N° 496 - Rapport de M. Joël Giraud, en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances, modifié par le Sénat, pour 2018 (n°485).




N
° 496

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 décembre 2017

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE, EN NOUVELLE LECTURE, SUR LE
PROJET DE loi de finances pour 2018 MODIFIÉ PAR LE SÉNAT
(n° 485),

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

——

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1ère lecture : 235, 264 rect., 266 rect., 273 à 278 et T.A. 33.

Commission mixte paritaire : 493.

Nouvelle lecture : 485.

Sénat : 1ère lecture : 107, 108 à 114 et T.A. 26 (2017-2018).

Commission mixte paritaire : 168 (2017-2018)

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 13

EXAMEN DES ARTICLES 15

Article liminaire : Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2018, prévisions d’exécution 2017 et exécution 2016 15

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER 21

TITRE PREMIER – DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES 21

I. – IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS 21

B. – Mesures fiscales 21

Article 2 : Indexation du barème de l’impôt sur le revenu (IR) sur l’inflation 21

Article 2 bis A (nouveau) : Régime fiscal et social applicable aux utilisateurs de plateformes en ligne 23

Article 2 quater : Réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons des mandataires sociaux, sociétaires, adhérents et actionnaires aux fondations d’entreprises 26

Article 3 : Dégrèvement de la taxe d’habitation sur la résidence principale 28

Article 3 bis : Modalités d’application du dégrèvement de taxe d’habitation aux pensionnaires des établissements d’hébergement de personnes âgées sans but lucratif 33

Article 3 ter : Aménagements du dispositif de sortie en sifflet de l’exonération de taxe d’habitation et du dégrèvement de la contribution à l’audiovisuel public 37

Article 3 quater (nouveau) : Encadrement de la redevance due par les stations de ski implantées sur les bois et les forêts de l’État 43

Article 4 : Aménagement de l’assiette du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux services de presse en ligne 47

Article 6 bis A (nouveau) : Extension du régime d’exonération de CFE et de CVAE à toutes les librairies de taille petite et intermédiaire 51

Article 6 ter A (nouveau) : Relèvement de 5,5 % à 10 % du taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux opérations immobilières dans le secteur du logement social 54

Article 6 ter B (nouveau) : Aménagements des conditions du bénéfice de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) réduite pour l’acquisition de logements intermédiaires 62

Article 6 ter : Allégement des conditions pour bénéficier du régime d’incitation fiscale à l’investissement institutionnel dans le logement intermédiaire 64

Article 6 quater : Prolongation du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les autotests de dépistage du virus de l’immunodéficience humaine (VIH) 65

Article 6 quinquies (nouveau) : Aménagement des conditions d’assujettissement au taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les exploitants de campings classés 67

Article 6 sexies (nouveau) : Lutte contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les plateformes en ligne 68

Article 7 : Calcul du taux effectif d’imposition et modalités de répartition du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) 74

Article 7 bis (nouveau) : Prorogation et rétablissement des dispositifs d’amortissement accéléré des robots, imprimantes 3D et logiciels acquis par les entreprises 78

Article 7 ter (nouveau) : Rétablissement du suramortissement exceptionnel de 40 % en 2018 80

Article 8 bis (nouveau) : Prorogation du crédit d’impôt en faveur des maîtres-restaurateurs 82

Article 9 : Trajectoire de la composante carbone pour la période 2018-2022 et conséquences en matière de tarifs des taxes intérieures de consommation 85

Article 9 bis A (nouveau) : Versement d’une dotation aux collectivités en charge de l’élaboration et de la mise en œuvre de plans climat 89

Article 9 ter : Suppression de deux composantes de la TGAP 93

Article 9 quater : Élargissement de l’assiette de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) aux biocarburants remplaçant le gazole 96

Article 9 quinquies A (nouveau) : Inclusion des installations soumises à enregistrement dans l’assiette des installations soumises à la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) 99

Article 9 quinquies : Prolongation du dispositif de suramortissement pour l’achat de véhicules de 3,5 tonnes et plus roulant au gaz naturel pour véhicules (GNV) et biométhane carburant (BioGNV) 101

Article 10 ter : Aménagements de dispositifs fiscaux propres à l’activité agricole 103

Article 10 quater : Prorogation et modification des conditions d’application du taux réduit d’impôt sur les sociétés pour les plus-values de cessions de locaux professionnels transformés en logements 105

Article 10 sexies : Maintien temporaire du dispositif applicable dans les zones de revitalisation rurale pour les communes sorties du classement 107

Article 11 : Mise en œuvre du prélèvement forfaitaire unique 109

Article 11 ter : Augmentation du taux de la taxe forfaitaire sur la cession des métaux précieux 115

Article 11 quater : Ouverture d’un PEA par toute personne majeure ayant son domicile en France, même si elle n’est pas encore contribuable 117

Article 12 : Création de l’impôt sur la fortune immobilière et suppression de l’ISF 118

Article 12 bis : Extension de dispositions applicables à la Préfon et aux PERP, aux contrats « article 83 » et contrats « loi Madelin » 124

Article 12 ter A (nouveau) : Inclusion des sommes perçues au titre des plans de retraite par capitalisation dans le régime de l’impatriation 125

Article 12 ter : Augmentation du barème du droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) et du droit de passeport pour les grands navires de plaisance ou de sport 126

Article 12 quater : Taxe additionnelle sur l’immatriculation des voitures de sport 128

Article 12 sexies : Durcissement du barème de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules d’occasion 131

Article 14 : Suppression de l’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation 133

Article 15 bis (nouveau) : Suppression, au moment du divorce, de la taxation de l’attribution d’un bien propre de l’un des époux à l’autre époux en paiement d’une prestation compensatoire en capital 135

Article 15 ter (nouveau) : Adaptation du régime fiscal des paris hippique, sportif et sur les jeux de cercles en ligne 135

Article 15 quater (nouveau) : Baisse du taux de 2,5 % à 1,10 % du droit d’enregistrement sur les partages de biens meubles et immeubles entre copropriétaires, cohéritiers et coassociés 137

Article 15 quinquies (nouveau) : Extension des exonérations de taxes et de droit de timbre prévues à l’article L. 311-18 du CESEDA à la délivrance de duplicatas 138

II. – RESSOURCES AFFECTÉES 140

A. – Dispositions relatives aux collectivités territoriales 140

Article 16 : Fixation pour 2018 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d’exonérations d’impôts directs locaux (IDL) 140

Article 16 bis (nouveau) : Extension du FCTVA aux communes classées en « zones à surveiller » en application du schéma régional de santé 145

Article 16 ter (nouveau) : Institution d’un prélèvement sur recettes de 36 millions d’euros au profit des communes bénéficiaires de la DSU et de la DSR 150

Article 16 quater (nouveau) : Exclusion de la liste des variables d’ajustement des exonérations de longue durée relatives aux constructions neuves de logements sociaux et pour l’acquisition de logements sociaux 156

Article 16 quinquies (nouveau) : Institution d’un prélèvement sur les recettes destiné à financer le transfert des pactes civils de solidarité pour les communes sièges de tribunaux d’instance 159

Article 17 : Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) 161

Article 18 : Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales 165

B. – Impositions et autres ressources affectées à des tiers 167

Article 19 : Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public 167

Article 19 bis A (nouveau) : Exclusion des déboisements ayant pour but de planter des chênes truffiers de la définition des défrichements 172

Article 19 bis B (nouveau) : Suppression du prélèvement au profit de l’État sur les ressources de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TACFE) 174

C. – Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux 176

Article 25 bis : Création d’une nouvelle section au sein du CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés (CDG express) 176

D. – Autres dispositions 181

Article 26 : Relations financières entre l’État et la sécurité sociale 181

TITRE II – DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES 183

Article 28 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 183

SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES 191

TITRE PREMIER – AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS 191

I. – CRÉDITS DES MISSIONS 191

Article 29 : Crédits du budget général 191

Article 31 : Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers 196

TITRE II – AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS 199

Article 36 : Plafonds des emplois de diverses autorités publiques 199

TITRE IV – DISPOSITIONS PERMANENTES 200

I. – MESURES FISCALES ET MESURES BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES 200

Article 39 : Prorogation et recentrage de la réduction d’impôt sur le revenu en faveur de l’investissement locatif intermédiaire (Dispositif « Pinel ») 200

Article 39 bis A (nouveau) : Réforme de l’imposition des plus-values immobilières 204

Article 39 bis B (nouveau) : Allégement des conditions pour bénéficier du régime d’incitation fiscale à l’investissement institutionnel dans le logement intermédiaire à compter de 2019 205

Article 39 sexies A (nouveau) : Assouplissement des conditions de cession ou nantissement de la créance détenue au titre du crédit d’impôt pour investissements productifs en outre-mer 206

Article 39 sexies B (nouveau) : Extension des avantages fiscaux prévus dans les outre-mer aux investissements dans le stockage photovoltaïque 208

Article 39 sexies : Aménagement de la réduction d’impôt « Madelin » 210

Article 39 septies A (nouveau) : Aménagement du volet solidaire de la réduction d’impôt « Madelin » 217

Article 39 septies B (nouveau) : Report des prélèvements sociaux sur les gains d’un compte « PME innovation » 219

Article 39 septies C (nouveau) : Simplification du compte « PME innovation » 219

Article 39 octies A (nouveau) : Augmentation de la part maximale de soutien public pour les œuvres cinématographiques ou audiovisuelles difficiles ou à petit budget 220

Article 39 octies B (nouveau) : Extension du crédit d’impôt en faveur du spectacle vivant au théâtre 221

Article 39 octies C (nouveau) : Réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons des mandataires sociaux, sociétaires, adhérents et actionnaires aux fondations d’entreprises 222

Article 39 nonies : Prorogation et aménagement du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) 223

Article 39 decies A (nouveau) : Extension du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée pour la fourniture de chaleur produite à partir de l’énergie radiative du soleil 227

Article 39 decies B (nouveau) : Exonération de taxe spéciale sur les conventions d’assurances (TSCA) pour les installations d’énergies marines renouvelables 228

Article 40 : Prorogation et réforme du prêt à taux zéro (PTZ) 230

Article 40 bis (nouveau) : Exonération facultative de droits de mutations à titre onéreux en faveur de l’accession sociale à la propriété 233

Article 41 bis A (nouveau) : Création d’une taxe sur les services de publicité en ligne et d’une obligation de déclaration pour les entreprises établies hors de France 234

Article 41 bis : Transfert à la métropole de Lyon de la dynamique de CVAE perçue sur son territoire par la région Auvergne-Rhône-Alpes 237

Article 42 bis (nouveau) : Cessions de créances fiscales entre la Banque de France et les établissements bancaires sous le régime des garanties financières 240

Article 43 bis : Exonération de taxe sur les salaires pour les rémunérations versées par les établissements publics de coopération culturelle (EPCC) 242

Article 43 ter : Extension du bénéfice de l’abattement de taxe sur les salaires et du crédit d’impôt de taxe sur les salaires aux groupements de coopération sanitaire et aux groupements de coopération sociale et médico-sociale 244

Article 44 bis A (nouveau) : Exonération de taxe sur les salaires de la totalité des rémunérations versées aux impatriés 246

Article 44 bis B (nouveau) : Publication du code source informatique des dispositions fiscales des projets de loi de finances 250

Article 44 quinquies : Suppression de trois dépenses fiscales de faible ampleur 252

Article 44 sexies : Liste des informations transmises par les entreprises qui bénéficient du crédit d’impôt recherche (CIR) et dont les dépenses de recherche dépassent 100 millions d’euros 254

Article 44 septies : Prorogation et relèvement du plafond du crédit d’impôt pour l’agriculture biologique 256

Article 44 octies (nouveau) : Réforme de la déduction pour aléas 258

Article 44 nonies (nouveau) : Extension du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) aux produits de biocontrôle 263

Article 44 decies (nouveau) : Exonération de droits de mutation à titre gratuit sur certaines parts de groupements agricoles 264

Article 44 duodecies (nouveau) : Possibilité d’organiser un recouvrement triennal des cotisations de taxe foncière assises sur les propriétés forestières lorsqu’elles sont inférieures au seuil minimal de recouvrement de douze euros 267

Article 45 : Exonération de la cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises des redevables réalisant un très faible chiffre d’affaires 269

Article 45 bis A (nouveau) : Réforme des modalités d’imposition des sociétés civiles de moyens à la cotisation foncière des entreprises (CFE) 271

Article 45 bis B (nouveau) : Expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation 273

Article 45 bis C (nouveau) : Extension des possibilités de financement d’équipements publics d’intérêt général par la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) 277

Article 45 bis D (nouveau) : Élargissement du périmètre des maisons de santé qui peuvent bénéficier d’une exonération facultative de taxe d’aménagement 279

Article 45 bis E (nouveau) : Rapport analysant l’impact financier de la nouvelle compétence des officiers de l’état civil en matière d’enregistrement des déclarations de changement de prénom 281

Article 45 bis F (nouveau) : Rapport analysant l’impact financier de la nouvelle compétence des officiers de l’état civil en matière de changement de nom aux fins de mise en concordance de l’état civil français avec le nom inscrit à l’état civil étranger 283

Article 45 ter A (nouveau) : Indemnité de sujétion spéciale pour les maires des plus grandes villes, les présidents de conseils régionaux et les présidents de conseils départementaux 284

Article 45 ter : Prorogation de l’allongement d’exonérations de longue durée de taxe foncière sur les propriétés bâties pour le logement social 287

Article 45 quater : Abattement facultatif sur la valeur locative des magasins de commerce de détail de moins de 400 mètres carrés conditionnant une autorisation d’augmenter la TASCOM 293

Article 45 quinquies A (nouveau) : Taxe sur les locaux destinés au stockage des biens vendus par voie électronique 295

Article 45 quinquies : Modalités de détermination de la valeur locative des biens des entreprises artisanales et des immobilisations industrielles 297

Article 45 sexies A (nouveau) : Extension de l’application de la TASCOM aux magasins de vente au détail de carburants en location-gérance 301

Article 45 sexies : Aménagement des délais applicables à la procédure de classement en commune touristique ou en station de tourisme 303

Article 46 : Modification du champ de l’obligation de certification des logiciels de comptabilité et de gestion et des systèmes de caisse 306

Article 46 ter : Actualisation du contenu de la documentation relative aux prix de transfert des entreprises multinationales 309

Article 46 quater A (nouveau) : Réintégration à l’assiette imposable française des bénéfices réalisés en France et détournés à l’étranger 312

Article 46 quater B (nouveau) : Réintégration à l’assiette imposable française des bénéfices transférés par des distributeurs à certaines entités étrangères 324

Article 46 octies (nouveau) : Rapport d’évaluation des conventions fiscales bilatérales 328

Article 47 bis : Création d’une indemnité compensatrice de la hausse de la CSG pour les agents publics 329

Article 47 quater : Bénéfice du régime complémentaire de la caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières 331

Article 47 quinquies (nouveau) : Extension du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les livraisons de locaux aux établissements accueillant des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans au titre de l’aide sociale à l’enfance 333

Article 48 : Introduction d’un jour de carence pour la prise en charge des congés de maladie des personnels du secteur public 334

Article 48 bis : Affectation d’une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale 335

Article 48 ter (nouveau) : Déclaration par les plateformes en ligne des revenus de leurs utilisateurs 338

II. – AUTRES MESURES 341

Action extérieure de l’État 341

Article 49 BA (nouveau) : Rapport sur la situation du réseau de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger et sur l’évolution de ses ressources publiques et privées 341

Administration générale et territoriale de l’État 342

Article 49 C (nouveau) : Calcul de la seconde fraction de l’aide publique aux partis et groupements politiques 342

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales 344

Article 49 : Suppression du fonds d’accompagnement de la réforme du micro-bénéfice agricole 344

Article 49 bis : Affectation des centimes forestiers aux actions de valorisation du bois et des territoires des chambres régionales d’agriculture 345

Article 49 ter : Rapport sur les modalités de financement de diverses aides agricoles 346

Cohésion des territoires 347

Article 52 : Réforme des aides au logement et de la politique des loyers dans le parc social 347

Article 52 bis A (nouveau) : Demande de rapport sur la création d’une base de données relative à la surface des logements occupés par les allocataires d’une aide personnelle au logement 351

Article 52 bis : Obligation pour les centres d’hébergement de remplir annuellement l’enquête nationale de coûts 352

Article 52 ter : Codification du principe de non-éligibilité aux aides personnelles au logement des particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents assujettis à l’impôt sur la fortune immobilière 353

Article 52 quater : Création d’une taxe sur les plus-values réalisées au titre des cessions de logements des organismes de logement social 355

Article 52 septies A (nouveau) : Rapport sur l’opportunité de créer un indicateur de performance sur la présence des services publics ou parapublics 357

Écologie, développement et mobilité durables 358

Article 54 : Création d’une contribution des agences de l’eau au bénéfice d’opérateurs de l’environnement 358

Article 54 bis : Affectation de 10 % des ressources du Fonds national de compensation de l’énergie en mer, issues de la taxe sur les éoliennes maritimes, à l’Agence française pour la biodiversité 361

Article 54 ter : Prorogation et extension des mesures financées par le fonds de prévention des risques naturels majeurs 361

Article 54 quater : Création d’une contribution annuelle de l’Agence française pour la biodiversité au profit des établissements publics chargés des parcs nationaux 363

Économie 364

Article 54 quinquies : Contribution volontaire à l’Autorité des marchés financiers dans le cadre de projets d’intérêt commun 364

Article 54 octies : Rapport sur le financement public de Business France 366

Engagements financiers de l’État 367

Article 55 : Suppression du dispositif de prise en charge par l’État d’une part des majorations de rentes viagères 367

Article 55 bis : Rapport d’évaluation de l’impact de la suppression de la prime d’État pour les nouveaux plans d’épargne logement et comptes épargne logement 369

Article 55 ter A (nouveau) : Garantie de l’État accordée à la Banque de France au titre de prêts consentis au Fonds monétaire international 370

Gestion des finances publiques et des ressources humaines 373

Article 55 quater (nouveau) : Rapport sur l’attractivité de la filière des métiers du numérique et des systèmes d’information et de communication au sein de l’État 373

Immigration, asile et intégration 375

Article 56 : Mise en œuvre progressive de l’application du contrat d’intégration républicaine à Mayotte 375

Relations avec les collectivités territoriales 376

Article 59 : Dotation de soutien à l’investissement local 376

Article 59 ter (nouveau) : Participation minimale des collectivités territoriales en qualité de maître d’ouvrage au financement de projets d’investissements 379

Article 60 : Répartition de la dotation globale de fonctionnement 380

Article 60 bis A (nouveau) : Rapport sur l’impact financier du transfert de compétence des tribunaux d’instance aux officiers d’État civil en matière de pactes civils de solidarité́ 385

Article 60 ter : Demande de rapport sur la prise en compte des charges liées à l’accueil d’une population touristique non-permanente par les collectivités territoriales 386

Article 60 quater : Demande de rapport sur la prise en compte dans la répartition de la dotation forfaitaire des communes des surfaces comprises dans des sites Natura 2000 387

Article 61 : Modification des règles de répartition des dispositifs de péréquation horizontale 388

Article 62 bis : Période de révision des attributions de compensation 391

Santé 392

Article 62 ter A (nouveau) : Rapport sur les plans nationaux de santé publique 392

Solidarité, insertion et égalité des chances 393

Article 63 : Champ des revenus professionnels pris en compte dans le calcul de la prime d’activité 393

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers 395

Article 67 bis (nouveau) : Répartition, dans le compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, du produit des amendes radars 395

Participations financières de l’État 399

Article 68 bis (nouveau) : Rapport préalable à toute opération faisant perdre au secteur public la majorité des droits sociaux ou des droits de vote d’une société 399

EXAMEN EN COMMISSION 401

INTRODUCTION

Dans sa version initiale, le présent projet de loi de finances, adopté en Conseil des ministres le 27 septembre 2017, comportait 64 articles dont un article liminaire. Le déficit budgétaire de l’État pour 2018 était prévu à 82,894 milliards d’euros et le déficit public, toutes administrations publiques confondues à 2,6 % du produit intérieur brut (PIB).

En première lecture, l’Assemblée nationale a inséré 106 articles additionnels et supprimé 2 articles (articles 8 et 53). Le texte adopté en première lecture, le 21 novembre 2017, comprenait ainsi 170 articles. La prévision de déficit budgétaire a été revue à 83,093 milliards d’euros.

En première lecture, le Sénat a :

– adopté conforme 91 articles et confirmé la suppression de 2 articles ;

– supprimé 23 articles ;

– modifié puis adopté 56 articles ;

– et inséré 71 articles additionnels.

Le texte adopté en première lecture, le 12 décembre 2017, comprenait ainsi 218 articles. La prévision de déficit budgétaire a été revue à 34,947 milliards d’euros, et celle du déficit public à 2,8 % du PIB.

Une commission mixte paritaire s’est réunie le 13 décembre 2017 pour examiner les dispositions restant en discussion, soit au total 150 articles supprimés, modifiés ou insérés par le Sénat. Celle-ci n’est pas parvenue à adopter un texte commun.

En effet, les positions des deux assemblées sont apparues inconciliables, le Sénat ayant supprimé les principales mesures fiscales du présent projet de loi de finances, dont le dégrèvement de taxe d’habitation sur les résidences principales et la création d’un impôt sur la fortune immobilière (IFI). Par ailleurs, le Sénat a rejeté les crédits de cinq missions budgétaires, ce qui a conduit à améliorer le solde budgétaire de l’État de manière artificielle et peu réaliste, sans toutefois en tirer les conséquences sur la prévision de déficit public.

Dans ces conditions, la commission mixte paritaire n’a pu que constater qu’elle ne pouvait parvenir à un accord sur l’ensemble des dispositions restant en discussion et a conclu à l’échec de ses travaux.

Une nouvelle lecture est dès lors nécessaire avant que le Gouvernement puisse demander à notre Assemblée de statuer définitivement par application du dernier alinéa de l’article 45 de la Constitution.

En nouvelle lecture, notre Assemblée est saisie du texte adopté par le Sénat en première lecture.

EXAMEN DES ARTICLES

Article liminaire
Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques de l’année 2018, prévisions
d’exécution 2017 et exécution 2016

Aux termes de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (1), l’article liminaire du projet de loi de finances de l’année doit présenter « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Le présent article a été adopté par l’Assemblée nationale sans modification.

Il fixe, pour 2018, un objectif de déficit public de 2,6 % du produit intérieur brut (PIB), dont 2,1 points de déficit structurel, 0,4 point de déficit conjoncturel, et 0,1 point de mesures exceptionnelles.

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2016 À 2018

(en % du PIB)

Soldes

Exécution

2016

Prévision

d’exécution

2017

Prévision

2018

Solde structurel (1)

– 2,5

– 2,2

– 2,1

Solde conjoncturel (2)

– 0,8

– 0,6

– 0,4

Mesures exceptionnelles (3)

– 0,1

– 0,1

– 0,1

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

– 3,4

– 2,9

– 2,6

Source : présent article adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a adopté deux amendements, l’un augmentant pour 2018 la prévision de déficit public et des mesures exceptionnelles (A) et l’autre ajoutant au présent article un second tableau mentionnant, en euros, les informations contenues dans le tableau de synthèse (B).

A. UNE AUGMENTATION DE LA PRÉVISION DE DÉFICIT PUBLIC ET DES MESURES EXCEPTIONNELLES POUR 2018

Par un amendement de M. Jean-Claude Requier (Rassemblement démocratique et social européen - RDSE), ayant recueilli un avis favorable tant de la commission des finances que du Gouvernement, le Sénat a tiré les conséquences sur la prévision de déficit public de l’annulation par le Conseil constitutionnel de la contribution de 3 % sur les revenus distribués (2), d’une part, et de la création, par la première loi de finances rectificative pour 2017 (3), de deux contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés dû en 2017 par les plus grandes entreprises, d’autre part.

Cet amendement rehausse la prévision de déficit public pour 2018 à 2,8 % du PIB au lieu de 2,6 %. Il rehausse également la prévision des mesures exceptionnelles à 0,2 % du PIB au lieu de 0,1 %.

En revanche, cet amendement ne modifie pas les prévisions d’exécution afférentes à l’année 2017.

Le Gouvernement avait présenté un amendement identique en séance mais l’a retiré au profit de celui de M. Jean-Claude Requier.

La mise en œuvre de la décision précitée du Conseil constitutionnel doit, en effet, entraîner une diminution des recettes fiscales nettes d’environ 10 milliards d’euros au titre des remboursements aux entreprises. Selon le Gouvernement, les remboursements de 10 milliards d’euros devraient être répartis en deux parts égales de 5 milliards d’euros sur les exercices 2017 et 2018. La décision du Conseil constitutionnel entraîne aussi 0,2 milliard d’euros de moindres recettes sur la seule année 2017.

Dans le même temps, les deux contributions crées par la première loi de finances rectificative pour 2017 devraient entraîner un gain budgétaire de 5,4 milliards d’euros dont 4,8 milliards d’euros dès 2017 et 0,6 milliard d’euros supplémentaires en 2018.

Le solde net de l’annulation du Conseil constitutionnel et des contributions devrait donc être de – 0,4 milliard d’euros sur 2017 et de – 4,4 milliards d’euros sur 2018.

IMPACT BUDGÉTAIRE DE L’INVALIDATION PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL
DE LA CONTRIBUTION DE 3 % SUR LES MONTANTS DISTRIBUÉS ET DES CONTRIBUTIONS CRÉÉES PAR L’ARTICLE 1ER DE LA PREMIÈRE LOI DE FINANCES
RECTIFICATIVE POUR 2017

(en milliards d’euros, sauf indication contraire)

Mesure

Impact 2017

Impact 2018

Remboursements au titre de l’annulation de la contribution de 3 % sur les revenus distribués

– 5,0

– 5,0

Moindres recettes au titre de la contribution de 3 % sur les revenus distribués

– 0,2

0,0

Recettes des contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés

+ 4,8

+ 0,6

Total

– 0,4

– 4,4

Total en % de PIB arrondi au dixième

0,0

0,2

Source : commission des finances, d’après la première loi de finances rectificative pour 2017.

La prévision de déficit public pour 2017, exprimée en pourcentage de PIB arrondi au dixième, n’est pas impactée par le solde net de ces opérations. Une dégradation de 0,4 milliard d’euros du solde public correspond, en effet, à environ 0,018 point de PIB.

C’est la raison pour laquelle, l’amendement adopté n’a pas procédé à des modifications concernant les soldes prévus pour 2017.

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR 2017

Soldes

Version Assemblée nationale

Version

Sénat

écart

Solde structurel (1)

– 2,2

– 2,2

0

Solde conjoncturel (2)

– 0,6

– 0,6

0

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,1

0

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

– 2,9

– 2,9

0

Source : présent article.

En revanche, la prévision de déficit public pour 2018 doit être rehaussée de 0,2 point de PIB pour tenir compte de la dégradation du solde public d’environ 4,4 milliards d’euros.

Par ailleurs, le solde net de ces opérations pour 2018 doit être traité en mesures exceptionnelles, ce qui conduit à rehausser également leur évaluation pour 2018.

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR 2018

(en % du PIB)

Soldes

Version Assemblée nationale

Version

Sénat

écart

Solde structurel (1)

– 2,1

– 2,1

0

Solde conjoncturel (2)

– 0,4

– 0,4

0

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,2

– 0,1

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

– 2,6

– 2,8*

– 0,2*

* les règles d’arrondis expliquent l’écart de 0,1 point.

Source : présent article.

Le tableau de synthèse du présent article adopté par le Sénat se présente donc de la manière suivante :

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2016 À 2018

(en % du PIB)

Soldes

Exécution

2016

Prévision

d’exécution

2017

Prévision

2018

Solde structurel (1)

– 2,5

– 2,2

– 2,1

Solde conjoncturel (2)

– 0,8

– 0,6

– 0,4

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,1

– 0,2

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

– 3,4

– 2,9

– 2,8

Source : présent article adopté par le Sénat en première lecture.

B. UN SECOND TABLEAU DE SYNTHÈSE EN EUROS

Par un amendement de Mme Nathalie Goulet, ayant recueilli un avis de sagesse de la commission des finances et un avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a ajouté au présent article un second tableau traduisant en euros les informations présentées en pourcentage de PIB dans le premier tableau.

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2016 À 2018

(en milliards d’euros)

Soldes

Exécution

2016

Prévision

d’exécution

2017

Prévision

2018

Solde structurel (1)

– 55,7

– 50,2

– 49,3

Solde conjoncturel (2)

– 17,8

– 13,7

– 9,4

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 2,2

– 2,3

– 2,3

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

– 75,8

– 66,2

– 61,1

Source : tableau inséré par le Sénat au sein du présent article.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général propose d’adopter sans modification les alinéas 1 et 2 du présent article. Ces alinéas intègrent, en effet, la révision à la hausse de la prévision de déficit public et des mesures exceptionnelles pour 2018, exprimée en pourcentage de PIB.

Le Rapporteur général propose, en revanche, de supprimer les alinéas 3 et 4 relatifs au second tableau de synthèse, en euros, inséré par le Sénat.

En effet, l’article liminaire a essentiellement pour objet de permettre le suivi par la France de ses engagements européens en matière de finances publiques. Or, ces engagements sont exprimés en pourcentage de PIB, et non en euros. Le tableau en euros ne permet donc pas d’éclairer le débat parlementaire sur ce point.

Par ailleurs, les prévisions en euros sont plus précises et sont donc soumises à un aléa plus fort que les prévisions exprimées en pourcentage de PIB.

Enfin, le tableau inséré par le Sénat ne tient pas compte de la révision à la hausse de la prévision de déficit public et des mesures exceptionnelles pour 2018.

*

* *

Le présent article vise à indexer sur l’inflation le barème de l’impôt sur le revenu, en revalorisant les différentes limites des tranches de 1 %, soit l’évolution prévisionnelle de l’indice des prix hors tabac en 2017 par rapport à 2016. Cette revalorisation emporte automatiquement celle de différents montants réputés être indexés chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème, qui conditionnent selon les cas une exonération ou une minoration d’impôt, ou encore le plafonnement d’un avantage en impôt (par exemple, le plafond de la déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels ou le plafond de l’abattement de 10 % sur les pensions).

Le présent article procède également à l’indexation de 1 % du montant de la décote, que ce soit pour les contribuables célibataires ou pour ceux soumis à imposition commune, et des plafonds de l’avantage retiré de l’application des différentes parts et demi-parts de quotient familial, y compris celles attribuées au titre de situations particulières (anciens combattants, personnes invalides, parents isolés…).

Cet article a été adopté par l’Assemblée nationale sans modification.

Le Sénat a modifié cet article en adoptant deux amendements, le premier de M. Jean-Claude Requier (RDSE) et le second de la commission des finances, le Gouvernement ayant pour chacun d’entre eux émis une demande de retrait, tandis que la commission de finances a émis la même demande sur l’amendement de M. Requier.

● Le premier amendement modifie le barème de l’impôt sur le revenu prévu par l’article 197 du code général des impôts (CGI), en restaurant la tranche à 5,5 % qui a été supprimée par la loi de finances pour 2015 (4), tout en rehaussant, corrélativement, le seuil d’entrée dans la tranche à 14 %. Les modifications apportées visent ainsi à rétablir le barème de l’impôt sur le revenu applicable jusqu’à l’imposition des revenus de 2013, dont les tranches auraient été revalorisées selon l’indexation effectuée par les lois de finances successives (soit 0,5 % pour l’imposition des revenus de 2014, 0,1 % pour ceux de 2015 et 2016 et 1 % pour ceux de 2017).

Ainsi, le barème de l’impôt sur le revenu serait le suivant, à compter de l’imposition des revenus de 2017 :

BARÈME APPLICABLE POUR L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2017

Texte adopté par l’Assemblée nationale

Texte adopté par le Sénat

Fraction du revenu imposable
par part

Taux

Fraction du revenu imposable
par part

Taux

Inférieure à 9 807 euros

0 %

Inférieure à 6 114 euros

0 %

Supérieure à 6 114 euros et inférieure à 12 196 euros

5,5 %

Supérieure à 9 807 euros et inférieure ou égale à 27 086 euros

14 %

Supérieure à 12 196 euros et inférieure ou égale à 27 086 euros

14 %

Supérieure à 27 086 euros et inférieure ou égale 72 617 euros

30 %

Supérieure à 27 086 euros et inférieure ou égale 72 617 euros

30 %

Supérieure à 72 617 euros et inférieure ou égale à 153 783 euros

41 %

Supérieure à 72 617 euros et inférieure ou égale à 153 783 euros

41 %

Supérieure à 153 783 euros

45 %

Supérieure à 153 783 euros

45 %

Cet amendement a pour objectif d’élargir l’assiette de l’impôt sur le revenu, afin d’assujettir à l’impôt des foyers fiscaux qui ne sont pas imposables du fait du niveau de leurs revenus. Pour autant, la décote, telle que réformée par les lois de finances pour 2015 et pour 2016 (5), associée à la réduction d’impôt sous condition de revenu fiscal de référence (RFR) introduite par la loi de finances pour 2017 (6), viennent annuler l’impôt issu du barème lorsqu’il est inférieur à 715 euros pour un célibataire et à 1 150 euros pour un couple. De ce fait, l’amendement adopté n’emporte des effets sur le point d’entrée dans l’impôt et le niveau d’imposition des foyers fiscaux qu’au-delà de quatre parts, soit une famille de trois enfants, ce qui n’est probablement pas l’objectif poursuivi par l’amendement.

● Le second amendement porte le plafond de l’avantage retiré du quotient familial pour chaque demi-part de 1 512 à 1 750 euros. Il vise à redistribuer du pouvoir d’achat aux familles, après les deux diminutions du plafond du quotient familial réalisées par les lois de finances pour 2013 puis pour 2014. Ce relèvement du plafonnement bénéficierait aux foyers fiscaux relevant pour l’essentiel des deux derniers déciles.

Le coût de la mesure est estimé à 550 millions d’euros, pour 1,4 million de foyers fiscaux bénéficiaires, soit un gain moyen de près de 400 euros par foyer.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le premier amendement, qui vise à rétablir la tranche à 5,5 %, n’aurait pas, en pratique, les effets escomptés par son auteur ; par ailleurs, l’objectif poursuivi par la présente majorité n’est pas d’alourdir l’impôt sur le revenu acquitté par les ménages aux revenus modestes.

Le rehaussement du plafond du quotient familial a fait l’objet d’un débat nourri dans notre commission des finances, mais il n’a pas été retenu, notamment au motif que la politique familiale devait faire l’objet de travaux approfondis au sein de la commission des affaires sociales, en incluant tous ses volets, à la fois fiscaux et sociaux.

Le Rapporteur général propose donc de rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale.

*

* *

Article 2 bis A (nouveau)
Régime fiscal et social applicable aux utilisateurs de plateformes en ligne

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’amendements identiques déposés par M. Philippe Dallier (Les Républicains - LR), les sénateurs membres du groupe La République en Marche ainsi que ceux du groupe socialiste et républicain, avec l’avis favorable de la commission des finances mais contre l’avis défavorable du Gouvernement.

S’inscrivant dans la continuité des propositions nos 1 et 2 du rapport d’information de la commission des finances du Sénat du 29 mars 2017 (7), il vise à mettre en place un régime fiscal et social spécial pour les revenus perçus par l’intermédiaire de plateformes en ligne et relevant des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), des bénéfices non commerciaux (BNC) et des revenus fonciers.

Ce dispositif consiste :

– en un abattement forfaitaire de 3 000 euros sur ces revenus (pour les redevables relevant d’un régime micro-fiscal, il est prévu que l’abattement applicable au titre d’un tel régime ne peut être inférieur à 3 000 euros) ;

– en dispensant d’affiliation obligatoire au régime social des travailleurs indépendants (RSI) non agricoles les redevables qui perçoivent moins de 3 000 euros par l’intermédiaire de plateformes en ligne.

À cet effet, le présent article, à son I, introduit dans le code général des impôts (CGI) un nouvel article 155 et prévoit, à son II, l’absence d’affiliation obligatoire au RSI.

Concrètement, si les revenus tirés d’une activité réalisée au moyen d’une plateforme en ligne n’excèdent pas ce seuil de 3 000 euros, aucun impôt n’est dû à leur titre et leurs titulaires ne sont pas considérés comme des professionnels. S’ils sont supérieurs à ce seuil, les revenus ne sont imposés que pour leur part excédentaire.

L’entrée en vigueur du dispositif est prévue pour le 1er janvier 2019, dans la mesure où elle est conditionnée à celle des nouvelles obligations déclaratives incombant aux plateformes en ligne en vertu de l’article 1649 quater A bis du CGI.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le dispositif adopté par le Sénat est similaire à celui qu’avait proposé le président de notre commission des finances lors de l’examen en première lecture de la première partie du présent projet de loi de finances et qui avait été rejeté, après avoir fait l’objet d’avis défavorables de la part de la commission et du Gouvernement. L’une des motivations qui avaient alors été avancées à l’appui de l’amendement reposait sur le fait qu’en l’état, de nombreux revenus tirés des plateformes en ligne n’étaient pas déclarés.

La fiscalité des revenus tirés de l’économie collaborative, notamment par l’intermédiaire d’une plateforme en ligne, pose de réelles questions qui ne sont pas toutes correctement appréhendées par le droit fiscal actuel. Le sujet est important et ne doit pas être éludé. Des premières mesures ont d’ailleurs été prises dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, qui a mis en place des plafonds de revenus en deçà desquels l’affiliation au régime social des travailleurs indépendants n’est pas obligatoire (8). Par ailleurs, l’article 45 du projet de loi de finances pour 2018 prévoit une exonération de cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises pour les redevables dont le chiffre d’affaires n’excède pas 5 000 euros.

Pour le reste, et malgré l’intérêt du thème qu’il aborde, le dispositif adopté par le Sénat présente plusieurs difficultés.

● D’une part, son coût n’est pas chiffré mais pourrait se révéler conséquent et irait croissant, compte tenu de l’usage de plus en plus répandu des plateformes visées. Le volume des transactions et leurs montants sont considérables : à titre d’exemple, et pour reprendre les chiffres publiés dans le rapport d’information de mars 2019 précité, 350 000 annonces en France ont été publiées en 2016 sur le site Airbnb, tandis que près de 100 millions de transactions ont été réalisées via la plateforme Leboncoin, pour un total de 21 milliards d’euros.

● D’autre part, il est paradoxal de prévoir, aux fins d’un meilleur recouvrement de l’impôt sur le revenu (IR), un abattement de 3 000 euros. Comme le relevait d’ailleurs devant notre Assemblée le ministre de l’action et des comptes publics, M. Gérald Darmanin, « il est curieux de vouloir lutter contre la non-déclaration des revenus en créant une exonération » (9). Par ailleurs, au-delà de la question de principe, mettre en place une franchise de 3 000 euros risquerait de conduire à des abus importants.

● Enfin, le dispositif risquerait d’entraîner une rupture d’égalité entre acteurs de l’économie collaborative, en prévoyant un régime particulier au seul bénéfice des utilisateurs de plateformes en ligne. Or, l’économie collaborative réside aussi dans des échanges physiques et des annonces publiées par voie de presse. La circonstance que les revenus de l’économie collaborative soient générés depuis une plateforme en ligne ne semble pas devoir justifier une telle différence de traitement (10).

Le rapport d’information de la commission des finances du Sénat précité contestait l’inconstitutionnalité du dispositif proposé au motif qu’il poursuivait deux objectifs à valeur constitutionnelle, l’intelligibilité de la loi et la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales.

S’agissant du premier objectif, il n’apparaît pas évident qu’en créant une franchise d’impôt de 3 000 euros pour une catégorie particulière de revenus, fondée uniquement sur le moyen utilisé pour réaliser l’activité en question, le dispositif améliore la lisibilité du droit. Il risquerait, au contraire, de créer une confusion auprès des contribuables, du fait de la différence de traitement des revenus relevant pourtant d’activités identiques.

S’agissant du second objectif, ainsi qu’il a été vu, il ne va pas de soi qu’en exonérant des revenus au motif qu’ils sont peu déclarés, le législateur s’inscrirait dans l’objectif de lutte contre la fraude. Au contraire, là encore, il pourrait introduire un mécanisme propice aux abus.

Dès lors, une censure par le Conseil constitutionnel paraît probable, sinon acquise.

En conséquence, et en cohérence avec la position adoptée par notre Assemblée en première lecture, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

* *

Article 2 quater
Réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons des mandataires sociaux, sociétaires, adhérents et actionnaires aux fondations d’entreprises

● Les fondations d’entreprise ont été instituées par la loi du 4 juillet 1990 créant les fondations d’entreprises (11), qui a modifié la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat (12) : les articles 19 à 19-12, ainsi introduits dans la loi du 23 juillet 1987, définissent le statut et les modalités de fonctionnement de la fondation d’entreprise. Il s’agissait de fournir aux entreprises un nouveau cadre pour leurs actions de mécénat, en instituant une nouvelle personne morale, à but non lucratif, créée par une ou plusieurs entreprises pour une durée limitée afin de réaliser une œuvre d’intérêt général.

Le régime juridique de la fondation d’entreprise, inspiré de celui des fondations reconnues d’utilité publique, bénéficiait d’assouplissements importants, en contrepartie desquels la fondation d’entreprise ne pouvait faire appel à la générosité publique, ni recevoir de dons ou de legs. L’article 19-8 de la loi prévoit ainsi que la fondation d’entreprise peut recevoir quatre catégories de ressources : les versements des fondateurs, les subventions de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, le produit des rétributions pour services rendus et les revenus éventuels de la dotation initiale.

● La loi du 1er août 2003 relative au mécénat (13) a introduit la possibilité pour la fondation d’entreprise de recevoir des dons des salariés de l’entreprise fondatrice et des entreprises du groupe auquel appartient l’entreprise fondatrice. Parallèlement l’article 1er de la loi précitée du 1er août 2003 a ouvert le bénéfice de la réduction d’impôt au titre des dons, prévue par l’article 200 du CGI, s’agissant des dons effectués au profit des fondations d’entreprise par ces salariés.

La réduction d’impôt prévue par l’article 200, égale à 66 % des sommes versées (14) dans la limite de 20 % du revenu imposable, s’applique aux versements effectués auprès de différents organismes, notamment les œuvres ou organismes d’intérêt général qui présentent un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire ou encore culturel, les fondations ou associations reconnues d’utilité publique, mais aussi les établissements d’enseignement supérieur d’intérêt général et à but non lucratif, les fondations universitaires…

Cette réduction d’impôt n’est pas prise en compte pour le plafonnement général des niches fiscales prévu par l’article 200-0 A du CGI. Elle a représenté en 2016 une dépense fiscale de 1,365 milliard d’euros et elle a bénéficié à 5,75 millions de foyers fiscaux.

● La possibilité d’effectuer des dons aux fondations d’entreprise a été élargie par la loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire (15), au-delà des seuls salariés de l’entreprise ou des entreprises du même groupe : peuvent désormais effectuer des dons les mandataires sociaux, les sociétaires, les adhérents ou les actionnaires de l’entreprise fondatrice ou des entreprises du même groupe.

B. L’EXTENSION DU CHAMP DES BÉNÉFICIAIRES DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DES DONS AUX FONDATIONS D’ENTREPRISE

Le présent article est issu d’un amendement de la commission des finances adopté à l’initiative de notre collègue Sarah El Haïry, et adopté par l’Assemblée avec un avis défavorable du Gouvernement. Il vise à étendre le champ de la réduction d’impôt prévue par l’article 200 du CGI s’agissant des dons aux fondations d’entreprise, en permettant aux mandataires sociaux, aux sociétaires, aux adhérents et aux actionnaires de l’entreprise fondatrice ou des entreprises du groupe auquel l’entreprise appartient, de bénéficier de l’avantage fiscal au titre de leurs dons, de la même façon que les salariés des entreprises concernées.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a supprimé cet article, en adoptant l’amendement de suppression déposé par le Gouvernement, qui a recueilli un avis de sagesse de la commission des finances.

À l’appui de son amendement, le Gouvernement a fait valoir que l’adoption d’une telle disposition en première partie du projet de loi de finances constituerait un effet d’aubaine, alors qu’elle bénéficierait aux mandataires, sociétaires, actionnaires et adhérents ayant réalisé des dons en 2017, et a renvoyé son examen en seconde partie du projet de loi de finances.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Compte tenu de l’adoption par le Sénat de l’article 39 octies C en seconde partie du présent projet de loi de finances, qui reprend les dispositions du présent article tout en prévoyant leur application aux versements et dons effectués à compter du 1er janvier 2018, le Rapporteur général vous propose de ne pas rétablir cet article.

*

* *

Article 3
Dégrèvement de la taxe d’habitation sur la résidence principale

Le présent article prévoit la mise en place progressive, sur trois ans, d’un dégrèvement de TH au titre de la résidence principale. Il rétablit à cette fin un article 1414 C au sein du CGI.

Le dégrèvement prévu par le présent article bénéficiera aux contribuables qui remplissent trois conditions :

– ne pas être déjà exonéré au titre des dispositifs existants ;

– disposer de revenus dont le montant n’excède pas 27 000 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 8 000 euros pour chacune des deux premières demi-parts et 6 000 euros pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la troisième. Ces revenus s’apprécient dans les mêmes conditions que pour l’application du plafonnement actuel en fonction du revenu prévu à l’article 1414 A du même code.

Un mécanisme destiné à limiter les effets de seuil pour les personnes dont les revenus excèdent ces montants et sont inférieurs à 28 000 euros pour la première part de quotient familial, majoré de 8 500 euros pour chacun des deux premières demi-parts et 6 000 euros pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la troisième. Ainsi, une personne célibataire dont le revenu fiscal de référence s’élève à 27 500 euros verra le montant de son dégrèvement divisé par deux.

– ne pas être passible de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

La part des foyers n’acquittant aucune contribution devrait ainsi passer de 18 % actuellement à près de 80 % en 2020 (22,2 millions).

ÉVOLUTION DE LA RÉPARTITION DES FOYERS TH ENTRE FOYERS EXONÉRÉS, PLAFONNÉS ET DÉGREVÉS ENTRE 2017 ET 2020

Type de foyers

Avant réforme,
en 2017

En 2018
et 2019

Après réforme,
en 2020

Nombre de foyers exonérés de droit

3,8 millions

3,8 millions

3,8 millions

Nombre de foyers dont la cotisation est annulée par le plafonnement

1,2 million

1,2 million

Nombre de foyers dont la cotisation est minorée par le plafonnement

7,5 millions

17,2 millions

Nombre de foyers dont la cotisation est minorée par le nouveau dégrèvement

Nombre de foyers dont la cotisation est annulée par le nouveau dégrèvement

18,4 millions

Nombre de foyers s’acquittant de la totalité de leur TH

15,7 millions

6 millions

6 millions

Total

28,2 millions

28,2 millions

28,2 millions

Source : évaluation préalable et commission des finances

Alors qu’en 2017, 15,7 millions de foyers s’acquittent de leur cotisation de TH en totalité, ils ne seront plus que 6 millions en 2020.

La part des foyers continuant à acquitter une TH en 2020, après application du nouveau dégrèvement, sera variable selon les communes, en fonction du niveau de revenu des habitants et en particulier de leur revenu fiscal de référence. La carte ci-dessous présente ces résultats par département, à partir de données transmises par la direction générale des finances publiques (DGFiP) à la commission des finances pendant la navette.

PART DES FOYERS CONTINUANT À ACQUITTER UNE TAXE D’HABITATION EN 2020,
APRÈS APPLICATION DU NOUVEAU DÉGRÈVEMENT, PAR DÉPARTEMENT



G:\06.Rapports_spéciaux\06.6_2018\37-remb et deg\1-Questions Réponses\Réponses auditions\carte\part defoyers continuent TH-red.png

Source : données DGFiP, simulation sur émissions de TH 2016, rapport spécial relatif aux crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales dans le présent projet de loi de finances.

Selon les informations transmises au Rapporteur général, le gain moyen retiré par les foyers bénéficiaires de la mesure en 2018, 2019 puis à compter de 2020 serait le suivant :

ÉVOLUTION DU GAIN MOYEN RETIRÉ DE LA RÉFORME ENTRE 2018 ET 2020

Année

2018

2019

2020

Part du dégrèvement par rapport à la cotisation de TH

30 %

65 %

100 %

Gain moyen

166 euros

360 euros

554 euros

Source : direction de la législation fiscale.

Le montant du dégrèvement est calculé à partir des éléments suivants.

La base imposable correspond à la valeur locative diminuée des abattements applicables en 2017. La valeur locative, appréciée en année N, prend en compte la revalorisation forfaitaire annuelle, prévue par l’article 1518 bis du CGI.

Le taux appliqué est le taux global de 2017. Il comprend le taux des taxes additionnelles à la TH, les taxes spéciales d’équipement et taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI). Souvent, la taxe GEMAPI n’est instituée qu’à compter de 2018. Son montant ne pourra alors être pris en compte dans le calcul du dégrèvement et restera à la charge du contribuable, sous réserve du seuil minimal de recouvrement.

Une exception est prévue afin de prendre en compte les évolutions de taux postérieures à 2017 résultant strictement des procédures de lissage, d’harmonisation, de convergence prévues en cas de création de communes nouvelles, de fusions d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ou de rattachement d’une commune à un tel établissement.

En cas de diminution du taux d’imposition par rapport à celui appliqué en 2017, le taux de l’année sera pris en compte. De même, lorsque les abattements en vigueur en 2017 sont inférieurs à ceux de l’année d’imposition, ce sont ces derniers qui devront être appliqués.

À l’inverse, en cas de hausse du taux d’imposition ou d’augmentation des abattements, la hausse de cotisation qui en résulte sera à la charge des contribuables. Il n’y aura donc aucune perte de recettes pour les communes et les EPCI.

B. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, quatre amendements rédactionnels et de précision du Rapporteur général.

Elle a également adopté un amendement de notre collègue Charles de Courson prévoyant la transmission chaque année par le Gouvernement au Parlement d’un rapport sur la mise en œuvre du dispositif prévu par le présent article ainsi que sur « les possibilités de substitution d’une autre ressource fiscale », ce rapport devant notamment évaluer « l’application de la compensation totale par l’État du dégrèvement de la taxe d’habitation pour les communes » et « établir un bilan sur l’autonomie financière des collectivités territoriales ». La commission et le Gouvernement avaient émis un avis de sagesse.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a supprimé cet article, à l’initiative de la commission des finances et contre l’avis défavorable du Gouvernement, pour les motifs suivants :

– la réforme prévue par le présent article ne règle pas le problème de l’obsolescence et de l’injustice des valeurs locatives sur lesquelles est assise la TH ;

– la taxe sera concentrée sur 20 % des ménages ;

– la réforme se traduirait par une aggravation des inégalités territoriales. Dans certaines communes, seuls quelques contribuables continueront d’acquitter cet impôt.

Surtout, la suppression de cet article permettrait d’envisager un scénario consistant à supprimer intégralement la TH, dans le cadre d’une réforme d’ensemble de la fiscalité locale, conformément à la lettre de mission adressée par le Premier ministre à MM. Alain Richard et Dominique Bur, chargés de réfléchir à une telle refonte, au sein de la Conférence nationale des territoires.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le problème des valeurs locatives des locaux d’habitation ne sera pas davantage réglé par le maintien en l’état des règles applicables à la TH.

La concentration de cet impôt est déjà particulièrement forte, puisque plus de 80 % de son produit est acquitté par 20 % des contribuables.

La réforme proposée ne porte atteinte ni au pouvoir de taux ni à l’autonomie financière des collectivités territoriales, lesquelles ne subiront aucune perte de recettes.

Enfin, la réflexion sur la refonte de la fiscalité locale, déjà engagée, se poursuivra avec d’autant plus de chances d’aboutir que la réforme de la TH sera en vigueur dès l’an prochain.

La réforme proposée redistribue aux ménages 10 milliards d’euros de pouvoir d’achat en 2020.

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

*

* *

Article 3 bis
Modalités d’application du dégrèvement de taxe d’habitation
aux pensionnaires des établissements d’hébergement de personnes âgées
sans but lucratif

L’article 1407 du CGI prévoit que la TH est due pour tous les locaux meublés affectés à l’habitation. L’article 1408 du CGI précise que « la taxe est établie au nom des personnes qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance des locaux imposables ».

Les pensionnaires des maisons de retraite sont, par conséquent, assujettis à la TH selon les modalités de droit commun, à condition qu’ils aient la disposition privative de leur logement.

S’ils n’ont pas la jouissance de leur logement, la règle dépend de la nature de l’établissement. Les établissements lucratifs sont dans le champ de la cotisation foncière des entreprises (CFE). Seuls les établissements sans but lucratif sont soumis à la TH et deux cas sont alors à distinguer.

Dans les maisons de retraite gérées sans but lucratif par des établissements publics d’assistance, les pensionnaires ne sont pas imposables à la TH et les locaux en sont exonérés. Dans les autres maisons de retraite gérées sans but lucratif, la taxe est alors établie au nom du gestionnaire, réputé en avoir la jouissance, et qui peut, sur réclamation, bénéficier d’un dégrèvement pour les locaux occupés par des pensionnaires qui auraient pu en bénéficier. Il s’agit ainsi de permettre à ces structures de répercuter le bénéfice du dégrèvement sur le prix de journée.

RÉGIME DE LA TAXE D’HABITATION

Établissements

Maisons de retraite

Gérées dans un but lucratif

Gérées sans but lucratif

Gérées par des établissements publics d’assistance (hôpitaux, CCAS)

Autres gestionnaires sans but lucratif

Occupation privative des chambres

Chaque locataire doit payer la TH pour sa chambre, selon ses revenus

Chaque locataire doit payer la TH pour sa chambre, selon ses revenus

Chaque locataire doit payer la TH pour sa chambre, selon ses revenus

Occupation non privative des chambres

CFE

Exonération des pensionnaires et de l’établissement

La TH est établie sous une cote unique au nom de l’établissement

Le gestionnaire peut obtenir sur réclamation un dégrèvement pour les locaux occupés par des pensionnaires qui remplissent les conditions d’exonération ou de dégrèvement

Locaux communs

CFE

Exonération de TH

TH acquittée par le gestionnaire de l’établissement

Selon le Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP) (16), il a été décidé d’accorder, sur demande, un dégrèvement total ou partiel, au titre des articles 1414 ou 1414 A du CGI, de l’impôt mis à la charge du gestionnaire pour les locaux d’hébergement occupés par ceux des pensionnaires qui bénéficieraient d’un dégrèvement ou d’une exonération s’ils étaient personnellement imposés à la TH.

Le gestionnaire doit adresser au service des impôts des particuliers dont dépend l’établissement une demande de dégrèvement accompagnée d’une copie de l’avis d’imposition à la TH établi à son nom et de la liste des pensionnaires qui résidaient dans l’établissement au 1er janvier de l’année d’imposition et qui n’ont pas été personnellement imposés à cette taxe. Cette liste doit comporter les indications relatives à la situation des intéressés au regard de l’impôt sur le revenu au titre de l’année précédente.

Si tous les pensionnaires ont perçu en N – 1 des revenus fiscaux de référence dont les montants sont inférieurs aux seuils prévus au I de l’article 1417 du CGI, il est supposé qu’ils remplissent tous la condition d’âge et qu’aucun n’est passible de l’ISF au titre de l’année précédente. Le dégrèvement porte sur la totalité de la TH afférente à leurs logements.

Si certains pensionnaires ont des revenus fiscaux de référence supérieurs aux seuils précités, une cotisation moyenne par pensionnaire est calculée, en divisant le montant de la cotisation mise à la charge du gestionnaire et correspondant aux logements des pensionnaires par le nombre de ceux-ci.

B. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article vise à permettre aux résidents des maisons de retraite à but non lucratif de bénéficier du dégrèvement de TH prévu à l’article 3 du présent projet de loi de finances et à donner une base législative aux possibilités prévues par la doctrine pour les exonérations et dégrèvements existants, s’ils remplissent les conditions de ressources correspondantes, alors qu’ils verront par ailleurs, pour un certain nombre d’entre eux, augmenter leur cotisation sociale généralisée (CSG) sur leurs revenus de remplacement.

Le I du présent article intègre à cette fin un nouvel article 1414 D au sein du CGI, dans la section relative aux exonérations et dégrèvements d’office de TH. Il précise que les EHPAD à but non lucratif peuvent bénéficier des dégrèvements et exonérations de TH dont auraient bénéficié leurs résidents s’ils avaient été redevables de cette taxe au titre du logement qu’ils occupent dans l’établissement au 1er janvier de l’année d’imposition.

Les dégrèvements et exonérations visés concernent :

– les titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) ou de l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) ; sous condition de ressources, les titulaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), les personnes de plus de soixante ans ainsi que les veufs et veuves, les contribuables dont l’infirmité ou l’invalidité les empêche de subvenir par leur travail aux nécessités de l’existence (I de l’article 1414 du CGI) ; y compris celles qui bénéficient du mécanisme de sortie en sifflet (1° du I bis de l’article 1414) ;

– les personnes de plus de soixante ans ainsi que les veufs pour leur habitation principale, sous condition de ressources et lorsqu’ils occupent cette habitation avec leurs enfants majeurs lorsque ceux-ci sont inscrits comme demandeurs d’emploi et disposent de faibles ressources (IV de l’article 1414) ;

– les personnes qui bénéficient d’un plafonnement de leur cotisation de TH en fonction de leur revenu (article 1414 A) ;

– les bénéficiaires du nouveau dégrèvement de TH en fonction du revenu, prévu à l’article 3 du présent projet de loi de finances (article 1414 C nouveau).

Il est précisé que ce dégrèvement ne s’applique pas aux locaux communs et administratifs.

Pour en bénéficier, l’établissement doit présenter une réclamation dans les délais et dans les formes prévus au livre des procédures fiscales s’agissant des impôts directs locaux. Comme c’est déjà le cas actuellement, il doit fournir une copie de l’avis d’imposition et la liste des résidents présents au 1er janvier de l’année d’imposition qui ne sont pas personnellement imposés à la TH.

Le II du présent article prévoit que la fraction du dégrèvement dont bénéficie un EHPAD au titre d’un résident (calculée individuellement, en fonction de sa situation) est déduite du tarif journalier mis à sa charge du résident en contrepartie des prestations minimales d’hébergement. Cette fraction peut également, à défaut, lui être remboursée par l’établissement.

Les EHPAD doivent inscrire sur la facture de chaque résident le montant de TH à laquelle ces établissements sont assujettis au titre des locaux d’hébergement et le montant de dégrèvement dont ils bénéficient au titre du présent article.

C. L’IMPACT BUDGÉTAIRE DE CET ARTICLE N’EST PAS CHIFFRÉ

Le coût du présent article pour l’État n’est pas apparu clairement en première lecture. Dans la mesure où le présent article donne une valeur législative à des dispositions déjà mise en œuvre conformément à la doctrine fiscale, pour les dégrèvements relatifs aux articles 1414 et 1414 A du CGI, l’impact budgétaire pour l’État résulte de la seule possibilité, pour les EHPAD à but non lucratif, de bénéficier du nouveau dégrèvement prévu à l’article 3 du présent projet de loi de finances, par le nouvel article 1414 C du CGI. Toutefois, cette possibilité aurait pu également être prévue par voie réglementaire et son coût aurait pu être déjà intégré aux crédits prévus à la mission Remboursements et dégrèvements.

Tirant les conséquences budgétaires des articles 3 bis et 3 ter du présent projet de loi de finances, en première lecture, le Gouvernement a indiqué un coût de 166 millions d’euros en 2018, tantôt pour le seul article 3 ter (17), tantôt pour l’article 3 ter et l’article 3 bis (18). En séance publique, le 15 novembre 2017, le ministre de l’économie, M. Bruno Le Maire, a confirmé que le montant de 166 millions d’euros correspondait bien à la somme de ces deux dégrèvements. Toutefois, selon les informations transmises par le Gouvernement au Sénat, « le coût de cet article [3 bis] n’est pas chiffré faute de données disponibles permettant d’isoler cette population ».

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat ayant supprimé le dégrèvement de TH proposé par l’article 3 du présent projet de loi de finances dans sa rédaction initiale, il a adopté un amendement de la commission des finances qui supprime la référence à ce dégrèvement dans le présent article. Par cohérence également, le Gouvernement y avait donné un avis favorable.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général vous propose de modifier cet article pour rétablir la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale, par cohérence avec le rétablissement proposé de l’article 3 du présent projet de loi de finances.

*

* *

Article 3 ter
Aménagements du dispositif de sortie en sifflet de l’exonération de taxe d’habitation et du dégrèvement de la contribution à l’audiovisuel public

Le présent article est issu d’un amendement du Gouvernement adopté par l’Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances. Il vise à assurer la transition entre le mécanisme de sortie en sifflet de taxe d’habitation (TH) instauré par la loi de finances pour 2016 (19) et le dégrèvement instauré par l’article 3 du présent projet de loi de finances. I permet aux personnes qui bénéficient du mécanisme de sortie en sifflet depuis 2015, et qui auraient été amenées à s’acquitter d’une partie de leur TH entre 2017 et 2019 pour être finalement dégrevées à 100 % en 2020, d’être exonérées en 2017 et de bénéficier d’un dégrèvement de 100 % en 2018 et 2019.

A. LE MÉCANISME DE LA SORTIE EN SIFFLET INTRODUIT PAR L’ARTICLE 75 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2016

L’extinction de la demi-part dite « vieux parents », adoptée en loi de finances pour 2009 (20) mais produisant tous ses effets en 2014, ainsi que la fiscalisation des majorations de pension pour charges de famille votée en loi de finances pour 2014 (21) ont eu un impact sur le revenu fiscal de référence (RFR) d’un grand nombre de personnes retraitées. Ces dernières, sous l’effet de ces deux mesures, auraient, en effet, perdu en 2014 et en 2015 le bénéfice des exonérations de TH et de taxe foncière (TF) prévues par les articles 1414 et 1391 du CGI.

Une première mesure, concernant la TH, a été adoptée en première loi de finances rectificative pour 2014 (22). Puis a été introduit en loi de finances pour 2016 un dispositif comportant deux volets : une « clause de grand-père », destinée à maintenir les droits des contribuables qui bénéficiaient d’une exonération de TH en 2014, et un mécanisme de sortie en sifflet pour tous les contribuables perdant le bénéfice d’une exonération de TH ou de TF.

1. La clause de maintien des droits acquis

Le premier volet de l’article 75 vise à maintenir les droits acquis des personnes exonérées de TH et de TF en 2013. Il pérennise les exonérations d’imposition locale et de contribution à l’audiovisuel public (CAP) dont ont bénéficié en 2014 les personnes visées par l’article 28 de la première loi de finances rectificative pour 2014, dès lors qu’elles en auraient perdu le bénéfice uniquement en raison de la législation fiscale, c’est-à-dire la fiscalisation des majorations de pension et la réforme de la demi-part « vieux parents ».

Pour ce faire, les seuils de RFR conditionnant l’exonération de TF et de TH sont rehaussés pour ces seuls redevables, pour porter le seuil correspondant à une part au niveau d’une part et demie, en application du I bis de l’article 1417 du CGI. Pour ces redevables, le seuil de RFR est fixé à 13 567 euros pour la première part de quotient familial, au lieu de 10 708 euros pour la première part de quotient familial pour les autres redevables.

Outre la condition de respect de ces seuils de revenus rehaussés, ces redevables doivent bien évidemment continuer à remplir les conditions prévues par le 2° du I de l’article 1414 du CGI : en pratique, ils ne doivent pas être redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre de l’année précédant celle de l’imposition à la TH et ils doivent satisfaire aux conditions d’occupation de l’habitation prévues par l’article 1390 du CGI.

2. Le mécanisme de sortie en sifflet

Le deuxième volet de l’article 75, qui concerne l’ensemble des contribuables, vise à lisser les effets de seuil pour l’entrée dans l’imposition locale. Lorsqu’un contribuable est exonéré de TH et de TF et que sa situation fiscale change (du fait d’une hausse de revenus ou d’un changement de législation fiscale), il devient redevable de ces différentes impositions, à savoir de l’intégralité de la TF et de la CAP, et de la TH – le plus souvent minorée par le plafonnement prévu par l’article 1414 A.

L’article 75 permet aux contribuables ayant perdu le bénéfice de l’exonération de TH prévue par l’article 1414 en faveur des personnes aux revenus modestes de plus de soixante ans, veufs ou veuves, ou titulaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI), de conserver pendant deux ans le bénéfice de cette exonération – associée au dégrèvement de CAP. Il procède de même pour les contribuables bénéficiant de l’exonération de TF prévue par l’article 1391 en faveur des personnes aux revenus modestes de plus de soixante-quinze ans ou titulaires de l’AAH, de l’ASPA ou de l’ASI.

À l’issue de cette période de deux ans, la valeur locative utilisée pour établir la TF et la TH est réduite de deux tiers l’année suivante et d’un tiers l’année d’après.

En d’autres termes, ce dispositif permet d’établir une « sortie en sifflet » des exonérations de fiscalité locale, puisque les redevables ne remplissant plus les conditions de l’exonération – hors les redevables dans le champ de l’article 28 précité – continuent d’en bénéficier pendant deux années, en N + 1 et N + 2, puis s’acquittent d’un tiers de leur TH et de leur TF en N + 3, des deux tiers en N + 4 et de la totalité des impositions en N + 5. En revanche, ils sont redevables de l’intégralité de la CAP dès qu’ils perdent le bénéfice de l’exonération de TH, à partir de N + 3.

Le mécanisme de lissage s’applique à compter de l’année 2015. La clause de maintien des droits acquis ne s’applique qu’à compter de 2017, puisque les redevables concernés par la mesure bénéficient pendant les deux premières années, en 2015 et 2016, du dispositif de lissage de droit commun.

B. LES MESURES DE TRANSITION ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE

1. Le mécanisme proposé

a. L’articulation entre mécanisme de sortie en sifflet et dégrèvement résultant de l’article 3 du présent projet de loi de finances

Les personnes relevant de la « clause de grand-père » conservent le bénéfice de l’exonération de TH et de CAP, en application du I bis de l’article 1417 et de l’article 1414 du CGI, tant que leur RFR n’excède pas le seuil majoré qui a été introduit. Elles se trouveraient par construction dans le champ du dégrèvement prévu par l’article 1414 C du même code introduit par le présent projet de loi de finances, compte tenu des seuils de RFR retenus, mais elles seront en tout état de cause exonérées de TH en 2017, 2018 et 2019. Elles ne sont donc pas concernées par le présent article.

Celui-ci vise les personnes bénéficiant du mécanisme de sortie en sifflet prévu par le I bis de l’article 1414. En effet, les personnes qui ont perdu en 2015 le bénéfice de l’exonération de TH sont restées en pratique exonérées de TH en 2015 et en 2016, mais elles doivent s’acquitter en 2017 d’une TH calculée sur la base d’une valeur locative réduite de deux tiers ; de façon schématique, elles devraient payer un tiers de leur TH.

En 2018, elles devraient acquitter les deux tiers de leur TH, laquelle serait minorée par le dégrèvement de 30 % prévu par l’article 3 du présent projet de loi de finances. En effet, on peut supposer que, dans la très grande majorité des cas, les personnes concernées seraient éligibles à ce dégrèvement.

En 2019, elles devraient payer les deux tiers de leur TH, laquelle serait dégrevée à hauteur de 65 %. Enfin, en 2020, elles devraient s’acquitter, dans le cadre du mécanisme de sortie en sifflet, de la totalité de leur TH, mais bénéficieraient du dégrèvement de 100 %.

L’on retrouverait un processus similaire pour les personnes entrant dans le mécanisme de sortie en sifflet en 2016 et en 2017, avec l’application combinée de la réduction de deux tiers ou d’un tiers de la TH, et du dégrèvement prévu par l’article 3 du présent projet de loi de finances.

Le tableau ci-après présente de façon simplifiée l’évolution de la situation des redevables se trouvant dans le champ du mécanisme de sortie en sifflet :

ÉVOLUTION DE LA SITUATION DES REDEVABLES BÉNÉFICIANT
DU MÉCANISME DE SORTIE EN SIFFLET AVANT ADOPTION
DE L’AMENDEMENT DU GOUVERNEMENT

Entrants

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Entrants dans le mécanisme du sifflet en 2015

Maintien exonération

Maintien exonération

1/3 de TH

2/3 de TH + dégrèvement de 30 %

Totalité de la TH + dégrèvement de 65 %

Totalité de la TH + dégrèvement de 100 %

Entrants dans le mécanisme du sifflet en 2016

 

Maintien exonération

Maintien exonération

1/3 de TH + dégrèvement de 30 %

2/3 de TH + dégrèvement de 65 %

Totalité de la TH + dégrèvement de 100 %

Entrants dans le mécanisme du sifflet en 2017

   

Maintien

exonération

Maintien

exonération

1/3 de TH + dégrèvement de 65 %

2/3 de TH + dégrèvement de 100 %

Entrants dans le mécanisme du sifflet en 2018

     

Maintien

exonération

Maintien

exonération

1/3 de TH +

dégrèvement de 100 %

b. Le dispositif proposé par le présent article

Le présent article vise à faire bénéficier les personnes qui ont perdu le bénéfice de leur exonération de TH et sont entrées dans le mécanisme de sortie en sifflet en 2015, 2016 ou 2017, d’un maintien de leur exonération en 2017, 2018 et 2019, jusqu’à l’application du dégrèvement de 100 % en 2020 pour l’ensemble des contribuables dont le RFR est inférieur aux seuils prévus par l’article 3.

Pour ce faire, le présent article comporte deux volets.

D’une part, les redevables qui devraient s’acquitter en 2017 d’un tiers de leur TH et de la totalité de leur CAP, alors qu’ils entrent dans la troisième année du mécanisme de sortie en sifflet prévue par le 2° du I bis de l’article 1414, sont exonérés de TH (A du I) et de CAP (B du I). Cette exonération est d’ores et déjà appliquée par les services de l’administration fiscale, puisqu’elle concerne la TH acquittée au titre de 2017.

D’autre part, les redevables qui relèvent des troisième et quatrième années du mécanisme de sortie en sifflet, en application du 2° du I bis de l’article 1414, ou qui ont bénéficié du A du présent article, bénéficient d’un dégrèvement de 100 % de leur TH en 2018 et en 2019, au lieu du dégrèvement prévu par l’article 1414 C à hauteur de 30 % en 2018 et de 65 % en 2019 (C du I).

ÉVOLUTION DE LA SITUATION DES REDEVABLES BÉNÉFICIANT
DU MÉCANISME DE SORTIE EN SIFFLET APRÈS ADOPTION
DE L’AMENDEMENT DU GOUVERNEMENT

Entrants

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Entrants dans le mécanisme du sifflet en 2015

Maintien exonération

Maintien exonération

Maintien exonération

2/3 de TH + dégrèvement de 100 %

Totalité de la TH + dégrèvement de 100 %

Totalité de la TH+ dégrèvement de 100 %

Entrants dans le mécanisme du sifflet en 2016

 

Maintien

exonération

Maintien

exonération

1/3 de TH + dégrèvement de 100 %

2/3 de TH+ dégrèvement de 100 %

Totalité de la TH +dégrèvement de 100 %

Entrants dans le mécanisme du sifflet en 2017

   

Maintien

exonération

Maintien

exonération

1/3 de TH + dégrèvement de 100 %

2/3 de TH+ dégrèvement de 100 %

Entrants dans le mécanisme du sifflet en 2018

     

Maintien

exonération

Maintien

exonération

1/3 de TH+

dégrèvement de 100 %

Note de lecture : L’application du dégrèvement au taux de 100 % dès 2018 est subordonnée au respect par les redevables des plafonds de RFR prévus à l’article 3 du présent projet de loi à savoir 27 000 euros pour une personne seule et 43 000 euros pour un couple.

Ainsi, par exemple, un redevable qui perd le bénéfice de l’exonération de TH en 2016 et bénéficie de la sortie en sifflet devrait s’acquitter d’un tiers de TH en 2018, réduite du dégrèvement de 30 % ; en application du présent article, il bénéficierait d’un dégrèvement de 100 % sur le tiers de TH qu’il doit acquitter.

En pratique, et sous réserve des hausses de taux ou de baisse des abattements décidés par les collectivités territoriales, cela devrait se traduire par l’absence de paiement de la TH par ces redevables en 2018 et en 2019.

2. L’impact de la mesure

● Selon les chiffres transmis par la direction de la législation fiscale au rapporteur général de la commission des finances du Sénat, qui figurent dans son rapport sur la première partie du projet de loi de finances, le nombre de bénéficiaires de la mesure se répartirait comme suit :

– en 2017, 363 000 bénéficiaires, dont 223 000 ont bénéficié du maintien de l’exonération pendant deux ans en 2015 et 2016, conformément aux dispositions de l’article 75 précité, et 140 000 ont bénéficié du maintien de l’exonération pendant trois ans entre 2014 et 2016, conformément aux dispositions de l’article 28 précité. Ces 140 000 bénéficiaires se trouvent dans le champ de la clause de grand-père mais leur RFR dépasse les seuils majorés prévus par le I bis de l’article 1417 ;

– en 2018, 656 000 bénéficiaires, dont 363 000 auront bénéficié de la mesure en 2017 et 293 000 auraient dû s’acquitter d’un tiers de TH en 2018, minoré du dégrèvement de 30 % ;

– en 2019, 949 000 bénéficiaires, dont 656 000 auront bénéficié de la mesure en 2018 et 293 000 auraient dû s’acquitter d’un tiers de TH en 2019, minoré du dégrèvement de 65 %.

● Le coût de la mesure est évalué à 130 millions d’euros en 2017, dont 80 millions d’euros au titre de l’exonération de TH et 50 millions d’euros au titre de l’exonération de CAP. Il devrait atteindre 166 millions d’euros en 2018 et 161 millions d’euros en 2019.

Pour l’année 2017, le présent article prévoit un mécanisme d’exonération de TH, qui est compensé aux collectivités territoriales par l’État par l’intermédiaire du prélèvement sur recettes (PSR) de l’État, intitulé « compensations d’exonérations relatives à la fiscalité locale ». En application de l’article 21 de la loi de finances pour 1992 (23), le montant de cette compensation est égal à la base de l’année précédant celle de versement, multipliée par le taux applicable en 1991. Une partie de l’exonération se trouve donc mécaniquement à la charge des collectivités territoriales : sur les 84 millions d’euros au titre de l’exonération de 2017 pris en charge par les collectivités, 60 millions d’euros devraient donner lieu à compensation par l’État en 2018. En revanche, le dégrèvement de 100 % prévu pour les années 2018 et 2019 est entièrement financé par l’État.

Le tableau ci-après présente les coûts associés à la mesure :

ÉVOLUTION ET RÉPARTITION DU COÛT DU DISPOSITIF PROPOSÉ

(en millions d’euros)

Impôt

Collectivité

2017

2018

2019

Taxe d’habitation

État

– 4

226

161

Collectivités territoriales

84

– 60

0

Total

84

166

161

Contribution à l’audiovisuel public

État

50

0

0

Total

130

166

161

Source : commission des finances du Sénat, sur la base des données de la direction de la législation fiscale.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a adopté un amendement de suppression de cet article, déposé par la commission des finances et ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement. La suppression de cet article s’inscrit dans la logique de la suppression de l’article 3 du présent projet de loi de finances (voir supra) ; le présent article ayant vocation à assurer une transition entre le mécanisme de sortie en sifflet et le dégrèvement de 100 % à horizon de 2020 prévu par l’article 3, la suppression de ce dernier par le Sénat privait de pertinence le présent article.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Corrélativement au rétablissement de l’article 3 proposé supra, le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

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Article 3 quater (nouveau)
Encadrement de la redevance due par les stations de ski implantées
sur les bois et les forêts de l’État

Les stations de ski implantées sur les bois et les forêts de l’État sont assujetties au paiement de redevances en contrepartie de l’utilisation ou de l’occupation de ce domaine, par les actes unilatéraux ou contractuels autorisant cette utilisation ou cette occupation.

Les bois et forêts des personnes publiques relevant du régime forestier font partie du domaine privé de l’État, conformément à l’article L. 2212-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP).

Les biens du domaine privé de l’État peuvent être mis à la disposition d’une activité d’intérêt général ou d’un service public qui dépend d’une autre personne publique. Cette affectation externe peut être prononcée soit de manière unilatérale, soit sur la base d’une convention d’occupation du domaine privé. L’acte portant affectation en fixe les conditions : le type d’utilisation, la durée et le régime financier de l’utilisation. Les opérations de mise à disposition ou de location ne peuvent être réalisées ni à titre gratuit, ni à un prix inférieur à la valeur locative (article L. 2222-6 du CGPPP).

Créé par la loi du 23 décembre 1964 de finances rectificative pour 1964 (24), l’Office national des forêts (ONF) est le gestionnaire unique des forêts publiques, permettant la mise en œuvre du régime forestier sur l’ensemble du territoire national. L’ONF est un établissement public à caractère industriel et commercial.

Le contrat d’objectifs et de performance 2016–2020 (COP) de l’ONF, signé en mars 2016, permet de consolider son équilibre financier sur cinq ans. Le financement des missions de l’ONF s’établit comme suit.

La gestion des forêts domaniales (programmation et mise en œuvre des récoltes, vente des bois, travaux, surveillance générale et gestion de la chasse et des concessions, accueil du public) est financée par le produit des ventes de bois et celui de la chasse et des concessions. Les missions d’intérêt général (prévention des risques, protection de la biodiversité) sont financées à coût complet dans le cadre de conventions nationales par le ministère de l’agriculture et de l’alimentation et par le ministère de la transition écologique et solidaire.

La gestion des forêts des collectivités est financée à 18 % par les frais de garderie payés par les collectivités, soit 12 % des produits issus des forêts de l’année N – 1 (10 % en zone de montagne). Les 82 % restants sont pris en charge par l’État, par le biais du versement compensateur. L’ONF peut également assurer, par conventions, la mise en œuvre des travaux patrimoniaux pour les collectivités.

Les activités conventionnelles regroupent les services, les travaux et les prestations intellectuelles effectués pour les communes forestières, les collectivités territoriales et des clients tels que la SNCF ou la SNCF Réseau.

BUDGET PRÉVISIONNEL 2017 DE L’ONF

Charges

En millions d’euros

en %

Produits

En millions d’euros

en %

Personnel

474

53,9

Subventions de l’État

182,3

21

dont versement compensateur

140,4

 

Fonctionnement

399,4

46,1

dont missions d’intérêt général nationales

29,4

 

dont subvention d’équilibre

12,5

 

Frais de garderie + taxe de 2 euros à l’hectare payés par les collectivités

30,5

3,5

Ventes de bois

268

31

Chasses et concessions

66,8

7,7

Conventionnel et autres contributions, y compris les travaux patrimoniaux payés par les collectivités.

317,8

36,7

Total charges

865,4

100

Total produits

865,4

100

Source : ministère de l’agriculture et de l’alimentation.

Conformément aux recommandations de la Cour des comptes et aux engagements pris par le Gouvernement, l’ONF doit maîtriser son endettement, limitant son recours aux financements bancaires et réduisant ses frais de fonctionnement courant. En contrepartie, l’État et les communes forestières s’engagent sur un ensemble de financements sur la durée du contrat.

L’ONF dénombre soixante-huit contrats d’occupations liés à des pistes de ski ou des remontées mécaniques pour 12 000 dossiers d’occupations actuellement inscrits dans ses bases de données. Le montant de redevance prévu par ces contrats s’élève au total à 265 000 euros, ce qui correspond à 1 % du périmètre financier de l’activité de gestion des occupations (24,6 millions d’euros en 2016). Plus de la moitié du montant total de cette redevance est prévu par six contrats seulement, pour les forêts de Font-Romeu, Ax-les-Thermes, Gérardmer, Megève, l’Ayré et le Lisey et Barrès.

Près de trente contrats (44 %) d’occupation restent gracieux pour des raisons historiques. En 2031, tous ces contrats auront été renouvelés avec des conditions non gracieuses. Sur les trente-deux contrats restant, la moyenne de la redevance voisine 4 300 euros/an. En 2028, tous ces contrats nécessiteront de nouvelles autorisations.

Il n’existe pas de grille de prix au niveau national, du fait de l’hétérogénéité des installations et des domaines considérés. Les contrats sont négociés localement en fonction du coût et des pertes pour l’ONF (frais de gestion, perte de recette bois, etc.), du bénéfice pour l’opérateur lorsque l’activité commerciale est avérée et du risque financier porté par l’ONF (impayé, non reboisement…).

B. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a adopté un amendement de M. Alain Bertrand (RDSE), suivant l’avis favorable de la commission des finances et malgré l’avis défavorable du Gouvernement, visant à encadrer le montant des redevances dues par les stations de ski implantées sur les bois et les forêts de l’État, de sorte qu’elles ne puissent dépasser un pourcentage du chiffre d’affaires de la station de ski.

À cette fin, le présent article complète, au sein du code général des propriétés publiques, la section consacrée à la mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous-exploitées, au sein du titre II du livre II, relatif à l’utilisation du domaine privé (alinéa 1), en y insérant un nouvel article.

Selon cet article, les actes, contrats et conventions qui ont pour objet l’utilisation ou l’occupation par une station de ski des bois et des forêts de l’État ou sur lesquels l’État a des droits de propriété indivis ne peuvent prévoir le paiement d’une redevance supérieure à un pourcentage du chiffre d’affaires de cette station, fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de la forêt et du tourisme.

Le Gouvernement a donné un avis défavorable à l’amendement, ne souhaitant pas réduire la contribution des redevances au budget de l’ONF, dans un contexte marqué par les difficultés de la filière bois.

Cette proposition avait déjà été adoptée par le Sénat lors de l’examen en première lecture du projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, le 13 décembre 2016. Le Gouvernement précédent avait alors donné un avis défavorable, considérant qu’une telle mesure relevait de la loi de finances et pour ne pas porter atteinte aux recettes de l’État. Cet article avait été supprimé en commission mixte paritaire. Mme Bernadette Laclais, rapporteure pour l’Assemblée nationale, indiquait qu’il souffrait d’un manque d’évaluation, le coût financier pour l’État de cette disposition n’était pas connu.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Sur le fond, l’amendement paraît mesuré. Il pose le principe d’un plafonnement de la redevance en pourcentage du chiffre d’affaires de la station et laisse une grande marge de manœuvre au pouvoir réglementaire, puisque ce pourcentage n’est pas encadré. Il suffirait que le Gouvernement le fixe au ratio appliqué dans la station la plus contributrice pour que la perte de recettes ne soit pas caractérisée.

Toutefois, le plafonnement en fonction du chiffre d’affaires n’est pas généralisé à l’ensemble des redevances d’occupation du domaine privé. Le présent article ne prévoit aucun critère relatif aux caractéristiques de l’emprise de la station de ski sur le domaine forestier.

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 4
Aménagement de l’assiette du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux services de presse en ligne

Il est proposé, par le présent article, de clarifier les règles de ventilation de l’assiette du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux services de presse en ligne inclus dans une offre composite donnant accès à un réseau de communications électroniques, c’est-à-dire inclus dans une offre associant pour un prix forfaitaire la vente de plusieurs services ou produits relevant de taux de TVA différents. Il a été adopté sans modification par l’Assemblée nationale.

Un amendement du Gouvernement, présenté et adopté au Sénat, a complété le texte issu de l’Assemblée nationale : d’une part, en clarifiant le type d’offre composite concernée ainsi que les règles de ventilation applicables pour les différents taux de TVA et, d’autre part, en appliquant des règles de ventilation similaires pour les offres composites comprenant la distribution d’un service de télévision.

Le présent article établit une règle de ventilation de l’assiette de la TVA au taux réduit de 2,1 % pour les abonnements à un service de presse en ligne inclus dans un forfait mobile ou une offre dite « triple play », en limitant l’assiette du taux super-réduit de TVA au seul coût réel d’acquisition des services de presse en ligne ou d’une version numérisée d’une publication de presse auprès des éditeurs de presse. Ainsi, lorsque les prestations de presse en ligne sont comprises dans une offre qui comporte, pour un prix forfaitaire, l’accès à un réseau de communications électroniques (internet ou téléphone), le taux réduit de TVA n’est applicable qu’à la seule part de l’abonnement égale aux sommes payées par le fournisseur de service, par usager, pour l’acquisition des prestations. Il s’agit ainsi de ne prendre en compte dans l’assiette de la TVA pour le taux réduit uniquement la part de l’abonnement correspondant aux sommes facturées au fournisseur d’accès par les éditeurs de presse lorsqu’un abonné décide, par le biais d’une l’application mobile ou du site internet, d’accéder à une publication numérique de presse en ligne. Aux sommes payées pour l’acquisition des prestations de services de presse en ligne doivent toutefois être soustraits les frais de mise à disposition du public acquittés par les éditeurs de presse au fournisseur de service.

Il est également précisé que le taux réduit s’applique non seulement aux services de presse en ligne, mais également aux versions numérisées d’une publication de presse. La disposition vise ainsi la lecture, sur un support électronique, d’une version numérisée d’une publication de presse initialement imprimée sur papier. La disposition permet d’éviter de soumettre au taux normal les versions numérisées de presse imprimée, alors que les versions papiers de la presse imprimée et les services de presse en ligne sont soumis au taux de 2,1 %.

L’intervention du législateur répond à la nécessité de sécuriser juridiquement les fournisseurs d’accès à un réseau de communications électroniques souhaitant développer de telles offres en précisant le cadre juridique pour la ventilation de l’assiette du taux de TVA réduit de 2,1 % applicable aux services de presse en ligne inclus dans ces offres. Il permet aussi de préserver des règles de saines concurrences qui ne se fassent pas au détriment de la dépense fiscale de l’État et du soutien public au secteur de la presse en ligne.

L’Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Lors de l’examen de l’article au Sénat, un amendement du Gouvernement (25), qui a reçu un avis de sagesse de la commission des finances, a complété substantiellement le dispositif.

A. UNE MODIFICATION DES OFFRES COMPOSITES CONCERNÉES
ET DES RÈGLES DE VENTILATION DE L’ASSIETTE DU TAUX RÉDUIT DE TVA

L’amendement du Gouvernement vient, en premier lieu, préciser les offres composites concernées par le présent article. Il était initialement prévu d’appliquer la règle de ventilation uniquement lorsque des prestations de services de presse en ligne étaient comprises dans une offre composite comprenant l’accès à un réseau de communications électroniques au sens de l’article L. 32 du code des postes et des communications électroniques. Ce dernier dispose qu’il faut entendre « par réseau de communications électroniques toute installation ou tout ensemble d’installations de transport ou de diffusion ainsi que, le cas échéant, les autres moyens assurant l’acheminement de communications électroniques, notamment ceux de commutation et de routage ».

Il est désormais prévu que la règle de ventilation de l’assiette s’applique également lorsque des prestations de services de presse en ligne sont comprises dans une offre composite comprenant la fourniture d’un service de télévision au sens de l’article 2 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, c’est-à-dire « tout service de communication au public par voie électronique destiné à être reçu simultanément par l’ensemble du public ou par une catégorie de public et dont le programme principal est composé d’une suite ordonnée d’émissions comportant des images et des sons » (26), ou encore un accès à un équipement terminal au sens de l’article L. 32 susmentionné, c’est-à-dire un « équipement destiné à être connecté directement ou indirectement à un point de terminaison d’un réseau en vue de la transmission, du traitement ou de la réception d’informations ».

L’amendement du Gouvernement modifie également les règles de répartition de l’assiette pour l’application du taux réduit de TVA dans le cadre de telles offres composites en distinguant désormais deux cas distincts :

– soit le taux réduit de TVA est applicable au supplément de prix payé par le client par rapport à une offre identique commercialisée dans des conditions comparables mais ne comprenant pas tout ou partie de ces mêmes prestations de services de presse en ligne ;

– soit, à défaut de l’existence d’une telle offre identique, le taux réduit est applicable aux sommes payées par le client pour l’acquisition des prestations de presse en ligne, nettes des frais de mise à disposition du public acquittés par les éditeurs de presse au fournisseur de service, dans la limite le cas échéant du prix auquel ces prestations sont commercialisées par ailleurs par le fournisseur.

B. UNE EXTENSION DES RÈGLES DE VENTILATION D’ASSIETTE
DES DIFFÉRENTS TAUX DE TVA AUX OFFRES COMPOSITES COMPRENANT UN SERVICE DE TÉLÉVISION

Le législateur a imposé une règle de répartition spécifique pour les offres composites comprenant des services de télévision. L’article 26 de la loi de finances pour 2011 (27) a modifié l’article 279 du CGI, qui dispose que les abonnements à des services de télévision souscrits par les usagers bénéficient d’un taux de TVA de 10 %. Toutefois, le taux de 20 % est applicable à l’ensemble de la base imposable lorsque la distribution de services de télévision est comprise dans une offre unique qui comporte pour un prix forfaitaire l’accès à un réseau de communications électroniques, à l’instar des offres composites dites « triple play » groupant accès à internet, téléphonie et services de télévision.

L’amendement du Gouvernement met un terme à cette règle en prévoyant désormais l’application d’une règle de ventilation de l’assiette similaire à celle appliquée pour les prestations de distribution de services de presse en ligne comprise dans une offre composite. Désormais, il est proposé pour les prestations de distribution de services de télévision inclus dans une offre composite de ventiler l’assiette des taux de TVA en distinguant deux cas distincts :

– soit le taux réduit de TVA est applicable au supplément de prix payé par le client par rapport à une offre identique commercialisée dans des conditions comparables mais ne comprenant pas tout ou partie de ces mêmes prestations de distribution de service de télévision ;

– soit, à défaut de l’existence d’une telle offre identique, le taux réduit est applicable aux sommes payées par le client pour l’acquisition des droits de distribution des services de télévision, dans la limite, le cas échéant, du prix auquel ces prestations sont commercialisées par ailleurs par le fournisseur.

Il est ainsi mis un terme à la situation actuelle où une offre composite comprenant un service de télévision se voit appliquer un taux de TVA de 20 %. La mise en œuvre de cette nouvelle règle de ventilation est prévue pour le 1er juin 2018.

Par souci de cohérence, un sous-amendement parlementaire à l’amendement du Gouvernement (28), présenté par M. Roger Karoutchi (LR) et avec un avis de sagesse de la commission et favorable du Gouvernement, a aligné la date d’entrée en vigueur de la réforme des règles de ventilation de l’assiette des taux de TVA pour les offres composites comprenant un service de presse en ligne sur celles comprenant un service de télévision, soit le 1er juin 2018 au lieu initialement du 1er janvier 2018.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Les modifications apportées par le Gouvernement permettent de compléter utilement les dispositions adoptées à l’Assemblée nationale, en particulier celles relatives à la clarification des offres composites concernées et aux règles de ventilation de l’assiette des différents taux de TVA.

Le Rapporteur général s’interroge toutefois sur l’extension des règles de ventilation aux offres composites comprenant un service de télévision, sans précisions sur le coût financier de la mesure ni sur les raisons économiques ou juridiques justifiant une telle modification. La solution proposée par le Gouvernement aurait pu faire l’objet d’une évaluation préalable dans le cadre de la présentation du présent projet de loi de finances.

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 6 bis A (nouveau)
Extension du régime d’exonération de CFE et de CVAE
à toutes les librairies de taille petite et intermédiaire

L’article 1464 I du CGI prévoit une exonération permanente de CFE, sur délibération de portée générale prise dans les conditions définies à l’article 1639 A bis du CGI par les communes et leurs EPCI à fiscalité propre, en faveur des établissements réalisant une activité de vente de livres neufs au détail qui disposent au 1er janvier de l’année d’imposition du label de librairie indépendante de référence. Facultative, cette exonération n’est pas compensée par l’État aux communes et EPCI.

Pour bénéficier de l’exonération prévue à l’article 1464 I du CGI, l’établissement doit être exploité par une entreprise répondant simultanément, au cours de la période de référence, aux conditions suivantes :

– être une petite et moyenne entreprise (PME) au sens du droit européen, c’est-à-dire une entreprise employant moins de 250 personnes, qui a, soit réalisé un chiffre d’affaires inférieur à 50 millions d’euros, soit un total de bilan inférieur à 43 millions d’euros ;

– avoir un capital détenu de manière continue à 50 % au moins par des personnes physiques, ou par une PME non liée à une autre entreprise par un contrat de franchise et dont le capital est détenu à hauteur de 50 % au moins par des personnes physiques ;

– ne pas être liée à une autre entreprise par un contrat de franchise.

Toutefois, il n’est pas tenu compte des contrats de franchise se rapportant aux activités autres que celles de vente de livres neufs.

Le label de librairie indépendante de référence est délivré par l’autorité administrative aux établissements qui réalisent une activité principale de vente de livres neufs, relèvent d’une entreprise remplissant les conditions mentionnées ci-dessus et, simultanément :

– disposent de locaux ouverts à tout public ;

– proposent un service de qualité reposant notamment sur une offre diversifiée de titres, la présence d’un personnel affecté à la vente de livres en nombre suffisant et des actions régulières d’animation culturelle.

Les conditions d’octroi du label sont précisées par le décret du 23 août 2011 relatif au label de librairie indépendante de référence (29).

L’exonération s’applique à l’ensemble des activités de l’établissement, et non pas à la seule activité de vente de livres neufs au détail, dès lors que cet établissement remplit toutes les conditions requises.

Les allégements d’impôts dont sont susceptibles de bénéficier les entreprises en application de l’article 1464 I du CGI sont subordonnés au respect du règlement de la Commission européenne du 18 décembre 2013 relatif aux aides de minimis (30).

L’exonération porte sur la totalité des bases d’imposition à la CFE de l’établissement éligible à l’exonération et de la part revenant à chaque commune ou EPCI ayant délibéré. Les bases exonérées s’entendent après application de toute réduction ou abattement.

L’exonération ne s’applique qu’à la CFE proprement dite et à la taxe spéciale d’équipement. Elle ne concerne ni la taxe pour frais de chambres de commerce et d’industrie, ni la taxe pour frais de chambres des métiers et de l’artisanat.

Conformément à l’article 1586 ter du CGI, l’exonération de CFE entraîne, pour les communes ou les EPCI, l’application automatique de l’exonération correspondante en matière de CVAE. Les départements et les régions doivent, quant à eux, prendre une délibération pour exonérer la part de CVAE qui leur revient, quelle que soit la décision prise par la commune ou l’EPCI.

Pour bénéficier de l’exonération, les contribuables déclarent, dans les délais fixés à l’article 1477 du CGI, les éléments entrant dans le champ d’application de l’exonération.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE SÉNAT

1. L’extension aux librairies de taille intermédiaire

Le 1° du I du présent article (alinéa 2) étend le champ de l’exonération aux établissements qui réalisent une activité de vente de livres au détail et à terme, que les livres soient neufs ou d’occasion.

Le 2° du I du présent article (alinéas 3 à 5) supprime le renvoi aux critères de définition de la PME au sens européen et prévoit deux critères de substitution : un chiffre d’affaires annuel de 200 millions d’euros au maximum, réalisé au moins à 50 % avec la vente de livres, compte non tenu des reventes à des détaillants.

Les deux modifications proposées entreraient en vigueur au 1er janvier 2018, permettant aux librairies de bénéficier de l’exonération dès le prochain exercice fiscal (II du présent article, alinéa 7).

2. La suppression du plafond prévu pour les aides de minimis

Le 3° du I du présent article (alinéa 6) propose de supprimer la référence au règlement (UE) du 18 décembre 2013 précité, relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis.

L’application de ce règlement aux librairies limite en effet les aides dont elles peuvent bénéficier à 200 000 euros sur une période de trois exercices fiscaux. Ce montant, qui contraint fortement le développement des librairies de proximité, n’est pas pertinent pour un certain nombre d’entre elles. Il ne constitue pas une aide suffisante au regard de la dégradation de leur environnement qui menace leur pérennité. À l’inverse, sa suppression permettra aux librairies concernées de bénéficier d’une aide significative et plus adaptée à l’évolution du marché du livre.

Le délai prévu par le III du présent article (alinéa 8) pour l’entrée en vigueur de cette modification, au 1er janvier 2019, permettra de soumettre le régime d’aide à la Commission européenne et de recueillir son approbation.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Faute d’une évaluation précise des conséquences de cet article, le Rapporteur général vous propose de supprimer cet article.

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Article 6 ter A (nouveau)
Relèvement de 5,5 % à 10 % du taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux opérations immobilières dans le secteur du logement social

Cet article, inséré par le Sénat, vise à proposer une solution alternative à la hausse des cotisations des bailleurs sociaux versées au Fonds national des aides à la pierre (FNAP), via la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), pour un montant de 700 millions d’euros, hausse inscrite en première lecture par l’Assemblée nationale à l’article 52 en seconde partie du présent projet de loi de finances. Il prévoit ainsi de relever de 5,5 % à 10 % du taux de TVA applicable aux opérations immobilières dans le secteur du logement social.

L’Assemblée nationale n’a pas adopté de mesures spécifiques concernant la hausse de la TVA applicable aux opérations immobilières dans le secteur du logement social. Elle a, en revanche, adopté, à l’article 52, en seconde partie du présent projet de loi de finances, un dispositif de réduction du loyer des bailleurs sociaux – la RLS – et la diminution concomitante de l’aide personnalisée au logement (APL) pour les locataires concernés.

Ainsi, l’article 52, dans sa rédaction adoptée par l’Assemblée nationale, dispose, en premier lieu, la mise en place d’une réduction de loyer de solidarité (RLS) mise en œuvre sur trois ans.

La RLS doit être appliquée par tous les organismes du logement social, à savoir les offices publics de l’habitat, les sociétés anonymes d’habitation à loyer modéré (HLM), les sociétés anonymes coopératives de production et les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif d’HLM, et les fondations d’HLM. Elle ne vise toutefois pas tous les bénéficiaires des APL et s’applique uniquement « aux locataires dont les ressources sont inférieures à un plafond fonction de la composition du foyer et de la zone géographique ».

Les locataires qui bénéficient d’une RLS verront en contrepartie leur APL diminuer dans une fourchette comprise entre 90 % et 98 % de la RLS. La distinction entre la réduction de loyer et la diminution des aides, légèrement inférieure, permet aux allocataires de l’APL de bénéficier de la différence, soit de quelques euros de réduction de loyer.

Toutefois, face à l’opposition du secteur et dans le cadre d’une concertation avec les principales fédérations de bailleurs sociaux, un amendement a été présenté par le Gouvernement et adopté par l’Assemblée nationale, afin « de créer les conditions de la mise en œuvre de cette réduction de loyer par les bailleurs sociaux » (31). L’amendement modifie l’article 52, afin de permettre une hausse progressive sur trois ans de la RSL (à savoir 800 millions d’euros en 2018, 1,2 milliard en 2019 et 1,5 milliard à compter de 2020). En contrepartie, le nouvel article 52 prévoit la possibilité d’augmenter de 2,5 % à 8 % la cotisation prélevée par la CGLLS, contre 3,5 % initialement, afin d’en affecter une fraction au FNAP et de garantir ainsi, dès 2018, 1,5 milliard d’euros d’économies. Il est rappelé que le taux de la cotisation, qui ne pourra donc excéder 8 %, est fixé par arrêté des ministres chargés du logement, de l’économie et des finances.

En conséquence, la RLS sera limitée à 800 millions d’euros en 2018 au lieu de 1,5 milliard, puis passera à 1,2 milliard d’euros en 2019 et à 1,5 milliard d’euros à l’horizon 2020.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le Gouvernement a toutefois annoncé, lors du centième congrès de l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité (AMF), privilégier une alternative. Celle-ci consisterait, conformément à la demande des bailleurs sociaux, à compenser la perte de recettes entraînée par cet étalement sur trois ans de la RLS par une hausse de la TVA de 5,5 % à 10 % sur la construction et la rénovation de logements sociaux, en lieu et place de l’augmentation des cotisations des bailleurs sociaux versées à la CGLLS, augmentation adoptée à l’Assemblée nationale.

Lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances au Sénat, deux amendements identiques portant article additionnel présentés respectivement par M. Philippe Dallier (LR) et M. Hervé Marseille (Union centriste - UC) (32), avec un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement, ont été adoptés et proposent de mettre en œuvre cette annonce gouvernementale en relevant de 5,5 % à 10 % le taux de TVA applicable aux opérations immobilières dans le secteur du logement social.

1. L’état du droit

Les livraisons d’immeubles relèvent du taux normal, à l’exception de certaines livraisons réalisées dans le cadre du logement social qui bénéficient du taux réduit de 5,5 % et des livraisons de certains logements locatifs du secteur intermédiaire qui bénéficient, sous certaines conditions, du taux intermédiaire de 10 %.

L’article 278 sexies du CGI énumère l’ensemble des opérations immobilières réalisées dans le secteur du logement social qui sont éligibles au taux réduit de 5,5 %, à savoir :

– les livraisons de terrains à bâtir consenties aux organismes d’HLM ou aux opérateurs bénéficiaires d’un prêt de l’État pour la construction de logements sociaux à usage locatif ;

– les livraisons de logements sociaux neufs à usage locatif, lorsque l’acquisition est financée au moyen d’un prêt de l’État ou d’une subvention de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ;

– le premier apport de logements sociaux à usage locatif dont la construction a fait l’objet d’une livraison à soi-même (LASM) au taux réduit, réalisée dans les cinq ans de l’achèvement de la construction, au profit d’un organisme HLM ;

– les livraisons de logements destinés à être occupés par des titulaires de contrats de location-accession qui font l’objet d’une convention et d’une décision d’agrément prise par le représentant de l’État dans le département ;

– les livraisons de logements aux structures d’hébergement temporaire ou d’urgence destinées à toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence ;

– les livraisons de logements sociaux à usage locatif à l’Association foncière logement (AFL) dont l’objet est de réaliser des programmes de logements, locatifs ou en accession à la propriété, contribuant à la mixité sociale des villes et des quartiers, mais aussi de contribuer par transfert d’actifs au financement des régimes de retraite complémentaire obligatoires des salariés du secteur privé ;

– les livraisons de logements à usage locatif à l’AFL ou à des sociétés civiles immobilières dont cette association détient la majorité des parts lorsque ces logements sont destinés à être occupés par des ménages respectant des conditions de ressources et sont situés soit dans des quartiers faisant l’objet d’une convention dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), soit entièrement situés à une distance de moins de 300 mètres de la limite de ces quartiers ;

– les livraisons de logements à usage locatif aux organismes réalisant des opérations dans le cadre du programme national de renouvellement urbain (PNRU), dont la réalisation était initialement prévue par l’AFL, lorsque ces logements sont destinés à être occupés par des ménages respectant des conditions de ressources ;

– les livraisons de locaux aux établissements qui accueillent des personnes handicapées ou des personnes atteintes de pathologies chroniques ainsi qu’aux locaux des établissements dédiés à l’hébergement des mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d’adaptation ;

– les cessions de droits immobiliers démembrés de logements sociaux neufs à usage locatif lorsque l’usufruitier bénéficie d’un prêt de l’État pour l’acquisition de logements sociaux à usage locatif ;

– les livraisons d’immeubles et les travaux réalisés en application d’un contrat unique de construction de logements dans le cadre d’une opération d’accession à la propriété à usage de résidence principale, lorsque ces logements sont destinés à être occupés par des ménages respectant des conditions de ressources et sont situés, soit dans des quartiers faisant l’objet d’une convention dans le cadre du PNRU, soit entièrement situés à une distance de moins de 300 mètres de la limite de ces quartiers ;

– les livraisons d’immeubles et les travaux réalisés en application d’un contrat unique de construction de logements dans le cadre d’une opération d’accession à la propriété à usage de résidence principale, lorsque ces logements sont destinés à être occupés par des ménages respectant des conditions de ressources et sont situés, soit dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ou entièrement situés à une distance de moins de 300 mètres de la limite de ces quartiers, soit dans des quartiers faisant l’objet d’une convention dans le cadre du NPNRU ou intégrés à un ensemble immobilier entièrement situé à moins de 500 mètres de la limite de ces quartiers et partiellement à moins de 300 mètres de cette même limite ;

– les apports des immeubles sociaux neufs faits par des organismes d’HLM aux sociétés civiles immobilières d’accession progressive à la propriété ;

– les livraisons de terrains à bâtir à un organisme de foncier solidaire en vue de la conclusion d’un bail réel solidaire (BRS), les livraisons de logements neufs à un organisme de foncier solidaire en vue de la conclusion d’un BRS, ainsi que les cessions des droits réels immobiliers attachés aux logements construits ou réhabilités dans le cadre d’un tel bail et destinés à la résidence principale des acquéreurs.

Le taux réduit de TVA s’applique également aux LASM d’immeubles dont l’acquisition aurait bénéficié du taux réduit de 5,5 %. Il s’applique également aux LASM pour les travaux :

– d’extension ou de remise à l’état neuf d’un immeuble pour certains types de logements sociaux ou de structures d’hébergement temporaire ou d’urgence ;

– de rénovation, d’amélioration, de transformation ou d’aménagement lorsque l’acquéreur bénéficie pour cette opération d’un prêt accordé pour la construction, l’acquisition ou l’amélioration de logements locatifs aidés ou d’une subvention de l’ANRU ;

– de rénovation portant sur certains types de logements sociaux, ayant pour objet de concourir directement à la réalisation d’économies d’énergie et de fluides, à l’accessibilité de l’immeuble et du logement et à l’adaptation du logement aux personnes en situation de handicap et aux personnes âgées, à la mise en conformité des locaux avec les normes relatives à un logement décent, à la protection de la population contre les risques sanitaires liés à une exposition à l’amiante ou au plomb, ou encore à la protection des locataires en matière de prévention et de lutte contre les incendies, de sécurité des ascenseurs, de sécurité des installations de gaz et d’électricité, de prévention des risques naturels, miniers et technologiques ou d’installation de dispositifs de retenue des personnes.

Lorsque les conditions d’application du taux réduit cessent d’être remplies dans un délai de quinze ans (ramené à dix ans dans certains cas), un complément de TVA (égal à la différence entre le taux normal et le taux réduit) doit en principe être versé, assorti de l’intérêt de retard (article 284 du CGI).

Les livraisons à soi-même (LASM) applicables aux opérations immobilières

L’article 257 du CGI soumet à la TVA les LASM de certains travaux de réhabilitation réalisés dans les logements sociaux et les structures d’hébergement temporaire ou d’urgence, ainsi que pour la livraison de ces logements.

Il s’agit de considérer, en l’absence de toute cession ou opération équivalente, que le redevable est censé, par une sorte de fiction purement fiscale, se livrer à lui-même certains biens ou services. Elle est destinée à permettre la déduction de la TVA d’amont supportée sur les dépenses de construction, et de placer l’ensemble des entreprises dans des conditions normales de concurrence en respectant le principe de neutralité fiscale qui s’attache à la TVA.

En particulier, une LASM vise à faire supporter une même charge de TVA entre l’assujetti qui fait fabriquer un bien et l’assujetti qui acquiert le même type de bien. Pour appréhender au mieux le dispositif, il paraît utile de raisonner à partir d’un exemple, que celui-ci reflète peu ou prou la réalité.

Considérons qu’un organisme décide de procéder à un investissement dans des logements sociaux neufs à usage locatif. Cet organisme peut soit décider d’acheter des logements sociaux neufs, soit de les construire.

Dans le cas où il achète le logement auprès d’un fournisseur, ce dernier délivre au bailleur social une facture sur laquelle sont notamment mentionnés le montant hors taxe, le montant de la TVA correspondante, et le taux appliqué. Sur la TVA facturée par le fournisseur, l’opérateur pourra exercer son droit à déduction.

Dans le cas où il construit lui-même le logement, l’opérateur utilise ses propres moyens pour construire le bien. Il s’agit d’opérations purement internes qui ne sont en principe pas soumises à la TVA, et l’opérateur échapperait à la rémanence de taxe susceptible d’être constatée dans la première hypothèse.

C’est la raison pour laquelle la loi prévoit, en cas de fabrication en interne, le recours à la LASM. Elle permet de remédier à cet inconvénient par une sorte de fiction fiscale, où l’opérateur devient à la fois le fournisseur et l’acquéreur du bien. En tant que fournisseur, il est redevable de la TVA exigible sur le prix de revient du bien. En tant qu’acquéreur, il peut exercer un droit de déduction dans les conditions de droit commun.

Ce procédé évite les distorsions de concurrence en plaçant sur un plan d’égalité l’ensemble des redevables, indépendamment des moyens auxquels ils ont recours pour disposer d’un bien affecté à leur exploitation (acquisition ou fabrication).

2. Le dispositif proposé

Il est proposé un relèvement de la TVA de 5,5 % à 10 % sur l’investissement des bailleurs sociaux en lieu et place de la hausse de la cotisation versée à la CGLLS et adoptée à l’Assemblée nationale à l’article 52 du présent projet de loi de finances.

La mesure ne pouvait néanmoins figurer à l’article 52, car une hausse de la TVA, à compter du 1er janvier 2018, est une disposition qui touche les ressources de l’État et affecte l’équilibre budgétaire de ce dernier : elle doit être placée à ce titre en première partie de la loi de finances (33).

Ce relèvement concerne la plupart des opérations actuellement prévues à l’article 278 sexies du CGI, en particulier :

– les livraisons de terrains à bâtir consenties aux organismes d’HLM ou aux opérateurs bénéficiaires d’un prêt de l’État pour la construction de logements sociaux à usage locatif ;

– les livraisons de logements sociaux neufs à usage locatif lorsque l’acquisition est financée au moyen d’un prêt de l’État ou d’une subvention de l’ANRU ;

– le premier apport de logements sociaux à usage locatif, dont la construction a fait l’objet d’une LASM au taux réduit, réalisée dans les cinq ans de l’achèvement de la construction, au profit d’un organisme HLM ;

– les livraisons de logements sociaux à usage locatif à l’AFL dont l’objet est de réaliser des programmes de logements, locatifs ou en accession à la propriété, contribuant à la mixité sociale des villes et des quartiers, mais aussi de contribuer par transfert d’actifs au financement des régimes de retraite complémentaire obligatoires des salariés du secteur privé ;

– les livraisons de logements à usage locatif à l’AFL ou à des sociétés civiles immobilières dont cette association détient la majorité des parts lorsque ces logements sont destinés à être occupés par des ménages respectant des conditions de ressources et sont situés soit dans des quartiers faisant l’objet d’une convention dans le cadre du NPNRU, soit entièrement situés à une distance de moins de 300 mètres de la limite de ces quartiers ;

– les livraisons de logements à usage locatif aux organismes réalisant des opérations dans le cadre du PNRU, dont la réalisation était initialement prévue par l’AFL, lorsque ces logements sont destinés à être occupés par des ménages respectant des conditions de ressources ;

– les cessions de droits immobiliers démembrés de logements sociaux neufs à usage locatif lorsque l’usufruitier bénéficie d’un prêt de l’État pour l’acquisition de logements sociaux à usage locatif.

La hausse de la TVA s’appliquera également aux LASM pour les travaux :

– de rénovation, d’amélioration, de transformation ou d’aménagement lorsque l’acquéreur bénéficie pour cette opération d’un prêt accordé pour la construction, l’acquisition ou l’amélioration de logements locatifs aidés ou d’une subvention de l’ANRU ;

– de rénovation portant sur certains types de logements sociaux, ayant pour objet de concourir directement à la réalisation d’économies d’énergie et de fluides, à l’accessibilité de l’immeuble et du logement et à l’adaptation du logement aux personnes en situation de handicap et aux personnes âgées, à la mise en conformité des locaux avec les normes relatives à un logement décent, à la protection de la population contre les risques sanitaires liés à une exposition à l’amiante ou au plomb, ou encore à la protection des locataires en matière de prévention et de lutte contre les incendies, de sécurité des ascenseurs, de sécurité des installations de gaz et d’électricité, de prévention des risques naturels, miniers et technologiques ou d’installation de dispositifs de retenue des personnes.

La hausse de la TVA ne s’appliquera en revanche pas pour :

– les livraisons de logements aux structures d’hébergement temporaire ou d’urgence destinées à toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence ;

– les livraisons de locaux aux établissements qui accueillent des personnes handicapées ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, ainsi qu’aux locaux des établissements dédiés à l’hébergement des mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d’adaptation ;

– les livraisons de logements destinés à être occupés par des titulaires de contrats de location-accession qui font l’objet d’une convention et d’une décision d’agrément prise par le représentant de l’État dans le département ;

– les livraisons d’immeubles et les travaux réalisés en application d’un contrat unique de construction de logements dans le cadre d’une opération d’accession à la propriété à usage de résidence principale, lorsque ces logements sont destinés à être occupés par des ménages respectant des conditions de ressources et sont situés, soit dans des quartiers faisant l’objet d’une convention dans le cadre du PNRU, soit entièrement situés à une distance de moins de 300 mètres de la limite de ces quartiers ;

– les livraisons d’immeubles et les travaux réalisés en application d’un contrat unique de construction de logements dans le cadre d’une opération d’accession à la propriété à usage de résidence principale, lorsque ces logements sont destinés à être occupés par des ménages respectant des conditions de ressources et sont situés, soit dans les QPV ou entièrement situés à une distance de moins de 300 mètres de la limite de ces quartiers, soit dans des quartiers faisant l’objet d’une convention dans le cadre du NPNRU ou intégrés à un ensemble immobilier entièrement situé à moins de 500 mètres de la limite de ces quartiers et partiellement à moins de 300 mètres de cette même limite ;

– les apports des immeubles sociaux neufs faits par des organismes d’HLM aux sociétés civiles immobilières d’accession progressive à la propriété ;

– les livraisons de terrains à bâtir à un organisme de foncier solidaire en vue de la conclusion d’un BRS, les livraisons de logements neufs à un organisme de foncier solidaire en vue de la conclusion d’un BRS ainsi que les cessions des droits réels immobiliers attachés aux logements construits ou réhabilités dans le cadre d’un tel bail et destinés à la résidence principale des acquéreurs.

Les travaux de rénovation énergétique éligibles au crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) restent soumis au taux de TVA à 5,5 %, dispositif applicable pour l’ensemble des logements (article 278-0 ter du CGI).

Le présent article prévoit en plus du relèvement du taux de TVA que les délais de paiement de la TVA pour les LASM d’immeubles neufs soient raccourcis de deux ans à trois mois afin de permettre à l’État d’obtenir le rendement nécessaire dès 2018. La mesure ne s’appliquerait pas pour les livraisons de logements aux structures d’hébergement temporaire ou d’urgence ainsi qu’aux livraisons de locaux aux établissements qui accueillent des personnes handicapées ou des personnes atteintes de pathologies chroniques.

La mesure doit entrer en vigueur pour l’ensemble des opérations dont le fait générateur intervient à compter du 1er janvier 2018, sans aucune mesure transitoire pour les acteurs économiques ayant déjà engagé des opérations de construction ou de rénovation éligibles au taux réduit.

Les auteurs de l’amendement estiment le rendement de la hausse proposée de la TVA et de ses mesures complémentaires à environ 600 millions d’euros : la mesure pourrait ainsi constituer une alternative au dispositif proposé par l’Assemblée nationale à l’article 52 du présent projet de loi de finances pour 2018.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le dispositif tel que proposé par le Sénat doit faire l’objet d’évolutions, afin de sécuriser juridiquement le rendement envisagé et de tenir compte de contraintes juridiques particulières. En effet, le Gouvernement s’est engagé devant le Sénat à faire évoluer le dispositif. Ces évolutions pourraient notamment permettre :

– de déterminer d’éventuelles dispositions de transition afin de ne pas remettre en cause l’équilibre économique des opérations déjà en cours de réalisation mais dont le fait générateur n’est pas encore réalisé ;

– de faire évoluer la réduction de la durée pour les LASM de trois mois à trois mois afin de ne pas contraindre trop fortement les délais de paiement des différents acteurs concernés.

Ces évolutions devraient avoir un impact plus ou moins significatif sur le rendement du relèvement de la TVA proposé. Le Rapporteur général sera donc attentif aux modifications proposées par le Gouvernement, afin de s’assurer que le rendement de la taxe ne soit pas insuffisant pour compenser les mesures prévues à l’article 52 du présent projet de loi de finances.

Dans l’attente, il propose d’adopter le présent article dans le texte du Sénat.

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Article 6 ter B (nouveau)
Aménagements des conditions du bénéfice de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) réduite pour l’acquisition de logements intermédiaires

Le présent article, inséré par le Sénat dans le présent projet de loi de finances, vise à compléter et diversifier les modes d’intervention des bailleurs sociaux et des investisseurs institutionnels dans le secteur du logement locatif intermédiaire, en aménageant les règles du bénéfice du taux de TVA réduit à 10 %.

L’article 279-0 bis A du CGI fait bénéficier du taux réduit de TVA les livraisons de logements neufs à des organismes HLM, à la société Action logement immobilier ou encore à des personnes morales dont le capital est détenu en totalité par des personnes passibles de l’impôt sur les sociétés (IS) ou des établissements publics administratifs (EPA). Les logements concernés doivent être destinés à la location à usage de résidence principale et être implantés sur le territoire des communes classées dans les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant. Ces logements, dénommés logements locatifs intermédiaires, doivent également être, sauf exception, intégrés dans un ensemble immobilier comprenant au minimum 25 % de surface de logements locatifs sociaux, et être loués sous condition de ressources.

Le Sénat, avec un avis de sagesse de la commission des finances, mais avec un défavorable du Gouvernement, a adopté deux amendements présentés respectivement par M. Philippe Pemezec (LR) et M. Philippe Dallier (LR) (34), qui proposent d’étendre le bénéfice du taux réduit de TVA à 10 % :

– aux livraisons de logements locatifs intermédiaires aux caisses de retraite et de prévoyance du secteur privé ;

– aux opérations de logements locatifs intermédiaires réalisées selon le dispositif de l’usufruit locatif (35).

Le présent article effectue également les coordinations nécessaires avec l’article 284 du CGI, qui définit les règles de reprises en matière de TVA dans le logement locatif social ou intermédiaire, en cas de non-respect des conditions auxquelles est subordonné l’octroi des taux réduits.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général estime que le présent amendement est en grande partie satisfait par le droit existant.

En effet, concernant les livraisons de logements locatifs intermédiaires aux caisses de retraite et de prévoyance du secteur privé, l’article 219 quater du CGI précise que « les caisses de retraite et de prévoyance sont assujetties à l’impôt sur les sociétés ». Or l’article 279-0 bis A du même code fait bénéficier du taux réduit de TVA à 10 % les livraisons de logements locatifs intermédiaires à des personnes morales dont le capital est détenu en totalité par des personnes passibles de l’IS. Aussi les caisses de retraite et de prévoyance privée peuvent-elles déjà bénéficier du présent dispositif.

Ensuite, concernant l’application du dispositif de l’usufruit locatif social au logement intermédiaire, l’article 257 du CGI prévoit déjà que les droits réels immobiliers suivent le régime de l’immeuble auxquels ils se rapportent. Par conséquent, la nue-propriété et l’usufruit de logements intermédiaires bénéficient déjà du taux de TVA de 10 %, pourvu que les titulaires de ces droits démembrés respectent les mêmes conditions que celles qui sont prévues pour que l’immeuble lui-même bénéficie du taux intermédiaire.

Le Rapporteur général propose dès lors de supprimer cet article.

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Article 6 ter
Allégement des conditions pour bénéficier du régime d’incitation fiscale à l’investissement institutionnel dans le logement intermédiaire

Le présent article, adopté à l’Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances et de sagesse du Gouvernement, vise à abaisser de 50 % à 35 % le seuil de logements sociaux dans une commune permettant d’obtenir le taux réduit de TVA de 10 % pour la livraison de logements locatifs intermédiaires, sans exiger la condition préalable de 25 % de logements sociaux dans l’ensemble immobilier à construire.

L’objectif est de favoriser le développement d’une mixité urbaine en soutenant la construction de logements intermédiaires dans les zones déjà fortement occupées par les logements sociaux.

L’article 279-0 bis A du CGI fait bénéficier du taux réduit de TVA les livraisons de logements neufs à des organismes HLM, à la société Action logement immobilier ou encore à des personnes morales dont le capital est détenu en totalité par des personnes passibles de l’IS ou des EPA. Les logements doivent être destinés à la location à usage de résidence principale, sous condition de ressources, et être implantés sur le territoire des communes classées dans les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant.

Les logements locatifs intermédiaires doivent également être intégrés dans un ensemble immobilier comprenant au minimum 25 % de surface de logements locatifs sociaux, sauf dans les communes comptant déjà plus de 50 % de logements locatifs sociaux et dans les quartiers faisant l’objet d’une convention dans le cadre du NPNRU.

Le présent article abaisse de 50 % à 35 % le seuil de logements sociaux dans une commune permettant d’obtenir le taux réduit de TVA de 10 % pour la livraison de logements locatifs intermédiaires, seuil permettant de s’exonérer de la condition de 25 % de logements sociaux dans l’ensemble immobilier à construire.

Ainsi que cela a été rappelé à l’occasion de l’examen de l’amendement en commission des finances de l’Assemblée nationale par le Rapporteur général, ainsi que par le Gouvernement lors de l’examen de cet article en séance, une telle extension pourrait être de nature à fragiliser le dispositif existant au regard du droit de l’Union européenne. En effet, ce dernier limite la possibilité pour les États membres d’appliquer un taux réduit de TVA aux seules opérations « de livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale ».

De plus, dans le contexte d’une remontée du taux de 5,5 % applicable au logement locatif social par l’article 6 ter A du présent projet de loi de finances (36), le Gouvernement a estimé nécessaire de s’assurer de la compatibilité de cette disposition avec le droit de l’Union européenne et de reporter son entrée en vigueur au 1er janvier 2019. Par conséquent, il a proposé par amendement, avec un avis de sagesse de la commission des finances du Sénat, de supprimer le présent article et s’est engagé à présenter en seconde partie un amendement de création d’un nouvel article avec une entrée en vigueur au 1er janvier 2019 (37).

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

L’article 61 de la loi de finances rectificative pour 2016 (39) prévoyait l’abaissement, uniquement pour l’année 2017, du taux de TVA à 5,5 % aux autotests de dépistage du VIH. Il prévoyait également, au plus tard le 1er octobre 2017, la remise par le Gouvernement d’une évaluation de l’effet du taux réduit sur le prix de vente des autotests de détection de l’infection du VIH. Le Rapporteur général souligne que ce rapport n’a toujours pas été communiqué à l’Assemblée nationale à ce jour.

Ces tests, apparus depuis un peu plus de deux ans, sont très prometteurs pour diminuer le nombre de personnes qui sont séropositives sans le savoir, car certaines personnes peuvent préférer la discrétion rendue possible par ces tests, ainsi que leur rapidité de diagnostic : le test, vendu en pharmacie, peut être fait par l’acheteur à son domicile avec une goutte de sang et donne un résultat en seulement 15 minutes.

C’est un enjeu important pour diminuer la diffusion du syndrome d’immunodéficience acquise (SIDA) en France, puisqu’entre 30 000 et 50 000 personnes seraient actuellement séropositives sans le savoir, tandis que 150 000 personnes se savent contaminées. Le nombre de nouveaux cas de séropositivité a tendance à augmenter ces dernières années, notamment en raison d’un relâchement des comportements et des pratiques de prévention.

La baisse du taux de TVA proposée est conforme à la directive relative au système commun de TVA (40), dont l’annexe III prévoit la possibilité d’un taux réduit pour « les produits pharmaceutiques normalement utilisés pour les soins de santé, la prévention de maladies et le traitement à des fins médicales et vétérinaires ».

La mesure semble peu coûteuse pour l’État : à la fin de l’année 2016, le rythme des ventes d’autotests en France était estimé à 2 000 par semaine, ce qui correspondrait donc à 104 000 tests vendus par an. Même en imaginant que 200 000 tests soient achetés, le coût de la mesure resterait proche d’un million d’euros.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Un amendement du Gouvernement, adopté en séance avec un avis favorable de la commission des finances, a supprimé le gage qui prévoyait la création d’une taxe additionnelle sur les tabacs, afin de compenser la perte de recettes engendrée par la mesure.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

L’article 279 du CGI dispose que la TVA est perçue au taux réduit de 10 % en ce qui concerne la fourniture de logement dans les terrains de campings classés. Toutefois, pour bénéficier de ce taux réduit, il est précisé que l’exploitant du terrain de camping doit :

– délivrer à tout client une note en double exemplaire d’un modèle agréé par l’administration indiquant les dates de séjour et le montant de la somme due ;

– assurer l’accueil des clients : le terrain de camping doit posséder à cette fin un local d’accueil ouvert tous les jours en saison ;

– consacrer 1,5 % de son chiffre d’affaires total hors taxes à des dépenses de publicité qui doivent revêtir la forme de livraisons de biens (distribution gratuite ou vente de tee-shirts, casquettes, etc.) ou de prestations de service (journées portes ouvertes, fêtes et réceptions ouvertes à des non-résidents, etc.).

Pour les locations d’emplacements sur les terrains de campings classés, le taux réduit n’est conditionné qu’à la délivrance de la note mentionnée précédemment.

Un amendement de M. Michel Canevet (UC), adopté au Sénat avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission, propose de supprimer ces conditions en raison de leur caractère obsolète (41). Le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a ainsi estimé qu’il « est vrai que faire de la publicité sur internet est plus approprié que distribuer des objets publicitaires » et que « l’obligation de délivrer une facture conforme à un modèle fourni par l’administration paraît anachronique au regard de l’utilisation de logiciels d’édition de factures » (42).

L’auteur de l’amendement soulignait, par ailleurs, dans l’exposé sommaire de son amendement, l’existence d’une décision du tribunal administratif de Rennes du 24 mai 2017 qui disposait que « la condition figurant à l’article 279 a du code général des impôts tenant à l’engagement de dépenses de publicité méconnaît le principe de neutralité de la taxe sur la valeur ajoutée dès lors qu’elle conduit à traiter différemment des prestations de service qui sont identiques ».

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général estime que ces conditions l’on peut qualifier d’obsolètes méritent en effet d’être revues. Il est, en conséquence, favorable au maintien de l’article dans sa rédaction actuelle, d’autant que les autres acteurs de l’hébergement touristique bénéficiant du même taux de TVA réduit ne sont assujettis à aucune condition similaire.

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Article 6 sexies (nouveau)
Lutte contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
sur les plateformes en ligne

Cet article vise à lutter contre la fraude à la TVA sur les plateformes en ligne. Il institue une responsabilité solidaire des plateformes en ligne en cas de non-paiement de la TVA par les vendeurs établis dans un État ou un territoire n’appartenant pas à l’Union européenne (UE), ainsi que la possibilité de prélever la TVA à la source, au moment de la transaction.

Les opérateurs de plateformes en ligne sont définis à l’article L. 111-7 du code de la consommation comme une « personne physique ou morale proposant, à titre professionnel, de manière rémunérée ou non, un service de communication au public en ligne reposant sur (…) la mise en relation de plusieurs parties en vue de la vente d’un bien, de la fourniture d’un service ou de l’échange ou du partage d’un contenu, d’un bien ou d’un service ». Les opérateurs de plateformes en ligne, dont l’activité dépasse un seuil de cinq millions de visiteurs uniques par mois (43), doivent élaborer et diffuser aux consommateurs des bonnes pratiques visant à renforcer des obligations de clarté, de transparence et de loyauté (article L. 111-7-1 du code de la consommation).

Dans ce cadre, certaines plateformes en ligne mettent en lien des vendeurs tiers à la plateforme, opérant souvent depuis des pays n’appartenant pas à l’UE, et des acheteurs situés en France. Ces derniers effectuent une transaction ayant un caractère commercial, qualifiée de vente à distance, qui peut être soumise sous certaines conditions à la TVA.

1. Les modalités générales d’application de la TVA à l’importation et des acquisitions intracommunautaires

L’article 293 du CGI dispose qu’à l’importation, le fait générateur se produit et la taxe devient exigible au moment où le bien est considéré comme importé. La taxe doit être acquittée par la personne désignée comme destinataire réel des biens sur la déclaration d’importation. En application de l’article 291 du CGI, est considérée comme importation d’un bien :

– soit l’entrée en France d’un bien, originaire ou en provenance d’un État ou d’un territoire n’appartenant pas à l’Union européenne ;

– soit la mise à la consommation en France d’un bien placé lors de son entrée sur le territoire sous l’un des régimes suivants : conduite et mise en douane, magasins et aires de dépôt temporaire, zone franche, entrepôt franc, entrepôt d’importation, admission temporaire en exonération totale des droits à l’importation, transit externe ou sous le régime du transit communautaire interne, etc.

Inversement, dans le cas de l’achat d’un bien par une entreprise française à une entreprise située dans l’Union européenne, il convient de parler non pas d’importation mais d’acquisition intracommunautaire. Le redevable de la TVA due au titre d’une acquisition intracommunautaire dont le lieu se situe en France est l’acquéreur.

Toutefois, dans le cas particulier où la vente du bien est réalisée par un assujetti redevable implanté dans l’Union européenne à un particulier (non assujetti) implanté en France, il s’agit d’une vente à distance : dans ce cas, la vente à distance est une livraison taxable pour le vendeur. Cependant, la localisation de cette livraison est régie par les règles suivantes :

– jusqu’à un certain seuil de chiffre d’affaires (35 000 euros en France), le lieu de la livraison est réputé se situer dans l’État de départ des biens. En conséquence, la TVA de cet État s’applique ;

– au-delà du seuil, le lieu de la livraison est réputé se situer dans l’État d’arrivée des biens (en France dans le cas présent). La TVA de cet État s’applique.

2. Les modalités spécifiques d’application de la TVA pour les achats à distance et envois entre particuliers

Du fait de l’application des modalités générales d’application de la TVA à l’importation ou aux acquisitions intracommunautaires, les achats à distance sont normalement soumis à la TVA pour l’ensemble de la valeur du bien.

Toutefois, les marchandises contenues dans les envois adressés par un vendeur professionnel établi dans un État non membre de l’Union européenne (pays tiers), à un particulier demeurant en France, sont exonérées de droits de douane. Pour bénéficier de la franchise, ces importations de marchandises doivent correspondre à des envois de valeur négligeable (EVN) dont la valeur des marchandises n’excède pas 150 euros Toutefois, quelle que soit la valeur des marchandises importées, dès lors qu’il s’agit d’une vente à distance, les marchandises expédiées ne bénéficient d’aucune franchise de TVA : il revient à l’expéditeur de déclarer le contenu en valeur du colis, et au destinataire de s’acquitter des éventuels droits de douanes et de TVA.

À l’inverse, les marchandises contenues dans les envois adressés par un vendeur professionnel établi dans un État membre de l’Union européenne, à un particulier demeurant en France, sont exonérées de droits de douane (à l’exception de certains produits comme l’alcool ou le tabac soumis à des restrictions particulières) et la TVA sera acquittée lors de l’achat, généralement au taux en vigueur dans le pays du vendeur ou du pays de destination au-delà d’un certain montant de chiffre d’affaires. Il revient au vendeur de déclarer et de collecter la TVA.

Enfin, les marchandises contenues dans les envois adressés par un particulier établi dans un pays tiers, à un autre particulier demeurant en France, sont exonérées de droits de douane et de TVA, pour autant que la valeur des marchandises n’excède pas 45 euros et qu’il s’agit d’importations dépourvues de tout caractère commercial (réception occasionnelle pour un usage personnel ou familial et à titre gratuit).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, inséré dans le présent projet de loi de finances par un amendement du rapporteur général de la commission des finances du Sénat, avec un avis de sagesse du Gouvernement, vise à lutter contre la fraude à la TVA concernant les envois postaux faisant suite à des commandes passées sur des plateformes en ligne qui mettent en relation des vendeurs tiers à la plateforme, opérant souvent depuis des pays n’appartenant pas à l’UE, et des acheteurs situés en France (44).

En effet, la TVA à l’importation dans le cadre d’une vente à distance à un particulier repose sur une procédure purement déclarative de la part du vendeur favorable au développement de la fraude. En particulier, les biens peuvent être très fréquemment sous-évalués, non déclarés, ou déclarés abusivement comme des EVN. Or, la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) n’a pas les moyens humains ni matériels de contrôler l’ensemble des colis qui transitent chaque année dans les aéroports français, et qui représentent chacun un enjeu financier très faible.

Dans ce contexte, le présent article propose :

– de rendre les plateformes en ligne solidairement responsables du paiement de la TVA due par les vendeurs établis dans un État ou un territoire n’appartenant pas à l’Union européenne, lorsque ceux-ci leur ont été formellement signalés par l’administration fiscale et que les mesures n’ont pas été prises pour assurer leur mise en conformité ou, à défaut, leur exclusion (nouvel article 293 A ter du CGI) ;

– de donner la possibilité aux plateformes en ligne de collecter la TVA pour le compte des vendeurs établis dans un État ou un territoire n’appartenant pas à l’Union européenne en prélevant celle-ci à la source, au moment de l’achat en ligne, pour les ventes de biens commandés par voie électronique par une personne non assujettie qui est établie en France (nouvel article 293 A quater du CGI) ;

– d’imposer des obligations déclaratives aux opérateurs de plateforme en ligne en matière de TVA qui seront désormais tenus de collecter le nom ou la dénomination, l’adresse et le numéro de TVA de chacun des vendeurs, établis dans un État tiers, exerçant une activité par l’intermédiaire de cette plateforme ;

– de rendre le dispositif applicable à compter du 1er janvier 2018, sous réserve de l’autorisation du Conseil de l’UE prévue en application de l’article 395 de la directive relative au système commun de TVA (45), qui dispose que « le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre à introduire des mesures particulières dérogatoires à la présente directive, afin de simplifier la perception de la taxe ou d’éviter certaines fraudes ou évasions fiscales ». Il prévoit toutefois une mise en œuvre immédiate pour les obligations déclaratives incombant aux opérateurs de plateforme.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général partage l’objectif ainsi que les préoccupations portées par cet amendement en matière de lutte contre la fraude à la TVA. Il rappelle que l’écart de TVA, à savoir l’écart entre le montant de TVA effectivement collectée et le montant théorique de recettes de TVA, s’élevait en Europe à 151,5 milliards d’euros en 2015.

En France, l’écart de TVA est évalué à 20,1 milliards d’euros en 2015 par rapport à un montant théorique de recettes de TVA de 171,7 milliards d’euros, soit un écart de TVA représentant 11,7 % des recettes théoriques, en baisse par rapport à 2014 où il s’élevait à 12,9 % des recettes théoriques, mais en forte hausse par rapport à 2011 où il s’élevait à moins de 7,9 %. Ainsi, l’écart de TVA en France fluctue autour de 12 % depuis la hausse importante de 4 points observée en 2011.

ÉCART DE TVA EN FRANCE ENTRE 2011 ET 2015

(en millions d’euros)

TVA

2011

2012

2016

2014

2015

TVA théorique

152 667

162 380

162 708

170 435

171 735

TVA collectée

140 552

142 527

144 490

148 454

151 622

Écart de TVA

12 115

19 853

18 218

21 981

20 113

Écart de TVA (en %)

7,94 %

12,23 %

11,20 %

12,90 %

11,71 %

Source : Commission européenne, direction générale de la fiscalité et des douanes (DG TAXUD), Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States : 2017 Final Report, 18 septembre 2017.

Toutefois, l’écart de TVA ne doit pas entièrement être assimilé au montant de fraude et d’évasion fiscale à la TVA, puisqu’il peut également être influencé par des faillites ou insolvabilités d’entreprises, des arriérés d’impôts non recouverts ou encore des imprécisions dans les montants ou le périmètre de la comptabilité nationale de chaque État membre.

Pour rappel, face à ce constat, la Commission européenne a lancé en avril 2016 un plan d’action sur la TVA, afin de rendre le système de TVA de l’Union européenne plus simple, plus étanche à la fraude et plus propice aux entreprises.

Dans ce cadre, elle a proposé le 4 octobre 2017 une réforme en profondeur du système de TVA pour les échanges intracommunautaires :

– un prélèvement de la TVA sur les ventes transfrontières par l’autorité fiscale du pays d’origine en lieu et place du dispositif actuel d’exonération des importations intra-communautaires et d’auto-liquidation dans le pays de destination ;

– la mise en place d’un guichet unique en ligne pour les entreprises qui réalisent des ventes transfrontières, sur le modèle de ce qui existe déjà pour les ventes de services électroniques ;

– et la création d’un label européen « assujetti certifié » pour les entreprises fiables qui pourront continuer à acheter des biens en exonération de TVA dans un autre État membre.

L’objectif affiché est de mettre un terme à 80 % de la fraude à la TVA transfrontière, dont le montant est estimé à environ 50 milliards d’euros par an dans l’Union européenne.

Pour ce qui concerne plus particulièrement les obligations en matière de TVA applicables aux ventes à distance de biens, une proposition de directive du Conseil de l’Union européenne (46) a été adoptée lors du Conseil pour les affaires économiques et financières de l’Union européenne du 5 décembre 2017. L’exposé des motifs de la directive dispose que « la complexité du système existant ainsi que l’exonération en vigueur pour l’importation de petits envois se traduisent par des pertes de recettes fiscales appréciables pour les États membres. Selon les estimations, entre la TVA non perçue et le non-respect des obligations dans le cadre du commerce électronique transfrontière, les pertes subies se chiffrent actuellement à 5 milliards d’euros par an ».

Les principales dispositions de la directive en matière de lutte contre la fraude à la TVA transfrontière dans ce domaine sont :

– l’extension du mini-guichet unique existant aux ventes à distance intracommunautaires de biens matériels et aux services autres que les services électroniques ainsi qu’aux ventes à distance de biens provenant de pays tiers ;

– l’introduction d’un régime simplifié pour la déclaration et le paiement globaux de la TVA à l’importation applicable aux importateurs de biens destinés à un consommateur final dans les cas où la TVA n’a pas été acquittée via le système du mini-guichet unique ;

– la suppression des seuils existants applicables aux ventes à distance intracommunautaires qui sont à l’origine de distorsions sur le marché unique ;

– la suppression de l’exonération de TVA en vigueur pour l’importation de petits envois provenant de fournisseurs situés dans des pays tiers qui porte préjudice aux vendeurs de l’Union.

La plupart de ces dispositions doivent faire l’objet d’une transposition en droit interne avant le 1er janvier 2021.

Aussi, si le Rapporteur général partage l’objectif affiché de lutte contre la fraude à la TVA, il préfère toutefois que le Gouvernement prenne le temps d’effectuer une transposition complète et effective de la présente directive. Il propose en conséquence la suppression du présent article.

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Article 7
Calcul du taux effectif d’imposition et modalités de répartition du produit
de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)

Le présent article réforme les modalités de détermination du taux effectif de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) en tirant les conséquences d’une décision du Conseil constitutionnel du 19 mai 2017 (47). Il modifie également les modalités selon lesquelles le produit national de CVAE est réparti entre les collectivités territoriales attributaires.

A. LA MISE EN CONFORMITÉ AVEC LA CONSTITUTION DES MODALITÉS DE CALCUL DU TAUX EFFECTIF DE CVAE

La CVAE distingue un taux théorique de 1,5 %, qui correspond au produit attribué par l’État aux collectivités territoriales, et un taux effectif, qui est celui réellement supporté par les entreprises. Ce taux effectif, en application de l’article 1586 quater du CGI, est fonction du chiffre d’affaires de l’entreprise et dépend d’un barème progressif. Au-delà de 50 millions d’euros de chiffre d’affaires, le taux effectif est de 1,5 %. La différence entre le montant du produit redistribué aux collectivités territoriales et celui des sommes acquittées par les entreprises correspond au dégrèvement barémique, pris en charge par l’État.

Des modalités particulières étaient prévues pour déterminer le chiffre d’affaires retenu pour les sociétés membres d’un groupe fiscalement intégré au sens des articles 223 A et suivants du CGI, dans le cadre duquel est notamment exigée une détention directe ou indirecte, par la société mère, d’au moins 95 % du capital des filiales membres de l’intégration fiscale.

Pour ces groupes, aux termes du I bis de l’article 1586 quater, le chiffre d’affaires retenu correspondait à la somme du chiffre d’affaires de chacune des sociétés membres du groupe. L’objectif de cette consolidation résidait dans la lutte contre l’optimisation fiscale consistant, pour un groupe fiscalement intégré, à structurer artificiellement son activité en petites entités pour diminuer le taux effectif supporté.

Néanmoins, et tout en reconnaissant l’intérêt général attaché à une telle consolidation, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 19 mai 2017 précitée, a censuré ce dispositif au motif qu’il reposait sur l’intégration fiscale, modalité propre à l’impôt sur les sociétés (IS) et qui, dès lors, ne pouvait servir de critère pour la détermination d’un autre impôt totalement distinct de l’IS tel que la CVAE.

Tirant les conséquences de cette décision, le A du I du présent article a rétabli la consolidation du chiffre d’affaires pour les sociétés membres d’un groupe fiscalement intégré et l’a élargie aux sociétés qui, sans être membres d’un tel groupe (par impossibilité, comme les sociétés à l’impôt sur le revenu, ou par choix), remplissent les conditions de détention du capital pour en constituer un.

Ce dispositif entraîne pour l’État la réalisation d’un gain de 340 millions d’euros à compter de 2018 par rapport au droit résultant de la censure, et de 40 millions d’euros par rapport au droit antérieur à cette dernière (48).

B. L’AMÉNAGEMENT DES MODALITÉS DE RÉPARTITION DU PRODUIT
DE CVAE

Le produit national de CVAE est réparti entre les régions (50 % du produit), les départements (23,5 %) et le bloc communal (26,5 %).

Les modalités de répartition sont fixées au III de l’article 1586 octies du CGI : la valeur ajoutée, assiette de la CVAE, est territorialisée, c’est-à-dire imposée dans le territoire où l’entreprise qui la produit dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois. Deux situations doivent être distinguées :

– si l’entreprise est mono-établissement, l’intégralité de la valeur ajoutée revient au territoire d’implantation ;

– si elle est multi-établissements, la valeur ajoutée est répartie entre les collectivités territoriales d’implantation au prorata, pour un tiers, des valeurs locatives et, pour les deux tiers, de l’effectif employé.

a. L’augmentation du coefficient de pondération des immobilisations industrielles

La valeur locative et les effectifs des immobilisations industrielles sont majorés d’un coefficient 5, destiné à maintenir une incitation dynamique des collectivités à soutenir les activités industrielles.

La révision des valeurs locatives des locaux professionnels, entrée en vigueur au 1er janvier 2017, a permis un réalignement de ces dernières sur les valeurs du marché. Néanmoins, cette révision n’a pas concerné les locaux industriels, dont le poids s’est dès lors trouvé sous-pondéré.

En conséquence, le du B du I du présent article a augmenté le coefficient de pondération de ces locaux industriels, le faisant passer de 5 à 21.

b. La répartition de la valeur ajoutée des entreprises membres d’un groupe fiscalement intégré

L’article 51 de la loi de finances rectificative pour 2016 (49) a modifié les modalités de répartition de la valeur ajoutée des groupes fiscalement intégrés, pour lui appliquer les règles prévues pour les entreprises multi-établissements. L’objectif de ces nouvelles modalités était de neutraliser les éventuels transferts intra-groupes, mais aussi d’aboutir à une répartition plus juste du produit de CVAE entre territoires. Ce nouveau dispositif devait entrer en vigueur en 2018. Un rapport annuel, prévu au III de cet article 51, devait en outre analyser la variation du produit de CVAE et de sa répartition (50).

Les 3° du B du I et le II du présent article suppriment ces modalités de répartition de la valeur ajoutée des groupes, au motif que de nombreuses simulations sont nécessaires pour correctement appréhender l’impact du dispositif, qui induirait en outre un manque de lisibilité et de prévisibilité du produit de CVAE. Selon le Gouvernement, en effet, la variation du produit dépendrait des évolutions des périmètres des groupes, fréquentes et sur lesquelles, par définition, l’administration n’a pas de prise. Par ailleurs, l’assiette de la CVAE et l’identité du taux effectif supporté par les entreprises de ces groupes ne seraient pas propices à des comportements d’optimisation. Ils supprimaient également, dans la rédaction initiale du présent article, le rapport sur la variation du produit de CVAE et de sa répartition.

Si les difficultés que pouvaient présenter les nouvelles modalités de répartition de la CVAE due par les groupes n’étaient pas ignorées (51), une suppression sèche de l’ensemble du dispositif, y compris le rapport, n’est pas apparue opportune. En effet, il a pu être constaté que certains territoires, au sein desquels sont implantés les sièges des groupes, captent une part du produit de CVAE supérieure à leur contribution à la valeur ajoutée nationale.

En conséquence, et suivant l’avis favorable du Gouvernement, notre Assemblée a adopté un amendement de la commission des finances qui, sans revenir sur la suppression de ces nouvelles modalités, prévoit non seulement le maintien du rapport annuel, mais complète ce dernier afin qu’il permette, par l’éclairage qu’il apportera, de modifier les modalités de répartition du produit de CVAE à compter du 1er janvier 2019. Mesure de compromis acceptée par l’ensemble des groupes parlementaires de l’Assemblée nationale, cet amendement concilie réalisme pratique et nécessité d’aboutir à une évolution des règles applicables dans le sens d’une meilleure justice territoriale.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

La commission des finances du Sénat a proposé l’adoption de l’article 7 sans modification, en soulignant notamment l’intérêt de poursuivre la réflexion sur les modalités de répartition de la valeur ajoutée entre les territoires.

En séance, le Gouvernement a déposé un amendement, qui a fait l’objet d’un avis favorable de la commission, visant à apporter une précision sur le périmètre des entreprises prises en compte pour la consolidation du chiffre d’affaires au titre du calcul du taux effectif de CVAE.

La précision consiste à indiquer que cette consolidation s’applique y compris lorsque des entreprises ne sont pas membres d’un groupe fiscalement intégré : l’objectif est d’éviter toute confusion et de bien souligner le fait que l’interposition, dans la chaîne de détention à 95 %, d’une société non membre d’un groupe fiscalement intégré ne fait pas obstacle à la consolidation.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

La précision apportée par le Gouvernement peut surprendre dans la mesure où son contenu est précisément l’objet de la nouvelle rédaction du I bis de l’article 1586 quater du CGI à laquelle procédait le A du I du présent article dans sa rédaction initiale.

Dans le premier alinéa de ce I bis, en effet, il n’est pas fait référence à l’appartenance à un groupe fiscalement intégré, mais uniquement au fait, pour les entreprises, de remplir les conditions de détention de capital prévues pour ces groupes.

Néanmoins, la mention ajoutée à l’initiative du Gouvernement a le mérite de lever toute ambiguïté possible, prémunissant le dispositif d’une difficulté d’application future éventuelle.

Dès lors, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 7 bis (nouveau)
Prorogation et rétablissement des dispositifs d’amortissement accéléré
des robots, imprimantes 3D et logiciels acquis par les entreprises

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de la commission des finances, malgré l’avis défavorable du Gouvernement.

Il vise à proroger ou rétablir, selon les cas, au titre des acquisitions réalisées jusqu’au 31 décembre 2018, trois dispositifs d’amortissement accéléré particuliers :

– l’amortissement accéléré sur vingt-quatre mois de robots industriels (52) acquis par les PME, prévu à l’article 39 AH du CGI et applicable aux acquisitions réalisées entre le 1er octobre 2013 et le 31 décembre 2016 (53) ;

– l’amortissement accéléré sur vingt-quatre mois des équipements de fabrication additive, c’est-à-dire des imprimantes 3D, acquis par les PME, prévu à l’article 39 AI du CGI et applicable aux acquisitions réalisées entre le 1er octobre 2015 et le 31 décembre 2017 (54) ;

– enfin, l’amortissement accéléré sur douze mois des logiciels acquis par les entreprises, prévu à l’ancien II de l’article 236 du CGI qu’a abrogé l’article 32 de la loi de finances pour 2017 (55).

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le présent article porte sur un sujet qui a fait l’objet d’amendements voisins rejetés par notre Assemblée lors de l’examen en première lecture du présent projet de loi de finances. Les trois dispositifs concernés, qui visent à inciter les entreprises à faire l’acquisition de matériels particuliers, ne semblent plus se justifier.

● En premier lieu, l’intérêt d’un dispositif incitatif est d’être provisoire. Sa pérennisation réduit substantiellement ce caractère incitatif et entraîne, par ailleurs, de nombreux et importants effets d’aubaine.

À cet égard, le rétablissement de l’amortissement accéléré des robots éteint depuis le 31 décembre 2016 et sa prorogation jusqu’au 31 décembre 2018 aurait pour conséquence de rendre éligibles à cet outil toutes les acquisitions réalisées en 2017, qui l’ont été sans ce dispositif. L’effet d’aubaine serait patent.

L’amortissement accéléré des logiciels, bien qu’à l’origine non borné dans le temps, est lui aussi source d’effets d’aubaine. Créé en 1984, il avait pour finalité de permettre « aux entreprises françaises d’être mieux armées pour affronter la concurrence internationale » (56). Depuis cette époque, l’informatique a connu une évolution considérable, les outils sont devenus plus performants et les coûts se sont substantiellement réduits. Même sans cet amortissement dérogatoire, les entreprises s’équipent en logiciels : le maintenir plus de trente années après sa création ne semble pas indispensable.

Telle était d’ailleurs la conclusion du Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, qui relevait un effet d’aubaine important, l’absence de justification du maintien de la mesure telle qu’elle existait alors au regard des changements de circonstances et la disparition des outils similaires chez nos principaux partenaires européens (57).

Enfin, le coût annuel cumulé des deux premiers dispositifs concernant les robots et les imprimantes 3D est de l’ordre de 3 millions d’euros. Si la relative faiblesse de ce montant pourrait militer pour les prorogations proposées, elle témoigne en réalité d’une efficacité limitée de ces amortissements accélérés.

● En deuxième lieu, l’investissement des entreprises connaît une bonne dynamique qui devrait se confirmer au cours des prochains exercices : après une augmentation de 3,6 % en 2016, l’investissement devrait connaître une progression de 3,7 % en 2017, de même qu’en 2018. S’agissant de l’investissement hors construction, plus pertinent en l’espèce compte tenu de l’objet des amortissements accélérés, la hausse de 3,9 % en 2016 serait accentuée en 2017 (+ 4,2 %) et confirmée en 2018 (+ 4,1 %) (58).

● En troisième et dernier lieu, le rétablissement de l’amortissement accéléré des logiciels risque d’entraîner un coût élevé. Chiffré à 15 millions d’euros par la commission des finances du Sénat, en cohérence avec les données figurant dans les documents budgétaires annexés au présent projet de loi de finances (59), ce rétablissement pourrait en réalité dépasser largement ces estimations.

En effet, le gain tiré par l’État de la suppression de l’amortissement accéléré des logiciels était chiffré, dans le projet de loi de finances pour 2017, à 240 millions d’euros sur deux ans : 72 millions d’euros dès 2017, 168 millions d’euros en 2018 (60).

Cette estimation, qui s’écartait du montant figurant dans le tome II Dépenses fiscales des Évaluations des voies et moyens du projet de loi de finances pour 2017 (13 millions d’euros en 2015), reposait sur une hypothèse de rétablissement des bénéfices des entreprises. L’année de référence avait en effet connu un nombre d’exercices déficitaires élevé. En revanche, le tome II Dépenses fiscales des Évaluations des voies et moyens du projet de loi de finances pour 2016 affichait au titre des exercices 2014 à 2016 un coût de 90 millions d’euros par an, plus proche des estimations faites dans le cadre de la suppression de cet outil l’année dernière.

● Dans ces conditions, non seulement la prorogation ou le rétablissement des trois dispositifs visés ne paraît pas nécessaire ni opportune, mais elle serait de nature à entraîner pour l’État un coût non négligeable.

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 7 ter (nouveau)
Rétablissement du suramortissement exceptionnel de 40 % en 2018

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de Mme Élisabeth Lamure (LR), sous-amendé à l’initiative de la commission des finances, après un avis favorable de cette dernière et malgré l’avis défavorable du Gouvernement.

Il consiste à rétablir, pour l’année 2018 et pour les petites et moyennes entreprises (PME), la déduction exceptionnelle en faveur de l’investissement plus connue sous l’appellation de « suramortissement de 40 % », éteinte depuis le 15 avril 2017 et prévue à l’article 39 decies du CGI que réécrit l’article. Créé par l’article 142 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (61) et initialement applicable aux acquisitions faites entre le 15 avril 2015 et le 14 avril 2016, ce dispositif a été prorogé jusqu’au 14 avril 2017 par l’article 75 de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique (62).

En application de ce « suramortissement », les entreprises pouvaient, au titre des acquisitions réalisées entre le 15 avril 2015 et le 14 avril 2017, déduire 140 % de la valeur d’origine des biens acquis (100 % en vertu du droit commun, 40 % au titre du « suramortissement »).

Le dispositif adopté par le Sénat diffère du « suramortissement » applicable entre 2015 et 2017 du point de vue des investissements éligibles.

Certaines dépenses ne figurent en effet pas dans le champ de la mesure (matériels de manutention, installations destinées à l’épuration des eaux et à l’assainissement de l’atmosphère, installations productrices de vapeur, de chaleur ou d’énergie, matériels dédiés au transport par câbles, dont les remontées mécaniques). Les dépenses éligibles portent sur les opérations de mécanisation et de numérisation et correspondent à celles prévues aux 1°, 5° et 7° à 9° du I de l’article 39 decies dans sa rédaction actuelle.

D’autres dépenses, en revanche, sont rendues éligibles au « suramortissement » et figurent au 5° du I de l’article 39 decies dans sa rédaction adoptée par le Sénat. Il s’agit des acquisitions de robots, qui ont fait l’objet d’un dispositif d’amortissement accéléré entre 2013 et 2016 en application de l’article 39 AH du CGI. Ce dispositif fait d’ailleurs l’objet, à l’article 7 bis du présent projet de loi, d’un rétablissement jusqu’à la fin de l’année 2018. Les dépenses concernées pourraient donc à la fois faire l’objet d’un amortissement sur vingt-quatre mois et conduire au bénéfice du « suramortissement » de 40 %.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

● Le présent article, dont le dispositif fait écho à des amendements similaires rejetés par notre Assemblée lors de l’examen en première lecture du présent projet de loi de finances, peut être rapproché de l’article précédent, l’article 7 bis, qui prévoit de rétablir ou proroger notamment deux dispositifs d’amortissement accéléré, dont un portant sur les robots.

Ainsi qu’il a été vu dans le cadre de cet article 7 bis, l’intérêt d’un dispositif incitatif est d’être provisoire. Sa pérennisation réduit substantiellement ce caractère incitatif et entraîne, par ailleurs, de nombreux et importants effets d’aubaine, quand bien même le dispositif ne s’appliquerait que pour le futur : les entreprises ayant intégré à leur stratégie d’équipement la disparition du « suramortissement » de 40 %, son rétablissement le rendrait applicable à des acquisitions qui auraient en tout état de cause été réalisées.

● Le coût de la mesure risque d’être très élevé – elle n’est d’ailleurs pas chiffrée.

Lors de sa création en 2015, le coût pour l’État d’une seule année d’application du « suramortissement » avait été évalué à 2,5 milliards d’euros, répartis sur cinq exercices budgétaires, soit une moyenne d’un demi-milliard d’euros par an. La dernière estimation du coût au titre du prochain exercice, 2018, s’élève à 720 millions d’euros (63).

Si certaines dépenses initialement éligibles ne figurent plus dans le dispositif adopté par le Sénat, d’autres y sont introduites (l’acquisition de robots), ne permettant pas de conclure à un moindre coût lié à l’évolution du périmètre du « suramortissement », qui serait en tout état de cause très élevé compte tenu de l’ordre de grandeur des sommes en jeu. Par ailleurs, le cantonnement du bénéfice de la mesure aux seules PME n’est pas nécessairement de nature à réduire substantiellement ce coût, les PME représentant l’écrasante majorité des entreprises françaises.

● S’agissant du contexte économique, ainsi que cela a été souligné dans le commentaire de l’article 7 bis, l’investissement des entreprises est en hausse et devrait continuer sur cette trajectoire, tout particulièrement hors construction où la hausse de 3,9 % constatée en 2016 devrait s’accentuer en 2017 (+ 4,2 %) et en 2018 (+ 4,1 %) (64).

● Dans ces conditions, il ne paraît pas opportun de rétablir un dispositif dont la principale vertu résidait dans son caractère ponctuel et qui serait particulièrement coûteux pour l’État.

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 8 bis (nouveau)
Prorogation du crédit d’impôt en faveur des maîtres-restaurateurs

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de Mme Pascale Gruny (LR), avec l’avis favorable de la commission des finances mais contre l’avis défavorable du Gouvernement.

Il proroge pour trois ans le crédit d’impôt en faveur des maîtres-restaurateurs, prévu à l’article 244 quater Q du CGI et actuellement applicable aux entreprises dont le dirigeant ou un salarié a obtenu ce titre jusqu’au 31 décembre 2017, en repoussant cette échéance au 31 décembre 2020.

Ce dispositif a été créé par l’article 63 de la loi de finances rectificative pour 2006 (65) et reconduit successivement, pour la dernière fois par l’article 13 de la loi de finances pour 2015 (66). Aux termes de cet article, les entreprises imposées d’après leur bénéfice réel ou bénéficiant d’un dispositif d’exonérations zonées et dont le dirigeant ou un salarié est titulaire du titre de maître-restaurateur, bénéficient d’un crédit d’impôt correspondant à 50 % des dépenses de mise aux normes d’aménagement et de fonctionnement prévues par le cahier des charges du titre de maître-restaurateur.

Sont notamment pris en compte les dotations aux amortissements d’immobilisations permettant d’améliorer les capacités de stockage et de conservation, l’hygiène alimentaire ainsi que l’accueil de la clientèle et des personnes à mobilité réduite. Les dépenses éligibles sont plafonnées à 30 000 euros.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

La prorogation pour trois années du crédit d’impôt en faveur des maîtres-restaurateurs représente un coût total de 15 millions d’euros, à raison de 5 millions d’euros par an.

Si la relative modestie de ce coût pourrait militer pour adopter la mesure, elle peut également traduire une efficacité limitée du dispositif, dont la prorogation ne serait dès lors pas justifiée.

Lors de l’évaluation de cette dépense, en 2011, le Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales concluait au fait que, malgré son ciblage et son encadrement pertinents, le dispositif n’avait qu’un effet incitatif modeste : « Le faible nombre de bénéficiaires du crédit d’impôt conduit à douter de son efficacité en termes d’effet incitatif. » (67)

En 2016, l’outil a bénéficié à seulement 1 649 entreprises (68). D’après les données fournies par le Gouvernement à l’Assemblée nationale non seulement lors de l’examen d’amendements ayant la même finalité, mais aussi dans le cadre d’une réponse à une question écrite (69), sur les 91 700 restaurateurs établis en France, seuls 3 400 font usage du titre de maître-restaurateur (70), tandis que le taux de renouvellement de ce titre serait d’à peine deux tiers (71).

La dépense fiscale en cause n’apparaît donc pas efficace, ou du moins pas suffisamment ; la proroger ne semble donc guère opportun. Il ne s’agit nullement de refuser de soutenir le secteur de la restauration, ni de reconnaître l’excellence française en matière d’arts de la table, mais simplement de ne pas maintenir un outil qui ne paraît pas adapté à ses objectifs.

D’autres mesures sont en revanche prévues à destination de ce secteur et pour développer la notoriété du titre de maître-restaurateur :

– en lien étroit avec l’Association française des maîtres-restaurateurs, le ministère de l’économie et des finances travaille à valoriser ce titre et à encourager les restaurateurs à en solliciter l’obtention ;

– le Gouvernement a annoncé la présentation en 2018 d’un texte sur la transformation du secteur du tourisme, lequel comprendra un volet dédié à la restauration ;

– plusieurs actions sont mises en œuvre pour accompagner les restaurateurs, qu’il s’agisse de la campagne de communication « Au resto, la vie a du goût » conduite au cours du printemps et de l’été de cette année ou de la prochaine création d’un baromètre de la restauration ;

– lors de l’examen en première lecture des crédits de la mission Action extérieure de l’État, notre Assemblée a adopté un amendement du Gouvernement augmentant les crédits alloués à Atout France, l’agence de développement touristique du pays, au titre de sa nouvelle mission de promotion de la gastronomie française et de structuration de l’offre française dans le secteur de la restauration (72).

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 9
Trajectoire de la composante carbone pour la période 2018-2022 et conséquences en matière de tarifs des taxes intérieures de consommation

Le présent article contient deux mesures :

– il fixe une trajectoire de la composante carbone pour la période 2018-2022, en retenant un objectif plus ambitieux que celui fixé par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) (73). Pour offrir plus de visibilité aux opérateurs, la valeur de la composante carbone des tarifs des taxes intérieures de consommation (TIC) est fixée à 44,60 euros par tonne de dioxyde de carbone en 2018, 55 euros en 2019, 65,40 euros en 2020, 75,80 euros en 2021 et 86,20 euros en 2022 ;

– il intègre, dans les nouveaux tarifs de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), une convergence du tarif du gazole vers les tarifs des essences en quatre années, soit à l’horizon 2021. Cette mesure conduit à une hausse de la part fixe de la TICPE applicable au gazole routier de 2,6 euros par hectolitre par an pendant quatre ans, hausse qui s’ajoute à celle de la part carbone programmée pour la période 2018-2022.

Lors de l’examen du texte au Sénat, plusieurs amendements ont supprimé la programmation pluriannuelle en ne maintenant que le tarif applicable pour 2018, et ont inséré un nouveau tarif spécifique au biocarburant de type gazole B 100. Il a également été demandé la remise d’un rapport afin d’évaluer les conséquences du présent article pour le pouvoir d’achat des français. Le Rapporteur général propose de rétablir l’article dans sa version issue de l’Assemblée nationale, sous réserve d’une modification rédactionnelle effectuée par le Gouvernement au Sénat.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

L’Assemblée nationale a procédé à deux modifications :

– un premier amendement soumettant progressivement à la part carbone de la TICPE le gaz de pétrole liquéfié (GPL) utilisé comme combustible pour des usages non résidentiels et non agricoles ;

– un second amendement gelant le tarif de TICPE pour le gaz naturel pour véhicules (GNV) à son niveau 2017 pour les cinq prochaines années.

A. L’ASSUJETTISSEMENT PROGRESSIF DU GAZ DE PÉTROLE LIQUÉFIÉ (GPL) UTILISÉ COMME COMBUSTIBLE À LA PART CARBONE DE LA TICPE

Les GPL (butane et propane) sont soumis à la TICPE uniquement lorsqu’ils sont destinés à être utilisés comme carburants. Toutefois, lorsqu’ils sont destinés à être utilisés comme combustibles, ces derniers sont expressément exemptés de la taxe. Ils ne sont donc pas soumis, par extension, à la contribution climat énergie (CCE), alors même que leur combustion émet du dioxyde du carbone comme la combustion de l’ensemble des produits pétroliers.

Un amendement de notre collègue Charles de Courson (74), adopté avec un avis favorable du Rapporteur général et de sagesse du Gouvernement, soumet à la part carbone de la TICPE les GPL utilisés par les entreprises comme combustibles. La taxation normale sera atteinte progressivement en cinq années, ce qui permet d’éviter un choc économique trop soudain pour les entreprises utilisant cette source d’énergie.

Par ailleurs, la mesure ne touche pas :

– les usages non résidentiels du GPL : le prix de la bouteille de butane ou propane utilisée par les particuliers, notamment en milieu rural (par exemple pour faire la cuisine avec une gazinière) ne sera pas concerné ;

– les agriculteurs : l’article met en place un remboursement sur le modèle de celui existant pour cette profession pour le gazole non routier, le fioul lourd et le gaz naturel.

B. LE GEL DU TARIF DE TICPE POUR LE GAZ NATUREL POUR VÉHICULES (GNV)

Il s’agit de maintenir la compétitivité du GNV par rapport au gazole. En effet, le maintien du plancher de remboursement pour le gazole utilisé pour le transport routier de marchandise (43,19 euros par hectolitre) et celui utilisé pour le transport routier de voyageurs (39,19 euros par hectolitre), couplé à la hausse du GNV pour l’ensemble des utilisateurs du fait de la hausse du prix de la tonne de carbone, conduit à déstabiliser la filière des poids lourds roulant au GNV, pourtant moins polluant que le gazole.

Or, la mise en place d’un mécanisme de remboursement pour le GNV, sur le modèle de ce qui existe pour le gazole, est explicitement contraire à la directive relative à la taxation des produits énergétiques : l’article 5 de la directive ne prévoit pas la possibilité de différencier pour l’application d’un tarif entre l’usage commercial et l’usage privé d’un carburant ; l’article 7 dispose par exception que « les États membres peuvent établir une différence entre le gazole à usage commercial et le gazole à usage privé utilisé comme carburant » (75).

La directive autorise toutefois les États membres à appliquer des réductions du niveau de taxation « au gaz naturel et au GPL utilisés comme carburants » (à partir du moment où cette exonération respecte l’article 5). Ainsi, plusieurs amendements présentés par le Rapporteur général, le groupe La République en Marche, M. Julien Dive, M. Martial Saddier et M. Bertrand Pancher (76), adoptés en séance avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, ont procédé au gel des tarifs, ce qui permet de donner de la visibilité à la filière et de laisser le temps au Gouvernement de trouver une solution plus durable au problème identifié, soit au niveau national, soit au niveau européen.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Lors de l’examen du texte au Sénat, plusieurs amendements ont été adoptés au présent article contre l’avis du Gouvernement :

– la suppression de l’ensemble des tarifs des taxes intérieures de consommations pour les années 2019, 2020, 2021 ainsi que pour la période à compter de 2022, à l’initiative de M. Jean-François Husson (LR) (77) ;

– la création, dans la nomenclature des tarifs de la TICPE, d’un nouveau tarif spécifique avantageux pour le carburant constitué à partir de 100 % d’ester méthyliques d’acides gras (B 100), nouveau biocarburant de type gazole, à l’initiative de M. Jean Bizet (LR) (78) ;

– la remise par le Gouvernement au Parlement d’un rapport évaluant les conséquences du présent article sur le pouvoir d’achat des ménages, à l’initiative de M. Jean-Claude Tissot (groupe socialiste et républicain) (79).

Enfin, le Gouvernement a procédé à une modification de nature rédactionnelle (80).

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général n’est pas favorable aux modifications introduites par le Sénat.

Il estime en effet que :

– la suppression du caractère pluriannuel des différents tarifs des TIC est de nature à supprimer toute visibilité pour les différents acteurs économiques et pour les particuliers ; or l’objectif de la CCE est d’inciter à moyen terme ces derniers à investir dans des technologies moins consommatrices en énergie ou à effectuer des investissements de rénovation énergétique en anticipant une hausse progressive des prix de l’énergie. En retirant tout signal prix à moyen terme, la mesure que propose le Sénat retire une partie de l’efficacité du dispositif et rend plus aléatoire les variations futures du prix de l’énergie ;

– la création d’un tarif spécifique pour le B 100 ne profite en réalité qu’à un seul acteur économique, pour le fonctionnement d’une flotte captive de poids lourds, et pour une consommation annuelle de moins de 5 000 hectolitres de carburant en 2018. La mesure pose également un problème de concurrence avec les autres formes d’ester méthyliques d’acides gras. Il est ainsi préférable de soutenir l’incorporation de biogazole dans les carburants par la composante « carburants » de la TGAP, qui est un outil mieux adapter que la TICPE pour y parvenir ;

– la remise d’un rapport évaluant les conséquences du présent article uniquement sur le pouvoir d’achat des ménages se limite qu’à l’étude d’une partie des effets de la CCE, qui doit être évaluée en lien avec la mise en place d’un ensemble de mesures de compensation (généralisation du chèque énergie, aides au remplacement de vieille chaudière au fioul, bonus automobile, etc.) et pour l’ensemble des acteurs économiques (ménages, entreprises, État, collectivités territoriales, etc.).

Pour ces raisons, le Rapporteur général propose de rétablir l’article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale, en effectuant toutefois les modifications suivantes :

– convergence des tarifs du GPL combustibles avec ceux du GPL carburants à l’horizon de 2022 ;

– report du délai d'entrée en vigueur de la fiscalisation du GPL combustible de trois mois, afin de permettre la mise en œuvre des nouvelles modalités de taxation par l’administration des douanes ;

– maintien de modifications rédactionnelles proposées par le Gouvernement au Sénat.

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Article 9 bis A (nouveau)
Versement d’une dotation aux collectivités en charge de l’élaboration
et de la mise en œuvre de plans climat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat de deux amendements identiques de Mme Christine Lavarde (LR) et de M. Rémi Féraud (groupe socialiste et républicain), malgré l’avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement. Il vise à doter les collectivités en charge de l’élaboration et de la mise en œuvre des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) d’une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Il s’agit de faciliter l’atteinte des objectifs fixés par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (81) : réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre, réduction de 50 % de la consommation d’énergie finale, augmentation à 32 % de la part des énergies renouvelables dans la consommation d’énergie, rénovation énergétique de 500 000 logements par an à partir de 2017.

A. DES INSTRUMENTS DE PLANIFICATION EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT DURABLE

a. Les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET)

Les PCAET ont été institués par l’article 188 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique précitée, dont les dispositions sont codifiées à l’article L. 229-26 du code de l’environnement.

La métropole de Lyon et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre existant au 1er janvier 2015 et regroupant plus de 50 000 habitants adoptent un PCAET au plus tard le 31 décembre 2016. Le délai est prolongé jusqu’au 31 décembre 2018 pour les EPCI existant au 1er janvier 2017 et regroupant plus de 20 000 habitants.

Le PCAET définit, sur le territoire de l’EPCI ou de la métropole :

– les objectifs stratégiques et opérationnels afin d’atténuer le changement climatique et de s’y adapter, en cohérence avec les engagements internationaux de la France ;

– le programme d’actions à réaliser afin notamment d’améliorer l’efficacité énergétique, de développer de manière coordonnée des réseaux de distribution d’électricité, de gaz et de chaleur, d’augmenter la production d’énergie renouvelable, de valoriser le potentiel en énergie de récupération, de développer le stockage et d’optimiser la distribution d’énergie, de développer les territoires à énergie positive, de favoriser la biodiversité pour adapter le territoire au changement climatique, de limiter les émissions de gaz à effet de serre et d’anticiper les impacts du changement climatique ;

– selon les compétences de l’EPCI ou de la métropole, un volet spécifique au développement de la mobilité sobre et décarbonée, un volet spécifique à la maîtrise de la consommation énergétique de l’éclairage public et de ses nuisances lumineuses, le schéma directeur des réseaux de chaleur ou de froid, le programme des actions permettant, au regard des normes de qualité de l’air de prévenir ou de réduire les émissions de polluants atmosphériques.

Il est compatible avec le SRADDET et le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE).

b. Les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET)

Le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) est le nouveau cadre de la planification régionale en matière d’aménagement du territoire. Il est prévu par l’article 10 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe) (82), dont les dispositions sont codifiées aux articles L. 4251-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Il intègre le schéma régional d’aménagement et d’égalité des territoires (SRADT), auquel il se substitue, ainsi que d’autres documents de planification : schéma régional des infrastructures et des transports, schéma régional de l’intermodalité, schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) et plan régional de prévention des déchets. Le SRADDET s’applique à l’ensemble des régions du territoire national à l’exception de l’Île-de-France, des régions d’outre-mer et des collectivités territoriales à statut particulier exerçant les compétences d’une région.

Les premiers SRADDET doivent être adoptés en 2019–2020. Les documents d’urbanisme seront mis en compatibilité lors de leur première révision qui suivra l’adoption du schéma régional.

Le SRADDET définit les objectifs obligatoires régionaux, en matière :

– d’infrastructures de transport, d’intermodalité et de développement des transports de personnes et de marchandises ;

– de maîtrise de l’énergie, d’atténuation du changement climatique, de lutte contre la pollution de l’air ;

– de protection et de la restauration de la biodiversité (identification des espaces formant la trame verte et bleue) ;

– de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets.

Le projet de schéma est soumis à enquête publique. Il fait l’objet d’un bilan dans les six mois suivant le renouvellement général des conseils régionaux.

c. Les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE)

L’article 68 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « loi Grenelle 2 » (83) institue des schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE). Élaboré conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional, le SRCAE fixe, à l’échelon du territoire régional :

– les orientations permettant d’atténuer les effets du changement climatique et de s’y adapter, conformément à l’engagement pris par la France de diviser par quatre ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 ;

– les objectifs régionaux en matière de maîtrise de l’énergie ;

– les orientations permettant de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d’en atténuer les effets et les normes de qualité de l’air propres à certaines zones lorsque les nécessités de leur protection le justifient ;

– les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération et en matière de mise en œuvre de techniques performantes d’efficacité énergétique. Il intègre les schémas éoliens et les schémas de services collectifs de l’énergie.

Ces dispositions sont codifiées à l’article L. 222-1 du code de l’environnement. La loi NOTRe du 7 août 2015 précitée intègre le SRCAE au SRADDET.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. L’affectation d’une fraction du produit de TICPE

Le I du présent article propose d’attribuer une fraction du produit de la TICPE prévue à l’article 265 du code des douanes revenant à l’État aux collectivités territoriales, collectivités à statut particuliers et établissement publics territoriaux ayant adopté un PCAET application de l’article L. 229-26 du code de l’environnement, lequel ne s’applique toutefois qu’à la métropole de Lyon et aux EPCI.

Cette fraction est calculée de manière à ce que le montant versé à chaque collectivité concernée s’élève à 10 euros par habitant pour les EPCI. Par exception, cette fraction est calculée pour être égale, sur le territoire de la Métropole du Grand Paris (MGP), à 5 euros par habitant pour la MGP, à 5 euros par habitant pour ses établissements publics territoriaux et à 5 euros par habitant pour Paris.

Le II du présent article propose d’attribuer une fraction du produit de la TICPE revenant à l’État est attribuée aux collectivités territoriales ayant adopté un SRCAE ou un SRADDET. Cette fraction est calculée de manière à ce que le montant versé à chaque collectivité concernée s’élève à 5 euros par habitant.

Le III du présent article renvoie les modalités d’attribution de ces fractions de TICPE à un contrat conclu entre l’État et la collectivité ou le groupement concerné, la région pouvant être partie aux contrats entre l’État et les collectivités locales situées sur son territoire.

2. Un coût estimé à trois cents millions d’euros au moins pour l’État

Le IV du présent article prévoit la compensation de la perte de recettes résultant pour l’État de la mesure proposé par la création d’une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs prévus aux articles 575 et 575 A du CGI. Le Gouvernement n’a pas levé ce gage.

L’impact budgétaire du présent article n’a pas pu être précisément chiffré. Le coût pour l’État est estimé à 300 millions d’euros, si un tiers des collectivités étaient concernées. Ce coût pourrait être largement supérieur et conduire à une perte de recettes considérable pour l’État si davantage de collectivités établissaient plans et schémas. Des amendements similaires déposés l’an dernier prévoyaient le transfert de 3,19 % de la TICPE, pour un besoin de financement de 600 millions d’euros. 3,19 % de la part État de TICPE en 2018, correspondraient à 650 millions d’euros.

Selon les auteurs des amendements, si l’élaboration d’un plan ou schéma coûte environ un euro/habitant, sa mise en œuvre à l’échelle du territoire coûte environ de 100 à 200 euros/habitant.

Un quart du produit de la TICPE est déjà consacré à des politiques de développement durable (compte d’affectation spéciale Transition énergétique, pour le financement des obligations de service public d’EDF, notamment le tarif de rachat des énergies renouvelables ; part dite « Grenelle des régions » pour le financement d’infrastructures, part attribuée à l’Agence de financement des infrastructures de transport – AFITF).

Sur la hausse de produit de TICPE de 3,7 milliards d’euros en 2017, 2,7 milliards d’euros sont liés à la trajectoire carbone et 900 millions à la hausse du gazole. Le présent projet de loi de finances fixe une trajectoire d’augmentation de la contribution climat Énergie (CCE), qui passera de 30 euros/tonne de CO2 à 44,6 euros/tonne de CO2 dès l’année prochaine, et augmentera progressivement pour atteindre 86 euros/tonne de CO2 en 2022. L’augmentation prévue pour 2018 générera environ 2,5 milliards d’euros de recettes supplémentaires, portant le total des recettes de la fiscalité sur le carbone à environ 8 milliards d’euros.

Les collectivités perçoivent déjà plus du tiers de la recette de TICPE, pour le financement de transferts de compétences.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

L’Assemblée nationale a été rejetée à plusieurs reprises, lors de l’examen du présent projet de loi de finances en première lecture et lors de l’examen du second projet de loi de finances rectificative pour 2017 des amendements proposant des dispositions similaires à celles du présent article, notamment du fait de son impact budgétaire, certain, même si son évaluation doit encore être précisée.

Comme l’ont rappelé la commission des finances du Sénat et le Gouvernement, une concertation doit avoir lieu dans le cadre de la Conférence nationale des territoires.

Le Rapporteur général propose la suppression du présent article.

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Article 9 ter
Suppression de deux composantes de la TGAP

Le présent article, inséré dans le présent projet de loi de finances par un amendement du Gouvernement adopté à l’Assemblée nationale avec un avis favorable du Rapporteur général, supprime deux composantes de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) applicable aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).

Un amendement adopté au Sénat, avec un avis défavorable du Gouvernement, a également modifié le tarif de la composante « déchets » de la TGAP applicable dans certains départements d’outre-mer.

Le Rapporteur général propose de rétablir le présent article dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

L’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec un avis favorable du Rapporteur général, proposant la suppression de la TGAP applicable aux ICPE (84).

Les articles 266 sexies à 266 terdecies du code des douanes assujettissent les ICPE au paiement de deux composantes particulières au sein des différentes composantes de la TGAP :

– d’une part, la taxe sur la délivrance de l’autorisation ICPE, dite « taxe à l’installation » (a du 8 de l’article 266 sexies du code des douanes) ;

– d’autre part, la taxe annuelle à l’exploitation d’ICPE (b du 8 du même article).

Elles sont applicables à tout exploitant d’un établissement industriel ou commercial ou d’un établissement public à caractère industriel et commercial dont les installations sont soumises à autorisation au titre du livre V du code de l’environnement (autorisation ICPE).

Le fait générateur de la TGAP à l’installation est la délivrance d’une autorisation ICPE, c’est-à-dire l’autorisation initiale, l’autorisation d’extension, l’autorisation de changement d’exploitant, le renouvelle d’une autorisation, etc. Le tarif de la taxe s’élève à 2 525,35 euros pour une entreprise contre 501,61 euros pour un artisan n’employant pas plus de deux salariés.

Le fait générateur de la TGAP à l’exploitation est l’exploitation au cours d’une année civile d’une installation présentant par sa nature ou son volume des risques particuliers pour l’environnement. Le montant de la taxe due chaque année par l’établissement au titre de ses activités est égal au produit du tarif de base (339,37 euros pour les installations EMAS ou ISO14001 et 380,44 euros pour les autres installations), auquel est appliqué un coefficient multiplicateur compris entre un et dix en fonction de la nature et du volume des activités.

Ces deux composantes de la TGAP ne sont toutefois pas incitatives et présentent un rendement faible. En effet, le montant de ces composantes diminue d’année en année, du fait du déploiement constant du régime de l’enregistrement, non taxé, en lieu et place du régime de l’autorisation. Le montant mis en recouvrement pour l’année 2016 a été de seulement 19 millions d’euros (17 millions d’euros pour la composante exploitation et 2 millions d’euros pour la composante autorisation) contre 25 millions d’euros pour l’année 2014, alors qu’elle représente pour les services concernés une charge administrative importante.

Par ailleurs, ces deux composantes de la TGAP ne sont pas incitatives pour réduire les pollutions et les risques des activités industrielles, puisqu’elles se fondent, d’une part, sur les projets et, d’autre part, sur l’existence de l’installation, et non sur les niveaux de pollution des installations soumises aux prélèvements. En conséquence, la suppression des composantes ICPE de la TGAP contribue au développement d’une fiscalité environnementale plus efficace et plus simple.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat n’a apporté aucune modification concernant la suppression des deux composantes ICPE de la TGAP.

Il a, en revanche, modifié les tarifs applicables dans certains départements d’outre-mer concernant la composante « déchets » de la TGAP. La TGAP « déchets » est une taxe qui s’applique à tous les déchets qui sont stockés ou incinérés en pénalisant les modes de traitement les moins performants en matière de pollution ou de valorisation. Les taux bénéficient de modulations selon les critères de performances énergétique et environnementale des installations : de 25 à 158 euros la tonne pour le stockage et de 3 à 15 euros la tonne pour l’incinération.

Toutefois, il est prévu que sur les territoires de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion, les tarifs de la TGAP « déchets » applicables sont multipliés par un coefficient égal à 0,75. Ainsi, les tarifs applicables dans ces territoires sont égaux aux trois-quarts des tarifs applicables en métropole. Il s’agit de tenir compte des spécificités de la collecte des déchets dans ces territoires, de l’absence de mode de traitement alternatif, des conséquences de l’éloignement géographique et du caractère insulaire de ces territoires.

Un amendement visant à porter ce coefficient à 0,4 a été adopté par le Sénat, à l’initiative de Mme Viviane Malet (LR), avec un avis défavorable du Gouvernement, afin d’aligner le tarif applicable sur ces territoires avec celui applicable en Guyane et à Mayotte. En effet, ces deux territoires bénéficient de tarifs encore plus avantageux, du fait de difficultés particulières pour la collecte et la valorisation des déchets :

– sur le territoire de la Guyane, pour les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets accessible par voie terrestre, le tarif de la taxe est fixé à 10 euros par tonne jusqu’au 31 décembre 2018 et, pour les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets non accessible par voie terrestre, le tarif de la taxe est fixé à 3 euros par tonne jusqu’au 31 décembre 2018 ;

– sur le territoire de Mayotte, pour les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets, le tarif de la taxe est nul jusqu’au 31 décembre 2017, puis est fixé à 10 euros par tonne en 2018.

À compter de 2019, sur les territoires de la Guyane et de Mayotte, les tarifs de la TGAP « déchets » applicables seront multipliés par un coefficient égal à 0,4.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Si le Rapporteur général reconnaît l’existence de difficultés particulières auxquelles sont soumis les territoires concernés dans la collecte et la valorisation des déchets, il estime néanmoins que cette harmonisation des tarifs à la baisse réduirait le caractère incitatif de la TGAP « déchets » dans ces territoires, ce qui ne serait pas cohérent avec les orientations de la politique gouvernementale en matière de développement de l’économie circulaire et de lutte contre la production de déchets. Il propose, en conséquence, de rétablir le présent article dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

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Article 9 quater
Élargissement de l’assiette de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) aux biocarburants remplaçant le gazole

Le présent article modifie les règles applicables pour la détermination de l’assiette et de la minoration de la composante « carburant » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

L’article 266 quindecies du code des douanes institue un prélèvement supplémentaire de la TGAP pour les personnes qui mettent à la consommation certains carburants d’origine fossile. Le taux de la taxe est fixé à 7,5 % dans la filière essence et à 7,7 % dans la filière gazole. Toutefois, l’incorporation de certains biocarburants dans les carburants d’origine fossile a pour effet de minorer le taux applicable à due proportion des quantités incorporées. Il est diminué à proportion de la quantité d’énergie renouvelable des biocarburants contenus dans les carburants soumis au prélèvement mis à la consommation en France, sous réserve que ces biocarburants respectent des critères de durabilité fixés par la loi. Si la part d’énergie renouvelable des biocarburants est supérieure ou égale au taux de la taxe, alors l’opérateur n’acquittera pas de TGAP. Il pourra dans ce cas émettre des certificats représentatifs des biocarburants que ces carburants contiennent, afin de les vendre à d’autres opérateurs n’ayant pas atteint leurs objectifs de minoration.

Toutefois, la part d’énergie renouvelable, prise en compte pour le calcul de cette minoration, ne peut être supérieure aux valeurs suivantes :

– dans la filière essence, la part d’énergie renouvelable maximale des biocarburants produits à partir de céréales et d’autres plantes riches en amidon ou sucrières est de 7 % (carburants de première génération). Cette part est de 0,6 %, en comptage double, pour les biocarburants avancés fait à partir de matières premières non comestibles (déchets agricoles ou industriels) ;

– dans la filière gazole, la part d’énergie renouvelable maximale des biocarburants produits à partir de plantes oléagineuses est de 7 % (carburants de première génération). Cette part est de 0,7 % en comptage double pour les biocarburants avancés, fait par exemple à partir d’huiles usagées.

La liste des biocarburants éligibles à cette minoration de taux est définie par arrêté conjoint des ministres chargés des douanes, de l’écologie, de l’énergie et de l’agriculture.

L’Assemblée nationale a modifié, à la suite de l’adoption d’un amendement de notre collègue Charles de Courson avec un avis favorable du Gouvernement (85), l’assiette de la composante « carburants » de la TGAP afin d’y inclure toutes les formes de biocarburants substituables au gazole. Ainsi, sont désormais assujettis à la TGAP « carburants » les opérateurs mettant à la consommation toutes formes de biogazoles, ces derniers étant également éligibles à la minoration de la TGAP pour la part de biocarburants qu’ils contiennent. L’amendement permet ainsi de prendre en compte non seulement le B 10 ou le B 100, mais également toutes les formes de biogazoles intermédiaires.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a adopté de nombreux amendements visant à modifier l’assiette de la TGAP « carburants » :

– quatre amendements identiques présentés respectivement par M. Claude Kern (UC), M. Emmanuel Capus (Les Indépendants-République et Territoires), M. Jean Bizet (LR) et M. Jean-Claude Requier (RDSE) (86), avec un avis défavorable du Gouvernement, visant à intégrer dans l’assiette de la TGAP « carburant » ainsi que dans la minoration le biogazole B10 (biocarburants substituables au gazole) ;

– quatre amendements identiques des mêmes auteurs (87), avec un avis défavorable du Gouvernement, visant à intégrer dans l’assiette de la TGAP « carburant » ainsi que dans la minoration le biogazole B 100 (biocarburants substituables au gazole) ;

– cinq amendements identiques présentés respectivement par M. Pierre Cuypers (LR), M. Claude Kern, Mme François Férat (UC), M. Yves Daudigny (groupe socialiste et républicain) et M. Emmanuel Capus (88), avec un avis défavorable du Gouvernement et de la commission des finances, visant à sortir de l’assiette de la TGAP « carburant » le carburant ED 95, tout en le maintenant explicitement dans la minoration ;

– trois amendements identiques présentés par M. Pierre Cuypers, Mme François Férat et M. Yves Daudigny (89), avec un avis défavorable du Gouvernement, visant à exclure les biocarburants fait à partir de plantes oléagineuses de la minoration de la TGAP carburants pour la filière essence ;

– quatre amendements identiques présentés par M. Pierre Cuypers, Mme François Férat, M. Yves Daudigny et M. Emmanuel Capus (90), avec un avis défavorable du Gouvernement, visant à exclure les biocarburants fabriqués à partir d’huiles acides de la minoration de la TGAP carburants pour la filière essence.

Enfin, le Gouvernement a présenté un amendement rédactionnel, adopté par le Sénat, permettant de privilégier à la notion de « biocarburants substituables au diesel » celle de « biocarburants équivalents au gazole » (91).

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

L’article tel qu’adopté à l’Assemblée nationale, sous réserve du maintien de l’amendement rédactionnel du Gouvernement, permet de satisfaire les deux premières séries d’amendements adoptées au Sénat, en tant que le B 10 et le B 100 sont tous les deux des biocarburants équivalents au gazole.

Concernant la sortie de l’assiette de la TGAP « carburant » le carburant ED95, le Parlement a adopté son inclusion dans l’assiette lors de la loi de finances rectificative pour 2016 (92) : il est sans doute préférable de privilégier un peu de stabilité de la norme fiscale en la matière.

Concernant l’exclusion des biocarburants faits à partir de plantes oléagineuses ou d’huiles acides, qui est une référence indirecte à l’huile de palme, le Rapporteur général rappelle que rien ne justifie de traiter de manière différente des carburants qui respectent tous les critères d’éligibilité et de durabilité fixés par la directive européenne (93). Aussi, l’objet des amendements qui visent à ne pas encourager l’incorporation de carburants produits dans des conditions nuisibles pour l’environnement est déjà satisfait : en effet, ne sont pas pris en compte, dans le calcul du tarif dégressif de la TGAP, les carburants qui ne satisfont pas aux critères de durabilité définis par l’article L. 661-5 du code de l’énergie, qu’ils soient ou non issus de l’huile de palme. Pour rappel, l’article L. 661-5 dispose que « les biocarburants et bioliquides ne doivent pas être produits à partir de matières premières qui proviennent de terres de grande valeur en termes de biodiversité [ou] de terres présentant un important stock de carbone ».

Aussi le Rapporteur général préconise-t-il le retour à la version adoptée à l’Assemblée nationale, sous réserve de conserver la modification rédactionnelle apportée par le Gouvernement au Sénat.

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Article 9 quinquies A (nouveau)
Inclusion des installations soumises à enregistrement dans l’assiette des installations soumises à la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)

Le présent article, introduit par un amendement gouvernemental adopté au Sénat, vise à maintenir les installations de combustion classées, qui basculent du régime de l’autorisation vers le régime de l’enregistrement, dans le champ d’application de la TGAP.

Il existe en France trois niveaux de classement des ICPE, qui sont fonction des seuils indiqués dans la nomenclature des installations classées :

– le régime de la déclaration, dans lequel l’installation classée doit faire l’objet d’une déclaration au préfet avant sa mise en service : l’installation génère un risque qualifié d’acceptable moyennant le respect de prescriptions standards au niveau national et peut également, dans certains cas, faire l’objet d’un contrôle périodique effectué par un organisme agréé par le ministère du développement durable ;

– le régime de l’enregistrement, dans lequel l’installation classée doit, préalablement à sa mise en service, déposer une demande d’enregistrement qui prévoit d’étudier l’adéquation du projet avec les prescriptions générales applicables ;

– le régime de l’autorisation, dans lequel l’installation classée dépassant un seuil d’activité doit, préalablement à sa mise en service, faire une demande d’autorisation avant toute mise en service, démontrant l’acceptabilité du risque. Le préfet peut autoriser ou refuser le fonctionnement.

Or, l’article 266 sexies du code des douanes dispose que la TGAP est due par tout exploitant d’une installation soumise à autorisation, au titre de la nomenclature des ICPE. Toutefois, dans le cadre de la simplification des procédures relatives aux ICPE, certaines installations sont susceptibles de basculer du régime de l’autorisation vers le régime de l’enregistrement. Tel devrait notamment être le cas au 1er janvier 2018 pour les installations de combustion classées d’une puissance comprise entre 20 et 50 mégawatts.

En l’absence de modification du code des douanes, alors que leurs émissions de polluants atmosphériques resteraient inchangées, ces installations nouvellement soumises à la procédure de l’enregistrement ne seraient plus soumises à la TGAP, en particulier la composante applicable pour les émissions polluantes dans l’air (composante « air » de la TGAP). Le Gouvernement a estimé qu’une telle situation entraînerait une perte de recettes pour l’État évaluée à environ 7 millions d’euros.

Une telle exemption irait à l’encontre des objectifs de réduction des émissions et des concentrations de polluants atmosphériques, alors même que les valeurs limites de concentration en particules fines et en dioxyde d’azote sont actuellement dépassées dans de nombreuses zones du territoire.

Le Rapporteur général propose d’adopter conforme le présent article. Il rappelle à ce titre que le Conseil d’État a récemment enjoint au Gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour ramener les concentrations en dioxyde d’azote et en particules fines sous les valeurs limites de la directive n° 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur en Europe (94).

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Article 9 quinquies
Prolongation du dispositif de suramortissement pour l’achat de véhicules
de 3,5 tonnes et plus roulant au gaz naturel pour véhicules (GNV)
et biométhane carburant (BioGNV)

Le présent article, inséré par l’Assemblée nationale dans le présent projet de loi de finances, prolonge de décembre 2017 à décembre 2019 le dispositif de suramortissement en vigueur appliqué à l’achat de véhicules de 3,5 tonnes et plus roulant au gaz naturel pour véhicules (GNV) et biométhane carburant (BioGNV). Le Rapporteur général propose de rétablir le présent article qui a été supprimé au Sénat.

L’article 142 de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (95) a introduit un dispositif temporaire d’amortissement supplémentaire au profit de certains types d’investissements réalisés entre le 15 avril 2015 et le 14 avril 2016, codifié à l’article 39 decies du CGI. L’article 75 de la loi pour une République numérique a prolongé ce dispositif jusqu’au 14 avril 2017 (96).

La loi de finances pour 2016 (97) a instauré un dispositif de suramortissement temporaire similaire au profit des véhicules de plus de 3,5 tonnes qui utilisent exclusivement comme énergie le gaz naturel pour véhicules (GNV) et le biométhane carburant (bioGNV), pour une durée de deux ans, entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2017. La mesure a pour objectif « de stimuler l’investissement des petites et moyennes entreprises (PME) de transport routier en les incitant à l’acquisition de poids lourds fonctionnant au GNV et au bioGNV, contribuant ainsi à la transition énergétique et à l’amélioration de la compétitivité des entreprises françaises mais aussi au développement de la méthanisation agricole » (98). Elle permet aux entreprises soumises à l’IS de déduire de leur résultat imposable une somme égale à 40 % de la valeur d’origine des véhicules affectés à leur activité dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est supérieur à 3,5 tonnes et qui utilisent exclusivement comme énergie le gaz naturel et le biométhane carburant.

La loi de finances pour 2017 (99) a procédé, à l’initiative de la rapporteure générale de la commission des finances de l’Assemblée nationale et de M. Joël Giraud, à deux modifications du dispositif. Elle a, d’une part, étendu l’amortissement fiscal aux véhicules dont le PTAC est égal à 3,5 tonnes et, d’autre part, étendu le suramortissement fiscal aux poids lourds qui utilisent le carburant ED 95 composé d’un minimum de 90 % d’alcool éthylique d’origine agricole.

Le coût total du suramortissement pour les finances publiques est évalué à près de 10 millions d’euros.

Lors de l’examen du texte en séance publique, un amendement à l’initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, et sous-amendé par le Gouvernement, a conduit à l’adoption du présent article qui prolonge au-delà du 31 décembre 2017 et jusqu’au 31 décembre 2019 le dispositif de suramortissement pour l’acquisition d’un poids lourds. Il s’agit d’éviter un arrêt du dispositif qui mettrait en difficulté la dynamique de développement de la filière poids-lourds fonctionnant au GNV. En effet, les auteurs de l’amendement estiment que « la période de mise en application du dispositif récemment créé a été trop courte pour permettre à la filière de bénéficier pleinement de ce dispositif » (100).

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a déposé un amendement visant à supprimer le présent article, au motif que le dispositif, qui visait en premier lieu l’investissement productif industriel, ne constitue pas un outil efficace pour répondre à des objectifs environnementaux. Il rappelle également qu’aucune étude d’impact n’a été effectuée concernant cette niche fiscale et que la prolongation du dispositif a été adoptée sans en connaître ni le coût ni l’efficacité réelle. L’amendement de suppression a été adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général s’étonne que le Gouvernement émette un avis de sagesse à un amendement de suppression d’une mesure pour laquelle il était lui-même favorable à l’Assemblée nationale.

Il fait siennes les critiques concernant l’absence d’évaluation préalable concernant le coût et l’efficacité de la niche fiscale en question. Il souligne toutefois qu’il est essentiel de soutenir l’investissement des entreprises vers des flottes de poids lourds plus propres. Le dispositif proposé permet ainsi de contribuer à la transition énergétique et d’amélioration la compétitivité des entreprises françaises ainsi que le développement de la méthanisation agricole.

Pour ces raisons, le Rapporteur général propose le retour au texte de l’Assemblée nationale.

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Article 10 ter
Aménagements de dispositifs fiscaux propres à l’activité agricole

Cet article résulte de l’adoption par notre Assemblée d’un amendement de notre collègue Véronique Louwagie ayant fait l’objet d’une demande de retrait de la part de la commission et d’un avis de sagesse du Gouvernement. Il vise à assouplir la prise en compte des revenus accessoires des exploitants agricoles dans le bénéfice agricole.

En l’état du droit, afin d’encourager la pluriactivité des exploitations agricoles, l’article 75 du CGI prévoit la prise en compte, dans le bénéfice agricole, des revenus tirés d’activités accessoires et relevant des catégories fiscales des BIC et des BNC.

Ces revenus accessoires, pour être intégrés au bénéfice agricole, ne doivent cependant excéder ni 30 % des recettes tirées de l’activité agricole, ni 50 000 euros.

Le présent article relève ces plafonds à 50 % des recettes agricoles et à 100 000 euros. Il procède également à une coordination à l’article 298 bis du CGI, relatif au régime de remboursement forfaitaire en matière de TVA. En outre, et par cohérence, il abroge l’article 75 A du CGI qui prévoit, par dérogation aux plafonds actuels de l’article 75 A, la prise en compte des revenus accessoires tirés d’une activité de production d’électricité éolienne ou photovoltaïque s’ils n’excèdent pas 50 % des recettes agricoles ni 100 000 euros : ces plafonds dérogatoires devenant, avec le présent article, le droit commun, le dispositif n’a plus d’objet.

Enfin, pour éviter d’éventuels abus, le présent article prévoit que les revenus tirés des activités accessoires ne peuvent bénéficier de certains dispositifs propres à la fiscalité agricole, tels que les déductions pour investissement et pour aléas (DPI et DPA) ou encore l’abattement prévu en faveur des jeunes agriculteurs.

Le relèvement des plafonds prévus à l’article 75 du CGI est de nature à développer la pluriactivité des exploitations agricoles et donc à soutenir le monde agricole et rural. En cela, il apparaît bienvenu.

Néanmoins, et c’était l’un des motifs de la demande de retrait faite en séance lors de la discussion par notre Assemblée du dispositif en première lecture, ce relèvement pourrait entraîner une distorsion de concurrence entre exploitants agricoles et personnes se livrant, à titre principal, aux activités relevant des BIC ou des BNC (101). Cette préoccupation est d’ailleurs partagée par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, qui relève dans son rapport que « les acteurs concernés par la concurrence des activités annexes développés par les agriculteurs [pourraient] se plaindre d’une concurrence déloyale liée à l’application d’un régime fiscal plus favorable que le leur » (102).

En conséquence, en appelant à une évaluation précise de ses effets, notamment sous l’angle de la concurrence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 10 quater
Prorogation et modification des conditions d’application du taux réduit d’impôt sur les sociétés pour les plus-values de cessions de locaux professionnels transformés en logements

En application de l’article 210 F du CGI, la plus-value nette résultant de la cession d’un local professionnel (103) par une personne morale soumise à l’IS dans les conditions de droit commun est imposée au taux réduit de 19 %, sous réserve :

– que la cession soit réalisée au profit d’une autre personne morale soumise à l’IS dans les conditions de droit commun, d’une société immobilière spécialisée ou d’un organisme, d’une société ou d’une association en charge du logement social ;

– que la personne cessionnaire s’engage à transformer, dans un délai de quatre ans suivant la date de clôture de l’exercice au cours duquel l’acquisition est faite, le local acquis en local à usage d’habitation (sous peine d’une amende correspondant à 25 % du prix de cession, en application du III de l’article 1764 du CGI) ;

– que la cession soit réalisée entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2017, en application du III de l’article 10 de la loi de finances pour 2015 (104).

Le présent article résulte de l’adoption par l’Assemblée nationale d’un amendement du Gouvernement ayant fait l’objet d’un avis favorable du Rapporteur général (105) et visant à substantiellement améliorer ce dispositif d’imposition à taux réduit. L’article prévoit ainsi :

– de proroger pour trois ans ce dispositif, qui sera ainsi applicable aux cessions réalisées jusqu’au 31 décembre 2020. Un assouplissement est par ailleurs prévu, rendant applicable le dispositif aux cessions réalisées jusqu’au 31 décembre 2022, dès lors qu’elles auront fait l’objet d’une promesse synallagmatique de vente conclue entre 2018 et 2020 ;

– d’inclure dans le champ des biens faisant l’objet de la cession les terrains à bâtir, définis comme les terrains sur lesquels des constructions peuvent être autorisées en application d’un document d’urbanisme. En conséquence, l’engagement de transformation de la destination du local, qui n’a pas de sens s’agissant d’un terrain à bâtir, est transformé dans cette hypothèse en engagement de construire, dans le même délai de quatre ans, des locaux à usage d’habitation ;

– de cibler le dispositif aux communes situées dans des zones géographiques sensibles caractérisées par une forte tension en matière de logement.

Le dispositif prévu à l’article 210 F du CGI se trouve donc prorogé, enrichi et voit son efficacité accrue, en cohérence avec la volonté du Gouvernement et de la majorité de mettre en place un choc d’offre en matière de logement et dans la ligne de la stratégie gouvernementale en faveur du logement.

Le coût de la mesure, qui n’a pas été chiffré, doit être mis en relation avec son objectif opportun et avec le montant actuel de la dépense fiscale, qui s’élève à 2 millions d’euros (106).

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a adopté deux amendements de sa commission des finances ayant fait l’objet d’un avis favorable de la part du Gouvernement. Le premier est de précision rédactionnelle. Le second étend le bénéfice du dispositif prévu à l’article 210 F du CGI aux cessions faites au profit des sociétés civiles prévues à l’article 239 ter du CGI et dont l’objet est la construction d’immeubles en vue de la vente.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

L’extension du périmètre des cessionnaires éligibles aux sociétés civiles de construction-vente paraît pertinente et s’inscrit dans le cadre global du soutien à l’offre de logement.

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 10 sexies
Maintien temporaire du dispositif applicable dans les zones de revitalisation rurale pour les communes sorties du classement

En application de l’article 44 quindecies du CGI, les entreprises employant moins de onze salariés et implantées dans une zone de revitalisation rurale (ZRR) bénéficient d’une exonération temporaire d’IR ou d’IS. Sont également prévues des exonérations d’impôts locaux et de cotisations sociales patronales.

Les critères de classement en ZRR, définis à l’article 1465 A du CGI, ont été modifiés par l’article 45 de la loi de finances rectificative pour 2015 (107). Le classement des communes en ZRR résultant de ces nouveaux critères a été constaté par un arrêté du 16 mars 2016. Il est entré en vigueur au 1er juillet 2017 (108).

Ce nouveau zonage a eu pour effet de faire entrer dans le classement de nouvelles communes, mais également d’en faire sortir certaines qui bénéficiaient jusque-là du dispositif ZRR. Aussi, afin d’éviter que ces sorties soient trop brutales, le bénéfice du dispositif d’exonérations a été maintenu pendant trois ans (soit jusqu’au 30 juin 2020) pour les communes de montagne n’étant plus incluses dans une ZRR au 1er juillet 2017, en application de l’article 7 de la loi du 28 décembre 2016 dite « Montagne II » (109).

Le présent article résulte de l’adoption à l’unanimité des votants de trois amendements identiques présentés par la commission des finances et ayant pour origine une initiative de notre collègue Émilie Cariou, par M. Jean-Noël Barrot et certains membres du groupe Mouvement démocrate et apparentés et par Mme Amélie de Montchalin et certains membres du groupe La République en Marche. Ces amendements ont recueilli l’avis favorable du Gouvernement. Ils s’inscrivent dans la suite de la loi « Montagne II ».

Le présent article vise, en effet, à étendre, jusqu’au 31 décembre 2019, le maintien temporaire du bénéfice des exonérations aux communes sorties du classement ZRR et qui ne sont pas des communes de montagne, afin de leur ménager une période de transition souple pour qu’elles puissent s’adapter.

L’article prévoit également la remise au Parlement, par le Gouvernement et au plus tard le 31 mai 2018, d’un rapport sur la mise en œuvre de la sortie progressive du classement pour ces communes, analysant notamment les possibilités d’expérimentations et de politiques contractuelles avec les collectivités territoriales.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a adopté quatre amendements au présent article.

Les deux premiers, de sa commission des finances et qui ont fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement, portent sur le terme du maintien temporaire du dispositif d’exonération :

– l’un étend jusqu’au 30 juin 2020 le maintien prévu pour les communes autres que celles de montagne, consistant ainsi en un alignement avec la période prévue pour les communes de montagne sorties du classement ;

– l’autre, qui introduit un nouveau IV, apporte une précision à la loi « Montagne II » pour substituer au délai de trois ans la date du 30 juin 2020 (qui correspond au terme de ce délai triennal).

Le troisième, déposé par M. Charles Guené (LR) et qui a recueilli un avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, vise à compléter l’objet du rapport devant être remis au Parlement pour y inclure l’étude de la pertinence d’une évolution des critères de classement en ZRR, notamment pour retenir à l’avenir le revenu médian de chaque commune.

Enfin, le quatrième amendement, déposé par M. Alain Marc (Les Indépendants-République et Territoires) et ayant fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement, introduit un nouveau III au présent article. Il prévoit un critère de classement en ZRR alternatif à celui reposant sur la densité de population, qui porte sur le déclin démographique. L’introduction de ce III s’est accompagnée de celle de nouveau V à VII, gageant la perte de recettes associée.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Les aménagements apportés au Sénat, notamment l’harmonisation de la période du maintien temporaire du dispositif ZRR pour toutes les communes sorties du classement, qu’elles soient de montagne ou non, apparaissent bienvenus.

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 11
Mise en œuvre du prélèvement forfaitaire unique

L’Assemblée nationale a adopté quatorze amendements à cet article, dont dix amendements rédactionnels.

Les amendements non rédactionnels sont les suivants :

– un amendement du Gouvernement opérant plusieurs ajustements relativement techniques exposés ci-dessous ;

– un amendement de la commission des finances et de Mme Amélie de Montchalin ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, visant à préciser que le taux du prélèvement forfaitaire unique (PFU) s’appliquera également en cas de rachat d’un contrat d’assurance vie de moins de huit ans, dont l’encours est inférieur à 150 000 euros ;

– un amendement de la commission ayant reçu un avis favorable du Gouvernement visant à créer un comité de suivi de cette réforme.

L’amendement du Gouvernement a permis d’apporter les précisions suivantes :

– il permet d’aligner le taux d’imposition des produits des contrats d’assurance vie attachés à des primes versées à compter du 27 septembre 2017 et bénéficiant à des non-résidents sur celui applicable aux résidents ;

– il précise également que l’abattement fixe de 500 000 euros prévu à l’article 150-0 D ter du CGI s’applique en priorité, en matière d’actions gratuites, au gain de cession. Le surplus éventuel est imputé sur l’avantage salarial, qui bénéficie d’un abattement spécifique de 50 % mais qui est imposé au barème de l’impôt sur le revenu ;

– il précise enfin les conséquences d’une remise en cause, après l’entrée en vigueur de la réforme, d’un abattement appliqué avant la réforme. À titre d’exemple, si un dirigeant de PME bénéficie de l’abattement le 15 novembre 2017 mais ne prend finalement pas sa retraite avant le 15 novembre 2019, l’abattement dont il a bénéficié pourrait être remis en cause en 2020.

Dans ce cas, le contribuable aura le choix entre opter pour l’imposition au barème et bénéficier des abattements pour durée de détention qui étaient en vigueur lors de la cession, ou bien opter pour le PFU et être taxé sur une assiette sans abattement.

● Le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances, ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement. Il vise, d’une manière générale, à éviter que la mise en place du PFU, à un taux proportionnel inférieur aux taux marginaux du barème de l’impôt sur le revenu, ne se traduise, pour les redevables en mesure de piloter leurs revenus entre salaire et dividendes, par un report vers une forme de rémunération basée sur le versement de dividendes plutôt que sur le versement de salaires.

Cette faculté de report est particulièrement aisée dans les PME ou pour les indépendants. Du fait du taux du PFU, il en résulterait, selon le Sénat, un coût global de la réforme largement supérieur au chiffrage établi par le Gouvernement, dont l’évaluation est réalisée à comportements constants.

La théorie économique a mis en évidence un tel phénomène pour les pays qui ont mis en place une « flat tax » sur les revenus du capital depuis plusieurs années, phénomène appelé « income shifting » (évasion des revenus).

Ce phénomène a fait l’objet d’une attention accrue depuis qu’une tribune de l’économiste M. Gabriel Zucman dans Le Monde (110) en a détaillé les effets aux États-Unis ou en Finlande, ainsi que le coût potentiel d’un tel phénomène en France.

Selon l’économiste, il y aurait à l’issue de la réforme un différentiel de taxation entre salaire et dividende de l’ordre de 15 points, les salaires étant taxés à un taux global de 65 % contre 50 % pour les dividendes.

Les modalités de calcul de ce différentiel sont publiées sur le site personnel de l’auteur.

Le différentiel de taxation entre dividendes et salaires
après la mise en place du PFU selon M. Gabriel Zucman

Taux de 65 % sur les plus hauts salaires.

Sur 100 de salaire super brut,

Cotisations (salariales + patronales) déplafonnées (après réforme qui supprime les 0,75 % de part salariale sur les cotisations maladie) et CRDS = 23,9 %

CSG (après augmentation de 1,7 point) = 9,2 %

Impôt sur le revenu = (45 % + 4 % de contribution exceptionnelle sur les hauts revenus) × (1 – 23,9 % – 9,2 %) = 32,8 % [je néglige le fait qu’une partie de la CSG et la CRDS ne sont pas déductibles de l’IR, et à l’inverse que les marginaux de cotisations en % du super-brut sont plus faibles qu’en % du brut].

Total = 65,9 % [taux exact après prise en compte des non-déductibilités etc. : 66,2 %]

Taux de 50 % sur les plus hauts dividendes.

Sur 100 de profits,

Impôt sur les sociétés après réforme = 25 %

Impôt sur le revenu = (30 % de « flat tax » + 4 % de contribution exceptionnelle) × (1 – 25 %) = 25,5 %

Total = 50,5 %

Comparaison des deux taux

Les cotisations déplafonnées sont non contributives, donc assimilables à des taxes. Il s’agit pour l’essentiel de cotisations maladie et famille (et non pas retraite ou chômage) ; elles n’ouvrent droit à aucun bénéfice particulier. La comparaison que j’effectue est donc entièrement justifiée.

Selon l’économiste, la mise en place du PFU pourrait par conséquent avoir un impact budgétaire non pas de 1,5 milliard d’euros mais « sans doute de l’ordre de dix fois plus » en intégrant ce report, ce qui selon lui remettrait fondamentalement en cause l’équilibre comptable du projet de loi de finances.

Le calcul de l’impact budgétaire du PFU selon M. Gabriel Zucman

Aux États-Unis, l’article « Capitalists in the Twenty First Century » montre qu’environ 1,3 % du PIB américain perçu sous forme de dividendes payés par des S-corporations correspond en fait à des salaires déguisés, en raison d’un différentiel d’imposition de 2,9 points (3,8 points depuis 2013) entre salaires et dividendes de S-corporations.

(N.B. : le texte original de ma tribune mentionne un différentiel de 2,5 points, qui est en fait de 2,9 points avant l’Additional Medicare Tax. Je corrige ici.)

Scénario bas : malgré un différentiel de taux bien supérieur (de l’ordre de 15 points), en France 1,3 % du PIB va également être déplacé de salaires en dividendes.

Avec un PIB 2022 aux alentours de 2 300 milliards d’euros, cela représente une masse de 28 milliards d’euros sur laquelle le manque à gagner est de 15 % soit 4 milliards environ. Auxquels il faut ajouter les 1,5 milliard de coûts budgétés pour la flat tax. Total = 5,5 milliards.

Scénario central : 2,5 points de PIB se déplacent en dividendes. C’est ce qu’on observerait aux États-Unis si le différentiel de 2,9 points pour les S-corporations s’appliquait aussi aux partnerships. Avec 2,5 points de « faux » dividendes, le coût total de la réforme dépasse les 10 milliards.

Fourchette haute : 5 points de PIB se déplacent vers les dividendes, pour un coût total approchant les 20 milliards.

Ce chiffrage a fait l’objet d’une critique par un autre économiste, M. Antoine Lévy, doctorant en économie au Massachussetts Institute of Technology (MIT) dans une tribune publiée dans le même quotidien quelques jours plus tard (111).

Cet économiste relève que le coût de 10 milliards d’euros peut paraître élevé compte tenu du rendement total de l’impôt sur le revenu, de l’ordre de 70 milliards d’euros, sachant par ailleurs que les redevables soumis à la tranche marginale de l’impôt sur le revenu n’ont acquitté en 2015 au titre de l’IR que 9,5 milliards d’euros.

En outre, les dirigeants d’entreprise qui disposeront d’une telle liberté d’arbitrage ne sont pas, dans leur immense majorité, soumis à ce différentiel de taux de 15 %.

Au total le coût la réforme devrait être selon ce second économiste très inférieur à celui évoqué par le premier.

● L’amendement adopté par le Sénat prévoit un dispositif relativement complexe selon lequel, pour les dirigeants d’entreprise possédant plus de 10 % de leur entreprise, le montant des dividendes excédant 10 % de la valeur de leurs parts ne pourra plus bénéficier du PFU mais sera automatiquement imposé au barème de l’impôt sur le revenu. Il convient d’ailleurs de souligner que, dans cette hypothèse, ces revenus deviendraient éligibles à l’abattement de 40 % qui reste en vigueur en cas de barémisation.

Dans le détail, les dirigeants visés par cette mesure sont :

– les gérants nommés conformément aux statuts d’une société à responsabilité limitée ou en commandite par actions ;

– les associés en nom d’une société de personnes ;

– les présidents, directeurs généraux, présidents du conseil de surveillance ou membre du directoire d’une société par actions.

Ces fonctions doivent donner lieu à une rémunération représentant plus de la moitié des revenus du redevable.

Le critère de possession de 10 % s’applique aux droits de vote attachés aux titres émis par la société (directement ou par l’intermédiaire d’un proche).

Cette condition fait l’objet de dispositions particulières en cas d’augmentation du capital de l’entreprise.

2. Les autres amendements adoptés au Sénat

● Le Sénat a, par ailleurs, adopté un amendement de sa commission des finances, ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, visant à maintenir le régime actuel d’abattements applicables aux plus-values de cession réalisées par des dirigeants d’une PME partant en retraite.

Alors que le régime actuel prévoit la possibilité de cumuler un abattement fixe de 500 000 euros au moment du départ à la retraite et un abattement pour durée de détention qui peut aller, pour les PME, jusqu’à 85 % au bout de huit ans, le projet d’article 11 prévoit la suppression, pour l’avenir, de l’ensemble des seuls abattements pour durée de détention.

Il en résulterait, selon l’auteur de l’amendement, un alourdissement de la fiscalité des dirigeants de PME. L’amendement prévoit, par conséquent, la possibilité de continuer à cumuler les deux abattements à l’avenir.

● Le Sénat a adopté un amendement de M. Vincent Éblé, président de sa commission des finances, ayant reçu un avis de sagesse de la commission et une demande de retrait de la part du Gouvernement, visant à élargir la mission de suivi prévue par l’Assemblée nationale à l’évaluation des effets macroéconomiques de la réforme, la quantification économétrique des changements comportementaux, l’incidence de la réforme sur la durée de détention des titres et son incidence sur les départs et les retours de contribuables français.

Les autres amendements adoptés à l’initiative de la commission des finances sont rédactionnels, en ayant tous reçu un avis favorable du Gouvernement.

B. LES AMENDEMENTS DU GOUVERNEMENT

Le Sénat a en outre adopté deux amendements du Gouvernement ayant reçus un avis favorable de la commission des finances :

– le premier propose de soumettre au taux du PFU les gains de cession des titres souscrits en exercice de bons de souscriptions de parts de créateurs d’entreprises (BSPCE), lorsque le contribuable exerce son activité dans la société dans laquelle il a bénéficié de ces bons depuis moins de trois ans ;

Dans ce cas, le taux applicable est actuellement de 30 %, auquel il faut ajouter les prélèvements sociaux. L’article 11, dans sa rédaction initiale, prévoyait que le gain d’exercice du bon serait imposé comme un salaire au barème de l’impôt sur le revenu, tandis que le gain de cession serait imposé au taux global du PFU.

L’amendement du Gouvernement permet d’unifier ces gains en les soumettant dans leur ensemble au taux du PFU ;

– le second est un amendement de précision.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général propose de retenir les deux amendements du Gouvernement adoptés au Sénat, ainsi que les amendements rédactionnels de sa commission des finances adoptés avec l’accord du Gouvernement.

S’agissant des trois autres amendements adoptés au Sénat, le Rapporteur général considère que :

– l’amendement visant à permettre de cumuler l’abattement fixe et l’abattement pour durée de détention pour les dirigeants de PME est contraire à l’esprit de la réforme de la fiscalité du capital, qui tend à une simplification globale permettant aux dirigeants et aux investisseurs de ne plus prendre des décisions de gestion aussi importantes qu’un départ en retraite ou une cession des titres en fonction de critères fiscaux mais uniquement en fonction de l’intérêt de l’entreprise ;

– l’amendement relatif à la mission de suivi de la réforme encadre par trop les fonctions de celle-ci, qui doit pouvoir orienter ses investigations en fonction des problèmes qui apparaîtront au stade de la mise en œuvre du PFU ;

– s’agissant du dispositif destiné à éviter un « income shifting », le Rapporteur général tient à saluer l’initiative de la commission des finances du Sénat, qui a incontestablement mis en lumière un sujet particulièrement important non abordé à l’Assemblée nationale ; mais le débat entre économistes montre toutefois qu’il n’existe pas encore de consensus sur cette question au plan théorique qui permettrait de légiférer.

Au plan pratique, le dispositif adopté au Sénat comporte certainement quelques aspects méritant une expertise plus poussée :

– le double seuil de 10 % risque de créer de nombreux effets de seuil, qui vont à l’encontre même de l’objectif de la présente réforme. On peut craindre, en particulier, que le dirigeant n’optimise sa situation fiscale en opérant un versement de dividendes régulièrement en-dessous de 10 % de la valeur de ses titres, quand bien même les résultats de l’entreprise ne le permettraient pas en année N, afin d’éviter qu’un versement trop important en année N + 1 n’entraîne une imposition plus importante ;

– ainsi, la fiscalité deviendrait la variable d’ajustement du montant des dividendes versés alors qu’à l’évidence, certaines entreprises ont intérêt à aller beaucoup plus loin certaines années en fonction de leurs résultats. C’est notamment le cas lorsque des dividendes importants sont versés en vue d’assurer la transmission de titres entre générations (pour les entreprises familiales) ;

– il convient, par ailleurs, de relever que la valorisation des sociétés non cotées peut parfois être relativement complexe, plusieurs méthodes concurrentes pouvant s’appliquer. De ce fait, la mise en œuvre pratique de la mesure pourrait donner lieu à un contentieux important ;

– enfin, il n’y a aucune urgence à légiférer dans ce domaine, dans la mesure où un éventuel report ne commencera véritablement à produire ses effets budgétaires qu’en 2019.

Un ajustement du dispositif au vu des évolutions effectivement constatées pourrait donc être envisagé dans une prochaine loi de finances ou dans le cadre du prochain projet de loi relatif aux PME, dont l’examen est annoncé au printemps 2018.

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Article 11 ter
Augmentation du taux de la taxe forfaitaire
sur la cession des métaux précieux

Cet article a été inséré en première lecture à l’Assemblée nationale par l’adoption d’un amendement de la commission des finances et de Mme Amélie de Montchalin, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement.

Il vise à augmenter d’un point, de 10 à 11 %, le taux de la taxe forfaitaire pesant sur les métaux précieux, les bijoux, les objets d’art, de collection et d’antiquité.

Il convient de rappeler que cette taxe forfaitaire s’applique à défaut d’option du contribuable pour le régime de droit commun d’imposition des plus-values sur biens meubles. Il en est notamment ainsi lorsque le redevable ne peut pas prouver la date d’acquisition de l’objet permettant de déterminer les modalités d’application de l’abattement pour durée de détention.

Actuellement, le taux de cette taxe est de :

– 10 % pour les métaux précieux ;

– 6 % pour les bijoux, les objets d’art, de collection ou d’antiquité.

Ces taux étaient respectivement de 7,5 % et de 4,5 % jusqu’à leur augmentation résultant de l’article 19 de la loi de finances pour 2014 (112).

Selon le Bulletin officiel des finances publiques – Impôts (BOFiP-I), les métaux précieux comprennent l’or, le platine, l’argent ainsi que les déchets ou débris de ces métaux (notamment sous forme de plaquage). Les monnaies d’or et d’argent entrent dans le champ de cette disposition si elles sont postérieures à 1800 (dans le cas contraire, elles sont considérées comme des objets de collection).

RENDEMENT DE LA TAXE SUR LES MÉTAUX PRÉCIEUX, LES BIJOUX
ET LES OBJETS D’ART, DE COLLECTION OU D’ANTIQUITÉ

(en millions d’euros)

2012

2013

2014

2015

2016

100,1

70,5

76,8

73,3

79,5

Source : annexes « Développement des recettes du budget général et des dépenses fiscales »

L’objectif poursuivi par cette hausse modérée du taux de la taxe forfaitaire sur les métaux précieux est de compenser partiellement la sortie de ces éléments de l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune, du fait de l’article 11 du présent projet de loi créant l’impôt sur la fortune immobilière (IFI).

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances supprimant cet article, au motif qu’il s’agit d’une simple mesure d’affichage visant à justifier au regard de l’opinion publique le fait que certains biens sortent de l’assiette de l’IFI.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale.

Il est, en effet, erroné de considérer que l’augmentation de la taxe forfaitaire sur les métaux précieux viserait à justifier la réforme de l’IFI : cette réforme ayant été annoncée au cours de la campagne présidentielle, elle est de fait souhaitée par les Français qui ont porté au pouvoir une nouvelle majorité.

En revanche, le présent dispositif est guidé par le souci d’éviter certains effets de bord liés à cette réforme, notamment un report des placements immobiliers vers ce type de biens. Le Parlement est dans son rôle en opérant ce type d’ajustements.

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Article 11 quater
Ouverture d’un PEA par toute personne majeure ayant son domicile
en France, même si elle n’est pas encore contribuable

Ce dispositif, qui avait également été présenté sous forme d’amendement à l’Assemblée nationale en première lecture, conduirait en réalité davantage à offrir une possibilité supplémentaire de défiscalisation au profit des redevables qui auraient atteint le plafond du PEA qu’à initier les jeunes Français à la vie de l’entreprise.

Dans la très grande majorité des cas, en effet, un jeune majeur à la charge de ses parents n’a pas les moyens d’investir dans l’économie par le biais d’un PEA, sauf exceptions.

Il y a, en revanche, tout lieu de craindre que les parents n’ouvrent un compte au nom de leur enfant à charge pour bénéficier de la fiscalité avantageuse du PEA.

Du reste, les PEA étant placés principalement en actions, il s’agit d’un placement risqué, vers lequel il est compliqué d’attirer de jeunes investisseurs peu expérimentés.

Le Rapporteur général propose donc de supprimer cet article.

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Article 12
Création de l’impôt sur la fortune immobilière et suppression de l’ISF

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté treize amendements dont neuf rédactionnels.

Les quatre amendements de fond sont :

– un amendement du Gouvernement procédant à de nombreux ajustements du dispositif initial de l’article 12 présentés en détail ci-dessous ;

– un amendement de M. Marc Fesneau, ayant reçu un avis favorable de la commission et du Gouvernement, visant à préciser que les certificats et engagements permettant de bénéficier d’une exonération d’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) à hauteur de 75 % pour les propriétés en nature de bois et forêts resteront valables au titre de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) ;

– deux amendements identiques de la commission des finances et de Mme Amélie de Montchalin, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement prévoyant que le remplacement de l’ISF par l’IFI fera l’objet d’une mission de suivi et d’évaluation visant à mesure les impacts économiques et sociaux de la réforme.

Ayant été déposé après la réunion de la commission des finances tenue au titre de l’article 88 du Règlement, l’amendement du Gouvernement n’a pas fait l’objet d’une décision formelle de sa part, ni d’un examen poussé par ses membres.

Avant son adoption, le Rapporteur général s’est engagé à réaliser une expertise la plus complète possible dans les délais impartis avant la nouvelle lecture.

L’amendement tend à régler plusieurs problèmes différents apparus au cours des échanges, souvent techniques, avec le Gouvernement au moment de l’examen de cet article.

En premier lieu, il tend à supprimer, à l’alinéa 6 (113), la mention selon laquelle il est institué un impôt annuel sur les actifs immobiliers « non affectés à l’activité professionnelle de leur propriétaire ».

La suppression de ce membre de phrase ne signifie pas que l’IFI est étendu à l’ensemble des actifs immobiliers. Au cours des échanges techniques sur cet article, la question a toutefois été posée de savoir si cet alinéa préliminaire impliquait une exclusion de portée générale distincte des régimes particuliers prévus dans la suite de l’article, à savoir le régime des biens professionnels issu de l’actuel ISF et l’exclusion des actifs affectés à une entreprise selon les modalités prévues au nouvel article 965 du CGI.

Il est, de fait, apparu que ce membre de phrase était davantage un effet d’affichage, comme le relevait du reste le Rapporteur général dans le rapport de première lecture, qui pourrait introduire de la confusion.

En deuxième lieu, l’amendement du Gouvernement tend à préciser les modalités selon lesquelles est déterminée l’assiette de l’IFI en cas de détention de l’immobilier à travers les parts d’une société.

L’article, dans sa rédaction initiale, prévoyait logiquement que le redevable était taxé sur les parts détenues à hauteur de la fraction représentative des droits immobiliers.

L’amendement précise les modalités de calcul de cette fraction. Il sera appliqué à la valeur des parts du redevable un coefficient correspondant au rapport entre :

– d’une part, la valeur vénale réelle des biens immobiliers imposables ;

– et la valeur vénale réelle de l’ensemble des actifs de la société.

Il semble que la valeur vénale réelle des biens immobiliers et comme de l’ensemble des actifs s’entende d’une valeur nette des éventuels emprunts contractés par la société pour les acquérir.

En troisième lieu, l’amendement introduit deux alinéas 22 et 23 (114) qui sont particulièrement importants, dans la mesure où ils conduisent à étendre l’exonération d’IFI applicable aux actionnaires minoritaires (en-dessous du seuil de détention de 10 %) aux détentions indirectes.

L’article, dans sa rédaction initiale, instaurait une règle « de minimis » consistant à exclure de l’assiette de l’IFI les biens immobiliers détenus à travers une société, lorsque le redevable détient moins de 10 % de cette société. Celui-ci a, en effet, alors trop peu de poids dans la société, en tant qu’actionnaire minoritaire, pour influer sur sa politique immobilière et même pour être correctement informé des éléments permettant de déterminer l’assiette de son propre impôt.

Ce dispositif est sain dans son esprit, même s’il n’est pas à exclure que l’on constate, dans la pratique, une optimisation fiscale consistant à étaler des propriétés immobilières dans plusieurs sociétés détenues en dessous de ce seuil par le redevable.

Le présent amendement complète le dispositif initial en prévoyant que l’exclusion de l’assiette de l’IFI, en cas de détention de moins de 10 %, s’applique également avec un niveau d’interposition.

En d’autres termes, l’IFI ne s’appliquera pas aux actifs immobiliers lorsque le redevable détient moins de 10 % d’une société A mais également si, détenant plus de 10 % de la société A, celle-ci détient moins de 10 % des parts d’une société B. Dans ce cas, les actifs immobiliers de la société B sont exclus.

L’amendement prévoit toutefois que cette exclusion avec un niveau d’interposition ne s’applique pas si le redevable contrôle la société A au sens du CGI (c’est-à-dire possède plus de 50 % des titres ou des droits de vote).

En quatrième lieu, l’amendement prévoit une règle « de minimis » particulière pour les sociétés foncières et les fonds immobiliers.

Les alinéas 45 à 48 (115) prévoient une exclusion similaire, en cas de détention de moins de 10 % des droits, pour les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), les fonds d’investissement à vocation générale, les fonds de capital investissement, les fonds professionnels à vocation générale et de fonds d’épargne salariale ainsi que les sociétés d’investissement à capital fixe et les organismes de titrisation.

Pour ces structures, le dispositif adopté prévoit toutefois spécifiquement que l’exclusion en cas de détention inférieure à 10 % ne s’applique que dans l’hypothèse où la structure possède un actif composé à moins de 20 % en biens imposables au titre de l’IFI.

En cinquième lieu, l’amendement procède à une clarification extrêmement importante des règles relatives au passif déductible de l’assiette de l’IFI, dont la version initiale comportait de nombreuses imprécisions.

Les alinéas 43 et 51 à 55 du projet initial semblaient en effet viser plusieurs fois des cas similaires, notamment le cas de la dette d’une société contractée après du redevable détenant lui-même les parts de la société, tandis que les règles relatives aux dettes contractées à l’intérieur du cercle familial n’étaient pas totalement claires.

Afin de clarifier cet aspect de la réforme, l’article 12 tel qu’amendé par le Gouvernement fait la liste claire des dettes qui ne seront pas déductibles au titre de l’IFI.

S’agissant de la valorisation de titres détenus par un redevable, sont exclues les dettes contractées par la société correspondante :

– auprès d’un redevable pour l’acquisition d’un bien immobilier imposable par la société, dans un but principalement fiscal ;

– plus généralement, auprès d’un redevable pour l’acquisition d’un bien immobilier, à hauteur de sa participation (ou de celle de ses proches) dans le capital de la société ;

– auprès d’une société interposée, dans laquelle le redevable ou ses proches détiennent des parts (à proportion de leur participation dans cette société interposée) ;

– auprès d’une société ou d’un organisme contrôlé directement ou indirectement par le redevable ou ses proches.

Le dispositif adopté prévoit, pour l’ensemble de ces cas, une clause de bonne foi, selon laquelle le redevable sera en tout état de cause en mesure de démontrer que le prêt est réalisé dans des conditions normales, auquel cas la dette reste déductible. Cette généralisation répond à plusieurs amendements déposés en première lecture à l’Assemblée nationale.

S’agissant des dettes qui peuvent être déduites directement de l’actif immobilier taxable du redevable (et non pas pour la valorisation des titres d’une société), le dispositif adopté clarifie la liste déjà prévue par le projet initial.

Les alinéas 54 à 59 (116) du nouveau dispositif précisent qu’en cas de détention directe d’un bien immobilier ou de titres de société, ne sont pas déductibles les dettes liées à des prêts contractés :

– auprès du redevable ou de ses proches (conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin notoire, enfants mineurs) directement ou par l’intermédiaire d’une société. Pour ces proches, le dispositif adopté ne prévoit pas de clause de bonne foi ;

– auprès d’un ascendant, d’un descendant (autre qu’un enfant mineur), frère ou sœur, sauf si le redevable justifie du caractère normal des conditions de prêt ;

– par l’un des proches du redevable mentionnés à l’alinéa précédent auprès d’une société contrôlée par le redevable ou l’un de ses proches. Une clause de bonne foi similaire est prévue dans ce cas.

La clause de bonne foi n’est, par conséquent, exclue que pour les prêts contractés auprès du conjoint, du partenaire lié par un PACS, du concubin notoire ou des enfants mineurs. L’article présume que les dettes contractées auprès de ces personnes ne pourraient qu’abusivement être déduites de l’assiette de l’IFI, ce qui mériterait d’être démontré.

Enfin, faisant suite à des discussions ayant eu lieu en commission des finances en première lecture, le dispositif adopté maintien le décalage des dons déductibles au titre de l’IFI.

Alors que le dispositif initial prévoyait que les dons déductibles de l’IFI seraient ceux réalisés jusqu’au 31 décembre de l’année précédente, la commission des finances avait adopté un dispositif transitoire maintenant la déductibilité jusqu’au 15 juin (en cas de déclaration spécifique d’ISF) ou jusqu’à la date limite de la déclaration d’impôt sur le revenu (lorsque l’ISF est déclaré en même temps que les revenus sous une forme simplifiée). Ce dispositif transitoire était limité à la seule année 2018.

L’amendement du Gouvernement maintient une déductibilité des dons à des œuvres d’intérêt général jusqu’à la date limite de dépôt de la déclaration d’IR, dans le cadre de laquelle la déclaration de patrimoine soumis à l’IFI devra être réalisée en tout état de cause à compter de 2018.

Ce décalage pérenne permettra aux œuvres concernées d’organiser leurs appels au don en deux vagues (l’une en fin d’année pour l’IR et l’autre à la fin du printemps pour l’IFI).

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances visant à transformer cet article 12 en une suppression totale de l’ISF.

Cette suppression, à compter du 1er janvier 2018, est prévue au 29° du I de cet article, dans la rédaction issue du Sénat.

L’ensemble des autres modifications prévues par cette nouvelle rédaction sont des conséquences de cette suppression, sur l’ensemble des articles du CGI en lien avec l’ISF ou faisant référence à l’une de ses dispositions.

Les arguments, multiples, avancés au cours de ce débat, peuvent être synthétisés de la manière suivante :

– le secteur immobilier ne serait pas improductif, en particulier le secteur de la « pierre-papier », alors que sa contribution à l’économie française serait importante ;

– l’assiette du nouvel IFI conduirait à exclure de son assiette des actifs ne contribuant pas à l’économie réelle (liquidités, biens de consommation) ;

– une stratégie consistant à vendre un bien immobilier pour laisser le produit de la vente sur un compte courant suffirait à réduire son imposition au titre de l’IFI ;

– l’IFI serait source d’iniquité, dans la mesure où les valeurs mobilières constituent une part croissante des hauts patrimoines. L’IFI conduirait, par conséquent, à concentrer l’impôt sur les « petites » fortunes dont certaines relèvent de la classe moyenne supérieure ;

– l’IFI serait un impôt complexe, nécessitant des clauses anti-abus et soulevant des difficultés juridiques et pratiques, en particulier pour les actifs situés à la frontière entre valeurs mobilières et immobilières ;

– le rendement de l’IFI serait modeste compte tenu de ces difficultés ; le chiffrage de 850 millions d’euros ne tient pas compte de l’impact budgétaire des éventuelles réallocations d’actifs, ce qui pourrait encore diminuer son rendement effectif.

Il convient, par ailleurs, de souligner la publication, le 8 novembre dernier, d’un rapport d’information (117) du rapporteur général du Sénat dont l’objet est d’analyser les « mythes et réalités » d’une prétendue « rente immobilière » (118).

Ce rapport présente trois arguments principaux :

– l’immobilier ne représenterait pas une rentabilité avant impôts anormalement élevée ;

– la fiscalité française n’y apparaît pas particulièrement biaisée en faveur de l’immobilier, une fois les spécificités liées au statut de propriétaire occupant prises en compte ;

– l’immobilier contribuerait à la croissance de l’économie réelle.

En marge de ces trois arguments, le rapport avance des pistes de réflexion, dont certaines conclusions pourraient d’ailleurs être utilisées à l’appui ou en marge de la présente réforme :

– la hausse des prix de l’immobilier exercerait des effets contrastés sur l’évolution des inégalités ;

– le débat sur la rente immobilière ne devrait pas masquer la nécessité de réorienter la politique du logement.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Sans revenir dans le présent rapport sur un débat qui a largement eu lieu en commission des finances et dans l’hémicycle, le Rapporteur général propose d’en revenir à la rédaction issue de l’Assemblée nationale, en soulignant d’ailleurs que les amendements qui y ont été adoptés en première lecture apportent certaines solutions aux risques soulignés dans ce rapport, notamment en excluant de l’assiette de l’IFI certains actifs à la frontière entre l’immobilier et le placement productif.

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Article 12 bis
Extension de dispositions applicables à la Préfon et aux PERP,
aux contrats « article 83 » et contrats « loi Madelin »

Le régime des impatriés a déjà été considérablement renforcé en 2015 et dans le cadre de la loi de finances pour 2017 (119).

Il ne semble donc pas opportun d’aller plus loin en y incluant les produits d’épargne retraite ; il faut en effet rappeler que l’épargne retraite des résidents fiscaux français bénéficient de certaines exonérations, mais sous plusieurs plafonds et conditions auxquelles les impatriés visés par cet article ne seront pas soumis.

Le Rapporteur général propose donc la suppression de cet article.

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Article 12 ter
Augmentation du barème du droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) et du droit de passeport pour les grands navires de plaisance
ou de sport

Le présent article prévoit une forte hausse du barème du droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) pour les grands navires de plaisance ou de sport, afin de compenser en partie la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour ces navires. Le Rapporteur général propose de rétablir le présent article qui a été supprimé au Sénat.

L’article 217 du code des douanes dispose que la francisation d’un bateau ou navire lui confère le droit de porter le pavillon de la République française avec les avantages et les obligations qui s’y rattachent. Cette opération administrative est constatée par l’acte de francisation.

L’article 223 du même code dispose que les navires francisés dont la longueur de coque est supérieure ou égale à 7 mètres ou dont la puissance administrative des moteurs est supérieure ou égale à 22 chevaux (CV) ainsi que les véhicules nautiques à moteur francisés dont la puissance réelle des moteurs est supérieure ou égale à 90 kilowatts (kW) sont soumis au paiement d’un droit annuel, dénommé droit de francisation et de navigation (DAFN). Le montant de la taxe varie en fonction de la longueur de la coque du navire ainsi que de la puissance administrative des moteurs. Les navires de commerce et les navires de pêche, quel que soit leur tonnage, sont exonérés de ce droit. En revanche, il s’applique aux navires de plaisance ou de sport.

Le produit de la taxe est affecté au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, dans la limite d’un plafond fixé à 38,5 millions d’euros pour 2018. Le rendement de la taxe est évalué dans les documents budgétaires annexés au présent projet de loi de finances à 38,2 millions d’euros en 2018.

Le présent article est issu d’un amendement présenté par les membres du groupe La République en Marche (LaREM) qui a reçu deux avis favorables de la commission des finances de l’Assemblée nationale et du Gouvernement (120). Il vise à compenser en partie la suppression par l’article 12 du présent projet de loi de finances de l’ISF par une hausse du barème du DAFN applicable pour les grands navires de plaisance ou de sport.

Il fixe un nouveau barème spécifique pour les navires de plaisance et de sport d’une longueur supérieure ou égale à 30 mètres et d’une puissance propulsive supérieure ou égale à 750 kW. Le nouveau barème varie selon la longueur et la puissance des navires concernés de 30 000 euros à 200 000 euros.

L’objectif affiché est de renforcer les droits de francisation acquittés par de tels navires ayant fait l’objet d’un enregistrement en France mais également pour ceux soumis au droit de passeport : en effet, l’article 238 du code des douanes dispose que les personnes, quelle que soit leur nationalité, qui résident en France et sont propriétaires ou utilisateurs d’un navire de plaisance battant pavillon étranger, doivent s’acquitter d’un droit de passeport calculé selon les mêmes modalités que le droit de francisation afin de pouvoir prendre la mer.

L’augmentation des droits concerne ainsi tous les résidents français battant pavillon français ou étranger, indépendamment du lieu de stationnement du navire. Elle ne concerne toutefois pas les non-résidents venant accoster pour un été.

Le rendement de cette nouvelle taxe est évalué à près de 10 millions euros. Les sommes ainsi récoltées sont affectées au fonctionnement et aux investissements de la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) qui assure une mission de service public en secourant bénévolement et gratuitement les vies humaines en mer.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général est favorable au rétablissement du présent article. Il estime que, dans un objectif de justice fiscale, il est important d’éviter, pour certains biens ostentatoires de richesse, toute réduction fiscale injustifiée sur des biens entrant auparavant dans l’assiette de l’ISF mais pas dans celle de l’IFI.

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Article 12 quater
Taxe additionnelle sur l’immatriculation des voitures de sport

Le présent article prévoit la création d’une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation pour les voitures de sport très puissantes destinée à compenser en partie l’exclusion de ces biens mobiliers du champ de l’IFI. Le Rapporteur général propose de rétablir le présent article qui a été supprimé au Sénat.

La délivrance par les préfectures du certificat d’immatriculation d’un véhicule (CIV) est soumise au paiement de plusieurs taxes, droits, ainsi que d’une redevance d’acheminement, à savoir :

– la taxe régionale sur les CIV (articles 1599 quindecies et suivants du CGI) : il s’agit d’une taxe proportionnelle dont le taux unitaire par cheval-vapeur (CV) est déterminé par le conseil régional ; le taux de la taxe varie actuellement en France métropolitaine de 27 euros pour la Corse à 51,20 euros pour la région Provence-Alpes-Côte d’Azur ; pour certaines situations, une réduction de la taxe est accordée, notamment pour les véhicules propres propulsés à l’énergie électrique, au gaz naturel pour véhicules, au gaz de pétrole liquéfié ou encore au super-éthanol E 85 (exonération en totalité ou à concurrence de la moitié de la taxe par décision du conseil régional) ;

– la taxe additionnelle à la taxe régionale pour les véhicules utilitaires, perçue au profit de l’Association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports (article 1635 bis M du CGI) : il s’agit d’une taxe additionnelle qui s’applique uniquement à l’immatriculation des véhicules utilitaires (notamment transport de marchandises ou transport en commun de personnes) ; le tarif applicable varie entre 38 euros pour les véhicules automobiles de transport de marchandises dont le PTAC est inférieur ou égal à 3,5 tonnes à 305 euros pour ceux dont le PTAC est supérieur ou égal à 11 tonnes, ainsi que pour les tracteurs routiers et les véhicules de transport en commun de personnes ; la taxe finance les formations qualifiantes et professionnelles obligatoires des conducteurs routiers ;

– la taxe additionnelle à la taxe régionale pour les communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy (article 1585 I du CGI) pour financer l’amélioration de leur réseau routier ; elle est due pour les résidents des communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, et le taux en est fixé par ces mêmes collectivités ;

– la taxe additionnelle à la taxe régionale lors des immatriculations postérieures à la première immatriculation sur les voitures les plus polluantes (article 1010 bis du CGI) : pour les véhicules mis en circulation à partir du 1er juin 2004, une taxe additionnelle est perçue lors de l’immatriculation postérieure à la première immatriculation d’une voiture particulière ; elle se calcule en fonction du taux d’émissions, soit le nombre de grammes de CO2 émis par kilomètre, pour les véhicules qui ont fait l’objet d’une réception communautaire et en fonction de la puissance fiscale pour les véhicules qui n’ont pas fait l’objet d’une telle réception (2 euros par gramme de CO2 au-dessus de 200 grammes de taux d’émissions ; 4 euros au-dessus de 250 grammes) ;

– la taxe additionnelle à la taxe régionale lors de la première immatriculation sur les voitures les plus polluantes (article 1011 bis du CGI), dénommée malus automobile : une taxe additionnelle est perçue lors de la première immatriculation d’une voiture particulière ; elle se calcule en fonction du taux d’émissions pour les véhicules qui ont fait l’objet d’une réception communautaire et en fonction de la puissance fiscale pour les véhicules qui n’ont pas fait l’objet d’une telle réception (de 50 euros pour les véhicules ayant un taux d’émissions de 127 grammes par kilomètre à 10 000 euros pour ceux ayant un taux d’émissions de plus de 191 grammes par kilomètre (122)) ;

– un droit de timbre dit « taxe pour la gestion des CIV » (article 1628-0 bis du CGI), afin d’assurer le financement de la fabrication des certificats d’immatriculation par l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) ainsi que le fonctionnement du système d’immatriculation des véhicules (SIV) : le montant de la taxe est fixé à 4 euros par CIV (123) ;

– enfin, une redevance pour l’acheminement du CIV au domicile du titulaire (124) dont le tarif est fixé à 2,76 euros (125).

Le présent article est issu de deux amendements identiques présentés par le Rapporteur général ainsi que par les membres du groupe LaREM (126). Ils ont reçu un avis favorable du Gouvernement.

Il s’agit de créer une nouvelle taxe additionnelle à la taxe sur les certificatifs d’immatriculation pour les véhicules de tourisme qui comptent plus de 36 CV. Le barème de cette nouvelle taxe est de 500 euros par cheval fiscal à partir du trente-sixième cheval fiscal inclus. Le montant total de ce prélèvement ne peut excéder 8 000 euros. Le montant de la taxe est donc dans un premier temps progressif, puis plafonné, afin d’éviter tout effet de seuil susceptible de créer des distorsions entre contribuables ou entre modèles de véhicules présentant des caractéristiques techniques proches.

Cette taxe est ainsi limitée à des véhicules de très haute puissance répondant à une demande spécifique d’un nombre de consommateurs limité.

Un sous-amendement du Rapporteur général a exclu de l’assiette de ce nouvel impôt les véhicules de collection (127), qui doivent, pour être reconnus comme tels, respecter trois critères cumulatifs précisés à l’article R. 311-1 du code de la route : avoir été construits ou immatriculés pour la première fois il y a au moins trente ans ; ne plus être produits ; être préservés sur le plan historique et maintenus dans leur état d’origine.

Le produit de la nouvelle taxe serait affecté à l’État pour un montant d’environ 30 millions d’euros.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général est favorable au rétablissement du présent article. Il estime que dans un objectif de justice fiscale, il est important d’éviter, pour certains biens ostentatoires de richesse, toute réduction fiscale injustifiée sur des biens entrant dans l’assiette de l’ISF mais pas dans celle de l’IFI.

*

* *

Article 12 sexies
Durcissement du barème de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules d’occasion

Le présent article durcit le barème de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules d’occasion. Le Rapporteur général propose de rétablir le présent article qui a été supprimé au Sénat, moyennant quelques précisions de nature rédactionnelle.

La délivrance par les préfectures du CIV est soumise au paiement de plusieurs taxes, droits, ainsi que d’une redevance d’acheminement. Parmi ces taxes, il convient de citer notamment :

– la taxe régionale sur les CIV (articles 1599 quindecies et suivants du CGI) : il s’agit d’une taxe proportionnelle dont le taux unitaire par cheval-vapeur (CV) est déterminé par le conseil régional ; le taux de la taxe varie actuellement en France métropolitaine de 27 euros pour la Corse à 51,20 euros pour la région Provence-Alpes-Côte d’Azur ; pour certaines situations, une réduction de la taxe est accordée, notamment pour les véhicules propres propulsés à l’énergie électrique, au gaz naturel pour véhicules, au gaz de pétrole liquéfié ou encore au super-éthanol E 85 (exonération en totalité ou à concurrence de la moitié de la taxe par décision du conseil régional) ;

– la taxe additionnelle à la taxe régionale lors des immatriculations postérieures à la première immatriculation sur les voitures les plus polluantes (article 1010 bis du CGI) : pour les véhicules mis en circulation à partir du 1er juin 2004, une taxe additionnelle est perçue lors de l’immatriculation postérieure à la première immatriculation d’une voiture particulière ; elle se calcule en fonction du taux d’émissions, soit le nombre de grammes de CO2 émis par kilomètre, pour les véhicules qui ont fait l’objet d’une réception communautaire et en fonction de la puissance fiscale pour les véhicules qui n’ont pas fait l’objet d’une telle réception (2 euros par gramme de CO2 au-dessus de 200 grammes de taux d’émissions ; 4 euros au-dessus de 250 grammes) ;

– la taxe additionnelle à la taxe régionale lors de la première immatriculation sur les voitures les plus polluantes (article 1011 bis du CGI), dénommée malus automobile : une taxe additionnelle est perçue lors de la première immatriculation d’une voiture particulière ; elle se calcule en fonction du taux d’émissions pour les véhicules qui ont fait l’objet d’une réception communautaire et en fonction de la puissance fiscale pour les véhicules qui n’ont pas fait l’objet d’une telle réception (de 50 euros pour les véhicules ayant un taux d’émissions de 127 grammes par kilomètre à 10 000 euros pour ceux ayant un taux d’émissions de plus de 191 grammes par kilomètre (129)).

La taxe additionnelle prévue à l’article 1011 bis du CGI ne concerne que les voitures neuves (première immatriculation) et fait l’objet d’une revalorisation par l’article 24 du présent projet de loi. Inversement, la taxe additionnelle prévue à l’article 1010 bis du CGI ne concerne que les voitures d’occasion (immatriculation postérieure à la première immatriculation) et n’a pas fait l’objet d’une revalorisation depuis la création de la taxe.

Le présent article, adopté à l’initiative du Rapporteur général avec un avis favorable du Gouvernement, revalorise le barème de la taxe additionnelle (130). Il propose :

– d’asseoir la taxe uniquement sur la puissance fiscale du véhicule ;

– de faire évoluer les tarifs de manière modérée pour les véhicules de tourisme dont la puissance est comprise entre 10 et 14 CV fiscaux ;

– d’instituer une taxe plus importante pour les véhicules dont la puissance fiscale est supérieure ou égale à 15 CV qui devront s’acquitter d’une taxe de 1 000 euros lors de l’immatriculation du véhicule contre seulement 300 euros actuellement.

Le présent article permet de créer un véritable signal visant à inciter les automobilistes à choisir des véhicules moins puissants pour une mobilité plus sobre en énergie. L’objectif de ce durcissement du barème de la taxe est de taxer davantage des véhicules très puissants qui échappent lors de leur revente au malus automobile, en particulier des véhicules hybrides rechargeables qui émettent beaucoup de dioxyde de carbone lorsqu’ils ne roulent pas en mode électronique.

Par ailleurs, le présent article prévoit que la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules d’occasion n’est pas due :

– sur les certificats d’immatriculation des véhicules immatriculés dans le genre « Véhicule automoteur spécialisé » ou voiture particulière carrosserie « Handicap » ;

– sur les certificats d’immatriculation des véhicules acquis par une personne titulaire de la carte « mobilité inclusion » portant la mention « invalidité » mentionnée à l’article L. 241-3 du code de l’action sociale et des familles ou par une personne dont au moins un enfant mineur ou à charge, et du même foyer fiscal, est titulaire de cette carte.

Il s’agit de deux exceptions d’ordre social qui sont déjà appliquées pour le malus automobile applicable aux voitures particulières les plus polluantes prévu à l’article 1011 bis du CGI.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a procédé à la suppression du présent article, à la suite de l’adoption d’un amendement du rapporteur général de la commission des finances et malgré un avis défavorable du Gouvernement, au motif qu’il introduit une mesure dont les informations indispensables sur son impact (rendement, nombre de véhicules concernés, etc.) n’ont pas été transmises (131).

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général est favorable au rétablissement du présent article. Il estime nécessaire de revaloriser la présente taxe afin d’inciter également les acheteurs de véhicules d’occasion – et non pas uniquement ceux de véhicules neufs – à effectuer des choix cohérents avec les objectifs de lutte contre la pollution de l’air et les émissions de gaz à effet de serre.

*

* *

Article 14
Suppression de l’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation

Le présent article porte sur le dispositif encadrant les modalités de déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition, par une société établie en France, de titres de participation, prévu au IX de l’article 209 du CGI. Aux termes de ce paragraphe IX, ces charges sont déductibles si la gestion effective des titres est assurée par la société française qui en fait l’acquisition ou par une société qui lui est liée, si cette dernière est également établie en France. À défaut, elles sont réintégrées dans l’assiette imposable à l’IS.

Dans sa rédaction initiale, l’article prévoyait la suppression de l’ensemble du dispositif, en raison du renforcement substantiel, notamment depuis 2011, des outils d’encadrement de la déductibilité des charges financières par les sociétés. Le droit fiscal français compte, en effet, pas moins d’une demi-douzaine de dispositifs destinés à lutter contre certaines pratiques d’optimisation reposant sur les charges financières : encadrement de la déductibilité des intérêts d’emprunt, plafonnement de la déductibilité intégrale des charges financières nettes, outil de lutte contre les dispositifs hybrides, etc.

L’un des autres motifs avancés au soutien de cette suppression résidait dans une mise en compatibilité préventive avec le droit de l’Union européenne, eu égard à la limitation de la dispense de réintégration des charges financières au bénéfice imposable aux seules hypothèses où la gestion effective des titres est assurée par des sociétés françaises.

Lors de l’examen de cet article en première lecture, notre Assemblée a néanmoins considéré que l’outil prévu au IX de l’article 209 du CGI, s’il était désormais partiellement couvert par d’autres dispositifs introduits après 2011, n’en revêtait pas moins une certaine utilité et permettait de lutter contre des schémas non appréhendés par ces autres dispositifs.

En conséquence, elle a adopté un amendement présenté par notre collègue Émilie Cariou ayant fait l’objet d’un avis de sagesse de la part de la commission et du Gouvernement, procédant à une réécriture du présent article pour maintenir l’outil de lutte contre l’optimisation fiscale tout en le faisant évoluer au regard du droit européen. Le dispositif de l’amendement consistait, pour l’application du IX de l’article 209, à assimiler à une société établie en France toute société dont le siège se situe dans un État membre de l’Union européenne ou dans un État partie à l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d’assistance administrative en matière fiscale, si cette société est soumise à un impôt équivalent à l’IS français.

Le présent article, adopté par le Sénat à l’initiative de Mme Anne-Catherine Loisier (UC) avec un avis défavorable du Gouvernement, modifie les règles d’assiette concernant les prélèvements fiscaux et sociaux sur les paris hippiques, les paris sportifs et les jeux de cercles en ligne (poker).

Les paris hippiques mutuels en dur, opérés en droit exclusif par le Pari mutuel urbain (PMU), et les paris hippiques en ligne, ouverts à la concurrence, font l’objet d’un prélèvement fiscal assis sur les mises (montant brut des sommes engagées par les joueurs) au taux de 5,7 % (article 302 bis ZG du CGI) et d’un prélèvement social au taux de 1,8 % (article L. 137-20 du code de la sécurité sociale).

Les paris sportifs font l’objet d’un prélèvement fiscal de 5,7 % des sommes engagées au titre des paris (article 302 bis ZK du CGI) et d’un prélèvement social de 1,8 % (article L. 137-21 du code de la sécurité sociale). Ils font également l’objet d’un prélèvement fiscal complémentaire de 1,8 % au profit du Centre national pour le développement du sport (CNDS), assis sur les sommes engagées par les parieurs (article 1609 tricies du CGI)

La fiscalité sur les jeux de cercles en ligne (poker) résulte des dispositions fiscales introduites par la loi relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne et codifiées à l’article 302 bis ZI du CGI (132). Elle est composée de prélèvements assis sur les mises avec un taux faible de 2 % en cumulant les prélèvements fiscaux et sociaux (articles 302 bis ZK du CGI et L. 137-22 du code de la sécurité sociale). Ce taux faible est à comparer au taux important de retour aux joueurs (TRJ), supérieur à 95 % pour les jeux de cercle en ligne, et dont la différence avec les mises définit le PBJ.

L’ensemble de ces prélèvements ont, en effet, pour point commun d’être assis sur les mises, c’est-à-dire le montant des sommes engagées par les joueurs et parieurs, les gains réinvestis par ces derniers sous forme de nouvelles mises étant également assujettis à ces prélèvements (article 302 bis ZJ du CGI et article L. 137-23 du code de la sécurité sociale).

De nombreux rapports (133) ont engagé une réflexion sur un changement d’assiette fiscale afin de substituer le PBJ aux mises des parieurs ou des joueurs : le PBJ est défini comme étant le revenu de l’opérateur. Il se compose des déductions opérées par l’opérateur sur les sommes engagées par les parieurs, diminuées de toutes les sommes données aux parieurs (et dépend donc du taux de retour aux joueurs).

Ces rapports soulignaient les inconvénients d’une assiette sur les mises, notamment le fait qu’elle conduise, dans certaines configurations, à l’imposition des pertes des opérateurs, ou encore qu’elle favorise un régime fiscal élevé, en particulier comparativement à ceux pratiqués dans les autres pays européens, sans tenir compte des efforts des opérateurs en matière de TRJ. Ainsi, la proposition n° 7 du rapport de nos collègues Régis Juanico et Jacques Myard préconisait déjà de « substituer le produit brut des jeux aux mises comme assiette de la fiscalité sur le poker en ligne et [de] mettre à l’étude cette substitution pour l’ensemble des prélèvements portant sur les jeux d’argent et de hasard » (134).

Le présent article met en œuvre cette proposition pour l’ensemble des prélèvements fiscaux et sociaux pour les paris hippiques, les paris sportifs et le poker.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général ne dispose pas des éléments lui permettant d’effectuer une étude d’impact suffisamment solide pour s’assurer des conséquences d’un tel revirement dans les temps impartis. En effet, les modifications proposées sont substantielles, puisque l’ensemble des prélèvements serait assis non plus sur les mises, mais sur le produit brut des jeux, c’est-à-dire après soustraction des retours faits aux joueurs.

C’est pourquoi il propose, en l’état des débats, de supprimer le présent article, tout en appelant de ces vœux la mise en œuvre d’une véritable réflexion sur le sujet au cours des prochains projets de loi de finances.

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Article 15 quater (nouveau)
Baisse du taux de 2,5 % à 1,10 % du droit d’enregistrement sur les partages de biens meubles et immeubles entre copropriétaires, cohéritiers et coassociés

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général considère que l’article adopté au Sénat est trop large, dans la mesure où il abaisse le droit de partage quelles que soient les circonstances.

Toutefois, une mesure spécifique mériterait d’être trouvée dans le cas particulier des divorces pour le partage des biens immobiliers.

*

* *

Article 15 quinquies (nouveau)
Extension des exonérations de taxes et de droit de timbre prévues
à l’article L. 311-18 du CESEDA à la délivrance de duplicatas

L’article L. 311-18 du CESEDA prévoit l’exonération de taxes et de droit de timbre au titre de la délivrance et du renouvellement de titre de séjours aux étrangers.

Les titres visés sont la carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale », délivrée ou renouvelée à un étranger :

– ayant subi des violences familiales ou conjugales ;

– en cas de violence commise après l’arrivée en France du conjoint étranger ;

– ayant déposé plainte contre une personne qu’il accuse d’avoir commis à son encontre les infractions relevant de la traite des êtres humains (136) ou du proxénétisme (137), ou ayant témoigné dans une procédure pénale concernant une personne poursuivie pour ces mêmes infractions ;

– bénéficiant d’une ordonnance de protection (138), en raison de violences exercées au sein du couple ou par un ancien conjoint, un ancien partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou un ancien concubin ;

– ayant déposé plainte pour une infraction commise par le conjoint, le concubin ou le partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité (139) ;

– ou ayant subi des violences conjugales de la part de son conjoint et que la communauté de vie a été rompue, ou en cas de violence commise après l’arrivée en France du conjoint étranger, dans le cadre d’un titre de séjour accordé au titre du regroupement familial.

Les taxes visées sont prévues aux articles L. 311-13 et L. 311-14 du CESEDA et le droit timbre d’un montant de 19 euros à l’article L. 311-16 du même code.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à étendre les cas d’exonération des taxes et du droit de timbre précités à la délivrance de duplicatas des titres de séjour mentionnés supra.

Le coût de la délivrance du duplicata varie selon le type de titre de séjour. Le présent article devrait entraîner une perte de recettes pour le budget général de l’État et l’Office français de l’immigration et de l’intégration. Le Gouvernement a accepté de lever le gage de l’amendement en séance.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Dans sa rédaction initiale, le présent article fixe, d’une part, le montant pour 2018 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à 27,050 milliards d’euros, soit une baisse de 3,8 milliards d’euros par rapport au montant voté pour 2017. Cet écart s’explique essentiellement par la suppression de la DGF des régions (3,9 milliards d’euros en 2017), à laquelle est substituée une fraction de TVA. Hors cet effet, la DGF est stable par rapport à la DGF 2017.

Le présent article ajuste également la base de calcul de la fraction de TVA transférée aux régions. Les crédits du fonds de soutien exceptionnel à destination des régions ne sont plus prises compte.

Il détermine, enfin, la minoration de certaines compensations d’exonération de fiscalité directe locale, dites « variables d’ajustement », destinée à gager 323 millions d’euros d’augmentation des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, afin de respecter le plafond de l’enveloppe normée prévu par l’article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Selon le projet de loi initial, le besoin de financement à gager sur les variables pour respecter l’enveloppe normée était le suivant :

BESOIN DE FINANCEMENT COUVERT
PAR LA MINORATION DES VARIABLES D’AJUSTEMENT

(en millions d’euros)

Évolutions tendancielles de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT)

263

Moitié de la hausse de la péréquation verticale au sein de la DGF

95

Évolution spontanée des compensations d’exonération, soit, pour l’essentiel, prorogation et élargissement de l’exonération de taxe d’habitation pour les personnes à revenus modestes (compensation en 2018 de l’exonération en 2017)

– 35

Total

323

Source : évaluation préalable du projet d’article.

Pour couvrir ce besoin de financement, le présent article propose pour la première fois la minoration de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) du bloc communal.

À l’initiative du Rapporteur général et avec l’avis favorable du Gouvernement, l’Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission tirant les conséquences au présent article de l’adoption du nouvel article 3 ter du présent projet de loi de finances, compte tenu :

– des informations disponibles au moment de son adoption sur le coût de l’amendement n°I-1368 du Gouvernement, soit un coût pour l’État de 60 millions d’euros au titre de la compensation, en 2018, du maintien de l’exonération totale de TH pour des personnes entrant pour la première fois dans le champ de la « sortie en sifflet » prévue par l’article 75 de la loi de finances pour 2016 (140) ;

– de la volonté de réduire la minoration de la DCRTP du bloc communal, dans des proportions destinées à évoluer encore d’ici la fin de la navette parlementaire ;

– de ne pas modifier pour autant le total des prélèvements sur recettes.

L’amendement adopté proposait donc de réduire de 90 millions d’euros le montant de la DGF afin de compenser, à hauteur de 60 millions d’euros, la perte de recettes résultant de l’article 3 ter du présent projet de loi de finances et de réduire de 30 millions d’euros la minoration de la DCRTP du bloc communal, ainsi ramenée de 200 à 170 millions d’euros.

Cette baisse de la DGF était également envisagée, par plusieurs autres amendements déposés par des députés de différents groupes, afin de réduire le besoin de financement à gager par les variables d’ajustement. Cependant, la hausse de 95 millions d’euros du montant global de la DGF provient uniquement de l’augmentation de la péréquation. Afin de maintenir cette augmentation, la dotation forfaitaire de certaines communes devra faire l’objet d’un écrêtement.

Par ailleurs, face à la volonté de l’ensemble des députés de revenir sur la minoration de la DCRTP communale, le ministre de l’action et des comptes publics s’est engagé en séance à ce que la minoration prévue initialement pour le bloc communal (pour un total de 200 millions d’euros) soit supprimée, à condition de trouver un gage.

À l’issue de la première lecture à l’Assemblée nationale, les taux de minoration des variables d’ajustement par rapport à la loi de finances pour 2017 (141) sont donc provisoirement les suivants :

ÉVOLUTION DES VARIABLES D’AJUSTEMENT PRÉVUE PAR LA LOI DE FINANCES
POUR 2017 ET LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES

(en millions d’euros)

Collectivités

Dotations et compensations

Montant

Évolution par rapport à la LFI 2017

Taux d’évolution par rapport à la LFI 2017

Montant

Taux d’évolution par rapport à la LFI 2017

LFI 2017

PLF 2018

PLF 2018

PLF 2018

Changements après 1ère lecture AN

Départements

Dot² déjà minorée (depuis 2011)

102,9

436

– 0,5

– 0,11 %

   

Dot²

333,6

   

DCRTP

1 306,9

1 303,4

– 3,5

– 0,27 %

   

Total

1 743,4

1 739,4

– 4

– 0,23 %

   

Régions

Dot² déjà minorée (depuis 2011)

21,3

96,7

– 3,2

– 3,2 %

   

Dot²

78,6

   

DCRTP

617,6

578,8

– 38,8

– 6,3 %

   

Total

717,5

675,5

– 42

– 5,9 %

   

Bloc communal

AC minorées (« gelées » en 2018)

56,8

55,2

– 1,6

– 2,8 %

   

AC non minorées

1 996,7

1 963,4

– 33,3

– 1,7 %

2 023,4

– 1,3 %

Total AC

2 053,5

2 018,5

– 35

– 1,7 %

2 048,5

– 0,2 %

DUCSTP

50,9

41,8

– 9,1

– 17,9 %

   

FDPTP

389,3

323,5

– 65,8

– 16,9 %

   

Total bloc communal hors DCRTP

2 493,7

2 383,9

– 109,8

– 4,4 %

2 413,8

– 3,2 %

DCRTP

1 175

976,3

– 198,7

– 17 %

1 006,3

– 14,4 %

Total bloc communal avec DCRTP

3 668,7

3 360,2

– 308,5

– 8,4 %

3 420,1

– 6,8 %

Ensemble

6 129,6

5 775,1

– 354,5

– 5,8 %

5 835

– 4,8 %

Sources : loi de finances pour 2017, présent projet de loi de finances, direction du budget, commission des finances.

Enfin, à l’initiative du Rapporteur général, l’Assemblée nationale a adopté huit amendements rédactionnels.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

À l’initiative de son rapporteur général, la commission des finances ayant émis un avis favorable et le Gouvernement un avis défavorable, le Sénat a adopté un amendement visant à supprimer la minoration de 65,8 millions d’euros (–17 %) en 2018 des FDPTP qui bénéficient très majoritairement à des communes fragiles.

À l’initiative de MM. Arnaud Bazin (LR), Pascal Savoldelli (groupe communiste républicain citoyen et écologiste) et Jean-Claude Requier (RDSE), malgré l’avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, le Sénat a adopté des amendements proposant de supprimer de la liste des variables d’ajustement minorées en 2018 la dotation pour transfert de compensations d’exonération de fiscalité directe locale (DTCE-FDL) et la DCRTP des départements.

Ces amendements sont particulièrement coûteux, puisqu’ils suppriment non seulement la minoration proposée pour 2018, mais aussi la reconduction de celle appliquée en 2017 et prévoient en réalité un retour aux montants de 2016.

Dans les mêmes conditions, le Sénat a adopté un amendement de M. Jean-François Rapin (LR), visant à supprimer la minoration de la DCRTP du bloc communal.

Lors de l’examen du présent article en séance publique au Sénat, le Gouvernement a confirmé qu’il recherchait une solution au problème posé par la minoration de la DCRTP du bloc communal et travaillait « sur différentes hypothèses, notamment tenir compte du niveau des recettes réelles de fonctionnement, de manière que l’on puisse préserver les collectivités ayant véritablement besoin d’une compensation de la perte liée à la réforme de la taxe professionnelle ». Il a souligné que « la DCRTP connaît un phénomène de concentration et que, pour un certain nombre d’intercommunalités et de communes qui enregistrent une dynamique économique ou industrielle et qui ont retrouvé des activités fortes depuis la réforme de la taxe professionnelle, l’attribution de cette dotation de compensation peut paraître moins justifiée, la fiscalité nouvelle depuis 2010 étant peut-être plus favorable ». « C’est la raison pour laquelle les services de Bercy travaillent actuellement à un amendement relatif à la DCRTP. Grâce à ces dispositions, les collectivités et les territoires fragiles garderaient le bénéfice de ce dispositif ; et, en même temps, on éviterait tout effet de surpéréquation en faveur de territoires qui, en définitive, auraient moins besoin de cette aide. »

Pour 11 des 481 EPCI qui perçoivent des crédits au titre de la DCRTP en 2017, la DCRTP représente plus de 20 % des recettes réelles de fonctionnement.

EPCI DONT LA DCRTP REPRÉSENTE PLUS DE 20 % DES RECETTES RÉELLES
DE FONCTIONNEMENT

(en euros)

Département

EPCI

DCRTP 2017

Population

Recettes
réelles de fonctionnement

DCRTP/RRF

59

CU de Dunkerque

64 565 728

208 109

171 039 093

37,8 %

68

CC du Centre du Haut-Rhin

737 888

15 453

2 056 825

35,9 %

59

CC Flandre Lys

2 740 761

40 025

8 363 387

32,8 %

57

CC Rives de Moselle

4 912 103

51 896

16 337 173

30,1 %

76

CA Caux Vallée de Seine

13 026 773

78 766

50 270 550

25,9 %

59

CA de la Porte du Hainaut

18 943 121

160 522

76 344 210

24,8 %

84

CC Rhône Lez Provence

2 327 171

24 906

9 488 202

24,5 %

40

CC du Seignanx

1 684 118

27 571

7 128 874

23,6 %

38

CC le Grésivaudan

10 393 541

111 212

45 407 611

22,9 %

76

CA Havraise (Co.D.A.H.)

20 038 538

241 729

92 432 433

21,7 %

44

CA de la Région Nazairienne et de l’Estuaire (Carene)

8 537 778

134 975

41 621 738

20,5 %

Source : DGFiP.

C’est également le cas de 6 des 1 828 communes qui perçoivent des crédits au titre de la DCRTP en 2017.

Département

Commune

DCRTP 2017

Population DGF

Recettes
réelles de fonctionnement

DCRTP/RRF

01

Magnieu

237 721

501

363 549,68

65 %

79

Doux

89 409

244

377 827,34

24 %

02

Mezy Moulins

164 346

553

733 120,56

22 %

16

Salles-de-Villefagnan

90 080

375

422 723,76

21 %

32

Lalanne Arque

29 397

170

139 883,09

21 %

57

Xouaxange

103 484

318

529 509,45

20 %

Source : DGFiP.

Enfin, malgré l’avis défavorable du Gouvernement, que la commission des finances avait interrogé, le Sénat a adopté un amendement de M. Georges Patient (La République en Marche) visant à substituer une fraction de TVA à la dotation générale de décentralisation (DGD) des régions ultra-marines de l’article 73 de la Constitution.

La commission des finances a rappelé qu’au regard de la DGF, les collectivités ultramarines font l’objet d’un traitement différencié, puisque le montant de DGF par habitant, entre 20 et 40 euros, est nettement inférieur à celui des régions de métropole (62 euros en moyenne). Le Gouvernement a toutefois indiqué que l’adoption de cet amendement pourrait créer un précédent pour d’autres collectivités en cours d’évolution vers une collectivité unique, ce qui n’était pas souhaité. Il a appelé à rechercher d’autres modalités pour la prise en compte des spécificités des territoires ultramarins.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Compte tenu des engagements du Gouvernement à trouver une solution au problème de la minoration de la DCRTP du bloc communal, le Rapporteur général réserve son avis. Du point d’équilibre qui sera trouvé et des précisions sur le chiffrage de l’article 3 ter dépend également la fixation du montant global de la DGF.

Sous réserve de ces modifications relatives à la DCRTP et à la DGF, le Rapporteur général propose de rétablir le texte adopté en première lecture par l’Assemblée nationale.

*

* *

Article 16 bis (nouveau)
Extension du FCTVA aux communes classées en « zones à surveiller »
en application du schéma régional de santé

Le FCTVA est un prélèvement sur recettes de l’État (PSR) versé aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Il est destiné à assurer une compensation de la charge de TVA qu’ils supportent sur leurs dépenses d’investissement : celles-ci n’étant pas assujetties à la TVA, elles ne peuvent pas bénéficier du droit à déduction. Le FCTVA constitue le principal dispositif de soutien de l’État à l’investissement public local, à hauteur de 5,5 milliards d’euros en 2017.

Il ne constitue pas un remboursement de la TVA, ce qui serait contraire à la directive du 28 novembre 2006 relative au système commun de TVA (142), mais une subvention d’aide à l’investissement des collectivités territoriales. Il est régi par les articles L. 1615–1 à L. 1615–13 du CGCT.

Six conditions cumulatives doivent être remplies pour bénéficier de ce dispositif :

– la dépense doit être réalisée par un bénéficiaire du fonds ;

– le bénéficiaire du fonds doit être propriétaire de l’équipement considéré, sauf dérogations particulières et dispositions applicables aux EPCI ;

– le bénéficiaire doit être compétent pour agir dans le domaine concerné ;

– la dépense doit être grevée de TVA ;

– elle ne doit pas avoir été exposée pour les besoins d’une activité soumise même partiellement à la TVA ;

– enfin, l’équipement ne doit pas être cédé à un tiers non bénéficiaire du fonds, ni être confié à un tiers sauf dans les cas de dérogations prévus par la loi.

Le taux de compensation, forfaitaire est fixé à 16,404 % pour les dépenses éligibles réalisées à compter du 1er janvier 2015.

Le versement du FCTVA s’effectue selon trois régimes de versement distincts. Le régime de droit commun, correspondant à un versement intervenant deux ans après la réalisation de la dépense, ne représente plus que 25 % des demandes. 61 % des demandes sont éligibles à un versement intervenant un an après et 13 % à un versement en année N.

2. Une dérogation est prévue depuis 2011 pour des maisons de santé

a. Un instrument de lutte contre la désertification médicale

La loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (143) a introduit, à l’article L. 1511–8 du CGCT la faculté, pour les collectivités et leurs groupements d’attribuer différentes aides dans le cadre de leur action contre la désertification médicale.

L’article 52 de la loi de finances pour 2011 (144) a étendu, à compter de 2011, l’éligibilité au FCTVA aux investissements immobiliers réalisés par les communes et leurs groupements dans les zones en déficit en matière d’offre de soins, les zones de revitalisation rurale ou les territoires ruraux de développement prioritaire et destinés à l’installation des professionnels de santé ou à l’action sanitaire et sociale.

Le dispositif de soutien, au moyen du FCTVA, aux investissements immobiliers des collectivités territoriales destinés à certaines maisons de santé est resté concentré sur les zones les plus exposées aux problèmes liés à la démographie médicale, tant pour des raisons budgétaires que pour des raisons liées au droit de la concurrence. Il s’agit ici d’une dérogation au principe prévu par l’article L. 1615-7 du CGCT selon lequel la dépense éligible au FCTVA ne doit pas être relative à un bien cédé ou confié à un tiers non bénéficiaire du fonds.

b. Trois catégories de zones sont concernées

Cette dérogation est permise dans trois catégories de zones.

• Les zones en déficit en matière d’offre de soin

Les zones en déficit en matière d’offre de soins sont prévues par l’article L. 1434-4 du code de la santé publique. Elles sont déterminées par arrêté du directeur général de l’agence régionale de santé (ARS). La carte de ces zones a été modifiée par l’arrêté du 13 novembre 2017 relatif à la méthodologie applicable à la profession de médecin pour la détermination des zones prévues au 1° de l’article L. 1434-4 du code de la santé publique.

La nouvelle méthodologie s’appuie sur un indicateur développé par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) : l’indicateur d’accessibilité potentielle localisée (APL) au médecin, qui s’exprime en nombre de consultations accessibles par an par habitant. Cet indicateur recouvre trois dimensions : l’activité de chaque praticien (mesurée par le nombre de consultations ou visites effectuées par le praticien) ; le temps d’accès au praticien ; la consommation de soins des habitants par classe d’âge (pour tenir compte des besoins différenciés en offre de soins).

Chaque région est constituée de « territoires de vie-santé » qui constituent la maille territoriale du zonage et regroupent plusieurs communes. L’indicateur APL est calculé au niveau du territoire de vie-santé comme la moyenne, pondérée par la population de chaque commune, des indicateurs APL des communes composant cette unité territoriale. Dans la détermination de son zonage, chaque ARS bénéficie toutefois d’une latitude lui permettant de tenir compte de dimensions non intégrées dans l’indicateur, comme la dimension sociale.

En moyenne, un habitant bénéficie de 3,8 consultations par an. C’est le cas dans 9 000 communes environ. Selon la nouvelle méthodologie, une offre médicale est insuffisante dès lors qu’elle est inférieure à 2,5 consultations par an par habitant. Le niveau de l’offre de soins ne permet pas de répondre de manière satisfaisante aux besoins de la population lorsque l’indicateur APL est inférieur à 4 consultations par an par habitant.

• Les zones de revitalisation rurale (ZRR)

Les ZRR sont définies au II de l’article 1465 A du CGI et correspondent aux communes membres d’un EPCI qui satisfait aux conditions suivantes :

– sa densité démographique n’excède pas la densité médiane des EPCI métropolitain ;

– son revenu fiscal par unité de consommation médian n’excède pas la médiane des revenus médians des EPCI métropolitains.

Le zonage résultant de ces critères est entré en vigueur le 1er juillet 2017. Auparavant, les critères d’éligibilité étaient appréciés au niveau des communes et reposaient sur un déclin de la population générale, un déclin de la population active et une forte proportion d’emplois agricole.

Afin d’éviter une sortie brutale de certaines communes du fait du nouveau zonage, le bénéfice du dispositif d’exonérations a été maintenu jusqu’au 30 juin 2020 pour les communes de montagne n’étant plus incluses dans une ZRR au 1er juillet 2017 ; en application de l’article 7 de la loi du 28 décembre 2016 dite « Montagne II » (145).

L’article 10 sexies du présent projet de loi de finances, adopté à l’initiative de notre collègue Émilie Cariou, prévoit un mécanisme similaire pour les autres communes sorties du zonage, jusqu’au 31 décembre 2019, ainsi que la remise d’un rapport avant le 1er juin 2018 sur les dispositifs susceptibles d’accompagner les communes sortant du dispositif d’exonérations. Un amendement adopté par le Sénat a prolongé ce mécanisme jusqu’au 30 juin 2020.

13 845 communes métropolitaines et 45 communes d’outre-mer sont classées en ZRR, auxquelles doivent être ajoutées les 1 011 communes de montagne bénéficiant du dispositif transitoire prévu par la loi « Montagne II ».

• Les territoires ruraux de développement prioritaires (TRDP)

Les TRDP sont des zones éligibles aux programmes d’aménagement concerté des territoires ruraux des contrats de plan État-régions, ainsi que des zones rurales d’intervention prioritaire pour l’attribution des primes à l’amélioration de l’habitat.

La délimitation des territoires ruraux de développement prioritaire figure à l’annexe du décret définissant les territoires ruraux de développement prioritaires (146). Elle recoupe largement celle des ZRR.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE SÉNAT

Le présent article complète le quatrième alinéa du I de l’article L. 1511-8 du CGCT, pour ajouter les « zones à surveiller en application du schéma régional de santé » à la liste des zones dans lesquelles les investissements immobiliers réalisés par les communes et leurs groupements, pour les maisons de santé, sont éligibles au FCTVA.

La loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé (147) a réformé le projet régional de santé (PRS), désormais constitué, à compter du 1er janvier 2018, d’un cadre d’orientation stratégique (COS), d’un schéma régional de santé et d’un programme régional relatif à l’accès à la prévention et aux soins des personnes les plus démunies (PRAPS).

Le schéma régional de santé (SRS) est établi pour cinq ans, sur la base d’une évaluation des besoins sanitaires, sociaux et médico-sociaux. Il détermine pour l’ensemble de l’offre de soins et de services de santé, y compris en matière de prévention, de promotion de la santé et d’accompagnement médico-social, des prévisions d’évolution et des objectifs opérationnels.

Conformément aux articles R. 1434-4 et suivants du code de la santé publique, le schéma régional de santé est élaboré par l’agence régionale de santé sur le fondement d’une évaluation des besoins. Le diagnostic porte sur la continuité des parcours de santé, l’identification d’éventuels points de rupture au sein de ces parcours et les difficultés de coordination entre professionnels, établissements ou services.

Le schéma tient compte notamment des exigences d’accessibilité, de qualité, de sécurité, de permanence, de continuité des prises en charge. Il comporte des objectifs visant à améliorer l’organisation des parcours de santé en favorisant la coordination et la coopération des acteurs de l’offre sanitaire, sociale et médico-sociale, et à favoriser l’accès aux soins. Il mobilise notamment des mesures d’aide à l’installation des professionnels de santé et des outils d’appui et de coordination des acteurs du soin et des accompagnements sociaux et médico-sociaux ainsi que des investissements immobiliers et des équipements.

Les « zones à surveiller » mentionnées par le présent article ne sont toutefois pas définies explicitement, ni par l’article L. 1434-4 ni par l’article R. 1434-4.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Gouvernement a indiqué en séance au Sénat que, d’une part, l’éligibilité au FCTVA était déjà prévue sur un zonage très large qui couvrait une large partie des zones à surveiller et, d’autre part, qu’il était difficile d’estimer le coût de cet article, puisqu’il dépendait des décisions d’investissement des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Par ailleurs, le Gouvernement a annoncé le 13 octobre 2017 un plan de lutte contre les déserts médicaux, autour de quatre priorités :

– assurer une présence médicale et soignante accrue dans les territoires : aides à l’installation et à l’exercice des médecins dans les zones en tension, nouveau zonage des territoires en tension pour les généralistes et extension à certains spécialistes, augmentation du plafond du cumul emploi et retraite, etc. ;

– investir pour le développement du numérique ;

– favoriser une meilleure organisation des professions de santé pour assurer une présence soignante pérenne et continue : guichet unique d’information et d’orientation des professionnels de santé, poursuite du soutien au développement des maisons de santé pluriprofessionnelles, des centres de santé et de tous les modes d’exercice coordonné ;

– coconstruire des projets d’animation et d’aménagement des territoires par les professionnels de santé, les usagers, les institutions et les élus des territoires.

Dans ces conditions, le Rapporteur général propose la suppression de cet article.

*

* *

Article 16 ter (nouveau)
Institution d’un prélèvement sur recettes de 36 millions d’euros
au profit des communes bénéficiaires de la DSU et de la DSR

Le présent article, inséré par le Sénat dans le présent projet de loi de finances, s’inscrit dans le prolongement des mesures adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture pour prévoir le réemploi des crédits de la « réserve parlementaire ». Il vise à permettre la réaffectation, aux collectivités territoriales, de crédits d’un montant équivalent à ceux dont elles bénéficiaient jusqu’en 2017 au titre de la réserve, soit 86 millions d’euros.

L’article 14 de la loi organique pour la confiance dans la vie politique (148) met fin à compter de 2018, à la pratique dite de la « réserve parlementaire », dite également, au Sénat, « dotation d’action parlementaire ». Il s’agissait de crédits inscrits au projet de loi de finances par le Gouvernement, pour subventionner principalement des collectivités territoriales, des associations et des fondations, conformément aux souhaits exprimés par les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Les crédits ouverts dans ce cadre en loi de finances initiale pour 2017 (149) s’élèvent à 146 millions d’euros, dont 86 millions d’euros pour les collectivités territoriales et leurs groupements imputés sur la mission budgétaire Relations avec les collectivités territoriales (RCT) et 60 millions répartis sur les autres missions.

Le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la suppression de la pratique de la « réserve parlementaire », dans la mesure où l’article 14 de la loi organique vise à « assurer le respect de la séparation des pouvoirs et des prérogatives que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution pour l’exécution du budget de l’État » (150). Il a toutefois exprimé une réserve, indiquant que cet article 14 ne saurait être interprété « comme limitant le droit d’amendement du Gouvernement en matière financière ».

La pratique de la réserve parlementaire existait depuis 1973 pour l’Assemblée nationale et depuis 1989 pour le Sénat. Aucun texte ne la prévoyait.

Pour 2017, la réserve parlementaire de l’Assemblée nationale a été fixée à 89,74 millions d’euros et la dotation d’action parlementaire du Sénat à 56,26 millions d’euros, montant inchangé depuis 2012. Les députés ont proposé d’attribuer 46,3 % de cette enveloppe, soit 41,5 millions d’euros, à la mission RCT et 53,7 % aux autres missions budgétaires, soit 48,2 millions d’euros. Les sénateurs ont proposé d’attribuer 80,5 % de cette enveloppe soit 45,31 millions d’euros à la mission RCT et 19,5 % aux autres missions budgétaires (soit 10,95 millions d’euros).

La réserve permettait aux parlementaires de jouer un rôle dans la répartition et l’affectation d’une part très limitée des crédits budgétaires, soit 0,03 % des crédits sur un total de dépenses du budget général de l’État de 446 milliards d’euros prévus pour 2017, pour des opérations ciblées, en faveur de l’investissement local ou du secteur associatif.

Selon les calculs de la commission des finances du Sénat, les subventions pour travaux d’intérêt local proposées par les sénateurs représentent l’équivalent d’une majoration de 9 % des subventions reçues au titre de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR). Il s’agissait, la plupart du temps, d’un complément aux crédits attribués par l’État, ce qui explique que les montants moyens soient relativement peu élevés. En 2016, les députés ont proposé 4 674 subventions aux collectivités et à leurs groupements, réparties entre 4 538 communes. Les montants s’échelonnent de 326 à 200 000 euros, le montant moyen des subventions s’élève à 8 327 euros et la médiane à 5 400 euros.

Selon l’exposé des motifs du projet de loi organique précité et l’étude d’impact, il était proposé « la suppression de la réserve parlementaire au profit d’une éventuelle réallocation des crédits vers des dispositifs existants et normés, dont les règles d’allocation sont connues et publiques ». En séance publique au Sénat, le 12 juillet 2017, la garde des Sceaux avait indiqué que « le montant attribué aux collectivités locales, 86 millions d’euros, sera réorienté vers des instruments existants qui financent les territoires, comme la DETR ».

b. L’Assemblée nationale a prévu la réaffectation de 50 % de ces crédits

● 25 millions supplémentaires pour les associations

L’Assemblée nationale a adopté, lors de l’examen des crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative en première lecture, un amendement du Gouvernement visant à relever de 25 millions d’euros, en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, les crédits du programme 163 Jeunesse et vie associative de la mission Sport, jeunesse et vie associative pour abonder le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA). Selon les indications du Gouvernement, ces crédits sont prioritairement destinés aux associations ne bénéficiant pas du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS).

Cet amendement répondait globalement à la demande de la commission des finances. Conformément aux conclusions du groupe de travail sur le réemploi des crédits de la réserve parlementaire, constitué au sein de la commission et composé de représentants de l’ensemble des groupes politiques, le Rapporteur général proposait de créer une dotation de solidarité locale, dont les crédits seraient répartis au niveau départemental, après avis de commissions comprenant des parlementaires. Les crédits de cette dotation s’élèveraient à 80 millions d’euros en 2018. Ils seraient destinés pour 37,5 % (soit 30 millions d’euros) aux associations et pour 62,5 % (soit 50 millions d’euros) aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Le choix d’augmenter plutôt les crédits du FDVA implique de modifier le décret du 30 décembre 2011 relatif au fonds pour le développement de la vie associative (151). Ce décret prévoit en effet une répartition des crédits au niveau régional, pour des projets destinés à la formation des bénévoles, en excluant les associations sportives, bénéficiaires d’autres dispositifs.

● 50 millions d’euros pour les communes et les EPCI

L’Assemblée nationale a modifié, en première lecture, l’article 59 du présent projet de loi de finances pour permettre d’augmenter de 50 millions d’euros les crédits de la DETR. Ceux-ci sont répartis entre les départements en prenant en compte la population et le potentiel fiscal des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre éligibles, la densité de population des départements et le potentiel financier des communes. L’article 141 de la loi de finances pour 2017 précitée a adapté les seuils d’éligibilité à la nouvelle carte intercommunale. Sont éligibles en métropole les communes de 2 000 habitants au plus et celles de 20 000 habitants au plus lorsque leur potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant de l’ensemble des communes de même taille. Sont éligibles en métropole les EPCI de 20 000 habitants au plus, ceux dont toutes les communes membres sont éligibles et ceux dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des EPCI à fiscalité propre de même catégorie et dont toutes les communes ont une population inférieure à 15 000 habitants. Des seuils spécifiques sont prévus outre-mer.

Les crédits de la DETR sont attribués par le représentant de l’État dans le département, sous forme de subventions en vue de la réalisation d’investissements, ainsi que de projets dans le domaine économique, social, environnemental et touristique ou favorisant le développement ou le maintien des services publics en milieu rural.

Dans chaque département, il est institué auprès du représentant de l’État une commission composée de représentants des maires et des présidents des EPCI, désignés par l’association des maires du département et de quatre parlementaires.

L’article 59 du présent projet de loi de finances pérennise la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) et, dans sa rédaction initiale, visait à la diviser en deux parts : l’une finançant des projets structurants, l’autre soutenant les projets de mutualisation et de modernisation des collectivités territoriales. La seconde part, dotée de 50 millions d’euros, aurait pour objet l’attribution de subventions, « principalement d’investissement », aux communes et EPCI à fiscalité propre, à condition qu’ils maîtrisent leurs dépenses de fonctionnement, sur la base d’un projet de modernisation, dans le cadre d’un contrat conclu avec le représentant de l’État dans la région.

À l’initiative du Rapporteur général, et avec l’avis favorable du Gouvernement, l’Assemblée nationale a supprimé la seconde part de la DSIL, pour transférer ses crédits (50 millions d’euros) à la DETR. Le Sénat n’a pas modifié ces dispositions.

2. La hausse des dotations de péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement

La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR), respectivement définies à l’article L. 2334-15 et à l’article L. 2334-20 du CGCT, sont deux des dotations de péréquation des communes inscrites au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

En 2018, leurs montants augmentent tous deux d’au moins 90 millions d’euros en 2018, comme prévu par l’article 60 du présent projet de loi de finances. Il appartiendra au comité des finances locales (CFL) d’aller éventuellement au-delà de ce que prévoit la loi de finances. La péréquation verticale atteint du bloc communal continue d’augmenter en 2018. Cette progression est toutefois limitée par rapport aux exercices précédents, qui étaient marqués par les effets de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) pour les communes les plus défavorisées. La CRFP est désormais supprimée.

PROGRESSION DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION DES COMMUNES

(en millions d’euros)

Année

Augmentation DSU

Augmentation DSR

Augmentation DNP

2014

60

39

0

2015

180

117

10

2016

180

117

0

2017

180

180

0

2018

90

90

0

La hausse de la péréquation est financée pour moitié par la minoration des « variables d’ajustement » et pour moitié, par écrêtement de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation forfaitaire des départements. Depuis 2017, le prélèvement sur les communes est plafonné à 1 % des recettes réelles de fonctionnement. 2 415 communes sont plafonnées (sur 18 080 prélevées) en 2017, pour un écrêtement total de 218 millions d’euros.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE SÉNAT

Le présent article résulte d’un amendement adopté en première lecture par le Sénat, à l’initiative de MM. Charles Guené (LR) et Claude Raynal (groupe socialiste et républicain), rapporteurs spéciaux de la mission RCT, suivant l’avis favorable de la commission des finances et malgré l’avis défavorable du Gouvernement.

Il institue, à compter de 2018, un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR) destiné à soutenir les communes vulnérables. Son montant s’élève à 36 millions d’euros. Il vise à porter le réemploi des crédits de l’ancienne réserve parlementaire de 50 à 86 millions d’euros au bénéfice des communes et des EPCI.

Le PSR est réparti chaque année entre les communes bénéficiaires, l’année de répartition, d’une attribution au titre de la DSU ou de la DSR, en proportion des attributions perçues au titre de ces dotations cette même année. En 2017, 676 communes de 10 000 habitants et plus ont bénéficié des crédits de la DSU en 2017. La dotation moyenne par habitant s’élève, hors garantie, à 82,5 euros. 33 495 communes ont bénéficié de la dotation de solidarité rurale en 2017, (soit 34 477 234 habitants) qui ont perçu en moyenne 37,92 euros par habitant. Cet amendement conduirait à majorer de 1 % les crédits de chacune de ces dotations.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général vous propose de supprimer cet article, afin de respecter l’équilibre atteint à l’issue de l’examen du projet de loi en première lecture à l’Assemblée nationale.

S’agissant de l’ampleur de la réaffectation des crédits de la réserve parlementaire, une participation à la régulation budgétaire apparaît justifiée.

Par ailleurs, 76,7 millions d’euros sont inscrits en crédits de paiement sur la mission RCT, au titre de la réserve parlementaire, pour l’exécution des décisions de subventions attribuées au titre des années antérieures à 2018.

Quant à la hausse de deux des dotations de péréquation au sein de la DGF, attribuées aux seules communes sur des critères aussi précis que complexes, elle ne répond pas à l’objectif poursuivi par l’Assemblée nationale en première lecture. L’ancienne réserve parlementaire permettait de soutenir des projets utiles à l’animation de la vie locale, sans pour autant correspondre aux critères fixés pour les dotations existantes. Le fléchage de 50 millions d’euros sur la DETR maintient cette double logique de subvention sur projet, en privilégiant les territoires où les petites communes sont plus nombreuses.

Le Rapporteur général sera attentif à la publication du décret relatif à la gestion de la nouvelle enveloppe du FDVA, comme à celle de la circulaire relative la répartition des crédits de la DETR, qui devra comporter des dispositions relatives à l’information de l’ensemble des parlementaires des départements.

*

* *

Article 16 quater (nouveau)
Exclusion de la liste des variables d’ajustement des exonérations de longue durée relatives aux constructions neuves de logements sociaux et pour l’acquisition de logements sociaux

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat à l’initiative de M. Philippe Dallier (LR), avec l’avis favorable de la commission des finances mais l’avis défavorable du Gouvernement.

Le I de cet article institue un prélèvement sur recettes de l’État (PSR) au profit des collectivités territoriales, destiné à compenser la perte de recettes supportée par les communes, les EPCI, les départements et la métropole de Lyon du fait de la minoration des compensations des exonérations en matière de logement social.

Le II du présent article définit la perte de recettes à compenser comme la différence entre les montants exonérés et les compensations effectivement perçues par les collectivités.

Selon le III du présent article, le montant perçu par chaque collectivité ou groupement au titre du nouveau PSR est égal à la somme des montants calculés en application du II.

Le présent article concerne d’une part des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en faveur du logement social, d’autre part des exonérations de TFPB et de TH pour certaines personnes à revenus modestes.

Sont visés d’abord les allongements de quinze à vingt ans des exonérations de TFPB pour les constructions neuves ou les acquisitions de logements sociaux prévus par les articles 1384 A, 184 C et 1384 D du CGI (alinéas 4 à 8).

Sont visées ensuite les exonérations de TFPB prévues par les articles 1390 et 1391 (alinéa 9), qui bénéficient, pour leur résidence principale, aux titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) ou de l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) et aux redevables âgés de plus de soixante-quinze ans au 1er janvier de l’année de l’imposition, lorsque le montant de leur RFR n’excède pas la limite prévue à l’article 1417 du CGI.

Le présent article s’applique également (alinéa 10) à l’exonération de TFPB mentionnée à l’article 1383 C ter du CGI, laquelle bénéficie, pour cinq ans, aux immeubles situés dans les QPV, sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou de l’EPCI.

Sont enfin visées (alinéa 9) les exonérations de taxe d’habitation prévues au I et au I bis de l’article 1414 du CGI, dont bénéficient, pour leur résidence principale, les titulaires de l’ASPA ou de l’ASI, soit bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), soit infirmes ou invalides ne pouvant subvenir par leur travail aux nécessités de leur existence, soit âgés de plus de soixante ans, soit veufs ou veuves quel que soit leur âge, qui respectent une condition de cohabitation et dont le montant du RFR de l’année précédente n’excède pas la limite définie à l’article 1414 du CGI. L’article 75 de la loi de finances pour 2016 (152) permet aux contribuables ayant perdu le bénéfice de l’exonération de TH prévue en faveur des personnes aux revenus modestes de plus de soixante ans, veufs ou veuves, ou titulaires de l’AAH, de conserver pendant deux ans le bénéfice de cette exonération. À l’issue de cette période de deux ans, la valeur locative utilisée pour établir la taxe foncière et la TH est réduite de deux tiers l’année suivante et d’un tiers l’année d’après.

Lorsque la loi impose aux collectivités une exonération de fiscalité locale, elle détermine les conditions dans lesquelles l’État compense la perte de recettes. Le plus souvent, la compensation est versée en année N + 1, en prenant en compte les bases de l’année précédente, et en appliquant le taux d’imposition d’une année de référence (1991 par exemple pour la compensation de l’exonération de taxe d’habitation). La prise en compte d’un taux historique s’explique par la volonté de concilier l’autonomie fiscale des collectivités et les finances de l’État. Lorsque les exonérations sont soumises à délibération des collectivités, elles ne sont pas compensées par l’État mais sont à la charge des collectivités concernées. Les compensations sont retracées de façon comptable en prélèvements sur recettes.

Les concours financiers de l’État se composent des prélèvements sur recettes, en premier lieu la DGF et notamment ses composantes de péréquation, des crédits de la mission RCT, des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale et des dotations de compensation de la réforme supprimant la taxe professionnelle. Dans le cadre de la programmation des finances publiques, ces concours sont inclus dans une enveloppe normée : la hausse de certains concours est compensée par la baisse des crédits d’autres concours, qualifiés de « variables d’ajustement ». Compte tenu des objectifs de maîtrise de dépenses publiques, les concours financiers de l’État ont, pour la première fois, fait l’objet de mesures de maîtrise dans la loi de finances pour 2008 (153) : leur progression a été réduite à celle de l’inflation. Depuis lors, les collectivités locales assument une part croissante des exonérations de fiscalité directe locale.

Les règles applicables aux exonérations mentionnées par le présent article sont présentées dans le tableau ci-dessous.

COMPENSATIONS VERSÉES AU TITRE DE L’EXONÉRATION

RÉFÉRENCES LÉGALES

MODALITÉS DE CALCUL DE LA COMPENSATION

COLLECTIVITÉS BÉNÉFICIAIRES

MINORATION DEPUIS

TAXES FONCIÈRES SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES

Exonération des personnes de conditions modestes (ECF)

– les titulaires de l’allocation solidarité ou
supplémentaire d’invalidité ;

– les bénéficiaires de l’AAH selon revenus ;

– les redevables âgés de plus de soixante-quinze ans selon revenus

Articles 1390 et 1391 du CGI

Bases N – 1

×

Taux de TFPB de 1991

(ou 1992 pour les EPCI créés au 1er janvier 1992)

×

Coefficient de minoration

(0,069697 en 2017)

Communes

EPCI

&

Départements

2009

Exonération de quinze ans pour des constructions neuves en accession à la propriété situées dans certains immeubles, les constructions neuves ou logements acquis à usage locatif affectés à l’habitation principale financés au moyen de prêts aidés par l’État, les logements neufs affectés à l’habitation principale en contrat de location-accession, les logements détenus par l’Établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais sous convention, et les locaux acquis, aménagés ou construits en vue de l’hébergement temporaire ou d’urgence

Extension d’exonération de quinze à vingt-cinq ans selon conditions de date d’octroi de prêt sauf pour les logements en accession à la propriété ou en location-accession

Articles 1384, 1384 A, C et D et 1385 du CGI

Articles L. 2335-3, L. 3334-17, L. 4332-11, L. 5214-23-2, L. 5215-35, et L. 5216-8-1 du CGCT

Compensation brute

Pour les extensions d’exonérations et les logements locatifs sociaux bénéficiant d’une décision d’octroi de prêt entre le 1er décembre 2005 et le 31 décembre 2014 :

Bases exonérées en N-1

×

Taux N-1

Compensation nette

Pour les autres cas de figure :

CB – 10 %du produit de la collectivité

Coefficient de minoration

(0,069697 en 2017)

Communes

EPCI

Sauf

Extensions

d’exonérations :

de la 16e ou 20e à

la 25e ou 30e année :

Communes, EPCI &

Départements

2009

Exonération de vingt ans pour les constructions neuves à usage locatif affectées à l’habitation principale si le chantier a été ouvert après le 1er janvier 2002 (conditions liées aux qualités environnementales)

Extension d’exonération de 20 à 30 ans selon conditions de date d’octroi de prêt

 

Exonération des immeubles situés dans les quartiers prioritaires de la ville (QPPV) pour les créations et extensions d’établissements de commerce

II A de l’article 49 de la loi n° 2014-1655 de finances rectificative pour 2014

Article 1383 C ter
du CGI

Bases exonérées de l’année N

×

Taux 2014

×

Coefficient de minoration (0,263946 en 2017)

Communes

EPCI

2015

TAXE D’HABITATION

Exonération des personnes de conditions modestes (ECF)

Elle concerne :

– titulaires de l’allocation solidarité ou supplémentaire d’invalidité ;

– bénéficiaires de l’AAH selon revenus ;

– infirmes ou invalides selon revenus ;

– personnes âgées de plus de 60 ans selon revenus ;

– veufs ou veuves selon revenus.

Article 21 de la loi de finances pour 1992

Article 1414 du CGI

Bases exonérées en N – 1

×

Taux 1991

(ou 1992 pour les EPCI créés au

1er janvier 1992)

Communes

EPCI

Sans objet

L’article 16 du présent projet de loi de finances applique aux variables d’ajustement un taux de minoration, différent selon les catégories de variables, permettant de respecter le plafonnement de l’enveloppe normée. Le taux de minoration des compensations d’exonération de fiscalité directe locale est quant à lui gelé par rapport à 2017, compte tenu de leur faible montant : ces compensations ne feront pas l’objet d’une minoration supplémentaire en 2018.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

La compensation proposée serait particulièrement dérogatoire. Le taux de compensation d’une exonération peut être calculé par rapport aux règles légales (il est alors de 100 %), ou par rapport au montant total exonéré et il dépend alors de l’évolution du taux d’imposition, selon les collectivités.

Le présent article aurait pour effet de compenser la perte de recettes par rapport au montant total exonéré, et non par rapport aux règles légales de compensation, avant minoration.

Son coût, qui n’a pas été pris en compte à l’article 18 qui récapitule l’évaluation des différents PSR, serait donc particulièrement élevé. Selon le rapport du Gouvernement au Parlement relatif au coût pour les collectivités territoriales des mesures d’exonération et d’abattements d’impôts directs locaux, le montant des exonérations de longue durée de TFPB est de 403,8 millions d’euros pour les communes. Le montant de la compensation avant minoration est de 154 millions d’euros. Il est de 34,5 millions d’euros après minoration.

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

* *

Article 16 quinquies (nouveau)
Institution d’un prélèvement sur les recettes destiné à financer
le transfert des pactes civils de solidarité pour les communes
sièges de tribunaux d’instance

Depuis le 1er novembre 2017, les partenaires souhaitant conclure un pacte civil de solidarité (pacs) doivent s’adresser à leur mairie et non plus au greffe du tribunal d’instance. L’article 48 de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle (154) confie en effet à cette date aux officiers d’état civil le soin de recevoir la déclaration des partenaires et les éventuelles demandes de modification et dissolution de la convention de pacs pour les résidents de la commune ainsi que pour les résidents de communes du ressort du tribunal d’instance. Près de 1,8 million de dossiers de pacs, en vigueur ou dissous après le 1er novembre 2012, ont été transférés aux 284 communes sièges de tribunaux d’instance.

Un décret paru le 10 mai 2017 (155) apporte des précisions sur les procédures d’enregistrement, de modification et de dissolution du pacs, transférées des greffes des tribunaux d’instance aux mairies.

Ce transfert accroît les charges liées aux compétences des officiers d’état civil, mais il n’est pas assimilable à un transfert de compétence au sens de l’article 72–2 de la Constitution. Il n’ouvre donc pas droit à une compensation et aucune indemnisation spécifique n’est prévue. Dans un courrier du 20 avril 2017, l’Association des maires de France (AMF) a demandé au président de la commission consultative d’évaluation des charges (CCEC) de se prononcer sur cette question.

Durant l’examen du projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, l’AMF avait manifesté son opposition au transfert de l’enregistrement des pacs aux mairies. Le Sénat avait supprimé le transfert, que l’Assemblée nationale avait rétabli.

Le Gouvernement estime à 2,5 millions d’euros par an le coût actuellement supporté par les greffes des tribunaux d’instance pour l’enregistrement des pacs. Il fait valoir que la suppression de l’obligation pour les communes gérant leur état civil sous forme informatique d’établir un second exemplaire des actes de l’état civil et de transmettre les avis de mention aux greffes des tribunaux de grande instance générera des économies quasi équivalentes à ces nouveaux frais. Par ailleurs, selon une circulaire du 10 mai 2017 (156), le transport des dossiers est à la charge et de la responsabilité du ministère de la justice et donc des services des tribunaux d’instance.

B. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE SÉNAT

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat à l’initiative de M. Jean-François Rapin (LR), malgré la demande de retrait de la commission des finances et du Gouvernement.

Il vise à instituer, à compter du 1er janvier 2018, un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR), au profit des collectivités territoriales, destiné à financer le transfert des pacs pour les communes sièges de tribunaux d’instance.

Son montant est égal à la somme engagée par les collectivités territoriales pour le transfert de compétence des greffiers de tribunaux d’instance aux officiers d’état civil. Il est réparti en fonction du nombre de données et de dossiers traités par chaque collectivité territoriale siège d’un tribunal d’instance dans le cadre du transfert des pactes civils de solidarité. Pour 2018, ce montant n’a pas été évalué à l’article 18 du présent projet de loi de finances.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Comme l’ont souligné la commission des finances du Sénat et le Gouvernement, cet article pose un problème d’évaluation et une difficulté technique : on ne peut créer de prélèvement sur recettes sans disposer de ses bases précises de calcul.

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

* *

Article 17
Compensation des transferts de compétences aux régions
et aux départements par attribution d’une part du produit
de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Le présent article actualise les modalités de détermination de la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) transférée aux collectivités territoriales en compensation de transferts de compétences.

Le présent article a été adopté par l’Assemblée nationale sans modification. Il se traduit par un transfert de ressources fiscales de l’État vers les collectivités territoriales de 54,7 millions d’euros en 2018. Dans le détail, il est prévu le transfert de :

– 35,25 millions d’euros au Département de Mayotte au titre du rattrapage sur la période 2009-2017 de la compensation due à la suite de la création du service de protection maternelle et infantile (PMI) en 2009 ;

– 14,53 millions d’euros au Département de Mayotte au titre de la compensation du service de protection maternelle et infantile (PMI) à compter de 2018 ;

– 3,76 millions d’euros aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au Département de Mayotte au titre de l’actualisation du montant de la ressource régionale pour l’apprentissage ;

– 0,25 million d’euros au Département de Mayotte et à certaines collectivités d’outre-mer (Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon) au titre de la compensation de la prise en charge du dispositif de nouvel accompagnement pour la création et la reprise d’entreprise (NACRE) ;

– 0,91 million d’euros au Département de Mayotte au titre de la prise en charge de l’ensemble des compétences du service public régional de la formation à compter du 1er janvier 2018.

Pour ce faire, le présent article prévoit des ajustements concernant les quotes-parts de trois fractions de TICPE :

– la fraction de TICPE « Mayotte (départementalisation) » ;

– la fraction de TICPE « Réforme du financement de l’apprentissage » ;

– et la fraction de TICPE « MAPTAM et NOTRe » (157).

Pour rappel, hors modulations régionales, la fraction de TICPE transférée en 2018 devrait s’élever à 10,8 milliards d’euros.

LES DIFFÉRENTES FRACTIONS DE TICPE TRANSFÉRÉES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN 2017 ET 2018

(en millions d’euros)

Fondement juridique du transfert

Fraction de TICPE transférée

2017

2018

Article 39 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012

Mayotte (départementalisation)

17

78

Article 40 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014

Prime à l’apprentissage moins de onze salariés

153

160

X de l’article 38 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016

prime de recrutement d’un apprenti supplémentaire » moins de 250 salariés

37

99

I de l’article 38 de la loi de finances pour 2016

MAPTAM et NOTRe

40

51

Article 29 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015

Réforme du financement de l’apprentissage

235

238

Article 40 de la loi n° 2005-1719 de finances pour 2006

Libertés et responsabilités locales « régions »

3 553

3351

Article 52 de la loi n° 2004-1484 de finances pour 2005

Libertés et responsabilités locales « département »

671

679

Article 51 de la loi n° 2008-1425 de finances pour 2009

RMI/RSA (loi du 1er décembre 2008)

5 861

5 861

Article 59 de la loi n° 2003-1311 de finances pour 2004

RMI (loi du 18 décembre 2003)

Article 40 de la loi de finances pour 2014

Réforme de la formation professionnelle

305

309

Total

10 872

10 826

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement procédant à diverses autres actualisations portant essentiellement sur les compensations versées au titre des transferts de compétence aux régions et au Département de Mayotte en matière de formation professionnelle.

Cet amendement a recueilli un avis favorable de la commission des finances. Au total, il se traduit par un transfert supplémentaire de ressources fiscales de l’État vers les collectivités territoriales de 43,1 millions d’euros en 2018.

Dans le détail, il est prévu le transfert de :

– 41 396 euros au Département de Mayotte au titre de la fraction de TICPE « Mayotte (départementalisation) » ;

– 5 157 105 euros aux régions au titre de la fraction de TICPE « MAPTAM et NOTRe » ;

– et 37 873 951 euros aux régions au titre de la fraction de TICPE « Libertés et responsabilités locales – Régions ».

TRANSFERTS DE RESSOURCES RÉSULTANT DE L’AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LE SÉNAT

(en euros)

Fraction de TICPE

Montant

 

Objet de la compensation

Montant

TICPE « Mayotte »

41 296

bourses d’étudiants en formation paramédicale

27 396

revalorisation de l’indemnité de stages des étudiants infirmiers

13 900

TICPE « MAPTAM et NOTRe »

5 157 105

gestion de fonds européens

3 017 869

transfert des agents des centres de ressources, de performance et d’expertise sportives (CREPS)

2 139 236

TICPE « Libertés et responsabilités locales – Régions »

37 873 951

troisième année universitaire du diplôme de masseur kinésithérapeute

2 079 768

revalorisation de l’indemnité de stages des étudiants infirmiers

12 401 863

bourses d’étudiants en formation paramédicale

18 564 701

formation professionnelle des détenus (établissements transférés au 1er janvier 2016)

– 1 361 119

formation professionnelle des détenus (établissements transférés au 1er janvier 2018).

6 188 738

Total

43 072 352

 

Total

43 072 352

Source : commission des finances, d’après l’amendement adopté par le Sénat.

Pour permettre ce transfert, l’amendement adopté par le Sénat procède aux actualisations nécessaires des fractions de tarif de TICPE dont le produit est transféré.

FRACTION DE TARIF DE TICPE « MAPTAM ET NOTRE »

Catégorie de carburant

Tarif par hectolitre « supercarburants sans plomb »

Tarif par hectolitre « gazole présentant un point éclair inférieur à 120° C »

État du droit

0,123 euro

0,092 euro

Texte adopté par l’Assemblée nationale

0,124 euro

0,093 euro

Texte adopté par le Sénat

0,146 euro

0,110 euro

Source : présent article.

FRACTION DE TARIF DE TICPE « LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS LOCALES – RÉGIONS »

(en euros)

Régions

Gazole

Supercarburant sans plomb

Auvergne-Rhône-Alpes

4,89

6,93

Bourgogne-Franche-Comté

5,03

7,13

Bretagne

5,17

7,30

Centre-Val de Loire

4,65

6,59

Corse

9,84

13,90

Grand Est

6,24

8,84

Hauts-de-France

6,85

9,69

Île-de-France

12,71

17,96

Normandie

5,53

7,83

Nouvelle-Aquitaine

5,31

7,50

Occitanie

4,98

7,03

Pays de la Loire

4,35

6,17

Provence-Alpes-Côte d’Azur

4,30

6,07

Source : présent article adopté par le Sénat.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Au total, le présent article se traduit par un transfert de ressources fiscales de l’État vers les collectivités territoriales de 97,8 millions d’euros.

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification, sous réserve d’un amendement rédactionnel.

*

* *

Article 18
Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État
au profit des collectivités territoriales

Le montant des prélèvements sur recettes (PSR) de l’État au profit des collectivités territoriales est évalué chaque année en loi de finances, conformément aux articles 6 et 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) (158). Les PSR sont définis comme un montant déterminé de recettes de l’État, qui peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit de ces collectivités. Ils représentent près de la moitié de l’ensemble des transferts financiers de l’État et la quasi-totalité des concours financiers de l’État aux collectivités et à leurs groupements.

Le présent article évalue le montant de l’ensemble des PSR de l’État au profit des collectivités territoriales à 40,3 milliards d’euros en 2018, en baisse de 4,1 milliards d’euros par rapport au montant évalué dans la loi de finances pour 2017 (159). Cette diminution de 9,1 % s’explique essentiellement par la suppression de la DGF des régions (3,9 milliards d’euros), compensée par le transfert d’une fraction de TVA de 4,1 milliards d’euros. Les autres évolutions proposées traduisent l’élargissement de l’assiette des variables d’ajustement et l’évolution du montant du fonds de compensation pour la valeur ajoutée (FCTVA).

À l’initiative du Rapporteur général et avec l’avis favorable du Gouvernement, l’Assemblée nationale a adopté, en première lecture, un amendement de la commission tirant les conséquences au présent article de l’adoption du nouvel article 3 ter et des modifications apportées à l’article 16 du présent projet de loi de finances. Ce mouvement s’est traduit par une diminution de 90 millions d’euros du montant de la DGF, une augmentation à hauteur de 60 millions d’euros de la dotation de compensation des exonérations de fiscalité directe locale et une réduction de 30 millions d’euros de la minoration de la DCRTP du bloc communal.

ÉVOLUTION DU MONTANT DES PSR

(en milliers d’euros)

Prélèvement sur recettes

Montant
LFI 2017

Montant

PLF 2018

Évolution 2017/2018

Modifications adoptées par l’Assemblée nationale en 1ère lecture

Dotation globale de fonctionnement (DGF)

30 860 000

27 050 322

– 12,3 %

– 90 000

Dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI)

15 110

12 728

– 15,8 %

 

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

73 696

73 500

– 0,3 %

 

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

5 524 448

5 612 000

1,6 %

 

Compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale

2 053 485

2 018 572

– 1,7 %

+ 60 000

Dotation élu local

65 006

65 006

0,0 %

 

PSR au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

40 976

40 976

0,0 %

 

Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI)

500 000

500 000

0,0 %

 

Dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC)

326 317

326 317

0,0 %

 

Dotation régionale d’équipement scolaire (DRES)

661 186

661 186

0,0 %

 

Dotation globale de construction et d’équipement scolaire (DGCES)

2 686

2 686

0,0 %

 

Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP)

3 099 453

2 858 517

– 7,8 %

+ 30 000

Dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (dot²)

536 450

529 683

– 1,3 %

 

Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCS TP)

50 867

41 775

– 17,9 %

 

Dotation de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants

4 000

4 000

0,0 %

 

Compensation réforme fiscalité Mayotte

83 000

99 000

19,3 %

 

Fonds de compensation des nuisances aéroportuaires

6 822

6 822

0,0 %

 

Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle (FDPTP)

389 325

323 508

–16,9 %

 

Compensation des pertes de recettes liées au relèvement du seuil d’assujettissement des entreprises au versement transport

81 500

82 000

0,6 %

 

PSR au profit de la collectivité territoriale de Guyane

18 000

 

Total

44 374 340

40 326 598

– 9,1 %

 

Source : annexe au présent projet de loi de finances, Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Suivant l’avis favorable de la commission des finances et malgré l’avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement tirant les conséquences sur le tableau retraçant les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales des amendements adoptés aux articles 3 ter et 16 du présent projet de loi de finances. Cet amendement :

– diminue de 60 millions d’euros le montant de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale du fait de la suppression de l’article 3 ter ;

– augmente de 65,8 millions d’euros le montant des FDPTP du fait de leur non-minoration à l’article 16. Ce montant devrait être en réalité supérieur, puisque le Sénat a supprimé à l’article 16 non seulement la minoration proposée pour 2018, mais aussi la reconduction de celle appliquée en 2017 et prévoit en réalité un retour aux montants de 2016.

– ajuste en conséquence le montant total des prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités territoriales (+ 5,8 millions d’euros).

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Compte tenu des engagements du Gouvernement à trouver une solution au problème de la minoration de la DCRTP du bloc communal, le Rapporteur général réserve son avis. Du point d’équilibre qui sera trouvé et des précisions sur le chiffrage de l’article 3 ter dépend également la fixation du montant global de la DGF.

Sous réserve de ces modifications relatives à la DCRTP et à la DGF, le Rapporteur général propose de rétablir le texte adopté en première lecture par l’Assemblée nationale.

*

* *

B. – Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 19
Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

Le présent article a pour objet de faire participer les opérateurs de l’État et les organismes chargés de missions de service public bénéficiant de taxes affectées à l’objectif de réduction de la dépense publique de 3 points au moins par rapport au PIB au cours du quinquennat.

Lors de son examen par l’Assemblée nationale, cet article a été modifié par l’adoption de dix-sept amendements.

L’Assemblée nationale a adopté cinq amendements identiques, avec un avis défavorable du Gouvernement, à l’initiative de M. Marc Le Fur, de M. Vincent Ledoux, de M. Bertrand Pancher, de M. Dominique Potier et de Mme Amélie de Montchalin. Ces amendements avaient pour objet de maintenir l’affectation de la taxe sur les transactions financières à hauteur de 270 millions d’euros en faveur de l’Agence française de développement (AFD), en supprimant le transfert prévu par le présent article de cette affectation au Fonds de solidarité pour le développement (FSD).

À l’initiative du Gouvernement, l’Assemblée nationale a adopté les quatre amendements suivants :

– un amendement visant à relever le plafond des ressources affectées à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) de 188 millions d’euros à 195 millions d’euros ;

– un amendement apportant une précision rédactionnelle relative au droit fixe affecté à l’Autorité des marchés financiers (AMF) ;

– un amendement tirant les conséquences d’un amendement adopté après l’article 12, à l’initiative des membres du groupe La République en Marche, augmentant le barème du droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) et du droit de passeport applicable aux grands navires de plaisance et affectant la hausse du produit de ces barèmes à la société nationale de sauvetage en mer (SNSM). L’amendement du Gouvernement introduit un plafond à l’affectation de ces deux barèmes ;

– un amendement visant à reporter en 2019 la diminution du plafond qui s’applique aux taxes et redevances perçues par les agences de l’eau et y substituant pour l’exercice 2018 un prélèvement sur ressources de 200 millions d’euros.

À l’initiative du Rapporteur général, avec l’avis favorable du Gouvernement, l’Assemblée nationale a adopté un amendement visant à relever le plafond d’affectation des contributions à la formation professionnelle reversées au Fonds d’assurance formation des chefs d’entreprise artisanale (FAFCEA), afin de garantir l’intégralité du reversement de ces contributions à cet organisme.

L’Assemblée nationale a adopté trois amendements identiques, acceptés par le Gouvernement, à l’initiative du Rapporteur général, des membres du groupe La République en Marche et de M. Philippe Chalumeau, visant à accroître la dotation des fonds de péréquation et de modernisation, de rationalisation et de solidarité financière relevant du réseau des chambres de commerce et d’industrie (CCI). Ainsi, la dotation de ces deux fonds serait relevée de 20 millions d’euros de la façon suivante :

– de 22,5 à 40,5 millions d’euros destinés au fonds de péréquation des chambres ;

– de 2,5 à 4,5 millions d’euros destinés au fonds de modernisation, géré par CCI France pour le financement des projets d’intérêt national.

L’Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques, avec un avis de sagesse du Gouvernement, à l’initiative de la commission des finances et des membres du groupe La République en Marche, concernant le critère du bénéfice du fonds de péréquation du réseau des CCI. En l’état du droit, seules les CCI territoriales, dont le périmètre comprend au moins deux tiers de communes ou de groupements de communes classées en ZRR au sein de leur circonscription, peuvent bénéficier dudit fonds. Les amendements visaient à abaisser ce seuil à 60 % de communes ou de groupements de communes classées en ZRR au sein de la circonscription.

À l’initiative du Rapporteur général, l’Assemblée nationale a adopté un amendement, avec un avis de sagesse du Gouvernement, visant à conditionner le bénéfice du fonds de péréquation pour les chambres de commerce et d’industrie territoriales infra-départementales à la mise en œuvre d’un processus de fusion.

À l’initiative de la commission, l’Assemblée nationale a adopté un amendement, accepté par le Gouvernement, visant à la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement, avant le 1er février 2018, « étudiant les possibilités de rapprochement et de fusion du réseau des chambres de commerce et d’industrie et du réseau des chambres de métiers et d’artisanat ».

Le Sénat a adopté les amendements suivants relatifs aux chambres de commerce et d’industrie ou aux chambres de métiers et d’artisanat.

Un amendement adopté, à l’initiative de Mme Sophie Primas (LR), avec l’avis défavorable du Gouvernement, limite la baisse de plafond de la taxe pour frais de chambres affectée aux CCI de 150 à 50 millions d’euros. Cet amendement vise à lisser la baisse de plafond d’affectation sur la période 2018-2020, avec trois diminutions successives de 50 millions d’euros.

Un amendement adopté, à l’initiative de Mme Denise Saint-Pé (UC), avec l’avis de sagesse du Gouvernement, vise à supprimer l’alinéa adopté à l’Assemblée nationale qui exclut du bénéfice d’une partie du fonds de péréquation les chambres de commerce et d’industrie infra-départementales, non engagées dans un processus de fusion.

Cinq amendements adoptés, à l’initiative de M. Marc Laménie (LR), M. Yves Daudigny (groupe socialiste et républicain), M. Michel Canevet (UC), Mme Marie-Thérèse Bruguière (LR), et Mme Fabienne Keller (LR), avec une demande de retrait exprimée par le Gouvernement, modifient le contenu du rapport demandé au Gouvernement en indiquant que celui-ci doit étudier les possibilités « de mutualisation complémentaire à l’intérieur de chacun des réseaux consulaires, des chambres de métiers et de l’artisanat et des chambres de commerce et d’industrie, et les pistes de coopération accrue entre les deux réseaux ».

Le Sénat a adopté les amendements suivants visant à la diminution du produit de certaines taxes affectées plafonnées.

Un amendement à l’initiative de la commission des finances, avec une demande de retrait exprimée par le Gouvernement, a pour objet de diminuer les tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d’avion afin que le produit de celle-ci soit de même niveau que le plafond d’affectation fixé à 210 millions d’euros. En 2018, l’écrêtement reversé au budget annexe Contrôle et exploitation aériens s’élèverait à 7 millions d’euros.

Un amendement à l’initiative de la commission des finances, avec une demande de retrait exprimée par le Gouvernement, a pour objet de diminuer le taux de la contribution additionnelle à l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux stations radioélectriques, affectée à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSéS) et à l’Agence nationale des fréquences (ANFr). L’amendement vise à réduire le produit de la contribution additionnelle à un niveau conforme au plafond d’affectation, fixé à 2,85 millions d’euros pour l’ANFr et 2 millions d’euros pour l’ANSéS. En 2018, l’écrêtement au profit du budget général de l’État s’élèverait à 5,7 millions d’euros.

Le Sénat a adopté les amendements suivants limitant les baisses de plafonds d’affectation ou supprimant le plafonnement de taxes.

Un amendement adopté, à l’initiative de M. Michel Savin (LR), avec une demande de retrait exprimée par le Gouvernement, vise à réduire de 63,8 millions d’euros la baisse de plafond du prélèvement de 1,80 %, effectué sur les sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux, affecté au Centre national pour le développement du sport (CNDS).

Un amendement adopté, à l’initiative de M. Jean-François Husson (LR), avec l’avis défavorable du Gouvernement, vise à supprimer la baisse de plafond des recettes affectées aux agences de l’eau prévue en 2019.

Deux amendements adoptés, à l’initiative de MM. Didier Mandelli (LR) et Ronan Dantec (RDSE), avec l’avis défavorable du Gouvernement, visent à supprimer le plafonnement de l’affectation du prélèvement au fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

Enfin, le Sénat a adopté les amendements techniques suivants.

Un amendement du Gouvernement tire les conséquences de dispositions adoptées par l’Assemblée nationale visant à instituer deux taxes affectées plafonnées au centre technique du papier et au Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) (160). L’amendement insère lesdites taxes au tableau de l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 (161) qui récapitule l’ensemble des ressources affectées plafonnées. Par ailleurs, l’amendement corrige une erreur rédactionnelle afin d’assurer la répartition effective des contributions entre chambres de métiers et d’artisanat.

Trois amendements à l’initiative de la commission des finances, avec l’avis favorable du Gouvernement, procèdent à une coordination et à la correction d’erreurs matérielles.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général propose d’adopter le présent article dans sa version issue de l’Assemblée nationale, avec les modifications suivantes issues des travaux du Sénat :

– la suppression du rétablissement du plafonnement des contributions des chefs d’entreprise immatriculés au répertoire des métiers, au titre de la formation professionnelle, affectées au FAFCEA ;

– l’amendement du Gouvernement, insérant les nouvelles taxes affectées plafonnées à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 et corrigeant une erreur rédactionnelle ;

– la modification de l’intitulé du rapport demandé au Gouvernement relatif aux réseaux consulaires ;

– et les trois amendements de la commission des finances, procédant à une coordination et à des corrections d’erreurs matérielles.

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Article 19 bis A (nouveau)
Exclusion des déboisements ayant pour but de planter des chênes truffiers
de la définition des défrichements

Le présent article, qui aménage la définition du défrichement, résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Daniel Chasseing (Les Indépendants-République et Territoires), qui a fait l’objet d’un avis de sagesse favorable de la part de la commission des finances mais d’un avis défavorable du Gouvernement.

Le défrichement désigne toute opération volontaire ayant pour effet de détruire l’état boisé d’un terrain et de mettre un terme à sa destination forestière, ainsi que le définit l’article L. 341-1 du code forestier.

En vertu de l’article L. 341-3 du même code, les opérations de défrichement sont soumises à autorisation préalable, dont la délivrance peut être subordonnée à la satisfaction de plusieurs conditions, telles que l’exécution de travaux de boisement ou reboisement. Le demandeur peut néanmoins, en application du dernier alinéa de l’article L. 341-6 dudit code, s’acquitter de cette obligation en versant une indemnité compensatoire dont le produit est affecté au fonds stratégique de la forêt et du bois, créé par la loi du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt (162).

Certaines opérations ne constituent pas un défrichement, ainsi que le prévoit le I de l’article L. 341-2 du code forestier, notamment :

– les opérations dont l’objectif est la remise en valeur d’anciens terrains de culture, de pacage ou d’alpage, ainsi que les terres occupées par des formations telles que garrigues, landes et maquis ;

– les opérations portant sur certaines plantations : noyeraies, oliveraies, plantations de chênes truffiers et vergers à châtaignes ;

– les déboisements ayant pour but la création, à l’intérieur des bois, des équipements indispensables à leur mise en valeur et leur protection.

Le présent article modifie cet article L. 341-2, afin d’ajouter à la liste des opérations ne constituant pas des défrichements celles consistant en un déboisement ayant pour but de planter des chênes truffiers, sous réserve que cette plantation intervienne dans un délai de quatre ans à compter du déboisement.

L’objectif poursuivi par les auteurs de l’amendement est de soutenir la trufficulture, en facilitant les plantations de chênes truffiers par un allégement des démarches et obligations. En effet, si ces opérations ne sont pas qualifiées de défrichement, elles ne sont soumises ni à autorisation préalable, ni à la réalisation de travaux de boisement, ni, le cas échéant, au versement de l’indemnité compensatoire.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le but de la mesure prévue au présent article est légitime, la trufficulture française pouvant supporter une concurrence relativement rude de la part de nos voisins européens, notamment l’Espagne, ainsi qu’ont pu l’évoquer des sénateurs lors de la discussion de l’amendement dont résulte le présent article.

Néanmoins, les modalités proposées ne paraissent pas pouvoir être acceptées, pour les mêmes raisons que celles qui avaient conduit notre Assemblée, à l’occasion de la nouvelle lecture du projet de loi de finances rectificative pour 2016, à supprimer un article additionnel identique au présent article (163).

● En premier lieu, le lien avec l’objet des lois de finances paraît ténu, l’article modifiant le code forestier pour exclure de la qualification de défrichement une opération particulière, exclusion qui pourrait avoir pour effet de faire sortir cette opération du champ de l’indemnité prévue lorsque le demandeur de l’autorisation ne souhaite pas réaliser les travaux prescrits.

À cet égard, l’année dernière, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2016 par le Sénat, le Gouvernement avait indiqué au sujet d’un amendement identique à celui dont résulte le présent article qu’il s’agissait d’un cavalier budgétaire : « Au-delà de la question de fond, ce cavalier risque une censure très claire du Conseil constitutionnel. » (164) La même observation avait été faite à l’Assemblée nationale par notre ancien collègue Dominique Lefebvre (165).

● En deuxième lieu, sur le fond, l’article risque d’entraîner une rupture d’égalité entre les trufficulteurs et les autres exploitants travaillant sur des noyers, des oliviers ou des vergers à châtaignes, au détriment des seconds. L’ensemble de ces exploitants bénéficient en effet des mêmes règles s’agissant de la définition négative du défrichement, puisque le 2° du I de l’article L. 341-2 du code forestier exclut de cette qualification les opérations portant sur ces exploitations.

Ne prévoir un traitement de faveur que pour les défrichements dont le but est la plantation de chênes truffiers et non, par exemple, d’oliviers, ne va pas de soi au regard du principe constitutionnel d’égalité.

● En troisième lieu, il y aurait un risque au regard des objectifs de reboisement et de préservation de notre patrimoine forestier : si l’article était appliqué, un exploitant pourrait déboiser dans l’objectif de planter des chênes truffiers, procéder à cette plantation puis passer à une autre utilisation du terrain, sans que cela ne soit considéré comme un défrichement, échappant ainsi à l’encadrement applicable, notamment s’agissant de l’indemnité compensatoire.

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 19 bis B (nouveau)
Suppression du prélèvement au profit de l’État sur les ressources de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TACFE)

Le présent article vise à supprimer le prélèvement au profit de l’État sur les ressources de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TACFE).

Jusqu’en 1990, France Télécom était exonérée d’impositions locales en tant que propriété de l’État. L’article 21 de la loi du 2 juillet 1990 a doté France Télécom de la personnalité morale de droit public (166), conduisant ainsi à la soumettre à la fiscalité locale, conformément au principe d’égalité fiscale avec les autres opérateurs.

La loi précitée a assujetti France Télécom aux impositions directes locales, sous certaines conditions dérogatoires au droit commun. Ainsi, l’État percevait le produit des taxes professionnelles et foncières de France Télécom, à compter du 1er janvier 1994. La dynamique desdites taxes était reversée au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).

L’article 29 de la loi de finances pour 2003 a aligné sur le régime de droit commun le régime d’assujettissement de France Télécom aux impositions locales (167). Toutefois, le même article a prévu la neutralité budgétaire pour l’État de cet alignement. Il a notamment instauré un prélèvement sur le produit de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle perçu par chaque chambre de commerce et d’industrie (CCI). Ledit prélèvement a été compensé pour les CCI via l’article 120 de la même loi, au titre de l’année 2003. Le prélèvement a été pérennisé par la loi de finances initiale pour 2004, en faisant évoluer chaque année son montant selon le taux d’évolution du produit de la taxe professionnelle arrêté par chaque CCI (168).

2. Le prélèvement actuellement applicable à la suite de la suppression
de la taxe professionnelle

Lors de la suppression de la taxe professionnelle, la loi de finances pour 2010 a adapté le dispositif de prélèvement au profit de l’État, en prévoyant que celui-ci porterait désormais sur le produit de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises perçu par les CCI (169).

Aux termes de cet article, le niveau de prélèvement est constant depuis 2010. Celui-ci est estimé à 28,9 millions d’euros par an.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le Sénat a adopté, avec un avis de sagesse de la commission des finances mais un avis défavorable du Gouvernement, les amendements visant à la suppression de ce prélèvement au profit de l’État, considérant que celui-ci avait été maintenu sans fondement. La suppression de ce prélèvement aurait également pour objet de compenser la baisse de ressources fiscales affectées aux CCI.

II. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

En gestation depuis 2006 (170), le projet d’une liaison ferroviaire express directe dédiée au transport de voyageurs entre l’aéroport Roissy-Charles de Gaulle et Paris a été précisé en 2016, avec la signature d’une ordonnance (171) et l’adoption d’une loi (172) sur le sujet.

Le projet dit Charles-de-Gaulle Express (CDG Express) consiste en la construction et l’exploitation d’une liaison ferroviaire directe de 32 kilomètres entre l’aéroport Paris-Charles de Gaulle (terminal 2), communément appelé Roissy-Charles de Gaulle, et la gare de l’Est à Paris (173). Le CDG Express relierait sans arrêt en vingt minutes Paris et le principal aéroport français (près de 66 millions de passagers en 2016), de 5 heures du matin jusqu’à minuit, 365 jours par an, avec un départ toutes les quinze minutes.

Cette liaison ferroviaire devrait être mise en service pour la fin de l’année 2023, afin d’être opérationnelle pour les Jeux olympiques et paralympiques de 2024.

Le trafic attendu sur cette nouvelle liaison serait de 6 à 7 millions de passagers par an à partir de 2024, soit environ 15 % des passagers qui se rendent à Paris-Charles de Gaulle ou en reviennent, et de plus de 9 millions de passagers par an à l’horizon 2050.

Aux termes de l’article L. 2111-3 du code des transports, l’État attribue à une société détenue majoritairement par SNCF Réseau et ADP (ex-Aéroports de Paris) « une concession de travaux ayant pour objet la conception, le financement, la réalisation ou l’aménagement, l’exploitation ainsi que la maintenance, comprenant l’entretien et le renouvellement, d’une infrastructure ferroviaire destinée à l’exploitation d’un service de transport de personnes entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle ». Aux termes du même article, « une partie minoritaire du capital social de la société peut être ouverte aux tiers ». À ce titre, la Caisse des dépôts et consignations pourrait devenir associée de la société de projet. En l’état actuel des discussions, la durée de la concession serait de cinquante ans à partir de la mise en service.

Selon l’étude d’impact du projet de loi relatif à une liaison ferroviaire entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle, l’infrastructure serait donc réalisée selon un montage, validé par la Commission européenne, reposant sur une démarche de « gré à gré ». En revanche, l’exploitation des services de transports serait confiée à un opérateur choisi au terme d’une procédure de mise en concurrence.

2. L’exploitation du service de transport

Aux termes de l’article L. 2111-3-1 du code des transports, la désignation de l’exploitant du service de transport de CDG Express relève de l’État.

En tant qu’autorité organisatrice du service de transport, l’État a pour mission de mettre en œuvre une procédure de mise en concurrence, respectant les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures.

Les modalités de désignation sont définies par le règlement CE n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route (174).

La désignation de l’exploitant du service de transport de CDG Express est similaire à celle retenue pour la désignation des exploitants des services de transport des lignes du Grand Paris Express. Ces modalités de désignation représentent une exception au monopole dont bénéficie SNCF Mobilités pour l’exploitation du réseau ferré national (175).

3. Le coût de la construction de la ligne ferroviaire

Le coût d’investissement, correspondant au coût de construction de l’infrastructure, s’élèverait à 2,1 milliards d’euros, répartis ainsi :

– 1,8 milliard d’euros courants liés au coût direct de la construction, incluant des provisions pour aléas tenant compte des conditions de réalisation des travaux ;

– et 300 millions d’euros de frais financiers et de gestion de la société de projet.

Le Gouvernement a précisé qu’environ 150 millions d’euros des coûts d’investissement seront destinés à contribuer directement à l’amélioration de l’infrastructure du RER B, permettant une plus grande régularité.

4. Le financement du projet de construction de la ligne ferroviaire

Le besoin de financement, estimé à 2,1 milliards d’euros, serait couvert :

– d’une part, par les apports de fonds propres des actionnaires de la société de projet, à hauteur d’environ 400 millions d’euros (SNCF Réseau, ADP et Caisse des dépôts et consignations) ;

– et d’autre part, par un emprunt pour un montant pouvant aller jusqu’à 1,7 milliard d’euros.

À la fin de l’année 2016, le Gouvernement avait présenté le plan de financement du projet de construction avec un schéma d’emprunt de 1,7 milliard d’euros auprès d’établissements bancaires.

Toutefois, le Gouvernement a modifié le schéma d’emprunt compte tenu de l’appréciation par l’INSEE, conduisant à qualifier la société de projet d’organisme divers d’administration centrale (ODAC). Ainsi, la dette levée par cet organisme aurait été considérée comme de la dette publique, au sens de la comptabilité nationale.

Dès lors, le Gouvernement préfère la mise en œuvre d’un prêt exceptionnel de l’État à hauteur de 1,7 milliard d’euros, qui présente deux avantages :

– un financement plus rapide de l’opération, afin de garantir une mise en service de la ligne ferroviaire pour l’organisation des Jeux en 2024 ;

– un moindre coût de l’opération financière, évalué à 70 millions d’euros, du fait de l’absence de diverses commissions bancaires et de la maîtrise des conditions financières.

Le contrat de concession entre l’État concédant et la société de projet concessionnaire ainsi que la convention de prêt entre le concessionnaire et l’État devraient être signés mi-2018.

5. Les recettes du concessionnaire assurant le service de sa dette

En décembre 2016, le Gouvernement a déposé un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2016, visant à instituer une taxe dite « contribution spéciale CDG Express » pour apporter le financement complémentaire indispensable à la réalisation du projet CDG Express (176), « sans qu’il soit nécessaire d’apporter des fonds publics » (177).

Prévue à l’article 117 de la loi de finances rectificative pour 2016 (178), la contribution spéciale CDG Express sera perçue à compter du 1er avril 2024. Elle sera due par les entreprises de transport aérien à raison des services de transport aérien de passagers qu’elles effectuent à titre onéreux au départ ou à l’arrivée de l’aéroport de Paris-Charles de Gaulle. La taxe sera assise sur le nombre de passagers embarqués ou débarqués sur ces vols, selon un tarif fixé dans la limite supérieure de 1,40 euro par passager.

Selon le Gouvernement, l’institution de ladite contribution devait permettre à la société de projet de lever de la dette sur le long terme et de lancer les travaux le plus rapidement possible, dès 2017 (179).

Au total, les recettes du concessionnaire assurant le service de sa dette seraient de trois ordres :

– le produit des redevances d’utilisation, ou péages, de la ligne ferroviaire, versées par l’exploitant du service de transport, qui tirera lui-même ses recettes des ventes de billets dont le prix pourrait être de l’ordre de 24 euros, calculé sur la valeur 2023 ;

–les versements de SNCF Réseau, répartissant les péages sur les voies dont SNCF Réseau est gestionnaire d’infrastructure ;

– le produit de la contribution spéciale CDG Express.

Le modèle économique et financier a fait l’objet d’une notification à la Commission européenne le 9 mars 2017, qui a confirmé sa comptabilité avec la réglementation relative aux aides d’État le 27 juin 2017.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L’Assemblée nationale a adopté un premier amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des finances, visant à créer une nouvelle section intitulée Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle au sein du CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés. Celle-ci a pour objet de retracer le prêt de 1,7 milliard d’euros de l’État à la société de projet chargée de construire l’infrastructure de transport ferroviaire CDG Express.

L’Assemblée nationale a adopté, en seconde partie du projet de loi de finances pour 2018, un second amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des finances, dotant la nouvelle section de 1,7 milliard d’euros en autorisations d’engagement (180). Selon le Gouvernement, le prêt devrait donner lieu à des crédits de paiement à compter de 2019, afin de financer les premiers tirages estimés à ce stade à 295 millions d’euros.

Le contrat de prêt devrait être signé en 2018 entre le concessionnaire et l’État. Selon les exposés sommaires des deux amendements, les investissements réalisés en 2018 seront financés par les fonds propres des actionnaires. Les dépenses depuis le CCF auront lieu entre 2019 et 2023 pour des montants estimés entre 170 et 450 millions d’euros par an.

À partir de 2024, les recettes du concessionnaire permettront les remboursements du prêt qui s’inscriront en recettes du CCF, selon un échéancier qui sera précisé lors de la signature de la convention de prêt. In fine, le remboursement de ce prêt devrait assure la neutralité financière de ce projet pour l’État. Par ailleurs, le Gouvernement précise que le paiement des intérêts constituera une recette non fiscale du budget général de l’État.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a adopté un amendement de suppression de l’article, à l’initiative de M. Arnaud Bazin (LR), avec des avis défavorables de la commission des finances et du Gouvernement.

L’amendement de suppression était motivé par des incertitudes et des craintes face au risque de non-réalisation de la totalité du projet de métro automatique du Grand Paris, en particulier la ligne 17.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans la version issue des travaux de l’Assemblée nationale.

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* *

D. – Autres dispositions

Article 26
Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

Le présent article a pour objet de garantir la neutralité financière des relations entre l’État et la sécurité sociale, conformément au principe de compensation intégrale (181). Il tire également les conséquences de dispositions prévues au sein du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Il vise notamment à :

– diminuer la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée à la sécurité sociale, tout en transférant la majeure partie de l’affectation de cette fraction de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) ;

– supprimer le cofinancement entre l’État et la sécurité sociale de l’Agence nationale de biomédecine, en le réservant à la sécurité sociale ;

– et à transférer de l’État vers l’assurance maladie la prise en charge des frais de santé des personnes écrouées.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances, un amendement du Gouvernement modifiant les dispositions du présent article relatives au champ des missions de l’ACOSS, afin d’assurer une coordination avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale, adopté définitivement par l’Assemblée nationale le 4 décembre 2017.

L’amendement visait à renvoyer la définition des nouvelles missions de l’ACOSS au projet de loi de financement, en particulier le V son article 7 et le II son article 8.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances, un amendement du Gouvernement opérant une modification rédactionnelle par coordination avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Celui-ci a inséré à l’article L. 225-1 du code de la sécurité sociale la mission de prise en charge par l’ACOSS du coût des mesures d’allégements de cotisations sociales prévues par les articles 7 et 8 du projet de loi de financement.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES
ET DES CHARGES

Article 28
Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

L’article d’équilibre général clôt la première partie de la loi de finances. Il comporte les données générales de l’équilibre budgétaire de l’État présentées dans un tableau conformément au 7° du I de l’article 34 de la LOLF (182).

L’adoption de cet article tend à garantir qu’il ne sera pas porté atteinte, lors de l’examen des dépenses en seconde partie, aux grandes lignes de l’équilibre préalablement défini. Ainsi, la seconde partie du projet de loi de finances ne peut pas être mise en discussion tant que n’a pas été votée et adoptée « la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données générales de l’équilibre » (183).

SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT POUR 2018 PRÉVU PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES

(en millions d’euros)

Projet de loi adopté

en conseil des ministres

Projet de loi adopté

en première lecture

par l’Assemblée nationale

Projet de loi adopté

en première lecture

par le Sénat

– 82 894

– 83 093

– 34 947

Source : présent projet de loi de finances.

Le présent projet de loi de finances prévoyait, dans sa version adoptée en conseil des ministres, un déficit budgétaire de 82,9 milliards d’euros pour 2018.

BUDGET DE L’ÉTAT POUR 2018 – VERSION INITIALE DU PROJET DE LOI

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

386,3

Recettes (II)

302,0

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvement sur recettes (PSR)

325,8

Recettes fiscales nettes

288,8

PSR au profit de l’Union européenne

20,2

Recettes non fiscales

13,2

PSR au profit des collectivités territoriales

40,3

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 1,4

Déficit à financer

(I – II – III)

82,9

PSR : prélèvement sur recettes.

Source : présent projet de loi de finances.

Il évalue le besoin de financement de l’État à 203,3 milliards d’euros. Il fixe aussi le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État à 1 960 333 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Notre Assemblée a fixé le déficit budgétaire de l’État pour 2018 à 83,1 milliards d’euros en hausse de 0,2 milliard d’euros par rapport au projet de loi de finances initial. Elle a, en conséquence, rehaussé de 0,2 milliard d’euros, soit à 203,5 milliards d’euros, le besoin de financement de l’État pour 2018.

Ceci s’explique essentiellement par une diminution de la prévision des recettes de 0,2 milliard d’euros (A) et plus marginalement par une diminution du plafond des dépenses de 12 millions d’euros (B).

BUDGET DE L’ÉTAT POUR 2018 – VERSION DU PROJET DE LOI ADOPTÉE
EN PREMIÈRE LECTURE PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

386,3

Recettes (II)

301,8

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvement sur recettes (PSR)

325,8

Recettes fiscales nettes

288,4

PSR au profit de l’Union européenne

20,2

Recettes non fiscales

13,4

PSR au profit des collectivités territoriales

40,3

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 1,4

Déficit à financer

(I – II – III)

83,1

PSR : prélèvement sur recettes.

Source : présent projet de loi de finances.

A. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES À L’ISSUE DE LA PREMIÈRE PARTIE

À l’issue de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances, notre Assemblée a adopté un amendement du Gouvernement prévoyant une diminution des recettes de 0,2 milliard d’euros résultant :

– d’une diminution des recettes fiscales nettes de 0,4 milliard d’euros ;

– et d’une augmentation des recettes non fiscales de 0,2 milliard d’euros.

Cet amendement, qui a recueilli un avis favorable de la commission des finances, a ainsi tiré les conséquences financières des divers amendements adoptés au cours de l’examen de la première partie, dont les principaux ont eu pour effet :

– une diminution d’impôt sur le revenu de 115 millions d’euros en raison du report au 1er janvier 2018 de l’aménagement prévu du CITE ;

– une augmentation de 50 millions d’euros de la TICPE au titre de l’application de la contribution climat-énergie aux GPL ;

– une diminution de 166 millions d’euros des autres recettes fiscales nettes au titre du maintien de dégrèvements de la taxe d’habitation et de l’extension aux pensionnaires des établissements d’hébergement de personnes âgées sans but lucratif, lorsqu’ils n’ont pas la jouissance privative de leur logement, du bénéfice des exonérations de taxe d’habitation ;

– une diminution des autres recettes fiscales nettes de 175 millions d’euros au titre du report à 2019 de la diminution du plafond qui s’applique aux taxes et redevances perçues par les agences de l’eau ;

– et une augmentation de 200 millions d’euros des recettes non fiscales au titre du prélèvement en 2018 sur les ressources accumulées par les agences de l’eau.

B. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES À L’ISSUE DE LA SECONDE PARTIE

Le Gouvernement a demandé une seconde délibération de l’article d’équilibre à l’issue de l’examen de la seconde partie du présent projet de loi de finances. Lors de cette seconde délibération, notre Assemblée a adopté un amendement du Gouvernement, ayant recueilli un avis favorable de la commission, prévoyant une diminution du plafond de dépenses de 12 millions d’euros. Cette diminution a été justifiée par le Gouvernement par la volonté de gager le relèvement du plafond de la taxe affectée à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a fixé le déficit budgétaire à seulement 34,9 milliards d’euros pour 2018, soit une baisse de 48,2 milliards par rapport au texte transmis par notre Assemblée.

BUDGET DE L’ÉTAT POUR 2018 – VERSION DU PROJET DE LOI ADOPTÉE
EN PREMIÈRE LECTURE PAR LE SÉNAT

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

335,5

Recettes (II)

299,2

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvement sur recettes (PSR)

275,0

Recettes fiscales nettes

285,8

PSR au profit de l’Union européenne

20,2

Recettes non fiscales

13,4

PSR au profit des collectivités territoriales

40,3

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 1,4

Déficit à financer

(I – II – III)

34,9

PSR : prélèvement sur recettes.

Source : présent projet de loi de finances.

Toutefois cette baisse s’explique principalement par le rejet de cinq missions budgétaires lors de l’examen de la seconde partie du présent projet de loi de finances (B). Les votes intervenus au Sénat lors de l’examen de la première partie avaient au contraire contribué à dégrader le solde budgétaire de 3,3 milliards d’euros (A).

A. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES À L’ISSUE DE LA PREMIÈRE PARTIE

À l’issue de l’examen de la première partie par le Sénat, la prévision de déficit budgétaire pour 2018 a été dégradée de 3,3 milliards d’euros. Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement, ayant recueilli un avis favorable de la commission, qui prend en compte les conséquences financières :

– de la première loi de finances rectificative pour 2017 (184) conduisant à dégrader le solde budgétaire pour 2018 de 4,1 milliards d’euros ;

– et des amendements adoptés par le Sénat en première partie conduisant à améliorer le solde budgétaire de 785 millions d’euros.

1. Les conséquences de la première loi de finances rectificative pour 2017

L’amendement du Gouvernement a tiré les conséquences de l’annulation par le Conseil constitutionnel de la contribution de 3 % sur les revenus distribués (185), d’une part, et de la création de deux contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés dû en 2017 par les plus grandes entreprises, d’autre part.

La mise en œuvre de la décision précitée du Conseil constitutionnel doit, en effet, entraîner une diminution des recettes fiscales nettes d’environ 10 milliards d’euros au titre des remboursements aux entreprises. Selon le Gouvernement, les remboursements de 10 milliards d’euros devraient être répartis en deux parts égales de 5 milliards d’euros sur les exercices 2017 et 2018.

Dans le même temps, les deux contributions crées par la première loi de finances rectificative pour 2017 devraient entraîner un gain budgétaire de 5,4 milliards d’euros dont 4,8 milliards d’euros dès 2017 et 0,6 milliard d’euros supplémentaires en 2018.

Le solde net de l’annulation du Conseil constitutionnel et des contributions devrait donc être de – 0,4 milliard d’euros sur 2017 et de – 4,4 milliards d’euros sur 2018.

IMPACT BUDGÉTAIRE DE L’INVALIDATION PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL
DE LA CONTRIBUTION DE 3 % SUR LES MONTANTS DISTRIBUÉS ET DES CONTRIBUTIONS CRÉÉES PAR L’ARTICLE 1ER DE LA PREMIÈRE LOI DE FINANCES
RECTIFICATIVE POUR 2017

(en milliards d’euros)

Mesure

Impact 2017

Impact 2018

Remboursements au titre de l’annulation de la contribution de 3 % sur les revenus distribués

– 5,0

– 5,0

Moindres recettes au titre de la contribution de 3 % sur les revenus distribués

– 0,2

0,0

Recettes des contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés

+ 4,8

+ 0,6

Total

– 0,4

– 4,4

Source : commission des finances, d’après la première loi de finances rectificative pour 2017.

Or, pour 2018, le présent projet de loi de finances prévoyait une provision au titre des remboursements de la contribution de 3 % sur les montants distribués de seulement 300 millions d’euros.

L’amendement du Gouvernement a donc rehaussé la prévision de déficit budgétaire de 4,1 milliards d’euros.

2. Les conséquences des amendements du Sénat adoptés en première partie

L’amendement du Gouvernement a également tiré les conséquences financières des divers amendements adoptés par le Sénat en première partie du présent projet de loi de finances. Pour les principaux, et par ordre d’importance, ceux-ci conduisent :

– à une augmentation de 3 milliards d’euros au titre de la suppression du dégrèvement de taxe d’habitation ;

– à une diminution de 850 millions d’euros au titre de la suppression de l’IFI ;

– à une augmentation de 700 millions d’euros de la TVA au titre du relèvement du taux à 10 % pour les opérations d’acquisition de terrains à bâtir, à la construction et à la rénovation d’immeubles dans le secteur du logement social, à l’exclusion de l’hébergement d’urgence, des centres pour personnes en situation de handicap et des opérations d’accession sociale à la propriété ;

– à une diminution de 565 millions d’euros des recettes de l’impôt sur le revenu au titre du rétablissement du relèvement du plafond du quotient familial ;

– à une diminution de 300 millions d’euros des recettes de la TICPE au titre d’un transfert complémentaire aux collectivités territoriales ;

– à une diminution de 150 millions d’euros au titre de la diminution du taux du droit de partage à 1,1 % au lieu de 2,5 % ;

– et à une diminution de 120 millions d’euros des recettes de l’impôt sur les sociétés au titre de la prolongation jusqu’au 31 décembre 2018 du dispositif de suramortissement de 40 % sur certains investissements.

B. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES À L’ISSUE DE LA SECONDE PARTIE

Le Gouvernement a demandé une seconde délibération de l’article d’équilibre à l’issue de l’examen de la seconde partie du présent projet de loi de finances.

Lors de cette seconde délibération, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement, ayant recueilli un avis favorable de la commission des finances qui a réduit le déficit budgétaire à 34,9 milliards d’euros.

Cet amendement a tiré les conséquences des votes intervenus à l’occasion de l’examen de la seconde partie, et notamment du rejet des crédits de cinq missions du budget général portant sur un total de 48,7 milliards d’euros.

MISSIONS REJETÉES PAR LE SÉNAT

(milliards d’euros)

Mission

Crédits de paiements

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

3,4

Immigration, asile et intégration

1,4

Justice

8,7

Sécurités

19,8

Travail et emploi

15,4

Total

48,7

Source : d’après les délibérations du Sénat.

Le Sénat a également réduit les crédits de plusieurs missions dont la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines pour 2,1 milliards d’euros.

Au total, le Sénat a réduit le plafond des dépenses nettes de l’État de 51,4 milliards d’euros ce qui a réduit d’autant la prévision de déficit budgétaire.

En conséquence, le Sénat a également modifié le tableau de financement du présent article et a fixé le besoin de financement de l’État pour 2018 à 155,3 milliards d’euros au lieu de 203,5 milliards dans la version texte adoptée par notre Assemblée.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

La réduction du déficit budgétaire adoptée par le Sénat n’est pas réaliste car elle repose principalement sur le rejet de crédits de plusieurs missions, dont des missions régaliennes comme celles relatives à la justice et à la sécurité.

Le Rapporteur général propose dès lors de rétablir cet article dans la version adoptée par notre Assemblée, en intégrant toutefois partiellement les modifications apportées par le Sénat au titre de la dégradation de la prévision de solde de 4,1 milliards d’euros résultant de l’annulation par le Conseil constitutionnel de la contribution de 3 % sur les revenus distribués, d’une part, et de la création de deux contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés dû en 2017 par les plus grandes entreprises, d’autre part.

*

* *

SECONDE PARTIE :
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER
AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I. – CRÉDITS DES MISSIONS

Article 29
Crédits du budget général

Le présent article vise à arrêter les montants des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) ouverts aux ministres pour 2018, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

Le tableau suivant retrace l’évolution de ces montants au cours de l’examen en première lecture du présent projet de loi de finances pour 2018.

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté quarante-six amendements, dont vingt-sept en seconde délibération à l’initiative du Gouvernement. Les amendements de seconde délibération avaient deux objets principaux :

– procéder à une réduction générale des crédits hors dépenses de personnel des missions du budget général, à hauteur de 106 millions d’euros afin de tenir l’objectif de solde budgétaire, à l’exception des missions Action et transformation publiques, Aide publique au développement, Conseil et contrôle de l’État, Crédits non répartis, Défense, Investissements d’avenir, Pouvoirs publics, Relations avec les collectivités territoriales ;

– tirer les conséquences des décisions annoncées lors du rendez-vous salarial du 16 octobre 2017, prévoyant le décalage d’un an des revalorisations prévues au titre du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) et la création d’une indemnité compensatrice de la hausse du taux de CSG au 1er janvier 2018.

Au total, les amendements adoptés à l’Assemblée nationale ont entraîné une augmentation des crédits :

– de 337,9 millions d’euros en AE ;

– et de 154,6 millions d’euros en CP.

MONTANT DES CRÉDITS OUVERTS POUR 2018

(en millions d’euros)

Crédits

Texte du PLF initial

Texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture

AE

444 755

445 093

CP

440 964

441 119

Source : commission des finances.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a adopté divers amendements visant à modifier les crédits des missions du budget général.

A. LE REJET DE CRÉDITS DE MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL

En premier lieu, le Sénat a rejeté les crédits de cinq missions du budget général de l’État, qui représentaient 48,2 milliards d’euros en AE et 48,7 milliards d’euros en CP dans le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale.

Missions du budget général non dotées de crédits par le Sénat

– Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ;

– Immigration, asile et intégration ;

– Justice ;

– Sécurités ;

– et Travail et emploi.

B. L’ADOPTION CONFORME DE CRÉDITS DE MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL

Par ailleurs, le Sénat a adopté conformes les crédits de dix-sept missions du budget général, représentant 126,3 milliards d’euros en AE et 122,1 milliards d’euros en CP.

MISSIONS DONT LES CRÉDITS ONT ÉTÉ ADOPTÉS CONFORMES

(en millions d’euros)

Mission

AE

CP

Action et transformation publiques

220

20

Administration générale et territoriale de l’État

2 702,0

2 761,5

Aide publique au développement

2 684,0

2 700,6

Conseil et contrôle de l’État

680,9

665,3

Crédits non répartis

424

124

Culture

3 103,4

2 938,4

Défense

47 186,9

42 638,7

Direction de l’action du Gouvernement

1 607,4

1 480,9

Écologie, développement et mobilité durables

11 354,0

11 318,1

Engagements financiers de l’État

41 592,9

41 776,8

Investissements d’avenir

0

1 079,5

Médias, livre et industries culturelles

545,9

554,7

Outre-mer

2 103,2

2 066,7

Pouvoirs publics

991,7

991,7

Régimes sociaux et de retraite

6 332,2

6 332,2

Relations avec les collectivités territoriales

3 783,1

3 660,3

Sport, jeunesse et vie associative

970,1

961,2

Total

126 281,7

122 070,6

Source : commission des finances.

C. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS OPÉRÉS AU SEIN D’UNE MÊME MISSION

Le Sénat a également adopté treize amendements opérant des mouvements de crédits entre programmes d’une même mission. Au total, cela concerne six missions du budget général de l’État.

MISSIONS AYANT FAIT L’OBJET D’UN MOUVEMENT DE CRÉDITS ENTRE PROGRAMMES

(en millions d’euros)

Mission

AE

CP

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

0

0

Liens entre la Nation et son armée

– 18

– 18

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

+ 18

+ 18

Attribution de la carte du combattant aux militaires affectés en Algérie à compter de l’indépendance et jusqu’en 1964 (Gouvernement et commission défavorables)

Liens entre la Nation et son armée

+ 4,8

+ 4,8

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

– 4,8

– 4,8

Financer une extension de l’indemnisation des victimes d’actes de barbarie durant la seconde guerre mondiale (Gouvernement et commission défavorables)

Liens entre la Nation et son armée

+ 0,3

+ 0,3

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

– 0,3

– 0,3

Correction d’une discrimination persistant dans la reconnaissance par l’État des harkis (Gouvernement et commission défavorables)

Écologie, développement et mobilité durables

0

0

Expertise, information géographique et météorologie

 

+ 275

Énergie, climat et après-mines

 

– 275

Amendement d’appel visant à assurer l’intégralité du financement prévu des territoires à énergie positive pour la croissance verte (TEPCV) – (demande de retrait du Gouvernement, à défaut défavorable, demande de retrait de la commission)

Économie

0

0

Développement des entreprises et régulation

+ 20

+ 20

Statistiques et études économiques

– 10

– 10

Stratégie économique et fiscale

– 10

– 10

Abonder de 20 millions d’euros les crédits du FISAC, afin de doubler l’enveloppe actuelle (amendement commission, Gouvernement défavorable)

Enseignement scolaire

0

0

Enseignement scolaire public du second degré

+ 40

+ 40

Enseignement privé du premier et du second degré

+ 10

+ 10

Soutien de la politique de l’éducation nationale

– 50

– 50

Majorer les crédits consacrés au renouvellement des manuels scolaires au collège (Gouvernement défavorable, commission favorable)

Recherche et enseignement supérieur

0

0

Formations supérieures et recherche universitaire

+ 6

+ 6

Vie étudiante

– 6

– 6

Relever le montant de l’enveloppe accordée aux établissements d’enseignement supérieur privés (amendement commission, Gouvernement défavorable)

Solidarité, insertion et égalité des chances

0

0

Inclusion sociale et protection des personnes

+ 20

+ 20

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

– 20

– 20

Tirer les conséquences de l’amendement de suppression de l’article 63 et mesure d’économie sur les dépenses de fonctionnement et d’immobilier des ministères sociaux (amendement commission, Gouvernement défavorable)

Inclusion sociale et protection des personnes

+ 3,9

+ 3,9

Handicap et dépendance

+ 1,8

+ 1,8

Égalité entre les femmes et les hommes

+ 0,9

+ 0,9

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

– 6,7

– 6,7

Augmenter les crédits de programmes de la mission afin de compenser la suppression des crédits de la dotation d’action parlementaire (dite « réserve parlementaire »), et diminution des dépenses de fonctionnement et d’immobilier des ministères sociaux (amendement commission, demande de retrait de la part du Gouvernement, à défaut défavorable)

Égalité entre les femmes et les hommes

+ 1,8

+ 1,8

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

– 1,8

– 1,8

Augmenter les crédits du programme 137, notamment relatifs à la prévention et à la lutte contre la prostitution et la traite des êtres humaines, compensé par une diminution des dépenses de fonctionnement des ministères sociaux (Gouvernement défavorable, commission favorable)

Source : commission des finances.

D. LES AMENDEMENTS AYANT UN IMPACT SUR LE NIVEAU DE CRÉDITS D’UNE MISSION

Enfin, le Sénat a adopté les sept amendements suivants ayant un impact sur la somme des crédits de quatre missions budgétaires :

– un amendement à l’initiative du rapporteur spécial M. Vincent Delahaye (UC), avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à réduire d’un million d’euros en AE les crédits du programme Présidence française du G7 de la mission Action extérieure de l’État, afin d’inciter le Gouvernement à « privilégier le critère financier dans la sélection du site du sommet du G7 » selon les termes de l’objet de l’amendement ;

– un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission, visant à augmenter de 700 millions d’euros en AE et en CP les crédits du programme Aide à l’accès au logement de la mission Cohésion des territoires, afin de tirer les conséquences de l’adoption par le Sénat à l’article 52 du présent projet de loi de finances de l’amendement de la rapporteure pour avis de la commission des affaires économique Mme Dominique Estrosi Sassone (LR). Celui-ci majore les recettes affectées au fonds national d’aide au logement (FNAL) de 150 millions d’euros et augmente les dépenses du fonds de 850 millions d’euros, du fait d’une moindre économie de 800 millions d’euros liée à la réduction de loyer de solidarité (RLS) et 50 millions d’euros liés au maintien de l’APL dans son volet accession ;

– un amendement du rapporteur spécial, M. Claude Nougein (LR), avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à réduire de 216 millions d’euros en AE et en CP les crédits du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, afin de tirer les conséquences de l’adoption par le Sénat d’un amendement à l’article 48 visant à instaurer trois jours de carence dans la fonction publique ;

– un amendement du rapporteur spécial M. Claude Nougein, avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à réduire de 2,2 milliards d’euros en AE et en CP les crédits du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, afin de tirer les conséquences d’un alignement du temps de travail dans la fonction publique sur la durée « habituelle » de travail dans le secteur privé (37,5 heures), à compter de 2018 ;

– un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des finances, visant, d’une part, à relever de 4,7 milliards d’euros en AE et en CP les crédits du programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État de la mission Remboursements et dégrèvements, afin de tirer les conséquences de la censure de la taxe de 3 % sur les dividendes au titre des décaissements portant sur l’exercice 2018, et, d’autre part, à abaisser de 3,2 milliards d’euros en AE et en CP les crédits du programme Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux de la même mission, afin de tenir compte de la suppression des articles 3 et 3 ter du présent projet de loi de finances relatifs au dégrèvement de la taxe d’habitation sur la résidence principale ;

– et deux amendements identiques du rapporteur spécial, M. Alain Joyandet (LR) et de M. Bruno Retailleau (LR), avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à réduire de 300 millions d’euros les crédits du programme Protection maladie de la mission Santé, afin de réduire les dépenses relatives à l’aide médicale de l’État (AME).

TABLEAU SYNTHÉTIQUE DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS RELATIFS À L’ÉTAT B

(en millions d’euros)

Missions

PLF 2018

Texte adopté par l’Assemblée nationale

Texte adopté par l’Assemblée nationale

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action extérieure de l’État

2 999,9

3 000,5

3 001,9

3 002,4

3 000,9

3 002,4

Cohésion des territoires

16 476,8

16 534,1

16 474,8

16 527,1

17 174,8

17 227,1

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

10 895,2

10 861,2

10 911,0

10 877,0

8 495,0

8 461,0

Remboursements et dégrèvements

115 201,5

115 201,5

115 367,5

115 367,5

116 861,5

116 861,5

Santé

1 416,5

1 417,8

1 415,4

1 416,7

1 115,4

1 116,7

Source : commission des finances.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté quatre amendements, à l’initiative du Gouvernement, dont deux à l’issue d’une seconde délibération.

Les amendements adoptés visent à :

– augmenter les crédits du compte d’affectation spéciale (CAS) Aides à l’acquisition de véhicules propres de 5 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sur le programme Contribution au financement de l’attribution d’aides à l’acquisition de véhicules propres, afin de poursuivre le dispositif de bonus écologique d’aide à l’achat de vélo à assistance électrique (VAE) ;

– augmenter les crédits du compte de concours financiers (CCF) Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, en instaurant un nouveau programme Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle, doté de 1,7 milliard d’euros en AE ;

– augmenter les crédits du CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, de 100 millions d’euros en AE et en CP, via la création d’un nouveau programme dénommé Prêts à Bpifrance pour le développement du crédit-export vers l’Iran, afin de permettre à cet organisme d’amorcer une activité de crédit bancaire en faveur d’exportateurs à destination de l’Iran ;

– diminuer les crédits du CCF Prêts à des États étrangers, de 100 millions d’euros en AE et en CP, au titre du programme Prêts à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France, afin de compenser l’ouverture de crédits de l’amendement prévue par l’amendement précédent.

Au total, ces quatre amendements ont augmenté les crédits des comptes spéciaux à hauteur de 1,705 milliard d’euros en AE et de 5 millions d’euros en CP.

MONTANT DES CRÉDITS OUVERTS POUR 2018

(en millions d’euros)

Crédits

Texte du PLF initial

Texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture

AE

204 856,4

206 556,4

CP

204 973,8

204 973,8

Source : commission des finances.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

En première lecture, le Sénat a adopté cinq amendements visant à modifier les crédits des CAS et des CCF, à l’initiative :

– de M. Roger Karoutchi (LR), rapporteur spécial, et de Mme Joëlle Garriaud-Maylam (LR) et M. Raymond Vall (RDSE), rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères, avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à augmenter les crédits de France Médias Monde à hauteur de 1,9 million d’euros en AE et en CP et de réduire de 950 000 euros en AE et en CP les crédits de France Télévisions et de Radio France, dans le cadre du CCF Avances à l’audiovisuel public. Selon ses auteurs, cet amendement a pour objet de redonner à France Médias Monde des moyens financiers à hauteur de ceux prévus pour 2018 dans le contrat d’objectifs et de moyens 2016-2020 conclu entre l’État et la société ;

– de M. Arnaud Bazin (LR), avec des avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, visant à supprimer la dotation de 1,7 milliard d’euros en AE du nouveau programme Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle du CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés. Cet amendement tire la conséquence de la suppression par le Sénat de l’article 25 bis créant cette nouvelle section du compte en première partie du présent projet de loi de finances ;

– de M. Jean-Marc Gabouty (RDSE), rapporteur spécial, avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à augmenter de 47,8 millions d’euros en AE et en CP les crédits du programme Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières du CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, compensé par une diminution à due concurrence des crédits du programme Désendettement de l’État. L’amendement a pour objet d’accroître les crédits destinés aux collectivités territoriales ;

– et de M. Jean-Marc Gabouty, avec l’avis défavorable du Gouvernement, au titre du même CAS, visant à réduire de 20 millions d’euros en AE et en CP les crédits du programme Structures et dispositifs de sécurité routière. L’amendement a pour objet de diminuer la subvention versée à l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), afin d’opérer un prélèvement à due concurrence sur le fonds de roulement de cet opérateur.

Au total, ces cinq amendements ont diminué les crédits des comptes spéciaux à hauteur de 1,720 milliard d’euros en AE et de 20 millions d’euros en CP par rapport au texte adopté à l’Assemblée nationale.

MONTANT DES CRÉDITS OUVERTS POUR 2018

(en millions d’euros)

Crédits

Texte du PLF initial

Texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture

Texte adopté par le Sénat en première lecture

AE

204 856,4

206 556,4

204 836,4

CP

204 973,8

204 973,8

204 953,8

Source : commission des finances.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le présent projet de loi de finances fixait le plafond des autorisations d’emplois des AAI et API à 2 577 emplois, exprimés en équivalents temps plein travaillé (ETPT).

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté deux amendements à l’initiative du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission, visant à :

– relever de 6 ETPT le plafond d’emplois de l’Autorité des marchés financiers (AMF), soit de 469 ETPT à 475 ETPT, en raison des missions accrues confiées à cette autorité, notamment en lien avec la loi dite « Sapin 2 » (186) ;

– abaisser de 71 ETPT le plafond d’emplois de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), soit de 1 121 ETPT à 1 050 ETPT, afin d’ajuster le niveau de plafond au niveau des effectifs réels de l’autorité (effectif moyen annuel de 1 040 ETPT prévu pour 2018).

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Faisant référence à la réduction du plafond des emplois de l’ACPR, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a considéré que « l’ajustement des plafonds à la consommation réelle des emplois est nécessaire » (187). Il a ajouté qu’adapter « le plafond d’emplois de l’ACPR aux ETPT effectivement consommés paraît justifié en l’absence d’éléments factuels et objectifs permettant d’anticiper un besoin de recrutements plus nombreux par l’ACPR en 2018 ».

Toutefois, le Sénat a adopté un amendement, à l’initiative de M. Richard Yung (La République en Marche), avec l’avis défavorable du Gouvernement et un avis de sagesse de la commission, visant à relever le plafond d’emplois de l’ACPR au niveau fixé par le projet de loi initial, soit 1 121 ETPT. Les auteurs de l’amendement ont souligné que le plafond d’emplois correspond aux besoins actuels en matière de personnel de l’ACPR.

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Selon les éléments transmis par le Gouvernement relatifs au niveau élevé du plafond d’emplois de l’ACPR par rapport à ses effectifs réels, le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

*

* *

TITRE IV
DISPOSITIONS PERMANENTES

I. – MESURES FISCALES ET MESURES BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES

Article 39
Prorogation et recentrage de la réduction d’impôt sur le revenu
en faveur de l’investissement locatif intermédiaire
(Dispositif « Pinel »)

Le présent article modifie la réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif intermédiaire, dit « dispositif Pinel », prévue par l’article 199 novovicies du CGI. Il comporte deux volets :

– il proroge la réduction d’impôt pour quatre années, en portant son terme au 31 décembre 2021, alors qu’elle venait à échéance le 31 décembre 2017 ;

– il recentre le bénéfice de l’avantage fiscal sur les investissements réalisés dans des communes relevant des zones les plus tendues, soit les zones A bis, A et B1, à l’exclusion des zones B2 et C jusqu’alors éligibles lorsque les communes avaient obtenu un agrément, et ce à compter du 1er janvier 2018.

Le présent article comporte des dispositions transitoires pour accompagner la sortie du dispositif des communes situées dans les zones B2 et C, en prévoyant que le bénéfice de l’avantage fiscal est maintenu pour les logements situés dans des communes de zones B2 et C ayant obtenu un agrément lorsque les acquisitions interviennent avant le 31 mars 2018, sous réserve que le contribuable puisse justifier :

– d’une promesse d’achat ou d’une promesse synallagmatique de vente signée avant le 1er janvier 2018 ;

– ou, s’agissant d’un logement en l’état futur d’achèvement, d’un contrat préliminaire de réservation, par lequel le vendeur s’engage à réserver à un acheteur un immeuble ou une partie d’immeuble, signé et déposé au rang des minutes d’un notaire ou enregistré au service des impôts, et ce avant le 1er janvier 2018.

● Les pertes de recettes résultant du présent article sont estimées à 59 millions d’euros en 2019, 160 millions d’euros en 2020 et 360 millions d’euros en 2021. Le coût total de la prorogation sur la période 2019-2035 est estimé à 6,9 milliards d’euros. Il est retracé dans le graphique et le tableau ci-après :

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE AU TITRE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT « PINEL »

(en millions d’euros)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Dépense fiscale résultant de la prorogation

0

0

0

0

0

59

160

360

566

712

816

Dépense fiscale totale

20

77

191

354

554

766

977

1 175

1 358

1 433

1 426

Année

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

Total

Dépense fiscale résultant de la prorogation

798

769

710

616

515

364

236

140

54

30

12

6 917

Dépense fiscale totale

1 282

1 127

948

753

570

397

250

140