiscalité avant la stratégie est une bonne idée. Le risque est qu’ensuite ce soit absorbé et que cela ne se traduise pas par une mise en cohérence de la stratégie territoriale avec la stratégie nationale.

La commission rejette successivement les amendements II-CF446, II-CF295, II-CF243 et II-CF244.

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Article additionnel après l’article 40
Création d’une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)
pour les fluides hydrofluorocarbures (HFC)

La commission se saisit de l’amendement II-CF526 de M. Emmanuel Maquet.

M. Emmanuel Maquet. Cet amendement vise à instaurer une taxe sur les gaz hydrofluorocarbures, ou gaz HFC, utilisés dans l’industrie du refroidissement et connus pour être particulièrement polluants en termes de gaz à effet de serre. Les entreprises françaises ont déjà développé des technologies moins polluantes. Les gaz HFC sont majoritairement utilisés sur notre territoire par des industriels étrangers, qui alourdissent d’autant notre bilan carbone. Nos voisins européens, comme l’Espagne ou le Danemark, ont déjà réussi à diminuer leurs émissions de gaz à effet de serre grâce à une taxe semblable.

M. le Rapporteur général. C’est un amendement dont j’avais demandé qu’il soit déposé en seconde partie. J’approuve plutôt l’esprit dont il procède, même s’il faut peut-être une certaine réécriture. Je m’en remets à votre sagesse, pour que le débat ait lieu avec le Gouvernement. J’espère qu’un amendement sera adopté sur ces sujets.

La commission adopte l’amendement (amendement n° II-1499).

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Après l’article 40

La commission examine l’amendement II-CF482 de M. Bruno Millienne.

M. Jean-Paul Mattei. Conformément à l’engagement du Président de la République lors de la campagne présidentielle, le présent amendement assure un doublement progressif du fonds chaleur de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), dont le montant s’élève aujourd’hui à environ 210 millions.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette ensuite les amendements identiques II-CF405 de M. Nicolas Forissier et II-CF616 de M. Olivier Dussopt.

Puis elle examine l’amendement II-CF481 de M. Marc Fesneau.

Mme Sarah El Haïry. La taxe affectée à l’Agence de services et de paiement sur le fondement de l’article L. 341-6 du code forestier a pour objet d’alimenter le fonds stratégique de la forêt et du bois.

Initialement établi à 18 millions, le plafond des indemnités affectées au fonds stratégique de la forêt et du bois a été abaissé à 2 millions par la loi de finances pour 2017. Afin que toutes les indemnités de défrichement servent bien au financement d’actions relevant du secteur forestier, il convient d’augmenter le plafond.

M. le Rapporteur général. Qu’il soit clair que, par principe j’émettrai systématiquement un avis défavorable à tous les amendements traitant des taxes affectées plafonnées, car ils relèvent de la première partie du projet de loi de finances.

M. Charles de Courson. Lorsqu’elle a été créée, la taxe sur les défrichements devait être affectée à des investissements dans le domaine forestier. Or, ce n’est qu’en partie le cas, puisqu’elle est écrêtée. Pourriez-vous d’ailleurs nous rappeler, monsieur le Rapporteur général, quel est son produit actuel ?

M. le Rapporteur général. Elle rapporte 200 000 euros, et le plafond est donc loin d’être atteint.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF596 et II-CF597 de M. Olivier Faure.

Mme Christine Pires Beaune. Ces deux amendements visent à flécher le reliquat de la taxe « Chirac », taxe de solidarité sur les billets d’avion, vers l’Institut national du cancer (INCa), et plus précisément vers la recherche sur les cancers pédiatriques. Je précise que cela n’a aucune incidence sur l’aide au développement.

M. le Rapporteur général. Il s’agit d’une taxe affectée plafonnée, donc avis défavorable. Par ailleurs, je m’étonne de ces amendements car, en première partie, M. Faure s’était opposé à un amendement identique.

La commission rejette l’amendement.

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Article 41
Diminution du taux normal de l’impôt sur les sociétés

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article dresse la trajectoire de la baisse progressive du taux normal de l’impôt sur les sociétés (IS) à 25 % entre 2018 et 2022 :

– en 2018, un taux normal de 28 % pour toutes les entreprises sur les 500 000 premiers euros de bénéfice et, au-delà, un taux de 33 1/3 %, comme le prévoit déjà la loi de finances pour 2017 ;

– en 2019, au-delà des 500 000 premiers euros de bénéfice, un taux normal de 31 % pour toutes les entreprises ;

– en 2020, un taux normal de 28 % sur l’ensemble du bénéfice de toutes les entreprises ;

– en 2021, un taux normal de 26,5 % sur l’ensemble du bénéfice de toutes les entreprises ;

– à compter de 2022, un taux normal de 25 % sur l’ensemble du bénéfice de toutes les entreprises.

Cette trajectoire n’est pas exclusive de l’application du taux réduit de 15 % applicable sur les 38 120 premiers euros des petites et moyennes entreprises (PME) dont le chiffre d’affaires n’excède pas 7,63 millions d’euros.

L’impact pour les finances publiques est estimé, une fois la baisse du taux normal complète en vigueur, à une perte de recettes annuelle de 4,1 milliards d’euros.

Dernières modifications législatives intervenues

L’article 11 de la loi de finances pour 2017 a prévu une baisse progressive du taux normal de l’IS à 28 % entre 2017 et 2020, de façon progressive. Il a également prévu, à compter de 2019, de relever le plafond de chiffre d’affaires rendant une entreprise éligible au taux réduit de 15 % sur les 38 120 premiers euros de bénéfice, le faisant passer de 7,63 à 50 millions d’euros.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Créé en 1948 (71), l’impôt sur les sociétés (IS) est dû par les sociétés de capitaux, assujetties de plein droit, ainsi que par certaines sociétés de personnes sur option en ce sens (72). Payé au moyen de quatre acomptes versés lors de l’exercice au titre duquel il est dû, l’IS fait ensuite l’objet d’une régularisation au cours de l’exercice N + 1, lors du solde.

Pour des précisions complémentaires sur les entreprises assujetties et les modalités de paiement de l’IS, il est renvoyé aux commentaires sous les articles 6 et 7 du projet de loi de finances pour 2017 (73).

A. LA BAISSE À 28 % DU TAUX NORMAL DE L’IS ENTRE 2017 ET 2020

L’IS ne repose pas sur un taux unique mais sur plusieurs, qui dépendent du montant du bénéfice imposable, de celui du chiffre d’affaires ou de la nature du revenu. Par ailleurs, s’y ajoute une contribution additionnelle (74).

Le taux normal de l’IS est de 33 1/3 %. Sa baisse progressive à 28 % en 2020 est prévue par l’article 11 de la loi de finances pour 2017 (75).

1. Le taux normal de l’IS de 33 1/3 %

Aux termes du deuxième alinéa du I de l’article 219 du CGI, le taux normal de l’IS est de 33 1/3 % du bénéfice imposable. Il a été introduit par l’article 11 de la loi de finances pour 1993 (76) (le taux normal était auparavant de 34 %).

À titre d’exemple, une entreprise réalisant un bénéfice net imposable de 120 000 euros doit verser 40 000 euros au titre de l’IS.

2. La trajectoire de la baisse du taux normal à 28 %

La baisse du taux normal a été programmée par l’article 11 de la loi de finances pour 2017 précitée, de façon progressive entre 2017 et 2020, pour qu’il atteigne 28 % à cet horizon.

La trajectoire de la baisse du taux normal, faite par étape, est la suivante :

– en 2017, taux de 28 % pour les 75 000 premiers euros de bénéfice des PME au sens européen, c’est-à-dire des entreprises qui emploient moins de 250 personnes et dont le chiffre d’affaires n’excède pas 50 millions d’euros ou dont le total de bilan n’excède pas 43 millions d’euros (77) ;

– en 2018, taux de 28 % pour les 500 000 premiers euros de bénéfice de l’ensemble des entreprises ;

– en 2019, taux de 28 % sur la totalité du bénéfice pour les entreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas un milliard d’euros (pour celles dont le chiffre d’affaires excède ce montant, aucune modification n’est apportée par rapport à l’étape 2018) ;

– enfin, en 2020, taux de 28 % sur la totalité du bénéfice pour l’ensemble des entreprises.

Le bénéfice du taux réduit pour les PME (Cf. infra, C) est maintenu à chaque étape de la trajectoire.

B. LE TAUX FACIAL D’IS

Le taux facial d’IS, utilisé dans les comparaisons internationales, est plus élevé que le taux normal dans la mesure où il intègre les contributions additionnelles à l’IS en vigueur.

Avec la prise en compte de la contribution sociale sur l’IS, prévue à l’article 235 ter ZC du CGI, assise sur l’IS au taux de 3,3 %, le taux facial de l’impôt est porté à 34,43 %.

Jusqu’en 2016, la prise en compte de la contribution exceptionnelle sur l’IS prévue à l’article 235 ter ZAA du CGI, au taux de 10,7 %, conduisait à ce que le taux facial soit de 38 %. Due par les entreprises dont l’exercice était clos au plus tard le 30 décembre 2016, elle n’a pas été reconduite.

En conséquence, le taux facial actuel de l’IS est de 34,43 % (78).

Le graphique ci-après fait état de la trajectoire de la baisse du taux normal prévue par la loi de finances pour 2017, ainsi que de celle, liée, du taux facial intégrant la contribution sociale sur l’IS.

C. LES TAUX RÉDUITS D’IS

a. Le taux réduit de 15 % pour certaines PME

En application du b du I de l’article 219 du CGI, un taux réduit de 15 % est applicable aux 38 120 premiers euros de bénéfice (79) des entreprises qui satisfont aux conditions suivantes :

– leur chiffre d’affaires est inférieur à 7,63 millions d’euros ;

– elles ont un capital détenu par au moins 75 % de personnes physiques ou par des sociétés satisfaisant à ces conditions.

Le gain tiré du bénéfice du taux réduit est, par définition, variable selon le taux normal d’IS. Le tableau suivant fait état du montant de l’avantage fiscal résultant de l’application du taux réduit, avec un taux normal de 33 1/3 % (situation jusqu’en 2017) et avec un taux normal de 28 % (situation depuis 2017 pour les entreprises concernées).

COMPARAISON DU GAIN INDUIT PAR LE TAUX RÉDUIT D’IS
EN FONCTION DU TAUX NORMAL

(en euros)

Taux normal d’IS

IS au taux normal sur 38 120 euros

IS au taux réduit sur 38 120 euros

Gain

33 1/3 %

12 706,7

5 718,0

6 988,7

28 %

10 673,6

5 718,0

4 955,6

Source : commission des finances.

L’article 11 de la loi de finances pour 2017 a prévu d’étendre le bénéfice du taux réduit de 15 % aux entreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas 50 millions d’euros (80). Cette extension du champ d’application du taux réduit est censée s’appliquer aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2019 (81).

Le rehaussement du chiffre d’affaires rendant éligible au bénéfice du taux réduit a conduit à modifier l’article 1586 quater du CGI, portant sur le taux de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), afin d’éviter qu’il ait un effet de bord non voulu. En effet, le taux effectif de la CVAE, pour les sociétés membres d’un groupe fiscalement intégré, est calculé à partir d’une consolidation du chiffre d’affaires de ces sociétés au niveau du groupe, sauf si cette consolidation est inférieure à 7,63 millions d’euros, par renvoi au plafond du taux réduit. Il n’aurait pas été souhaitable que le rehaussement du plafond de chiffre d’affaires applicable au taux réduit soit étendu aux modalités de calcul de la CVAE, d’où la mesure de coordination prévue au 2° du I de l’article 11 précité (82).

b. Les autres taux réduits

D’autres taux réduits sont prévus pour certains revenus ou opérations.

Ainsi, et à titre d’exemple, peuvent être mentionnés :

– un taux de 19 % pour les cessions de titres de sociétés à prépondérance immobilières cotées ;

– un taux de 15 % pour les cessions et les concessions de produits de la propriété intellectuelle ;

– un taux de 15 % pour les plus-values nettes à long terme.

D. SYNTHÈSE DE LA TRAJECTOIRE DE LA BAISSE DU TAUX NORMAL D’IS À 28 % PRÉVUE PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2017

Le tableau suivant dresse la synthèse de la baisse programmée par la loi de finances pour 2017 et des taux applicable, chaque année, aux parts de bénéfice visées.

ÉCHÉANCIER DE LA TRAJECTOIRE DE LA BAISSE DU TAUX NORMAL D’IS À 28 %
PRÉVU PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2017
(2017-2020)

Année

Taux d’IS

(en %)

Bénéfice imposable (B)
(en euros)

Chiffre d’affaires (CA)
(en million d’euros)

2017

15

B ≤ 38 120

et si CA < 7,63

28

B ≤ 75 000

et si CA ≤ 50

33 1/3

tous les autres cas

tous les autres cas

2018

15

B ≤ 38 120

et si CA < 7,63

28

B ≤ 500 000

pas de condition

33 1/3

B > 500 000

pas de condition

2019

15

B ≤ 38 120

et si CA < 50

28

Totalité

si CA ≤ 1 000

28

B ≤ 500 000

si CA > 1 000

33 1/3

B > 500 000

si CA > 1 000

2020

15

B ≤ 38 120

et si CA < 50

28

Totalité

pas de condition

Source : commission des finances.

Un taux facial d’impôt sur les bénéfices des sociétés élevé est susceptible de décourager les investisseurs et les entrepreneurs étrangers.

Les choix des investisseurs reposent avant tout sur l’importance du marché et la qualité, l’abondance et le coût des facteurs de production. Ainsi, un État doté d’une fiscalité lourde peut tout à fait, s’il satisfait aux précédents critères de choix, se montrer particulièrement attractif et performant. Néanmoins, à situations comparables, la fiscalité a un impact et peut s’avérer déterminante dans l’arbitrage des investisseurs.

De Mooij et Ederveen (2003) ont ainsi montré qu’une baisse d’un point du taux de l’impôt sur les sociétés entraîne, toutes choses égales par ailleurs, une hausse des investissements directs étrangers (IDE) de 3 à 4 % (83).

Plus généralement, le taux facial de l’imposition des bénéfices constitue une donnée facilement identifiable et permet de procéder à des comparaisons rapides qui, si elles ne sont pas toujours pertinentes, n’en restent pas moins importantes, commentées et suivies par les investisseurs.

2. La comparaison internationale du niveau des prélèvements obligatoires sur les entreprises

En 2013, une étude réalisée par le cabinet d’audit PricewaterhouseCoopers (PwC) à l’initiative de la Banque mondiale, intitulée Paying Taxes 2013 – The Global Picture, a cherché à comparer le poids des prélèvements obligatoires pour les entreprises pays par pays. Ainsi le montant des prélèvements obligatoires de toute nature supportés a été rapporté au profit commercial (84).

Les résultats de cette étude n’étaient pas favorables à la France, qui affichait un taux de 65,7 %, soit le troisième taux le plus élevé d’Europe (derrière l’Italie et l’Estonie), très au-delà de la moyenne des États membres de l’Union européenne et de l’Association européenne de libre-échange, établie à 42,6 %, et nettement supérieure à la moyenne mondiale (taux de 44,7 %).

À l’occasion d’une étude complémentaire réalisée en 2015, a été souligné l’important changement qui était en train de se réaliser en France (le sous-titre de la partie de l’étude consacrée à la France étant, de façon éloquente, « Le système fiscal français commence à changer »), notamment depuis les réformes mises en place à partir de 2013 et 2014 (85).

Néanmoins, et ainsi que l’illustre le tableau suivant, le taux de la France reste largement supérieur à celui de ses principaux partenaires européens (à l’exception de l’Italie, qui partait cependant de plus loin et dont la variation constatée est trois fois supérieure à celle de la France), qui pour la plupart ont substantiellement réduit les charges pesant sur les entreprises.

RAPPORT DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES SUR LES ENTREPRISES
AU PROFIT COMMERCIAL (2005-2015)

(en %)

État

2005

2015

Variation 2015 / 2005

France

66

62,7

− 5,0 %

Allemagne

47,7

48,8

+2,3 %

Belgique

60,1

58,4

− 2,8 %

Espagne

60,4

50

− 17,2 %

Italie

76,7

64,8

− 15,5 %

Pays-Bas

47,7

41

− 14,0 %

Royaume-Uni

34,7

32

− 7,8 %

Source : données Banque mondiale, 2016.

B. LE POIDS DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS FRANÇAISES : UN TAUX FACIAL ÉLEVÉ MAIS UN PRODUIT MODÉRÉ

1. Le taux facial de l’IS français est l’un des plus élevé au monde

Malgré la trajectoire de baisse du taux normal prévue par la loi de finances pour 2017 précitée, le taux normal de l’IS retenu pour les comparaisons internationales restera, jusqu’en 2020, de 33 1/3 % et, en intégrant la contribution sociale de 3,3 %, de 34,43 %. Ce taux est l’un des plus élevés de l’Union européenne et du monde, ainsi que l’illustre le graphique suivant.

Source : Commission européenne, Taxation trends 2017, Staturory tax rates ; OCDE, Statutory corporate income tax, 2017.

Si deux pays, Malte et les États-Unis d’Amérique, affichent un taux facial supérieur à celui de la France, ce constat doit être nuancé.

À Malte, le taux apparent est de 35 %, mais de très nombreux dispositifs d’incitations conduisent à un taux réel très largement inférieur (à titre d’exemple, les entreprises étrangères s’implantant à Malte et réalisant l’essentiel de leur activité en dehors du pays sont soumises à un IS dont le taux est de 5 %).

Le taux apparent américain, de 38,91 %, quant à lui, ne tient naturellement pas compte des annonces faites par le président Donald Trump le 27 septembre 2017, consistant en une baisse du taux normal fédéral de 35 % pour le ramener à 20 %. A également été avancée la mise en place d’une « tax holiday », dispositif fiscal dérogatoire qui consiste à imposer à un taux réduit les bénéfices logés à l’étranger et qui seraient rapatriés aux États-Unis. L’objectif de ce mécanisme est d’inciter les entreprises à faire revenir leurs bénéfices par une imposition à un taux exceptionnel. Cet outil, qui revient in fine à récompenser les entreprises s’étant livrées à de l’évitement fiscal, a été utilisé en 2005, avec un taux de 5 %. Il aurait permis de ramener sur le territoire américain environ 300 milliards de dollars, conduisant à une hausse des recettes de l’ordre de 15 milliards de dollars (86).

L’importance du taux facial de l’IS dans les comparaisons internationales, qu’il s’agisse de celles de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ou de la Commission européenne, pénalise la France et son attractivité. Elle grève également la compétitivité des entreprises. D’après la quinzième édition du Baromètre de l’attractivité France (2016), étude réalisée par le cabinet d’audit Ernst & Young, 72 % des investisseurs internationaux jugent la fiscalité française peu ou pas attractive. Pourtant, malgré son taux élevé, l’IS voit ses recettes nettes diminuer.

2. Un rendement d’IS en diminution

Malgré son taux élevé, le rendement net de l’IS a diminué de plus de moitié en dix ans, ainsi qu’en témoignent le tableau et le graphique ci-après.

ÉVOLUTION DU RENDEMENT NET DE L’IS

(2007-2017)

(en milliards d’euros)

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017 (p.)

Rendement net

63,3

62,6

55,1

51,4

53

41,3

47,2

35,3

33,5

30

28,4

N.B. : le rendement 2017 est prévisionnel.

Source : commission des finances et exposé des motifs du présent projet de loi de finances.

Le graphique suivant compare, sur la période 2012-2017, l’évolution des rendements brut et net de l’IS.

Source : commission des finances et exposé des motifs du présent projet de loi de finances.

En 2017, pour la première fois, le rendement net de l’IS devrait être inférieur à la moitié du rendement brut – ce dernier ayant été relativement constant depuis 2012.

La diminution soudaine du rendement net de l’IS à compter de 2014, au-delà de la question de la volatilité du produit de cet impôt, très fortement corrélé à l’activité économique et donc à la conjoncture, trouve sa source principale dans la mise en œuvre du CICE, dont la première imputation sur l’IS est intervenue en 2014.

Le tableau ci-dessous illustre l’évolution de l’impact budgétaire du CICE depuis 2014.

COÛT BUDGÉTAIRE DU CICE (2014-2017)

(en milliards d’euros)

Année

2014

2015

2016

2017 (prév.)

Total

Coût budgétaire

6,6

12,5

12,9

16,5

48,5

Source : évaluation préalable ; Comité de suivi du CICE, Rapport 2016, octobre 2016, et Rapport 2017, octobre 2017 ; commission des finances, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2017.

Le montant total des créances de chaque millésime commence à pouvoir être déterminé avec précision pour les premières années du dispositif, ainsi qu’il ressort du rapport du Comité de suivi du CICE publié en octobre 2017 (87).

MONTANT DES CRÉANCES DE CICE DES MILLÉSIMES 2013 À 2016
DES REDEVABLES DE L’IS
(situation au 5 août 2017)

(en milliards d’euros)

Millésime

2013

2014

2015

2016

Total

Montant des créances

11,2

16,7

17,0

14,3

59,2

Source : Comité de suivi du CICE, Rapport 2017, octobre 2017.

Les détails des aspects budgétaires du CICE figurent, dans le présent rapport général, dans le commentaire de l’article 42.

3. Une assiette présentée comme « mitée » mais progressivement résorbée

L’assiette de l’IS est souvent présentée comme « mitée », notamment par les dépenses fiscales telles que le CICE ou les possibilités de déductibilité offertes au titre des charges.

Cependant, ce « mitage » doit être relativisé dans la mesure où de nombreuses mesures, notamment depuis 2011, ont conduit à résorber l’assiette. Peuvent ainsi être mentionnés :

– la limitation à une année du report de déficit en arrière (« carry back ») ;

– le plafonnement en volume au titre de chaque exercice du report de déficit en avant (« carry forward ») ;

– l’encadrement strict de la déductibilité des charges financières :

• encadrement de la déductibilité des intérêts servis aux actionnaires et aux entreprises liées ;

• outil de lutte contre les dispositifs hybrides ;

• encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation ;

• plafonnement général à 3 millions d’euros de la déductibilité intégrale des charges financières nettes ;

– restrictions des exonérations et quasi-exonérations :

• diminution de la quasi-exonération d’IS sur les plus-values de long terme réalisées lors de la cession de titres de participation, de 95 % à 88 % ;

• suppression de l’exonération totale des dividendes versés au sein d’un groupe fiscalement intégré (création d’une quote-part de 1 %).

Ces réformes ont ainsi conduit à ce que l’assiette de l’IS soit élargie. Pourtant, le taux de l’IS est resté élevé, pénalisant les entreprises et s’inscrivant à rebours du principe fiscal selon lequel un bon impôt est un impôt à assiette large et à taux faible.

4. La baisse du taux normal à 28 % : une mesure nécessaire mais insuffisante pour ramener la France dans la moyenne des autres États

La baisse du taux normal de l’IS prévue par la loi de finances pour 2017 est une mesure opportune qui s’inscrit dans la bonne direction :

– elle réduit la charge fiscale qui pèse sur les entreprises et donc permet d’améliorer leur compétitivité et, à termes, les embauches ;

– elle fournit aux investisseurs étrangers un signal positif susceptible de les attirer par un taux facial diminué.

Cependant, même avec un taux normal de 28 %, la France se situerait toujours dans le groupe des États européens ayant les taux d’IS les plus élevés, ainsi que l’illustre le graphique suivant (qui reprend le graphique comparant les taux nominaux, en actualisant le taux français, établi à 28,924 % avec la contribution sociale de 3,3 %).

Au demeurant, ce graphique ne tient pas compte des baisses possibles ou annoncées mais non encore effectives qui pourraient intervenir dans les autres États d’ici 2020.

Ces éléments militent pour une poursuite de la baisse du taux, afin que la France puisse s’inscrire à un niveau proche de la moyenne de ses principaux partenaires. Cette poursuite est notamment préconisée par le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) qui, dans son rapport de décembre 2016, estimait que le taux cible pertinent de l’IS français était de 25 % (88). Il se fondait sur une étude comparée de la moyenne des taux d’IS pondérée en fonction de la valeur ajoutée du secteur privé, reprise dans l’évaluation préalable du présent article. D’après cette étude, reposant sur les calculs de la Commission européenne, la moyenne pondérée s’établissait en 2015 à 25,6 % pour l’Union européenne hors France, et à 26,2 % pour les grandes économies européennes, hors France (89).

5. La question débattue des taux implicite d’imposition

Si toutes les entreprises sont soumises au même taux d’IS – exceptions faites des taux réduits pour certaines catégories ou opérations –, des dispositifs relatifs à la détermination de l’assiette imposable seraient de nature à différencier la part d’impôt réellement supportée par chaque catégorie d’entreprises.

Afin de mesurer la charge fiscale réelle, il est fait usage du taux implicite d’imposition, qui rapporte le montant d’impôt à sa base économique, indépendamment des modalités juridiques de calcul. Si différentes méthodes de calcul des taux implicites existent, ces derniers correspondent généralement au rapport entre l’impôt dû et le résultat d’exploitation.

En 2011, une note de la direction générale du Trésor portant sur les données fiscales de l’année 2007 avait souligné une importante disparité dans les taux implicites, entre PME et grandes entreprises :

– le taux implicite des PME (hors TPE) s’établissait à 39,5 % ;

– le taux implicite des grandes entreprises s’établissait à 18,6 %.

Une actualisation de ces résultats a été réalisée en 2014 par le Gouvernement, qui constatait alors une résorption substantielle de l’écart de taux implicite entre PME et grandes entreprises. De près de 20 points, il s’établissait alors à 8 points :

– le taux implicite des PME était de 32 % ;

– celui des grandes entreprises était de 26 %.

Enfin, en 2016 le CPO estimait, après une nouvelle actualisation des données, que l’écart était faible, voire nul : « Le constat d’une différence de taux d’imposition entre PME et grandes entreprises ne paraît donc pas établi, et en tout état de cause il ne semble pas que la taille de l’entreprise exerce une influence déterminante sur son niveau d’imposition. » (90)

Le CPO souligne toutefois la délicatesse des études comparatives portant sur l’imposition implicite des entreprises, dont les résultats dépendent fortement des paramètres retenus : « L’interprétation des écarts de taux implicites d’imposition doit donc être conduite avec la plus grande prudence. » (91) Dès lors, s’il est possible que l’absence de différence de taux implicite entre PME et grandes entreprises soit contestée, il est également tout à fait envisageable que les différences initialement constatées puissent avoir été quelque peu faussées. En tout état de cause, toute comparaison reposant sur les taux implicites d’imposition suppose, en amont, une clarification méthodologique sûre et des travaux académiques complémentaires (92).

6. Les critiques dirigées contre le taux réduit

Dans son rapport de décembre 2016 précité, le CPO suggérait de supprimer le taux réduit de 15 % pour les PME, permettant une économie de 1,9 milliard d’euros par an pour un taux normal de 28 %, et de 1,47 milliard d’euros par an pour un taux normal de 25 % (93).

Au-delà des considérations budgétaires pouvant militer pour la suppression du taux réduit, le CPO appuyait sa proposition sur une analyse des effets de ce dispositif.

Selon lui, une imposition plus faible des entreprises les moins bénéficiaires n’est justifiée par aucun raisonnement économique, au contraire. Un dispositif tel que le taux réduit pour les PME serait un outil conduisant à la survie artificielle, via une dépense fiscale, des entreprises les moins performantes. Cette analyse, qui est aussi celle de l’OCDE, considère également que les entreprises les plus performantes, dont le bénéfice croît, sont pénalisées par une imposition plus forte qui limite le réinvestissement des profits (94).

Le CPO relevait que l’existence d’un taux réduit est un facteur d’incitation à des stratégies d’évitement de l’impôt. Ses travaux mettent en évidence une augmentation du nombre de redevables dont le bénéfice se situe autour de 38 120 euros, traduisant un effet de seuil et une pratique de structuration artificielle de groupes en petites entités afin que le bénéfice de ces dernières se trouve intégralement imposé au taux réduit.