N° 575 - Rapport de M. Stanislas Guerini sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, pour un Etat au service d’une société de confiance (n°424).



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N° 575

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 18 janvier 2018.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION SPÉCIALE (1), CHARGÉE D’EXAMINER, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, LE PROJET DE LOI pour un État au service d’une société de confiance,

Par M. Stanislas GUERINI,

Rapporteur

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Voir le numéro : 424.

La commission spéciale est composée de :

Mme Sophie Errante, présidente ;

Mme Anne-Laure Cattelot, M. Mohamed Laqhila, M. Christophe Naegelen, Mme Véronique Louwagie, vice-présidents ;

Mme Sophie Beaudouin-Hubière, M. Dominique Da Silva, M. Philippe Gosselin, Mme Jeanine Dubié, secrétaires ;

M. Stanislas Guerini, rapporteur ;

M. Julien Aubert, M. Ugo Bernalicis, M. Grégory Besson-Moreau, M. Yves Blein, M. Éric Bothorel, M. Fabrice Brun, M. Alain Bruneel, M. Jean-François Cesarini, M. Jean-Charles Colas-Roy, M. Dominique Da Silva, M. Yves Daniel, Mme Laure de La Raudière, Mme Typhanie Degois, M. Julien Dive, M. Bruno Fuchs, M. Claude Goasguen, Mme Carole Grandjean, Mme Véronique Hammerer, Mme Élodie Jacquier-Laforge, Mme Marietta Karamanli, Mme Stéphanie Kerbarh, Mme Florence Lasserre-David, M. Gaël Le Bohec, Mme Nicole Le Peih, M. Vincent Ledoux, Mme Monique Limon, M. Emmanuel Maquet, Mme Sereine Mauborgne, M. Stéphane Mazars, Mme Monica Michel, M. Bruno Millienne, Mme Sandrine Mörch, M. Jean-Baptiste Moreau, Mme Cendra Motin, M. Éric Pauget, M. Hervé Pellois, M. Stéphane Peu, M. Laurent Pietraszewski, M. Benoit Potterie, M. Bruno Questel, Mme Valérie Rabault, M. Robin Reda, M. Frédéric Reiss, Mme Stéphanie Rist, M. Cédric Roussel, Mme Sabine Rubin, M. Laurent Saint-Martin, M. Olivier Serva, M. Éric Straumann, Mme Sira Sylla, M. Buon Tan, M. Adrien Taquet, M. Jean-Charles Taugourdeau, M. Jean Terlier, Mme Alice Thourot, Mme Huguette Tiegna, M. Stéphane Trompille, M. Nicolas Turquois, Mme Cécile Untermaier, M. Boris Vallaud, M. Arnaud Viala,
M. Jean-Luc Warsmann

SOMMAIRE

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PAGES

INTRODUCTION 8

TRAVAUX DE LA COMMISSION 21

I. AUDITION DU MINISTRE 21

II. EXAMEN DES ARTICLES 59

TITRE PRÉLIMINAIRE – DISPOSITIONS D’ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION 64

Article 1er : Approbation de la stratégie nationale d’orientation de l’action publique pour la France 64

Après l’article 1er 78

TITRE IER – UNE RELATION DE CONFIANCE : VERS UNE ADMINISTRATION DE CONSEIL ET DE SERVICE 81

Chapitre Ier – Une administration qui accompagne 81

Article 2 (articles. L. 123-1, L. 124-1 et L ; 124-2 [nouveaux], L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations entre le public et l’administration) : Consécration au profit du public d’un droit à l’erreur et création d’un droit au contrôle 81

Après l’article 2 112

Article 3 : Droit à l’erreur en matière fiscale – Réduction de moitié des intérêts de retard en cas de rectification spontanée 114

Article 3 bis (nouveau) : Non-application en cas de première infraction de l’amende prévue pour défaut de souscription ou inexactitudes dns les documents propres aux bénéfices industriels et commerciaux et à l’impôt sur les sociétés 130

Après l’article 3 132

Article 4 : Réduction de 30 % des intérêts de retard en cas de rectification par le contribuable lors d’un contrôle fiscal – Inscription dans la loi d’une procédure de rescrit lors d’un contrôle fiscal 139

Article 4 bis (nouveau) : Élargissement des voies de recours pour les contribuables 152

Article 4 ter (nouveau) : Accessibilité des données de l’administration fiscale relatives aux valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations 156

Article 4 quater (nouveau) : Réduction des intérêts de retard en cas de régularisation pour les droits et taxes prévus par le code des douanes 158

Après l’article 4 159

Articles 5 et 6 : Droit à l’erreur en matière de contributions indirectes et droits douaniers 167

Article 7 : Habilitation pour expérimenter une « relation de confiance » 175

Après l’article 7 180

Article 8 (articles. L. 8115-1 et L. 8115-4 du code du travail) : Avertissement par le système d’inspection du travail 181

Après l’article 8 188

Chapitre II – Une administration qui s’engage 190

Article 9 (articles L. 312-2, L. 312-2-1 [nouveau], L. 552-8, L. 562-8 et L. 572-8 du code des relations entre le public et l’administration) : Publication et opposabilité des circulaires et instructions 190

Article 10 (articles L. 141-1 [nouveau], L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations entre le public et l’administration) : Généralisation de la pratique des prises de position formelles par l’administration 195

Article 11 : Expérimentation de l’approbation implicite des prises de position formelles 205

Article 12 (articles L. 114-11 [nouveau], L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations entre le public et l’administration) : Certificat d’information sur les normes applicables 208

Article 12 bis (nouveau) : Expérimentation de la « cristallisation » des normes comprises dans les certificats d’information 215

Article 13 (article L. 423-2 [nouveau] du code des relations entre le public et l’administration) : Création de comités afin de favoriser le recours aux transactions 216

Article 14 : Renforcement du rescrit douanier 219

Chapitre III – Une administration qui dialogue 226

Article 15 A (nouveau) : Mise en place d’un numéro d’appel non surtaxé par les administrations 226

Avant l’article 15 228

Article 15 : Expérimentation de la mise en place d’un référent unique 229

Article 15 bis : Expérimentation d’un référent unique doté d’un pouvoir de décision dans les maisons de services au public 238

Article 15 ter : Expérimentation d’un dépôt unique dématérialisé de leurs demandes et d’un référent unique pour les porteurs de projets dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville 242

Après l’article 15 244

Article 16 : Expérimentation d’une limitation de la durée des contrôles pour les PME 246

Article 17 (article L. 243-6-7 [nouveau] du code du travail) : Création d’un médiateur en matière de recouvrement des cotisations et contributions sociales 283

Article 17 bis (nouveau) : Expérimentation d’une médiation de dialogue entre entreprises et administrations 290

Après l’article 17 292

Article 18 : Habilitation du Gouvernement à préciser et à harmoniser la rectification des déclarations en matière de prestations sociales 298

Après l’article 18 300

Article 19 : Habilitation du Gouvernement à prendre des dispositions expérimentales relatives aux chambres d’agriculture 302

Après l’article 19 323

Article 20 (articles L. 172-16, L. 521-16 et L. 571-20 du code de l’environnement ; article L. 161-12 du code forestier) : Transmission systématique à l’intéressé du procès-verbal constatant les infractions au code de l’environnement et au code forestier 324

Après l’article 20 329

TITRE II – VERS UNE ACTION PUBLIQUE MODERNISÉE, SIMPLE ET EFFICACE 335

Chapitre Ier – Une administration engagée dans la dématérialisation 335

Article 21 : Introduction, à titre expérimental, d’une faculté, pour les entreprises, de ne pas communiquer à une administration des informations déjà détenues par celle-ci dans le cadre d’un traitement automatisé 335

Article 21 bis (nouveau) : Suppression de l’obligation d’informer l’administration du lieu et de la période de la première production d’un document dans le cadre du dispositif « Dites-le nous une fois » 348

Après l’article 21 349

Article 22 (articles L. 212-2, L. 552-6, L. 562-6 et L. 572-6 du code des relations entre le public et l’administration) : Dispense de signature électronique des décisions dématérialisées relatives à la gestion des agents publics 351

Article 22 bis (nouveau) : Report de l’entrée en vigueur de la déclaration sociale nominative pour la fonction publique 353

Article 23 : Expérimentation de la suppression des justificatifs de domicile pour la délivrance de titres 355

Après l’article 23 374

Article 24 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures permettant une expérimentation de la dématérialisation des actes d’état civil établis par le ministère des affaires étrangères 376

Après l’article 24 381

Article 25 (article L. 521-3-1 du code monétaire et financier et article 21 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État) : Dons par SMS aux associations cultuelles 385

Article 25 bis (nouveau) : Remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement sur les obligations comptables des associations cultuelles 391

Chapitre II – Une administration moins complexe 392

Article 26 : Habilitation du Gouvernement à instituer, par ordonnances, un « permis de faire » dans la construction 392

Après l’article 26 405

Article 27 (article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit) : Abrogation de l’article 70 de la loi du 17 mai 2011 411

Article 28 : Regroupement des établissements d’enseignement supérieur 412

Après l’article 28 421

Chapitre III – Des règles plus simples pour le public 425

Article 29 : Expérimentation du « relayage » 425

Article 30 : Habilitation du Gouvernement à alléger, par ordonnance et à titre expérimental, le contrôle des structures des exploitations agricoles 434

Après l’article 30 444

Article 31 : Expérimentation des demandes en appréciation de régularité d’une décision administrative 450

Article 32 : Habilitation pour la simplification des règles de mention et de sanction du taux effectif global – Habilitation pour la simplification du régime de responsabilité des agences de notation de crédit – Suppression du rapport de gestion pour les petites entreprise 454

Après l’article 32 471

Article 33 : Simplification, à titre expérimental, des modalités de consultation du public concernant des projets d’ICPE ou soumis à la législation IOTA nécessaires à l’exercice d’une activité agricole 474

Article 34 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures de simplification pour favoriser notamment le développement des énergies renouvelables 484

Après l’article 34 501

Article 35 (articles L. 122-1 et L. 515-29 du code de l’environnement) : Simplification des modalités de la participation du public imposée par la directive IED en cas de dérogation à l’occasion d’un réexamen périodique – Simplification des règles relatives à l’évaluation environnementale en cas de modification ou d’extension d’installations, d’ouvrages, de travaux ou d’activités existants 512

Après l’article 35 519

Article 36 : Habilitation à prendre par ordonnances des mesures de simplification et modernisation du régime de l’activité d’entrepreneur de spectacles vivants 527

Article 37 (article L. 541-13 du code de l’environnement ; articles 19 et 34 de l’ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l’intégration dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l’article 13 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) : Simplification de la procédure d’élaboration du SRADDET par mutualisation de l’évaluation des anciens plans départementaux des déchets au niveau régional 535

Après l’article 37 538

Article 38 (articles 19 et 21 de de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État et art. 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) : Mesures diverses relatives aux cultes 539

Article 39 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures de simplification du régime juridique de la géothermie 547

Après l’article 39 553

TITRE III – UN DISPOSITIF D’ÉVALUATION RENOUVELÉ 553

Article 40 : Rapport annuel du Gouvernement au Parlement 555

Après l’article 40 560

Article 41 (nouveau) : Participation des parties prenantes à l’évaluation de la loi 565

Article 42 (nouveau) : Participation des parties prenantes à l’élaboration des ordonnances prévues par la loi 566

Article 43 (nouveau) : Remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement sur l’application du principe selon lequel le silence de l’administration vaut acceptation 567

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 569

INTRODUCTION

Les attentes de nos concitoyens en matière de réforme de l’État et de l’administration sont sans doute plus fortes que jamais.

S’ils regardent avec sympathie leurs services publics de proximité, l’image de l’État dans son ensemble n’est pas bonne. Des politiques successives de modernisation n’ont pas suffi à éviter un désaveu massif. Elles avaient tenté de rendre l’État plus performant, moins coûteux dans son fonctionnement. Mais elles ont échoué à le mettre à l’écoute des Français. Plutôt qu’une autorité qui administre des procédures, ils attendent un État qui protège leurs droits et libère leurs initiatives, mieux : qui les conseille et les accompagne. Son rôle, en tant que garant de l’intérêt général, n’est ni d’agir à la place de la société française ni de décider de ses comportements.

Nous devons une réponse à ceux qui réussissent, qui prennent des risques, et qui sont parfois freinés par les complexités administratives. Les dispositions du présent projet sur le droit à l’erreur ou les porteurs de projets sont faites pour eux. Mais nous devons aussi répondre à nos concitoyens les plus en difficulté, qui sont souvent les plus éloignés de l’administration : « France périphérique », « peuple de la frontière », victimes du chômage. Eux aussi doivent bénéficier du droit à l’erreur et du référent unique dans les administrations. Eux aussi doivent trouver des services publics à l’écoute de leurs attentes, tenant compte de leurs difficultés particulière. Eux aussi ont le droit à une administration bienveillante.

Pour renouer un lien de confiance avec la société, il faut donc transformer l’État.

Le fonctionnement de l’administration doit se tourner vers la satisfaction de l’usager et l’adaptation à ses besoins. À cette fin, des marges d’initiative doivent être ouvertes aux agents publics. Cela suppose de les former pour y faire face, comme de former les cadres pour renouveler leur management, car « le changement doit entrer dans les textes mais surtout dans les têtes ». Cela exige aussi de renouveler les outils juridiques et matériels. Ainsi, l’usage accru du numérique, en libérant les agents de tâches répétitives, libérera du temps pour leurs missions de conseil et de service.

La règle de droit doit être d’un accès aisé. Elle devra être rédigée et présentée de façon plus simple et plus lisible pour tous les publics. Le corpus des normes, trop touffu, doit être élagué. L’administration doit savoir s’engager sur l’application de la loi aux cas particuliers.

On le voit bien, la démarche est à la fois d’une extrême ambition et d’une pleine fidélité aux principes fondateurs de notre République. Il s’agit au fond de mettre à jour la belle notion de service public, de donner toute leur portée à ses principes les plus classiques, qu’il s’agisse d’égalité, de neutralité ou d’adaptation.

D’où le présent projet de loi, fruit d’un travail de réflexion de plusieurs mois et promesse de campagne du Président de la République. Son objet est de construire un État du XXIème siècle dont les instruments de contrôle soient au service des politiques publiques et de l’épanouissement de la société civile ; un État qui conseille et accompagne plutôt que de sanctionner ; qui s’adapte aux circonstances locales et aux besoins des citoyens ; qui tolère l’erreur commise de bonne foi : en résumé, un État au service d’une société de confiance.

Le texte procède de la conviction qu’un changement dans les comportements peut créer les conditions durables de la confiance. Il pose d’emblée les principes de la nouvelle relation de l’État avec les citoyens. La stratégie nationale d’orientation de l’action publique les énonce de façon claire et concise. Cette stratégie, annexée à l’article 1er, a le caractère pédagogique d’une charte destinée tant aux citoyens qu’aux agents publics. Elle fixe le cap : « une administration bienveillante, qui conseille et accompagne », selon les termes de M. Thomas Cazenave, délégué interministériel à la transformation publique, lors de son audition du 10 janvier dernier.

Dissipons tout malentendu : le projet qui nous est soumis n’est pas une nouvelle loi de simplification. Certes, la sobriété normative doit désormais prévaloir. Il existe plus de 400 000 normes dans notre pays et, sur les 130 000 pouvoirs adjudicateurs en Europe, 70 000 sont en France.

Mais il importait de ne pas diluer le message politique dans un texte long. Simplifier la législation, oui, mais en procédant par politique publique, en renonçant aux lois-catalogues illisibles pour nos concitoyens. La méthode sera désormais d’inclure un volet de simplification dans chaque loi. Plus que de la simplification, c’est de donner du sens à chaque champ de l’action publique qui est attendu par nos concitoyens.

*

Le présent projet est l’acte initial, fondateur, d’une politique d’ensemble. De même que la croissance ne se décrète pas, comment une seule loi suffirait-elle à faire advenir la confiance ?

Il s’inscrit dans un mouvement appelé à se poursuivre durant le quinquennat et à irriguer tous les niveaux de l’action publique. Ainsi, le Premier ministre a lancé le 13 octobre dernier le programme Action Publique 2022, qui a lui aussi pour objectif de transformer l’administration. Ce programme s’articule autour de trois axes: améliorer la qualité des services publics, offrir un environnement de travail modernisé aux fonctionnaires et maîtriser les dépenses publiques en optimisant les moyens. Il convenait d’éviter que la transformation de l’État ait pour rançon un alourdissement des impôts.

La modernisation de l’action publique se traduit également par une réorganisation : avec les décrets du 20 novembre 2017, le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) a laissé place à la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) et à la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’Etat (DINSIC).

Le Gouvernement s’est donné les moyens d’accompagnement nécessaires à cette transformation puisque le Grand plan d’investissement 2018-2022 prévoit d’allouer 1,5 milliard d’euros à la formation des agents et des équipes de direction aux nouvelles règles et à la nouvelle approche, soit 10 % de la dotation de formation initiale et continue des agents de l’État.

*

Il n’est pas excessif de dire que le renouvellement des méthodes de l’action publique est déjà à l’œuvre sur ce texte lui-même. Quelques traits caractérisent la démarche législative retenue : concertation, expérimentation, rapidité et suivi d’application.

Son élaboration s’est appuyée sur un travail mené en confiance avec une trentaine de députés associés, sur les retours d’expérience concrets des diverses administrations et sur les consultations d’une personnalité qualifiée, M. Thierry Tuot, président adjoint de la section de l’Intérieur du Conseil d’État. Le terme de « co-construction » est peut-être excessif, en ce qu’il laisserait entendre une procédure affranchie du respect des compétences issues de la séparation des pouvoirs ; du moins la concertation a-t-elle été large et ouverte.

Afin d’identifier les bonnes pratiques et d’éviter la reproduction des erreurs du passé, le projet a recours à l’expérimentation dans neuf de ses articles initiaux, usant ainsi d’une disposition encore assez peu utilisée de la Constitution, son article 37-1 (2). Il s’inspire de certaines pratiques étrangères (relation de confiance entre les entreprises et l’administration fiscale au Pays-Bas et mesures de lutte contre la sur-transposition, en Allemagne notamment).

Procéder avec précaution avant de généraliser des dispositifs innovants n’implique pas de réformer avec lenteur. Afin de parvenir à une adoption rapide, le Gouvernement a engagé, le 27 novembre 2017, la procédure accélérée sur le présent projet. De plus, dix articles proposent d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances un certain nombre de mesures. Cette démarche doit s’accompagner d’une élaboration des ordonnances en concertation avec les parties prenantes. Votre commission spéciale a du reste marqué sa vigilance sur le respect de cette concertation.

Elle a de même été attentive à un autre aspect de la réforme : l’implication du Parlement dans le suivi de sa mise en œuvre, que M. Gérald Darmanin a désigné plaisamment comme le « service après-vote ». L’article 40 prévoit la présentation annuelle au Parlement d’un rapport de suivi. Ce dispositif a été étoffé par votre commission spéciale, qui a créé un Titre III « Un dispositif d’évaluation renouvelé », comportant quatre articles. Corrélativement, le bureau de la commission a prévu de mettre en place un dispositif pluraliste de suivi d’application.

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Le texte ambitieux adopté par votre commission spéciale résulte de six mois d’élaboration ; une maturation de quatre mois, puis moins de deux mois de travaux parlementaires préparatoires.

Il fait suite au projet de loi relatif au droit à l’erreur et à la simplification présenté le 6 juillet 2017 par le Premier ministre au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), qui avait rendu le 20 juillet un avis défavorable.

Le Gouvernement, tenant compte de cet avis, avait alors décidé de retravailler son projet de loi, chargeant M. Thierry Tuot et une quinzaine de députés d’en combler ses lacunes. Allant au-delà de la simple thématique du droit à l’erreur, ce nouveau texte porte une tout autre ambition : celle de transformer profondément la relation entre l’État et le public.

Le 9 novembre 2017, le projet de loi pour un Etat au service d’une société de confiance a reçu un avis favorable du CNEN, lequel « salue la sagesse du Gouvernement qui a pris le soin de retravailler son projet de loi relatif au droit à l’erreur et à la simplification afin de tenir compte des remarques formulées par le CNEN dans sa délibération du 20 juillet 2017» (3).

Le Gouvernement a déposé ce texte et engagé la procédure accélérée le 27 novembre 2017, demandant le renvoi pour son examen à une commission spéciale, en application du deuxième alinéa de l’article 43 de la Constitution.

Le 6 décembre 2017, votre commission spéciale a procédé à la nomination des membres de son Bureau ainsi qu’à la désignation de son rapporteur.

Puis, à partir du 13 décembre, elle a engagé ses travaux par deux tables rondes réunissant des personnalités bénéficiant d’une vision d’ensemble, l’une réunissant des chercheurs rattachés à des think tanks (iFRAP et Fondation Jean Jaurès), l’autre des représentants d’organisations syndicales de la fonction publique. Elle a également auditionné un ancien préfet de région, ancien délégué à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR), M. Jean-Pierre Duport, ainsi que le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon  (4).

Le 20 décembre, la commission a entendu M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, qui a su ouvrir la discussion générale par un propos tonique et éclairant. M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès de lui, est ensuite venu présenter sa vision de la réforme engagée et des moyens d’accompagnement nécessaires.

M. Thomas Cazenave, délégué interministériel à la transformation publique, a détaillé la stratégie mise en place pour la conduite de la réforme dans les administrations de l’État. Pour sa part, M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques, a apporté le témoignage de la pratique du droit à l’erreur dans les services fiscaux, qui ont été en quelque sorte éclaireurs de cet aspect de la réforme.

Parallèlement à ces auditions plénières de la commission spéciale, votre rapporteur a également procédéà l’audition de plusieurs personnalités susceptibles d’affiner la réflexion sur le texte. Nombreux ont été nos collègues qui ont ainsi pu entendre notamment des représentants de Réseau de transport d’électricité (RTE), de France Nature Environnement, du Syndicat national des énergies renouvelables (SER), de France énergie éolienne (FEE), de la Direction générale de la prévention des risques du ministère de la transition écologique et solidaire (DGPR), de la Fédération française du bâtiment (FFB), de la Direction interministérielle du numérique et des systèmes d’information de l’État (DINSIC), de la Conférence des présidents d’universités (CPU), de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), de la Direction de la sécurité sociale (DSS), de FN-SAFER et du Conseil économique, social et environnemental (CESE), sans parler d’experts de l’organisation de l’État et de la gestion publique.

Ces auditions et tables rondes, dont la liste figure en fin du présent rapport, ont mis en évidence la nécessité d’instaurer un droit à l’erreur, clairement distinct de tout droit à la fraude, car si « l’erreur est humaine, l’entêtement est diabolique ». Elles ont aussi montré le besoin d’associer les agents au processus de refonte du rôle de l’administration et de les accompagner dans cette transformation, condition sine qua non de la réussite de cette démarche.

Les auditions ont aussi démontré l’importance d’instaurer des rapports plus humains entre l’administration et le public, de rendre les courriers adressés aux administrés plus simples et munis de formules de politesse, ceci affin de répondre à une certaine déshumanisation des rapports entre l’administration et le public. Plusieurs personnes auditionnées ont par ailleurs insisté sur la longueur excessive des contrôles, alors même que l’administration exige elle-même des entreprises et des particuliers le respect de délais stricts parfois très courts.

*

Les dispositions du présent projet, qu’elles soient initiales ou ajoutées par l’Assemblée nationale, ont pour but commun de bâtir une relation de confiance entre le public et l’État, « un État conscient de son coût, usant à bon escient de ses prérogatives, et œuvrant tout entier à seconder la vie sociale et favoriser son épanouissement ».

À cet effet, les articles laissent une large place à l’expérimentation, qui permettra cette refonte progressive du rôle de l’État. En outre, les nombreuses mesures de simplification introduites par le texte rendront plus accessible un droit aujourd’hui obscur pour les citoyens.

Mesure emblématique du projet de loi, le droit à l’erreur replace le citoyen au cœur du droit, en faisant des contrôles de l’administration un outil au service des politiques publiques plus qu’un instrument de sanction. Désormais, pour toute première erreur dans ses déclarations à l’administration susceptible d’être régularisée, l’usager de bonne foi n’encourra aucune sanction; il reviendra à l’administration d’établir, le cas échéant, la mauvaise foi de la personne concernée ou l’existence d’une manœuvre frauduleuse. Par ailleurs, en vertu du droit au contrôle que lui confère le projet de loi, une entreprise pourra demander un contrôle à une administration pour s’assurer qu’elle est en conformité et d’en rendre les conclusions opposables, à la manière d’un rescrit.

Autre exemple : la multiplicité des acteurs au sein des services publics étant source de complexité, de perte de temps pour l’usager et d’inefficacité pour l’administration, le présent projet amplifie le mouvement de « guichets uniques » par l’institutionnalisation au sein des services publics d’un référent unique pour des procédures et des dispositifs déterminés.

Enfin, la simplification des procédures doit passer par la dématérialisation : dans le cadre de sa demande de délivrance de carte nationale d’identité ou de passeport, l’usager ne sera plus tenu de fournir de justificatif de domicile mais simplement de transmettre les références permettant son identification auprès d’un fournisseur d’un bien ou d’un service attaché à son domicile, les vérifications étant effectuées directement par l’administration auprès du fournisseur.

Ces objectifs se reflètent dans l’organisation du présent projet de loi, divisé en deux titres. Le titre Ier tend à renforcer les missions de conseil et de service de l’administration à travers des dispositifs conférant à l’État un rôle d’accompagnateur (droit à l’erreur, droit au contrôle) qui s’engage (généralisation de la pratique du rescrit administratif, création d’un certificat d’information) et privilégie le dialogue avec le public (mise en place d’un référent unique, notamment) ; le titre II rassemble des dispositions concourant à la transformation de l’action publique, qui se veut désormais plus moderne, simple et efficace, volonté qui se traduit notamment par la prise en compte de la jurisprudence du Conseil d’État (n° 335033, 23 décembre 2011) et la mise en place d’un certain nombre de dispositifs, pour certains à titre expérimental, dans des domaines variés (échanges d’informations par interface de programmation applicative entre administration, permis de faire dans le bâtiment, simplification des règles relatives à l’autorisation environnementale…).

Le texte s’ouvre avec l’annonce de l’approbation de la « stratégie nationale d’orientation de l’action publique », annexée à l’article 1er, qui énonce les orientations et les objectifs de l’action publique vers une société de confiance, d’ici à 2022. Cette stratégie nationale se fonde sur deux piliers : une administration de conseil et de service ; une action publique modernisée, simplifiée et plus efficace.

Le titre Ier, relatifs aux missions de conseil et de service de l’administration, comporte un certain nombre de dispositions qui favorisent l’établissement d’une relation de confiance entre l’Etat et les citoyens, fondée sur le dialogue.

Le chapitre Ier du titre Ier, en particulier, instaure des dispositifs destinés à renforcer le rôle d’accompagnement de l’État.

L’article 2 consacre deux droits d’une importance majeure : le droit à l’erreur (alinéas 1er et 2) tout d’abord, droit qui s’exercera au bénéfice de toute personne pour tous les domaines de l’action publique pour lesquels un régime spécifique n’existe pas. Second droit établi : le droit au contrôle, dont les conclusions sont opposables, au profit des administrés (alinéa 3).

Le plein effet du droit à l’erreur est assuré par les articles 3 à 6, qui aménagent les régimes spécifiques existants en matière fiscale et douanière (réduction de moitié du montant dû au titre de l’intérêt de retard en cas de dépôt spontané par le contribuable d’une déclaration rectificative, notamment).

En outre, l’article 8  du présent projet de loi crée une sanction non pécuniaire, à vocation essentiellement pédagogique, de rappel à la loi applicable aux cas de méconnaissance de la part d’un employeur de bonne foi.

Le chapitre II du titre Ier instaure des droits nouveaux pour les entreprises et les citoyens, notamment un droit d’opposition des circulaires publiées et des prises de positions formelles de l’administration. En cela, l’administration devient une structure résolument engagée.

En particulier, l’article 9 rend obligatoire la publication des instructions et circulaires mentionnées à l’article L.312-2 du code des relations entre le public et l’administration et assure l’opposabilité de ces actes, lorsqu’ils émanent de l’État, au profit des administrés.

Deux articles portent sur le rescrit administratif : l’article 10 propose de généraliser sa pratique et l’article 11 prévoit son expérimentation, pour une durée de trois ans, relative aux demandes de prises de position formelles. Il sera possible pour l’administré de pré-rédiger lui-même une prise de position formelle, réputée approuvée en l’absence de réponse de l’administration dans un délai de trois mois à compter de la réception de sa demande.

Au surplus, dans un objectif d’accessibilité, l’article 12 du présent projet de loi crée un certificat d’information sur les règles applicables à une activité économique ou sociale qui peut être demandé à l’administration compétente par tout usager.

Par ailleurs, afin de favoriser le recours à la transaction par les services de l’État, le texte dispose en son article 13 qu’en cas de contentieux exposant une administration de l’Etat à un risque de condamnation pécuniaire, un comité sera appelé à se prononcer sur son opportunité au-delà d’un certain montant de façon à écarter la responsabilité personnelle de l’agent signataire de la transaction.

Le chapitre III a pour objectif de faciliter le dialogue entre le public et l’administration. Est notamment prévue (article 15) la mise en place, à titre expérimental et pour une durée de quatre ans, d’un référent unique par certains services de l’État et les collectivités qui le souhaitent pour des procédures et dispositifs déterminés. Le champ social ne sera pas en reste : un médiateur des URSSAF doit en effet être mis en place (article 17) et le Gouvernement sera habilité à mettre en œuvre un droit à la rectification mieux affirmé et mieux harmonisé en fonction des prestations servies (article 18). Autre disposition concourant à ce but : la transmission systématique, dans un délai fixé par décret en Conseil d’État, d’une copie des procès-verbaux constatant les infractions au code de l’environnement et au code forestier aux personnes mises en cause, sauf instruction contraire du procureur de la République (article 20).

Après ce premier titre, à caractère principiel, le titre II relatif à la transformation de l’action publique comporte davantage de mesures concrètes. Afin de rétablir la confiance entre l’État et les citoyens, l’action publique devra se moderniser, gagnant à la fois en simplicité et en efficacité. Le texte prévoit un certain nombre d’expérimentations.

Parmi les vecteurs de la modernisation, les dispositions du chapitre Ier visant à développer la dématérialisation des procédures sont centrales. Numérisation et gestion des ressources humaines sont les deux outils majeurs de la transformation.

L’article 21, en particulier, prévoit, conformément au principe « dîtes-le-nous une fois », à titre expérimental et pour une durée de quatre ans à compter de la publication du décret prévu, que « les personnes morales inscrites au répertoire des entreprises et de leurs établissements, qui y consentent, ne seront pas tenues de communiquer à une administration des informations que celle-ci détient déjà dans un traitement automatisé ou qui peuvent être obtenues d’une autre administration par un tel traitement ». Cette expérimentation permettra d’établir la pertinence d’un dispositif d’échanges d’informations entre administrations par l’intermédiaire d’une interface de programmation applicative (API) unique, mise en œuvre par la direction interministérielle du numérique et des systèmes d’information et de communication de l’État (DINSIC), plutôt que des échanges d’administration à administration. À la suite de cette expérimentation, des propositions seront formulées et présentées dans le rapport annuel sur la mise en œuvre de la stratégie nationale d’orientation de l’action publique pour la France.

L’article 22 prévoit une dispense de signature pour les décisions relatives à la gestion des agents publics produites par voie dématérialisée dans le cadre des systèmes d’information des ressources humaines.

Autre mesure de dématérialisation pour plus d’efficacité : l’article 23 prévoit l’expérimentation sur une période de 18 mois de la suppression des justificatifs de domicile pour la délivrance des cartes nationales d’identité et des passeports. L’usager, aujourd’hui tenu de fournir des justificatifs de son domicile, devra ainsi simplement transmettre les références permettant son identification auprès d’un fournisseur d’un bien ou d’un service attaché à son domicile, les vérifications étant effectuées directement par l’administration auprès du fournisseur.

Les trois articles du chapitre II du titre II introduisent des dispositions qui ont vocation à simplifier une administration trop complexe.

En particulier, parce que « la fin justifie parfois les moyens », le texte habilite le gouvernement à prendre par voie d’ordonnance des mesures instaurant une autorisation à déroger à certaines règles de construction sous réserve que soit apportée la preuve de l’atteinte de résultats identiques ou équivalents par le maître d’ouvrage (article 26) – un « permis de faire » dont la mise en application est prévue en deux temps.

L’article 27 tire également les conséquences du principe dégagé par la jurisprudence du Conseil d’État selon lequel « un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que si cette irrégularité a exercé une influence sur le sens de la décision ou a privé les intéressés d’une garantie » (5). Pour cette raison, il abroge l’article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, qui limite ce principe juridique aux seules irrégularités commises lors de la consultation d’un organisme.

L’article 29 permettra l’expérimentation très attendue du « relayage » pour les personnes âgées et en situation de handicap en autorisant les établissements et services participants à déroger à certaines règles du droit du travail, pour permettre une prise en charge plus continue.

Le chapitre II tend à instaurer un certain nombre de mesures de simplification administrative portant sur des sujets variés tels que le bâtiment, l’agriculture, le statut des cultes ou encore l’énergie et l’environnement.

Ainsi, l’article 31 met en place un « rescrit juridictionnel » pour demander au juge administratif d’apprécier la régularité de la procédure d’édiction d’une décision, empêchant tout risque de contestation tardive sur ce fondement, y compris par voie d’exception.

Là encore, certaines dispositions du chapitre feront l’objet d’une expérimentation. Est notamment prévu à l’article 34 d’expérimenter sur trois ans le remplacement de l’enquête publique par une participation du public par voie électronique en cas de concertation réalisée antérieurement sous l’égide d’un garant désigné par la Commission nationale du débat public (CNDP).

En outre, de nombreuses dispositions du chapitre habilitent l’État à légiférer par voie d’ordonnance dans des domaines variés, qu’il s’agisse de remédier à des sur-transpositions du droit de l’Union européenne dans le champ économique et financier (car parfois, en matière législative et réglementaire, « le mieux est l’ennemi du bien ») notamment concernant la réglementation relative au taux effectif global (TEG) (article 32), de simplifier le processus décisionnel en matière d’éolien en mer (article 34) ou encore de réformer les dispositions du code minier relatives aux titres de recherches et d’exploitation de géothermie (article 39).

Enfin, l’article 40 dans sa version initiale prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport annuel portant sur : l’application des dispositions réglementaires permettant à un pétitionnaire de joindre à sa demande d’autorisation le projet de décision qu’il propose à l’administration de prendre en réponse à cette demande (alinéa 1er) ; l’expérimentation de la possibilité pour les préfets et les directeurs des Agences régionales de santé à déroger à des normes réglementaires (alinéa 2) ; l’état d’avancement de la dématérialisation des procédures au sein de l’administration de l’État (alinéa 3) ; les actions entreprises pour étendre les horaires d’ouverture des administrations de l’État au public (alinéa 4) ; le développement de référents uniques dans les administrations de l’État (alinéa 5) ; l’expérimentation de la possibilité donnée aux personnes morales inscrites au répertoire des entreprises et de leurs établissements de ne pas communiquer à l’administration des informations que celle-ci détient déjà dans un traitement automatisé ou qui peuvent être obtenues d’une autre administration par un tel traitement (alinéa 6).

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PRINCIPALES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION

La composition spéciale a tout d’abord complété la stratégie nationale d’orientation de l’action publique, approuvée par l’article 1er. Elle a ainsi adopté deux amendements de M. Saint-Martin et du groupe La République en marche :

– le premier inscrit le principe selon lequel, dans le cas d'un recouvrement fiscal ou administratif, l’administration propose un échelonnement de la somme due, en fonction de la capacité financière du contribuable ;

– le deuxième précise que la dématérialisation des démarches administratives devra prévoir une prise en compte des besoins d’accompagnement des citoyens.

Elle a également adopté trois amendements des groupes Les Républicains et Mouvement démocrate et apparentés qui inscrivent dans la stratégie nationale le principe selon lequel l’action publique doit permettre la réduction des délais administratifs.

À l’article 2, la commission spéciale a adopté un amendement de M. Laqhila et du groupe Mouvement démocrate et apparentés qui exclut expressément du champ du droit à l’erreur les erreurs de forme commises par les usagers, à condition qu’elles ne portent pas atteinte au respect de la loi. Elle a également adopté un amendement de votre rapporteur qui atténue sensiblement le champ des restrictions prévues par l’alinéa 7. Enfin, à l’initiative du groupe La République en marche, la commission spéciale a adopté une définition de la mauvaise foi.

À l’initiative de Mme Louwagie, la commission spéciale a adopté un article additionnel après l’article 3 (article 3 ter nouveau) visant à instaurer un droit à l’erreur en cas de défaut ou d’omission dans les documents transmis par les entreprises à l’administration fiscale. L’amende fiscale proportionnelle, prévue à l’article 1763 du code général des impôts, ne s’appliquerait pas lors de la première infraction constatée au cours de l’année civile si l’entreprise rectifie son erreur spontanément ou à la demande de l’administration.

À l’article 4, la commission spéciale a adopté un amendement du rapporteur visant à instaurer une garantie fiscale pour le contribuable ayant fait l’objet d’un contrôle fiscal. Les points examinés lors du contrôle, y compris lorsque l’administration fiscale prend une décision tacite de conformité en ne proposant pas de rectification, deviennent opposables en cas de contrôle ultérieur. Cette opposabilité des conclusions d’un contrôle fiscal est ouverte aussi bien aux entreprises, lors d’un examen ou d’une vérification de comptabilité, qu’aux particuliers, lors d’un examen de la situation fiscale personnelle.

La commission spéciale a également adopté plusieurs articles additionnels après l’article 4.

L’article 4 bis (nouveau) prévoit, d’une part, d’ouvrir une voie de recours hiérarchique contre toute proposition de rectification notifiée au contribuable. D’autre part, plusieurs amendements identiques de Mme Louwagie, MM. Brun, Pauget et Laqhila, et du rapporteur, ont ouvert la possibilité pour le contribuable de saisir le collège de second examen de toute position formelle à caractère général et impersonnel de l’administration fiscale.

À l’initiative de M. Laqhila et des membres du groupe Modem, l’article 4 ter (nouveau) prévoit de rendre librement accessibles au public les éléments d’information de l’administration fiscale au sujet des valeurs foncières.

L’article 4 quater (nouveau) ouvre l’octroi de la réduction de moitié des intérêts de retard en cas de régularisation spontanée par le redevable ou de 30 % lors d’une régularisation au cours d’un contrôle pour les droits et taxes prévues par le code des douanes.

Selon la même logique, un amendement de votre rapporteur adopté à l’article 5 prévoit également une réduction de 30 % des intérêts de retard en cas de régularisation par le redevable lors d’un contrôle de la direction générale des douanes et des droits indirects sur les contributions indirectes prévues par le code général des impôts.

À l’article 10, la commission spéciale a adopté un amendement de son rapporteur fixant dans la loi un délai maximal de délivrance du rescrit administratif à six mois, le décret en Conseil d’État prévu par l’article pouvant ensuite moduler cette durée selon les administrations et les secteurs concernés.

L’article 12 bis (nouveau) est issu d’un amendement de votre rapporteur : il vise à permettre une expérimentation de la « cristallisation », pendant douze mois, des normes recensées dans les certificats d’information, créés par l’article 12.

À l’article 13, la commission spéciale a adopté un amendement du groupe La République en marche qui, d’une part, élargi les cas d’hypothèses permettant à l’administration de recourir à la transaction et, d’autre part, étend les conditions de recours au comité afin qu’il puisse être consulté quel que soit le montant de la transaction envisagé.

À l’initiative de M. Saint-Martin, la commission spéciale a adopté un article additionnel avant l’article 15 (article 15 A nouveau) prévoyant que les services de l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics qui en dépendent mettent à la disposition du public un numéro d’appel non géographique, fixe et non surtaxé.

Aux articles 15 et 16, la commission spéciale a adopté des amendements déposés par Mme Louwagie, M. Brun, M. Reiss et M. Gosselin prévoyant que l’évaluation des expérimentations prévues à ces articles comporte un volet traitant de son impact sur les délais administratifs.

Après l’article 15, la commission spéciale a adopté un amendement de son rapporteur portant article additionnel (article 15 bis nouveau) et prévoyant qu’à titre expérimental, pour une durée de quatre ans, le responsable d’une maison de services au public peut être désigné, par certaines des personnes morales participantes, en tant que référent unique à même de traiter, pour des procédures et des dispositifs déterminés, les demandes qui lui sont adressées et de prendre, s’il y a lieu, les décisions correspondantes au nom des personnes morales concernées.

Elle a également adopté, après l’article 15, un amendement de son rapporteur (article 15 ter nouveau) disposant qu’à titre expérimental, pour une durée de deux ans, dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville dont la liste est fixée par décret, les porteurs de projets peuvent effectuer un dépôt unique dématérialisé des demandes de concours financiers qu’ils adressent aux signataires des contrats de ville. Il dispose également que ces derniers organisent une instruction partagée de ces demandes, statuent sur elles de manière collégiale et instituent un référent unique chargé du suivi des demandes et de la coordination des différents services instructeurs.

À l’article 16, la commission a adopté deux amendements de son rapporteur ; le premier prévoit que dans le cadre de l’expérimentation, les administrations engageant un contrôle à l’encontre d’une entreprise informent celle-ci de la durée pressentie de ce contrôle et justifient auprès d’elle tout dépassement de la durée initialement prévue ; le second dispose que dans le cadre de l’expérimentation, une administration, lorsqu’elle a effectué un contrôle à l’encontre d’une entreprise, transmet à celle-ci les conclusions de ce contrôle et une attestation mentionnant le champ et la durée de celui-ci.

Après l’article 17, la commission spéciale a adopté un article additionnel (Article 17 bis nouveau) en vue d’expérimenter la mise en place d’un médiateur de dialogue entre les entreprises et l’ensemble des administrations. Ce nouveau dispositif de médiation généraliste constituerait une interface privilégiée en cas de différend avec les nombreux interlocuteurs administratifs des entreprises. Favorisant le lien avec les mécanismes de médiation spécifiques, il offrirait ainsi des services complémentaires de celles-ci.

À l’article 25, la commission spéciale a adopté un amendement de votre rapporteur qui inscrit l’obligation pour les associations cultuelles d’établir des comptes annuels, initialement prévue par l’article 38 du projet de loi.

À l’article 28, la commission spéciale a adopté deux amendements de M. Saint-Martin et du groupe La République en marche. Le premier prescrit que l’État et chacun des établissements créés dans le cadre de l’expérimentation organisée par cet article fixent d’un commun accord les objectifs singuliers qui y président ainsi que le calendrier et les critères d’évaluation associés. Le second prévoit, dans un délai de trois ans à compter de la publication de l’ordonnance, la remise au Parlement, par le Gouvernement, d’un rapport présentant un premier bilan des expérimentations engagées, recensant les différentes formes juridiques adoptées par les établissements et identifiant les voies adaptées afin de les pérenniser à terme, le cas échéant.

La commission spéciale a adopté quinze amendements présentés par les membres de divers groupes portant suppression de l’article 30, qui prévoyait, à titre expérimental, une suspension du contrôle des structures agricoles dans certaines régions ou départements.

À l’article 32, la commission spéciale a adopté un amendement du Gouvernement visant à remplacer l’habilitation à légiférer par ordonnance relative au régime de responsabilité des agences de notation de crédit par l’abrogation des articles L. 544-4 à L. 544-6 du code monétaire et financier.

Estimant que ces dispositions n’avaient pas leur place dans ce projet de loi, la commission spéciale a adopté un amendement de votre rapporteur supprimant le I de l’article 38, qui visait notamment à permettre aux associations cultuelles de détenir et d’administrer des immeubles de rapport à titre gratuit. A en revanche été conservée la disposition relative à l’exclusion totale des associations cultuelles du registre des représentants d’intérêt tenu par la HATVP, objet du II de l’article.

À l’initiative de votre rapporteur, la commission spéciale a adopté trois amendements introduisant un titre III (nouveau) « Un dispositif d’évaluation renouvelé », et comprenant notamment un article 41, qui prévoit une participation des parties prenantes à l’évaluation de la loi, et un article 43 (nouveau), prévoyant une participation des parties prenantes à l’élaboration des ordonnances prévues.

Au cours de sa séance du mercredi 20 décembre 2017, la Commission spéciale a procédé à l’audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, sur le projet de loi pour un état au service d’une société de confiance (n° 424).

Mme la présidente Sophie Errante. Nous avons le plaisir d’accueillir M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics.

Monsieur le ministre, nous sommes sensibles à votre disponibilité, en cette fin de période budgétaire particulièrement chargée pour vous et pour l’ensemble de vos services. À l’évidence, c’est le signe du caractère prioritaire qui s’attache pour le Gouvernement à un projet de loi dont le titre dit l’ambition : « pour un État au service d’une société de confiance ».

Nos travaux se poursuivent après deux tables rondes, sans parler des quelque seize auditions du rapporteur, auxquelles il a convié nos collègues membres de la commission spéciale. Nos dernières auditions auront lieu le 10 janvier.

Nous avons déjà pu mesurer les attentes suscitées par ce texte, ainsi que l’étendue de la mutation qui devra être conduite dans les administrations pour renouer le lien de confiance avec nos concitoyens et nos entreprises.

Je confirme à mes collègues que votre audition sera pour nous l’occasion de tenir notre discussion générale. Puis nous vous retrouverons, monsieur le ministre, pour l’examen des articles, à partir du lundi 15 janvier.

Je vous propose de nous exposer à titre liminaire la philosophie et les lignes de force de ce projet de loi. Pouvez-vous nous en décrire les ambitions et les moyens et nous dire quelle est, selon vous, la clef qui fera le succès de cette transformation, en laquelle nous croyons profondément ?

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. Mesdames et messieurs les députés, merci de me permettre de partager avec vous ce moment important à deux titres : d’abord, parce que vous siégez dans la première commission spéciale de cette législature, ensuite parce que le sujet de ce projet de loi le mérite. Je me présente devant vous avec l’idée d’accomplir un travail collectif sur un texte qui devrait pouvoir réconcilier les points de vue de la majorité et de l’opposition, c’est en tout cas dans cet esprit qu’a travaillé le Gouvernement.

Je souhaite pour ma part que nous puissions travailler avec les deux chambres, députés et sénateurs réunis, pour parvenir à une CMP conclusive, ce qui serait un signal fort en faveur de la simplification, la bienveillance et la bonne foi.

Je voudrais remercier non seulement mon cabinet et mes services pour le travail très important qu’ils ont conduit quasiment depuis ma prise de fonctions, puisque le Président de la République avait promis, lors de sa campagne électorale, cette simplification de l’administration, à laquelle toutes les personnalités politiques aspirent, avec cette idée que le service public doit être plus efficace. En ce sens, ce projet de loi constitue l’acte I du programme Action publique 2022, qui va bien au-delà de la transformation de notre administration et entend faire évoluer la société dans son ensemble.

Je souhaite également remercier l’ensemble des députés qui ont participé à la préparation de ce texte, avant sa présentation en Conseil des ministres, au travers de différents échanges avec le ministère ou au sein du groupe de travail informel qui a apporté au projet des améliorations notoires.

Je remercie aussi le conseiller d’État Thierry Tuot qui m’a beaucoup aidé à y voir clair dans les méandres administratifs, sachant qu’innover en soi est déjà compliqué mais qu’innover au plan administratif l’est encore davantage. Merci enfin à tous les acteurs de la société civile, aux organisations syndicales, professionnelles et à tous ceux qui, par leur bon sens, ont apporté et apporteront demain leur pierre à cet édifice.

Pour ce qui regarde la méthode, il s’agit de travailler en amont de la discussion législative mais également en aval, car l’essentiel est d’agir concrètement. Le secret de l’action, disait le philosophe Alain, c’est de s’y mettre. Ainsi, une fois adopté le projet de loi et promulguée la loi, il faudra la mettre en pratique, non seulement dans les textes, en publiant les textes réglementaires et les circulaires qui s’imposent, mais également dans les têtes, car l’établissement d’un État au service d’une société de confiance passe avant tout par des changements dans le management des femmes et des hommes.

Je propose également de vous accompagner non seulement lors de l’examen du texte en commission mais aussi après la promulgation de la loi, en mettant en place, comme vous en avez exprimé le vœu, un conseil de la réforme, qui permette d’assurer le « service après-vote », c’est-à-dire de garantir que le ministre et son administration n’oublieront pas leur mission d’innovation.

Indépendamment de ce projet de loi, le Gouvernement se donne les moyens de la transformation, puisque 1,5 milliard d’euros seront affectés sur la durée du quinquennat à la formation des agents publics, notamment aux nouvelles exigences de la société numérique, tandis que 700 millions d’euros sont consacrés dans le budget pour 2018 aux actions de transformation directement rattachées au ministère de l’action et des comptes publics.

Pour en revenir au projet de loi, il doit résoudre un paradoxe qui fait que les Français aiment leur service public mais se méfient de leur administration, méfiance qui confine parfois à l’énervement, voire à la détestation quand se jouent des drames sociaux ou lorsque le système semble devenu une caricature kafkaïenne. Lorsque j’étais petit, ma vision de l’administration ressemblait à ce qui va suivre :

(Un court extrait du film Les Douze Travaux d’Astérix, de René Goscinny et Albert Uderzo est diffusé, montrant Astérix et Obélix dans « La maison qui rend fou », un bâtiment administratif organisé en dépit du bon sens, dans lequel ils tentent en vain de se procurer le laissez-passer A-38.)

Les caricatures de l’administration affectent en premier lieu les agents, qui sont les premiers à subir le carcan d’une loi dont ils admettent volontiers qu’elle est parfois absurde, et pas toujours adaptée à la situation des particuliers, des entreprises ou des collectivités locales.

J’aimerais résumer l’esprit de bon sens, de bienveillance et de simplicité qui devra désormais présider aux rapports entre administration et administrés, en quinze brefs aphorismes, qui me semblent être les quinze commandements que doit faire siens ce projet de loi destiné à refonder une administration au service d’une société de confiance.

Aphorisme n° 1 : « L’erreur est humaine, mais persévérer est diabolique. » C’est le principe même de la philosophie du droit à l’erreur, qui n’est pas la licence à l’erreur, mais privilégie la bonne foi sur la mauvaise foi, laquelle n’est rien d’autre que la réitération d’un mauvais procédé, dont on sait pertinemment qu’il est mauvais.

La bonne foi est déjà juridiquement reconnue en matière fiscale à l’article L.62 du livre des procédures fiscales. Elle doit être désormais un principe général, en vertu duquel seront par nature réputés de bonne foi le particulier, le contribuable, l’administration locale vis-à-vis de l’administration d’État ou encore l’entreprise, sans qu’ils aient à apporter la preuve de cette bonne foi. Selon l’idée du Président de la République, ce principe général devrait induire un changement très profond dans les rapports entre les citoyens et l’administration.

Aphorisme n° 2 : « Le contrôle n’exclut pas la confiance », inversant ainsi la formule usuelle. Dans une logique d’inversion des rôles, le projet de loi crée, au profit notamment des entreprises, un droit au contrôle, lequel contrôle sera effectué en conséquence avec une bienveillance particulière par l’administration contrôleuse. Toute la philosophie du texte consiste d’ailleurs à passer d’une administration de contrôle – dont l’importance demeure pour des raisons évidentes de sécurité, qu’il s’agisse de la police de l’environnement, de la sécurité des biens et des personnes – à une administration de conseil. Je regrette en l’occurrence que l’idée que les corps d’inspection deviennent de manière générale des « corps de conseil » n’ait pas été retenue, mais j’imagine que les parlementaires sauront se saisir de cette question sémantique, sachant que, bien souvent, la parole précède l’action. J’ajoute que le droit à l’erreur vaut également pour les procédures de contrôle et que, si, par exemple, une entreprise est contrôlée par l’Urssaf, il lui sera désormais possible de faire valoir son droit à l’erreur en cours même de contrôle afin de limiter la sanction éventuelle.

Aphorisme n° 3 : « Le temps, c’est de l’argent. » Chacun admet la nécessité des contrôles, notamment dans les entreprises. Restent que, lorsque ceux-ci se multiplient, notamment dans les TPE-PME, ils aboutissent à réduire le temps que le chef d’entreprise et les salariés peuvent consacrer à la production de valeur. D’où l’idée d’instaurer des limites en posant qu’il ne pourra y avoir plus de neuf mois de contrôle sur une période de trois ans, ce qui est déjà beaucoup. Pour évaluer la pertinence de cette limite, une expérimentation sera mise en place dans les deux régions qui concentrent le plus de TPE-PME, à savoir Auvergne-Rhône-Alpes et les Hauts-de-France. Je vous citerai ici le cas d’une entreprise du Nord, qui emploie cent quarante-cinq salariés dans le secteur de la logistique et a connu sept contrôles en trois ans : deux contrôles Urssaf, un contrôle environnement et un contrôle transport par la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), une inspection du travail, un contrôle de la Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) et un contrôle fiscal. Une telle répétition, vous en conviendrez, n’est pas très motivante pour un chef d’entreprise.

Aphorisme n° 4 : « Un homme – ou une entreprise – averti en vaut deux. ». Lorsque l’inspection du travail opère dans une entreprise, elle ne connaît pas de position intermédiaire entre la validation et la sanction, alors que la complexité du code du travail le rend parfois d’une application très complexe. C’est pourquoi, sur le modèle du carton jaune qui précède le carton rouge sur un terrain de football, nous créons une procédure d’avertissement, préalable à toute sanction, qui réorientera l’inspection du travail vers ses missions de conseil.

Le texte comporte à cet égard des dispositions spécifiques pour les agriculteurs, qui se plaignent de ne pas disposer de la teneur des procès-verbaux dont ils font l’objet en cas de contrôle ayant trait au respect du code de l’environnement ou du code forestier. Cette transmission sera désormais obligatoire, tandis que les chambres d’agriculture se verront confier une mission d’information des exploitants ayant pour objet de limiter l’impact des contrôles.

Aphorisme n° 5 : « Faute avouée est à moitié pardonnée. » En vertu de cet adage, nous diviserons par deux les intérêts moratoires lorsque la rectification viendra du contribuable ou de l’entreprise.

Aphorisme n° 6 : « Mieux vaut tard que jamais. » Plusieurs expérimentations vont être menées dans diverses administrations ainsi que dans deux juridictions d’importance, afin d’adapter les horaires d’ouverture – jusqu’à vingt heures ou le samedi matin – aux contraintes du public, afin qu’on ne soit plus obligé de poser une demi-journée de congé pour accomplir une démarche administrative.

Aphorisme n° 7 : « Tous les chemins mènent à Rome ». Un référent unique sera mis en place, notamment dans les CAF, pour la gestion des droits sociaux, domaine dans lequel il est particulièrement difficile d’identifier le bon interlocuteur.

Aphorisme n° 8 : « Dites-le-nous, une fois pour toutes. » Il s’agit de ne plus avoir à fournir à l’administration le même document à plusieurs reprises, alors même que votre situation administrative n’a pas changé, à charge pour l’administration de le conserver dans un coffre-fort numérique afin de pouvoir l’utiliser pour établir l’ensemble des actes qui vous concernent.

Aphorisme n° 9 : « Un bon accord vaut mieux qu’un mauvais procès. » En vertu de ce principe, nous allons généraliser la médiation, qui a fait ses preuves sous le gouvernement précédent, notamment pour les Urssaf d’Île-de-France, puisque plus de deux tiers des médiations ont été favorables aux entreprises. Nous faciliterons également la conclusion de transactions pour lesquelles la responsabilité personnelle de l’agent public signataire ne pourra être mise en cause, et ce afin d’éviter des procédures trop complexes et l’embouteillage des tribunaux.

Aphorisme n° 10 : « Le mieux est l’ennemi du bien. » Il s’agit ici de lutter contre notre propension à surtransposer les directives européennes dans notre droit, manière de mettre sur le dos de l’Europe des règles dont nous sommes les seuls responsables et qui sont parfois autant de freins à la compétitivité de nos entreprises. Dans cette optique, nous proposons, par exemple, de supprimer le rapport de gestion, cet acte administratif qui fait une dizaine de pages et que 1,5 million de TPE françaises doivent produire chaque année, ce qui leur prend entre une et deux journées de travail.

Je vous suggère à cet égard de lire l’excellent rapport que viennent de remettre vos collègues Jean-Luc Warsmann et Alice Thourot sur les moyens de lutter contre la surtransposition des directives européennes dans le droit français, et de faire vôtre la proposition n° 10, qui prévoit la possibilité pour les citoyens d’interpeller les pouvoirs publics dans le but de démontrer qu’il n’y a pas lieu de procéder à telle ou telle transposition. Le Gouvernement saura pour sa part s’y intéresser.

Aphorisme n° 11 : « Aujourd’hui, le numérique, c’est automatique. » La dématérialisation fera gagner non seulement du temps mais aussi de l’énergie, de l’efficacité et, nous l’espérons, quelques économies budgétaires. On sait les Français soucieux de secret et de sécurité. Or chacun considère, désormais, que le paiement de l’impôt en ligne a montré son efficacité et la rapidité avec laquelle les agents de la DGFiP répondent aux contribuables et aux entreprises démontre que l’administration est tout à fait capable de simplifier les démarches, de les rendre plus accessibles tout en garantissant le secret fiscal.

Aphorisme n° 12 : « La fin justifie parfois les moyens. » Nous devons désormais concevoir des lois d’objectifs et non plus de moyens. Le texte que nous allons soumettre à votre examen prévoit d’ailleurs que, dans la construction, si les objectifs de santé, d’environnement, de normes d’accès pour les handicapés… doivent être respectés – il ne s’agit pas de baisser la garde –, on ne sera plus obligé de démontrer par A plus B de quelle manière les atteindre. En effet, il ne faut pas empêcher la libération des énergies nécessaires à l’innovation. Le « permis de faire » que nous entendons instaurer laisse au particulier ou à l’entreprise imaginer les moyens d’atteindre une fin – que seule, donc, définira la loi. Il s’agit en somme d’une simplification au carré.

Aphorisme n° 13 : « Pourquoi faire compliqué quand on peut faire simple ? » On pourrait certes transformer le dispositif du droit à l’erreur en un dispositif de simplification. Certaines simplifications illustrent le droit à l’erreur mais le texte n’a pas vocation à recueillir les simplifications que chacun voudrait y intégrer ; le Gouvernement s’y opposera et j’espère que le rapporteur ne cédera pas à cette tentation. En revanche, le Gouvernement souhaite que chaque texte, au lendemain de l’entrée en vigueur du droit à l’erreur, prévoie un volet de simplification. Ainsi le Premier ministre a pris une circulaire, au cœur de l’été –qui n’a pas fait grand bruit mais qui se révèle très efficace –, consistant à ne pas ajouter une norme, dans le droit en vigueur, tant qu’on n’en a pas supprimé deux, si bien qu’en dehors des décrets d’application, depuis le mois de juillet, le Gouvernement n’a pas pris de nouveaux décrets créant de nouvelles normes.

Aphorisme n° 14 : « Les exceptions confirment la règle. » De précédents gouvernements ont tenté de procéder à une simplification administrative, et parfois avec succès, comme avec l’un de mes prédécesseurs, Alain Lambert, selon une conception alors moins verticale, tandis qu’aujourd’hui la volonté du Président de la République est très forte. Il faut en effet éviter qu’un trop grand nombre d’exceptions ne dénature le principe général de simplification. C’est pourquoi nous proposons qu’il n’y ait que trois types d’exceptions : celles concernant la sécurité des biens et des personnes, celles qui touchent aux règles environnementales – même si nous pouvons travailler autour des questions agricoles dont l’insuffisante simplification est peut-être une faiblesse du texte, même s’il se trouve toujours quelqu’un pour expliquer qu’il est important de garder telle norme que nous voudrions supprimer –, enfin les exceptions relatives aux normes européennes et internationales que nous devons respecter. En ce qui concerne les règles européennes, nous gagnerions à « détransposer » plutôt qu’à « surtransposer ».

Aphorisme n° 15 : « Tourcoing ne s’est pas fait en un jour. » Ce n’est pas par ce seul texte que nous parviendrons à régler toutes les difficultés administratives, à changer les comportements, à enrayer la volonté des parlementaires et des membres du Gouvernement de trop légiférer – et il est souvent difficile de rappeler à un parlementaire qui a une bonne idée qu’elle ne relève pas du domaine de la loi, difficile parce qu’il n’a pas confiance en l’action du Gouvernement pour mettre en œuvre cette idée ; on a de la même manière l’impression qu’un ministre qui ne dépense pas n’est pas un bon ministre.

Pour me résumer, les Français attendent de leur administration : bienveillance, simplicité et efficacité.

M. Stanislas Guerini, rapporteur. Nous vous remercions d’être venu, tel le courageux Astérix et ses douze travaux, présenter les quinze vôtres devant une commission spéciale qui œuvre depuis deux semaines dans l’état d’esprit que vous avez indiqué. Je remercie du reste tous les députés qui participent aux auditions que nous organisons, qui sont ouvertes et qui permettent d’éclairer nos débats.

Je vous poserai des questions de méthode et des questions sur les principes structurant le texte.

En ce qui concerne la méthode de la réforme, de nombreux articles du texte prévoient des expérimentations. Pouvez-vous justifier ce choix et préciser les conditions de leur généralisation éventuelle ? De la même manière, de nombreux articles renvoient à des décrets ou à des ordonnances. Pouvez-vous, ici aussi, nous en dire davantage sur ce choix et sur votre volonté d’associer les parties prenantes à la rédaction desdites ordonnances.

Ensuite, le Conseil d’État se montre très souvent critique sur les études d’impact du Gouvernement, études sur lesquelles nous nous appuyons pour l’examen des textes. C’est précisément l’impact des mesures sur les parties prenantes, notamment du point de vue de l’inflation normative, qui est dénoncée. D’autres pays se sont dotés d’organes de contrôle de la production de la norme – on pense au RPC au Royaume-Uni ou au Nationaler Normenkontrollrat en Allemagne. Quel est votre avis sur le sujet ? L’examen du texte sur la société de confiance sera-t-il l’occasion d’en discuter puisqu’il y est question d’inflation normative, donc de complexité et donc d’erreurs potentielles ?

Pour ce qui est de l’évaluation en aval, vous avez souligné que l’art d’exécution serait essentiel concernant cette réforme. Les auditions que nous avons réalisées ont montré la crainte d’un certain nombre d’acteurs que les réformes engagées ne déçoivent. Entendez-vous par conséquent maintenir ou non le projet d’instaurer un comité ou un conseil de simplification et, dans l’affirmative, entendez-vous l’institutionnaliser, et comment concevez-vous son articulation avec le travail parlementaire après la réforme évoquée dans votre intervention liminaire ?

Ma troisième question porte sur le lien avec la réforme de l’État. Vous avez évoqué le programme Action publique 2022. Il serait utile que vous nous en rappeliez les contours, le déroulement et que vous en précisiez l’éventuelle articulation, là aussi, avec le texte. Êtes-vous favorable à ce que nous auditionnions le secrétaire d’État qui vous est rattaché ?

Enfin, quatrièmement, j’ai des questions sur les trois principes constitutifs du texte.

Allons-nous assez loin concernant le droit à l’erreur ? Quid du périmètre du dispositif, des autorités administratives indépendantes ? Pouvez-vous nous éclairer sur les risques éventuels à aller plus loin en matière de droit à l’erreur, par exemple, dans le domaine fiscal, sur la non-application de majorations en cas de retard de paiement ?

Le deuxième principe est le droit au dialogue, à travers la médiation au sein des URSSAF. Êtes-vous favorable à ce qu’on aille encore plus loin et qu’on ait une vision encore plus générale de la médiation entre les administrations et les administrés ?

Enfin, « l’administration qui s’engage » est l’un des chapitres du texte. Pouvez-vous préciser l’articulation entre les nombreux dispositifs prévus : rescrit, publication des circulaires, prise de position formelle, certificat d’information… ?

Comment se prémunir du risque de contradiction potentielle entre ces différents principes et ainsi garantir la sécurité juridique des administrés ?

M. le ministre. Même si l’on met six mois à élaborer un texte on peut avoir quelques frustrations et estimer que sur tel ou tel point il faudrait peut-être plus innover, tout en sachant que nous n’aurons sans doute pas d’autre occasion, au cours du quinquennat, d’utiliser les moyens que nous offrent le Président de la République et les assemblées pour travailler sur cette très importante question.

L’expérimentation me paraît être la bonne méthode : tester avant de généraliser est en général ce qui manque à la puissance publique. Nous avons lancé un appel à candidatures aux régions, départements, administrations, leur forçant quelque peu la main parfois. Si vous en êtes à l’origine, nous ne pourrons pas nous y opposer. J’ai demandé à mon cabinet de produire, dans la perspective de l’examen du texte en séance, une carte des territoires qui vont mener ces expérimentations afin que chacun en bénéficie sur son territoire – une bonne répartition est nécessaire. Bien sûr, si l’un pratiquera l’ouverture des fonctions publiques à des horaires tardifs, un autre essaiera la simplification administrative pour les entreprises. Dans ce contexte, le rôle de suivi des préfets sera très important.

Le Président de la République a annoncé une réforme constitutionnelle et vous savez qu’il souhaite en particulier la réduction du nombre de parlementaires. Dans cette perspective de réforme, le ministre de l’action et des comptes publics souhaite, lui, qu’on passe plus de temps à l’examen de la loi de règlement qu’à l’examen du projet de loi de finances, trop long et qui de ce fait ne permet pas vraiment au Parlement de contrôler l’action du Gouvernement – nous l’avons tous déploré. Cette réforme peut être l’occasion d’expérimentations plus vastes. Le Parlement pourrait d’ailleurs suggérer au Gouvernement certains sujets d’expérimentation, étant entendu que la République doit rester indivisible et qu’on ne saurait dépasser certaines limites.

Nous avons fait le choix de légiférer par ordonnances car nous savons tous que, malgré la possibilité d’engager la procédure accélérée, il convient de mener la simplification rapidement : on ne peut prôner l’efficacité et la rapidité et mettre sept ou huit mois pour appliquer un texte, ce serait absurde. Je propose que le fameux conseil de la réforme, composé de députés et de sénateurs, examine tous les textes, qu’ils soient législatifs ou réglementaires. Une telle organisation permettrait d’être souples et efficaces. C’est en tout cas une manière d’obliger le Gouvernement à appliquer ce qu’il préconise.

J’en viens aux études d’impact. Je me punis moi-même, d’une certaine manière, en vous disant ce que je vais vous dire, et je n’entends pas désespérer les agents publics qui ont beaucoup travaillé à des études d’impact parfois très importantes – comme pour le présent texte d’ailleurs –, mais il est raisonnable de considérer qu’on leur fait dire ce qu’on souhaite. Un ministre n’en fera pas rédiger une qui n’ira pas dans le sens de son projet de loi. C’est pourquoi le travail d’évaluation ne peut être uniquement gouvernemental. En outre, il est difficile de mesurer l’impact d’une innovation qui n’existe pas.

J’ai toujours été étonné par ces parlementaires qui demandaient des rapports au Gouvernement pour lui démontrer qu’il avait tort : si vous demandez un rapport sur le dégrèvement de la taxe d’habitation, par exemple, celui que je commanderai à mon administration risque bien de ne pas être tout à fait négatif sur cette réforme gouvernementale… Au fond, ce travail d’évaluation doit être mené par les deux chambres. La Cour des comptes, pour sa part, utilise ce pouvoir d’évaluation des politiques publiques et elle le fait bien mais c’est davantage le rôle du Parlement d’évaluer ces politiques et de saisir en opportunité le Gouvernement, que le rôle du Gouvernement de se juger lui-même par le biais d’études d’impact ou de rapports que lui aura commandés le Parlement. Et si la Cour des comptes, pour en revenir à elle, tend à aller plus loin en la matière, c’est parce que le Parlement refuse d’exercer son pouvoir.

Dès lors qu’elles contiennent des éléments intéressants, il est certes nécessaire que l’État fournisse des études d’impact, mais vous pourriez par exemple introduire une disposition dans le projet de loi qui prévoie un système d’évaluation parlementaire – le Gouvernement se mettant alors à votre disposition pour vous répondre. Ainsi, pendant l’examen du projet de loi de finances, le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) a fait l’objet de fantasmes. Tous les rapports d’inspection estimaient que ce dispositif était mal orienté – pour des raisons que l’on peut comprendre, il n’est pas très intuitif de penser que les portes et fenêtres, aujourd’hui, n’empêchent pas les déperditions énergétiques. J’ai proposé au président de la commission des finances, à bout d’arguments, d’auditionner des représentants de l’inspection des finances. Or si l’on persiste à fonder des politiques sans tenir compte des rapports éventuellement négatifs publiés par les corps d’inspection, évaluations pourtant sollicitées, comment lutter contre ce qui relève dès lors de la pensée magique ? Il n’est pas tout à fait faux de penser que le Gouvernement oriente, voire cache, certains rapports d’évaluation ou certaines études d’impact, mais ce n’est pas tout à fait vrai non plus. J’y insiste donc : il revient aux parlementaires de mener ce travail d’évaluation en amont, étant entendu qu’il n’est pas facile de mesurer l’impact d’un dispositif totalement innovant – et à trop vouloir innover on finit par ne pas agir.

La réforme de l’État, quant à elle, ne se confond pas avec le programme Action publique 2022 qui n’en est qu’une partie. Dans le cadre dudit programme, les directeurs d’administration et les ministres sont auditionnés. À la fin du mois de janvier ou début février, tous les ministres doivent rendre une « copie définitive » au comité Action publique, sur la manière dont ils envisagent la transformation de leur administration. Le comité rendra à son tour un rapport au Premier ministre, sans doute au début du mois de mars.

À partir de ce rapport très disruptif, une discussion politique s’engagera – au sein du Gouvernement, au sein du Parlement, puisqu’un député et un sénateur appartenant à deux camps politiques opposés appartiennent à la commission, avec les organisations syndicales, et plus largement dans toute la société. Le droit à l’erreur sera discuté en séance publique à l’Assemblée nationale au mois de janvier ; il le sera au mois de mars au Sénat. Nous espérons une promulgation rapide, au moment même où sera rendu le rapport du comité Action publique 2022, dont la mission est en outre bien plus générale.

M. Olivier Dussopt est évidemment à votre disposition ; je lui ai proposé que nous assistions ensemble aux débats parlementaires. Il répondra ainsi à vos questions, notamment sur la façon dont le droit à l’erreur peut être à l’origine de nouvelles formes de management dans la fonction publique. Il manque sans doute dans l’administration une volonté forte de management, et ce que voient les agents sur le terrain est sans doute souvent plus intéressant que ce que l’on lit dans les circulaires écrites en haut, qui participent à la rupture entre le citoyen et l’administration – rupture que le dessin animé que nous avons regardé ensemble montre de façon amusante.

J’entends ce que vous dites de la médiation et de l’URSSAF. La médiation n’est pas évidente dans les URSSAF, y compris pour les entreprises d’ailleurs ; mais cela marche, et il est donc logique de généraliser ces procédures. Faut-il expérimenter le dialogue dans telle ou telle administration qui contrôle et sanctionne, et généraliser ensuite, ou bien faut-il généraliser d’emblée le principe du dialogue ? À mon sens, la première option est préférable. L’expérimentation permet de dresser des bilans. Celui de l’expérience lancée par le Gouvernement précédent en Île-de-France est en tout cas très positif.

Nul n’est censé ignorer la loi, c’est entendu, mais il faut bien avouer que sa nature empêche de l’apprendre par cœur. Souvent, nos normes sont kafkaïennes, et l’administration elle-même ne s’y retrouve pas toujours – même la direction générale des finances publiques avoue avoir parfois du mal… Vous opinez du chef, monsieur le directeur général de la DGFiP. (Sourires.)

Nous devons donc mener soit un travail de codification, ce qui se fait souvent par ordonnances, soit un travail de concentration, de résumé, des normes applicables, ce que nous permettent les nouvelles technologies. Le rescrit est à mon sens un très bon outil, et le projet de loi propose l’instauration d’un rescrit douanier – ce qui est une nouveauté pour les Douanes, qui sont en lien avec beaucoup d’entreprises. J’ai souvent été interpellé sur des difficultés rencontrées avec cette administration, et j’ai même souvent réformé des décisions dont les notes qui arrivent sur mon bureau me disent qu’elles sont parfois absurdes. C’est un pouvoir ministériel, que j’utilise avec parcimonie, mais il est vrai qu’il y a des aberrations. Quant au certificat d’information, il doit permettre de résumer les textes en vigueur.

Les technologies nouvelles doivent permettre une information quasiment en temps réel sur un sujet. Sous cet aspect, l’administration est en retard, sauf avec Légifrance – mais il faut tout de même quelques cours de droit pour apprendre à bien se servir de cet outil. Je doute que qui que ce soit lise tous les matins le Bulletin quotidien et les actualités de Legifrance, sinon il ne doit pas lui rester beaucoup plus de deux heures de travail dans la journée… Sur ce point, le texte ne va pas assez loin. Il faut réfléchir à un nouveau carrefour de l’information, fondé sur les nouvelles technologies.

Enfin, je conserve une petite frustration. L’agent public doit être le premier acteur de cette transformation ; c’est lui qui répond, au guichet, au téléphone, à un particulier ou à une entreprise, et qui trouve une solution. La quasi-totalité des agents publics s’efforcent, parce que c’est leur métier, et parce qu’ils aiment servir le public, de démêler les fils de l’administration. Mais ils sont parfois pris au piège de normes, ou de leurs propres responsabilités, et ils sont alors obligés d’appliquer une règle qui leur paraît absurde. Nous avons tous des exemples de règles inadaptées que l’administration se sent néanmoins obligée d’appliquer.

En proposant que la responsabilité personnelle du signataire de la transaction ne puisse être mise en cause, en instaurant la médiation, nous ouvrons des pistes. Mais, quel que soit le nombre d’exceptions que nous introduisons, la loi ne répondra jamais parfaitement à la complexité de la vie. C’est pour cela que les élus tiennent des permanences : nous essayons de régler humainement des situations que les textes n’ont pas prévues.

Le Gouvernement n’a pas trouvé – mais j’aimerais vraiment que nous y parvenions collectivement – de définition satisfaisante du bon sens. Un agent qui a du bon sens pourrait, sans aller contre la loi et peut-être dans des domaines limités, là où les conséquences d’une décision sont importantes pour la personne concernée mais très faibles pour la société, se retourner vers son supérieur hiérarchique pour lui demander l’autorisation d’innover. Ne pas donner à l’agent public l’autorisation d’adapter la loi ou le règlement à la vie des personnes me paraît regrettable. La loi est générale, certes, mais en réalité elle descend tellement dans le détail qu’elle devient parfois kafkaïenne.

En trouvant cette définition, nous ferions œuvre utile. Il faudrait bien encadrer une telle disposition, et prévoir que l’agent soit responsable si ce qu’il fait ne répond pas aux principes de confiance, de bienveillance et de bon sens.

Mais la volonté de régler toutes les exceptions par la loi nous mène dans le mur. Nous sommes les premiers à demander de la simplicité. Il faut donner aux agents publics la confiance qu’ils méritent. Leur rôle s’en trouverait revalorisé.

Je reviens enfin sur le Conseil de la simplification. La simplification, ce n’est pas simple, et créer des institutions pour régler des problèmes institutionnels ne me paraît pas constituer la meilleure solution possible. Je ne suis pas favorable, à titre personnel, aux conseils censés proposer des simplifications. Là encore, c’est un travail qui devrait à mon sens plutôt revenir au Parlement.

Les conseils de simplification n’ont pas toujours produit beaucoup de simplification. Cela s’est produit, certes, mais il faut que la volonté d’agir soit très forte – j’ai cité M. Lambert. Il arrive aussi que des intérêts se cachent derrière des propositions. Derrière chaque norme, il y a un intérêt : c’est parfois l’intérêt général, mais parfois aussi un intérêt particulier.

Cela pourrait donc être le rôle des parlementaires que de suivre ce travail de simplification, dans l’esprit de bienveillance et de bon sens de ce projet de loi.

Mme la présidente Sophie Errante. Nous entendons maintenant les porte-parole des groupes.

M. Laurent Saint-Martin. Ce texte concrétise un engagement de campagne du Président de la République. Pour nous, groupe La République en marche, c’est aussi et surtout une réponse à une attente forte des Français. Tous nos voisins se sont posé la question de la modernisation de leur appareil administratif, et si les approches ont varié, la méthode la plus répandue est celle d’une maîtrise de la dépense publique associée à un choc de simplification, ou en tout cas à une série d’actions de simplification des démarches et des procédures.

La France est désormais engagée dans la maîtrise de ses dépenses publiques, puisque nous votons cette semaine le projet de finances pour 2018.

S’agissant de la modernisation de l’administration, le texte que vous proposez va bien plus loin qu’un simple choc de simplification. Nous nous en félicitons. Nous devons nous interroger sur la relation entre États et citoyens.

Ce que vous proposez, c’est une véritable évolution de la doctrine du service public. La reconnaissance d’un droit à l’erreur de l’administré est très bien accueillie par les Français : nous, députés de la majorité, avons pu le constater dans nos circonscriptions. L’inversion de la charge de la preuve est une évolution majeure dans la relation quotidienne des Français avec leur administration. L’administré ne sera plus perçu a priori comme un fraudeur potentiel mais comme un usager qui doit être accompagné et conseillé : c’est la philosophie de ce texte, et elle est saluée sur le terrain. Cette disposition essentielle témoigne d’un souhait profond de transformation du service public de demain.

Au-delà du droit à l’erreur, l’essentiel de ce projet de loi réside dans les mécanismes juridiques instaurés en vue de créer une relation de confiance durable entre usagers et l’administration. Mes collègues vous poseront des questions précises, mais je voudrais relever quelques points forts particulièrement importants aux yeux de la majorité.

Tout d’abord, le projet de loi instaure un « droit au contrôle » : l’entreprise peut demander à l’administration de la contrôler afin de s’assurer qu’elle est en règle, sans risque de sanctions aggravées. Il prévoit l’opposabilité des circulaires et instructions administratives publiées sur des sites dont la liste sera dressée dans un décret. Le projet de loi propose d’étendre le rescrit administratif, qui permet aux contribuables de poser une question à l’administration fiscale et de se prévaloir de sa réponse auprès d’autres administrations, notamment les Douanes. J’y accorde, vous le savez, monsieur le ministre, une importance toute particulière.

Le projet de loi prévoit un recours accru de l’administration à la transaction, qui devra être préalablement soumise à l’avis d’un comité à partir d’un montant déterminé par décret.

Enfin, notons que l’inspection du travail pourra donc délivrer un « carton jaune », c’est-à-dire un avertissement non pécuniaire avant de sanctionner, par exemple en ce qui concerne les modalités de décompte du temps de travail.

Ce projet de loi est majeur. Il engage une transformation profonde de l’État, par son texte même comme plus largement par sa philosophie, c’est-à-dire dans les têtes autant que dans les textes. Au cours de son parcours parlementaire, il évoluera ; nous, députés de la majorité, proposerons un certain nombre d’amendements. Par la suite, d’autres textes législatifs viendront le compléter.

Ce projet est la première brique d’un ensemble beaucoup plus vaste ; il va bénéficier aux usagers et aux agents de l’État. Il reste à assurer le travail de sensibilisation, de formation et de soutien, qui sera important. Monsieur le ministre, quelles garanties pouvez-vous nous donner quant à la mobilisation de votre administration, et de manière plus générale à celle de la fonction publique, pour prolonger l’élan de ce texte ainsi que celle du comité Action publique 2022 ?

En ce qui concerne l’évaluation, il me semble que le Gouvernement et le Parlement devraient assurer ensemble le suivi de la réforme au long des prochains mois et les prochaines années.

M. Frédéric Reiss. Ce projet de loi, qui sera examiné en commission et dans l’hémicycle au début de l’année 2018 appelle plusieurs remarques de la part du groupe Les Républicains.

L’intention en est louable, mais son examen en procédure accélérée nous inquiète. Aux anciens députés – dont vous êtes, monsieur le ministre – la lecture de ces quarante articles ne peut que rappeler celle d’autres textes, examinés dans de précédentes législatures : je pense aux différentes propositions de loi de M. Jean-Luc Warsmann relatives à la simplification du droit, à sa clarification et à l’allégement des démarches administratives, mais aussi au « choc de simplification » du précédent quinquennat.

Ce projet de loi est aujourd’hui communément ramené au seul droit à l’erreur. C’est un raccourci à nos yeux abusif.

Les dispositifs des précédentes lois de simplification ont-ils été évalués ? Quelles conséquences en avez-vous tiré ?

Le calendrier est extrêmement serré, et l’examen du texte se fait juste avant et juste après des vacances parlementaires. La consultation des acteurs est intense et l’agenda de la commission spéciale très impressionnant. Le dépôt d’amendements sera compliqué à gérer. Nous avons bien noté qu’il s’agit ici d’un engagement de campagne du Président de la République, mais ne confondez-vous pas vitesse et précipitation ?

Sur le fond, notre impression est très mitigée. Le texte ne comprend pas d’articles normatifs qui changeraient les choses et simplifieraient réellement les démarches des particuliers. Le changement a-t-il lieu maintenant, demain, ou plus tard ?

L’article 1er du projet de loi présente la « stratégie nationale d’orientation de l’action publique pour la France ». On lit dans l’étude d’impact que « la recherche d’une nouvelle culture de l’action publique ne suppose pas nécessairement l’édiction de normes, au surplus législatives, mais aussi des évolutions managériales, de gestion ou encore d’organisation ». Hormis l’article 15, qui expérimente l’existence d’un référent unique, je n’ai pas vu grand-chose dans ce domaine. Pouvez nous en dire un petit peu plus ?

Ce projet autorise le Gouvernement à réformer, via des ordonnances qui elle-même autorisent parfois des expérimentations : onze articles prévoient des ordonnances, sept des expérimentations. Là encore, pouvez-vous nous apporter des précisions ?

Le texte aborde d’autres sujets intéressants. Je pense à l’article 39, sur la géothermie profonde, thème qui m’est cher. Mes collègues vous poseront d’autres questions, notamment sur le dispositif « Dites-le-nous une fois ».

Vos intentions sont bonnes ; vous souhaitez une administration qui dialogue et qui s’engage dans la dématérialisation. Mais la situation actuelle en matière, par exemple, de délivrance de cartes grises fait craindre le pire.

Nous proposerons des amendements pour que le « droit à l’erreur » ne permette pas seulement d’atténuer la sanction, mais de la supprimer. De même, la remise de 30 % des intérêts de retard mérite d’être inversée : il faudrait qu’elle atteigne 70 % pour le contribuable de bonne foi.

Nous avons, vous l’avez compris, le sentiment que le texte ne répond pas vraiment aux attentes de nos concitoyens et aux promesses électorales.

M. Mohamed Laqhila. Ce projet de loi reprend des engagements pris dès la campagne présidentielle par Emmanuel Macron, qui avait annoncé vouloir changer de paradigme en privilégiant la bienveillance pour les contribuables, comme pour les associations, les collectivités locales, les entreprises. Le Président de la République souhaite que l’administration accompagne davantage qu’elle ne contrôle. Le groupe du Mouvement des démocrates et apparentés soutient cette démarche.

Ce texte s’inscrit dans la continuité de la circulaire du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact. Le Premier ministre y a énoncé une nouvelle règle : à chaque nouvelle création de norme devait répondre la suppression de deux anciennes normes. Il faut apprendre à délégiférer.

Le projet de loi est construit sur deux principes : faire confiance, faire simple. Pour restaurer la confiance entre l’administration et les usagers, il crée un droit à l’erreur. L’inversion de la charge de la preuve sera inversée, ce qui est fondamental : il reviendra à l’administration de démontrer la mauvaise foi de l’usager. Afin de faciliter les relations entre l’administration et ses usagers, le projet de loi simplifie normes et procédures. Cela passera bien évidemment par la dématérialisation des procédures. Les mesures de simplification concernent tous les secteurs : agriculture, environnement, culture…

Ce texte contient quarante articles destinés à simplifier le quotidien des Français – il doit en effet être d’abord au service des usagers et du citoyen –, à simplifier les normes et les démarches administratives avec le rescrit, qui ne fonctionne pas dans tous les secteurs, et le guichet unique, à simplifier les déclarations et à alléger les contrôles, à simplifier les projets environnementaux et accélérer le développement des énergies renouvelables.

Aujourd’hui, l’administration fiscale part du principe qu’un entrepreneur individuel est forcément un tricheur, un fraudeur et un dissimulateur. S’il ne fait pas partie d’un centre de gestion, avec un bénéfice de 100 il sera imposé sur 125. Il suffira qu’il soit immatriculé en société pour qu’il soit imposé sur son bénéfice réel. C’est une anomalie que je souhaitais souligner avant d’aller plus loin dans la discussion.

Mme Laure de La Raudière. Monsieur le ministre, votre projet était attendu au vu des enjeux de simplification pour nos concitoyens, nos collectivités, nos entreprises, nos associations. Au nom du groupe UAI, je tiens à saluer l’examen de ce texte en début de législature ainsi que la décision, prise par circulaire, dès le mois de juillet dernier, du « un pour deux ».

Mais ce qui est encore plus attendu, ce sont des résultats concrets, perceptibles par nos concitoyens, nos collectivités et nos entreprises, tant aujourd’hui ils perçoivent le terme « simplification » comme n’étant pas réel. Ils trouvent qu’au quotidien tout est toujours plus compliqué.

Avec ce texte, le Gouvernement souhaite que l’administration se mette à la place de nos concitoyens ou de ceux qui vont subir la norme : c’est un changement de culture. Mais pour atteindre cet objectif, il manque à mon avis quelques dispositifs que je qualifierai de systémiques, afin d’avoir une mesure des résultats concrets perçus comme tels par les citoyens.

La mesure de l’atteinte des objectifs nécessite certainement que l’on fixe d’abord, par ministère, des objectifs chiffrés, vérifiables et incontestables d’allégement des normes et que l’on suive ces résultats. Vous avez dit que ce pourrait être le rôle du Parlement que d’effectuer cette analyse de simplification des législations. J’appelle votre attention sur le fait que dans le domaine de l’entreprise, celui sur lequel j’ai peut-être le plus travaillé, 90 % de la réglementation est du ressort de l’État et non de la loi, puisqu’il s’agit de règlements, de décrets, de directives. Il me paraît donc indispensable que l’État, l’administration, le Gouvernement mettent en place un outil de pilotage de la charge administrative par ministère comme cela existe en Angleterre, aux Pays-Bas, en Allemagne – un organisme indépendant étant ensuite chargé de la vérification et de la publication des résultats. À mon avis, il est important, au-delà de la circulaire du mois de juillet dernier et des dispositifs qui existent déjà depuis 2010, de publier les résultats de l’évolution de la charge normative par ministère et de façon transparente. Ce serait bon pour la communication du Gouvernement et pour que les citoyens, les entreprises et les collectivités, qui pourraient ainsi mesurer le chemin parcouru.

La deuxième mesure systémique à prendre – et ce serait conforme aux engagements du Président de la République – consiste à afficher 100 % des démarches administratives réalisables en ligne d’ici à la fin du mandat. Aujourd’hui, s’il y a bien une volonté, l’objectif de dématérialiser la quasi-totalité des démarches administratives ne figure pas dans le projet de loi.

Sur le fond, je suis favorable aux démarches d’expérimentation prévues dans le texte.

S’agissant du droit à l’erreur, je salue le souhait du Gouvernement de faire passer l’administration d’une posture de contrôle à celle de conseil, comme cela se fait dans certains pays anglo-saxons. L’instauration d’un droit au contrôle et à l’opposabilité du contrôle qui permettra à toute personne de demander à l’administration de procéder à un contrôle sur un point qui s’applique à sa situation me paraît donc intéressante. Toutefois, je ne comprends pas pourquoi cela est remis en question en cas d’un autre contrôle, comme si le résultat pouvait être différent selon la personne qui effectue le contrôle. À la lecture du texte, on a vraiment l’impression que l’administration peut procéder à un deuxième contrôle si elle le souhaite, sur la même situation, alors même que l’administré avait demandé lui-même un contrôle.

L’article 16 prévoit que le contrôle d’une entreprise ne peut dépasser une durée cumulée de neuf mois sur une période de trois ans et dresse la liste des exceptions. Tel qu’il est rédigé, je trouve que cet article est une provocation et constitue un manque d’ambition par rapport à l’objectif recherché. J’espère que nous pourrons revoir cette disposition lors de la discussion du texte.

Mme Marietta Karamanli. Monsieur le ministre, ce projet de loi a, de prime abord, les meilleures intentions. La conjonction des mots « État », « service », « société » et « confiance » est a priori positive. Toutefois, chacun ici sait que la bonne loi est aussi et fondamentalement un art d’exécution.

Le premier constat que formule le groupe Nouvelle Gauche porte sur la méthode utilisée, c’est-à-dire sur l’engagement par le Gouvernement de la procédure accélérée. Alors que nous ne cessons de valoriser la place et le rôle du Parlement, le choix de cette procédure me laisse dubitative, car il ne permettra pas de prendre le temps nécessaire pour examiner ce texte. Et je n’évoque même pas ici les habilitations demandées au Parlement pour que le Gouvernement se substitue à lui et adopte certaines dispositions.

Le deuxième constat a trait à l’étude d’impact qui apparaît, à bien des égards, insuffisante. Le Conseil d’État a pointé le caractère lacunaire de celle-ci sur plusieurs dispositions phares, comme l’instauration d’un droit à l’erreur, l’opposabilité des textes de l’administration, la généralisation des rescrits. L’étude fait aussi un peu l’impasse sur le bilan de l’existant pour en tirer des leçons pour l’avenir et, chose étonnante, une approche comparée avec les autres pays européens est rarement présente dans l’étude.

Troisième constat : dans tout changement radical d’une relation, il faut une appropriation, d’une part par les agents et collaborateurs de l’administration, d’autre part par les usagers. Ce texte évoque d’ailleurs à juste titre une nouvelle culture de l’administration, mais le mot « formation » par exemple ne figure qu’une seule fois sur les 300 pages que constituent l’étude d’impact et le projet de loi, et aucune indication n’est donnée sur les moyens en montant ou en pourcentage qui devraient représenter cet effort nécessaire.

Concernant les usagers, France Stratégie, organisme officiel, faisait le constat, dans un rapport de 2016, que nos services publics connaissaient et connaissent une crise de légitimité. Il pointait deux éléments significatifs. Premièrement, dans un contexte de modernisation des administrations qui implique la dématérialisation des démarches, il considère que la distance entre les administrations et les citoyens s’accroît avec le risque de disparition du rôle d’intermédiaire, de facilitateur qu’assure l’agent pour les populations les plus fragiles. Deuxièmement, les agents des services publics s’épuisent à essayer justement de surmonter le désordre des institutions, la multiplicité des acteurs, l’accumulation des niveaux de responsabilité. Sur ce dernier point, le projet dit très peu de chose ou rien.

Ma première question porte sur les moyens. Quelle évaluation précise a été faite des moyens que l’ensemble des administrations devront ou pourront déployer en termes de formation et d’accompagnement des agents et des collaborateurs des services publics ? Avez-vous estimé et valorisé les moyens budgétaires utiles ? Ceux-ci seront-ils bien identifiés et fléchés ? C’est bien de dire que cela se fera à moyens constants, mais c’est mieux d’apporter les éléments objectivés.

Ma deuxième question est relative aux collectivités territoriales. Comment seront-elles associées à la mise en œuvre d’une réforme qui les touche ou qui serait incomplète sans que certaines informations qu’elles détiennent ne puissent être fournies aux usagers ? Je pense notamment à l’obligation d’informations exhaustives sur les normes régissant une activité économique ou sociale ou pour lesquelles les collectivités territoriales ont établi des règles locales ou décliné des règles générales.

Ma dernière question est relative à qui fait quoi. Le rapport de France Stratégie note que sans la participation à la coproduction des services publics, l’agent public et l’usager qui se font face sont confinés dans un rôle souvent d’exécutants, de prescriptions conçues en dehors d’eux, ce qui offre un terrain propice à l’agressivité.

Comment l’usager saura-t-il qui, dans une organisation complexe comme l’est notre système institutionnel, établit la doctrine administrative claire et sans équivoque et qui présuppose le droit de prévaloir ? Comment les usagers et les agents publics seront-ils associés de façon régulière et consultés sur la définition de cette doctrine ? Autrement dit, monsieur le ministre, quelle est votre propre doctrine en matière de démocratie administrative ? Je vous remercie par avance de vos réponses.

M. le ministre. Je remercie M. Laqhila et M. Saint-Martin pour leurs encouragements.

Vous me demandez quelles garanties on peut donner quant à la mobilisation de l’administration. Il n’y a pas d’amour, il n’y a que des preuves d’amour : ce n’est qu’en faisant qu’on le sait.

Je suis surpris que vous critiquiez le calendrier car cela fait maintenant sept mois que nous avons évoqué devant le Parlement le principe du droit à l’erreur, que des textes ont circulé, y compris dans la presse, et que j’ai saisi l’opinion publique et les groupes. Entre la date de dépôt du projet et celle de son examen en séance publique, vous aurez le temps nécessaire pour débattre, ici et au Sénat. En tout cas, j’espère que la commission mixte paritaire aboutira. Surtout, on ne comprendrait pas qu’un texte qui revendique la simplification, la rapidité et l’efficience mette plusieurs mois avant d’aboutir concrètement. Vous savez mieux que moi que ce n’est pas parce qu’on vote une mesure qu’elle est appliquée. Je rappelle que la dernière loi sur l’agriculture a mis un an et deux mois avant d’être définitivement adoptée par le Parlement alors qu’elle répondait à une situation d’urgence. Si la lenteur peut sans doute contribuer à l’adoption de certaines dispositions, elle risque aussi de décourager les citoyens à l’action publique et à l’action politique. S’agissant d’un texte qui prévoit la simplification, notre devoir est non pas d’être rapides, mais dans un temps qui correspond à celui des Français, en tout cas des entreprises et, je l’espère, désormais au temps des citoyens.

La meilleure des garanties, c’est de pouvoir vous offrir, si j’ose dire, la possibilité de contrôler l’action du Gouvernement y compris après le vote de la loi. S’il n’est pas nécessaire de l’inscrire dans la loi au risque que celle-ci soit trop bavarde, nous pouvons prendre ensemble un engagement de suivi des textes et des règlements. Je sais que vous auditionnerez prochainement les directeurs d’administration : ils sont toujours à votre disposition pour répondre à telle ou telle interrogation concernant une mesure qui aurait ou n’aurait pas été mise en œuvre selon la volonté du législateur ou par ma voix, dans le cadre de mes engagements devant vous.

Monsieur Reiss, non ce n’est pas un texte, aux intentions louables, parmi d’autres. Il est totalement différent en ce sens qu’il crée un principe qui n’était pas inscrit dans les autres textes relatifs à la simplification – pourtant, il y en a eu de bons – selon lequel la bonne foi profite au contribuable, à l’entreprise. Pour la première fois dans l’histoire de la République administrative, si j’ose dire, ce sera à l’administration de démontrer que vous êtes de mauvaise foi. On ne le mesure sans doute pas encore, mais cela changera beaucoup de choses dans la vie administrative et dans la jurisprudence lorsque le contribuable ou l’entreprise aura un contentieux avec l’administration.

Jusqu’à présent, tous les textes des gouvernements précédents ont prévu des simplifications, mesure par mesure ; ils ont essayé de détricoter la simplification – parfois en n’y parvenant pas. Je rappelle que, s’agissant du principe édicté par l’ancien gouvernement selon lequel le silence vaut acceptation, il y avait 1 200 exceptions. Prévoir une kyrielle d’exceptions est peut-être la maladie de toute administration qui essaie de se couvrir. Ainsi ce texte en compte-t-il trois grandes. Il procède par expérimentation : ce n’est pas l’Évangile, si vous me permettez une telle référence dans cette instance républicaine. On sait bien qu’il y a des choses qui marcheront et d’autres qui ne marcheront pas. Nous espérons pouvoir généraliser demain ces champs d’expérimentation, et c’est en cela que ce texte est totalement différent des autres. J’espère, et j’essaie d’être très modeste sur ce point, que, grâce à cela, nous parviendrons à simplifier. J’ai beaucoup de respect pour le travail de Jean-Luc Warsmann et je sais à quel point il s’investit positivement sur ce texte, mais ce n’est pas lui faire injure que de dire qu’alors qu’il avait prévu le coffre-fort numérique et l’inflation zéro des normes, dix ans après, ces objectifs ne sont pas atteints.

Mais peut-être M. Reiss veut-il dire que notre texte risque de finir comme les autres. C’est un écueil qu’il nous faut éviter en travaillant ensemble.

J’aurais souhaité pouvoir discuter avec vous des propositions que vous avez formulées collectivement, mais nous aurons l’occasion de le faire lors de l’examen des amendements. Madame de La Raudière, sur le principe administratif que sous-tend l’action publique, je pense que la bienveillance et le bon sens doivent l’emporter. Le droit à l’erreur répond à ce souci de bienveillance. Quant au bon sens, le débat législatif permettra de définir comment procéder s’agissant par exemple du management des agents publics.

Certains membres de La France insoumise considèrent qu’il ne faut pas supprimer les normes ni « détransposer », parce que la norme est la condition de la liberté et de la présence de l’État. C’est une philosophie politique différente dont nous pourrons débattre. Lors de l’examen de la loi de finances, certains m’ont expliqué qu’il ne fallait pas limiter le paiement en numéraire parce que certaines personnes âgées payent encore leurs impôts en liquide. On trouvera toujours une bonne raison pour ne pas simplifier.

D’autres m’ont dit encore qu’il ne fallait surtout pas adopter les dispositions relatives à la simplification des installations agricoles. Mais en imaginant qu’ils aient raison, quelles mesures de simplification doit-on prendre en faveur du monde agricole ? Je constate que les parlementaires qui s’intéressent à cette question n’ont pas apporté de propositions. Quant aux organisations syndicales, qui sont les premières à dire aux parlementaires, pendant les campagnes électorales, que tout est compliqué, elles ne m’ont pas non plus, et je leur dis avec beaucoup de gentillesse et de bienveillance, donné spontanément de réponse.

Je serais prêt à émettre un avis défavorable sur une mesure gouvernementale si on me propose par ailleurs deux mesures de simplification. Vous savez, on peut toujours trouver un moyen de refuser la simplification et de se plaindre que c’est compliqué, parce que derrière des normes et parfois des conseils, des commissions, il y a du pouvoir. C’est aussi cela qu’il faut combattre, dans l’administration comme dans la société civile. Mais ce n’est pas simple sinon d’autres avant moi auraient réussi, chacun ayant à cœur d’avoir une action publique simple et efficace.

Mme de La Raudière évoque l’allégement des normes, une question très intéressante qui ne figure pas dans ce texte. Faut-il l’inclure ou non ? Je ne sais pas. En tout cas, je sais que vous travaillez depuis longtemps sur ce sujet, madame la députée, et je vous remercie d’avoir accepté une mission sur le stock de normes.

Mme Laure de La Raudière. Sur la quantification des flux.

M. le ministre. On a un flux et un stock mais il est intéressant de quantifier les volumes de normes. Comment effectuer cette mesure ? Qui le fait ?

Lorsque vous évoquez l’étude d’impact, vous avez tort de sous-estimer le rôle institutionnel des parlementaires, si vous me permettez cette légère intrusion hors de ma condition. Les parlementaires doivent contrôler l’action du Gouvernement, y compris les actes qui relèvent de l’exécutif au sens premier du terme, c’est-à-dire les règlements. Pour autant que je m’en souvienne, l’une des fonctions du parlementaire est de contrôler l’utilisation des deniers publics et l’action du Gouvernement, y compris lorsque les mesures relèvent du règlement et non pas de la loi. Il est illusoire de penser que le Gouvernement proposera de s’autocontrôler en matière de production de normes. Il peut essayer de le faire, de freiner. Il peut y avoir, ici ou là, des gens innovants. Mais il a été démontré que le Léviathan peut grossir, et qu’il appartient aux contre-pouvoirs de limiter ce pouvoir normatif.

Madame la députée, que le Conseil d’État – institution que je respecte profondément – ne soit pas satisfait d’une étude d’impact relative à une mesure qui n’existe pas encore et qui s’appelle le droit à l’erreur, cela me rassure. Si l’on avait pu mesurer exactement ce qu’est le droit à l’erreur, la portée innovante du principe serait limitée. Il n’est pas toujours très facile de prédire l’avenir, comme dirait Confucius. Il est plus simple de constater le passé.

Peut-être me suis-je mal exprimé sur le financement des mesures, mais le Gouvernement a prévu des moyens. J’imagine que vous allez voter le budget demain après-midi. J’ai relevé que 1,5 milliard d’euros seraient consacrés à la formation des seuls agents publics à cette transformation. Aucun gouvernement n’a mis autant d’argent dans la formation de ses agents publics au cours d’un quinquennat. À cette somme, il faut ajouter 700 millions d’euros pour la formation aux projets numériques et informatiques et pour l’accompagnement à la transformation.

Cela étant, l’accompagnement à la transformation ne se traduit pas seulement par des dépenses budgétaires supplémentaires. Sinon, je vais avoir du mal à vivre, au vu des pouvoirs que m’ont confiés le Président de la République et Premier ministre. Vous avez raison d’insister sur une donnée très peu quantifiable que vous appelez la démocratie administrative. Le management joue un rôle très important dans la responsabilisation des agents, quels qu’ils soient.

Ceux qui ont dirigé des femmes et des hommes dans l’administration ont pu constater que ce sont des gens passionnés par leur travail, parfois un peu déprimés par un manque de moyens ou de vraies décisions politiques, au bon sens du terme, c’est-à-dire par un manque de sens. Lorsque la chaîne de commandement n’est pas bonne, le fantassin n’a pas très envie de gagner la guerre. C’est assez normal. Il appartient aux décideurs politiques et à l’administration qualifiée de haute – je pense que le terme est impropre – de redonner du sens et de responsabiliser chacun des agents.

Monsieur Laqhila, vous avez soulevé diverses questions de fiscalité. Je ne vais pas entrer dans les détails parce que je comprends votre interpellation et que nous aurons à y revenir. Cependant, je voudrais insister sur un point concernant les droits que nous voulons créer, notamment le droit à l’erreur. Je le répète, droit à l’erreur n’est pas licence. Errare humanum est, perseverare diabolicum, comme le dit l’adage. Il ne s’agit pas d’une autorisation à ne pas respecter les délais. Peut-être est-ce une limite au droit à l’erreur mais, en même temps, il faut que l’administration fonctionne. Pour faire reconnaître ce droit, il faut prouver sa bonne foi. Si vous devez payer vos impôts avant le 15 du mois, vous devez respecter cette date. Cela étant, M. le directeur général des finances publiques pourrait le préciser mieux que moi, vous pourrez peut-être démontrer que votre oubli est légitime ou que la complexité de la législation vous a conduit à faire une déclaration erronée ou incomplète. En revanche, si vous payez le 22 des impôts dus le 15, vous ne pourrez pas vous prévaloir d’un droit à l’erreur.

Pour vos questions plus précises, mes services sont à votre disposition, notamment la directrice des affaires juridiques et le directeur des finances publiques qui m’accompagnent aujourd’hui. Ce que vous mettez en exergue peut relever d’une attitude tatillonne de l’administratif ou d’une véritable politique publique assumée par le Gouvernement.

Mme la présidente Sophie Errante. Merci, monsieur le ministre. Nous avons treize autres orateurs inscrits, je ne sais pas si cela porte chance. Nous commençons par Mme Véronique Hammerer, du groupe La République en Marche (REM).

Mme Véronique Hammerer. Nous abordons une thématique qui n’est pas nouvelle : simplifier les normes, voire stopper leur production, retrouver une relation de confiance entre les différentes administrations et les concitoyens, qu’ils soient élus, usagers, patients chefs d’entreprise ou agriculteurs. Cependant, notre majorité veut continuer ce travail. Nous sommes surtout convaincus que nous devons accompagner ce travail en impulsant une véritable révolution culturelle. Nous devons aussi réinterroger la notion de transversalité dans nos différents services.

La réussite de cette loi, une fois adoptée, dépendra de sa mise en œuvre et, in fine, de la qualité de la formation accordée aux agents. Comment ces différents agents vont-ils être accompagnés ? Cette réforme ne concerne pas que le savoir-faire. Pour certains agents, elle va entraîner une révolution du savoir-être. Se pose ici la question du management qui a déjà été beaucoup évoquée. Vous souhaitez que les agents soient force de proposition, qu’ils puissent participer. Il me paraît important aussi de former les responsables d’équipe. J’ai une pensée particulière pour les DGS des collectivités. Je souhaiterais que l’on s’interroge sur la manière de diriger et de travailler autrement, sur le management participatif. À quand la généralisation du management participatif dans les fonctions publiques d’État et territoriale ?

Mme Cécile Untermaier. Ce texte prévoit beaucoup d’expérimentations sur des sujets divers et dans différentes régions. L’idée de créer un laboratoire à l’échelle nationale est séduisante. Pour ma part, je redoute un peu le caractère illisible des mesures et l’instabilité juridique qui peut en résulter. C’est pourquoi j’adhère à l’idée d’un suivi de ces expérimentations, effectué de manière indépendante par les parlementaires. Même si c’est un peu curieux, c’est le ministre qui vient de rappeler qu’il revient aux parlementaires de contrôler l’action de l’administration. Il serait intéressant de promouvoir ce suivi en lien avec des citoyens. Il faudrait imaginer un dispositif qui mette aussi le citoyen au cœur de cette évaluation.

Je pense aussi que, dans ce texte, il manque un travail sur les agriculteurs. Le droit européen inclut déjà la notion d’erreur manifeste qui n’est pas applicable en France car l’administration a rajouté deux pages à un règlement qui s’impose de lui-même. Dans ce texte ou un autre, il faudrait écrire que le règlement s’impose et que l’administration doit s’abstenir d’ajouter des explications et des complexités qui empêchent le principe d’erreur manifeste de s’appliquer. Or les agriculteurs sont en souffrance. Pour ce milieu fragilisé, il faudrait d’ailleurs imaginer un dispositif de médiation, sur le modèle de celui qui a été imaginé à l’article 17. L’Union européenne ne nous interdit pas de le faire.

M. Emmanuel Maquet. Les Français attendent beaucoup de ce texte. Ils attendent que leur administration soit plus efficace, plus connectée, moins complexe. Ils attendent qu’elle soit en mesure d’accompagner leurs projets plutôt que de les compliquer. Ils voudraient surtout qu’elle ne les traite plus comme des présumés suspects.

Pourtant, votre mesure phare ne leur propose qu’un horizon bien modeste, celui d’avoir le droit de se tromper, comme si notre ambition était limitée à la liberté de rater. Ce droit à l’erreur sous-entend que l’erreur est inévitable, qu’elle est d’ailleurs le seul horizon, et que c’est après tout bien normal vu la complexité imposée.

Nos concitoyens rêvent surtout d’un droit à la clarté, à la simplicité. Ce texte n’effleure que superficiellement les facteurs qui sont à la racine du problème : l’inflation normative, l’obésité des procédures de l’administration, l’impossibilité de gérer et de manager efficacement les ressources humaines.

À quand un vrai texte de réforme de notre sphère publique, de la production jusqu’à l’application des normes, en passant par le management de ceux qui l’appliquent ? Monsieur le ministre, j’ai bien noté que vous serez ouvert aux amendements que les différents groupes ne manqueront pas de vous envoyer, et qui proposeront une réforme peut-être plus profonde de notre sphère publique.

M. Dominique Da Silva. Monsieur le ministre, j’aimerais vous interroger sur l’article 26 et le permis de faire. À lui seul, ce texte est révolutionnaire, tout le monde en convient dans le secteur du bâtiment et de la construction. Les fédérations du bâtiment et les acteurs du logement que nous avons déjà auditionnés sont tous favorables à l’idée du texte : faciliter la réalisation de projets de construction et favoriser l’innovation.

Toutefois, il apparaît aussi clairement que ces habilitations mériteraient d’être davantage précisées et encadrées, afin de donner toute la mesure de l’ambition qu’elles portent. À défaut de cet encadrement, elles risquent d’être décriées et de prêter à des polémiques inutiles qui viendraient atténuer les effets que tout le monde en attend. À titre d’exemple, on ne fera rien dans la construction, si l’on ne se pose pas la question de l’assurabilité de l’innovation, c’est-à-dire des moyens qui permettent d’atteindre le résultat attendu. Serait-il possible d’apporter des précisions à ces habilitations ?

M. le ministre. J’ai entendu beaucoup de prises de position de principe ; je vais essayer de répondre aux questions plus concrètes.

Madame Hammerer, le management participatif doit, en effet, être généralisé. Il doit même faire partie de la formation des agents. Je discute avec le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), afin que le droit à l’erreur et le management participatif puissent être inclus dans les formations de tous les agents qui occupent des postes d’encadrement ou qui seront amenés à traiter des mesures prévues dans ce texte. C’est difficile à quantifier et à transcrire dans un texte législatif.

Cette façon de gérer consiste à identifier les objectifs, à comprendre les intérêts de chacun, à tenir compte de l’innovation et de la liberté individuelle. L’État doit la mettre en place dans la fonction publique. Voilà pourquoi, en d’autres lieux, je plaide pour une véritable direction des ressources humaines (DRH) de l’État. La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) effectue un travail important, mais elle surveille surtout les statuts. Elle discute beaucoup du règlement de la fonction publique et assez peu d’une vraie fonction de ressources humaines.

Il reste beaucoup de travail à faire dans ce domaine. Les directeurs d’hôpitaux doivent être des patrons de leur administration et, à ce titre, ils doivent être les responsables managériaux de leurs collaborateurs. Dans la fonction publique territoriale, il me semble normal que le président de l’exécutif, avec ses directeurs généraux des services, doit être capable de mettre en avant ce type de management. C’est aussi important, sinon plus, que la connaissance d’un règlement ou de dispositions législatives et réglementaires.

Madame Untermaier, vous avez évoqué une possible instabilité juridique. Il peut y avoir des effets de bord. L’annonce d’une révolution de l’action publique peut susciter de la peur. Y a-t-il aussi des risques ? Je ne le crois pas parce que nous allons procéder par des expérimentations qui vous paraissent peut-être nombreuses. Je constate que l’on me reproche à la fois d’en faire trop et trop peu, ce qui me fait penser qu’elles sont en nombre suffisant.

Les expérimentations seront disséminées sur le territoire. Dans cinq préfectures, notamment dans le Nord et l’Aube, les préfets seront autorisés à mettre en place une simplification des démarches administratives pour la délivrance de pièces d’identité. Ceux qui ont eu à se faire délivrer de tels documents savent qu’il y a souvent des difficultés. Quelle est la facture de téléphone à transmettre ? Quelle adresse fournir quand on vit chez quelqu’un ? Dans une autre région, on va permettre à une agence régionale de santé (ARS) de fonctionner différemment avec les hôpitaux et avec les médecins libéraux. Dans une troisième région, on va permettre aux chambres d’agriculture d’expérimenter.

Il y a certes une myriade d’expérimentations. Nous avons souhaité qu’il puisse y avoir, dans chacun des territoires, des expérimentations spécifiques qui ne se confondent pas avec celles que nous allons mener au plan national. Je suis tout à fait d’accord pour qu’elles soient aussi évaluées par des instances indépendantes du Gouvernement, une fois qu’elles seront terminées. Je n’ai fait qu’encourager cette idée depuis le début de mon propos. Le Gouvernement doit être incité à se remettre en cause par des évaluations et des rapports indépendants. Le Gouvernement a naturellement tendance à vouloir généraliser une idée qu’il trouvait bonne dès le départ. Côté administration, les réactions peuvent varier. Une administration est, évidemment, toujours très heureuse d’accompagner les idées superbes de son ministre. (Sourires.) Il peut quand même arriver, une fois de temps en temps, que ce ne soit pas le cas. Le ministre essaie d’imposer son idée mais on lui explique qu’elle est impossible à appliquer.

Entre le ministre qui tient absolument à sa bonne idée et l’administration qui trouve parfois tous les moyens de ne pas la concrétiser, les parlementaires ont un rôle objectif à jouer. En tous les cas, ils ont un point de vue à partager avec le Gouvernement. J’y suis tout à fait favorable. Je serais même tenté de plaider pour que ces évaluations ne se fassent pas du point de vue gouvernemental.

Quant à votre idée de la médiation agricole, je la trouve très bonne. J’ai été député d’une circonscription qui n’était pas très agricole. Mes parents n’étaient pas agriculteurs et je ne l’ai jamais été moi-même. Mes propos seront donc plus modérés que définitifs. Il me semble, en effet, au vu de la désespérance que connaît une partie de nos paysans, que la médiation pourrait être utile. Face à la désespérance, aux suicides, aux drames sociaux, il faut sans doute remettre de l’humain dans le rapport à l’administration. Quand j’étais député, on m’avait expliqué que certains contrôles étaient effectués par des gens armés. Les agriculteurs ne comprennent pas toujours pourquoi des gens armés viennent effectuer des contrôles administratifs. Peut-être serait-il bon que vous entendiez le ministre de l’agriculture.

Monsieur Maquet, vous m’encouragez à être plus ambitieux. Il me semble que nous le sommes déjà, mais si un travail parlementaire plus ambitieux encore émergeait, notamment dans les propositions que vous pourriez formuler, je serai évidemment ouvert à ces propositions. Je n’en ai pas entendu parler mais la date limite de dépôt des amendements n’est pas encore dépassée.

Le permis de faire est une mesure importante. Par nature exigeant, le Conseil d’État a trouvé que l’ordonnance est l’outil juridique précis pour mettre en place ce permis de faire. Ce dernier doit faire l’objet de concertations, avec les parlementaires, avec les administrations et avec les professionnels. Il s’agit en effet d’une révolution dans le domaine du bâtiment. Nous avons voulu amener cette simplification dès l’examen du présent projet de loi, car nous savons tous que le poids des normes alourdit le prix de la construction, freinant l’offre de logements peu chers.

Cela pose la question des normes en faveur des handicapés. Les élus locaux sont souvent pris entre la volonté simplificatrice de mettre en œuvre les normes sur une partie seulement des logements et les légitimes demandes des associations qui en demandent le respect plus complet. Sur ce point, je salue le travail réalisé par votre collègue Adrien Taquet, en lien avec Mme Cluzel et moi-même. Il me semblerait important qu’il puisse lui aussi participer à vos travaux.

Quant à l’article 26, il pose le principe d’une habilitation de trois mois. Nous aurons l’occasion de mettre en place des cas pratiques par ordonnance. Ils concerneront la simplification de la réglementation relative à l’acoustique, qui a tendance à alourdir le coût de la construction, la simplification de la réglementation relative à la ventilation et à la qualité de l’air intérieur, fixant des normes sur le taux d’humidité ou de poussière, la simplification de la législation actuelle relative aux réseaux de communication, qui imposent souvent le déploiement de la fibre optique, alors que de nouvelles technologies peuvent permettre de s’en passer. Sur ce dernier point, l’important n’est-il pas que les gens aient accès à internet, plutôt que d’installer à tout prix la fibre optique ?

Voilà autant d’exemples de mise en œuvre possible du permis de faire, qui pourrait d’ailleurs être généralisé à d’autres secteurs que le bâtiment, si le Gouvernement et vous-mêmes trouvez que cette innovation en est vraiment une.

M. Gaël Le Bohec. Ce texte doit permettre d’avoir davantage de confiance, ou une confiance de meilleure qualité, au sein de l’administration elle-même. J’évoquerai deux cas pratiques tirés du monde agricole et dont nous avons parlé ce matin avec les représentants des syndicats.

Ainsi, après le démarrage d’un poulailler breton il y a quelques semaines, l’inspecteur venu le contrôler a indiqué au paysan, à sa sortie, qu’il « était embêté pour retourner voir son supérieur, car il n’avait rien trouvé » ! Dans mon deuxième exemple, l’exploitant d’une ferme, qui a diversifié ses activités pour accueillir des groupes scolaires et du public en période de vacances, a laissé sciemment un écart visible au niveau de l’accès, pour donner du grain à moudre aux contrôleurs… !

Voilà les situations évoquées ce matin. Avec les organisations syndicales, nous avons donc parlé de relations humaines, de formation, de la nécessité de réduire la distance hiérarchique et de redonner de l’autonomie, mais aussi du droit à l’initiative… Il y a quelques semaines, un préfet a même évoqué devant moi l’hypertrophie de la tête de certaines administrations.

Vous avez évoqué, monsieur le ministre, l’innovation et le bon sens – dans nos campagnes, on parle de bon sens paysan. Quels sont les dispositifs pour aller encore plus loin et pour développer, au sein même de l’administration, un sentiment de confiance qui pourra rayonner au-delà d’elle dans les années à venir ?

M. Laurent Pietraszewski. Je soutiens l’ambition de ce projet de loi. Deux de ses articles me paraissent cependant mériter un questionnement approfondi.

En effet, les articles 25 et 38 modifient l’équilibre fragile de la loi de 1905 régissant les rapports entre les églises et l’État. Il ne me semble pas souhaitable de modifier le mode de financement de ces églises et leur rapport à la propriété immobilière, ni même de les extraire du statut de représentants d’intérêt, sans avoir ouvert préalablement un large débat. J’appelle ce dernier de mes vœux. Peut-être l’Assemblée nationale pourrait-elle se pencher à nouveau sur la loi de 1905. Je n’y suis pas hostile, mais cela mériterait un débat en soi.

Quelles sont, monsieur le ministre, les motivations du Gouvernement à proposer de telles modifications ?

M. Yves Daniel. Monsieur le ministre, vous nous avez parlé d’entreprises ou de particuliers contrôlés à plusieurs reprises. Mais il arrive aussi que des contrôles soient issus de dénonciations ou de règlements de comptes entre voisins ou entre personnes animées par une volonté de vengeance.

Or je n’ai pas trouvé de réponse à cette situation dans le présent projet de loi. Ce serait pourtant l’occasion de combattre ces méthodes fondées sur la dénonciation et le règlement de comptes. Je ne sais comment. Mais les contrôleurs et l’administration ne donnent pas l’origine des dénonciations aux victimes. Est-ce que la médiation ou quelque chose de semblable pourrait répondre à cette question ? Car ces différends prennent souvent une tournure judiciaire, finissant par encombrer les tribunaux et générant des coûts pour nos concitoyens.

Il me semble que cette question reste sans réponse à ce stade.

M. Bruno Fuchs. Puisque vous avez cité des dictons, permettez-moi d’en citer un : Qui sème le vent, récolte la tempête… Car, en inversant la logique et en permettant au citoyen et au justiciable de voir d’emblée leur bonne foi reconnue, nous allons mettre en première ligne – et en difficulté – des agents publics. Si, dans l’extrait de dessin animé que vous nous avez passé, Obélix avait en plus eu cette assurance d’être dans son bon droit, il aurait fallu renforcer assez sensiblement le guichet 2, qui n’aurait pas tenu très longtemps ! (Sourires.)

Ma réflexion tourne donc plutôt autour de la médiation. Ce type de règlement fonctionne à peu près si on est de bonne foi de part et d’autre, mais cela devient plus compliqué si cela implique plusieurs administrations.

À titre d’illustration, je prendrai la question des 30 000 frontaliers qui partent chaque matin travailler d’Alsace vers la Suisse. En 2014, ils ont dû choisir entre une affiliation aux caisses de protection sociale et de retraite de la France ou de la Suisse. Aujourd’hui, 5 000 personnes ont une double affiliation et 10 000 procédures judiciaires sont en cours, en Suisse et en France. Car les autorités françaises demandent à ces personnes des remboursements. Les huissiers passent tous les deux mois, tandis que les gens ne savent plus très bien s’ils peuvent se faire soigner ou non, tout en sachant qu’ils ne seront pas remboursés par la mutuelle s’ils se font soigner en Suisse. La situation est extrêmement complexe. La caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) est à chaque fois déboutée en première instance ; en appel, l’administration perd à chaque fois ; l’affaire est en train d’être portée en cassation.

Cette affaire fournit un contre-exemple aux principes que vous avez énumérés tout-à-l’heure. Lorsqu’on a affaire à une machine infernale de ce genre, comment fera-t-on pour inverser une logique qui paraît imparable, mais qui nous emmène en réalité tout droit dans le mur ?

M. le ministre. Il faut effectivement faire attention à ce qu’une bonne idée ne soit pas transformée en une mauvaise idée. Le principe de l’action publique doit être considéré comme un principe de responsabilité et un principe de management : il y a des moments où l’administration doit conduire des contrôles et doit prendre des sanctions, c’est évident.

M. Reiss est parti, mais je ne peux pas le laisser dire que, parfois, il ne faut pas prévoir de sanction du tout : ce n’est pas raisonnable. Sur les intérêts moratoires, je souligne qu’ils ne relèvent pas de la sanction, mais du coût de l’argent.

Il sera plus difficile de traduire dans les textes – il faudra donc le mettre dans les têtes – que chaque agent aura une part de liberté d’adaptation, même si les lois de la République doivent être appliquées. Telle est l’idée générale, dont découlent le droit à l’erreur et la transaction, ainsi que toutes les formules qui permettent un traitement plus souple des questions et une libération des énergies – c’est d’ailleurs ce que souhaitent les gens.

Il faudrait aussi parler de l’influence que le cadre de réflexion peut avoir sur la décision des agents économiques : le nudge. Le principe même de la notation a changé. Les amateurs de bons restaurants se rendent aujourd’hui plus volontiers sur des sites internet dédiés qu’ils ne consultent le guide Michelin. Cela ne veut pas dire que l’amour de la gastronomie a baissé, mais seulement que nous faisons plus confiance à l’avis largement partagé qu’à celui des spécialistes. J’y vois un signe fort de transformation du comportement.

Alors que les services publics peuvent être notés, je ne trouverais pas amoral que les usagers puisent être eux aussi notés, comme le sont les usagers de voitures de transport avec chauffeur (VTC). Notre texte n’entre pas dans ces détails, mais le service public doit évidemment s’adapter à l’évolution de la société, sans pour autant renverser des valeurs qui y sont profondément ancrées.

Monsieur Pietraszewski, je partage votre questionnement. Le texte est issu d’une négociation intergouvernementale. On a en même temps essayé de régler des problèmes de certification. Mais je crois que ce que vous dites au sujet de l’article 25 n’est pas juste : que les associations cultuelles, soumises au régime prévu par la deuxième loi, moins connue, de 1905, puissent récupérer des dons par SMS ne paraît pas anormal. Les associations cultuelles ont en effet beaucoup d’obligations à remplir : elles doivent publier leur compte ou encore employer un expert. Si je prends le cas de l’Église catholique, elle bénéficie, depuis l’accord de 1920, de la déduction fiscale accordée à ceux qui versent le denier du culte ; autant je trouve anormal de financer un culte sur les fonds publics, autant je trouve normale cette forme de soutien indirect, dont bénéficient aussi les associations d’utilité publique.

Le débat porte donc, à mon sens, plutôt sur l’article 38. D’après la première loi de 1905, les associations cultuelles n’ont pas le droit d’exploiter un autre site immobilier que celui qui est totalement dédié au culte. L’Église catholique crée alors des associations culturelles ou paroissiales pour gérer d’autres salles, comme les salles paroissiales. Je comprends la demande formulée par les cultes de mettre en place un dispositif où ils puissent recevoir des produits leur permettant de vivre indépendamment du soutien de l’État.

Mais il faut d’abord régler la question de la gestion des lieux de culte en France. Un lieu de culte peut être un lieu de culte de fait, sans qu’une association le gère, comme la loi l’autorise. Un lieu de culte peut sinon être géré par une association culturelle subventionnée, comme c’est le cas pour plus de 80 % des associations culturelles musulmanes, ainsi que l’a montré, il y a quelques années, un excellent rapport sénatorial. Enfin, un lieu de culte peut être géré par une association cultuelle.

Je pense qu’il faut d’abord régler la question du financement et de l’organisation des cultes en France. C’est une question extrêmement compliquée. Il existe, au ministère de l’intérieur, un excellent bureau des cultes. Vous devriez l’interroger sur les effets secondaires, ou effets de bord, d’un tel dispositif. Si on veut encourager le recours aux associations cultuelles, il ne faudrait pas qu’elles soient affectées par le même défaut que les associations culturelles. Je pense que c’était le sens sous-jacent de votre question.

Pour résumer, l’article 25 ne me semble pas poser de problème, puisqu’il se borne à accorder aux associations cultuelles des avantages dont jouissent les associations d’utilité publique. En revanche, l’article 38 mériterait un travail parlementaire approfondi. En tout cas, il n’y a pas d’intention cachée du Gouvernement de régler, au détour d’une loi de simplification, un problème de culte qui mériterait d’être réglé dans une loi spéciale.

Pour la question de M. Daniel relative aux contrôles sur la base de dénonciation, je passe la parole à M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. Que se passerait-il, monsieur le directeur général, si je vous écrivais une lettre de dénonciation visant le directeur de mon cabinet, assis auprès de vous ? (Sourires.)

M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. Monsieur le ministre, dans ce cas précis, je la regarderais assurément avec attention ! (Sourires.)

Mais, pour répondre à la question de M. Daniel, notre pratique est ancienne et stable : la direction générale des finances publiques ne déclenche jamais un contrôle sur la seule base d’une dénonciation. Dans la presse, le nombre de dénonciations est sans doute survalorisé. Pour ma part, je ne les comptabilise pas, mais ce n’est pas volumineux. L’essentiel part à la poubelle ipso facto et a fortiori si c’est anonyme.

Pour être absolument transparent, je dois cependant dire qu’on peut, dans un nombre minime de cas, trouver sous cette forme des éléments étayés et documentés, notamment lorsqu’ils ont trait à des pratiques inter-entreprises, dans lesquelles une entreprise se plaint vertement de la concurrence déloyale qu’on lui fait – et que son sort économique en dépend. Dans ce cas-là, il peut en effet nous arriver d’essayer d’enrichir l’information, de la recouper et de savoir si elle est valide. C’est un faisceau d’indices qui conduira l’administration, dans un nombre minime de dossiers, à déclencher un contrôle. Mais le principe de base est : Poubelle ! dans la quasi-totalité des cas.

M. le ministre. Je ne peux pas vous dire avec certitude, monsieur Daniel, ce que font les autres administrations, mais beaucoup d’entre elles, je crois, fonctionnent ainsi. Néanmoins, j’entends, comme vous, ce que disent nos concitoyens. Aussi, peut-être devons-nous mener une réflexion à ce sujet. En tout cas, il faut éviter de restreindre la liberté des lanceurs d’alerte, que le Parlement s’efforce de protéger depuis quelques années et dont l’action est parfois difficile à distinguer d’une dénonciation.

Enfin, l’adaptation du droit à l’erreur et de la simplification à l’outre-mer, aux Français de l’étranger et aux frontaliers est un sujet intéressant. Au fond, si nous faisons de la politique, c’est pour tenter de trouver une solution aux problèmes des 5 % de personnes qui n’entrent pas dans la norme. À cet égard, la situation des frontaliers est particulièrement complexe, notamment en matière de cotisations. Il me semble cependant, mais je ne suis pas spécialiste des questions franco-suisses, que la justice est saisie de cette question. S’agissant de nos concitoyens d’outre-mer, les textes de la République comportent des mesures d’adaptation à ces territoires. Mais il est vrai que tel n’est pas le cas pour les frontaliers et les Français de l’étranger, sauf si, dans certains domaines, leur situation est couverte par une convention internationale.

Mme Anne-Laure Cattelot. Monsieur le ministre, dans le cadre des travaux préparatoires de ce texte, mon collègue Jean-Baptiste Moreau et moi-même avons rencontré un grand nombre d’acteurs agricoles : des représentants syndicaux, des personnels de l’Agence de services et de paiement, des services de l’administration à Paris et dans nos territoires, ainsi qu’un grand nombre d’agriculteurs non syndiqués, qui se sont exprimés très librement sur leur vie quotidienne. Vous l’avez dit, on se plaint beaucoup des normes et de l’administration sans pour autant faire de propositions. Cependant, cette forme de consultation citoyenne, très instructive, peut inspirer certaines mesures, notamment de simplification. Celles-ci pourraient être intégrées dans les prochains textes relatifs à l’agriculture, mais nous les avons examinées sous l’angle du droit à l’erreur et du rétablissement de la confiance dans les relations entre l’administration et les usagers.

Ainsi, j’invoquerai, quant à moi, à propos des questions agricoles, le bon sens belge, puisque je suis élue d’un territoire limitrophe de la Belgique. En la matière, on est tenté de considérer que tout ce qui relève de la Politique agricole commune est d’ordre européen et que l’on ne peut donc rien faire. Or, le vécu administratif n’est pas du tout le même d’un côté et de l’autre de la frontière. Nous nous attacherons donc à proposer, dans nos amendements, un certain nombre de modifications inspirées des pratiques en cours en Belgique. La politique comparée peut en effet être utile à cet égard.

J’en viens à ma question. On connaît le principe selon lequel le silence de l’administration vaut acceptation. Mais le silence ne pourrait-il pas valoir, dans certains cas, continuité de la situation ? En effet, si, par exemple, la situation de l’exploitant agricole ne change pas, il n’est pas nécessaire qu’il se manifeste auprès de l’administration pour le lui indiquer. De même, un tel principe éviterait aux personnes en situation de handicap – car ce sont pour elles des moments difficiles, voire dégradants – de devoir notifier chaque année à l’administration leur situation, qui est immuable.

M. Arnaud Viala. Monsieur le ministre, je souhaite vous poser deux questions et formuler une remarque.

Ma première question porte sur l’article 30, relatif aux exploitations agricoles, qui me paraît, à ce stade, imparfait et insatisfaisant, comme l’ont déjà souligné nombre de mes collègues. J’ajouterai, pour ma part, que la situation conjoncturelle et structurelle de l’agriculture étant ce qu’elle est, le projet de loi doit nous permettre d’ouvrir des pistes d’amélioration de la condition de ces entrepreneurs, qui ont des relations à bien des égards compliquées avec une administration qui, souvent, les comprend mal et qu’ils comprennent mal. Je pense en particulier à la question du versement des primes dans le cadre des contrôles. Il existe, en la matière, une injustice flagrante puisque, lorsqu’un problème est décelé dans un dossier, l’administration retient l’intégralité des primes alors qu’elle pourrait ne retenir que la partie qui fait l’objet d’une discussion avec l’exploitant et lui verser le reste afin de permettre à celui-ci d’alimenter sa trésorerie.

Ma deuxième question est d’ordre beaucoup plus général puisqu’elle a trait aux délais. Les Français ont en effet le sentiment que l’administration leur impose des délais très brefs et qu’elle est surtout intransigeante quant à leur respect – ce que l’on peut comprendre –, sans pour autant s’astreindre à leur répondre dans les mêmes délais, voire à leur en indiquer un. Or, cela crée du stress et de l’inquiétude. Je souhaiterais donc savoir si vous seriez ouvert aux propositions que nous pourrions vous faire dans ce domaine.

Enfin, je m’interroge sur les raisons pour lesquelles ce texte fait l’objet d’une procédure accélérée, car son objet justifie que les députés recueillent l’avis de leurs concitoyens sur les dispositions proposées ainsi que sur d’éventuels amendements. Je termine en précisant que je dois m’absenter et que j’écouterai donc votre réponse depuis mon bureau ; je vous prie de bien vouloir m’en excuser.

M. Hervé Pellois. Monsieur le ministre, je serai tenté de citer un seizième aphorisme : « Ce qui se conçoit bien s’énonce clairement », tant il est vrai que, pour un certain nombre de personnes, le déchiffrement des documents administratifs est une véritable galère. J’ai ainsi reçu, dans ma permanence, les représentants d’une association de personnes en situation de handicap intellectuel, l’association Nous aussi, qui a pour caractéristique d’être gérée par les handicapés eux-mêmes, sans l’aide de leurs parents. Ces personnes souhaiteraient que les documents administratifs soient plus lisibles. Certaines associations les soutiennent déjà dans cette démarche qui consiste à simplifier et à faciliter la compréhension des documents. C’est une manière de leur donner davantage d’autonomie et de leur permettre d’être des citoyens comme les autres. Vous avez rappelé que le projet de loi n’était pas un texte de simplification, mais j’aurais aimé connaître les pistes que le Gouvernement et l’administration envisagent d’explorer pour simplifier l’accès à l’information des personnes en situation de handicap intellectuel, voire pour lancer une expérimentation avec eux.

Ma deuxième question a trait au référent unique. Je sais, pour avoir interrogé les agriculteurs et les administrations qui les contrôlent, que les logiciels et les codifications – numéro SIRET, numéro PACAGE… – sont très différents d’une administration à l’autre, ce qui complique les échanges d’informations. Ne pourrait-on pas agir dans ce domaine pour améliorer le dialogue entre administrations ? Dans le Morbihan, par exemple, la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) a chargé un agent d’avertir les différentes administrations des contrôles effectués dans les exploitations afin d’éviter que ceux-ci ne se multiplient inutilement.

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le ministre, ce texte suscite une forte attente chez nos concitoyens, tant les difficiles relations entre administrations et usagers pèsent sur ces derniers, qui ne perçoivent plus l’administration comme étant à leur service. Par ailleurs, le projet de loi lui-même, qu’on retiendra sans doute comme celui qui crée un « droit à l’erreur », est aussi un texte de simplification. C’est une dimension très importante et nécessaire pour rétablir la confiance. À ce propos, je me félicite que vous ayez accepté de nous communiquer le bilan de l’application des précédentes lois de simplification.

J’en viens à mes questions. Il est prévu, dans un certain nombre de dispositions, notamment les articles 11 et 13, des décrets en Conseil d’État. Je souhaiterais donc savoir si, lors de l’examen du projet de loi, nous pourrons avoir communication des projets de décret.

Enfin, je crois que nous pourrions utilement intégrer dans le projet de loi la notion de discernement ou de bon sens. En effet, si les lois sont nécessaires, ne pourrait-on pas laisser aux services de l’État une certaine latitude dans leur application ? La loi sur l’accessibilité des lieux publics aux personnes à mobilité réduite nous fournit un bel exemple du discernement dont les services de l’État peuvent faire preuve dans leur appréciation des différentes situations. Bien entendu, il ne s’agit pas de créer des passe-droits, mais, encore une fois, d’appliquer les textes avec discernement. Il serait important que ce terme figure dans le projet de loi.

M. le ministre. Madame Cattelot, je verrai d’un bon œil toute proposition d’amélioration du texte. Je me réjouis donc que vous ayez des propositions de simplification à nous faire dans le domaine agricole. Je sais que de telles mesures sont attendues. J’appelle cependant votre attention sur le fait qu’une bonne idée de l’un peut parfois provoquer le courroux de l’autre. Il faudra donc peser le pour et le contre de chaque mesure, puis trancher dans le sens de l’intérêt général. Mais, pour cela, je fais toute confiance aux parlementaires. En tout cas, je le répète, M. Travert et ses services sont à votre disposition pour vous expliquer les raisons pour lesquelles ils ont retenu telle mesure et rejeté telle autre.

Sur l’utilité du droit comparé, je ne peux qu’être d’accord avec vous. Du reste, je me rendrai moi-même, au mois de janvier, en Grande-Bretagne, en Allemagne et, surtout, aux Pays-Bas, où des mesures de simplification ont contribué à rénover les relations entre l’administration et les usagers. À cet égard, les députés des régions frontalières ou les représentants des Français de l’étranger peuvent nous faire utilement partager leur expérience de ce qui se fait ailleurs. Dans mon ancienne circonscription, il suffit de traverser la Becque pour être soumis à une réglementation différente alors que, d’un côté et de l’autre de la rivière, le temps est le même et on boit la même bière – même si la bière flamande est généralement plus forte que la bière française.

Je ne peux également qu’être d’accord avec vous sur le principe selon lequel le silence vaut continuité. Toutefois, j’ai été un peu échaudé par les 1 200 exceptions que le précédent gouvernement a été obligé de prévoir lorsqu’il a instauré le principe selon lequel le silence de l’administration vaut acceptation. Je comprends néanmoins la philosophie de votre proposition et, si vous déposez un amendement en ce sens, je suis prêt à y travailler avec vous. Encore faut-il que l’on ne soit pas contraint de prévoir un nombre d’exceptions tel qu’il vide le principe de sa substance.

M. Viala nous entend, là où il est… Les délais sont déjà en partie limités. Pour ce qui est du délai de neuf mois, je précise bien qu’il s’agit de neuf mois cumulés. Si une administration prévoit un contrôle de trois mois, le temps disponible pour le contrôle reste de six mois. Je retiens de mes rencontres de terrain qu’au moins, l’administration fiscale, lorsqu’elle décide un contrôle, prévient l’usager et lui indique la durée approximative de ce contrôle. Il semble que ce ne soit pas le cas d’autres administrations, notamment de la sphère sociale. Or, un contrôle mobilise un bureau, un expert-comptable, un directeur des affaires financières. Certes, on consacre volontiers du temps à l’administration, mais le chef d’entreprise aimerait aussi pouvoir s’organiser. Dès lors, peut-être faudrait-il – nous ne l’avons pas envisagé jusqu’à présent, mais pourquoi pas – que l’administration indique au moins la date à laquelle son contrôle se terminera. C’est une forme de politesse, et cela permettrait aux personnes contrôlées de s’organiser. Peut-être est-ce lié à la nature du contrôle ou à des cultures administratives différentes, mais je constate que les modalités du contrôle sont différentes selon les administrations. En tout cas, je crois que l’on pourrait s’inspirer de la pratique de la direction générale des finances publiques dans ce domaine.

La charte Marianne impose déjà de répondre aux courriers et courriels dans les délais annoncés, mais cela peut être précisé par politesse. Quant à la durée cumulée de neuf mois sur trois ans, c’est une expérimentation à faire grandeur nature. Réduire les délais est toujours possible, mais n’ayons pas d’ambitions excessives, qui nous exposeraient au risque de ne pas les tenir ; ce ne serait pas mieux, ce serait pire, et tout le monde n’en serait que découragé.

M. Viala a évoqué l’article 30, mais j’en ai parlé au début de mon intervention. Il est difficile de trouver des mesures de simplification en matière agricole, mais nous en rediscuterons. J’ai bien noté ce qu’avaient dit M. Guerini, M. Pellois et Mme Cattelot.

« Ce qui se conçoit bien s’énonce clairement » nous a rappelé M. Pellois. Et les mots pour le dire viennent aisément ... Je suis d’accord, et cela ne vaut pas seulement face aux personnes en situation de handicap, aux personnes âgées ou aux personnes rencontrant des difficultés particulières. De manière générale, on note une certaine déshumanisation du courrier administratif et des relations avec l’administration. C’est sans doute dû à une informatisation très poussée et à des flux de données à traiter très nombreux ; chaque lettre ne donne pas lieu à une intervention individuelle. Je l’ai constaté non seulement dans les administrations nationales mais aussi dans les administrations locales, qui gèrent moins de flux. J’ai facétieusement fait suivre à M. le directeur général des finances publiques la lettre d’un ancien ministre, qui se plaint du fait que les lettres qu’envoie l’administration placée sous mon autorité ne sont pas personnellement signées. Cela changerait-il quelque chose qu’il le soit ? Il me signalait au moins une forme d’impolitesse et rappelait que, de son temps, il avait rendu obligatoire cette signature.

J’ai entendu dire que plus le taux de pauvreté est élevé – j’ai moi-même été maire d’une des plus villes les plus pauvres de France – plus la capacité à ouvrir un courrier administratif était réduite. J’ai même retenu que 70 % des habitants des quartiers en politique de la ville n’ouvraient pas leur courrier. J’essaierai de retrouver l’étude dont je tire ce chiffre, mais quiconque a fait du porte-à-porte dans les tours HLM de ces communes a pu voir que le courrier non ouvert s’accumulait. Il y a une sorte de coupure sociologique, psychologique, administrative : certains, pour de nombreuses raisons, notamment sociales, considèrent cette vie administrative comme une réalité qui leur est étrangère – ce n’est pas la « phobie administrative », c’est autre chose. Cela explique un certain nombre de faits, notamment le non-recours aux minima sociaux. Ce sont souvent les écrivains publics, le centre communal d’action social, les assistantes sociales, les élus qui essaient de démêler cela. Nous ne pourrons jamais régler complètement le problème, mais la manière dont l’administration s’adresse à ses interlocuteurs ne leur permet pas d’y voir clair. Moi-même, je ne comprends pas toujours ce que je dois signer – et je le renvoie plusieurs fois. Par exemple, j’ai lu hier les dix-huit pages du projet de circulaire rédigé par les services respectifs du ministère du travail et du ministère de l’action et des comptes publics, soumis aux signatures de Mme Pénicaud et de moi-même, visant à expliquer la nouvelle politique des contrats aidés. Certes, c’est un projet, mais tout de même, dix-huit pages, soyons sérieux ! Trois ou quatre éléments précis permettent de saisir ce que propose le Président de la République pour les publics prioritaires. À l’occasion du Conseil des ministres de ce matin, j’ai eu un échange avec Mme Pénicaud, et nous sommes d’accord : très objectivement, une telle circulaire de dix-huit pages, ce n’est pas raisonnable.

Je ne sais pas combien de préfets lisent exactement les circulaires ministérielles. Je ne sais pas si les ministres eux-mêmes lisent les circulaires qui leur sont préparées. Pour ma part, certes, je suis assez lent pour signer les parapheurs que l’on me soumet, mais je veux comprendre ce que je signe. Si j’ai du mal à comprendre, j’imagine que je ne suis pas le seul. C’est un sujet extrêmement sérieux – et, de même, la feuille de paie mériterait sans doute d’être encore simplifiée. Humaniser le contact, par exemple par des formules de politesse appropriées ou par l’usage d’une langue qui ne soit pas trop administrative, contribuerait à une simplification des rapports avec le public, particulièrement avec des publics plus fragiles.

Tous ces numéros des entreprises – SIRET et autres –, c’est effectivement assez compliqué. De même, les particuliers ont un numéro fiscal et un numéro de sécurité sociale. Faut-il garder tous ces numéros, tous ces identifiants, tous ces mots de passe qu’on oublie ? Sans doute un travail de simplification est-il nécessaire. La question doit-elle être traitée par le projet de loi dont votre commission spéciale est saisie ou dans celui que présentera Bruno Le Maire ? En tout cas, vous pouvez vous y intéresser.

Les questions de l’identifiant numérique, du coffre-fort numérique se posent, et nous pouvons y travailler avec une entreprise publique comme La Poste ou avec la DGFiP, mais les Français ont-ils envie de confier tous leurs documents administratifs à la DGFiP et de lui révéler toute leur vie ? Avec la simplification, certains vont tout de même récupérer de nombreux fichiers. Cela pose d’autres questions. Mme la garde des sceaux a présenté en Conseil des ministres le projet de loi relatif à la protection des données personnelles dont la mission est d’adapter la loi française Informatique et libertés du 6 janvier 1978 au droit européen ; il offrira peut-être l’occasion d’en reparler. Quoi qu’il en soit, c’est extrêmement important.

Je me permets d’indiquer à Mme Louwagie que j’ai évoqué un certain nombre de questions qu’elle soulève au début de mon propos, mais ce n’est pas grave. Je crois que nous avons bien défini ce qu’était le droit à l’erreur dans le texte du Gouvernement, et que nous avons assez mal défini, voire que nous n’avons pas défini, ce que sont le bon sens et le discernement pour l’agent public en général. Certes, la DGFiP leur fait déjà une place, puisque son mot d’ordre est l’« application mesurée de la loi fiscale ». Je pense cependant que vous devriez, mesdames et messieurs les députés, aller plus loin que le Gouvernement dans la définition de ce qu’est le bon sens et de la latitude laissée à l’agent public pour adapter l’application des règles. N’oublions pas la responsabilité de l’agent public. Peut-être le discernement et la latitude qui lui est laissée doivent-ils être soumis à un contrôle, par exemple de son supérieur hiérarchique. Pour l’instant, le projet gouvernemental ne va sans doute pas assez loin.

Aussi nombreuses soient les simplifications et les exceptions que nous prévoyons, la complexité tient parfois plutôt à des règles inadaptées à la réalité. Je souscris totalement à ce que vous dites, même si le terme « discernement » me paraît plus juridique que « bon sens ».

Je ne pense pas que le Gouvernement puisse fournir les projets de décret au cours de la discussion parlementaire. En revanche, tout à l’heure, j’ai pris un engagement en faveur d’un « service après-vote », et j’ai proposé à Mme la présidente de composer, si elle le souhaite, avec les présidents de groupe de l’Assemblée nationale et du Sénat, une structure pluraliste qui pourrait se réunir régulièrement – par exemple, tous les mois. Je m’engage pour ma part à présenter tous les textes qui seront pris sur le fondement de la loi votée – non seulement les ordonnances, pour lesquelles un cadre particulier est prévu, mais aussi les décrets, les arrêtés, les circulaires, les instructions et autres mesures. Ainsi pourrez-vous vérifier que le Gouvernement respecte bien l’esprit de la loi. Je vous mentirais en prétendant que nous pourrons vous présenter tous les projets de décret au cours de la discussion, d’autant que le texte sera sensiblement amendé au fil de son examen et que les projets de décret doivent par ailleurs être soumis au Conseil d’État. En revanche, je peux m’engager à ce que les parlementaires puissent examiner les décrets, les annoter. Le Gouvernement prendra ses décisions, c’est lui qui est investi du pouvoir réglementaire, mais il me paraît de bonne politique qu’il soit ouvert aux observations des parlementaires, a fortiori si je prône une évaluation continue.

M. le rapporteur. Encore merci, monsieur le ministre, pour vos réponses. Cette discussion nous motive. Vous avez effectivement montré votre ouverture d’esprit par rapport aux travaux à venir de notre commission spéciale. Ainsi chacun est-il encouragé à enrichir le texte.

Merci, aussi, pour votre franchise. Vous avez indiqué les articles avec lesquels vous n’étiez pas forcément à l’aise. J’en profite pour signaler, à propos des articles 25 et 38, que nous auditionnerons ce vendredi 22 décembre des représentants du ministère de l’intérieur, notamment du bureau central des cultes.

À mon tour, je serai franc : je partage votre avis sur l’article 38, et je pense qu’il faut discuter de l’article 25. Peut-être pourrons-nous examiner la possibilité d’étendre à toutes les associations de la loi de 1901 la possibilité de bénéficier de dons par SMS.

Vous avez aussi été franc sur les insuffisances du texte. Je vous en remercie, car vous nous adressez en quelque sorte des appels à projets. Pour ma part, je pense que nous pourrions travailler sur le principe de collégialité, évoqué au seul article 13 relatif au recours à la transaction, alors que c’est un principe très fort. Il pourrait permettre d’assumer les initiatives prises au nom du « bon sens ». Nous pourrons en discuter.

Vous vous êtes également montré ouvert à propos de l’évaluation, dont nous avons beaucoup parlé. Vous avez rappelé la responsabilité des parlementaires de ce point de vue. Puisque vous avez évoqué le « service après-vote », je propose que nous réfléchissions en réunion du bureau de notre commission spéciale à un dispositif transpartisan et opérationnel associant des citoyens et des parlementaires. Une proposition pertinente pourrait ensuite être soumise à la Conférence des présidents.

Vous avez également fait preuve de transparence en évoquant les thèmes qui méritaient d’être encore approfondis – de nombreux amendements relatifs aux questions agricoles sont d’ailleurs attendus. J’en profite pour rappeler les principes que nous devons suivre, que vous-même avez déjà énoncé au début de votre propos : une ouverture à tout ce qui peut enrichir le texte dans le respect de sa philosophie et une certaine discipline, diverses questions devant être renvoyées à des textes ultérieurs. Il ne s’agit pas de traiter 400 questions différentes ni de rédiger 400 articles ! Nous devrons nous discipliner – j’y veillerai s’il le faut – pour ne retenir que ce qui est pertinent au regard de la philosophie du texte.

Mme la présidente Sophie Errante. Merci, monsieur le ministre. Vous nous avez aussi engagés à participer à l’effort, en veillant à mieux légiférer. Nous sommes déjà assez nombreux à vouloir légiférer autrement et mieux. Des actions et des travaux sont engagés pour faire bien mieux qu’aujourd’hui. Nous nous engageons aussi pour qu’un meilleur contrôle soit assuré.

Et, effectivement, il y a bien un lien entre ce texte et celui actuellement préparé à Bercy, notamment en ce qui concerne la simplification, l’évaluation, l’expérimentation des mesures législatives.

Merci, enfin, aussi pour la diffusion de cet extrait de dessin animé, drôle et évocateur, dont vous nous avez fait la surprise. J’ai beaucoup apprécié cette innovation.

Au cours de ses réunions du lundi 15 janvier 2018, du mardi 16 janvier 2018 et du mercredi 17 janvier 2018, la commission spéciale a examiné, après engagement de la procédure accélérée, le projet de loi pour un état au service d’une société de confiance (n° 424), sur le rapport de M. Stanislas Guerini.

Mme la présidente Sophie Errante. À l’ouverture de notre discussion en première lecture sur les articles du projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, permettez-moi quelques indications factuelles.

Pas moins de 928 amendements ont été déposés sur ce texte.

Parmi eux, 75 ont été retirés et 52 déclarés irrecevables pour des motifs tenant à la hiérarchie des normes. Ces motifs relèvent de trois catégories : 44 amendements ont été déclarés irrecevables, comme je l’avais annoncé, parce qu’ils empiétaient sur le pouvoir exclusif, que le Gouvernement tient de l’article 38 de la Constitution, de définir le champ des ordonnances pour l’exécution de son programme ; 7 amendements étaient irrecevables parce qu’ils tendaient à modifier des actes réglementaires en méconnaissance de l’article 37 de la Constitution ; un amendement ne respectait pas le domaine des lois organiques défini à l’article 46 de la Constitution.

Par ailleurs, 25 amendements ont été déclarés irrecevables pour motif financier au titre de l’article 40 de la Constitution.

Il nous reste donc 776 amendements à examiner.

Un calcul arithmétique simple montre que pour terminer l’examen du texte jeudi dans la soirée, il nous faudra tenir un rythme de 35 amendements examinés par heure. C’est soutenu, mais tenable. Je vous invite à ne pas dépasser les deux minutes imparties pour défendre vos amendements.

Si nous allons moins vite, il faudra certainement repousser la date limite de dépôt des amendements en vue de la séance publique, actuellement fixée au vendredi 19 janvier à 17 heures.

J’invite donc chacun à prendre ses responsabilités pour que nos débats se poursuivent avec concision et selon le mode respectueux de toutes les opinions qui a prévalu jusqu’ici. Nous pouvons le faire : j’ai confiance…

Nous inaugurons également la dématérialisation des amendements en commission à l’occasion de l’examen de ce texte.

Je rappelle que la discussion générale a eu lieu le 20 décembre, en présence de M. le ministre de l’action et des comptes publics. Monsieur le rapporteur, souhaitez-vous dire un mot de méthode ?

M. Stanislas Guerini, rapporteur de la commission spéciale. Alors que nous commençons l’examen des articles du projet, je voulais vous faire part de l’état d’esprit dans lequel j’aborde cette discussion, et partager en effet quelques points de méthode relatifs à l’animation de nos débats.

Les attentes de nos concitoyens en matière de réforme de l’État et de l’administration sont très fortes. Nous avons eu l’occasion d’échanger sur ce point lors de la discussion générale, il est attendu de notre commission spéciale un travail qui dépasse les clivages politiques et permette de co-construire ce projet de loi.

Ce projet de loi sur le droit à l’erreur constitue la première brique du chantier qui nous permettra d’aller vers une administration qui conseille et accompagne nos concitoyens. Nous devons ce texte à ceux qui réussissent, qui prennent des risques, et qui sont parfois freinés par les complexités de notre administration. Les dispositions sur le droit à l’erreur ou les porteurs de projets sont faites pour eux. Mais nous devons aussi ce texte à nos concitoyens les plus en difficulté, qui sont parfois les plus éloignés de l’administration. Le droit à l’erreur et le référent unique dans les administrations doivent s’appliquer aussi pour eux.

Si le cadre principiel a été considérablement enrichi par le Gouvernement depuis juillet dernier en association avec des parlementaires, ce qui constitue une démarche relativement inédite, il est de notre devoir de continuer ce travail, et je sais que bon nombre d’entre vous ne manquent pas d’idées, au vu du nombre d’amendements déposés.

S’agissant de ces amendements, ma ligne de conduite en tant que rapporteur est que ce texte n’a pas vocation à être la grande et unique loi de simplification de ce quinquennat, j’ai déjà eu l’occasion de m’exprimer sur ce point. Notre conviction est qu’il faut bien entendu continuer le travail de simplification ; il existe plus de 400 000 normes dans notre pays et, sur les 130 000 pouvoirs adjudicateurs en Europe, 70 000 sont en France. Mais notre choix est d’attacher des paquets de simplification à chaque texte de loi. Plus que de la simplification, c’est de donner du sens à l’action publique, champ public par champ public, qui est attendu par nos concitoyens. Une vision comptable de la simplification n’apporte que des résultats limités.

C’est pourquoi je serai défavorable à des amendements de pure simplification que je renverrai à l’examen de futurs projets de loi.

Enfin, comme l’a rappelé la présidente, il me semble important de saisir l’occasion que représente la constitution de notre commission spéciale pour continuer à rénover et améliorer nos pratiques parlementaires. C’est un texte qui est adapté pour ce sujet.

Le bureau de notre commission spéciale s’est réuni avant de commencer l’examen des articles, et nous avons évoqué le cadre de ce que nous avons nommé le conseil de la réforme. En quelques mots, notre idée est qu’un conseil de la réforme survive à cette commission spéciale et dure tout le quinquennat. Il serait transpartisan, c’est-à-dire que toutes les formations politiques qui le souhaitent pourront y prendre part. Il fonctionnerait selon un principe de spécialisation : comme le domaine touche un certain nombre de secteurs et de champs de l’action publique, nous pourrions avoir des députés qui travaillent de manière spécialisée sur l’agriculture, l’environnement, le logement, la fiscalité ; et associer des personnalités de la société civile à nos travaux. Nous pourrions également nous appuyer sur les services gouvernementaux, je pense notamment à la direction interministérielle de la transformation publique. Nous avons reçu Thomas Cazenave qui s’est montré très favorable à l’idée de travailler avec ce futur conseil.

Au cours de nos débats, nous aurons la possibilité de porter des propositions très concrètes pour renforcer encore les pouvoirs du Parlement en matière d’évaluation.

En bref, saisissons-nous de la chance que nous offre ce projet de loi pour rénover tant les pratiques de nos administrations – c’est l’objet du texte – que celles de notre belle assemblée.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. Mesdames et messieurs les députés, je voudrais d’abord adresser à chacune et chacun d’entre vous mes vœux pour la nouvelle année, et comme on dit dans le Nord, vous souhaiter un bon reste pour les onze mois suivants. Souhaitons donc nous tous un bon reste, car les vœux ont ceci de difficile que nous nous embrassons au mois de janvier avant de nous étriper le reste de l’année. Espérons garder cette bienveillance entre nous.

Je suis très heureux et très fier de venir devant vous, d’autant que pour une fois, je ne présente pas un texte financier. Cela devenait une habitude du ministre de l’action et des comptes publics, sans qu’elle vire à la manie, et il est bien de parler d’autre chose. Je suis heureux de montrer que l’action publique est également très importante. Même si ce domaine est très interministériel, je suis très fier de porter cette idée qui vient directement du Président de la République, qui l’avait placée au cœur de sa campagne électorale. Je crois que chacune et chacun peut s’y retrouver.

Avec beaucoup de modestie, nous pourrions rappeler que beaucoup de gouvernements ont essayé de faire simple, beaucoup ont essayé d’éviter la complexité, et il est honnête de dire, quelles que soient nos opinions politiques, que beaucoup ont échoué. S’il y a parfois eu quelques réussites ici ou là, le bon sens commun n’a pas prévalu et les citoyens, les contribuables, les associations, les collectivités locales et les entreprises considèrent qu’il y a encore trop de normes, trop tatillonnes. J’ai déjà évoqué ce paradoxe : les Français aiment leurs services publics, mais pas leur administration. Ils aiment l’agent public qu’ils connaissent – le policier, l’infirmière qui s’occupe de leurs parents ou le professeur qui s’occupe de leurs enfants – mais souvent ils n’aiment pas le fonctionnaire en général. Nous devons régler ce sujet.

Je voudrais évoquer trois points très rapidement. Le premier est que l’attitude du Gouvernement sera très ouverte aux amendements parlementaires, du rapporteur et de tous les députés de quelque bord que ce soit. J’ai déjà dit lors de mon audition que je serai preneur de tout amendement qui s’inscrira dans la perspective du bon sens. Cela veut aussi dire qu’il faut que nous ayons chacune et chacun l’idée que le débat est libre, et lorsque le Gouvernement rendra un avis défavorable, ce dernier ne sera pas fondé sur l’avis d’une administration qui peut être un peu conservatrice et qui a sans doute donné quelques fiches au ministre, mais sur une conviction que le ministre s’est forgée lui-même qu’il y a des annonces à faire, notamment dans le cadre de la transformation de l’administration pour 2022, ou que des transformations sont déjà prêtes. En tout cas, les avis défavorables que je donnerai ne seront pas administratifs, ceux qui me connaissent dans les débats budgétaires le savent, et ceux qui ne me connaissent pas doivent être persuadés que je suis là pour faire prévaloir le bon sens, quitte à forcer un petit peu l’administration.

Le deuxième point que je souhaite développer est que le droit à l’erreur, ou l’intégralité des expérimentations et des demandes portées par le Gouvernement et amendées par les parlementaires, doit être vu comme le moyen d’une conduite du changement ou, pour faire plus simple, d’une bonne politique de ressources humaines avec les agents publics.

Nous avons un problème, extrêmement important, chaque élu qui a dirigé une administration le sait : les agents publics qui dans une très grande majorité sont plein de bon sens, connaissent leur métier, connaissent les difficultés créées par une application tatillonne des règlements, connaissent les difficultés de la vie des gens qu’ils reçoivent – qui ne sont jamais prévues par toutes les possibilités juridiques – sont pris dans un carcan de règlements, de lois et de responsabilité individuelle. Et l’esprit d’initiative des agents publics est souvent sanctionné. Nous devons changer cela. Nous devons donner aux agents publics un esprit d’initiative, rendre du sens à leur travail. Dans le malaise de la fonction publique, il n’y a pas qu’un aspect financier, même si les questions de pouvoir d’achat sont importantes pour les agents publics, mais aussi un manque de sens. Si les gens ont choisi le service public, c’est pour servir l’intérêt général et aider les gens, les entreprises et les contribuables. Les agents publics sont pris dans un carcan administratif que nous, les politiques, et particulièrement les ministres, avons créé. Nous avons dénaturé la possibilité de donner l’esprit d’initiative à un agent public qui pourrait adapter la règle si la situation l’impose. Bien sûr, une difficulté tient à l’esprit de responsabilité de l’agent public, qui est parfois responsable sur ses deniers, parfois pénalement responsable ou sanctionné administrativement lorsqu’il prend ce genre d’initiatives. L’esprit d’initiative est parfois sanctionné du fait que nous devons appliquer une même politique publique sur l’intégralité du territoire national : il ne s’agit pas d’adapter les règles selon les spécificités de chacune des administrations. Mais nous devons considérer que ce texte porte aussi sur les ressources humaines pour nos administrations. Ce n’est pas un texte uniquement pour nos concitoyens, même s’il est évidemment fait pour les personnes qui utilisent les services publics.

Je voudrais terminer en saluant le travail de la présidente, ainsi que celui du rapporteur et de vous tous, et les auditions, nombreuses et éclectiques. Je crois que ce texte a l’énorme avantage, indépendamment des expérimentations menées ici ou là, d’avoir un principe général. Il ne faut pas, contrairement à ce que j’ai entendu lors de mon audition, penser qu’il s’agit d’un texte comme un autre, avec des dispositions de simplification. Nous ne devons pas écarter la révolution que nous souhaitons tous mener et dont nous espérons tous qu’elle aura lieu. Le principe général est que la bonne foi est présumée, et non l’inverse. C’est vraiment quelque chose qui, peut-être pas demain ni même après-demain, mais au fil des jurisprudences des juridictions administratives, des saisies des autorités administratives indépendantes, et finalement de la pratique administrative, fera que nous aurons inversé la charge de la preuve.

Tous les citoyens n’ont pas toujours raison, et le droit à l’erreur n’est pas la licence à l’erreur ou l’acceptation d’une faute caractérisée – typiquement, je me gare à une place pour handicapés et je fais croire que je ne l’ai pas vu. Le droit à l’erreur et la société de confiance dans son ensemble répondent à l’idée que la bienveillance est du côté de l’administration, la bonne foi du côté du contribuable et de l’entreprise. Cela n’a l’air de rien, peut-être que cela n’occupera que quelques moments de nos débats dans l’hémicycle tandis que nous passerons beaucoup plus de temps sur des formules plus précises. Je serai solidaire du rapporteur pour dire que toutes les mesures de simplification ne pourront pas être acceptées parce que chaque loi aura son volet de simplification – excusez la frustration pour quelques bonnes idées que vous auriez ici ou là, mais viendra le moment où vous aurez l’occasion de les porter : pour les entreprises, dans la loi PACTE de M. Le Maire ; la loi de programmation militaire comprendra aussi son volet de simplification, ainsi que la loi de programmation pour la justice. Mais j’insiste sur le fait que nous allons passer rapidement sur le droit à l’erreur, de manière générale, alors qu’il constitue la véritable ossature de la révolution administrative que nous attendons tous.

Je remercie toutes les administrations qui ont travaillé, bon gré, mal gré, à la commande du Président de la République, et remercier surtout par votre intermédiaire tous les agents publics qui vont appliquer les lois de notre République. Je prends aussi l’engagement devant vous que s’agissant de choses qui relèvent manifestement du domaine réglementaire ou d’habitudes administratives, vous pourrez m’interroger pour que je fasse en sorte que les décrets sortent vite, que nous fassions le conseil de la réforme et que nous puissions appliquer les choses selon la volonté du législateur, et non une volonté de conservatisme administratif qui peut se manifester de temps en temps ici ou là.

Madame la présidente, vous avez souhaité m’inviter à l’intégralité des travaux de votre commission, ce qui n’est pas de coutume. Je souhaite me rendre à toutes vos réunions, et si je suis absent, ce soir par exemple, c’est parce que j’ai un chef comme tout le monde et qu’il m’a demandé d’aller le voir… Si je ne suis pas en commission ou dans l’hémicycle, ce qui arrivera assez peu, M. Olivier Dussopt, dont vous connaissez la compétence et l’énergie, et dont la ligne sera comme la mienne celle du Gouvernement, sera à votre disposition.

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TITRE PRÉLIMINAIRE
DISPOSITIONS D’ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION

Article 1er
Approbation de la stratégie nationale d’orientation de l’action publique
pour la France

Le présent article a pour objet d’approuver la stratégie nationale d’orientation de l’action publique pour la France, annexée au projet de loi et qui énonce les orientations et les objectifs de l’action publique vers une société de confiance d’ici à 2022.

● Alors que des lois de programmation sont intervenues dans les grands domaines de l’action publique, comme la défense, la sécurité intérieure, l’école ou l’environnement, il s’agit de la première fois que le législateur se saisit d’une loi de programmation dans le domaine des relations entre l’administration et les usagers. Le propre de cette catégorie particulière de lois, introduite en 2008 à l’article 34 de la Constitution, est, non seulement d’édicter des normes, mais aussi de déterminer « les objectifs de l’action de l’État » et de définir les moyens nécessaires à leur poursuite.

Comme le souligne l’étude d’impact du projet de loi, « l’ambition est donc plus large que celle qui prévalait jusqu’ici, souvent réduite à la sphère étatique ou limitée à l’édiction de dispositions normatives ». L’ampleur des chantiers à conduire ne suppose en effet pas seulement l’édiction de normes mais aussi, et cela a été souligné par les nombreux interlocuteurs entendus par la commission spéciale, des évolutions managériales, de gestion ou encore d’organisation.

Si elle poursuit les démarches de simplification et de modernisation engagées depuis une trentaine d’année, cette loi constitue une rupture, par l’ampleur des changements qu’elle entend apporter, par le cap qu’elle entend fixer à la conduite de l’action publique. Les objectifs qu’elle définit dans la stratégie trouvent une première déclinaison concrète dans les autres articles du texte.

● La stratégie exposée par cette loi de programmation a pour objectif de mettre en œuvre une culture fondée sur deux axes :

– le développement d’une administration de conseil et de service (A) ;

– la recherche d’une action publique modernisée, simplifiée et plus efficace (B).

Le premier axe comprend les principes permettant de redéfinir la relation de l’administration avec l’usager : accompagnement et conseil, association des personnes intéressées aux politiques publiques, présomption de conformité des comportements à la loi, développement de la médiation.

Le deuxième aspect de la stratégie porte sur les moyens que mettra en œuvre l’administration pour réaliser et accompagner cette transformation : évaluation régulière, formation des agents publics, prise en compte de la diversité des territoires et de la vulnérabilité de certains publics.

● La stratégie, et les articles « principiels » qui entendent la mettent en œuvre, sont donc conçus comme un point de départ, le Gouvernement l’a rappelé assez clairement. Sa mise en œuvre devra faire l’objet d’une évaluation vigilante par le Parlement mais aussi par l’ensemble des usagers concernés, en fonction de leur domaine d’intervention.

Des modalités nouvelles de contrôle et d’évaluation, auxquelles les parties prenantes participeraient pleinement, restent encore à définir. Le bureau de la commission spéciale entend y prendre pleinement sa part, en mettant notamment en place un Conseil de la réforme, chargé de suivre l’application de cette stratégie nationale pendant toute la durée de la législature.

● La pédagogie de la réforme suppose de situer le présent projet dans le cadre global de la politique de transformation de l’action publique. Au-delà des dispositions législatives qu’il contient, d’autres changements, organisationnels, managériaux, culturels seront à engager. Ils ne seront pas moins déterminants pour la réussite du projet. L’expression concise et cohérente de la stratégie nationale d’orientation répond au besoin, pour le Parlement, de fixer aux administrations un cap clair, organisé autour de principes forts.

Concourront à la mise en œuvre de cette stratégie, à la fois l’État, les collectivités territoriales et l’ensemble des personnes morales chargées d’une mission de service public. Votre rapporteur approuve le fait d’indiquer clairement que la mobilisation sera partagée par l’ensemble des personnes publiques.

● Afin de promouvoir la confiance des usagers du service public comme de l’ensemble des citoyens, il importait aussi d’affirmer nettement les nouveaux principes guidant l’action publique et de préciser en termes simples les engagements de l’administration.

Votre rapporteur approuve donc le choix de privilégier la clarté et l’accessibilité de la stratégie nationale. À cette fin, il était judicieux de ne pas lui donner de portée normative, donc de la faire figurer dans une annexe.

La commission spéciale a approuvé la stratégie nationale annexée au projet de loi après l’avoir completée.

Elle a tout d’abord adopté deux amendements de M. Laurent Saint-Martin et du groupe La République en marche :

– le premier inscrit dans la stratégie nationale le principe selon lequel, dans le cas d’un recouvrement fiscal ou administratif, l’administration propose un échelonnement de la somme due, en fonction de la capacité financière du contribuable ;

– le deuxième précise que la dématérialisation des démarches administratives devra prévoir une prise en compte des besoins d’accompagnement des citoyens. Si la dématérialisation constitue une icontestable avancée pour l’administration et les usagers, il est en effet nécessaire de prendre en considération certains publics fragiles, peu familiers de l’outil informatique ou résidant dans des « zones blanches » en raison de la fracture numérique qui touche encore plusieurs de nos territoires.

Elle a également adopté trois amendements des groupes Les Républicains et Mouvement démocrate et apparentés qui inscrivent dans la stratégie nationale le principe selon lequel « l’action publique doit permettre la réduction des délais administratifs » Il s’agit en effet là d’une demande très forte de nos concitoyens et d’un axe central de modernisation et d’efficacité de l’action publique. Si ce souci de réduction des délais est une préoccupation constante de la stratégie du Gouvernement, il n’était pas inscrit clairement dans le texte et ces amendements ont permis d’y remédier, ce dont votre rapporteur se félicite.

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La commission examine l’amendement CS156 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun. Beaucoup a déjà été dit par le rapporteur et la présidente, dont je salue le travail colossal, ainsi que par le ministre qui s’est exprimé avec beaucoup de bon sens. Mais il faut bien se mettre d’accord d’emblée : toutes les dispositions que nous allons prendre vont avoir un impact sur les ressources humaines de l’administration, vous l’avez dit monsieur le ministre, mais je pense qu’il faut travailler à une simplification pour les opérateurs, et pas en premier lieu pour les administrations. Souvent, lorsque l’administration parle de simplification, elle profite de la numérisation pour faire remplir les démarches par les usagers. L’enjeu est bien de simplifier la vie des Français et de lever de nombreux freins qui nuisent à nos petites entreprises.

L’objet du présent amendement est d’instituer un débat dans chaque assemblée parlementaire afin d’évaluer la mise en œuvre du présent projet de loi et de la stratégie nationale d’orientation de l’action publique pour la France.

Ce débat se tiendrait à partir d’un rapport d’application transmis aux assemblées par le Gouvernement, mais aussi des conclusions des rapports des assemblées sur la mise en application de la loi, rapports prévus dans notre assemblée par l’article 1457 de son règlement, afin que la représentation parlementaire soit efficacement associée au contrôle et à l’évaluation de la présente stratégie et du présent projet de loi.

J’ajoute que l’idéal serait d’être saisi chaque année d’un projet de loi de simplification ou d’une proposition de loi, comme le faisait en son temps notre collègue Jean-Luc Warsmann.

M. le rapporteur. J’aurais aimé commencer en donnant un avis favorable, mais ce ne sera pas le cas, bien que je partage pleinement votre objectif de procéder régulièrement à une évaluation de la loi. Vous verrez d’ailleurs que nous avons déposé un certain nombre d’amendements afin de renforcer les moyens d’évaluation. J’ai parlé du conseil de la réforme, ce ne sera évidemment pas le seul dispositif.

J’émets donc un avis défavorable car votre amendement sera satisfait. J’ajoute qu’il adresse une injonction au Parlement, ce qui est contraire à la Constitution.

M. le ministre. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que le rapporteur. Vous évoquez, monsieur le député, le travail très important de M. Jean-Luc Warsmann en tant que président de la commission des lois, lorsqu’il a porté la simplification, mais aussi récemment, avec une de vos collègues de la République en marche, s’agissant de la lutte contre la surtransposition.

Je m’en suis entretenu avec lui, grand législateur, qui connaît les limites de l’exercice. Le travail qu’il a effectué jusqu’à présent avait un intérêt très fort, évidemment, et le gouvernement précédent avait aussi une volonté de porter cette simplification. Néanmoins, les listes à la Prévert et les débats à leur propos ont leurs limites, parce qu’ils portent sur des mesures toutes de bon sens mais pas soutenues politiquement, tellement hétéroclites qu’elles avaient un côté absurde, par exemple quand la simplification aboutissait à des projets de loi de 600 pages… On le voit, la simplification, ce n’est pas simple !

Je ne veux pas parler au nom de M. Jean-Luc Warsmann, pour lequel j’ai beaucoup de respect ainsi que pour son travail parlementaire, mais je crois que lui-même en convient. Tout en saluant le travail très important réalisé, par Jean-Luc Warsmann, mais aussi, lors du mandat précédent, par Sophie Errante et par François-Michel Lambert, je pense donc qu’indépendamment de l’injonction au Parlement, ce n’est pas la bonne solution pour que le bon droit l’emporte à la fin.

Il me semble que la loi, pas plus que le règlement, ne doit pas prévoir toutes les exceptions. La vie, vous le savez en tant qu’élus, est beaucoup plus complexe que ce que nous pouvons prévoir en chambre, même si nous sommes entourés de gens extrêmement intelligents et que nous sommes nous-mêmes pleins d’intelligence et de bon sens.

Il m’apparaît plus simple de prévoir la possibilité d’une adaptation de la règle – c’est ce que nous appelons le droit à l’erreur ou le bon sens – pour qu’elle corresponde à la vie de la personne à qui elle s’applique, sans déroger au principe général du droit que le Parlement a adopté et que le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution, plutôt que de supprimer ou de créer des normes afin de s’adapter à la réalité du monde numérique, de la vie familiale ou encore du logement.

Je crois plutôt au permis de faire, une forme de simplification généralisée, qu’à la suppression de normes dans le logement, alors que nous savons tous que chaque norme a sa raison d’être : lutte contre la pollution, adaptation au handicap… Il faudrait des projets de loi portant sur les objectifs plutôt que sur les moyens. Si le législateur se fixe pour but que tous les logements soient accessibles aux personnes handicapées, l’important est d’atteindre cet objectif : laissons les entreprises adapter les logements comme elles le souhaitent, pour que ces normes ne les empêchent pas d’innover et que le coût de la construction ne soit pas plus élevé.

La commission rejette ces amendements.

Mme la présidente Sophie Errante. Nous en venons aux amendements portant sur l’annexe.

La commission est saisie de l’amendement CS421 de M. Éric Pauget.

M. Éric Pauget. Cet amendement porte sur les alinéas 5 et 27 de l’annexe, les alinéas 8, 12 et 15 faisant l’objet d’amendements ultérieurs.

S’agissant de l’alinéa 5, je vous propose que l’administration renforce systématiquement la prise de responsabilité des agents, à chaque échelon. Pour aller dans le sens du ministre, les agents doivent retrouver une autonomie qui leur permette une certaine prise de responsabilité.

À l’alinéa 27, pour accompagner les TPE et les petites entreprises, je préconise qu’en cas de redressement, l’administration propose automatiquement un plan de règlement échelonné, sur la base d’une analyse financière de l’entreprise. De toutes petites entreprises nous ont fait savoir que les situations de trésorerie pouvaient les mettre en difficulté.

M. le rapporteur. Une fois encore, je pense que la finalité de cet amendement est louable, mais qu’il est satisfait par le texte en l’état. Il s’agit d’un projet de loi de confiance, et également de confiance envers l’administration et ses agents. Un certain nombre des mesures prises dans le texte – droit à l’erreur, rescrit administratif, certificat d’informations – sont des outils au service d’une administration qui s’engage, donc qui encourage la prise de responsabilités de ses agents. C’est pourquoi j’émets un avis défavorable.

J’ajoute que ce projet de loi doit être accompagné d’un plan de formation très important, dont nous avons parlé avec le secrétaire d’État Olivier Dussopt, pour transformer la culture des agents du service public afin d’établir cet état d’esprit propice au conseil et à la prise d’initiatives. Je pense que ce sera une réponse plus opérationnelle.

M. le ministre. Même avis. Je pense effectivement que les attendus de votre proposition se retrouvent dans le texte. Mais je suis prêt à écouter les arguments rationnels qui tendraient à prouver le contraire et ma première réponse est donc que si vous n’êtes pas convaincu après le travail en commission, il sera toujours temps d’avoir cette discussion dans l’hémicycle.

À propos du plan de formation, M. Guerini a tout à fait raison : il ne faudrait pas répondre à la volonté de simplification des normes en produisant une norme. C’est toute la difficulté de notre texte, il ne faut pas que nous légiférions pour essayer de simplifier, sinon nous allons terminer par créer des normes dans un projet qui prévoyait d’en diminuer le nombre.

Ce qui est intéressant dans ce texte, c’est la volonté d’expérimentation : s’il faut expérimenter une ou deux propositions des parlementaires, faisons-le, mais évitons de prévoir une mesure générale qu’un autre texte assortira finalement d’une exception.

Dans le grand plan de formation prévu par Mme Pénicaud,
1,5 milliard d’euros est prévu pour former les agents de la fonction publique, notamment au numérique – les usagers ne sont pas les seuls concernés –, mais aussi au droit à l’erreur. Je souhaite que des modules de formation soient prévus à la direction générale de l’administration et de la fonction publique et dans les collectivités territoriales, afin de former les agents à l’application du texte que vous allez, j’espère, adopter. Et 700 millions d’euros supplémentaires sont prévus par la loi de finances pour 2018, dont 200 millions dès cette année, pour des appels à projets afin que l’État accompagne ces agents dans la transformation. Ces 200 millions iront notamment à des projets informatiques, une partie étant attribuée à M. Mounir Mahjoubi, suite au travail de M. Cazenave. Il faudra sans doute attribuer des moyens informatiques pour mieux piloter les contrôles, et ne pas laisser à l’administration ses seuls moyens actuels. Pour toutes ces raisons, avis défavorable, même si je partage la finalité de vos propos.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite deux amendements identiques, CS196 de M. Fabrice Brun et CS899 de M. Éric Pauget.

M. Fabrice Brun. L’article préliminaire du projet de loi pour un État au service d’une société de confiance définit les objectifs de l’action publique à l’horizon 2022. Elle s’articule autour de l’affirmation de principes généraux d’organisation et d’action qui nécessitent des compléments, c’est l’objet du présent amendement. Il est nécessaire de permettre une prise de responsabilité de chaque agent, à tous les échelons. Un exemple concret nous remonte très souvent du terrain : si les agents donnent leur numéro de téléphone lors d’un contrôle, il semble que les contribuables aient de plus en plus de mal à les joindre par ce biais. C’est pourquoi il conviendrait de demander aux agents de répondre aux appels des contribuables – ça semble être un minimum – ou à défaut de créer une cellule téléphonique qui permette aux PME de joindre les agents.

C’est vraiment un sujet récurrent. Lorsqu’un usager ou un chef d’entreprise est en voiture, qu’il obtient le bon interlocuteur après plusieurs minutes d’attente, mais que du fait de la fracture numérique, l’appel est coupé quand la discussion s’engage, c’est un vrai parcours du combattant pour les usagers ou les chefs d’entreprise, particulièrement les PME.

M. Éric Pauget. Il est très important de mieux identifier et de mieux organiser la réponse téléphonique. En province, pour les toutes petites entreprises, les artisans ou les commerçants confrontés à un problème avec l’administration, le seul lien est le téléphone. La réponse téléphonique pose problème aux commerçants ou artisans qui doivent faire face à leur activité mais se noient dans les problèmes de paperasserie et d’administration. L’identification téléphonique est un sujet sur lequel il faut améliorer le processus.

M. le rapporteur. C’est une bonne idée, mais elle n’est pas placée au bon endroit dans le texte. Nous discuterons par la suite d’amendements sur ce sujet essentiel de l’accessibilité téléphonique de l’administration.

Nous examinons ici une loi de programmation, et il me semble que votre proposition est très précise et de caractère opérationnel. Prévoir que chaque agent administratif doit donner le numéro de téléphone portable sur lequel on peut le joindre n’a pas sa place dans une loi de programmation. L’accessibilité renvoie à l’idée du référent unique, dont nous aurons l’occasion de discuter.

M. le ministre. Ma culture administrative est assez limitée, n’étant pas moi-même agent public, même si j’ai dirigé une administration locale. Mais autant je me souviens d’Astérix et Obélix pour illustrer les rapports entre citoyens et administration dans leur forme la plus caricaturale, autant je me souviens d’un sketch d’un grand philosophe français, Jean-Marie Bigard (Sourires.), dans lequel il n’arrive pas à joindre l’opérateur téléphonique. En l’occurrence, il me semble qu’il ne s’agissait pas d’une administration, mais d’une société privée. Il expliquait l’énervement né de l’impossibilité à joindre une personne et du fait d’être renvoyé de standard en standard.

J’ai lu par ailleurs un très bon livre écrit par M. Jean-Paul Delevoye lorsqu’il était médiateur de la République. Je ne sais d’ailleurs pas si vous l’avez auditionné, il a été ministre de la fonction publique, puis médiateur de la République et a eu d’éminentes fonctions au sein du Conseil économique et social. Il a écrit Reprenons-nous, dans lequel il décrit une France au bord de la crise de nerfs, évoquant comme vous les patrons de TPE et de PME. C’est d’ailleurs un reproche que je pourrais faire à votre amendement, il est très centré sur la fiscalité et sur les entreprises, alors que ce problème touche à peu près tout le monde. Dans ma ville, qui connaît beaucoup de difficultés sociales, à la difficulté d’être au RSA ou à Pôle emploi s’ajoute celle des appels informatisés, au cours desquels il faut presser des touches du clavier sans avoir de contact humain. Il est évident que c’est un défaut, une censure administrative, mais également une cause d’inefficacité, car cela énerve les gens, qui ont autre chose à faire.

Le rapporteur a raison de dire qu’il faudra y réfléchir. De même, j’ai évoqué avec lui un sujet qui n’est sans doute pas de nature législative, celui de la lettre administrative, qui a aussi son importance. Rien n’est pire que de recevoir une lettre anonymisée, dont la phraséologie est tellement administrative qu’elle en est déshumanisée, et dont on ne connaît pas vraiment l’auteur – il est bien sûr des administrations dont le contact est différent.

Je suis le premier à dire, y compris aux parlementaires qui m’interrogent sur la disparition des services publics dans leur territoire, que tout ne peut pas être physique au moment de la numérisation et alors que l’on accepte la réduction du nombre d’emplois publics. Mais la contrepartie doit être l’existence d’un lien direct, facile, qui ne soit pas uniquement informatique, ni prendre la forme d’une lettre qui ne commence même pas par les salutations d’usage.

Vous posez de vraies questions et, nous pourrons parler de la lettre administrative même si cela n’est pas de nature législative, mais, sur l’accueil téléphonique, je me range à l’avis du rapporteur : nous pourrons l’aborder à un autre endroit du texte. Pas simplement dans le domaine fiscal, car sans vouloir protéger la DGFiP, il ressort de mon expérience que ce n’est pas l’administration qui répond le moins – elle ne répond pas toujours ce que l’on a envie d’entendre, c’est vrai –, mais elle répond en général très vite et ses agents sont assez efficaces. Il peut y avoir des déceptions, mais je crois que c’est une administration qui a montré son efficacité humaine. En revanche, il est vrai que l’administration en général est un peu déshumanisée, mais ce n’est pas de la faute de ses agents, c’est celle des processus qui ont été instaurés par leurs responsables hiérarchiques, c’est-à-dire les ministres. Je suis donc tout à fait favorable à cette proposition, à condition que l’on ne la limite pas aux TPE et aux PME et que l’on l’étende à toute l’administration.

La commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CS650 de M. Laurent Saint-Martin.

Mme Stéphanie Kerbarh. Il est proposé de compléter l’annexe en prévoyant que l’administration prenne en compte la capacité financière du contribuable dans le cas d’un recouvrement fiscal ou administratif.

En effet, les contribuables peuvent parfois rencontrer des difficultés financières pour acquitter les sommes dues, qu’il s’agisse de particuliers ou d’entreprises. Cet amendement tend à ce que l’administration prenne en compte et reconnaisse les difficultés, pour proposer éventuellement un échelonnement des sommes dues en fonction de la capacité financière du contribuable en difficulté.

Il s’agit simplement de faire preuve de pragmatisme pour ces recouvrements.

M. le rapporteur. Je suis favorable à cet amendement car je pense que dans la loi de programmation que nous sommes en train de discuter, il faut fixer le principe de la prise en compte de la situation de l’administré pour prendre des décisions.

M. le ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements identiques CS72 de Mme Véronique Louwagie et CS900 de M. Éric Pauget.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement demande la publication des statistiques concernant la mise en œuvre des pénalités, en distinguant, d’une part, celles qui figurent dans les propositions de rectification ou les notifications qui sont adressées aux contribuables et qui peuvent être des notifications de taxation d’office, d’autre part, celles qui sont maintenues à l’issue de la procédure de redressement.

Il me paraît intéressant de disposer de cette information pour plusieurs raisons : par souci de transparence d’abord, ensuite parce que l’analyse de l’écart entre les unes et les autres fournirait des informations précieuses non seulement à l’administration mais également aux citoyens.

M. le rapporteur. Sur le fond, je suis favorable à cet amendement, mais je me demande, compte tenu du point précis qu’il aborde, s’il est à sa place dans l’annexe, dont la vocation est programmatique. Avis défavorable.

M. le ministre. Je suis sensible aux arguments de Mme Louwagie, mais également à ceux du rapporteur, qui argue que l’amendement n’est pas bien positionné dans le texte.

Outre qu’elles me recommandent de donner à l’amendement un avis négatif, mes équipes indiquent également que ces statistiques figurent déjà ailleurs, ce qui m’étonne – mais je peux me tromper. Cela étant, ma question va peut-être vous paraître naïve, mais à quoi cela servirait-il ?

Mme Véronique Louwagie. Il me paraît important de savoir dans quelle mesure les discussions qui interviennent entre les propositions de rectification et de notification de bases en amont, et l’issue de la procédure de redressement en aval, permettent de tenir compte des situations personnelles des contribuables. Cela fournit un indicateur intéressant.

M. le rapporteur. Je persiste à penser que cela n’a pas à figurer dans l’annexe, mais sans doute pourriez-vous redéposer votre amendement en séance, en l’insérant ailleurs dans le texte.

M. le ministre. Sur le fond, je suis favorable à cet amendement, qui, d’ailleurs, pourrait parfaitement justifier une demande de rapport. Quant à savoir s’il doit figurer dans l’annexe, je m’en remets aux compétences du rapporteur en matière de légistique.

Les amendements CS72 et CS900 sont retirés.

L’amendement CS197 de M. Fabrice Brun est retiré.

Puis la commission en vient à l’amendement CS902 de M. Éric Pauget.

M. Éric Pauget. Il s’agit d’insister sur le fait que les agents doivent avoir, dans le domaine fiscal, l’expérience nécessaire pour traiter des cas de plus en plus complexes ; en d’autres termes, nous demandons que ne soient pas envoyés dans les entreprises des agents sans expérience.

M. le rapporteur. Le ton de votre amendement me paraît quelque peu déplacé vis-à-vis des fonctionnaires. Avis défavorable.

M. le ministre. Je suis également totalement défavorable à cet amendement, d’abord parce qu’on pourrait discuter sur ce qu’est l’expérience, ensuite parce que, comme le dit Brassens, « le temps ne fait rien à l’affaire… quand on est con, on est con. »

Il me semble par ailleurs que le Président de la République et, si vous le permettez, votre modeste serviteur, sans compter le rapporteur et votre présidente, montrent qu’on peut, sans expérience, avoir un minimum de compétences. Il serait d’ailleurs assez étonnant de considérer que le ministre puisse être jeune mais que les agents de la DGFiP doivent être plus âgés : cela me rappelle mon directeur général des services qui m’expliquait, lorsque je suis devenu maire à trente et un ans, qu’il ne fallait pas nommer un directeur de la police municipale âgé de trente-cinq ans parce qu’il était trop jeune…

Je pourrais également vous renvoyer à Carambolages ce très bon film dialogué par Michel Audiard, avec Louis de Funès et Jean-Claude Brialy. De Funès y incarne le patron d’une firme, dont le bureau est au dernier étage, tandis que Jean-Claude Brialy joue le rôle d’un jeune ambitieux, intelligent, cantonné au rez-de-chaussée. Ayant soufflé à son patron l’idée d’un nouveau produit à lancer et ce dernier ayant trouvé l’idée formidable, Brialy en profite pour lui demander d’accélérer son avancement, la personne qu’il est censé remplacer ne partant à la retraite que deux ans plus tard. De Funès a alors une réplique formidable et explique qu’une société où l’on prend, lorsqu’il part à la retraite, la place de son supérieur hiérarchique direct, est une société merveilleuse puisqu’on n’y récompense guère le mérite – ce qui serait arbitraire – mais l’ancienneté – ce qui est objectif. Je pense pour ma part que le mérite peut parfois être une donnée objective et que l’expérience n’est pas ce qui fait un bon ou un mauvais agent, notamment à la DGFiP. Il y a sans doute de bons et de mauvais agents mais on ne saurait fonder la nomination des contrôleurs fiscaux sur le seul critère de l’expérience.

M. Éric Pauget. Louis de Funès m’ayant convaincu, je retire mon amendement.

L’amendement CS902 est retiré.

La Commission en vient ensuite à l’examen des amendements identiques CS218 de Mme Véronique Louwagie, CS235 de M. Fabrice Brun et CS552 de M. Jean-Luc Lagleize.

Mme Véronique Louwagie. Curieusement, la stratégie nationale d’orientation de l’action publique n’aborde pas une problématique pourtant centrale pour nos concitoyens qui est celle des délais administratifs. À titre d’exemple, j’ai reçu ce matin-même dans ma permanence des personnes qui attendent depuis bientôt six mois la finalisation de leur dossier de retraite. Il me paraît donc indispensable d’inscrire la réduction des délais administratifs comme un des objectifs de la stratégie nationale d’orientation de l’action publique. Les citoyens ne comprendraient pas qu’il en soit autrement.

M. Fabrice Brun. L’exemple des délais d’instruction des dossiers par les caisses de retraite est un très bon exemple, et je pense comme Véronique Louwagie que le projet de loi n’accorde pas une place suffisante à la réduction des délais, alors qu’il y a là une vraie piste pour mettre fin à la défiance de nos concitoyens envers leur administration. Pour rester dans les références cinématographiques, je souhaiterais que l’administration traite les demandes des usagers en quatrième vitesse, comme le suggérait Robert Aldrich en 1955.

Mme Florence Lasserre-David. L’amendement CS552 est défendu.

M. le rapporteur. C’est en effet un des éléments manquant dans la stratégie nationale d’orientation de l’action publique. Or, la question de la réduction des délais et de l’accélération du temps de traitement est essentielle, même si cela ne relève pas uniquement de dispositions législatives mais également de facteurs opérationnels et organisationnels. Néanmoins votre proposition mérite évidemment de figurer dans la stratégie nationale ; j’y suis donc extrêmement favorable.

M. le ministre. Même avis.

La commission adopte les amendements.

Elle en vient ensuite à l’examen de l’amendement CS300 de M. Gaël Le Bohec.

M. Gaël Le Bohec. Cet amendement vise à instaurer un référent au sein de l’agence ou de l’antenne territoriale dont dépend l’administré, l’objectif étant de recréer le lien humain mis à mal par les procédures téléphoniques et numériques. Vous avez parlé tout à l’heure, monsieur ministre, de lien direct et facile : c’est tout l’esprit de cet amendement.

M. le rapporteur. S’il s’agit de garantir l’accessibilité universelle des services publics, votre amendement est satisfait par les alinéas 20 et 21 de l’annexe, qui disposent que « l’administration prend en considération les contraintes horaires du public dans ses horaires d’ouverture » et que « la proximité territoriale doit permettre à l’administration d’assurer le service public sur tout le territoire de la République. » Le cas plus particulier de l’accessibilité téléphonique fait l’objet d’amendements à d’autres articles du projet. Avis défavorable.

M. le ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement 646 de M. Laurent Saint-Martin.

Mme Danièle Hérin. Les politiques de dématérialisation des démarches administratives menées récemment ont pu éloigner de l’administration les citoyens ne maîtrisant pas les outils numériques. Le baromètre du numérique 2017 souligne ainsi que 12 % des Français ne se connectent jamais à internet, tandis que 18 millions d’entre eux s’estiment peu ou pas compétents pour utiliser un ordinateur. Cette fracture numérique touche d’abord les zones rurales et périurbaines et concerne principalement les personnes âgées, non diplômées ou à bas salaire.

Dans ces conditions, l’État doit veiller à prévenir un tel écueil dans le cadre de sa stratégie nationale d’orientation de l’action publique et de son objectif de dématérialisation de l’ensemble des démarches administratives à l’horizon 2022. C’est l’objet du présent amendement, qui prévoit un dispositif d’accompagnement des citoyens géographiquement éloignés du numérique.

M. le rapporteur. La lutte contre la fracture numérique me paraît en effet un objectif essentiel, en particulier en ce qui concerne les relations des citoyens avec l’administration. Je suis donc favorable à ce que cela soit inscrit dans la charte de l’action publique.

M. le ministre. J’y suis également favorable, à ceci près que je ferai remarquer que cet amendement mériterait sans doute d’être précisé en séance, car cette fracture numérique n’est pas qu’une question géographique de zones blanches. Beaucoup de gens ont accès à internet et savent en faire un usage récréatif tout en ayant de grandes difficultés lorsqu’il s’agit d’accomplir des démarches administratives, difficultés qu’ils éprouvent d’ailleurs tout autant lorsque ces procédures ne sont pas dématérialisées. Maire de Tourcoing, j’ai voulu numériser les procédures d’inscription dans les cantines scolaires, mais je me suis rapidement aperçu que certains parents avaient besoin d’une médiation pour remplir les formulaires, soit qu’ils aient des difficultés de lecture et d’écriture, soit qu’ils souffrent de handicap, soit enfin qu’ils ne soient pas familiers du langage administratif.

Il me semble donc qu’il faudrait revoir la formulation de cet amendement, pour l’élargir à toutes les formes d’accès aux procédures administratives, y compris lorsqu’elles n’ont pas été dématérialisées. On sait notamment que, dans certains quartiers prioritaires de la politique de la ville, il est fréquent que les habitants n’ouvrent pas les courriers administratifs, non par phobie administrative, mais parce qu’ils craignent de ne pas comprendre leur contenu, potentiellement porteur de mauvaises nouvelles. Il ne s’agit donc pas uniquement d’une problématique géographique et, en la matière, la situation dans les quartiers prioritaires en politique de la ville est assez similaire à celle des campagnes.

M. Laurent Saint-Martin. J’acquiesce aux propos du ministre, car qui peut le plus peut le moins. La notion importante dans cet amendement est celle d’accompagnement, et le critère géographique n’était qu’une manière de cibler des besoins objectifs. Nous complèterons donc volontiers cet amendement avant son examen en séance, de manière à inclure dans ce principe d’accès universel non seulement les citoyens privés de bande passante mais également ceux qui ne maîtrisent pas les outils numériques.

M. Nicolas Turquois. Cet amendement me pose un problème car, en précisant qu’il concerne essentiellement, dans les zones rurales et périurbaines, les personnes âgées, non diplômées ou à bas salaire, il semble assimiler les zones rurales à des zones sous-développées intellectuellement.

M. Bruno Fuchs. Un tiers des personnes reçues dans les agences Pôle emploi ne sont pas capables d’aller au bout des procédures informatisées sans accompagnement, et une sur cinq en est purement et simplement incapable. Cela montre bien que toute une partie de la population n’est pas prête à passer à la dématérialisation des procédures que le Gouvernement envisage d’avoir achevée en 2022, soit parce qu’elle n’en a pas les moyens techniques, soit parce qu’elle n’en a pas les aptitudes.

M. le ministre. M. Turquois aborde une question récurrente lorsqu’on parle de politiques prioritaires : d’aucuns les jugent formidables, d’autres discriminantes. Je me garderai bien sur ce point de trancher à la place de la majorité.

Pour ce qui concerne l’amendement, si l’objectif est de définir un critère objectif, il me semble, par expérience, que le taux de pauvreté est un critère est pertinent.

M. Laurent Saint-Martin. La majorité a bien le souci de cibler les habitants des quartiers prioritaires de la ville et nous nous engageons à proposer pour la séance une formulation adaptée. Je tiens par ailleurs à rassurer Nicolas Turquois : l’idée n’est absolument pas de stigmatiser les zones rurales mais bien d’accompagner ceux qui en ont besoin pour accéder aux services publics dématérialisés.

M. le rapporteur. Je maintiens mon avis favorable, avec l’idée que l’amendement sera sous-amendé en séance.

M. le ministre. Il ne peut pas y avoir dans notre pays deux types d’administration, l’une pour les habitants des zones blanches et les citoyens ne sachant pas se servir d’internet, l’autre pour les gagnants ayant pris le train de la mondialisation, car la numérisation rend d’énormes services à tout le monde, notamment lorsqu’elle dispense d’avoir à prendre une demi-journée de congé pour effectuer une démarche administrative.

Par ailleurs, il y a fort à parier que, pour les responsables politiques qui nous auront succédé dans vingt ou trente ans, la problématique de la numérisation sera dépassée, car nous aurons probablement atteint le stade post-papier. L’objectif n’est donc pas de mettre en place une administration à deux vitesses mais d’imaginer des solutions transitoires permettant de compenser les distorsions qui existent actuellement entre les différents publics dans l’accès à internet. Cela étant, je suis favorable à l’amendement.

La commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS548 de M. Jean-Luc Lagleize.

Mme Florence Lasserre-David. Cet amendement vise à inscrire dans la stratégie nationale d’orientation de l’action publique l’objectif d’accélération des procédures et de réduction des délais administratifs.

M. le rapporteur. L’amendement est satisfait par l’amendement CS552 que nous venons d’adopter, puisque l’accélération des procédures va nécessairement de pair avec la réduction des délais.

M. le ministre. Même avis.

L’amendement CS548 est retiré.

La commission adopte l’article 1er et l’annexe, modifiés.

*

* *

Après l’article 1er

La commission examine l’amendement CS560 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Nous parlons de confiance entre l’administration et les citoyens, mais il conviendrait de parler également de réciprocité. Cet amendement vise donc à fixer à l’administration les mêmes règles que celles qui s’appliquent aux citoyens et aux entreprises : puisqu’on leur impose des délais de réponse, il serait juste que l’administration soit soumise aux mêmes délais. Dans les cas où, pour telle ou telle raison, elle ne parviendrait pas à répondre dans ces délais, s’appliquerait alors le principe du silence valant acceptation.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un objectif louable, cependant la mesure que vous vous proposez a une portée normative qui, compte tenu de la diversité des administrations à laquelle elle pourrait s’appliquer et de la diversité des sollicitations qui leur parviennent de la part des administrés, emporte une très forte insécurité juridique. Avis défavorable.

M. le ministre. Adopter ce principe de la réciprocité et du silence valant acceptation va immanquablement donner lieu à des centaines de cas dérogatoires, en particulier dans les domaines sensibles comme la sécurité alimentaire ou la sécurité nucléaire.

Ensuite, on ne peut prétendre conférer aux particuliers les mêmes droits qu’à l’administration. En effet, la supériorité de l’administration sur les particuliers tient au fait qu’elle est en charge de l’intérêt général, tandis que le particulier considère en l’occurrence – de manière tout à fait légitime – son intérêt particulier.

Cependant, je suis d’accord avec vous sur le fait qu’il n’est pas normal que l’administration ne soit pas tenue à des délais, et c’est en ce sens que ce que prévoit le Gouvernement n’est pas tout à fait satisfaisant. Je propose donc que nous tentions de trouver un compromis, sachant qu’il ne me paraît pas nécessairement opportun de demander à l’administration de se caler sur les mêmes délais que les particuliers. Dans le cas, par exemple, où le particulier se trompe…

M. Mohamed Laqhila. Comme cela arrive à l’administration !

M. le ministre. Vous avez raison, mais ce projet de loi a précisément pour ambition de faire en sorte qu’elle se trompe le moins possible. Pour en revenir au particulier, s’il écrit à la mauvaise administration, partez-vous du principe que le délai court à partir du moment où la première administration, c’est-à-dire la mauvaise, reçoit le courrier ? Cela me paraît parfaitement inadapté aux cas les plus complexes.

Je me tourne donc vers le rapporteur, pour qu’il nous indique s’il est possible d’inscrire dans le texte des mesures d’encadrement des délais et à quel endroit. Si cela convient à tout le monde, je me rangerai à son idée.

M. le rapporteur. Le directeur général des douanes, que nous avons auditionné, nous citait l’exemple de cas dans lesquels les services doivent prélever et analyser des échantillons de marchandise : or il tombe sous le sens que le temps nécessaire à ces procédures est supérieur au délai imposé à l’administré pour qu’il fournisse ces échantillons. Cela montre que la réciprocité n’est pas une idée opérante.

Quant à l’idée d’encadrer les délais, elle peut être abordée à l’article 10, qui traite de la question des rescrits, par lesquels les administrés sollicitent l’avis d’administration. Pour ce qui me concerne, il me semble qu’on ne peut pas fixer le même délai à l’ensemble des administrations, car c’est ainsi que l’on aboutit à une liste de 1 200 dérogations au principe du silence valant acceptation. Nous devons prendre en compte l’hétérogénéité des tâches administratives. Ce qui me semble essentiel en revanche, c’est que chaque administration s’impose des délais qui lui sont adaptés et qu’elle en fasse la publicité.

M. le ministre. Cet amendement induit un autre effet pervers, c’est qu’il va inciter l’administration à accorder des délais beaucoup plus importants aux particuliers et aux entreprises, avec cette idée que cela allongera d’autant ceux auxquels elle est elle-même soumise. Cette mesure produira donc l’effet inverse de ce pour quoi vous la proposez, à savoir accélérer les procédures administratives. Je vous recommande donc de vous appuyer sur l’article 10 pour bousculer le Gouvernement et l’inciter à modifier ses habitudes.

M. Mohamed Laqhila. Je ne suis pas entièrement convaincu par vos arguments concernant un texte censé organiser un État au service d’une société de confiance, car le rétablissement de la confiance ne peut, selon moi, s’envisager sans un principe de réciprocité, en tout cas pour ce qui concerne l’administration prise dans son acception générale.

Mais nous y reviendrons à l’article 10, et je retire mon amendement.

L’amendement CS560 est retiré.

La commission en vient à l’examen des amendements identiques CS219 de Mme Véronique Louwagie, CS236 de M. Fabrice Brun et CS556 de M. Jean-Luc Lagleize.

M. Fabrice Brun. Ces amendements proposent de restaurer et de pérenniser le Conseil de la simplification pour les entreprises, composé de membres bénévoles ne touchant aucune rémunération ou indemnités de la part de l’État. Il serait renommé Haut conseil de la simplification et de la réduction des délais administratifs, et son champ d’intervention serait élargi aux particuliers. Cela s’inscrit dans la logique des travaux réalisés par M. Mandon et M. Poitrinal, dont l’audition a été très éclairante sur les enjeux et les écueils de ce vaste et complexe chantier qu’est la simplification administrative.

Mme Florence Lasserre-David. Créé pour une durée de trois ans, ce conseil n’est plus actif. Comme il avait fait la preuve de son utilité, nous souhaitons le ré-instituer.

M. le rapporteur. Je vous remercie d’aborder ce sujet essentiel auquel nous avons tous réfléchi en amont de l’examen de ce texte. Ces amendements sont l’occasion de saluer le travail des premiers co-présidents du conseil de la simplification, Thierry Mandon et Guillaume Poitrinal, que nous avons auditionnés.

S’il importe que nous maintenions notre volonté politique de simplification tout au long du quinquennat, la création d’un haut conseil n’est pas la méthode qu’a choisie cette majorité pour atteindre cet objectif. La nomination d’un secrétaire d’État à la fonction publique, placé auprès de Gérald Darmanin, et d’un délégué interministériel à la transformation publique traduit la volonté du Gouvernement de « changer de braquet » et d’embrasser le sujet le plus largement possible, mais il faut aussi que le Parlement se dote des moyens de suivre ce sujet. Notre double dispositif de suivi sera ainsi aussi ambitieux que l’était le conseil de la simplification. En matière de simplification, notre capacité à obtenir des résultats tient moins à l’architecture institutionnelle qu’on crée qu’à la portée politique qu’on donne à ses objectifs. Le conseil pour la simplification a été très efficace au début car un secrétaire d’État s’y était directement investi, en lien avec le Président de la République. Il a moins bien fonctionné, dès lors qu’il a été moins soutenu politiquement. Avis défavorable.

M. le ministre. Je suis d’autant plus défavorable à ces amendements que si les co-présidents successifs du conseil de la simplification ont fait preuve de vraies qualités, le précédent gouvernement a aussi eu la volonté de diminuer le nombre de hauts conseils et de comités, qui sont passés, de mémoire, de 600 à 380. Il s’était en effet aperçu que c’étaient parfois ces instances mêmes qui créaient la norme. La simplification consiste aussi à éviter de créer des instances extérieures au processus législatif et administratif de droit commun. C’est aux parlementaires qu’il revient de contrôler le pouvoir exécutif et je ne suis pas certain que la création d’un haut conseil ad hoc simplifie grand-chose. Pour que la simplification soit efficace, il faut que les ministres et les parlementaires s’en chargent directement, sinon il y a fort à parier que ce haut conseil, que vous auditionnerez une à deux fois par an, se contentera de publier un rapport sans doute très intéressant mais sans réelle portée concrète.

M. Mohamed Laqhila. Il y a eu entre 600 et 700 simplifications sous la précédente législature, notamment grâce au choc de simplification voulu par Emmanuel Macron. Il est vrai que ce conseil n’avait pas le poids politique souhaité, c’est pourquoi nous retirons notre amendement.

Mme la présidente Sophie Errante. Maintenez-vous votre amendement, monsieur Brun ?

M. Fabrice Brun. Oui.

L’amendement CS556 est retiré.

Puis la commission rejette les amendements CS219 et CS236.

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* *

TITRE IER
UNE RELATION DE CONFIANCE : VERS UNE ADMINISTRATION DE CONSEIL ET DE SERVICE

Chapitre Ier
Une administration qui accompagne

Article 2
(articles. L. 123-1, L. 124-1 et L ; 124-2 [nouveaux], L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations entre le public et l’administration)

Consécration au profit du public d’un droit à l’erreur et création
d’un droit au contrôle

Le présent article consacre au profit du public, d’une part, un droit à l’erreur et, d’autre part, un droit au contrôle et à l’opposabilité des conclusions des contrôles administratifs.

Il modifie notamment l’intitulé du titre II du livre Ier du code des relations entre le public et l’administration, « Le droit de présenter des observations avant l’intervention de certaines décisions », pour le renommer « Les procédures préalables à l’intervention de certaines décisions », qui comprendra ces deux nouveaux dispositifs.

● L’administration dispose d’un pouvoir répressif propre qu’elle exerce aussi bien sur les personnes ou agents qui relèvent de son autorité directe que sur les tiers. Longtemps cantonné aux sanctions disciplinaires, à l’égard des fonctionnaires, et au domaine fiscal, le droit des sanctions administratives s’est considérablement enrichi au cours des vingt dernières années et concerne aujourd’hui un grand nombre de secteurs : impôts et cotisations sociales, santé publique, travail et formation professionnelle, culture, information et communication, secteur financier, transports, etc.

Si l’on exclut les sanctions disciplinaires, on peut distinguer deux principaux types de sanctions administratives, que Mattias Guyomar qualifie de sanctions « administrativo-professionnelles » (6) :

– les sanctions administratives proprement dites : elles recouvrent les sanctions infligées en cas de manquement à une réglementation de portée générale, et sont susceptibles de frapper la population toute entière. C’est le cas notamment des sanctions fiscales. Elles comprennent également des sanctions qui s’appliquent à une catégorie particulière de personnes, en matière économique ou sociale, par exemple ;

– les sanctions professionnelles : elles recouvrent les sanctions réprimant un manquement à une réglementation ayant un objet professionnel, qu’elle réglemente directement une profession ou l’exercice d’une activité professionnelle. Ce pouvoir de sanction peut relever directement de l’autorité administrative (le préfet pour les conducteurs de taxi) ou être confié à une autorité administrative indépendante en charge d’un secteur d’activité (Conseil supérieur de l’audiovisuel, Autorité des marchés financiers, etc.), à un ordre professionnel comme, par exemple, le Haut conseil des commissaires aux comptes.

● À la différence des sanctions pénales, les sanctions que peut prononcer l’administration ont un caractère objectif. Comme l’écrivait Jean-Marie Delarue, la sanction administrative « frappe le comportement qui n’est pas celui du délinquant ou du criminel mais celui qui méconnaît les règles édictées par l’administration » (7).

Ce caractère objectif des fautes susceptibles d’être sanctionnées fait que l’intention de l’auteur n’est généralement pas prise en compte : « l’élément moral est, en principe, absent de la caractérisation de l’infraction. Il n’est pas nécessaire de rapporter la preuve de l’intention coupable de l’auteur du manquement. » (8) Aussi, de nombreux usagers peuvent, sans chercher à tromper l’administration, commettre une erreur dans leurs obligations déclaratives, en raison par exemple de la complexité du droit applicable à leur situation. Ils s’exposent alors au prononcé de sanctions, notamment pécuniaires, qui sont en outre immédiatement exécutoires.

Il n’existe donc pas aujourd’hui dans notre législation de disposition générale permettant à l’administration de prendre en compte l’intention d’une personne ayant commis une erreur de bonne foi et adopter ainsi à son égard une attitude bienveillante.

Seuls deux dispositifs permettent aux usagers de rectifier des erreurs commises dans leurs déclarations et d’éviter que des sanctions pécuniaires soient systématiquement prononcées à leur encontre :

– dans le domaine fiscal, une procédure de régularisation des erreurs est prévue par l’article L. 62 du livre des procédures fiscales. Cette procédure est mise en œuvre à la demande du contribuable et dans le cadre d’un contrôle. Elle permet au contribuable qui a déposé sa déclaration dans les délais impartis, de corriger les omissions ou inexactitudes relevées au cours du contrôle, et de payer les droits supplémentaires ainsi qu’un intérêt de retard minoré, sans se voir infliger de sanctions ;

– la procédure prévue par l’article R. 243-10 du code de la sécurité sociale, qui permet à l’employeur de rectifier les erreurs constatées dans ses déclarations de cotisations et de contributions sociales, sans avoir à payer les majorations de retard et les pénalités normalement encourues. Cependant, ce droit à l’erreur, s’il ne joue pas en cas d’inexactitudes répétées du montant des rémunérations déclarées, est restreint, tant par le champ de son application que par le montant de l’erreur régularisable, limité à 5 % du montant total des cotisations initiales.

2. Le dispositif proposé

● Le nouvel article L. 123-1 reconnait un droit à l’erreur au bénéfice de l’usager de l’administration en cas de méconnaissance d’une règle applicable à sa situation : il précise ainsi que l’usager ne pourra faire l’objet d’une sanction, s’il a régularisé sa situation, de sa propre initiative, ou après y avoir été invité par l’administration (alinéa 4).

Cette disposition signifie donc que :

– le droit à l’erreur s’appliquera en cas de première méconnaissance involontaire d’une règle. Si la personne méconnaît une nouvelle fois cette même règle, elle s’exposera à la sanction administrative encourue ;

– seules les erreurs régularisables sont concernées, comme le précise l’étude d’impact du projet de loi. Les retards ou omissions de déclaration dans les délais prescrits par un texte, parce qu’elles ne sont pas régularisables, n’entrent donc pas dans le champ d’application du droit à l’erreur.

● L’alinéa 5 prévoit que la sanction pourra être cependant prononcée en cas de mauvaise foi ou de fraude, et ceci sans que la personne en cause ne soit invitée à régulariser sa situation. Il s’agit par-là d’écarter du bénéfice du droit à l’erreur les erreurs grossières ou qui témoignent d’une négligence grave.

Ainsi que le précise l’étude d’impact du projet de loi, ce dispositif « ne tend pas à accorder aux administrés un droit de commettre des erreurs. Il leur reconnaît un droit de régulariser une erreur commise de bonne foi. »

La notion de « bonne foi » n’est volontairement pas définie par le projet de loi. Interrogé sur ce point par votre rapporteur, le Gouvernement a expliqué ce choix par la volonté de maintenir pour les administrations une certaine souplesse dans l’appréciation du comportement de l’usager, compte tenu de la diversité des situations envisageables. Cette absence de définition ne signifie pas l’arbitraire, dès lors que, dans l’appréciation du droit à l’erreur, la mauvaise foi correspondra à la détection d’un élément intentionnel ou d’une négligence caractérisée, appréciée en fonction des circonstances propres à chaque manquement, qu’il appartiendra à l’administration d’établir et de justifier.

La bonne foi étant présumée, c’est en effet à l’administration qu’il appartiendra de motiver, en fait comme en droit, son refus de faire droit à la demande de prise en compte de la bonne foi de l’usager. En toutes hypothèses, l’appréciation de la bonne ou de la mauvaise foi interviendra sous le contrôle du juge, lequel précisera, par sa jurisprudence, les contours de cette notion, comme il le fait déjà de longue date en matière fiscale (9).

La bonne application du texte dépend grandement de l’usage qui sera fait de cette notion. Dans son avis sur l’avant-projet de loi, le Conseil économique social et environnemental (CESE) alerte « sur le risque d’une mauvaise interprétation des termes « droit à l’erreur » et « bonne foi » pour les activités de contrôle, nécessaires à l’accomplissement des missions confiées à l’administration. L’énoncé de droits nouveaux est susceptible d’augmenter les contentieux et la charge de travail induite, au détriment des fonctions de contrôle elles-mêmes. Il souligne la nécessité de définir des principes clairs sur les critères permettant d’apprécier la bonne foi des personnes. » (10)

Si l’objectif de ce projet de loi est bien de conférer une assise légale à certaines pratiques déjà bienveillantes de l’administration, il n’est naturellement pas question que celle-ci se soustraie au respect du principe de légalité. Votre rapporteur salue le choix pragmatique opéré par le Gouvernement mais attire également l’attention sur la nécessité de veiller à accompagner les fonctionnaires chargés de l’application de cette disposition, en définissant peut-être des principes clairs sur ces critères afin d’harmoniser les pratiques entre les différentes administrations.

● Le champ d’application de ce nouvel article L. 123-1 est très large puisqu’il comprend l’ensemble des hypothèses d’erreurs possibles, quelle que soit la règle de droit méconnue. Cela traduit la volonté de conférer au droit à l’erreur une portée générale, concrète et immédiate. À l’exception des autorités de régulation (cf. supra.) il s’appliquera à l’ensemble de l’administration, au sens de l’article L. 100-3 du code des relations entre le public et l’administration, c’est à dire aux administrations de l’État, aux collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et aux organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale.

Comme toutes les dispositions du code des relations entre le public et l’administration, il s’agit d’un droit supplétif, c’est-à-dire d’un droit qui ne s’applique qu’en « l’absence de dispositions spéciales applicables » (11). Cela signifie que lorsque, dans un domaine déterminé, des dispositions législatives ou réglementaires organisent une procédure spéciale de régularisation des erreurs commises, ce sont ces dernières qui continueront à s’appliquer, notamment en matière fiscale ou douanière.

Les domaines entrant dans le champ du droit à l’erreur comprennent la fois le droit du travail, de la sécurité sociale et de la santé publique, la culture, le droit de la consommation, la métrologie ou encore le droit agricole, autant de domaines soumis à de nombreuses obligations déclaratives. Le terrain de prédilection pour l’application du droit à l’erreur sera en effet celui des obligations déclaratives qui pèsent sur les usagers : c’est à l’occasion des déclarations qu’ils sont amenés à effectuer (12) que les usagers peuvent le plus fréquemment commettre une erreur.

Exemples de dispositions entrant dans le champ du droit à l’erreur

L’étude d’impact du projet de loi cite plusieurs exemples de dispositions entrant dans le champ du droit à l’erreur :

● Dans le domaine du travail, de la sécurité sociale et de la santé publique :

– déclarations en matière de prestations familiales, telles que les allocations familiales, l’allocation de logement et l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, de pension de retraite et de prestations versées par les caisses d’assurance maladie (articles L. 114-17 et L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale) ;

– déclarations d’activité des laboratoires de biologie médicale auprès de l’agence régionale de santé (articles L. 6211-19 et L. 6241-1 du code de santé publique) ;

– déclarations effectuées par les travailleurs indépendants non agricoles pour le calcul de leurs cotisations et contributions sociales (article L. 133-6-7-2 du code de la sécurité sociale) ;

– déclaration des rémunérations assujetties aux cotisations d’assurance chômage (article R. 133-14 du code de la sécurité sociale) ;

– déclarations d’activité par le demandeur d’emploi à l’occasion de son actualisation mensuelle (article L. 5426-1-1 du code du travail).

● Dans le domaine culturel :

– déclarations d’aliénation d’un immeuble ou d’un objet immobilier classé ou inscrit au titre des monuments historiques (articles L. 621-29-6 et L. 622-23 du code du patrimoine) ;

– déclarations de déplacement d’un objet mobilier classé ou inscrit au titre des monuments historiques (article L. 622-28 du code du patrimoine).

● Dans le domaine de la consommation :

– interdiction faite aux professionnels de démarcher téléphoniquement un consommateur inscrit sur la liste d’opposition au démarchage téléphonique (article L. 223-1 du code la consommation) ;

– obligation pour tout fournisseur d’un service téléphonique au public de proposer au consommateur une option gratuite permettant de bloquer les communications à destination des numéros surtaxés de certaines tranches de numéros à valeur ajoutée (article L. 224-24 du code de la consommation).

● Dans le domaine de la métrologie :

– surveillance du parc des instruments de mesure en service (balances, pompes à essence, taximètre…) pouvant donner lieu à une amende administrative en cas de retard de vérification des instruments (article 9 de la loi du 4 juillet 1837 relative aux poids et mesures).

● Dans le domaine agricole :

– en ce qui concerne les produits de la vigne, dispositions relatives aux régimes de plantation, aux déclarations de plantations et d’arrachage, à l’encépagement, à la plantation de vignes mères de porte-greffes et à la production de bois et plants de vigne (article L. 665-5 du code rural et de la pêche maritime).

● Les alinéas 6 à 10 de l’article 2 excluent expressément du droit à l’erreur plusieurs cas :

– lorsque les sanctions sont requises pour la mise en œuvre du droit de l’Union européenne : il s’agit d’éviter que la mise en œuvre du droit à l’erreur puisse conduire l’administration à méconnaître une obligation qui lui incombe nécessairement en vertu du droit européen. C’est le cas, par exemple, en matière de politique agricole commune, où les États membres ne disposent d’aucune marge d’appréciation dans l’application de sanctions (alinéa 7) ;

– lorsqu’est en cause la protection de la santé publique, l’environnement ou la sécurité des personnes ou des biens, car il s’agit là d’intérêts fondamentaux (alinéa 8) ;

– lorsque les sanctions sont prévues par un contrat : il s’agit ici de tenir compte de la spécificité des relations contractuelles et de l’exigence de loyauté qu’elles impliquent (alinéa 9) ;

– lorsque les sanctions sont prononcées par les autorités de régulation à l’égard des professionnels soumis à leur contrôle – les sanctions professionnelles évoquées plus haut : il s’agit là d’exclure du bénéfice du droit à l’erreur les professionnels avertis lorsqu’ils agissent dans les champs spécifiques régulés par ces autorités, dès lors qu’ils sont réputés maîtriser les règles de droit applicables à leur situation ou qu’ils peuvent, à tout le moins, disposer de conseils juridiques pour ce faire (alinéa 10).

Exemples de dispositions n’entrant pas dans le champ du droit à l’erreur

L’étude d’impact du projet de loi cite quelques exemples de dispositions n’entrant pas dans le champ du droit à l’erreur :

● Procédures de déclaration et de signalement applicables aux dispositifs médicaux (DM) et aux DM de diagnostic in vitro (DMDIV). Motif de l’exclusion : santé publique et sécurité des personnes (sécurité sanitaire) ;

● Obligation de déclaration de toute activité de courtage de médicaments effectuée par une personne située en France (article L. 5124-20 du code de la santé publique). Motif de l’exclusion : santé publique et sécurité des personnes, ainsi qu’absence de sanction pécuniaire ou privation d’une prestation due ;

● Transmission par les praticiens des établissements de santé des données prévues à l’article L. 6113-7 du code de la santé publique. Motif de l’exclusion : impossibilité de régulariser l’erreur, dès lors que l’obligation de transmission est assortie d’un délai

● Fausse déclaration ou omission délibérée de déclaration aboutissant à un versement indu du RSA (article L. 262-52 du code de l’action social et des familles). Motif de l’exclusion : les faits intentionnels pour lesquels la sanction pécuniaire peut être prononcée sont exclusifs de la bonne foi.

● Recouvrement des indus de RSA par l’organisme payeur selon un plan de recouvrement personnalisé tenant compte des ressources du foyer
(article L. 262-46 du code de l’action sociale et des familles). Motif de l’exclusion : la récupération d’indus ne constitue ni une sanction, ni une privation de prestation.

● Déclaration en matière douanière prévue par le règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l’Union et ses règlements d’application, dont l’article 42 impose l’application de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives. Motif de l’exclusion : la sanction est prononcée sans possibilité de faire jouer un droit à l’erreur, en vertu du droit européen.

● Respect des dispositions de l’article L. 441-6 du code de commerce sur les délais de paiement limités contractuellement à 60 jours. Motif de l’exclusion : l’infraction donnant lieu à sanction administrative pécuniaire est grossière et donc exclusive de la bonne foi.

II. LA CRÉATION D’UN DROIT AU CONTRÔLE

A. L’ÉTAT DU DROIT

● Les contrôles effectués par l’administration visent à s’assurer du respect, par les personnes physiques ou morales auxquelles elles s’appliquent, d’une législation ou d’une réglementation. Ils peuvent être effectués à son initiative, à l’occasion d’un événement particulier ou à intervalles réguliers lorsque la réglementation le prévoit et relever des services fiscaux, de la douane, des Urssaf, de la concurrence et de la consommation, de l’inspection du travail ou encore de l’inspection des installations classées.

Les entreprises sont ainsi susceptibles de faire l’objet de contrôles de nature très diverse portant, par exemple, sur :

– les produits ou objets fabriqués et/ou commercialisés : ces contrôles peuvent viser l’évaluation de la conformité des produits, avant leur mise sur le marché, ou la surveillance d’un marché, après la commercialisation des produits ;

– les processus de production : il s’agit de s’assurer du respect des obligations visant à la prévention des nuisances ou accidents provoqués par les installations ou produits utilisés ;

– les situations d’emploi ou de travail des salariés ;

– les procédures de gestion financière et comptable, afin d’assurer le respect de leurs obligations contributives en matière fiscale et sociale.

Les deux types de contrôle

Cette diversité des contrôles relève en fait de deux logiques différentes, identifiées par le rapport sur la stratégie d’organisation d’administration de l’État (13) :

« – les contrôles de de police générale : la réglementation fixe des objectifs aux acteurs et il leur appartient de s’y conformer. Les services de l’État font des contrôles par sondage à leur propre initiative, les contrevenants sont passibles de poursuites pénales ou de sanctions administratives (retrait du marché, suspension d’activité) dans le cadre de réglementation spécifique (répression des fraudes, sécurité du travail, santé public, etc.) ;

– les contrôles avec point de passage obligé : le contrôle est ici à double détente. La mise sur le marché d’un produit ou d’un service et où éventuellement son usage ultérieur est subordonné à un contrôle réglementaire (homologation ou agrément préalable du produit ou service, contrôles périodiques en service) […] Des contrôles sur l’usage et la commercialisation peuvent intervenir une fois le produit ou service mis sur le marché. Le premier contrôle est donc obligatoire ou systématique, le deuxième se fait comme dans le cas précédent, à l’initiative des services de l’État. »

Ces contrôles peuvent enfin s’effectuer selon des modalités différentes :

– sur place : c’est le cas par exemple en matière de contrôle d’installation ou d’équipement de production (installations classés, inspection du travail) ou pour des opérations de contrôle de marchandise (douanes, concurrence et consommation) ;

– sur pièces : les personnes concernées adressent les documents et pièces nécessaires aux agents de contrôle, en se déplaçant, le cas échéant, dans les locaux de l’administration.

● Si la légitimité de la mission de contrôle de l’administration, parce qu’elle répond notamment à une demande sociétale d’accroissement des protections, n’est pas remise en cause, le rapport sur les contrôles administratifs exercés sur les entreprises individuelles (14) avait révélé une certaine défiance des entreprises à l’égard de l’administration.

Les contrôles sont ainsi parfois vécus avec une certaine forme de crainte : « la solennité de la procédure de contrôle, la puissance des pouvoirs publics mis en branle sont mal vécus dans une société qui a évolué dans son rapport à l’ordre public. Les contrôles sont vécus comme un rapport inégal. » (15) Aussi, l’administration s’est engagée, depuis quelques années déjà, dans une logique d’accompagnement et de conseil, à travers notamment le programme de simplification « Dites-le nous une fois », initié en 2014, ou la relation de confiance développée par la DGFiP.

Compte tenu des obligations juridiques complexes, instables et croissantes qui pèsent sur lui, le public est en effet en attente d’une approche de conseil et de dialogue dans le cadre des contrôles effectués par l’administration. Mais il se heurte souvent à l’absence de procédures ou de cadre juridique lui permettant d’initier ce dialogue, seule l’administration pouvant être à l’initiative de ces échanges.

Seuls certains dispositifs juridiques permettent aujourd’hui de répondre à cette demande. Il existe ainsi, par exemple, dans le domaine fiscal une procédure de contrôle à la demande des entreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas certains seuils (16). Le contrôle peut porter sur une ou plusieurs opérations. Lorsque l’administration, qui n’est pas tenue de satisfaire cette demande, effectue le contrôle, elle en communique les résultats au contribuable. Dans le cas où des anomalies ont été constatées, ce dernier peut régulariser sa situation en bénéficiant d’un taux réduit d’intérêts de retard. 38 contrôles ont été opérés dans ce cadre par la direction générale des finances publiques depuis 2014 selon l’étude d’impact du projet de loi.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

● Le du présent article vise à reconnaître le droit à chacun de bénéficier des contrôles qui peuvent lui être utiles. Il créé pour cela un nouvel article L. 124-1 au sein du code des relations entre le public et l’administration afin de prévoir que « toute personne peut demander à faire l’objet de l’un des contrôles prévus par la loi ou la réglementation » (alinéa 12).

Comme dans le cas du droit à l’erreur, cette inscription dans le code des relations entre le public et l’administration a pour objet de garantir au dispositif une effectivité maximale puisque aucun champ de l’action publique ne sera exclu du bénéfice du droit au contrôle. Tous les contrôles administratifs prévus par la loi ou le règlement entreront donc dans le champ de ces dispositions.

Le choix est ainsi fait, non pas de simplifier les modalités de contrôle, secteur par secteur, administration par administration, mais d’adopter une démarche beaucoup plus globale, afin de changer complétement de paradigme, selon les mots de l’étude d’impact du projet de loi.

Exemples de dispositions entrant dans le champ du droit au contrôle

L’étude d’impact du projet de loi cite plusieurs exemples de dispositions entrant dans le champ du droit au contrôle :

● Dans le domaine douanier :

Un entrepositaire agréé qui exploite un entrepôt fiscal de stockage de produits pétroliers (articles 158 A à 158 C du code des douanes) pourra solliciter un contrôle sur les conditions dans lesquelles il a mis en place un nouveau système de comptabilité des stocks et des mouvements de produits dans son entrepôt (les règles de tenue de la comptabilité étant fixées par décret). À l’issue du contrôle, soit l’administration valide le système, soit elle relève des anomalies qui devront être corrigées. En cas de conclusions défavorables, et si les conditions sont réunies, la personne concernée pourra faire jouer son droit à l’erreur. En cas de conclusions favorables, elle a la garantie de ne pas avoir à modifier son comportement jusqu’au prochain contrôle de l’administration, sauf si le droit applicable ou sa situation venaient à changer.

● Dans le domaine de la consommation :

Une agence immobilière pourra solliciter un contrôle de ses pratiques commerciales par la DGCCRF. En cas de détection de manquement, par exemple en ce qui concerne les obligations de publicité des prix prévues par l’arrêté du 29 juin 1990, l’agence pourra, si elle est de bonne foi, faire jouer son droit à l’erreur et ne pas se voir infliger de sanction administrative. En cas de conclusions favorables, elle conservera le document formalisée afin de pouvoir l’opposer, le cas échéant, à l’administration et se prémunir, à l’occasion d’un nouveau contrôle, de tout changement de position de celle-ci sur sa situation passée.

● Dans le domaine de la culture :

Un libraire pourra obtenir un contrôle portant sur la manière dont il applique la loi du 10 août 1981 relative au prix unique du livre. Si les agents habilités à cet effet du ministère de la culture concluent expressément à la validité des pratiques contrôlées, le libraire aura la garantie de pouvoir poursuivre ses pratiques sans être inquiété – quand bien même l’administration aurait commis une erreur lors de son contrôle – tant qu’il n’aura pas modifié sa façon d’appliquer cette loi.

L’administration est tenue de procéder à ce contrôle dans « un délai raisonnable ». L’étude d’impact précise que l’octroi d’une marge d’appréciation à l’administration compétente a été préféré à la fixation d’une durée uniforme par la loi. Il s’agit en effet de tenir compte à la fois des réalités de l’action administrative, notamment en termes de moyens, mais aussi de la diversité des opérations contrôles envisagées et des acteurs concernés. Ce « délai raisonnable » précise également l’étude d’impact, ne devrait cependant conduire l’administration à différer au-delà d’une année le contrôle envisagé (alinéa 13).

Le nouvel article L. 124-1 précise en outre que ce droit au contrôle ne s’appliquera pas en cas de « mauvaise foi du demandeur », de « demande abusive » ou dans le but de « compromettre le fonctionnement du service ». Il s’agit par-là de concilier ce droit avec les impératifs de bonne administration et d’utilisation optimale des moyens publics.

● Le présent article 2 crée ensuite un nouvel article L. 124-2 qui rend opposables les conclusions expresses d’un contrôle administratif. Cela permettra d’accorder une sécurité juridique à la personne contrôlée (alinéa 14).

Ces conclusions ne seront toutefois pas opposables lorsqu’elles auraient pour conséquence une méconnaissance des règles visant à « assurer la sécurité des biens et des personnes et la préservation de la santé et de l’environnement » (alinéa 18).

Ce droit à l’opposabilité des conclusions expresses d’un contrôle prévoit en outre que la personne concernée ne pourra se prévaloir de telles conclusions dans deux cas de figure :

– en cas de « changement de circonstances de droit ou de fait postérieures » au contrôle, c’est-à-dire lorsque la réglementation applicable a changé et rendrait caduques les conclusions du contrôle ou lorsque la personne concernée ne se trouve plus dans une situation identique à celle qui a fait l’objet du contrôle (alinéa 16) ;

– lorsque l’administration procède à un nouveau contrôle donnant lieu à des nouvelles conclusions expresses (alinéa 17).

Enfin, l’alinéa 19 précise que si, à l’occasion de ce contrôle, l’administration constate des erreurs régularisables, la personne contrôlée pourra bénéficier du droit à l’erreur créé par le 1° du présent article. L’instauration du droit au contrôle ne pourrait en effet pas fonctionner si la personne ne pouvait se prévaloir, dans le même temps, du droit à l’erreur. Il s’agit par-là d’accompagner entreprises et particuliers vers un changement culturel pour les inciter à solliciter l’administration sans crainte d’être sanctionnés.

Cependant, ainsi que le rappelle l’étude d’impact, la demande de réalisation d’un contrôle n’aura « ni pour objet ni pour effet de permettre à la personne concernée de s’affranchir du respect des obligations légales et réglementaires qui lui incombent par ailleurs ». Il ne s’agit en effet pas de permettre à celle-ci de se prévaloir d’une demande de contrôle pour ne pas respecter ses obligations ou pour les suspendre dans l’attente de ce contrôle.

● Les alinéas 20 à 24 procèdent aux coordinations nécessaires à l’application des dispositions de l’ensemble de l’article dans les collectivités d’outre-mer et précisent que les dispositions relatives au contrôle ne seront applicables qu’aux contrôles initiés à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION SPÉCIALE

La commission spéciale a adopté un amendement de précision de M. Mohamed Laqhila et du groupe Mouvement démocrate et apparentés qui exclut expressement du champ du droit à l’erreur les erreurs de forme commises par les usagers, à condition qu’elles ne portent pas atteinte au respect de la loi.

Après avoir discuté de plusieurs amendement qui avaient pour objet de revenir sur l’exclusion des sanctions prononcées en cas de méconnaissance des règles préservant l’environnement du champ du droit à l’erreur, la commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui attenue sensiblement le champ des restrictions prévues par l’alinéa 7. La rédaction adoptée précise désormais que seule la méconnaissance des règles « portant atteinte » à la santé publique, à la sécurité des personnes et des biens ou à l’environnement pourra faire l’objet de sanctions.

Enfin, à l’initiative du groupe La République en marche, la commission spéciale a adopté une définition de la mauvaise foi. Le nouvel article L. 123-2 du code des relations entre le public et l’administration précisera désormais qu’est de mauvaise foi « toute personne ayant délibérément méconnu une règle applicable à sa situation » et, qu’en cas de contestation, « la preuve de la mauvaise foi et de la fraude incombe à l’administration. »

Cette définition, sécurisante pour l’usager comme pour l’administration, s’appuie sur deux éléments : un élément matériel (le manquement) et un élément intentionnel. Elle transpose ainsi en droit général le concept fiscal de « manquement délibéré » qui figure à l’article 1729 du code général des impôts.

*

* *

La commission examine l’amendement CS563 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Cet amendement vise à supprimer les sanctions financières applicables aux contribuables qui commettent une erreur de forme tout en respectant la loi sur le fond.

M. le rapporteur. L’objectif poursuivi par le Gouvernement dans cet article est évidemment de prendre en compte les erreurs de forme, consistant par exemple pour un administré à cocher la mauvaise case sur sa déclaration, la question étant de savoir si une erreur de forme peut constituer une méconnaissance implicite de la règle. Il me semble que l’article 2 satisfait à votre demande mais pour que les choses soient claires, j’émets un avis favorable à cet amendement, ce qui nous permettra d’avoir l’avis du ministre en séance publique.

M. le ministre. Est-il possible de définir la notion d’erreur de forme ?

M. Mohamed Laqhila. On peut en donner des exemples vécus. On retrouve des erreurs de forme dans de nombreuses déclarations fiscales où l’administré oublie, une année, de cocher une case.

M. le ministre. Pourrait-on définir l’erreur de forme comme une erreur matérielle n’ayant aucune incidence financière ?

M. Mohamed Laqhila. Oui.

M. le ministre. Bien que cet amendement ait donné lieu à un arbitrage défavorable, j’émets un avis de sagesse car vos arguments sont de bon sens, monsieur Laqhila, et car cela nous permettra d’en débattre dans l’hémicycle et peut-être d’apporter une définition de l’erreur de forme. Pour retenir cette rédaction, il faudrait en tout cas que l’erreur de forme ne soit qu’une erreur matérielle n’ayant aucune incidence financière.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement très intéressant mérite d’être illustré par l’exemple. Je citerai le cas du pacte Dutreil, au sujet duquel j’avais déposé un amendement à la loi de finances : M. le ministre m’avait demandé de le retirer au motif que nous aurions l’occasion d’en discuter dans ce texte. Le pacte Dutreil présente des difficultés d’application : ses bénéficiaires doivent fournir chaque année de très nombreux documents à l’administration fiscale. S’ils oublient de fournir le moindre de ces documents au titre d’une année, le bénéfice de l’ensemble des avantages liés au pacte est remis en cause, avec des conséquences financières très importantes. Comme ces oublis résultent d’erreurs et qu’il ne s’agit pas du tout pour les contribuables de se soustraire au paiement de l’impôt, j’avais proposé de permettre la régularisation de la situation des contribuables et de ne remettre en cause le bénéfice de leurs avantages que s’ils ne répondaient pas à la demande de l’administration. C’est pourquoi je soutiens l’amendement de M. Laqhila.

M. le rapporteur. Nous examinerons ultérieurement des amendements spécifiquement consacrés au pacte Dutreil. J’avais moi aussi prévu d’émettre un avis défavorable à l’amendement de M. Laqhila mais je maintiens mon avis favorable. Nos discussions dans l’hémicycle présentent en effet un intérêt pour la jurisprudence et nous permettront de souligner l’ambition de l’article 2 : poser des principes généraux et faire évoluer les comportements de l’administration.

M. le ministre. Je maintiens quant à moi mon avis de sagesse, ce qui permettra à chacun de voter en son âme et conscience et, éventuellement, de suivre l’avis du rapporteur, mais ne soyez pas étonné si, dans l’hémicycle, je défends un amendement de suppression de cette disposition ou de précision de la notion d’erreur matérielle. Il faut en tout cas que vous forciez le Gouvernement à vous fournir des explications car c’est un amendement de bon sens.

M. Bruno Fuchs. Il conviendrait de préciser la portée de cet amendement afin qu’il n’incite pas les contribuables à glisser des erreurs dans leur déclaration pour bénéficier de la mansuétude de l’administration.

M. le ministre. Je ne vois pas quelles erreurs formelles pourraient ne pas être traitées avec bienveillance par l’administration dès lors qu’elles sont sans conséquences financières. Je vous propose néanmoins que nous en débattions dans l’hémicycle, quitte à ce que je revienne sur ma position à ce moment-là.

L’argument de Mme Louwagie me semble le plus percutant de tous mais toute demande de documents s’explique par des raisons précises – même s’il faut peut-être simplifier le pacte Dutreil par ailleurs.

M. Mohamed Laqhila. Mon amendement est assez clair. Quand l’administration s’aperçoit d’une erreur de forme, elle la notifie au contribuable. Nous proposons qu’elle demande à ce dernier de rectifier son erreur dans un certain délai.

M. le rapporteur. Ce débat a une vertu pédagogique puisqu’il nous permet de repréciser ce qu’est le droit à l’erreur prévu à l’article 2 : face à une erreur de bonne foi, en l’absence d’intention frauduleuse, l’administration demande au contribuable, d’une part, de corriger sa déclaration – il ne s’agit donc pas de faire abstraction des erreurs commises – d’autre part, de payer le prix de l’argent. Nous débattrons aux articles 3 et 4 de l’appréciation de ce prix de l’argent. La reconnaissance d’un droit à l’erreur permet de ne pas infliger de pénalités au contribuable et de ne pas lui faire perdre le bénéfice de ses droits.

La commission adopte l’amendement CS563.

Puis elle étudie l’amendement CS214 de Mme Jacqueline Dubois.

Mme Jacqueline Dubois. Cet amendement dispose qu’un citoyen ne peut être tenu pour responsable d’un retard de déclaration si ce dernier est imputable à une défaillance de l’administration, que cette défaillance soit liée à un problème de délivrance d’information ou de documents ou encore à un problème informatique. C’est un cas vécu par un agriculteur en Dordogne : ayant déplacé ses vaches en Gironde, il n’a pu obtenir le numéro lui permettant de faire sa déclaration dans les délais. Malgré diverses réclamations, dont la mienne, il n’a alors pu bénéficier de la subvention à laquelle il avait droit.

M. le rapporteur. La rédaction de votre amendement pose problème. En matière de droit à l’erreur, il faut à la fois de la clarté et de la souplesse. L’article 2 précise clairement que le non-respect des délais ne peut être pris en compte dans le cadre du droit à l’erreur. Il ne faut pas alourdir la rédaction de cet article en l’assortissant d’exceptions, mais en conserver la souplesse pour laisser des marges d’appréciation à l’administration. Dans le cas que vous citez, l’administration devrait déjà prendre en compte l’impossibilité pour l’administré de produire les pièces qui lui ont été demandées. Avis défavorable.

M. le ministre. Je suis sensible à l’idée que quand l’administration a commis une erreur, elle ne peut en imputer la responsabilité au contribuable mais vous évoquez dans votre exposé sommaire un cas précis : en avez-vous parlé au ministère de l’agriculture ?

Mme Jacqueline Dubois. Non mais d’autres personnes – commerçants, artisans, retraités – ne sont-elles pas susceptibles d’être confrontées à une telle situation ?

M. le ministre. Ne peut-on considérer que le principe général du droit à l’erreur s’appliquera à ce type de situations, sans qu’il soit nécessaire de viser des cas particuliers ? Tout contribuable, quel qu’il soit, est évidemment de bonne foi s’il arrive à démontrer que l’administration ne lui a pas fourni le document demandé dans les temps. Vous évoquez dans votre amendement des difficultés administratives liées à l’obtention des subventions de la politique agricole commune mais, comme vous le dites, le problème peut toucher tout le monde.

M. Yves Daniel. La loi actuelle ne permet pas aux éleveurs de résoudre dans le temps imparti les difficultés qu’ils rencontrent en cas de déplacement de leur cheptel. On ne peut donc faire autrement que de modifier la loi pour que l’administration puisse demain prendre en compte cette réalité.

M. le rapporteur. La loi va évoluer puisque nous allons voter l’article 2 qui y introduit la notion de bonne foi. Le but n’est évidemment pas de créer des contentieux ni d’obliger les contribuables à faire la démonstration qu’il ne leur était pas possible de produire un document donné ; mais rédiger trop précisément cet article – qui pose un principe très général de bonne foi – lui ferait perdre de sa force. Je rappelle que le principe du droit à l’erreur vaudra pour toutes les administrations, collectivités locales comprises, et dans tous les champs du droit.

M. Bruno Fuchs. Je comprends qu’il soit difficile de légiférer à partir d’un cas particulier mais nous avons de nombreux exemples où l’administration a pris une position hermétique, rigide, voire de mauvaise foi. Il s’agit par cet amendement de régler ce type de situations, notamment quand plusieurs administrations sont concernées – car dans ce cas, elles se renvoient souvent la balle.

M. le ministre. L’argument du rapporteur est d’or. Préciser un principe général risque d’en atténuer la force aux yeux de l’administration, voire du juge. Je m’engage, en introduction de la discussion de l’article 2 en séance publique, à préciser dans quel esprit cet article a été rédigé et à expliquer que si, du fait du manquement d’une administration, un chef d’entreprise ne peut répondre à une autre administration, ce dernier sera par définition de bonne foi.

M. le rapporteur. Nous discuterons un peu plus tard, à ce même article, de la définition de la mauvaise foi. Cela nous permettra de comprendre, en creux, ce qu’est la bonne foi.

M. le ministre. Avis défavorable, non pas à l’égard de l’exemple précis qu’évoque Mme la députée, mais à son amendement.

M. le rapporteur. Même avis.

Mme Jacqueline Dubois. Je retire mon amendement.

L’amendement CS214 est retiré.

La commission aborde l’amendement CS561 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. La déclaration préalable à l’embauche vise à informer les services de l’État de l’entrée d’un nouveau salarié dans l’entreprise, ce, pour lutter contre le travail dissimulé. Toutefois, il arrive que des artisans, des commerçants ou de très petites entreprises (TPE) fassent cette déclaration avec retard et s’exposent à de très lourdes sanctions. Nous proposons que le droit à l’erreur s’applique dans cette hypothèse.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous en avons clairement discuté : les retards de déclaration sont exclus du champ du droit à l’erreur. Si on ouvre cette boîte de Pandore, on risque d’affaiblir la portée de l’article 2. Encore une fois, faisons confiance à l’administration pour faire preuve de discernement à l’égard des situations que vous évoquez.

M. le ministre. Je ne suis pas favorable non plus à cet amendement car le droit à l’erreur n’est pas le droit au retard. S’il existe des dates butoirs, c’est aussi parce qu’elles déclenchent des délais de recours. J’entends l’argument de M. Laqhila mais l’administration est en général assez à l’écoute, surtout lorsqu’il s’agit d’instruction fiscale, et il est bien connu que quand on doit payer ses impôts le 15 du mois, c’est ainsi et pas autrement. Vous évoquez un retard de cinq jours, monsieur Laqhila, mais vous pourriez le fixer à dix, voire à quinze jours. Il faut quand même que les règles soient simples sans quoi leur interprétation sera confuse.

M. Mohamed Laqhila. Vous voyez bien que le principe de réciprocité ne s’applique pas toujours. La déclaration préalable à l’embauche étant un document important pour lutter contre le travail dissimulé, les sanctions en cas de non déclaration dans les délais sont très lourdes pour les artisans et les commerçants. Nous n’exigeons pas de tels délais de réponse de l’administration. Cela étant dit, j’ai bien entendu vos arguments et je retire mon amendement.

L’amendement CS561 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CS680 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Cédric Roussel. L’article 2 ne vise pas à accorder aux administrés un droit de commettre des erreurs mais reconnaît un droit à régulariser les erreurs commises de bonne foi. La crainte première de l’administration est que ce nouveau dispositif soit utilisé de manière frauduleuse. C’est pourquoi nous proposons de doubler la sanction initialement prévue, en cas de récidive du contribuable. En présence d’une erreur similaire dans le même domaine, l’administration doit avoir les moyens de dissuader mais surtout de sanctionner avec plus de fermeté. S’il convient certes que l’administration bascule vers une mission de conseil et d’accompagnement, elle doit également garder à l’esprit sa mission coercitive et dissuasive. L’instauration d’une sanction accrue permettra de rééquilibrer la relation entre l’administration et les usagers.

M. le rapporteur. Cet amendement est l’occasion de rappeler, comme vous venez de le faire, que le droit à l’erreur n’est pas une licence à l’erreur et que cette majorité est très attachée à la lutte contre la fraude fiscale. Un travail est d’ailleurs en cours à ce sujet – il a été confié à notre collègue Émilie Cariou – et un projet de loi est également en préparation. L’administration doit pouvoir marcher sur ses deux jambes, je suis entièrement d’accord avec vous, monsieur Roussel. J’ai moi-même défendu un amendement au projet de loi de finances qui visait à renforcer les sanctions applicables en cas de fraude fiscale avec circonstances aggravantes. Cela étant, je ne suis pas favorable à cet amendement. Instaurer des sanctions automatiques, deux fois plus importantes que celles prévues initialement, ne me semble pas tenable, juridiquement.

M. le ministre. Il convient de veiller à ce que la simplification administrative que nous souhaitons tous ne se traduise pas in fine par un renforcement des sanctions applicables. Je comprends que ce renforcement des sanctions soit selon vous le pendant du droit à l’erreur.

Si votre objectif est de lutter contre la fraude fiscale, les sanctions que l’administration fiscale inflige au contribuable sont quand même très élevées, entre 10 et 80 %. En ce qui concerne le « verrou de Bercy » et la fraude fiscale caractérisée, qui inquiètent votre commission spéciale, le Gouvernement est en train d’élaborer plusieurs dispositions législatives et réglementaires. Il est vrai que l’habitus de l’administration doit évoluer et que dès lors que l’on instaure un droit à l’erreur, il convient d’être encore plus dur en cas de récidive. Mais ces considérations relèvent plutôt de la circulaire que de la loi. Avis défavorable.

M. Laurent Saint-Martin. Permettez-moi de compléter les propos de mon collègue Roussel. Les Français ont une double attente à l’égard de ce texte, confirmée par notre expérience de terrain : que soit reconnue la bonne foi des contribuables – c’est le sens de l’article 2 – mais aussi que soit proprement sanctionnée la mauvaise foi. La modulation des sanctions est un sujet important et attendu. Vous avez peut-être raison de mettre en question la portée législative d’une telle disposition, monsieur le ministre, mais il importe que le sujet soit abordé en commission et que nous réfléchissions, d’ici à la séance publique, à une rédaction qui soit juridiquement valable.

M. le ministre. Vous avez raison, monsieur Saint-Martin, les Français aspirent à la fois à ce que l’administration lutte contre la fraude et à ce qu’elle fasse preuve de bienveillance à l’égard des contribuables qui commettent des erreurs de bonne foi. Sauf que les gens souhaitent le droit à l’erreur pour eux et la sanction, pour leur voisin. Reprenons l’exemple, évoqué tout à l’heure par M. Laqhila, du retard pris dans la déclaration préalable à l’embauche. Vous pourriez très bien, à l’inverse de votre collègue, vous faire le porte-parole de ceux qui estiment qu’on ne sanctionne pas assez rapidement les employeurs qui jouent avec les délais pour pouvoir recourir au travail dissimulé.

Je maintiens donc mon avis défavorable. Si le Gouvernement avance suffisamment en matière de lutte contre la fraude fiscale d’ici à l’examen du présent texte en séance publique, je donnerai quelques éléments à la représentation nationale. Cependant, il ne me semble pas que l’objet de cet amendement relève du domaine législatif mais plutôt du management de l’administration.

M. le rapporteur. Je maintiens mon avis défavorable pour la raison technique que j’ai déjà évoquée : l’automaticité du doublement des sanctions. Je vous propose de retirer votre amendement pour le redéposer en séance dans une autre rédaction.

M. Cédric Roussel. J’entends et retire cet amendement pour le réécrire d’ici à la séance publique.

L’amendement CS680 est retiré.

Puis la commission examine les amendements identiques CS148 de M. Fabrice Brun et CS759 de M. Stéphane Mazars.

M. Fabrice Brun. Si nul n’est censé ignorer la loi, les règles visant à la préservation de l’environnement sont très nombreuses. Le code de l’environnement contient à lui tout seul 2 623 pages. En 2015, il a été modifié cinquante-six fois, soit plus d’une fois par semaine et ces modifications ont concerné plus de 640 articles. En 2016, il a connu quatre-vingt-sept modifications portant sur près de 1 000 articles. Face à un tel constat, et bien que la préservation de l’environnement soit un enjeu majeur, il est difficile d’accepter que toutes les règles en la matière soient exclues du champ d’application du droit à l’erreur. Il est proposé de restreindre cette exclusion en permettant l’application de ce droit aux sanctions administratives prononcées en cas de méconnaissance des règles préservant l’environnement.

M. le rapporteur. Cette question a suscité de nombreux amendements. Je présenterai moi-même, juste après celui-ci, une nouvelle rédaction.

Le principe est que lorsque l’on porte vraiment atteinte à l’environnement, il faut prendre en compte cette exception. Plus généralement, il n’est pas question de transiger lorsque des intérêts fondamentaux sont en cause, qu’il s’agisse de l’environnement, de la sécurité ou de la santé.

En l’occurrence, l’introduction du mot « pénales » réduirait trop fortement les cas d’exception qui sont prévus dans cet article.

Vous avez cité le code de l’environnement, son article L. 171-7 prévoit une mise en demeure de l’intéressé par l’autorité administrative ; je ne vois pas pourquoi il faudrait faire disparaître une telle possibilité.

Je suis donc défavorable à ces amendements.

M. le ministre. Je suis d’accord avec le rapporteur. Le droit à l’erreur ne s’applique pas aux sanctions pénales, mais aux sanctions administratives, ne serait-ce que parce que c’est l’État qui prend des sanctions administratives.

La question posée est intéressante, mais elle va bien plus loin que le projet de loi. Mon avis sera donc défavorable.

M. Fabrice Brun. Je maintiens mon amendement.

M. Stéphane Mazars. Je vais m’en remettre à la version proposée par M. le rapporteur.

L’amendement CS759 est retiré.

La commission rejette l’amendement CS148.

Elle examine alors l’amendement CS753 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à remplacer le mot « préservant » par les mots « portant atteinte à » qui me semblent mieux préciser l’esprit de la loi.

Ce n’est pas parce que l’erreur commise, par exemple par un agriculteur, touche au domaine de l’environnement, qu’elle porte directement atteinte à l’environnement. Si tel n’est pas le cas, autant faire en sorte que les sanctions prononcées entrent dans le champ du droit à l’erreur.

M. le ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle est alors saisie des trois amendements identiques, CS233 de M. Fabrice Brun, CS283 de Mme Véronique Louwagie et CS327 de M. Christophe Naegelen.

M. Fabrice Brun. Il me semble que l’adoption de l’amendement précédent fait tomber ces amendements.

M. le rapporteur. Ils ne tombent pas : ils sont satisfaits.

Les amendements sont retirés.

La commission examine l’amendement CS542 de M. Bruno Fuchs.

M. Bruno Fuchs. Cet amendement, qui est au cœur du principe de droit à l’erreur, vise à protéger prioritairement les personnes en difficulté, voire en très grande difficulté. Ces dernières ont du mal à remplir les documents administratifs, et lorsqu’elles commettent une erreur en les remplissant, il leur arrive de voir leurs allocations suspendues. Voilà pourquoi je suggère de faire bénéficier ces personnes d’un droit d’alerte : elles ne seraient pas mises devant le fait accompli, elles seraient informées que leurs allocations risquent d’être suspendues et disposeraient d’un délai pour mettre leur dossier à jour.

Il est très pénalisant, pour des publics qui gagnent 400 ou 500 euros par mois, de devoir attendre deux, voire trois mois, pour faire admettre leur erreur et toucher à nouveau leurs allocations.

M. le rapporteur. Je ne vois pas comment l’administration peut instruire correctement un dossier incomplet ou erroné. Je crains qu’en votant un tel amendement on limite la capacité de l’administration à bien traiter les dossiers. De nombreux droits reposent sur la déclaration des administrés. L’administration, qui doit être bienveillante, doit aussi pouvoir s’appuyer sur des dossiers renseignés dans les temps. Avis défavorable.

M. le ministre. Avis défavorable. Lorsqu’un dossier de demande de prestations est incomplet, l’administration concernée doit s’adresser dans un délai assez bref à l’administré, afin de pouvoir traiter son dossier.

Cela étant dit, monsieur le député, je veux bien regarder avec vous ce qu’il en est des prestations particulières.

Le problème de l’administration, notamment dans le domaine social, ne tient pas tant au fait que les dossiers soient incomplets – ce qui amène certaines allocataires à ne pas toucher ce qui leur est dû – qu’au délai de traitement de ces dossiers.

Pour les aides personnalisées au logement (APL) ou les allocations servies par les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), lorsque l’administration met beaucoup de temps à répondre à l’administré, elle aggrave la situation de celui-ci. J’ai le souvenir d’APL versées trois mois après, alors que le dossier administratif était complet.

Pour l’allocation aux adultes handicapés (AAH), il faut des certificats médicaux et des éléments parfois assez difficiles à fournir.

Monsieur le député, votre amendement était assez général, avez-vous en tête des prestations particulières ?

M. Bruno Fuchs. Je peux vous donner l’exemple d’une jeune femme en grande précarité qui arrive à travailler, dix, quinze ou vingt heures par mois. Il se trouve qu’entre Pôle emploi et la caisse d’allocations familiales, les formulaires de déclaration de ces heures diffèrent. Un jour, cette jeune femme s’est trompée dans sa façon de remplir ces formulaires, ce qui lui a valu deux mois ou deux mois et demi de suspension de ses prestations.

J’ajoute qu’il faut beaucoup de temps pour recontacter ces publics en très grande précarité qui sont un peu « dans la nature », et pour leur faire comprendre où aller, qui voir, etc. Une fois l’erreur retrouvée, il est difficile de leur faire remplir leur dossier dans les formes et dans les délais. Voilà pourquoi nous nous intéressons à ces publics, qui se trouvent plus particulièrement pénalisés.

Peut-être aurais-je dû être plus précis ? Je comprends votre réflexion, monsieur le ministre, et je reconnais que mon amendement est assez général. Mais c’était le moyen d’engager la discussion en commission.

M. le ministre. Je suis très sensible à votre amendement, monsieur le député, même s’il est trop général, et même si je pense qu’il faut soit le retirer, soit le rédiger différemment.

De trop nombreuses personnes ne réclament pas et ne touchent pas certaines prestations parce qu’elles ignorent leurs droits. En même temps, il faut éviter les effets de bord qui permettent à d’autres de commettre des fraudes aux prestations sociales, ce qui est tout aussi scandaleux. On ne peut ignorer ces spécialistes de la récupération d’argent public : bien que peu nombreux, ils donnent un coup de canif au pacte républicain.

Je souhaiterais – et je me tourne vers les membres de mon cabinet – que l’on dresse la liste des prestations que nous pourrions évoquer dans ce cadre, qu’elles concernent ou non le handicap.

Comme vous l’avez fait remarquer, certaines personnes mettent du temps pour remplir les formulaires de Pôle emploi parce qu’elles ont un travail compliqué. De leur côté, les frontaliers – ma circonscription se trouve près de la Belgique – ont parfois du mal à récupérer un certain nombre de données.

Par ailleurs, il faut savoir que 95 % des allocataires des APL figurent dans les deux premiers déciles de revenu, et qu’il leur est donc difficile, en cas de retard, d’avancer l’argent qui leur est dû.

Nous allons dresser la liste de ces prestations. Je vous propose de le faire aussi. Et si madame la présidente en est d’accord, je reviendrai vers vous pour regarder quels sont les effets de bord. Sans doute pourrait-on apporter quelques précisions. Votre amendement est un peu trop général, mais il pose une question importante.

M. Bruno Fuchs. On pourrait, à ce stade, le retirer, puis le réintroduire…

M. le ministre. Je vous propose de le retirer et je m’engage, d’ici à la fin de la semaine, à organiser un rendez-vous avec mon cabinet, voire avec la ministre de la santé et des solidarités, ou en tout cas avec la direction de la sécurité sociale (DSS) qui pourrait nous éclairer et nous mettre d’accord. Et pourquoi ne pas mener des expérimentations sur une ou deux prestations, les plus marquantes et celles qui sont versées aux publics les plus en difficulté ? En effet, il s’agit de faire de la trésorerie, pour éviter que certains ne s’endettent pour avancer l’argent auquel ils ont légitimement droit.

M. Bruno Fuchs. Dans ces conditions, je retire mon amendement.

L’amendement CS542 est retiré.

La commission examine l’amendement CS682 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Cédric Roussel. Cet amendement définit la notion de mauvaise foi au regard de deux éléments : d’abord un élément matériel, le manquement, et un élément intentionnel. Il est motivé par les propos et les éléments recueillis lors des concertations, mais aussi par l’avis du Conseil économique, social et environnemental sur l’avant-projet de loi.

Cet amendement préserve également la portée de la jurisprudence passée. Il définit la notion de mauvaise foi en incluant le prononcé de la sanction administrative – c’est l’élément intentionnel.

M. le rapporteur. Je suis très favorable à cet amendement, qui apporte des précisions utiles.

Le droit à l’erreur existait déjà dans certains champs administratifs – notamment la fiscalité. Il est intéressant de constater que toute une jurisprudence s’est établie autour de ce droit à l’erreur, et que celle-ci a poussé l’administration fiscale à détailler ce qu’elle entendait par « mauvaise foi ».

Je citerai le commentaire sur l’article 3, qui figure dans le rapport : « Le manquement délibéré est établi lorsque l’administration peut démontrer que l’intéressé a nécessairement eu connaissance des faits, lorsque le rehaussement porte sur une question de principe ayant déjà fait l’objet d’une décision administrative non contestée par l’administration, lorsqu’une manœuvre frauduleuse donne l’apparence de la sincérité à des déclarations inexactes. »

Ce détail contribue à la sécurité juridique que l’on veut par ailleurs renforcer en instituant le droit à l’erreur. Je suis donc très favorable à ce que l’on puisse, par amendement, définir la mauvaise foi.

M. le ministre. Favorable.

L’amendement est adopté.

La commission est saisie de l’amendement CS654 du rapporteur.

M. le rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le ministre. À mon regret, avis défavorable. Le Gouvernement préfère s’en tenir à la notion de convention internationale, qui est plus « englobante »…

M. le rapporteur. Il faudra que nous nous concertions sur cette question de formulation, qui ne doit pas être nouvelle. Dans l’immédiat, je ferai œuvre d’humilité en m’en remettant à la sagesse du cabinet, qui a rédigé ce projet de loi, et je suis donc prêt à retirer mon amendement.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CS656 du rapporteur.

M. le rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS815 de Mme Cendra Motin et des trois amendements identiques CS5 de M. Julien Aubert, CS18 de M. Arnaud Viala, et CS252 de M. Éric Pauget, qui peuvent faire l’objet d’une discussion commune.

Mme Cendra Motin. J’ai rédigé cet amendement avec mon collègue M. Romain Grau. Selon la jurisprudence, lorsqu’un administré ou une entreprise fait l’objet d’une notification de contrôle, ce contrôle doit intervenir dans un délai raisonnable. Et elle a jugé que quarante-huit heures constituaient un délai raisonnable.

Nous considérons, par exemple, qu’un chef d’entreprise ne peut pas se préparer en quarante-huit heures à un contrôle fiscal, ou même à un contrôle Urssaf. Nous proposons donc de lui accorder quatorze jours calendaires. Il pourra ainsi se préparer et recevoir les inspecteurs dans de bonnes conditions.

M. le rapporteur. Je comprends votre souci de précaution. Mais en l’occurrence, cette précaution n’a pas à figurer à cet endroit du texte. En effet, l’article 2 concerne le droit au contrôle. Dans ce cadre, c’est l’administré qui fait lui-même la demande de contrôle – dont les conclusions seront opposables à l’administration.

Dès lors que l’administré fait une demande de contrôle, on peut présumer qu’il est prêt à le recevoir. Sinon, il n’a qu’à décaler la date de sa demande pour que l’administration fiscale vienne au moment qu’il jugera bon. Je suis donc défavorable à cet amendement.

M. le ministre. Je n’ai pas d’autre argumentation que celle du rapporteur

Mme Cendra Motin. Je comprends que notre amendement n’est pas au bon endroit. L’idée n’était pas de le positionner dans le cadre du droit au contrôle, mais dans le cadre d’un contrôle subi. En attendant, je le retire.

L’amendement CS815 est retiré.

Mme la présidente Sophie Errante. Les amendements identiques, CS5, CS18 et CS252 sont défendus.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

Je considère qu’en matière de droit au contrôle, il faut ménager à l’administration une certaine marge pour qu’elle puisse s’organiser. Le projet de loi prévoit d’ailleurs que ce droit peut être refusé si jamais cela pose des problèmes d’organisation à l’administration. C’est une mesure assez forte qui est introduite dans ce texte. Il faut laisser à l’administration le temps de vivre !

Pour ma part, je suis défavorable à ce que l’on fixe un délai uniforme pour toutes les demandes de contrôle sachant que, comme dans la première partie de l’article 2, on introduit un droit général qui concerne toutes les administrations.

M. le ministre. Même avis.

La commission rejette les trois amendements.

Elle examine l’amendement CS775 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Jeanine Dubié. L’objet de cet amendement est d’institutionnaliser et de retranscrire par écrit la réunion de synthèse de fin de contrôle, au cours de laquelle le vérificateur informe oralement la personne contrôlée de la fin de ses interventions, de l’existence ou non de points litigieux, ou d’une date approximative de l’envoi de propositions de rectification.

Je crains toutefois que cet amendement, qui a une portée générale, ne soit pas à la bonne place.

M. le rapporteur. Je salue l’arrivée de notre collègue Warsmann, qui arrive un peu trop tard pour pouvoir défendre son amendement CS414. S’il le redépose en séance, j’émettrai un avis favorable.

J’en viens à l’amendement CS775. Madame Dubié, je ne crois pas à la nature législative de la disposition que vous proposez : selon moi, elle a un caractère réglementaire. En revanche, sur le fond, une telle disposition tombe sous le sens. Voilà pourquoi je proposerai d’introduire à l’article 16 – qui vise à encadrer de manière expérimentale les durées de contrôle – des amendements qui vont exactement dans votre sens. L’idée est de définir le cadre de cette expérimentation – contenu, durée, modalités de début et de fin de contrôle.

À ce stade du débat, mon avis sera donc défavorable à l’amendement CS775.

M. le ministre. Même avis. Sur le fond, madame Dubié, vous avez tout à fait raison. Mais il me semble plus cohérent de traiter de cette question dans le cadre de l’expérimentation des durées de contrôle.

Mme Jeanine Dubié. Sensible aux arguments de M. le rapporteur et de M. le ministre, je retire mon amendement.

L’amendement CS775 est retiré.

La commission examine l’amendement CS657 du rapporteur.

M. le rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS232 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun. C’est un amendement de cohérence. L’alinéa 14 semble indiquer qu’une même situation pourrait faire l’objet de conclusions divergentes selon les corps de l’État qui en sont saisis, et propose dès lors de ne les rendre opposables qu’au corps les ayant produites. Il serait difficile, dans ces conditions, d’établir la relation de confiance souhaitée.

En matière fiscale notamment, on constate dès à présent combien ces divergences entre corps de contrôle nuisent à l’atteinte de cet objectif. Il est donc proposé de rendre les conclusions expresses mentionnées au présent article opposables non pas à la seule administration les ayant produites, mais à l’ensemble des corps de contrôle de l’État.

M. le rapporteur. J’y suis défavorable pour deux raisons différentes.

La première est que les champs de contrôle des grandes administrations
– comme le fisc, les douanes ou l’Urssaf – sont bien définis, donc que l’esprit de cet article n’est pas dénaturé dès lors qu’elles rendent des conclusions sur leur propre champ de contrôle.

La seconde est que le problème ne peut plus intervenir quand on descend dans une « granularité » un peu plus fine : par exemple, il serait ennuyeux que la DGCCRF, qui a des moyens de contrôle plus importants, soit tenue par un contrôle qui a été effectué préalablement par les services d’hygiène d’une mairie. Dans ce cas, je crois que chacune des administrations doit garder la responsabilité de ce qu’elle peut faire.

Voilà pourquoi je pense que l’adoption de votre amendement conduirait à amoindrir la portée du droit au contrôle que l’on souhaite introduire.

M. Fabrice Brun. Je maintiens mon amendement au motif que j’ai en tête, par exemple, un certain nombre de contrôles communs entre la DGCCRF et les douanes, pour lesquels un tel amendement serait le bienvenu.

M. le ministre. Je donnerai un avis défavorable, mais je suis preneur de ce contre-exemple qui concerne deux administrations qui sont dans un même ministère, même si elles ne sont pas sous l’autorité du même ministre. Je suis également intéressé par tout autre exemple.

M. Fabrice Brun. Sans entrer dans le détail, je me permettrai de vous soumettre un cas assez récent.

M. le ministre. S’il s’agit d’une « bêtise administrative », d’administrations qui ne se parlent pas et qui portent des jugements différents, je suis intéressé.

Maintenant, il ne faut pas oublier que l’administration a un pouvoir qu’elle utilise assez peu : celui de contrôler, voire d’être très tatillonne vis-à-vis de personnes qui, manifestement, ne sont pas du côté de la bonne foi, mais de l’utilisation des effets de bord pour faire n’importe quoi. Ceux qui connaissent bien la vie locale savent qu’il est utile d’avoir, par exemple dans les commissions de sécurité, plusieurs administrations différentes pour pouvoir intervenir là où c’est difficile, du fait de troubles à l’ordre public qui ne sont pas caractérisés.

Il ne faut tout de même pas que le pouvoir public se coupe une main. Il faut qu’il sache qui doit vraiment être aidé. Il faut sans doute aussi faire passer quelques consignes bien claires. En même temps, il faut conserver un pouvoir de contrainte qui permette tout de même de s’appuyer sur la puissance publique si la loi n’est pas extrêmement claire et si des problèmes administratifs d’ordre public se posent. Le maire et le préfet disposent de compétences tatillonnes, qu’ils peuvent utiliser à bon escient pour le bien-être de chacune et de chacun.

La commission rejette l’amendement CS232.

Elle est alors saisie de l’amendement CS659 du rapporteur.

M. le rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine les amendements de suppression CS231 de M. Fabrice Brun, et CS282 de Mme Véronique Louwagie.

M. Fabrice Brun. L’alinéa 17 prévoit que l’administration pourra, à la faveur d’un nouveau contrôle, changer d’avis et revenir sur les conclusions expresses auxquelles avait donné lieu un précédent contrôle, et ce sans que des circonstances de droit ou de fait nouvelles ne le justifient. Une telle éventualité heurte l’objectif de confiance poursuivi par le présent projet de loi. Voilà pourquoi, en cohérence, l’amendement CS231 propose de supprimer cet alinéa.

Mme Véronique Louwagie. On peut se réjouir que l’article 2 définisse un droit d’opposition de toute personne contrôlée, pour que cette personne puisse s’appuyer sur des conclusions expresses – et non tacites – d’un contrôle réalisé précédemment par l’administration. Je pense que c’est un droit fort, qu’il faut maintenir au profit des contribuables, particuliers ou entreprises.

Franchement, je ne comprends pas le dispositif du projet de loi. Pour moi, il est important que les conclusions restent opposables lorsqu’il y a un nouveau contrôle. À défaut, quel intérêt y a-t-il à instituer un droit d’opposition, qui est légitime, au profit des contribuables ?

M. le rapporteur. Ces amendements m’ont beaucoup fait réfléchir. Je partage entièrement le fond de vous propos. Il faudrait, notamment, que les conclusions d’un contrôle fiscal soient opposables. Ce que vous dites en matière fiscale est donc incontestable. C’est d’ailleurs pourquoi je défendrai un peu plus tard, à l’article 3 ou à l’article 4, un amendement dans ce sens.

Cela étant, je pense que l’esprit de cet alinéa est qu’il s’applique à des contrôles de toute nature. C’est le corollaire du choix que nous avons fait en faveur d’un principe général, avec le moins d’exceptions possible.

Imaginez, en matière de sécurité, des contrôles prévus tous les ans pour tester la robustesse des cordes ou évaluer des points très précis de l’environnement. Il peut y avoir des « angles morts ». Dans certains cas, il peut être nécessaire que l’organisme qui vient faire le contrôle puisse rendre des conclusions différentes de celles qui ont été rendues précédemment – ne serait-ce que parce que l’objet de son contrôle, qui est différent, vise à corriger telle ou telle situation.

Je vous donne rendez-vous un peu plus tard pour que l’on encadre, par amendement, la possibilité, pour l’administration fiscale, de changer d’avis – si le droit fiscal n’a évidemment pas été modifié. Mais puisque ce droit d’opposition est un droit général, je ne peux que donner un avis défavorable à ces amendements de suppression.

M. le ministre. Madame Louwagie, monsieur Brun, ce que vous disiez relève du bon sens. Mais il peut y avoir des effets de bord. Et puis il y a la question fiscale, qui nous interpellera tout à l’heure. Je proposerais volontiers à monsieur le rapporteur et à vous-mêmes de mettre en place une expérimentation – quitte à ce que le Gouvernement vous prête son savoir-faire pour que vous puissiez porter des amendements en dehors de tout jeu politique.

On pourrait se mettre d’accord pour choisir un ou deux départements, cibler quatre ou cinq administrations parmi celles qui contrôlent le plus – en mettant toutefois de côté le domaine de la sécurité. On mènerait une expérimentation de deux ans. Et l’on verrait, à l’issue de ces deux ans, ce que donne un contrôle opposable. Si l’expérimentation est concluante, on la généralisera, sinon, on ne la généralisera pas.

En conclusion, j’adopterai une position d’ouverture : je propose que vous retiriez vos amendements et, qu’en lien avec mon cabinet et le rapporteur, vous en redéposiez un de nature plus « expérimentale ».

M. Nicolas Turquois. Je me souviens, en tant qu’ancien maire, avoir demandé conseil à l’architecte des bâtiments de France (ABF), pour qu’il donne son avis sur un certain nombre d’aménagements, dans le cadre d’un projet de construction, dans un périmètre de bâtiments classés.

On connaît la variabilité dans le temps des architectes des bâtiments de France. Et s’il est possible de revenir sur un avis – entre l’avis qui a été demandé et l’autorisation de permis de construire qui sera accordée par le successeur – on peut s’attendre à des soucis importants.

Mme Véronique Louwagie. Il ressort de cet article 2 que, finalement, le droit d’opposition accordé au contribuable n’existe pas.

Le contribuable a intérêt à opposer les conclusions d’un contrôle lorsqu’il est soumis à un nouveau contrôle ; en dehors d’un nouveau contrôle, il n’a pas l’occasion de le faire. Mais avec l’alinéa 17, si l’administration change d’avis à la faveur d’un nouveau contrôle, il ne peut plus opposer les conclusions du précédent.

La manière dont ce texte est rédigé pose un vrai problème. Dites directement à tous les Français, à toutes les entreprises et à tous les particuliers qu’ils ne pourront jamais opposer les conclusions d’un précédent contrôle. Très sincèrement, je ne voterai pas l’article 2 dans cette rédaction qui leurre les Français.

M. le ministre. Je reconnais que les architectes des bâtiments de France, qui font un travail formidable de préservation du patrimoine, ne sont toutefois pas toujours faciles à suivre ; et je préfère passer sur la couleur rouge ou blanche des joints des briques des bâtiments des communes du Nord… Je serais assez favorable à un rescrit des ABF. Cela règlerait bien des problèmes. Mais c’est la position de l’élu local que je porte, si un parlementaire souhaite la reprendre un jour…

Madame Louwagie, je l’ai déjà dit, vos propos relèvent du bon sens. Pour autant, il ne faut pas verser dans la caricature. Si notre texte ne comprenait que l’article 2, vous seriez fondée à dire qu’il ne sert pas à grand-chose. Mais cet article 2 fait partie d’un ensemble, d’un texte qui consacre un principe général de bonne foi.

Une entreprise, par exemple, pourra plaider la bonne foi en disant qu’elle a demandé un contrôle, que ce contrôle ait été ou non effectué. Elle pourra éventuellement mettre en avant le satisfecit ou les réserves de l’administration, et les modifications qu’elle aura faites en conséquence. Peut-être même que ces modifications et ces changements ne seront pas considérés comme étant appropriés. Mais l’entreprise bénéficiera d’une présomption de bonne foi.

Vous sous-estimez la force de la demande de contrôle par l’entreprise, de la délivrance de conclusions par l’administration, lorsque le contrôle « pour de vrai » aura lieu. Il n’est pas totalement illégitime de penser que ce que dit le rapporteur se vérifiera en de nombreuses occasions et dans de nombreux domaines, comme la sécurité, les conditions de travail, la sécurité alimentaire, etc. Il peut tout à fait arriver, sans qu’un changement de législation soit intervenu, que le deuxième contrôle permette de voir ce qui n’était pas apparu lors du premier.

Maintenant, vous avez fait preuve de bon sens, au point que je vous propose une expérimentation. Il ne faut pas généraliser ce qui pourrait avoir des effets de bord. Prenons un an ou deux, procédons à des vérifications concrètes et pragmatiques, en évitant toute position idéologique. À l’issue de cette période, nous pourrons tirer des conclusions et éventuellement généraliser cette expérimentation. C’est de cette façon que l’ancien gouvernement a procédé avant de mettre en place, au bout de deux ou trois ans, une médiation pour l’Urssaf en Ile-de-France.

Pour résumer, madame Louwagie, ce que vous dites me paraît un peu caricatural dans le sens où le droit au contrôle servira à établir la bonne foi du contribuable ou de l’entreprise. Mais je vous ai entendue et je vous propose d’aller jusqu’au bout de votre idée – qui n’est pas aujourd’hui celle du Gouvernement – en choisissant deux ou trois terrains d’expérimentation, dont on pourrait tirer les conclusions d’ici à la fin du quinquennat.

M. Nicolas Turquois. Juste pour l’anecdote : certains bâtiments du Nord sont en brique, mais il y a aussi, dans ma circonscription, le village des bâtiments en terre – même si on n’est pas en Afrique de l’Ouest.

M. le rapporteur. Monsieur le ministre, ne nous tentez pas trop avec le rescrit ABF ! Nous en avons discuté au sein de notre groupe politique, et j’ai considéré qu’il était préférable d’inscrire ce type de dispositif, que j’ai qualifié de « dispositif de simplification », dans le cadre de la future loi sur le logement.

Je suis très favorable à votre proposition d’ouverture visant à mettre en place une expérimentation. Laisser l’alinéa 17 en l’état aurait pu avoir un caractère frustrant, et je comprends le sentiment de Mme Véronique Louwagie. Le bon sens voudrait que nous testions les deux dispositifs – les développeurs parlent d’A/B testing. On verra lequel incite les entreprises à faire usage du droit au contrôle et à tisser une relation de confiance avec l’administration.

Madame Louwagie, je vous invite à retirer votre amendement afin que nous puissions en rédiger ensemble un autre qui prévoira un dispositif expérimental.

Mme Véronique Louwagie. J’accepte de retirer l’amendement, mais je maintiens que cette disposition ne crée pas la confiance : quel est l’intérêt de demander un contrôle si ce dernier n’est pas opposable en cas de nouveau contrôle ?

M. le ministre. Madame la députée, l’étudiant qui passe un examen blanc et obtient 17/20 n’est pas reçu à son examen. En revanche, il sait qu’il est plutôt dans les clous qu’en dehors. C’est aussi comme cela qu’il faut prendre les choses. Initialement, nous avions même pensé organiser des contrôles à blanc…

Peut-être l’alinéa est-il un peu mal rédigé… Il faut réfléchir, je ne voudrais pas m’engager, mais, peut-être peut-on compléter cette rédaction afin de préciser que la demande d’un contrôle fait partie des arguments qui entrent en compte dans l’appréciation de la bonne foi. Cela dit, je ne veux pas qu’un contrôle empêche des vérifications lors d’un contrôle ultérieur, car un second contrôleur peut faire des constats qui n’ont pas été faits par le premier – d’une part, il s’agit d’une activité humaine, d’autre part, des changements peuvent avoir eu lieu.

Vous pourriez réfléchir avec le rapporteur à quatre lieux où une expérimentation serait menée avec quatre administrations de contrôle – en excluant l’administration fiscale qui fait l’objet d’une autre discussion. Cela n’empêche pas, par ailleurs de clarifier la rédaction de l’alinéa.

M. Dominique Da Silva. Après l’alinéa 17, il est immédiatement précisé que : « Les dispositions qui précèdent ne peuvent faire obstacle à l’application des dispositions législatives ou réglementaires visant à assurer la sécurité des biens et des personnes et la préservation de la santé et de l’environnement. » Cette mention limite à la fois la portée de l’alinéa 17, et celle des arguments du rapporteur et du ministre qui souhaitent le maintenir. On peut vraiment s’interroger sur la pertinence de l’alinéa 17.

M. le rapporteur. Je m’engage, d’une part, à ce que nous rédigions ensemble un amendement qui mette en place une expérimentation, d’autre part, à travailler avec le cabinet du ministre afin de voir s’il n’y a pas matière à modifier la rédaction relative à cette disposition d’ici à la séance publique.

Les amendements CS282 et CS231 sont retirés.

La commission examine l’amendement CS328 de M. Christophe Naegelen.

M. Christophe Naegelen. L’alinéa 17 est contradictoire avec l’objectif affiché du projet de loi en matière de confiance. Il est proposé de le modifier afin d’exclure tout changement d’avis de l’administration lors d’un contrôle ultérieur si les conclusions sont moins favorables pour le tiers concerné. À l’inverse, l’administration doit pouvoir changer d’avis en faveur de la personne contrôlée.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Par principe, on ne peut pas considérer que la loi doit s’appliquer ou non selon qu’elle est favorable ou défavorable à l’usager.

M. le ministre. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CS328.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CS755 du rapporteur.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CS371 de M. Julien Aubert.

Puis elle adopte l’amendement CS660 du rapporteur.

La commission adopte l’article 2 modifié.

*

* *

Après l’article 2

La commission est saisie de l’amendement CS2 de M. Vincent Ledoux.

M. Christophe Naegelen. Il vise à encourager l’administration à appliquer le droit à l’erreur dans le domaine de la politique agricole commune (PAC) en utilisant les marges de manœuvre françaises généralement régies par des instructions techniques ou des circulaires. Il s’agit donc de consacrer et de généraliser la notion de correction d’erreurs manifestes prévue par les règlements européens, en l’appliquant aux démarches nationales.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous aurions un problème juridique si nous voulions nous soustraire à un règlement européen. Je ne peux pas être favorable à une telle disposition.

M. le ministre. Défavorable. Un règlement européen n’entre pas dans le champ du droit à l’erreur. Le dispositif proposé ne résoudra pas le problème intrinsèque de la PAC. Je rappelle que, lorsque l’Union réclame de l’argent des années après l’avoir indûment versé aux agriculteurs, c’est souvent le ministère de l’agriculture qui paie, ce qui ne l’aide pas à équilibrer son budget. Votre assemblée devrait s’intéresser à ce problème.

M. Nicolas Turquois. La réponse du rapporteur et du ministre me surprend car, si les objectifs d’un règlement sont européens, s’agissant d’un certain nombre des dispositifs de la PAC, les déclinaisons sont strictement françaises !

M. Jean-Luc Warsmann. Selon le paragraphe 6 de l’article 59 du règlement de l’Union européenne n° 1306/2013, « dans des cas à prévoir par la Commission sur la base de l’article 62, paragraphe 2, point h, les demandes d’aide et les demandes de paiement ou toutes autres communications, demandes ou requêtes peuvent être corrigées et ajustées après leur présentation en cas d’erreurs manifestes reconnues par l’autorité compétente ». On peut également lire à l’article 4 du règlement d’exécution européen n° 809/2014, au sujet des autorités nationales désignées par les termes « l’autorité compétente » : « L’autorité compétente ne peut reconnaître des erreurs manifestes que si elles peuvent être constatées immédiatement lors d’un contrôle matériel des informations figurant dans les documents visés au premier alinéa. » Autrement dit, les règlements européens comportent déjà les éléments qui permettent la reconnaissance de l’erreur manifeste et la réparation. Pourtant, très objectivement, je peux vous dire que, dans nos départements, ces dispositions ne sont pas du tout appliquées.

Même s’il doit le faire dans un autre cadre, il faut vraiment que le Parlement se saisisse du sujet. Je crains qu’il ne s’agisse d’un cas de « surtransposition ». Nous nous sommes interdit d’utiliser le droit de rectification : l’agriculteur qui, en remplissant un formulaire, a oublié de cocher la case « demande de subventions » ne peut plus en recevoir alors que nous pourrions admettre qu’il s’agit d’une erreur manifeste.

M. Jean-Baptiste Moreau. S’il est évident que nous ne pouvons pas contrevenir à un règlement européen, l’administration française dispose de marges de manœuvre pour l’appliquer. Cela dit, je ne suis pas certain que cette question doive être abordée à l’occasion de l’examen de ce projet de loi.

M. le rapporteur. De deux choses l’une : soit le règlement européen prévoit un dispositif proche de celui du droit à l’erreur, tel que M. Jean-Luc Warsmann vient de le décrire, et alors nous avons un problème d’application et de pratiques, et dans ce cas, l’amendement ne règle rien, soit nous avons transposé le droit européen et, dans ce cas, je confirme que le droit à l’erreur s’appliquera aux dispositions transposées dans la loi française. Il me semble en conséquence que votre amendement est satisfait.

M. le ministre. N’oublions pas que le droit à l’erreur aura une portée générale et qu’il s’appliquera à toutes les lois et à tous les règlements français ! Demain, il sera généralisé, ce qui répondra au souci de M. Warsmann.

S’il est nécessaire de préciser dans le débat que le droit à l’erreur concerne tous les champs, champ agricole compris, si je puis dire, sauf ce qui relève des textes européens d’application directe, nous le répéterons.

M. Christophe Naegelen. L’amendement visait à ce que l’ensemble des obligations déclaratives de la PAC bénéficient du droit à l’erreur, mais je le retire.

L’amendement CS2 est retiré.

*

* *

Article 3
Droit à l’erreur en matière fiscale – Réduction de moitié des intérêts de retard en cas de rectification spontanée

Le présent article permet aux contribuables de bonne foi qui rectifient leurs erreurs de déclaration spontanément de bénéficier d’une réduction de moitié des intérêts de retard.

La philosophie du droit à l’erreur dans le domaine fiscal n’est pas nouvelle. L’impôt est généralement assis sur des bases d’imposition déclarées par les redevables eux-mêmes. Les actes ou déclarations déposées par les contribuables bénéficient d’une présomption d’exactitude et de sincérité.

En contrepartie de la présomption de bonne foi du contribuable, lorsque l’administration fiscale estime qu’une déclaration est incomplète ou inexacte, c’est à elle qu’il appartient de le démontrer et de motiver les propositions de rectification qu’elle adresse au contribuable.

Ainsi, les sanctions pour manquement délibéré – notion qui a remplacé celle de « mauvaise foi » dans le code général des impôts depuis le
1er janvier 2006 – ne peuvent être appliquées que si l’administration établit le caractère intentionnel de l’infraction constatée.

Afin de ne pas pénaliser les contribuables de bonne foi qui ne disposent pas, à l’expiration du délai de dépôt de leur déclaration, de tous les éléments d’interprétation nécessaires pour remplir leurs obligations déclaratives, le législateur a ouvert la possibilité de faire figurer une « mention expresse » sur leur déclaration ou dans une note annexée.

Cette mention expresse doit faire état des motifs de droit ou de fait conduisant le contribuable à ne pas mentionner en totalité ou en partie certains éléments d’imposition.

Elle ne fait pas obstacle à l’application de rehaussements d’imposition mais, dès lors que la situation est évoquée de manière complète et sincère et que la demande est sérieusement motivée, les rehaussements éventuels d’imposition ne seront assortis d’aucune pénalité ou intérêt de retard.

La bonne foi du contribuable étant présumée, il appartient à l’administration d’établir l’absence de bonne foi pour faire échec à l’application de l’exonération pour mention expresse.

Pour que cette procédure ne soit pas détournée de son objet et utilisée abusivement pour échapper à l’impôt, la demande ne doit pas envisager une solution manifestement contraire au texte en cause ou porter sur un point qui ne présente manifestement aucune difficulté. De même, la demande ne doit pas porter sur un sujet sur lequel l’administration a déjà pris position à l’occasion d’une précédente demande du contribuable.

L’article 1729 du code général des impôts prévoit des sanctions fiscales en cas d’inexactitudes ou omissions relevées dans une déclaration d’impôt : une majoration de 40 % en cas de manquement délibéré, de 80 % en cas d’abus de droit ou de manœuvre frauduleuse.

Les omissions ou inexactitudes que peuvent commettre les contribuables dans leur déclaration sont présumées involontaires. Dès lors, quelle que soit la créance en cause, ces majorations ne peuvent être appliquées que si l’administration établit le caractère délibéré de l’omission ou de l’inexactitude.

Il appartient à l’administration fiscale, en fonction des circonstances propres à chaque affaire, d’établir le caractère délibéré du manquement – ce qui revient à prouver que les erreurs, inexactitudes ou omissions commises par le contribuable n’ont pu l’être de bonne foi.

Cette question a fait l’objet de nombreux contentieux. La jurisprudence considère que de multiples indices, liés à l’attitude ou aux compétences professionnelles du contribuable, sont de nature à prouver l’intentionnalité de l’infraction.

Sur le fondement de l’article 1728 du code général des impôts, le défaut de production dans les délais prescrits d’une déclaration ou d’un acte comportant l’indication d’éléments à retenir pour l’assiette ou la liquidation de l’impôt donne lieu à une majoration des droits mis à la charge du contribuable, d’un taux de 10 % (en cas de déclaration spontanée ou dans les trente jours suivant une mise en demeure), de 40 % (lorsque la déclaration n’a pas été déposée dans les trente jours suivant mise en demeure) ou de 80 % (en cas de découverte d’une activité occulte).

S’agissant de l’impôt sur le revenu, l’article 1758 A du CGI définit des règles spécifiques, avec des majorations prévues dans les cas suivants :

– une majoration de 10 % en cas de défaut ou de retard de souscription des déclarations servant à l’établissement de l’impôt sur le revenu ; elle ne s’applique pas en cas de correction spontanée ou dans un délai de trente jours à la suite d’une demande de l’administration, ou lorsque les majorations de 40 % ou 80 % prévues par l’article 1728 s’appliquent ;

– cette majoration est portée à 20 % en cas de dépôt tardif effectué dans les trente jours d’une mise en demeure.

Le tableau ci-après retrace les différents cas d’application des majorations prévues par les articles 1728, 1729 et 1758 A.

Situation

Sanctions fiscales applicables de droit commun

(articles 1728 et 1729)

Sanctions fiscales applicables en matière d’impôt sur le revenu

(articles 1728 et 1729, article 1758 A)

Insuffisances déclaratives (inexactitudes ou omissions – article 1729)

Insuffisance réparée spontanément (hors toute procédure) ou dans les trente jours de la demande de l’administration (relance amiable)

Champ du droit à l’erreur

Champ du droit à l’erreur

Insuffisance

hors réparation spontanée ou hors réparation dans les trente jours de la demande de l’administration (relance amiable)

Bonne foi

-

10 % (I de l’article 1758 A)

Manquement délibéré – mauvaise foi

40 % (a de l’article 1729)

40 % (a de l’article 1729)

Abus de droit ou manœuvres frauduleuses

80 % (b et c de l’article 1729)

80 % (b et c de l’article 1729)

Défaut ou retard de déclaration (majorations portant sur les droits mis à la charge du contribuable ou résultant de la déclaration tardive – article 1728)

Déclaration tardive spontanée (avant mise en demeure)

10 % (a du 1 de l’article 1728)

10 % (a du 1 de l’article 1728)

Déclaration tardive dans les trente jours suivant la mise en demeure

10 % (a du 1 de l’article 1728)

20 % (2e alinéa du I de l’article 1758 A)

Déclaration non déposée dans les trente jours suivant la mise en demeure (dépôt tardif ou défaut de déclaration)

40 % (b du 1 de l’article 1728)

40 % (b du 1 de l’article 1728)

Découverte d’une activité occulte

80 % (c du 1 de l’article 1728)

80 % (c du 1 de l’article 1728)

3. La prise en compte de la situation du contribuable

L’administration fiscale est compétente pour l’examen de demandes présentées en vue d’obtenir une mesure de bienveillance portant abandon ou atténuation des impositions ou des pénalités mises à leur charge.

a. Le recours gracieux et la transaction

L’article L. 247 du livre des procédures fiscales prévoit que l’administration peut accorder, sur la demande du contribuable : des remises d’impôts en cas de gêne ou d’indigence du contribuable, des remises totales ou partielles d’amendes fiscales ou de majorations d’impôts lorsque les impositions auxquelles elles s’ajoutent sont définitives. Par voie de transaction, le contribuable peut également obtenir une atténuation d’amendes fiscales ou de majorations d’impôts lorsque les impositions auxquelles elles s’ajoutent ne sont pas définitives.

L’administration fiscale traite plus d’un million de recours gracieux chaque année, comme le montre le tableau suivant.

NOMBRE DE RECOURS GRACIEUX ADRESSÉS À LA DGFIP ENTRE 2012 ET 2016

Source : DGFiP

b. L’allongement des délais de paiement

Des dispositions spécifiques permettent également à l’administration de prendre en considération la situation du contribuable. En matière d’impôt sur le revenu, l’article 357 H du code général des impôts prévoit que les contribuables dont les revenus salariaux et assimilés baissent de plus de 30 % ont droit à des délais pour le paiement de leur impôt sur le revenu (allant jusqu’au 31 mars de l’année suivant celle de la mise en recouvrement du rôle), quelle que soit la cause de la baisse de revenu (chômage, maladie, divorce, départ en retraite).

Pour les autres créances, en cas de difficulté ponctuelle et à la demande expresse du débiteur, lorsque celui-ci se trouve dans l’incapacité de s’acquitter en une fois de la totalité de sa dette, le comptable public peut accorder des délais de paiement.

L’octroi de délais supplémentaires relève du pouvoir discrétionnaire du comptable chargé du recouvrement de l’impôt, qui engage alors sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Il peut renoncer temporairement au recouvrement forcé des créances, ou accepter d’en suspendre momentanément les effets, en contrepartie de l’engagement du reliquataire de se libérer de sa dette moyennant un plan de règlement échelonné.

Ce plan de règlement peut aussi bien bénéficier à un particulier qu’à une entreprise, qui rencontre des difficultés passagères exceptionnelles et imprévisibles. Il suspend les poursuites.

B. L’INTÉRÊT DE RETARD VISE À COMPENSER LE « PRIX DU TEMPS »

1. L’intérêt de retard ne constitue pas une sanction

En application du I de l’article 1727 du CGI, toute créance fiscale qui n’a pas été acquittée dans le délai légal donne lieu au versement d’un intérêt de retard, auquel peuvent s’ajouter des majorations.

L’intérêt de retard s’applique à tous les impôts, droits, taxes, redevances ou sommes établis ou recouvrés par la direction générale des finances publiques (DGFiP), dès lors que la somme due n’est pas acquittée en totalité dans le délai légal.

Cependant, et contrairement à ce qui pourrait sembler de prime abord, l’intérêt de retard n’est pas, juridiquement, une sanction « dès lors que son niveau n’est pas devenu manifestement excessif au regard du taux moyen pratiqué par les prêteurs privés pour un découvert non négocié » (17).

Suivant la même logique, la Cour de cassation a ainsi pu juger, en 2004, que « les intérêts de retard ne constituent pas des pénalités » et, de façon plus précise, que « les intérêts de retard prévus par l’article 1727 du code général des impôts sont appliqués en réparation du préjudice financier subi par le Trésor public du fait de l’encaissement tardif de sa créance et ne constituent pas des sanctions ».

Les intérêts de retard visent à réparer le préjudice subi par l’État en raison du non-respect par les contribuables de leur obligation de déclarer et payer l’impôt aux dates légales. C’est, comme le note l’étude d’impact, « le prix du temps ».

Par conséquent, son application est indépendante de toute appréciation portée sur le comportement du contribuable et n’a pas à être motivée.

L’intérêt de retard a un champ d’application très large. Il est applicable :

– à tous les impôts, droits, taxes, redevances ou sommes établis ou recouvrés par les services de la direction générale des finances publiques ou de la direction générale des douanes et des droits indirectes pour les contributions indirectes ;

– dès lors que la somme due n’a pas été acquittée en totalité dans le délai légal, qu’il s’agisse d’un défaut de paiement, d’un paiement insuffisant ou d’un paiement tardif.

En application du premier alinéa du 1 du IV de l’article 1727 du CGI, le point de départ de l’intérêt de retard est le premier jour du mois suivant celui au cours duquel l’impôt doit être acquitté, et son terme le dernier jour du mois du paiement effectif (18).

La loi de finances rectificative pour 2016 a élargi le champ de l’intérêt de retard aux taxes prévues par le code des douanes en insérant un article 440 bis dans ce code. Le taux et les modalités de calcul sont les mêmes que celles de l’intérêt de retard prévu à l’article 1727 du CGI : le point de départ est le premier jour du mois suivant celui de la date légale du paiement, le terme le dernier jour du mois du paiement effectif.

b. Les exceptions à son application

Lors de son instauration par la loi n° 87-502 du 8 juillet 1987 modifiant les procédures fiscales et douanières, le taux de l’intérêt de retard s’établissait à 0,75 % par mois, soit 9 % par an.

Depuis la loi de finances pour 2006, ce taux a été abaissé à 0,4 % par mois, soit 4,8 % par an.

La loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 réduit de moitié le taux des intérêts de retard (0,2 % par mois soit 2,4 % par an) pour les intérêts courants à compter du 1er janvier 2018 afin de mieux les mettre en adéquation avec le contexte actuel de taux bas, qu’il s’agisse du taux d’inflation ou des taux d’intérêt du marché.

L’article adopté en loi de finances rectificative pour 2017 prévoit cependant que la baisse du taux d’intérêt de retard s’applique jusqu’au 31 décembre 2020, ayant pour effet d’introduire une clause de rendez-vous consistant à réévaluer le niveau du taux au plus tard dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, afin, le cas échéant, d’ajuster ce taux aux évolutions économiques qui seront alors constatées.

La base de calcul est constituée par le montant des droits en principal qui n’ont pas été acquittés par le contribuable dans les délais.

Le montant annuel des intérêts de retard notifiés dans le cadre des contrôles fiscaux s’élève à environ 800 millions d’euros.

Le droit de reprise est la faculté donnée à l’administration de réparer les omissions, insuffisances ou erreurs commises dans l’établissement de l’impôt. Cette rectification aboutit à un nouvel acte d’imposition qui vient se substituer à celui qui était entaché d’irrégularité.

Ce droit de reprise est enfermé dans un délai à l’expiration duquel l’administration ne peut plus établir d’imposition primitive ou supplémentaire.

Si l’article L. 186 du livre des procédures fiscales fixe à six ans à partir du fait générateur de l’impôt la durée de prescription, le législateur a instauré des délais spécifiques pour certains types d’impôts. Ces délais spécifiques courent, essentiellement, jusqu’à la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l’imposition est due.

LES DÉLAIS DE REPRISE DE L’ADMINISTRATION FISCALE

Impôts

Délais de reprise

Impôt sur le revenu

Impôt sur les sociétés

L’administration peut exercer son droit de reprise jusqu’au 31 décembre de la troisième année suivant celle au titre de laquelle l’imposition est due

TVA

Jusqu’à la fin de la troisième année suivant celle au cours de laquelle la taxe est devenue exigible

Les impôts directs locaux

Jusqu’à la fin de l’année suivant celle au titre de laquelle l’imposition est due

Contribution économique territoriale

Jusqu’au 31 décembre de la troisième année suivant celle au titre de laquelle l’imposition est due

Les droits d’enregistrement et l’ISF/IFI

Jusqu’à l’expiration de la troisième année suivant celle au cours de laquelle l’exigibilité des droits a été suffisamment révélée par l’enregistrement d’un acte ou d’une déclaration

Les pénalités fiscales

À l’expiration de la quatrième année suivant celle au cours de laquelle l’infraction a été commise

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : « FAUTE AVOUÉE À MOITIÉ PARDONNÉE »

1. Le champ fiscal bénéficie d’un régime spécifique en matière de droit à l’erreur

Le « droit à l’erreur », tel que prévu par l’article 2 du présent projet de loi concerne l’ensemble des champs des politiques publiques qui ne bénéficient pas déjà d’un régime juridique propre de rectification des erreurs.

Le droit à l’erreur qui doit être inscrit dans le code des relations entre le public et l’administration n’a cependant qu’une portée supplétive. L’article 100-1 de ce code précise que « le présent code régit les relations entre le public et l’administration en l’absence de dispositions spéciales applicables ».

Or, comme décrit supra, la direction générale des finances publiques a été une administration pionnière qui présume d’ores et déjà la bonne foi du contribuable – dans le cas contraire, la charge de la preuve incombe à l’administration – et plusieurs dispositifs du code général des impôts et du livre des procédures fiscales permettent de régulariser des erreurs commises de bonne foi, sans qu’il soit fait application des sanctions.

Si le nouvel article L. 123-1 du code des relations entre le public et l’administration ne s’appliquera pas dans le domaine fiscal, le présent projet de loi prévoit d’ajouter de nouvelles dispositions dans le code général des impôts (article 3) et le livre des procédures fiscales (article 4) afin d’élargir le droit à l’erreur existant.

Comme pour le droit à l’erreur général, en matière fiscale, seules les erreurs susceptibles d’être régularisées sont concernées. Les retards ou omissions de déclaration dans les délais prescrits n’entrent pas dans son champ d’application. Aussi, les majorations prévues en cas de défaut ou retard de déclaration (19), ou défaut ou retard de paiement (20), continuent d’être appliquées quel que soit le comportement du contribuable.

2. Encourager le contribuable à rectifier spontanément des erreurs ou omissions commises de bonne foi

Le 2° du paragraphe I du présent article vise à approfondir le droit à l’erreur dans le domaine fiscal, en incitant le contribuable à réparer ses erreurs de bonne foi. Il insère un V à l’article 1727 du code général des impôts.

Traduction juridique de l’adage populaire « faute avouée à moitié pardonnée », cet article prévoit de réduire de moitié le montant dû au titre de l’intérêt de retard en cas de dépôt spontané par le contribuable d’une déclaration rectificative.

En modifiant ainsi l’article 1727 du code général des impôts, cette réduction s’applique non seulement aux intérêts de retard dus sur les impôts, droits et taxes recouvrés par l’administration fiscale mais aussi sur les contributions indirectes recouvrées par l’administration des douanes.

Le bénéfice de cette réduction est subordonné à l’acquittement de la totalité de la dette fiscale du contribuable. La déclaration doit être accompagnée du paiement des droits simples ou, en cas d’imposition par voie de rôle, le paiement doit être effectué au plus tard à la date limite de paiement portée sur l’avis d’imposition.

Comme le note le Conseil d’État, « par cette mesure, le législateur poursuit un objectif d’intérêt général visant à inciter les contribuables à régulariser leur situation fiscale spontanément, conformément à l’objectif constitutionnel de lutte contre l’évasion fiscale ». En participant ainsi au consentement à l’impôt, cette mesure doit encourager le civisme fiscal et favoriser le recouvrement rapide des créances.

Cette réduction n’est cependant pas applicable si elle concerne une infraction exclusive de bonne foi, autrement dit les cas pour lesquels l’erreur est tellement grossière qu’elle ne peut être qu’intentionnelle. Il revient alors à l’administration fiscale de prouver la mauvaise foi du contribuable.

Le paragraphe II prévoit que la réduction des intérêts de retard s’applique aux déclarations rectificatives à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi. Dès lors, la réduction du montant dû au titre de l’intérêt de retard sera appliquée pour l’ensemble de la période couverte par la déclaration rectificative, et ce même si cette période est en partie avant l’entrée en vigueur de la loi.

3. L’application des intérêts de retard en cas de sanction en matière de contributions indirectes

Le 1° du paragraphe I du présent article prévoit la suppression de l’une des exceptions à l’application de l’intérêt de retard, énumérées au II de l’article 1727 du code général des impôts.

Dans la rédaction actuelle de l’article, l’intérêt de retard n’est pas dû lorsque sont applicables les sanctions prévues aux articles 1791 à 1825 F du CGI (infractions à la législation propre aux contributions indirectes).

La rédaction, telle que proposée par l’article 3 du présent projet de loi, supprime cette disposition, ce qui est présenté par le Gouvernement comme une « mesure de cohérence ». En effet, l’article 5 du présent projet de loi prévoit la non-application de sanctions en matière de contributions indirectes lorsque le redevable est reconnu de bonne foi. Rien ne justifie qu’un redevable de mauvaise foi bénéficie d’une réduction d’intérêt de retard, ce qui constituerait un enrichissement sans cause.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION SPÉCIALE

Lors des auditions menées par le rapporteur, les personnes rencontrées ont approuvé cette disposition de bon sens, de nature à encourager le civisme fiscal.

Le Gouvernement souligne cependant la difficulté à chiffrer cette mesure, puisque son coût dépend de son impact sur le comportement des contribuables. L’étude d’impact estime à 800 millions d’euros le montant annuel des intérêts de retard. Compte tenu de la diminution de moitié du taux de l’intérêt de retard dans la loi de finances rectificative pour 2017 précitée, le montant total des intérêts de retard pour 2018 pourrait être estimé à 400 millions d’euros.

Si tous les contribuables venaient à régulariser spontanément leurs erreurs en 2018, cette mesure pourrait représenter un manque à gagner maximal de 200 millions d’euros pour l’État – en contrepartie d’un gain, non quantifiable, de facilité et de rapidité de recouvrement des créances fiscales pour l’administration fiscale.

L’article est adopté sans autre modification qu’un amendement rédactionnel du rapporteur.

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* *

La commission est saisie de l’amendement CS514 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. L’article 3 propose d’appliquer l’adage « faute avouée à demi pardonnée » en divisant par deux le montant des intérêts de retard en cas de dépôt spontané d’une déclaration rectificative par le contribuable. Le Gouvernement entend créer un effet incitatif pour que les contribuables corrigent d’eux-mêmes leur erreur de déclaration, mais c’est déjà l’objet du droit à l’erreur. En effet, dans ce cadre, le contribuable de bonne foi n’est pas sanctionné ; il règle simplement ce qu’il doit à l’administration.

Les intérêts de retard relèvent d’une autre logique. Il ne s’agit pas de sanctionner mais de combler le manque à gagner pour l’administration en raison du « prix du temps ». Si le contribuable avait réglé en temps et en heure, l’État aurait pu tirer profit de cette somme. Ce retard de paiement représente donc un coût pour l’État.

Depuis 2006, le taux d’intérêt de retard applicable était fixé à 0,4 % par mois. Le PLFR 2017 a déjà réduit de moitié le taux des intérêts de retard pour le rapprocher des taux de marché.

Diviser à nouveau par deux le montant des intérêts de retard réduit donc les ressources de l’État de manière illégitime alors même qu’un mécanisme incitatif existe déjà. Nous demandons en conséquence la suppression de l’article 3.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Je constate que l’article 3 qui vise à réduire de moitié le montant dû au titre de l’intérêt de retard en cas de dépôt spontané par le contribuable d’une déclaration rectificative fait l’objet d’amendements opposés : certains, comme le vôtre, veulent maintenir le niveau de ce « prix du temps », d’autres tendent à le supprimer totalement. Cela m’amène à considérer que le projet de loi opte pour une position médiane.

Comme nous l’a parfaitement expliqué, mercredi dernier, le directeur général des finances publiques, M. Bruno Parent, lors de son audition, l’État ne peut pas être « la banque » des contribuables qui bénéficieraient du droit à l’erreur : il n’est pas possible de supprimer la totalité des intérêts de retard. Nous estimons toutefois que l’administration fiscale, qui applique déjà le droit à l’erreur, peut aller plus loin dans une logique incitative, et qu’en vertu de l’adage « darmanien » « faute avouée à moitié pardonnée », elle peut diviser le montant des intérêts par deux.

Cette disposition ne s’appliquerait évidemment qu’aux contribuables de bonne foi, seuls concernés par le droit à l’erreur. Elle assurerait une meilleure acceptation de l’impôt puisqu’elle est subordonnée au paiement des droits dus, et elle accélérerait le recouvrement des créances pour l’administration fiscale. L’État a donc un véritable intérêt financier à sa mise en œuvre.

La commission rejette l’amendement.

Elle étudie l’amendement CS564 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Il convient de supprimer toutes les pénalités de retard qui s’appliquent au contribuable qui rencontre un problème de transmission informatique de sa déclaration au service des impôts – en cas de bug informatique ou de non-réception du document par le portail de l’administration. Cette situation est assez fréquente.

M. le rapporteur. Cela tombe sous le sens, si je puis dire, mais il ne me semble pas nécessaire de l’écrire dans la loi ! Une telle mesure relève du règlement, et, en l’espèce, il est d’ores et déjà possible de faire une demande de remise gracieuse. L’administration fiscale doit évidemment résoudre ce type de situation. Avis défavorable.

M. le ministre. Monsieur Laqhila, votre amendement relève du bon sens, mais dans la pratique, il semble satisfait. Mon administration m’a indiqué, que dans le cas que vous évoquez, il était procédé à une remise systématique. Connaissez-vous des cas de bugs informatiques pour lesquels l’administration n’aurait pas donné suite à une demande de remise gracieuse de la totalité des pénalités de retard ?

M. Nicolas Turquois. S’agissant du règlement de l’impôt, j’ai été sollicité par un habitant de ma circonscription qui avait réglé un premier tiers de façon dématérialisée – comme cela est prévu à partir d’un certain montant –, mais un deuxième tiers par chèque parce qu’il se trouvait dans un secteur non couvert par le réseau internet. Il a fallu que j’intervienne pour demander le remboursement de l’amende infligée en raison de l’utilisation d’un moyen de paiement inapproprié et que nous expliquions que la zone en question est mal desservie par le réseau numérique. Quelle perte de temps !

M. Mohamed Laqhila. Des pénalités sont appliquées de façon automatique, et elles sont parfois calculées comme si le contribuable était de mauvaise foi. Comme vient de l’indiquer mon collègue, il faut ensuite entrer dans une procédure assez lourde de saisine de l’administration et d’argumentation pour demander une remise… Nous pourrions simplifier tout cela ! Il suffirait que le lendemain de l’envoi, le contribuable qui constate le bug puisse en justifier pour éviter des allers-retours pénibles.

M. le ministre. Vous avez raison, monsieur Laqhila, mais il n’est pas si évident de prouver qu’il y a eu un bug ! Prouver que l’on n’a pas reçu d’accusé de réception, c’est assez compliqué.

M. Mohamed Laqhila. Il y a des rejets par le portail !

M. le ministre. Parfois, les choses sont claires, vous recevez un message d’erreur ou vous pouvez faire une capture d’écran, mais ce n’est pas toujours aussi évident. Je le répète, il sera difficile de prouver à l’administration que l’on n’a pas reçu un accusé de réception.

La direction générale des finances publiques m’a affirmé qu’elle prenait en compte le phénomène des zones blanches. Il faut aussi faire confiance à notre administration, qui applique la remise gracieuse comme un principe général dans les cas que vous évoquez, plutôt que d’inscrire dans la loi des dispositions qui risquent de susciter des démarches ubuesques pour démontrer l’existence de bugs informatiques.

Je suis défavorable à l’amendement, mais je suis très preneur d’exemples précis pour lesquels une remise gracieuse n’aurait pas été appliquée.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques CS6 de M. Julien Aubert, CS260 de M. Éric Pauget, CS291 de M. Gaël Le Bohec, ainsi que les amendements CS19 de M. Arnaud Viala, et CS127 de Mme Véronique Louwagie.

M. Frédéric Reiss. L’article 3, qui entend tirer les conséquences du nouveau droit à l’erreur en matière fiscale, prévoit que la sanction pécuniaire prévue au titre de l’intérêt de retard serait réduite de moitié pour le contribuable qui rectifie spontanément sa déclaration. En conséquence, même si elle est réduite, une sanction frappera bien des personnes qui sont pourtant de bonne foi. L’amendement vise à donner tout son sens au droit à l’erreur en supprimant toute sanction à leur égard. Il s’oppose en cela à la théorie « darmaniène » qui revient à créer un demi-droit à l’erreur.

M. Éric Pauget. Si nous voulons aller au bout de notre démarche en matière de droit à l’erreur, nous devons être cohérents et supprimer le montant dû au titre de l’intérêt de retard par les contribuables de bonne foi qui rectifient leur déclaration.

M. Gaël Le Bohec. Le projet de loi se fonde sur les notions de réciprocité et d’équilibre pour renforcer la confiance entre les citoyens et l’administration. Nous sommes dans le cas du « dépôt spontané par le contribuable, avant l’expiration du délai prévu pour l’exercice par l’administration de son droit de reprise, d’une déclaration rectificative ». Autrement dit, l’aveu d’une erreur de bonne foi a bien lieu dans un délai précis ce qui crée un certain équilibre. Dans ce cadre, l’amendement CS291 vise à supprimer les intérêts de retard.

Si nous parlons de réciprocité, je rappelle que ces intérêts ne sont pas nécessairement versés lorsque l’administration paie des entreprises ou des particuliers avec retard.

M. Laurent Saint-Martin. Le versement d’intérêts de retard ne constitue pas une sanction : ces amendements ne font malheureusement pas la différence. Je comprends que le contribuable qui paie des intérêts puisse avoir le sentiment d’être sanctionné puisqu’il paiera davantage que s’il n’avait fait aucune erreur, mais il faut s’efforcer de distinguer la sanction, qu’il s’agisse d’une amende ou de la privation de l’accès à un droit, de la simple prise en compte du délai de paiement accordé au contribuable qui se traduit par l’application d’intérêts de retard, considérée comme un « prix du temps ».

Si nous faisions totalement l’impasse sur ces intérêts, nous brouillerions le message du projet de loi en laissant penser que le retard et l’omission relèvent du droit à l’erreur, ce qui n’est pas le cas. La notion de « prix du temps » doit être prise en compte même si, comme le propose l’article 3, ce prix est réduit de moitié en cas de rectification d’une erreur de bonne foi. Il ne faut pas aller trop loin au risque de modifier l’équilibre et la philosophie du texte.

Mme Véronique Louwagie. Je défends mon amendement ainsi que l’amendement CS19 de M. Arnaud Viala. Si nous pouvons entendre qu’il faille maintenir un « prix du temps », nous estimons que le droit à l’erreur n’est pas assuré si l’on se contente de réduire de moitié le montant dû au titre de l’intérêt de retard, car on propose, en quelque sorte, un partage « équitable » entre l’administration et le contribuable. Le droit à l’erreur de ce dernier passe au contraire par un partage en sa faveur et une réduction des intérêts qu’il verse à l’administration de 70 %, ou même de 80 %, comme le proposent respectivement mon amendement et celui de M. Viala. Sur le plan symbolique, le passage du cap de 50 % permettrait une véritable reconnaissance du droit à l’erreur.

M. Laurent Saint-Martin. J’insiste sur la nécessité de maintenir les intérêts de retard pour conserver le prix du temps – je n’aurais rien contre le paiement de l’intégralité de ces intérêts –, et pour préserver la notion de droit à l’erreur. Il est faux d’affirmer que la logique du texte nécessite de les supprimer. Ils ne relèvent tout simplement pas du droit à l’erreur.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à l’ensemble des amendements. Je conteste l’idée d’un demi-droit à l’erreur. Le droit à l’erreur, tel que nous l’avons adopté dans l’article 2, est plein et entier puisqu’en cas de rectification de bonne foi aucune pénalité ni aucune perte de droits ne s’appliquent – il n’y a pas de demi-pénalité. L’intérêt de retard est un sujet additionnel qui n’entre pas dans le champ du droit à l’erreur.

La question de la réciprocité a été posée. Nous devons veiller à ce que l’État verse des intérêts de retard lorsqu’il doit de l’argent au contribuable. Cela me semble juste. Nous avons évoqué ce point avec M. Parent lors de son audition : cette réciprocité est effective.

Nous proposons une division par deux des intérêts de retard, ce qui me semble raisonnable, même si on peut toujours discuter de la façon de placer le curseur. En tout état de cause, cette évolution nous permet de poursuivre celle déjà entreprise dans le projet de loi de finances rectificative pour 2017 puisque nous avions divisé par deux ces intérêts de retard qui étaient passés de 0,4 % par mois à 0,2 %. En conséquence, la réduction totale ne serait pas de 50 % mais de 75 %.

Je n’ajouterai rien aux arguments de M. Laurent Saint-Martin en faveur du maintien d’un prix de l’argent. S’agissant du niveau de réduction proposé, celui du projet de loi me paraît raisonnable compte tenu des dispositions déjà prises dans le collectif budgétaire.

M. le ministre. Je souscris totalement à la distinction entre la notion de sanction et celle de prix de l’argent. En conséquence, j’exclus de ramener à zéro le montant dû au titre de l’intérêt de retard.

Aujourd’hui, l’État emprunte sur dix ans à un taux situé entre 0,8 et 1 %. Pour les particuliers, ce taux se situe entre 1,2 et 1,4 %. Certes, faute avouée à moitié pardonnée, mais je ne vois pas pourquoi l’erreur des uns serait payée par les autres. Dans la période durant laquelle l’erreur est commise, l’État emprunte pour financer les services publics – on imagine bien qu’avec 2 200 milliards de dette, il ne dispose pas d’une trésorerie positive. Il emprunte donc à 1 %, sur les marchés financiers, un argent qui aurait dû entrer dans ses caisses si le contribuable n’avait pas commis d’erreur.

Autant, on comprend que le principe du droit à l’erreur permette de ne pas payer plus que le coût de l’argent suite à une déclaration rectificative de bonne foi, autant on ne comprendrait pas que l’erreur d’un contribuable, qui reste malgré tout une erreur, soit payée par un autre contribuable sur lequel pèserait le financement de l’emprunt de l’argent qui n’a pas été perçu à temps.

L’intérêt de retard d’environ 1,2 % n’est en aucun cas un vol de l’administré. Il lui fait réparer le coût de l’erreur qui a conduit l’État à emprunter sur les marchés financiers. Imaginez que 10 % des contribuables fassent jouer le droit à l’erreur : le montant des intérêts versés par l’État pour remplacer ce manque à gagner serait considérable. Il est logique que ce coût soit assumé par ceux qui sont à l’origine d’une erreur. Faute avouée à moitié pardonnée certes, mais il n’y a aucune raison que tous paient pour les erreurs de ceux qui ont été négligents. Si dans cinq ans l’argent vaut beaucoup moins ou beaucoup plus cher, il faudra rediscuter – une clause de revoyure a déjà été prévue à ce sujet.

Mme Véronique Louwagie. J’entends vos arguments, monsieur le ministre, mais je constate que, finalement, les intérêts de retards dus par le contribuable de mauvaise foi ne seront pas très différents de ceux payés par celui qui est de bonne foi. Symboliquement, les seconds devraient régler moins de la moitié de ce que les premiers paient, j’ai donc proposé une réduction de 70 % du montant dû au titre des intérêts par les contribuables qui ont fait jouer le droit à l’erreur.

M. le ministre. Il y a trois catégories : ceux qui sont à l’heure à l’école, qui doivent être une majorité de nos concitoyens ; ceux qui ont un retard de bonne foi, parce que le bus n’est pas arrivé à temps – il reste qu’ils sont en retard –, et ceux qui ne se lèvent jamais le matin pour prendre le bus à l’heure. Si le traitement de ceux qui arrivent en retard, même de bonne foi, est le même que celui de ceux qui arrivent à l’heure, plus personne n’a intérêt à arriver à l’heure.

En tant que citoyen arrivé à l’heure, je trouve assez choquant que l’on me demande de payer des intérêts pour celui qui est en retard. Je comprends aussi que celui qui arrive en retard et qui est de bonne foi estime scandaleux qu’on lui applique la même règle qu’à celui qui arrive en retard et qui est de mauvaise foi. C’est pour cela que nous proposons une gradation avec trois réponses possibles.

Mme Véronique Louwagie. Je ne défends pas la suppression des intérêts de retard. Sur le plan du symbole, il aurait suffi de réduire de 55 % le montant dû à ce titre pour mieux reconnaître le droit à l’erreur.

M. le rapporteur. La différence entre les intérêts payés par le contribuable de bonne foi et celui qui est de mauvaise foi vont tout de même du simple au double : la différence est loin d’être négligeable.

La commission rejette les amendements identiques.

Elle rejette ensuite successivement les amendements CS19 et CS127.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS870 du rapporteur.

Elle est alors saisie de l’amendement CS683 de M. Laurent Saint-Martin.

Mme Sophie Beaudouin-Hubière. Il vise à inscrire dans le texte les principes d’une évaluation de la loi dans la ligne des propositions du groupe de travail sur le contrôle et l’évaluation créé par le Bureau de l’Assemblée nationale.

Nous proposons que le droit à l’erreur fasse l’objet d’une évaluation comptable et financière par la Cour des comptes, instance légitime en la matière en raison de son indépendance et de son rôle dans le soutien aux missions de contrôle et d’évaluation du Parlement. Il semble important d’inscrire cette mesure dans la loi afin de ne pas solliciter le Gouvernement qui serait juge et partie s’il devait procéder à une évaluation.

M. le rapporteur. Je suis extrêmement favorable à cette disposition. Nous voulons que le contrôle et l’évaluation se fassent au sein du Parlement, et, pour que ces opérations soient efficaces, il faut qu’il soit doté des bons outils. L’expertise de la Cour des comptes sera particulièrement utile s’agissant de dispositions qui ont des conséquences financières.

Madame la députée, accepteriez-vous de retirer votre amendement afin de le déposer dans le titre III que je compte ajouter au projet de loi ? Ce titre mettra en place « un dispositif d’évaluation renouvelé » qui réunira l’ensemble des dispositions qui visent à un meilleur contrôle de la loi.

L’amendement CS683 est retiré.

Mme la présidente Sophie Errante. Mes chers collègues, nous allons procéder au vote de l’article 3.

La commission adopte l’article 3 modifié.

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Article 3 bis (nouveau)
Non-application en cas de première infraction de l’amende prévue pour défaut de souscription ou inexactitudes dns les documents propres aux bénéfices industriels et commerciaux et à l’impôt sur les sociétés

À l’initiative de Mme Louwagie, la commission spéciale a adopté un amendement afin d’inscrire un droit à l’erreur en cas de défaut de production ou de caractère inexact ou incomplet de certains documents transmis par les entreprises à l’administration fiscale.

Le code général des impôts prévoit la transmission à l’administration de nombreux documents afin de déterminer et de contrôler le résultat imposable des entreprises concernées (suivi des rectifications dans les groupes intégrés, suivi des plus-values latentes, tableau des provisions pour les contribuables soumis au régime de l’imposition d’après le bénéfice réel, état des provisions dans le cadre des bénéfices industriels et commerciaux, relevé détaillé de certaines catégories de dépenses utilisé pour déterminer le bénéfice imposable, etc.).

L’article 1763 du code général des impôts prévoit une amende fiscale proportionnelle, égale à 5 % des sommes omises, en cas de défaut de production ou le caractère inexact ou incomplet de ces documents.

Toutefois, l’amende s’applique au seul exercice au titre duquel l’infraction est mise en évidence.

Le taux de la pénalité est ramené à 1 % lorsque les sommes correspondantes sont réellement déductibles, pour les documents suivants :

– tableau des provisions prévu en application des dispositions de l’article 53 A du CGI ;

– relevé détaillé de certaines catégories de dépenses prévu à l’article 54 quater du CGI ;

– état prévu au premier alinéa de l’article 223 Q du CGI ou, pour les exercices clos antérieurement au 31 décembre 2009, état des abandons de créances et subventions prévu au cinquième alinéa de l’article 223 B du CGI.

Le présent article ajoute à l’article 1763 du code général des impôts que l’amende n’est pas applicable en cas de première infraction commise au cours de l’année civile lorsque les contribuables réparent leur omission spontanément ou à la demande de l’administration avant la fin de l’année qui suit celle au cours de laquelle le document devait être présenté.

Il vise à permettre aux contribuables de bonne foi de régulariser leur situation sans que l’amende ne soit appliquée.

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La commission est saisie de l’amendement CS124 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Le code général des impôts comporte une série de pénalités proportionnelles liées au défaut de production d’une déclaration dans les délais. Sans remettre en cause leur légitimité sur le plan des principes, il convient de permettre aux contribuables de bonne foi de régulariser leur situation sans que cette pénalité soit appliquée, ce qui rejoint pleinement l’objectif du projet de loi.

Mon amendement CS124 vise à transposer à l’article 1763 du code général des impôts ce que le législateur a prévu à l’article 1736 du même code s’agissant de la pénalité proportionnelle concernant les infractions commises par les tiers déclarants : l’amende n’est pas applicable, en cas de première infraction commise au cours de l’année civile en cours et des trois années précédentes, lorsque les intéressés ont réparé leur omission, soit spontanément, soit à la première demande de l’administration, avant la fin de l’année qui suit celle au cours de laquelle le document devait être présenté. Or aucune disposition similaire n’est prévue pour l’amende fiscale visée à l’article 1763. Pourtant, ces deux articles sont par ailleurs rédigés de manière quasi similaire : on peut penser qu’il s’agit d’une omission, que je vous propose de corriger.

On remédiera ainsi à une situation qu’un certain nombre de spécialistes ont dénoncée à plusieurs reprises. Personne ne comprend d’ailleurs l’origine de cette différence, mais peut-être aurai-je ici une réponse…

M. le rapporteur. Vos arguments sont convaincants, en tout cas pour votre rapporteur. À la lecture de votre exposé des motifs, je me suis posé les mêmes questions que vous. Peut-être la discussion avec le gouvernement en séance éclairera-t-elle de manière différente nos échanges, mais, à ce stade, mon avis est favorable, d’autant plus que cet amendement est tout à fait conforme à la philosophie du présent texte.

L’amendement CS124 est adopté.

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Après l’article 3

La commission examine l’amendement CS565 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Les contribuables, particuliers et entreprises, ont besoin de connaître par avance la date à laquelle ils devront transmettre leur déclaration de revenus. Dès la fin du mois de décembre, l’administration connaît le calendrier ; elle devrait transmettre rapidement la date de déclaration. Or, pour l’instant, ce n’est pas le cas : il faut attendre février ou mars. La loi de finances étant votée en décembre, il serait souhaitable que la date limite du dépôt des déclarations soit rendue publique au plus tard le premier jour ouvré de l’année.

M. Stanislas Guerini, rapporteur. L’article 175 du code général des impôts prévoit que le contribuable fait parvenir sa déclaration à l’administration au plus tard le 1er mars de chaque année. La généralisation de la déclaration préremplie a entraîné un report de cette date limite. Pour les déclarations souscrites par voie électronique, les dates limites dépendent de la zone géographique dans laquelle l’usager est domicilié ; elles sont fixées par arrêté. Peut-être y a-t-il matière à en rediscuter avec le ministre ou directement avec l’administration, mais, sur le fond, je crains qu’en obligeant par la loi à publier la date de déclaration entre le 2 et le 4 janvier de chaque année, nous interdisions toute évolution de calendrier. L’objectif de prévisibilité est louable, mais fixer les délais par la loi serait un peu rigide. Je vous invite à retirer votre amendement ; vous pouvez éventuellement le représenter en séance et discuter avec le ministre des instructions données aux administrations.

M. Mohamed Laqhila. Cet amendement est le fruit d’auditions avec les contribuables, mais aussi de discussions avec les entreprises que nous avons rencontrées. Je suivrai malgré tout votre avis de sagesse et je reviendrai sur ce sujet en séance.

L’amendement CS565 est retiré.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement CS492 de M. Mohamed Laqhila.

La commission est saisie de cinq amendements identiques CS57 de M. Dino Cinieri, CS73 de Mme Véronique Louwagie, CS150 de M. Fabrice Brun, CS610 de M. Philippe Gosselin et CS776 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Véronique Louwagie. Le défaut de production d’une pièce justificative entraîne ipso facto la remise en cause des exonérations et des réductions des droits d’enregistrement accordées dans le cadre du « pacte Dutreil », avec des conséquences très importantes.

Les amendements CS57, CS73 et CS610 s’inspirent du rapport sur la simplification de l’environnement réglementaire et fiscal des entreprises, dit rapport Mandon, qui, en juillet 2013, préconisait de substituer l’obligation déclarative par une obligation de transmission à première demande, tant pour la société au cours de l’engagement collectif que pour les bénéficiaires de la transmission au cours de la période de l’engagement individuel. Il ne s’agit pas de se soustraire à l’obligation de fournir ces documents, mais de laisser du temps aux personnes concernées et de leur permettre de fournir ces documents à première demande de l’administration.

M. Fabrice Brun. Il est excessif que le défaut de production d’une pièce justificative en application des obligations déclaratives prévues dans le dispositif Dutreil entraîne, sans mise en demeure préalable, la remise en cause pure et simple d’une exonération ou d’une réduction de droits d’enregistrement des héritiers, donateurs ou légataires.

Mon amendement CS150 vise à remédier à cette situation en prévoyant que le défaut de production d’une pièce justificative ne remettra pas en cause le bénéfice de ce régime de faveur si le contribuable la produit dans un délai d’un mois après réception de la mise en demeure de l’administration fiscale.

Mme Jeanine Dubié. Mon amendement CS776 s’inscrit également dans le cadre du pacte Dutreil. Les héritiers donataires ou légataires d’actions ou de parts de sociétés désireux de bénéficier du régime fiscal de faveur doivent remettre au service des impôts compétent une attestation individuelle annuelle certifiant que les conditions de l’engagement sont toujours respectées.

Cet amendement prévoit que le défaut de production d’une pièce justificative ne viendra pas remettre en cause le bénéfice de ce régime, si le contribuable la produit dans un délai d’un mois après réception de la mise en demeure de l’administration fiscale. Cette proposition découle directement des préconisations du rapport Mandon.

M. le rapporteur. Sur le fond de vos amendements, mon avis est positif, car ces amendements sont en lien avec le droit à l’erreur. Vous soulevez par ailleurs des faits avérés.

Madame Louwagie, vous aviez déjà abordé ce sujet lors du projet de loi de finances (PLF) pour 2018. Le ministre vous avait alors répondu que ce sujet serait traité dans le cadre du présent projet de loi. Ma réponse va vous sembler un peu frustrante… Des consultations sont en cours pour préparer le projet de loi portant Plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE). Or un des axes forts de ce projet de loi – qui traitera entre autres de la simplification et de l’accès au financement – concernera la transmission d’entreprise. Au cours de nos discussions avec le Gouvernement, il est apparu qu’il valait mieux porter ce débat dans ce cadre. Je suis désolé de ce nouveau report, car, sur le fond, nous sommes d’accord.

Par ailleurs, il me semble que l’amendement que vous aviez défendu à l’occasion du PLF proposait une rédaction plus précise, que je trouve préférable : dans la rédaction que vous proposez ici, il incomberait à l’administration de demander les pièces justificatives à tous les contribuables et non uniquement à ceux qui n’auraient pas déclaré dans les délais.

Je vous propose donc de retirer ces amendements pour les redéposer en séance, afin que la réponse que je viens de faire puisse vous être confirmée par le Gouvernement et que des engagements définitifs soient pris.

Mme Véronique Louwagie. C’est effectivement un peu frustrant, car j’avais accepté de retirer mon amendement dans le cadre de l’examen du PLF afin précisément de le représenter dans le cadre de ce texte… Je ne vais pas en faire de même aujourd’hui, d’autant que plusieurs mes collègues ont cosigné ces amendements identiques. Cela nous permettra de discuter du sujet en séance.

M. Fabrice Brun. Je partage l’analyse de Mme Louwagie et maintiens mon amendement CS150.

Mme Jeanine Dubié. Je retire mon amendement CS776.

L’amendement CS776 est retiré.

Les amendements CS57, CS73, CS150 et CS610 sont rejetés.

La commission examine les amendements CS101, CS102 et CS103 de M. Patrick Hetzel.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS 101, comme les deux suivants, présentés par notre collègue Patrick Hetzel, concernent la définition des immobilisations industrielles, source de bien des incertitudes et de difficultés. Ils ont déjà été examinés et ont retenu l’attention dans le cadre du PLF. L’absence de clarté sur les critères de qualification ou de requalification a des conséquences particulièrement lourdes pour les entreprises : entre autres exemples, des entreprises se retrouvent parfois taxées en valeur locative de base de taxes foncières avec des réfrigérateurs ou autres objets de cette nature… La difficulté est donc réelle.

M. Fabrice Brun. Les amendements CS102 et CS103 sont défendus.

M. le rapporteur. Ces sujets avaient effectivement été discutés lors du débat budgétaire. Il me semble que l’article 103 du PLF, voté à l’unanimité à l’initiative du rapporteur général, avait apporté une réponse en excluant les entreprises artisanales de cette qualification et en prévoyant la remise d’un rapport exhaustif au plus tard le 30 juin prochain, analysant l’impact financier de toute évolution de définition de ces immobilisations. Ces amendements me paraissent donc satisfaits.

Mme Véronique Louwagie. Effectivement, ce rapport doit être rendu dans un délai relativement court.

Les amendements CS101, CS102 et CS103 sont retirés.

La commission examine, en discussion commune, les amendements CS93, CS157, CS158, CS159, CS160, CS161, CS162, CS163, CS 164, CS165, CS166, CS167, CS168, CS169, CS170, CS171, CS172, CS 173 et CS174 de M. Pierre Cordier.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS93 vise à permettre aux personnes de plus de soixante-dix ans et aux personnes en situation de handicap qui le souhaitent de continuer à déclarer leurs revenus au moyen des formulaires papier et à régler leurs impôts par chèque. Certaines contribuables éprouvent de réelles difficultés avec la dématérialisation. Si certains seniors sont à l’aise avec ces outils, d’autres ne le sont pas ou n’ont pas bénéficié d’une formation, même s’ils ont un accès à internet et du matériel. Cela concerne peu de monde et cette mesure de simplification permettrait de prendre en compte leurs difficultés. Ce sujet, récurrent, a déjà été évoqué à l’occasion des débats sur le prélèvement à la source.

Dans le même ordre d’idées, les amendements CS157 et suivants reportent l’obligation de dématérialisation à 2021 ou aux années suivantes afin que les contribuables de plus de soixante-dix ans puissent continuer à utiliser les formulaires papier et ne pas payer via le télépaiement.

M. le rapporteur. Je comprends bien évidemment votre préoccupation. Cela me donne l’occasion de rappeler que la dématérialisation génère des économies. C’est donc un objectif louable pour l’administration – mais je ne crois pas que vos amendements le remettent en cause. Un point de dématérialisation supplémentaire représente vingt-sept équivalents temps plein de moins à la charge de l’administration fiscale. Cela étant, vous avez parfaitement raison sur les difficultés liées à l’accès à internet et à la fracture numérique.

Au demeurant, il est déjà possible de continuer à déclarer ses revenus sur support papier, pour ceux dont la résidence principale n’est pas équipée d’un accès internet, selon les termes de l’article 1649 quater B quinquies du CGI, ainsi que pour ceux qui, même s’ils disposent d’un accès à internet, indiquent à l’administration fiscale qu’ils ne sont pas en mesure de souscrire à la déclaration en ligne : il suffit pour cela de cocher une case. Les publics visés par votre amendement ont donc déjà la possibilité de rester à la déclaration papier.

Enfin, un droit à l’erreur est prévu pour ceux qui n’auraient pas fait savoir à l’administration fiscale qu’ils ne sont pas en mesure de souscrire à la déclaration en ligne : l’amende de 15 euros en cas d’oubli de cette mention n’est applicable qu’à compter de la deuxième année. Au regard des informations dont je dispose, il me semble que ces amendements sont satisfaits.

Mme Véronique Louwagie. Si tel est le cas, il serait bon de le faire savoir ; pour l’heure, le message que reçoivent les contribuables, c’est que c’est obligatoire. J’entends vos propos, mais il faudrait communiquer sur ce sujet, peut-être à l’occasion de la séance publique.

Les amendements CS93, CS157, CS158, CS159, CS160, CS161, CS162, CS163, CS 164, CS165, CS166, CS167, CS168, CS169, CS170, CS171, CS172, CS 173 et CS174 sont retirés.

La commission est saisie de l’amendement CS482 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Les contrôles effectués par les organismes de gestion agréés (OGA) conduisent parfois à des rectifications des bases imposables pour de faibles montants. Le coût administratif du traitement de cette déclaration rectificative est important pour toute la chaîne, des émetteurs à la direction générale des finances publiques (DGFiP).

Mon amendement propose de permettre la rectification de la base imposable, lorsqu’elle est de faible montant, d’un exercice donné sur l’exercice suivant.

Un tel dispositif sera perçu comme une mesure de simplification, tant pour les entreprises que pour l’administration. À titre d’exemple, une déclaration de résultat de l’année 2016 est déposée en mai 2017. Le résultat est quant à lui déclaré dans la déclaration 2042 déposée en juin 2017 au titre des revenus de 2016. Le montant de l’impôt est recouvré en septembre 2017. Cette déclaration fait l’objet d’un examen, qui entraîne une déclaration rectificative déposée en novembre 2017, pour un montant de base de 1 000 euros.

Compte tenu des délais de traitement par les différents services de la DGFiP, le règlement du supplément d’impôt va intervenir au cours du premier semestre 2018. En cas de procédure de rectification décalée, comme le propose mon amendement, le montant de 1 000 euros serait ajouté au résultat de 2017, déclaré sur la déclaration 2042 déposée en juin 2018 et mis en recouvrement en septembre 2018. Les procédures étant longues, pour de faibles montants, on pourrait donc sans dommage décaler les déclarations rectificatives, comme on le fait déjà en matière de TVA.

M. le rapporteur. Sur le fond, votre amendement pourrait poser une question de constitutionnalité au regard du principe d’égalité devant l’impôt entre les contribuables appartenant à des OGA et ceux qui n’en font pas partie. Au-delà de cette question du fond, le Gouvernement s’est engagé à discuter de la fiscalité des entreprises dans le cadre du projet de loi PACTE. Je souhaiterais donc que vous retiriez votre amendement pour pouvoir en discuter de manière très circonstanciée dans ce cadre. Il me semble d’ailleurs que vous avez déposé plusieurs amendements sur les OGA.

M. Mohamed Laqhila. Mon sentiment, c’est qu’il ne fallait faire qu’une seule loi, mais j’ai entendu vos arguments…

L’amendement CS482 est retiré.

La commission examine ensuite les amendements identiques CS203 de M. Fabrice Brun, CS234 de Mme Véronique Louwagie, CS452 de M. Éric Pauget, CS583 de M. Mohamed Laqhila et CS847 de M. Éric Bothorel.

M. Fabrice Brun. Mon amendement CS203 propose de faire évoluer le comité consultatif du crédit d’impôt pour dépenses de recherche (CIR) en intégrant dans sa composition un représentant des entreprises, afin de renforcer l’analyse technique et comparative, notamment sur le département recherche et développement. Un certain nombre de litiges pourraient ainsi être anticipés ou réglés en amont, avec une expertise supérieure et un représentant des contribuables dans ce comité.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement CS204 a exactement le même objet. Il me paraît important d’inclure des personnes qui connaissent bien le sujet et maîtrisent des techniques assez particulières, qui peuvent être très différentes d’une entreprise à l’autre, en fonction de l’activité.

M. Éric Pauget. Mon amendement CS452 est identique. Ce comité consultatif n’est actuellement composé que de fonctionnaires de l’État. Intégrer une personne issue du monde de l’entreprise, et tout particulièrement du monde de la recherche et du développement, me semble une évidence, concernant un crédit d’impôt relatif à la recherche.

M. Mohamed Laqhila. L’amendement CS583 est défendu.

M. Éric Bothorel. La création du comité consultatif du crédit d’impôt pour dépenses de recherche a eu pour effet d’apporter une garantie supplémentaire aux entreprises en leur proposant un recours qui auparavant n’existait pas en cas de litiges relatifs au CIR dans le cadre de la procédure de contrôle. Cette instance formule un avis, notifié par l’administration au contribuable.

Dans sa composition actuelle, le comité, présidé par un conseiller d’État, ne comporte qu’un expert du ministère de la recherche ou du ministère de l’innovation et un agent de l’administration fiscale, qui peuvent faire appel à un expert indépendant pour éclairer les débats. Afin d’améliorer l’efficacité du dispositif, mon amendement CS847 propose de faire évoluer ce comité en intégrant un observateur représentant des entreprises, capable de donner une analyse technique et comparative sur le département R & D.

M. le rapporteur. Mon avis est défavorable pour deux raisons. Pour commencer, la composition actuelle de ce comité intègre des experts en R & D, certes issus des ministères compétents. Mais surtout, les membres peuvent se faire assister par toute personne susceptible d’apporter une expertise sur la qualification des dépenses. Ces amendements me semblent donc satisfaits, des experts pouvant déjà participer.

Par ailleurs, leur rédaction proposée pose question. La notion de représentant des contribuables ayant une compétence dans la R & D n’est pas assez précise. Elle ne saurait être inscrite comme telle dans la loi. Enfin, la nomination d’un représentant des contribuables soulève des difficultés au regard du secret des affaires.

M. Fabrice Brun. Je maintiens mon amendement CS203.

M. Éric Pauget. Moi aussi. On aurait également pu solliciter des organismes professionnels ou des chambres de commerce et d’industrie. Nous souhaitions que ce comité comprenne un membre issu du monde de l’entreprise. Actuellement, ce fameux comité est exclusivement composé de fonctionnaires d’État : c’est très bien, mais connaître la vision du monde de l’entreprise irait aussi dans le bon sens…

M. Éric Bothorel. Je retire mon amendement CS847.

L’amendement CS847 est retiré.

Les amendements CS203, CS234, CS452 et CS583 sont rejetés.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement CS488 de M. Mohamed Laqhila.

La commission examine l’amendement CS490 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. L’article 37 de la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 vise à soumettre les entreprises à un examen périodique de sincérité (EPS) de leur comptabilité, réalisé par les organismes de gestion agréés (OGA). Les modalités de cet examen et la nature des pièces justificatives à fournir ont été précisées par décret du 11 octobre 2016. Les dispositions en vigueur étaient largement suffisantes pour que les OGA puissent exercer leurs missions et en assurer l’efficacité. Ce nouveau dispositif entraîne une surcharge de travail et un coût supplémentaire pour les entreprises alors qu’à l’époque, aucune étude d’impact n’a été diligentée.

Une phase d’expérimentation des modalités de l’examen périodique de sincérité a été engagée par la DGFiP avec les parties prenantes, afin de mesurer l’efficacité du dispositif. Cette période de test apporte des conclusions éloquentes : les modalités de l’EPS sont trop lourdes, les résultats sont loin d’être à la hauteur des attentes de la DGFiP et disproportionnés par rapport au coût de mise en œuvre de cet examen. La majorité des OGA n’ont pas les moyens techniques et humains pour mettre en œuvre cet EPS. Dans un objectif de simplification pour les entreprises, cet amendement supprime l’examen périodique de sincérité (EPS).

M. le rapporteur. Vous l’avez rappelé, l’EPS a été mis en place à la suite d’une enquête de la Cour des comptes sur les OGA, à la suite des réflexions menées dans le cadre d’un groupe de travail réunissant les fédérations d’OGA et le Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables.

Une expérimentation a été lancée. En effet, les premières conclusions sur cette expérimentation semblent plaider pour un allégement des modalités de cet EPS, mais sans contester son utilité, d’autant plus qu’il a été mis en place de manière plutôt consensuelle. Sa suppression nette et sèche ne répondrait pas aux difficultés que vous avez légitimement soulevées.

L’amendement CS490 est rejeté.

*

* *

Article 4
Réduction de 30 % des intérêts de retard en cas de rectification par le contribuable lors d’un contrôle fiscal – Inscription dans la loi d’une procédure de rescrit lors d’un contrôle fiscal

L’article L. 62 du livre des procédures fiscales prévoit la réduction de 30 % des intérêts de retard lorsqu’une entreprise rectifie ses déclarations lors d’un examen ou d’une vérification de comptabilité. Le présent article vise à élargir le bénéfice de cette minoration à tous les contribuables faisant l’objet d’un contrôle fiscal, y compris d’un contrôle sur pièces.

Environ 20 % des déclarations font l’objet de contrôles sur pièces. Il consiste essentiellement à confronter les éléments indiqués dans les déclarations aux autres documents et renseignements détenus par l’administration.

Pour obtenir de plus amples renseignements, l’administration fiscale peut procéder à :

– une demande d’informations (article L. 10 du livre des procédures fiscales) : sous la forme d’une simple lettre adressée au contribuable, l’administration fiscale « peut demander aux contribuables tous renseignements, justifications ou éclaircissements relatifs aux déclarations souscrites ou aux actes déposés » ;

– des demandes d’éclaircissements et de justifications (article L. 16 du livre des procédures fiscales pour l’impôt sur le revenu et L. 23 A pour l’impôt sur la fortune immobilière) : l’administration fiscale peut demander au contribuable des informations ou des justifications, qu’il s’agisse de sa situation et de ses charges de familles, des charges retranchées de son revenu net global ou des avoirs ou revenus d’avoirs à l’étranger.

● Pour les entreprises

Outre un contrôle sur pièces consistant à demander au contribuable des documents complémentaires, le contrôle fiscal des entreprises ou des contribuables astreints à la tenue d’une comptabilité peut être effectué selon plusieurs modalités :

– la vérification de comptabilité est un contrôle sur place, dans les locaux du contribuable, prévu par l’article L. 13 du livre des procédures fiscales. Il est assorti de nombreuses garanties procédurales, notamment le débat oral et contradictoire entre le contribuable et le vérificateur. L’entreprise concernée doit être avisée dans un délai suffisant, envoyé par lettre recommandée, et cet avis doit mentionner les impôts et taxes vérifiés, les années ou périodes concernées et la date et l’heure de la première intervention. La vérification de comptabilité est limitée à trois mois (article L. 52 LPF) pour les entreprises ne dépassant pas un certain seuil de chiffre d’affaires.

– l’examen de comptabilité est une nouvelle procédure prévue à l’article L. 13 G du livre des procédures fiscales, créée par la loi de finances rectificative pour 2016. Il s’agit d’une forme de procédure intermédiaire entre le contrôle sur pièces (droit de documentation) et la vérification de comptabilité dont la procédure n’est pas adaptée aux petites entreprises pour lesquelles les risques fiscaux sont ciblés. Ses modalités sont fixées à l’article L. 47 AA du livre des procédures fiscales. Dans les quinze jours suivant l’avis d’examen de comptabilité, le contribuable doit adresser à l’administration, sous forme dématérialisée, une copie des fichiers des écritures comptables. Cette procédure permet pour la DGFIP de tirer avantage de la quasi généralisation des comptabilités dématérialisées et d’être beaucoup moins intrusive pour les entreprises.

● Pour les particuliers

Pour les personnes physiques, le contrôle fiscal peut prendre la forme d’un examen de la situation fiscale personnelle (ESFP) (21). Cette modalité de contrôle porte sur l’ensemble des revenus du foyer fiscal et a pour objet de vérifier la cohérence entre les revenus déclarés et la réalité du patrimoine et de la trésorerie du contribuable. Elle peut avoir lieu dans les locaux de l’administration afin de ne pas gêner le contribuable dans sa vie privée. La durée de l’opération est limitée à un an à compter de la première intervention.

2. Les conséquences du contrôle fiscal

a. La rectification des bases d’imposition

Lorsqu’un contrôle révèle des omissions, insuffisances ou inexactitudes, l’administration est tenue de procéder à la rectification des bases d’imposition dans la limite du droit de reprise dont elle dispose.

Dans sa rectification, l’administration doit appliquer non seulement les lois et règlements en vigueur, mais également la doctrine administrative publiée qui lui est opposable. Il en est ainsi des prises de position formelles
(article L. 80 A du livre des procédures fiscales) et des rescrits fiscaux (article L. 80 B du LPF). Ainsi, même si une imposition est régulière au regard des lois et règlements, un contribuable peut en obtenir la décharge s’il s’est conformé à la doctrine administrative ou à un rescrit dont il a bénéficié (cf. infra).

Lorsque l’administration fiscale procède à un rehaussement des bases d’imposition, il peut s’accompagner des majorations prévues aux articles 1730 et suivants du code général des impôts et des intérêts de retard. Le tableau suivant fait état des pénalités et intérêts de retard recouvrés suite à des contrôles sur place. En matière de contrôle sur pièces, la DGFiP n’est pas en mesure de distinguer le montant des intérêts de retard des pénalités.

RÉSULTAT DU CONTRÔLE FISCAL SUR PLACE EN 2016

(en millions d’euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

Vérifications de comptabilité

Pénalités

2 932

2 886

2 724

3 487

2 488

Dont intérêts de retard

665

615

545

701

581

Examen de la situation fiscale personnelle (ESFP)

Pénalités

303

241

184

282

290

Dont intérêts de retard

64

54

39

59

63

Montant total des pénalités en contrôle sur place

Total des pénalités

3 235

3 127

2 908

3 769

2 778

Montant intérêts de retard

729

669

584

760

644

Source : DGFiP.

b. Le droit à l’erreur des entreprises en cas de rectification spontanée

Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 62 du livre des procédures fiscales prévoit la possibilité, pour les contribuables de bonne foi qui font l’objet d’un examen ou d’une vérification de comptabilité et qui corrigent leurs erreurs identifiées lors du contrôle par le dépôt d’une déclaration complémentaire accompagnée du paiement intégral des droits et intérêts de retard, de bénéficier d’une réduction de 30 % du montant des intérêts de retard.

En cas de vérification de comptabilité, la régularisation doit faire l’objet d’une demande écrite avant toute proposition de rectification. En cas d’examen de comptabilité, elle doit être effectuée dans les trente jours suivant la réception d’une proposition de rectification de l’administration fiscale.

Sur la période 2014-2016, environ 3 700 entreprises ont pu bénéficier chaque année de cette procédure de régularisation sur les 46 500 entreprises soumises à une vérification de comptabilité. Ce recours est stable et concerne 7,8 % des contrôles en 2016.

Cette possibilité de régularisation n’est actuellement ouverte qu’aux entreprises qui font l’objet d’un contrôle sur place, et non aux particuliers ou à la suite d’un contrôle sur pièces.

3. Le droit au contrôle des TPE-PME

Depuis la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004, les entreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas 1,5 million d’euros, s’il s’agit d’entreprises dont le commerce principal est de vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place ou de fournir le logement, ou 450 000 euros, s’il s’agit d’autres entreprises, sont autorisées à demander à l’administration d’effectuer un contrôle sur certaines opérations.

L’administration n’a pas l’obligation de satisfaire à cette demande. Lorsqu’elle y donne suite, elle doit informer l’entreprise des résultats de ce contrôle. Si des anomalies sont constatées, l’entreprise peut régulariser sa situation et bénéficier de la réduction de 30 % des intérêts de retard dans les conditions prévues à l’article L. 62 du livre des procédures fiscales.

B. LE RESCRIT FISCAL

1. Définition

Dans un contexte de droit de plus en plus complexe et en évolution permanente, le rescrit vise à favoriser la sécurité juridique. Le rescrit est une réponse de l’administration à une question précise soumise par un contribuable, conférant à son destinataire le droit de se prévaloir de cette interprétation. Cette procédure s’est particulièrement développée dans le domaine fiscal.

Plusieurs rapports récents préconisent de développer ce mécanisme, qu’il s’agisse du rapport de M. Thierry Mandon Mieux simplifier, la simplification collaborative, au nom de la mission parlementaire de simplification de l’environnement réglementaire, administratif et fiscal des entreprises, remis au Premier ministre en juillet 2013, du rapport de la Cour des comptes intitulé Les relations de l’administration fiscale avec les particuliers et les entreprises (février 2012) ou de l’étude du Conseil d’État de novembre 2013 « Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets ».

C’est en 1987 (22) que la pratique ancienne des « lettres de confort » est formalisée et codifiée dans le livre des procédures fiscales.

Aujourd’hui, le Conseil d’État le définit comme « une prise de position formelle de l’administration, qui lui est opposable, sur l’application d’une norme à une situation de fait décrite loyalement dans la demande présentée par une personne et qui ne requiert aucune décision administrative ultérieure ».

La délivrance d’un rescrit est soumise à la présentation d’une demande exposant loyalement et précisément la situation sur laquelle une position de l’administration est attendue. L’usage de cet outil est laissé à la totale discrétion de l’usager, lorsque celui-ci est confronté à une réglementation insuffisamment claire.

Contrairement à un simple avis, le rescrit présente le caractère d’une garantie : la position que l’administration a prise sur une demande dont elle a été saisie lui devient opposable. L’administration qui délivre le rescrit est liée par sa réponse.

En revanche, cette position ne lie l’administration qu’à l’égard de l’auteur de la demande : le rescrit est un instrument individuel d’application de la norme à une situation particulière, et non un outil général d’interprétation de la norme. Il se distingue à cet égard des circulaires et des instructions générales de l’administration comme celles prises sur le fondement de l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales.

Le rescrit fiscal peut cependant faire l’objet d’une abrogation unilatérale. La découverte d’éléments nouveaux ou la modification du cadre juridique libèrent l’administration de se conformer à la position qu’elle a prise.

2. Les différents rescrits fiscaux

a. Le rescrit général

Si la garantie instituée à l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales ne relève pas du rescrit, il en va différemment de celle prévue par le 1° de l’article L. 80 B du même livre qui prémunit le contribuable de tout risque de rehaussement de son imposition « lorsque l’administration a formellement pris position sur l’appréciation [in concreto] d’une situation de fait au regard d’un texte fiscal ».

Ce rescrit est qualifié de « général » car il peut porter sur toute question concernant l’assiette, le taux ou la liquidation de l’ensemble des impositions régies par le code général des impôts. Ce rescrit général étend ainsi aux prises de position de l’administration sur la situation individuelle du contribuable la garantie contre les changements de doctrine, consacrée à l’article L. 80 A.

L’administration se prononce dans un délai de trois mois lorsqu’elle est saisie d’une demande écrite, précise et complète par un redevable de bonne foi.

Cependant, elle n’est pas tenue d’indiquer les raisons pour lesquelles elle refuse d’instruire une demande. Son silence ne vaut pas accord implicite et n’est pas susceptible de recours.

b. Les rescrits spécifiques

À la différence du rescrit fiscal « général », les 2° à 8° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales prévoient des rescrits fiscaux « spécifiques » pour lesquelles l’administration dispose d’un délai de trois mois pour adresser sa réponse expresse :

– sur l’application des régimes d’amortissements dérogatoires et d’allègements d’impôts en faveur des entreprises nouvelles et des entreprises implantées en zone franche urbaine (ZFU), en zone de redynamisation urbaine (ZRU) ou en zone de revitalisation rurale (ZRR) (2°) ;

– sur les dépenses éligibles au crédit d’impôt recherche (3°) ;

– sur l’application du régime dérogatoire propre aux jeunes entreprises innovantes (4°) ;

– pour que les entreprises multinationales s’assurent de l’absence d’établissement stable en France ou d’une base fixe au sens de la convention fiscale liant la France à l’État dans lequel ce contribuable est résident (6°) ;

– sur la détermination des prix de transfert d’entreprises, notamment en cas de transactions intragroupe (7°) ;

– sur la qualification fiscale de certains revenus d’activité ainsi que la nature de l’impôt auxquels ils sont soumis (8°).

Dans ces cas, le silence gardé par l’administration sur une demande pendant trois mois vaut accord implicite – à l’exception du rescrit relatif à la détermination des prix de transfert, qui n’est enserré dans aucun délai contraignant.

La loi de finances rectificative pour 2017 a ajouté un nouveau rescrit en matière de réalisation d’une opération de fusion, scission ou d’apport partiel d’actif (9°) pour lequel l’administration a un délai de six mois pour se prononcer.

D’autres articles du livre des procédures fiscales prévoient des rescrits spécifiques :

– un rescrit « mécénat » a été institué par la loi n° 2003-709 du
1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations à l’article L. 80 C du livre des procédures fiscales, pour le bénéfice de la réduction d’impôt réservée à leurs donateurs. Le silence gardé par l’administration pendant six mois sur leur demande interdit l’application des amendes prévues par l’article 1740 A du code général des impôts en cas de délivrance de certificats indus.

– un rescrit « abus de droit » prévu par l’article L. 64 B du livre des procédures fiscales : ce rescrit permet de demander à l’administration, avant la réalisation d’une opération, de prendre position sur qualification éventuelle d’abus de droit. Si le silence de l’administration ne vaut pas acceptation de l’opération, l’absence de réponse dans un délai de six mois fait toutefois obstacle à la mise en œuvre de la procédure d’abus de droit fiscal.

– un rescrit « valeur » prévu par l’article L. 18 du livre des procédures fiscales : ce rescrit permet au contribuable qui envisage de faire don de son entreprise individuelle ou des titres de la société non cotée dans laquelle il exerce des fonctions de direction de demander à l’administration de s’engager sur la valeur vénale de ces biens. En l’absence de réponse de l’administration dans un délai de six mois, celle-ci est réputée avoir approuvé la valeur proposée par le redevable.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. L’élargissement aux particuliers du bénéfice de la réduction du taux d’intérêt de retard lors d’un contrôle fiscal

a. L’élargissement du champ des bénéficiaires de la procédure de régularisation

Le 1° du paragraphe I de l’article propose une nouvelle formulation de l’article L. 62 du livre des procédures fiscales qui vise à étendre à tous les contribuables la possibilité de bénéficier d’une réduction du montant de l’intérêt de retard s’ils régularisent leurs déclarations à la suite d’erreurs de bonne foi décelées lors d’un contrôle fiscal.

Le bénéfice de cette réduction s’applique ainsi non seulement aux entreprises qui régularisent leur situation dans le cadre d’une vérification de comptabilité ou d’un examen de comptabilité, comme c’est le cas actuellement, mais également :

– à tout contribuable dans un délai de trente jours à compter de la réception d’une demande d’éclaircissements ou de justifications par l’administration fiscale (article L. 10 du LPF), y compris pour l’impôt sur le revenu (article L. 16 du LPF) ou l’impôt sur la fortune immobilière
(article L. 23 A du LPF),

– en dehors de tout contrôle fiscal, à tout contribuable dans un délai de trente jours à compter d’une proposition de rectification ;

– aux particuliers, dans le cadre d’un examen de situation fiscale personnelle, avant toute proposition de rectification de l’administration fiscale.

L’article établit une différence entre les contribuables soumis à un contrôle sur pièces, qui peuvent bénéficier la réduction des intérêts de retard même s’ils rectifient leurs erreurs après réception de la proposition de rectification de l’administration, et les contribuables soumis à un contrôle sur place qui doivent rectifier leurs erreurs avant la réception de la proposition de rectification pour en bénéficier.

Cette différence se justifie dans la mesure où le contribuable soumis à un contrôle sur pièces n’a généralement pas connaissance de ses erreurs, inexactitudes, omissions ou insuffisances avant recéption d’une proposition de rectification par le vérificateur. Sans cet aménagement, le contribuable serait dans l’impossibilité de demander l’application de cette procédure de régularisation.

b. Des conditions d’application inchangées

Les conditions d’application ne sont pas modifiées :

– la régularisation ne peut pas porter sur une infraction exclusive de bonne foi ;

– les délais sont inchangés : le contribuable doit déposer une déclaration complémentaire dans les trente jours suivant la demande de régularisation, soit en cas de mise en recouvrement par voie de rôle, au plus tard à la date limite de paiement portée sur l’avis d’imposition ;

– la déclaration complémentaire doit s’accompagner du règlement de l’intégralité des suppléments de droits simples dus et de la part des intérêts de retard restant dus.

Le montant de la réduction des intérêts de retard dont peut bénéficier le redevable de bonne foi s’il régularise sa situation, soit 70 % du montant indiqué à l’article 1727 du code général des impôts, n’est pas non plus modifié. Le taux de 0,2 % en vigueur au 1er janvier 2018 serait ainsi réduit à 0,14 % par mois.

Le premier alinéa du paragraphe II précise que la réduction du taux des intérêts de retard s’applique, en cas de contrôle sur pièces, aux demandes envoyées ou aux propositions de rectifications adressées à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi et, en cas d’examen contradictoire de la situation fiscale personnelle, aux contrôles engagés à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

c. L’impact budgétaire

Comme pour l’article 3 du présent projet de loi, le manque à gagner pour l’État est difficile à évaluer, dans la mesure où l’impact de cette mesure sur le comportement du contribuable n’est pas prévisible.

Si en 2015, 38 600 contribuables ont fait l’objet de rectifications pour lesquelles la bonne foi a été reconnue, tous ne demanderaient pas le bénéfice de cette procédure de régularisation. En effet, cette procédure implique un paiement immédiat de l’impôt dû alors que certains contribuables peuvent préférer obtenir un délai de paiement, même si les intérêts de retard sont supérieurs.

L’extension de cette procédure aux impôts non professionnels ne constitue pas une charge de travail particulière pour les services de la DGFiP mais nécessite une adaptation des outils informatiques.

Toutefois, cette procédure de régularisation permettra d’accélérer le recouvrement des créances issues du contrôle fiscal.

2. Une nouvelle forme de rescrit fiscal : la possibilité pour l’administration de se prononcer lors d’une vérification ou d’un examen de comptabilité

Le 2° du paragraphe I de l’article 4 ouvre aux entreprises faisant l’objet d’une vérification de comptabilité ou d’un examen de comptabilité la possibilité de solliciter une prise de position de l’administration sur un point examiné au cours de ce contrôle.

Cette prise de position formelle sur la licéité d’une pratique ayant donné lieu à un examen fiscal devient opposable à l’administration lors d’un contrôle ultérieur, quand bien même elle ne serait pas conforme aux lois et règlements en vigueur.

Ce rescrit contrôle n’a vocation à s’appliquer qu’aux seules vérifications sur place. Il existe déjà dans la pratique, mais n’est fondé que sur la doctrine administrative (23) et ne figure pas dans la partie législative du livre des procédures fiscales.

Le rescrit contrôle permet de conforter les entreprises dans leurs décisions de gestion sur des sujets pour lesquels aucun rehaussement n’est proposé dans le cadre du contrôle. La mise en place de ce dispositif est sans incidence sur le déroulement du contrôle.

La demande doit être formulée par écrit sur une annexe jointe à la proposition de rectification (ou à l’avis d’absence de rectification) ou, le cas échéant, par courrier distinct (24). Ne peuvent être concernés que les sujets qui font l’objet d’examen en cours de vérification et qui ne donnent pas lieu à rectification. C’est au vérificateur qu’il appartient d’apprécier les points sur lesquels il peut prendre position.

Les conditions dans lesquelles cette prise de position intervient sont similaires à celles applicables en cas de rehaussement. Ainsi :

– la prise de position sans rehaussement est formalisée par un agent qualifié pour engager l’administration ;

– elle ne peut intervenir qu’à la condition que le vérificateur ait examiné de manière suffisamment approfondie les éléments nécessaires à une appréciation complète et correcte de la situation ;

– elle engage l’administration à l’égard de l’entreprise qui l’a sollicitée, tant qu’elle n’est pas rapportée.

Le deuxième alinéa du paragraphe II précise que ces dispositions sont applicables aux contrôles dont les avis sont adressés à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION SPÉCIALE

Votre rapporteur est très favorable à l’élargissement du bénéfice de la réduction des intérêts de retard lors d’une rectification en cas de contrôle sur pièces et pour les particuliers. Cette mesure doit contribuer à l’amélioration des relations entre l’administration fiscale et les contribuables et s’inscrit pleinement dans la philosophie du droit à l’erreur promu par ce projet de loi.

L’inscription du rescrit contrôle à l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales est de nature à renforcer la sécurité juridique de cette procédure et à donner plus de visibilité au rescrit au cours du contrôle fiscal pour les entreprises qui souhaiteraient en bénéficier. L’application de la garantie que constitue le rescrit conduit à faire prévaloir le principe de sécurité sur le principe de légalité, puisque le contribuable peut ensuite se prévaloir de l’interprétation donnée par l’administration quand bien même elle ne serait pas conforme à la loi.

Si les procédures de rescrit permettent d’aller dans le sens d’une plus grande sécurité juridique pour les entreprises, votre rapporteur considère que le développement de ces procédures ne doit pas faire l’économie d’un travail de fond sur la simplification du droit applicable, aussi bien sur le flux (édiction de nouvelles normes) que sur le stock, déjà trop complexe.

À l’initiative du rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement visant à rendre opposables les conclusions d’un contrôle fiscal, y compris tacitement, lorsque l’administration ne propose pas de rectification.

Cette nouvelle garantie fiscale s’inscrit à l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales relatif aux prises de position formelles. Elle s’applique aussi bien aux entreprises à l’issue d’un examen ou d’une vérification de comptabilité, qu’aux particuliers, après un examen de la situation fiscale personnelle, dès lors que les vérificateurs ont eu accès à l’information nécessaire pour se prononcer en toute connaissance de cause. Comme le prévoit le premier alinéa de l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales, cette garantie n’est applicable qu’en cas de bonne foi du contribuable.

Cette garantie a pour but de renforcer la sécurité juridique des contribuables : un changement de position de l’administration ne pourra pas donner lieu à rectification lors d’un contrôle ultérieur dès lors que le contribuable s’est conformé à la position antérieurement tenue.

Cette disposition ne sera applicable qu’aux contrôles engagés à compter du 1er janvier 2019 afin de permettre à l’administration fiscale de tirer les conséquences de cette nouvelle garantie du contribuable.

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La commission examine, en discussion commune, l’amendement CS20 de M. Arnaud Viala, les amendements identiques CS7 de M. Julien Aubert, CS128 de Mme Véronique Louwagie et CS266 de M. Éric Pauget, et l’amendement CS515 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS20, comme mon amendement CS128, vise à relever le niveau de prise en charge des intérêts de retard lorsque le contribuable est de bonne foi. Lorsqu’il corrige ses erreurs, le présent projet de loi prévoit qu’il reste redevable de 70 % des intérêts de retard, seuls 30 % donnant lieu à une remise.

Nous avons déjà eu la même discussion sur l’article 3 : je considérais alors qu’un pourcentage de 50 % de prise en charge ne traduisait pas une réelle prise en compte du droit à l’erreur. Là, c’est encore pire : on laisse à la charge du contribuable 70 % des intérêts de retard… Je propose de lui laisser 20 %. Il est important de maintenir un reste à charge – même si nous pouvons avoir une approche différente sur ce sujet –, mais il doit être raisonnable.

M. Frédéric Reiss. Dans le droit fil de ce que vient d’exposer Mme Louwagie, notre amendement CS30 propose de ramener la part des intérêts de retard restant à la charge du contribuable de 70 % par 30 % afin de donner tout son sens au droit à l’erreur et afin que la sanction pécuniaire prévue reste symbolique.

M. Éric Pauget. L’amendement CS266 est identique. Nous souhaitons également que la sanction n’ait qu’un caractère symbolique.

M. le rapporteur. Vous avez raison, ce débat ressemble à notre débat sur l’article 3. Mais je tiens à souligner la différence de situation entre les articles 3 et 4 : dans le cadre de l’article 3, le contribuable se rend compte de son erreur et fait une déclaration rectificative spontanée. Vous conviendrez qu’il est normal que le bénéfice de cette rectification spontanée – avant même que l’administration fiscale n’ait opéré un contrôle – soit supérieur à celui d’une rectification que l’administration fiscale invite l’administré à faire au cours d’un contrôle. Or, dans le cas de figure visé à l’article 4, c’est l’administration qui pointe l’erreur.

Les taux prévus – 50 % en cas de déclaration spontanée et 70 % dans le deuxième cas – ne font que reprendre les taux existants en cas de contrôle de la comptabilité d’une entreprise. Nous avons eu l’occasion d’interroger M. Bruno Parent sur ce sujet. Les entreprises ont la possibilité de corriger très rapidement leur situation ; ce dispositif fonctionnant très bien, nous souhaitons l’étendre aux particuliers. Les montants des intérêts de retard ont été fixés de manière cohérente. Je suis défavorable à leur réduction.

Mme Sabine Rubin. Nous sommes dans la même logique qu’à l’article 3. Les intérêts de retard ne sont pas une sanction : ils ont pour but de combler le manque à gagner pour l’administration, dû au prix du temps. Si le contribuable avait réglé en temps et en heure, l’État aurait pu tirer profit de la somme due. Ce retard de paiement représente donc un coût pour l’État. Depuis 2006, le taux d’intérêt de retard applicable était fixé à 0,4 % par mois. Le projet de loi de finances rectificative pour 2017 a déjà réduit de moitié le taux des intérêts de retard, pour le rapprocher des taux de marché, le but restant de compenser le manque à gagner lié au prix du temps. Un taux de 70 % réduit donc les ressources de l’État de manière illégitime. C’est pourquoi notre amendement CS515 propose de le porter à 100 %.

M. le rapporteur. Nous avons eu cette discussion sur l’article 3. Je vous ferai la même réponse : ce dispositif ne s’applique qu’aux contribuables de bonne foi, dans le cadre du droit à l’erreur. C’est un dispositif incitatif, dont le but précisément est d’accélérer les rentrées fiscales de l’État. Les administrés réglant leur situation plus rapidement, il est in fine favorable aux finances publiques. Je suis donc défavorable à la suppression de ce dispositif.

L’amendement CS20 est rejeté.

Les amendements CS20, CS7, CS128, CS266 sont rejetés.

L’amendement CS515 est également rejeté.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CS872 du rapporteur.

Puis elle passe à l’examen de l’amendement CS917 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement, dont nous avons discuté tout à l’heure, vise à rétablir une situation conforme à la philosophie de ce projet de loi, c’est-à-dire à faire en sorte que les conclusions données dans le cadre d’un contrôle fiscal soient opposables. Un administré de bonne foi pourrait imaginer que ces conclusions – portant sur des aspects validés par l’administration fiscale ou corrigés à la demande de cette dernière – puissent valoir en cas d’un futur contrôle fiscal si la législation n’a pas changé entre-temps. Cet amendement tend à rendre opposables les conclusions d’une vérification de comptabilité ou d’un examen contradictoire de la situation fiscale des entreprises ou des particuliers entre deux contrôles fiscaux.

La commission adopte l’amendement CS917.

Puis elle en vient à l’amendement CS566 de M. Mohamed Laqhila.

M. Bruno Fuchs. Ce projet de loi tend à faire en sorte que l’administration puisse développer ses fonctions de conseil. Avec cet amendement, nous proposons d’appliquer ce principe à la lettre lorsqu’un chef d’entreprise reprend ou crée une activité. Des erreurs peuvent être constatées lors d’un contrôle. Si ce contrôle a lieu dans les six premiers mois après la reprise ou la création d’une activité, il pourrait donner lieu à un rescrit dans lequel l’administration prendrait position et sécuriserait l’entrepreneur.

M. le rapporteur. Mon amendement CS917 propose une rédaction plus large concernant la garantie fiscale des contribuables contrôlés puisque les conclusions du contrôle d’une entreprise restent éminemment valables dans le cas où elle est cédée. Votre amendement est donc satisfait.

M. Bruno Fuchs. Même en cas de création d’entreprise ?

M. le rapporteur. Il faut que l’entreprise ait fait l’objet d’un premier contrôle. Cela donne tout son sens au texte de loi qui crée un droit au contrôle valable également pour les petites entreprises. Les conclusions de ce contrôle seront opposables.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CS871 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CS685 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Laurent Saint-Martin. Il est retiré pour les raisons présentées par Sophie Beaudouin-Hubière.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 4 modifié.

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Article 4 bis (nouveau)
Élargissement des voies de recours pour les contribuables

L’article 4 bis, issu de deux amendements adoptés par la commission spéciale, vise à ouvrir de nouvelles possibilités de recours pour les contribuables.

Le paragraphe I est issu d’un amendement d’appel du rapporteur, visant à ouvrir une voie de recours hiérarchique contre une proposition de rectification notifiée au contribuable.

Une proposition de rectification comporte trois effets :

– elle interrompt le cours de la prescription applicable au droit de reprise de l’administration ;

– elle ouvre un délai de réponse de trente jours, prorogé sur demande du contribuable de trente jours, qui s’impose en principe tant au contribuable qu’à l’administration ;

– elle fixe les limites de l’imposition à établir à l’issue de la procédure.

Dans le cadre de la procédure de redressement contradictoire, aux termes de l’article L. 57 du livre des procédures fiscales, la proposition de rectification que l’administration adresse au contribuable doit être motivée de manière à lui permettre de formuler des observations ou de faire connaître son acceptation.

En cas de désaccord, le contribuable dispose d’un délai de trente jours pour formuler des observations. Ce délai peut être prorogé de trente jours si le contribuable en formule la demande dans le délai. À défaut de réponse dans le délai, le contribuable est réputé avoir accepté.

Ce délai de réponse bénéficie à tous les contribuables, quelle que soit la nature du contrôle mis en œuvre, contrôle sur pièces ou contrôle externe.

Lorsque le désaccord persiste entre le service et le contribuable à la suite de la proposition des rectifications envisagées, il peut être soumis à l’avis, soit de la commission départementale ou nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires, soit du comité consultatif du crédit d’impôt pour dépenses de recherche, soit de la commission départementale de conciliation, selon les règles de compétence propres à chacun de ces organismes.

En cas de vérification de comptabilité ou d’examen de comptabilité, l’article 57 A du livre des procédures fiscales prévoit une obligation pour l’administration de répondre dans un délai de soixante jours aux observations du contribuable.

Cette procédure d’observation ne permet cependant pas de saisir un autre agent que celui qui est à l’origine de la proposition de rectification. L’amendement du rapporteur vise à ouvrir la possibilité de s’adresser aux supérieurs hiérarchiques des agents vérificateurs et de faire du délai de deux mois le délai légal de recours contre une proposition de rectification.

Le paragraphe II est issu de plusieurs amendements identiques de Mme Louwagie, MM. Brun, Pauget et Laqhila, et du rapporteur.

Il ouvre la possibilité pour le contribuable de saisir le collège de second examen de toute position formelle à caractère général et impersonnel de l’administration fiscale.

Le collège de second examen, prévu par l’article L. 80 CB du livre des procédures fiscales offre la garantie d’une seconde prise de position formelle de l’administration, si le contribuable estime qu’elle n’a pas initialement correctement apprécié sa situation de fait au regard de l’application d’un texte fiscal. Il peut être saisi par le contribuable dans un délai de deux mois à partir de la date de réception de la réponse de l’administration à la demande initiale, à condition qu’il n’invoque pas d’éléments nouveaux. A sa demande, le contribuable ou son représentant peut être entendu par le collège.

En l’état du droit, le champ de l’examen collégial est ouvert :

– au rescrit général de l’administration (LPF, art. L. 80 B, 1°) ;

– aux rescrits spécifiques prévus aux 2° à 6° et au 8° de l’article L. 80 B du LPF ;

– au rescrit valeur prévu à l’article L. 18 du LPF ;

– au rescrit codifié à l’article L. 80 C du LPF, portant sur l’amende fiscale prévue en cas de délivrance irrégulière de document.

Le collège de second examen est composé de six membres, selon le cas, de la direction générale des finances publiques ou de la direction générale des douanes et droits indirects. Comme le note le rapport de M. Olivier Fouquet de juin 2008 (25) « la collégialité de la formation, l’indépendance intellectuelle de ses membres et leur expérience [doivent être] de nature à garantir au contribuable une vision moins engagée que celle du service ».

Le rapport précité préconisait la création de ce collège de second examen afin de tirer les conséquences du refus du Conseil d’Etat d’examiner un recours pour excès de pouvoir contre les rescrits compte tenu de la possibilité pour le contribuable de contester les impositions mises à sa charge.

Depuis la décision « Ministre de l’Économie et des Finances c/ Société Export Press » du 2 décembre 2016, le Conseil d’État a posé une exception à ce principe lorsque l’application de la position prise par l’administration entraînerait des effets notables autres que fiscaux et qu’ainsi, aucune autre voie de recours ne lui permettrait pas d’obtenir un résultat équivalent. L’ouverture du recours pour excès de pouvoir contre un rescrit reste donc limitée à des cas spécifiques.

En outre, cette décision précise que lorsque le contribuable entend contester une prise de position de l’administration en réponse à sa demande de rescrit, il doit préalablement la saisir d’une demande de second examen de cette demande sur le fondement de l’article L. 80 CB du livre des procédures fiscales.

Le présent article vise à élargir la saisine de ce collège de second examen à toutes les positions de l’administration fiscale opposées au contribuable, y compris sous forme de lettre individuelle. Ce point a été notamment soulevé lors des Assises de la fiscalité en 2014.

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La commission en vient à l’amendement CS916 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à ouvrir une voie de recours hiérarchique contre toute proposition de rectification notifiée au contribuable, ce qui permet à ce dernier de bénéficier d’un deuxième examen de sa situation lorsqu’il n’est pas satisfait du premier. Ce recours est prévu par la charte des droits et obligations du contribuable vérifié, dans le cas d’un contrôle sur place, mais il n’est pour l’instant pas ouvert en cas de contrôle sur pièces. Or le contribuable peut ne pas être satisfait de l’examen des pièces comptables qui a été effectué. Il pourra alors demander que le contrôle soit revu par le supérieur hiérarchique de l’agent ayant notifié la rectification. C’est une disposition de bon sens.

La commission adopte l’amendement CS916.

Puis elle en vient aux amendements identiques CS919 du rapporteur, CS88 de Mme Véronique Louwagie, CS207 de M. Fabrice Brun, CS469 de M. Éric Pauget et CS526 de M. Mohamed Laqhila.

M. le rapporteur. Comme mon précédent amendement, celui-ci vise à élargir les possibilités de recours du contribuable. En l’état actuel des choses, l’administré ne dispose d’une voie de recours que lorsque l’administration fiscale utilise des instructions ou des circulaires. Ce cadre me semble trop restrictif. L’amendement CS919 ouvre la possibilité d’un second examen « à tout contribuable auquel est opposée toute position formelle à caractère général et impersonnel, quel qu’en soit le support. » C’est une manière de renforcer le dialogue avec l’administration fiscale.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS88 est défendu.

M. Fabrice Brun. Même objet pour l’amendement CS207. Ne perdons pas de vue que l’objectif du projet de loi est de renforcer la sécurité juridique par le développement des rescrits. Cela relève du bon sens de demander à l’administration de prendre position par écrit, afin de permettre au contribuable de ne pas faire d’erreur ou d’en faire le moins possible.

M. Éric Pauget. L’amendement CS469 est défendu. Cette mesure avait été fortement demandée lors des Assises de la fiscalité.

M. Mohamed Laqhila. L’amendement CS526 est défendu.

La commission adopte les amendements CS919, CS88, CS207, CS469 et CS526.

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Article 4 ter (nouveau)
Accessibilité des données de l’administration fiscale relatives aux valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations

Cet article a été inséré lors de l’examen de la commission spéciale par l’adoption d’un amendement de M. Mohamed Laqhila.

En vertu de l’article 135 B du livre de procédures fiscales, l’administration fiscale doit transmettre, directement ou par l’intermédiaire d’un opérateur, « des éléments d’information qu’elle détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années » et qui sont nécessaires à un certain nombre de personnes, dans « l’exercice de leurs compétences en matière de politiques foncière, d’urbanisme et d’aménagement et de transparence des marchés fonciers et immobiliers ».

Le champ des bénéficiaires de ce droit de transmission a été élargi par la loi de 2016 pour une République numérique (26). Il peut s’agir des chercheurs, des services de l’Etat, des collectivités territoriales ou d’établissements publics, des sociétés d’aménagement foncier, des agences d’urbanismes mais également des professionnels de l’immobilier.

La transmission, est effectuée à titre gratuit, sous forme dématérialisée dans le cadre d’une procédure en ligne. Toutefois, les informations transmises excluent toute identification nominative du propriétaire d’un bien et les bénéficiaires de la transmission ne doivent à aucun moment pouvoir reconstituer des listes de biens appartenant à des propriétaires désignés.

Pour les particuliers, l’article 107 B du livre des procédures fiscales prévoit que toute personne physique peut obtenir également « communication des éléments d’information relatifs aux mutations à titre onéreux de biens immobiliers comparables intervenues dans un périmètre et pendant une période déterminés et qui sont utiles à la seule appréciation de la valeur vénale du bien concerné ».

Ce service est accessible à toute personne physique qui fait, soit « l’objet d’une expropriation ou d’une procédure de contrôle portant sur la valeur d’un bien immobilier », soit « état de la nécessité d’évaluer la valeur vénale d’un bien immobilier en tant que vendeur ou acquéreur potentiel de ce bien, ou pour la détermination de l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune ou des droits de mutation à titre gratuit ».

Les informations communicables sont les références cadastrales et l’adresse, ainsi que la superficie, le type et les caractéristiques du bien immobilier, la nature et la date de mutation ainsi que la valeur foncière déclarée à cette occasion et les références de publication au fichier immobilier.

Ces données sont inscrites dans l’application Patrim qui permet de consulter le prix par mètre carré des cessions intervenues récemment dans une zone donnée.

L’amendement adopté par la commission spéciale, ayant reçu un avis favorable du rapporteur, prévoit l’insertion dans le LPF d’un nouvel article L. 112 A, prévoyant qu’afin de « concourir à la transparence des marchés fonciers et immobiliers, l’administration fiscale rend librement accessibles au public, par voie électronique, les éléments d’information qu’elle détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années ». Un décret en Conseil d’État précisera les modalités d’application de ce nouvel article.

Par conséquent, les dispositions de l’article L. 135 B du livre des procédures fiscales visant spécifiquement les bénéficiaires du droit à transmission sont supprimées.

Cette disposition permet de donner une assise législative à l’application Patrim, accessible par le biais du site impots.gouv.fr.

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Puis la commission passe à l’amendement CS586 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Depuis le 1er mai 2017, à la suite de l’adoption de la loi pour une République numérique, l’aide à l’évaluation d’un bien immobilier est facilitée par l’utilisation du site impots.gouv.fr et le service Patrim. Tout potentiel acheteur ou vendeur d’un bien immobilier peut désormais utiliser ce service, et les restitutions des ventes récentes comparables se font jusqu’au numéro de rue.

Par cohérence, les mêmes données foncières et immobilières, très largement consultables par les particuliers au travers de Patrim, seraient rendues librement accessibles en ligne sous forme d’un fichier au profit de tous, notamment des acteurs de l’urbanisme, de l’aménagement et de l’immobilier. Tel est l’objet de l’amendement CS586 qui reprend, dans les mêmes termes, une disposition adoptée par l’Assemblée nationale avant d’être considérée comme un cavalier par le Conseil constitutionnel.

M. le rapporteur. Une telle mesure relève du bon sens. Comme vous l’avez rappelé, nous avions adopté ce dispositif dans le cadre du projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2017 mais il avait été censuré par le Conseil constitutionnel. Je pense qu’il coure moins de risque d’être considéré comme un cavalier dans le cadre du présent texte. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement CS586.

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Article 4 quater (nouveau)
Réduction des intérêts de retard en cas de régularisation pour les droits et taxes prévus par le code des douanes

Cet article a été adopté à l’initiative du rapporteur, afin que le bénéfice de la réduction de l’intérêt de retard, tel que prévue aux articles 3 et 4 du présent projet de loi, s’applique également aux droits et taxes prévus par le code des douanes.

En effet, depuis la loi de finances rectificative pour 2016, l’article 440 bis du code des douanes prévoit également l’application d’un intérêt de retard à tout impôt, droit ou taxe prévu par le code des douanes qui n’a pas été acquitté dans le délai légal , hors ressources propres de l’Union européenne.

Comme pour l’intérêt de retard prévu à l’article 1727 du code général des impôts, il s’applique à compter du premier jour du mois suivant celui au cours duquel l’impôt devait être acquitté jusqu’au dernier jour du mois du paiement. Son taux est de 0,20 % par mois (2,4 % par an) depuis le 1er janvier 2018.

Cet intérêt de retard est notamment applicable à la TVA, à l’octroi de mer, à l’octroi de mer régional, à la taxe générale sur les activités polluantes, aux taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques. L’intérêt prévu par l’article 114 du code des douanes de l’Union s’applique exclusivement aux droits à l’importation définis à l’article 5 du même code (droits de douane, y compris les droits antidumping). 

Le présent article a donc pour objet de réduire :

– de moitié le montant dû au titre des intérêts de retard sur les taxes recouvrées par l’administration des douanes en cas de régularisation spontanée d’une déclaration, avant tout contrôle effectué par l’administration ;

– de 30 % ce même montant, lorsque la régularisation est acceptée par le redevable alors qu’un contrôle a été initié par l’administration des douanes. Le redevable peut demander la régularisation, soit jusqu’à la notification d’une proposition de taxation, soit après cette notification. Dans ce dernier cas, le redevable disposera de 30 jours pour effectuer sa demande.

Comme pour les minorations prévues aux articles 3 et 4 du présent projet de loi, ces réductions ne peuvent pas être appliquées en cas d’infraction exclusive de bonne foi. Son bénéfice est lié au paiement des l’intégralité des droits, taxes et intérêts exigibles, soit immédiat, soit dans un délai fixé par l’administration.

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Puis elle passe à l’amendement CS909 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement résulte de notre audition du directeur général des douanes et des droits indirects. Au cours de cet échange, nous nous sommes rendu compte qu’il n’y avait aucune raison de ne pas reprendre les articles 3 et 4 – qui visent à diminuer les intérêts de retard de 50 % quand il s’agit d’une déclaration spontanée de la part de l’entreprise, ou de 30 % quand il s’agit d’une rectification en cours de contrôle – dans le code des douanes.

Depuis 2016, le code des douanes prévoit l’application d’un intérêt de retard à tout impôt. En discutant avec le directeur des douanes, il nous a semblé que le bon sens commandait d’harmoniser les mesures prises par la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). C’est d’autant plus important pour les entreprises que nombre d’impôts sont collectés par l’une ou l’autre de ces administrations. L’amendement CS909 vise donc à reprendre l’article 3 et l’article 4 dans le code des douanes.

La commission adopte l’amendement CS909.

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Après l’article 4

La commission est saisie des amendements identiques CS86 de Mme Véronique Louwagie, CS201 de M. Fabrice Brun, CS428 de M. Éric Pauget et CS581 de M. Mohamed Laqhila.

Mme Véronique Louwagie. Lorsqu’un contrôle fiscal est terminé, il y a un échange contradictoire et oral entre le contribuable et le vérificateur, qui ne donne lieu à aucune remise de documents. À l’issue de cette réunion, il ne reste donc aucune trace écrite. Je pense qu’il serait intéressant que soit établi un document, sommaire – il ne s’agit pas de la notification de redressement –, relatant les points évoqués et leur incidence financière. Tel est l’objet de mon amendement CS86.

M. Fabrice Brun. Très souvent, le principe du contradictoire gouvernant la procédure de contrôle ne donne lieu qu’à une application théorique. Dans le cadre d’un contrôle, la dernière intervention sur place est, en principe, une réunion de synthèse au cours de laquelle le vérificateur informe oralement le dirigeant de la fin de ses interventions, de l’existence ou non de points litigieux et d’une date approximative de l’envoi de proposition de rectification.

Cette réunion de fin de contrôle n’est pas prévue ou organisée en tant que telle par un texte. Pour homogénéiser le contrôle, je propose par mon amendement CS201 de systématiser cette réunion de synthèse.

M. Éric Pauget. Même explication pour l’amendement CS428 : il s’agit d’organiser et de formaliser cette réunion de fin de contrôle pour éviter d’éventuelles difficultés ultérieures.

M. Mohamed Laqhila. Les réunions de fin de contrôle ne sont pas systématiques. Il arrive que le vérificateur quitte l’entreprise dès qu’il a terminé ses opérations. L’amendement CS581 vise également à systématiser cette réunion de synthèse.

M. le rapporteur. Si l’on se place sur le plan du principe, autrement dit s’il s’agit de donner des conclusions, il me semble que votre proposition est satisfaite par un de mes amendements sur le caractère opposable des conclusions d’un contrôle fiscal. Si l’on se place sur le plan pratique, il me semble que l’organisation du contrôle relève moins du domaine législatif.

Il existe un document intitulé Dix engagements pour un contrôle serein et efficace, qui inclut la tenue de cette réunion de synthèse. Peut-être n’est-ce pas suffisamment appliqué ? L’expérimentation sur les durées de contrôle, prévue à l’article 16, nous offre l’opportunité d’améliorer l’application de ce dispositif. Lorsque nous aborderons l’examen de cet article, je proposerai des amendements visant à inclure des éléments qualitatifs concernant la formalisation du début et de la fin du contrôle.

Je vous propose donc d’utiliser le cadre expérimental prévu à l’article 16 pour avancer dans le domaine des bonnes pratiques. Sur le plan des principes, il me paraît difficile d’aller beaucoup plus loin que le caractère opposable des conclusions rendues. Avis défavorable.

M. Nicolas Turquois. Dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), le contrôleur doit établir un rapport écrit consignant au moins les éléments qui lui posent question. Au cours des jours suivants, l’agriculteur contrôlé peut faire des remarques et même apporter des réponses concernant d’éventuels éléments manquants. Cette possibilité est très appréciée.

Les amendements sont retirés.

Puis elle examine les amendements identiques CS448 de M. Éric Pauget, CS510 de M. Mohamed Laqhila et CS801 de Mme Véronique Louwagie.

M. Éric Pauget. L’amendement CS448 vise à étendre les compétences de la commission des impôts directs aux majorations découlant des rectifications. Cette démarche permettrait de gagner du temps puisque la commission est obligée de se réunir ensuite pour délibérer sur les majorations.

M. Mohamed Laqhila. Même argumentation pour l’amendement CS510.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS801 est identique.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Les majorations prévues à l’article cité s’appliquent en cas de manquements délibérés ou de manœuvres frauduleuses, alors que nous parlons d’erreurs et d’un droit à l’erreur. Les personnes visées par ces majorations ont déjà la possibilité de saisir la commission pour obtenir un avis. Vous voulez leur offrir une possibilité supplémentaire : contester ces majorations devant la commission des impôts directs. Cette extension du droit existant est d’autant moins opportune qu’elle concerne des manquements délibérés qui n’entrent pas dans le champ qui nous préoccupe.

La commission rejette les amendements.

Puis elle en vient aux amendements identiques CS87 de Mme Véronique Louwagie, CS202 de M. Fabrice Brun, CS582 de M. Mohamed Laqhila et CS773 de M. Laurent Saint-Martin.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS87 a pour but d’étendre les compétences des commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires. Ces institutions présentent un réel intérêt car elles portent un regard nouveau sur les contrôles fiscaux en raison de leur composition mixte et de la présence d’un magistrat administratif ou judiciaire à leur tête. En général, leurs interventions sont très appréciées.

Ces commissions ont un rôle de prévention des litiges et elles représentent une vraie chance d’éviter des procédures contentieuses qui sont souvent longues et aléatoires. Elles ont toutefois un périmètre limitativement défini et ne peuvent trancher que des questions de fait, ce qui inclut la possibilité de se prononcer sur les faits pris en compte pour l’examen d’une question de droit à l’exclusion des questions de droit, sauf exceptions. J’ai pu observer que, lors de certaines réunions, toutes les personnes autour de la table regrettaient de ne pas pouvoir intervenir sur les questions de droit qui se posaient et avaient fait l’objet de la saisie de la commission.

L’extension des compétences de ces commissions permettrait d’éviter des procédures contentieuses, de prendre en compte des situations particulières, de tenir compte des circonstances.

M. Fabrice Brun. Mon amendement CS202 a exactement le même objet. Que dire de plus après ce magnifique plaidoyer, si ce n’est qu’il est important d’étendre le champ de compétences de ces commissions pour couvrir les questions de fait, les questions de qualification et leurs conséquences sur les rectifications proposées ? Cette mesure est très attendue sur le terrain.

M. Mohamed Laqhila. Ma collègue Louwagie a bien défendu mon amendement CS582… Comme moi, elle connaît bien ces commissions et leur rôle en matière de prévention de litiges. Pour éviter des procédures contentieuses longues, lourdes et aléatoires, il est primordial d’étendre leur champ de compétences.

M. Laurent Saint-Martin. Mes arguments à l’appui de mon amendement CS773 sont les mêmes que ceux qui ont été très bien développés.

M. le rapporteur. A priori, j’étais assez favorable à ces amendements : ils proposent une sorte de médiation, qui est précisément le genre de démarche que le texte essaie de promouvoir. Cependant, le Gouvernement soulève des objections juridiques liées aux frontières de compétences entre les commissions et les juridictions. Je vous propose donc de retirer vos amendements et de les redéposer en séance pour en discuter avec le ministre qui pourra exposer ses réserves juridiques et celles de son administration.

Mme Véronique Louwagie. Merci, monsieur le rapporteur, de votre proposition. Je ne suis pas très étonnée et je comprends que l’administration ne soit pas favorable à cette prise de position, mais je pense qu’il est important de donner la parole à ceux qui peuvent discerner les situations sur le terrain. Plutôt que d’aller vers une procédure contentieuse, il est possible de résoudre les problèmes en donnant la parole à des personnes qui vont apprécier les dossiers en petit comité. À regret, je vais tout de même retirer mon amendement CS202.

M. Fabrice Brun. Monsieur le rapporteur, vous aviez très bien commencé mais vous avez fini un peu plus mal. Dans le cadre de ces commissions, nous pouvons faire beaucoup mieux en termes de concertation fiscale. Je maintiens mon amendement.

M. Mohamed Laqhila. L’argument développé par le rapporteur me dérange un peu car c’est celui de l’administration. Les commissions départementales jouent un rôle de conciliation entre l’administration et le contribuable. Cet amendement peut permettre d’éviter des contentieux trop lourds aussi bien pour l’administration que pour le contribuable. C’est pourquoi je maintiens mon amendement CS582 et j’invite mes collègues à l’adopter.

M. Laurent Saint-Martin. Avant que Mohamed Laqhila ne prenne la parole, j’allais saluer un consensus permanent ! En ce qui me concerne, je retire mon amendement CS773.

Les amendements CS87 et CS773 sont retirés.

La commission rejette les amendements CS202 et CS582.

Puis elle examine les amendements identiques CS437 de M. Éric Pauget, CS499 de M. Mohamed Laqhila et CS772 de Mme Véronique Louwagie.

M. Éric Pauget. Mon amendement CS437 propose de modifier la rédaction actuelle du livre des procédures fiscales qui prévoit que « la commission des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires peut, sans trancher une question de droit, se prononcer sur les faits susceptibles d’être pris en compte pour l’examen de cette question de droit ». Nous proposons de remplacer « peut » par « doit » pour que la commission soit systématiquement compétente. En effet, la rédaction actuelle du texte conduit certaines commissions à ne pas examiner les faits entourant une question de droit lorsqu’ils portent, par exemple, sur le caractère lucratif de l’activité d’une association, sur la qualification de titres de participation ou de placements.

M. Mohamed Laqhila. Même argumentation pour l’amendement CS499.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS772 est défendu.

M. le rapporteur. Comme dans le cas précédent, je vous propose de retirer vos amendements dans l’attente d’une discussion avec le ministre dans l’hémicycle sur ce sujet de l’élargissement des compétences des commissions départementales.

M. Éric Pauget. Je maintiens mon amendement, ne serait-ce que pour marquer le besoin que nous avons de nous émanciper un peu des administrations centrales.

M. Mohamed Laqhila. L’absence du ministre, qui nous obligerait à reporter la discussion en séance, me gêne. Je maintiens mon amendement.

Mme Véronique Louwagie. Moi aussi.

M. le rapporteur. Je suis sensible aux arguments de fond mais je souhaite privilégier l’échange, y compris sur des points techniques, avec le ministre et son administration. En début de séance, le ministre a indiqué qu’il n’hésiterait pas à s’émanciper de l’avis de son administration si une argumentation l’incite à le faire. C’est ce qui me conduit à demander le retrait de vos amendements pour que tous les arguments techniques soient sur la table.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine les amendements identiques CS442 de M. Éric Pauget, CS508 de M. Mohamed Laqhila et CS789 de Mme Véronique Louwagie.

M. Éric Pauget. L’amendement CS442 tend à modifier la rédaction actuelle du livre des procédures fiscales pour étendre aux immobilisations les compétences de la commission des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires.

M. Mohamed Laqhila. L’amendement CS508 est défendu.

Mme Véronique Louwagie. En améliorant la rédaction actuelle pour étendre ainsi les compétences de la commission, nous couvririons tout le spectre des dispositifs qu’elle peut retenir. Il nous semble pertinent que la commission soit compétente sur tous les éléments, qu’il s’agisse de charges ou d’immobilisations, car il est important d’avoir une vision globale des dépenses engagées par l’entreprise. C’est l’objet de mon amendement CS789.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à ces amendements. Vous proposez de remplacer le qualificatif « déductibles » qui s’applique aux charges par « ou d’immobilisation ». La notion de charges d’immobilisation qui apparaîtrait ainsi dans le texte n’a pas lieu d’être. Dans un compte de résultat, les immobilisations ne sont pas des charges. Cette rédaction ne tient pas sur le plan juridique.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement CS123 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Le code général des impôts comporte nombre de pénalités proportionnelles liées au défaut de production d’une déclaration dans les délais. C’est en particulier le cas aux articles 1736 et 1763 du code général des impôts dont nous avons parlé à l’occasion de l’examen d’un amendement précédent.

Sans remettre en cause leur légitimité sur le plan des principes, je signale que ces pénalités peuvent se révéler très lourdes sur un plan financier pour les contribuables. Dans le cadre de la reconnaissance du droit à l’erreur, mon amendement CS123 propose de permettre à l’administration fiscale d’élargir son pouvoir gracieux de remise des pénalités en simplifiant le cadre des remises, notamment lorsque la pénalité n’est pas définitive, ou en n’imposant pas, lorsque le montant relève de la compétence du ministre du budget, de demander l’avis du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes. Les procédures actuelles sont relativement lourdes.

Il existe un lien entre cet amendement et celui que j’ai présenté en fin d’après-midi, avant que la séance soit levée. Je demandais que soit publié l’écart entre les pénalités qui faisaient l’objet de propositions de rectification ou de taxations d’office et les pénalités qui étaient retenues à l’issue de la procédure. Puisque nous créons des dispositifs qui permettent la discussion et des remises gracieuses, il est important que nous puissions disposer d’éléments de comparaison.

Le présent amendement vise à donner plus de pouvoir à l’administration et à éviter des procédures très lourdes.

M. le rapporteur. Votre amendement vise à écarter l’avis du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes. Je n’y suis pas favorable. L’avis du comité est une garantie de procédure pour le contribuable qui peut présenter des observations écrites en amont et des observations orales lors de la séance. Ce genre de procédure, qui permet un dialogue, me semble de bon aloi.

Quelle est l’efficacité de ce comité ? Dans son dernier rapport annuel, il indique que plus de 96 % des affaires sont traitées dans un délai de trois mois et 72 % dans un délai d’un mois, ce qui semble plutôt efficace. Dans plus de 60 % des cas, la décision est favorable à l’usager.

Pour ces raisons, je ne suis défavorable à votre amendement.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine les amendements identiques CS89 de Mme Véronique Louwagie, CS456 de M. Éric Pauget et CS584 de M. Mohamed Laqhila.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement CS89 porte sur les garanties demandées au contribuable. Les dispositions actuelles n’imposent aucun délai au comptable du Trésor pour inviter le contribuable – qui a demandé le bénéfice du sursis de paiement – à constituer des garanties. En cas de demande du comptable du Trésor, le réclamant doit constituer des garanties propres à assurer le recouvrement de la créance du Trésor.

Ces garanties sont très coûteuses pour les PME, elles obèrent leur capacité de financement et peuvent les mettre en difficulté. Cette situation conduit parfois certaines entreprises à devoir choisir entre la poursuite d’un contentieux ou le développement de leur activité.

Cet amendement propose, pendant la phase non contentieuse, une dispense totale de constitution de garantie en cas de sursis de paiement. Cette disposition peut entrer dans le cadre du droit à l’erreur. Alors que cette phase non contentieuse peut être assez brève, elle peut mettre certaines entreprises en difficulté, ce qui est dommageable.

M. Éric Pauget. Pour les entreprises qui demandent à bénéficier d’un sursis de paiement, ces garanties sont coûteuses. La constitution de ces garanties peut mettre certaines PME et TPE dans des situations compliquées voire dramatiques. L’idée de mon amendement CS456 est d’accorder une dispense de constitution de garanties dans la phase non contentieuse de la procédure.

M. Mohamed Laqhila. L’amendement CS584 a le même objet.

M. le rapporteur. Nous sommes déjà dans le cadre d’un sursis,
c’est-à-dire d’une dérogation au droit commun qui est accordée à ces entreprises pendant une phase non contentieuse. La présentation de réclamation est sans effet sur le recouvrement.

Autre précision : la garantie n’est demandée que lorsque le montant des droits appelés est supérieur à 4 500 euros, c’est-à-dire relativement important.

Enfin, il faut souligner que l’administration ne peut pas faire perdre le bénéfice du sursis à une entreprise qui serait incapable de produire cette garantie. Le sursis ne peut pas être refusé au contribuable pour ce seul motif.

Pour toutes ces raisons, je suis défavorable à ces amendements : la procédure, déjà dérogatoire au droit commun, est plutôt favorable aux entreprises.

Mme Véronique Louwagie. Je ne partage pas votre vision des choses, monsieur le rapporteur. Si le sursis de paiement peut être considéré comme dérogatoire, la décision n’est pas définitive à ce stade : certaines entreprises qui s’engageront ensuite dans des procédures contentieuses pourront obtenir gain de cause. L’administration pourra être déboutée à l’issue d’une procédure contentieuse. Mais même si elle est gagnante en fin de parcours, l’entreprise aura pu être mise en difficulté par l’obligation de constituer ces garanties.

M. le rapporteur. Partant de bonnes intentions à l’égard des entreprises, vous pourriez aboutir à faire baisser le nombre des cas où l’administration fiscale leur accorde un sursis de paiement, ce qui serait regrettable. La garantie demandée aux entreprises est une sorte de contrepartie pour l’administration fiscale, l’assurance d’obtenir in fine le recouvrement de la somme due. Si nous supprimions cette contrepartie, l’administration fiscale pourrait être tentée d’accorder moins de sursis. Je maintiens mon avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine les amendements CS805 et CS808 de Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin. Chacun de ces deux amendements demande la remise d’un rapport par le Gouvernement : le premier sur le nombre et le volume de redressements réellement effectués à la suite d’une perquisition diligentée par les administrations disposant de cette prérogative ; le deuxième sur le nombre et le volume des contrôles s’étant soldés par un redressement au titre d’une manœuvre frauduleuse, un abus de droit ou une mauvaise foi avérée.

Que ce soit dans leur libellé ou dans les actions auxquelles elles donnent lieu, ces procédures peuvent être extrêmement violentes sur le plan psychologique pour les gens qui les subissent. Or il se trouve qu’elles n’aboutissent pas nécessairement aux redressements pour lesquels elles sont diligentées. Ces amendements visaient à faire en sorte que nous fussions mieux informés sur les résultats de ces procédures. Me rangeant à une précédente proposition du rapporteur, je vais cependant les retirer pour les raccrocher au titre III sur l’évaluation.

M. le rapporteur. En réalité, les données en question sont déjà publiques. Elles figurent dans le rapport d’activité de la DGFiP, en annexe du tome I de l’évaluation des voies et moyens de chaque projet de loi de finances et dans le document de politique transversale Lutte contre l’évasion et la fraude fiscales, où l’on trouve, par exemple, toutes les données les perquisitions fiscales : 210 en 2015, 204 en 2016 ; plus de la moitié des affaires concernaient l’exercice en France d’activités occultes sous couvert de sociétés étrangères, et le montant des droits et pénalités est également précisé. Vos amendements sont donc satisfaits, chère collègue.

Les amendements CS805 et CS808 sont retirés.

*

* *

Articles 5 et 6
Droit à l’erreur en matière de contributions indirectes et droits douaniers

Les articles 5 et 6 instaurent un droit à l’erreur pour les droits et taxes recouvrés par l’administration des douanes.

La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) assure trois missions distinctes : une mission de lutte contre la fraude et les grands trafics internationaux, une mission économique de contrôle des flux commerciaux, et une mission fiscale.

La mission fiscale de l’administration des douanes comprend ses activités traditionnelles (droits et taxes perçues aux contrôles aux frontières) et des missions en matière de fiscalité indirecte, transférées de la direction générale des impôts à celle des douanes afin de compenser la perte d’une partie de son cœur de métier lors de l’entrée en vigueur du grand marché intérieur européen en 1993. Ainsi, la DGDDI gère, outre les droits de douanes et la TVA à l’importation, un grand nombre de taxes indirectes, portant principalement sur des marchandises (les accises sur les tabacs et les alcools, les produits pétroliers et l’énergie, les déchets et les substances polluantes) et sur les moyens de transport.

Par conséquent, en fonction des taxes recouvrées et contrôlées, l’administration des douanes doit appliquer le code des douanes ou le code général des impôts et le livre des procédures fiscales.

En outre, les principaux produits fiscaux relèvent du champ communautaire (TVA à l’importation, taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques, accises sur les tabacs et les alcools) sur lequel s’appliquent les règlements européens et le code des douanes de l’Union.

En 2016, la DGDDI a recouvré près de 76 milliards d’euros de droits et taxes.

Le niveau de civisme fiscal constaté sur les droits et taxes collectés par la DGDDI est particulièrement élevé (99,27 % des créances dues sont effectivement payées à l’échéance). Le développement de dispositifs dématérialisés pour déclarer et payer les droits et taxes constitue un levier fort d’amélioration de la performance dans ce domaine.

Le tableau suivant fait état des droits et taxes redressés par la DGDDI. En 2016, les rehaussements d’imposition ont atteint 415 millions d’euros et les pénalités infligés 10,9 millions d’euros.

DROITS ET TAXES REDRESSÉS PAR LA DGDDI, ET PÉNALITÉS INFLIGÉES

(en millions d’euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

Fiscalité énergétique

48,1

40,0

69,4

75,8

114,4

TVA à l’importation, droits de douane et assimilés

187,4

195,3

205,6

226,4

200,3

Fiscalité sur les tabacs

1,9

2,1

1,5

2,2

2,1

Fiscalité sur les boissons et les alcools

28,8

56,9

59,7

43,2

63,7

Fiscalité environnementale

11,0

13,7

6,2

12,8

16,3

Fiscalité sur les transports

6,7

4,7

4,6

6,8

4,9

Fiscalités diverses

10,2

10,0

10,0

10,2

13,5

Total général

294,2

322,7

356,9

377,4

415,1

Montant des pénalités infligées

11,1

16,9

14,7

11,8

10,9

Source : DGDDI.

B. LES SANCTIONS APPLICABLES

1. Les sanctions prévues en matière de contributions indirectes

L’article L. 235 du livre des procédures fiscales (LPF) donne compétence aux tribunaux correctionnels pour prononcer les condamnations qui sanctionnent les infractions en matière de contributions indirectes.

Aussi, les « sanctions fiscales » prévues par les articles 1791 à 1804 A du code général des impôts sont de nature mixte, mi-répressive, mi-indemnitaire, et sont considérées comme constitutives d’une variété particulière d’infractions pénales.

Le paragraphe I de l’article 1791 du code général des impôts prévoit qu’en matière d’infractions à la législation sur les contributions indirectes, et notamment de manœuvres frauduleuses visant à éviter le paiement des droits dus, les amendes fiscales encourues sont comprises entre 15 et 750 euros. Ces amendes, dont le montant peut être modeste et n’a pratiquement pas évolué depuis 1979, peuvent actuellement s’accompagner d’autres sanctions :

– la confiscation des biens saisis lors du contrôle, ainsi que des biens et avoirs qu’ils ont permis au contrevenant d’acquérir ;

– une pénalité fiscale, dont le montant est compris entre une et trois fois le montant des droits ou taxes fraudés, cette sanction paraissant en pratique plus dissuasive que la seule amende fiscale.

Les articles suivants établissent des sanctions aggravées en cas d’infractions spécifiques :

– une majoration de l’amende fiscale, fixée de 500 euros à 2 500 euros, en cas de fabrication, de détention, de vente ou de transport illicites de tabac (article 1791 ter du code général des impôts) ;

– en matière d’alambics, de compteurs de distillerie, de déclaration, production ou stock de produits vinicoles ou de métaux précieux, l’article 1794 remplace la pénalité prévue à l’article 1791 par une pénalité dont le montant est compris entre une fois et trois fois la valeur des appareils, objets, produits ou marchandises ;

– pour les infractions commises en matière d’impôts sur les cercles et maisons de jeu, l’article 1797 prévoit que la pénalité appliquée par le tribunal est de une à trois fois les droits d’après les éléments d’information fournis par l’administration, avec un minimum de 75 euros ;

– les manquements aux obligations prévues par l’Union européenne en ce qui concerne le casier viticole, les déclarations obligatoires et l’établissement des informations pour le suivi du marché sont sanctionnés par l’article 1798 ter.

En outre, l’article 1798 bis du code général des impôts prévoit des amendes de 15 à 750 euros en cas de défaut de présentation ou de tenue d’une comptabilité spécifique en matière d’alcools et tabacs, conformément à l’article 302 G du code général des impôts.

L’article 1804 du même code prévoit que toute infraction aux dispositions législatives et réglementaires relatives aux sorties des vins de la propriété et aux mesures prises pour l’amélioration de leur qualité est punie d’une amende fiscale de 15 à 750 euros et d’une pénalité dont le montant est compris entre une et trois fois (cinq fois actuellement) la valeur des vins sur lesquels a porté la fraude ainsi que de leur confiscation.

2. Les sanctions prévues par le code des douanes

Les articles 410 à 412 du code des douanes fixent les contraventions douanières de première, deuxième et troisième classe :

– toute infraction aux dispositions des lois et règlements que l’administration des douanes est chargée d’appliquer, et notamment toute omission ou inexactitude dans les déclarations est passible d’une amende de 300 à 3 000 euros si elle n’est pas plus sévèrement réprimée par un autre article (article 410) ;

– toute irrégularité ayant pour but ou pour résultat d’éluder le recouvrement d’un droit ou d’une taxe est passible d’une amende comprise en une et deux fois le montant des droits et taxes éludés (article 411) ;

– la contrebande, l’absence de déclaration ou les fausses déclarations sont passibles de la confiscation des marchandises litigieuses et d’une amende de 150 à 1 500 euros (article 412).

C. LA TRANSACTION COMME MODE DE RÈGLEMENT DES INFRACTIONS DOUANIÈRES

1. La généralisation de la transaction par l’administration des douanes

L’administration fiscale dispose du pouvoir de transiger avec les personnes poursuivies à raison d’une infraction douanière ou d’une infraction en matière de contributions indirectes.

Pour les infractions douanières, le droit de transiger, qui existait déjà sous l’Ancien régime, a été confirmé à la Révolution (27). Le juge a posé dès 1820 que « la matière des douanes est régie par des lois spéciales [...] qui autorisent l’administration [...] à s’engager par une convention avec les prévenus de contravention [...]; qu’il serait contraire à l’équité d’appliquer rigoureusement les peines de la fraude » (28). Ce droit est désormais inscrit à l’article 350 du code des douanes.

Pour les infractions en matière de contributions indirectes, l’administration des douanes peut également accorder le bénéfice d’un arrangement transactionnel, conformément à l’article L. 247 du livre des procédures fiscales.

La transaction constitue un contrat entre les deux parties régi par les dispositions de droit commun des articles 2044 et suivants du code civil. En application de l’article 2052 du code civil, elle a l’autorité de la chose jugée en dernier ressort. Ses termes s’imposent aussi bien au contribuable qu’à l’administration.

L’administration des douanes recourt quasi-systématiquement à la transaction. L’étude d’impact souligne qu’en 2016, 99 % des contraventions notifiées sur le fondement du code des douanes en matière de fiscalité nationale (soit 6 500 transactions) et 98 % des infractions prévues par le code général des impôts en matière de contributions indirectes (soit 2 600 transactions) ont fait l’objet d’une transaction. Les poursuites devant les tribunaux répressifs sont ainsi réservés aux cas de fraudes avérées et intentionnelles.

La reconnaissance du droit à l’erreur dans le cadre d’un arrangement transactionnel

La transaction a pour effet d’éteindre l’action publique mais sa mise en œuvre est subordonnée au paiement des droits et taxes lorsqu’ils sont dus. En cas de non-respect des termes transactionnels, il appartient à l’administration de poursuivre le contribuable fautif devant le juge répressif.

La transaction conduit principalement à une réduction du montant des sanctions: l’administration applique le principe de proportionnalité des sanctions par rapport aux infractions et prend en considération l’ensemble des circonstances propres à chaque affaire, notamment le degré de bonne foi de l’opérateur.

Comme l’a indiqué à votre rapporteur M. Rodolphe Gintz, directeur général des douanes et des droits indirects, l’administration des douanes applique déjà un droit à l’erreur dans le cadre des transactions. Ainsi, lorsque la bonne foi du redevable est avérée, aucune pénalité n’est appliquée. D’après le Gouvernement, c’est le cas de 21 % des transactions en matière de contributions indirectes et de 19 % des transactions en matière de contravention douanière.

À défaut, il appartient aux agents de l’administration de démontrer l’absence de bonne foi (intentionnalité, voire seulement négligence). Plusieurs critères peuvent entrer en ligne de compte pour écarter ainsi la bonne foi :

– l’ampleur et la gravité de l’erreur ;

– la situation du redevable qui ne pouvait pas ne pas connaître ses obligations déclaratives ;

– le caractère répétitif de l’erreur, alors que l’opérateur a déjà fait l’objet d’un contrôle et d’un redressement pour les mêmes motifs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L’APPROFONDISSEMENT DU DROIT À L’ERREUR EN MATIÈRE DOUANIÈRE

Comme en matière fiscale, l’article 2 du présent projet de loi ne s’applique pas dans les relations avec l’administration des douanes.

Les articles 5 et 6 du présent projet de loi visent donc à introduire des dispositifs spécifiques de droit à l’erreur en cas d’infractions en matière de cotisations indirectes ou en matière douanière.

En matière de contributions indirectes, l’article 5 propose d’établir un nouvel article L. 62 B au livre des procédures fiscales. En matière d’infractions douanières, l’article 6 propose d’insérer un chapitre VI bis au titre XII du code des douanes, composé d’un article L. 440-1 unique.

Ces deux articles prévoient de rendre inapplicables, sous certaines conditions, les sanctions en cas de rectification des déclarations par un redevable, soit spontanément, soit à la suite d’un contrôle.

Les sanctions dites « transactionnelles » sont fixées dans le cadre d’un barème qui tient déjà compte de la bonne foi de l’intéressé. Lorsque le dispositif du droit à l’erreur prévu par les articles L. 440-1 du code des douanes et L. 62 B du LPF sera applicable, ce barème devra être modifié. Puisque la bonne foi (ou l’absence de preuve de la mauvaise foi) du redevable empêche l’application des sanctions, si le redevable accepte de payer les droits redressés et les intérêts de retard, il n’y aura même plus lieu de proposer une transaction. Dès lors, le barème transactionnel portant sur les infractions concernées ne sera applicable en cas de bonne foi que si le redevable refuse de payer les droits redressés.

Si l’administration douanière peut déjà décider de la non-application de sanctions en cas d’infraction dans le cadre d’une transaction, le dispositif proposé permet d’écarter le principe même de la sanction, sans laisser à l’administration la liberté de l’appliquer ou non.

Ces dispositions doivent encourager les redevables à déclarer spontanément leurs erreurs, ce qui permet de faciliter et d’accélérer le recouvrement des créances.

Les deux articles prévoient des dispositions similaires en matière de délai laissé au redevable et de conditions d’application.

● Les délais

Le redevable peut rectifier ses erreurs, omissions ou inexactitudes spontanément avant l’expiration du droit de reprise de l’administration. Ce droit de reprise dure généralement trois ans. Il équivaut à un délai de prescription à la suite duquel aucune rectification d’imposition ne peut être imposée par l’administration.

Les articles 5 et 6 prévoient aussi la possibilité pour le redevable de rectifier sa déclaration suite à une demande de l’administration. Ainsi, suite à la découverte d’une infraction, l’administration pourra indiquer au redevable le délai au cours duquel il lui appartient de rectifier sa déclaration afin de pouvoir bénéficier de l’exemption de sanctions.

Les deux articles n’encadrent pas ce délai, laissant le soin à l’administration de le définir en fonction des circonstances de l’espèce. Cela présente l’avantage d’une certaine souplesse pour l’administration dans le choix de l’étendue du délai accordé.

● Les conditions d’application

Comme en matière fiscale, ce droit à l’erreur n’est pas applicable lorsqu’une infraction est exclusive de bonne foi. En outre, il appartient au redevable de payer immédiatement les droits et taxes dus ainsi que les intérêts de retard.

● L’exclusion de la fiscalité dans le champ exclusif de l’Union

Le code des douanes de l’Union (CDU) est entré en application le
1er mai 2016, accompagné de ses actes délégués et d’exécution. Aussi, les ressources propres de l’Union régies par ce code et prélevées par la DGDDI à l’importation sont exclues du droit à l’erreur (droits de douanes, droits antidumping, TVA et prélèvements agricoles).

La position de la commission spéciale

Sur proposition du rapporteur, la commission spéciale a adopté deux amendements afin que la réduction des intérêts de retard, telle que prévue par les articles 3 et 4 du présent projet de loi, s’applique également aux droits et taxes prévus par le code des douanes : un article additionnel (article 4 quater nouveau) et un amendement à l’article 5 pour les contributions indirectes.

En effet, un dispositif spécifique est nécessaire pour les contributions indirectes, prévues par le code général des impôts, mais recouvrées par la DGDDI selon ses procédures. Aussi, la réduction des intérêts de retard lors d’un contrôle, telle que prévue par l’article 4 du présent projet de loi, ne vise que les contrôles de la DGFiP, excluant de ce fait le bénéfice de la réduction des intérêts de retard en cas de contrôle de la DGDDI.

L’article 5, ainsi amendé, prévoit désormais que l’intérêt de retard prévu par l’article 1727 du code général des impôts est réduit de 30 % lorsqu’un redevable demande à régulariser ses erreurs, inexactitudes, omissions ou insuffisances dans ses déclarations alors qu’un contrôle est en cours. Pour en bénéficier, la déclaration doit intervenir avant la proposition de taxation de l’administration, ou dans un délai de trente jours à compter de la notification de l’administration.

Comme en matière fiscale, cette réduction des intérêts de retard ne peut être appliquée en cas d’infraction exclusive de bonne foi ou si la demande de régularisation n’est pas accompagnée du paiement de l’intégralité de la créance.

La commission spéciale a adopté l’article 6 sans modification.

*

* *

La commission examine l’amendement CS516 à l’article 5 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. L’article 5 permet à un redevable d’un droit ou d’une taxe recouvré par l’administration des douanes de rectifier ses erreurs sans sanctions. Aujourd’hui, la quasi-totalité des contraventions se concluent par une transaction entre l’administration et le contrevenant. Cela représente environ 9 000 cas en 2016. Le montant des pénalités tient compte du contexte, de la complexité de la réglementation en cause et du comportement du redevable dans la commission d’une infraction. En cas de bonne foi, l’administration peut accorder un « passer-outre », c’est-à-dire une pénalité égale à zéro euro – cela arrive dans 20 % des cas. Le droit à l’erreur est donc déjà pratiqué dès lors que les administrations estiment que le contrevenant est de bonne foi. Autrement dit, cet article n’ouvre pas de nouvelles possibilités à l’administration, mais il rend plus difficilement applicables des sanctions qu’elles auront jugées légitimes. C’est la raison pour laquelle notre amendement CS516 propose de le supprimer.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement. L’article 5 a précisément pour but de codifier le droit à l’erreur en matière douanière, déjà appliqué en pratique. Cette codification est aussi une mise en cohérence avec d’autres dispositions que nous prenons, notamment le droit supplétif instauré à l’article 2. Il en va de même pour l’article 6.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CS910 à l’article 5 du rapporteur.

M. le rapporteur. C’est la suite logique de la reprise en matière douanière des dispositions qui sont l’objet des articles 3 et 4. L’amendement porte simplement sur le code général des impôts, puisque les recouvrements opérés par les douanes relèvent du code des douanes et du code général des impôts.

La commission adopte l’amendement CS910.

L’amendement CS686 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 5 modifié.

L’amendement CS687 à l’article 6 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 6 sans modification.

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Article 7
Habilitation pour expérimenter une « relation de confiance »

Le souhait de l’administration fiscale de rendre moins conflictuel le contrôle a conduit à élaborer en 1975 une charte des droits et obligations du contribuable vérifié, annexée au livre des procédures fiscales. En cas de non-respect de cette charte par l’administration, le contribuable peut se prévaloir d’un manquement devant le juge.

Déjà en juin 2008, le rapport présenté par M. Olivier Fouquet, président de section au Conseil d’État, au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique (29) proposait « [d’] aller plus loin dans le sens d’une sécurisation des entreprises sur leur situation fiscale : il conviendrait de contractualiser la relation approfondie (« enhanced relationship ») avec les grandes entreprises désireuses de s’engager dans une relation de transparence réciproque ».

L’OCDE note dans un rapport de 2013 (30) que sur les 26 États ayant contribué au rapport, 24 ont établi une forme de programme de coopération entre l’administration fiscale et les entreprises. En contrepartie d’un engagement de transparence, l’entreprise obtient plus rapidement des réponses de l’administration et ferait l’objet d’un contrôle a posteriori régulier, ciblé sur les zones de risque.

Cependant, la comparaison n’est pas toujours aisée. Comme le note le rapport Fouquet, « l’administration fiscale française dispose de prérogatives, tant en matière de contrôles sur pièces que de droit d’accès à des informations détenues par des tiers, qui sont nettement plus étendues que celles de ses homologues britanniques ou hollandaises. Celles-ci sont donc, beaucoup plus que l’administration française, contraintes de faire le pari de la transparence réciproque avec les grandes entreprises pour avoir accès aux informations nécessaires ».

2. Les modalités de l’expérimentation d’une « relation de confiance » engagée en 2013

a. Le principe de la « relation de confiance »

La DGFIP a lancé en 2013 l’expérimentation d’une relation de confiance avec 14 entreprises volontaires (31) afin de développer avec elles une relation suivie, quasi-contractuelle, pour améliorer leur sécurité juridique en matière fiscale. Douze autres entreprises se sont jointes à l’expérimentation à compter du second appel à manifestation d’intérêt en 2014.

Cette expérimentation ne reposait sur aucun cadre législatif ou réglementaire mais sur une convention passée entre l’administration et l’entreprise décrivant les droits et obligations des deux parties. Ce protocole pouvait être résilié à tout moment par les signataires.

Le principe est que l’administration accompagne en amont l’entreprise dans ses processus déclaratifs pour l’ensemble des impositions relevant de la DGFiP :

– d’un côté, l’entreprise prend l’engagement de travailler à livres ouverts avec l’administration. Elle présente ses métiers, son organisation, son système d’information, son contrôle interne et met elle-même sur la table les problématiques fiscales qu’elle identifie ;

– de son côté, l’administration se donne comme objectif de valider l’exercice qui fait l’objet de la révision, renonçant ainsi à un contrôle fiscal ultérieur, et prend l’engagement de répondre de façon réactive à toutes les questions posées par l’entreprise en délivrant des rescrits dans un délai de trois mois.

Fondée sur le dialogue entre l’entreprise et l’administration, cette approche permet aux entreprises de faire valider par l’administration les options fiscales qu’elles entendent appliquer. L’administration et l’entreprise mènent ainsi une revue compète des options et obligations fiscales de l’entreprise, qui se conclut par un avis engageant l’administration.

D’après les données transmises par le Gouvernement, le nombre moyen d’axes révisés au titre de l’exercice d’entrée dans la relation de confiance a été de 7,25 par entreprise. Lors de l’envoi de la lettre de fin de mission, 128 de ces axes sur 174 ont été validés, soit une proportion de 73,56 % (32).

b. Un premier bilan de cette expérimentation

Le rapporteur regrette qu’aucun rapport de bilan de cette expérimentation n’ait été publié avant l’examen du présent projet de loi. Un premier bilan est esquissé ici, sur la base des auditions qu’il a menées et des réponses au questionnaire envoyé au Gouvernement.

● Pour les entreprises

Les représentants d’entreprises ayant participé à la relation de confiance et organisations représentatives rencontrées par votre rapporteur sont dans l’ensemble satisfaits de cette expérimentation.

En validant en amont la conformité des opérations menées par les entreprises avec l’administration fiscale, les entreprises participantes ont pu mener leurs opérations en toute confiance et sans crainte des coûts d’un contrôle fiscal.

Les personnes auditionnées ont également souligné la meilleure qualité des échanges avec les équipes de révision que lors d’un contrôle fiscal, notamment l’implication de l’administration fiscale pour comprendre le point de vue de l’entreprise.

Bien que les entreprises soulignent le caractère chronophage des opérations de révision, il semble que, pour les plus grandes entreprises, le temps passé pour la validation a priori des procédures est compensé par l’absence de contrôles a posteriori. D’autant plus qu’un contrôle fiscal peut avoir lieu plusieurs années après le fait générateur, et la rotation des équipes d’une entreprise ne permet pas toujours de comprendre les choix fiscaux effectués deux ou trois ans plus tôt. Cependant, le gain de temps ne vaut que pour les plus grandes entreprises pour lesquelles les contrôles fiscaux sont fréquents.

● Pour l’administration fiscale

L’administration fiscale confirme également la meilleure qualité des échanges avec les entreprises. C’est également l’opportunité de mieux connaître les rouages de l’entreprise, les processus d’optimisation développés par les contribuables et les éventuelles lacunes du droit en la matière. Si les équipes de révision regrettent que « l’esprit de coopération, voire la transparence, ont parfois manqué » (33), d’après un questionnaire envoyé par la DGFiP aux entreprises participantes, un tiers des entreprises indique avoir communiqué à l’équipe de révision des documents qu’elles n’auraient pas nécessairement transmis lors d’un contrôle fiscal.

Cependant, d’après les informations transmises par le Gouvernement, la relation de confiance demande plus de temps à l’administration fiscale – et donc de moyens humains, si l’expérimentation devait être généralisée – que les contrôles fiscaux.

Les équipes de révision ont néanmoins observé un gain de temps sensible d’année en année, dès lors qu’une meilleure connaissance des interlocuteurs et du fonctionnement de l’entreprise est acquise. Les opérations de révision se sont étalées sur 50 jours en moyenne au cours du premier exercice révisé puis sur 31 jours la deuxième année. Ce constat est toutefois tempéré s’agissant des très grandes entreprises, qui présentent une multiplicité de problématiques fiscales et réalisent chaque année d’importantes opérations exceptionnelles, nécessitant des investigations longues et spécifiques, a fortiori en cas de demande de rescrit.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE HABILITATION POUR GÉNÉRALISER CE DISPOSITIF

L’article 7 du présent projet de loi prévoit d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi, toute disposition relevant du domaine de la loi tendant à modifier le code général des impôts ou le livre des procédures fiscales en vue de renforcer la sécurité juridique des entreprises soumises à des impôts commerciaux.

La deuxième phrase du premier alinéa prévoit la création d’un régime permettant d’examiner sur demande des entreprises la conformité de leurs opérations à la loi fiscale, comme cela a été mis en place dans l’expérimentation de la relation de confiance. L’administration doit alors prendre formellement position sur l’application de la loi. Interrogé sur ce point, le directeur général des finances publiques, M. Bruno Parent, a évoqué la création d’un « rescrit dynamique ». Il s’agirait pour l’administration fiscale d’accompagner l’entreprise dans son projet selon une forme de « co-construction », en instaurant un dialogue sur les options fiscales qui s’offrent à elle.

La troisième phrase du premier alinéa introduit la possibilité de définir des critères d’éligibilité des entreprises à ce dispositif, en fonction de leur taille, du caractère innovant et complexe de leur activité ou des enjeux fiscaux.

La durée de neuf mois de l’habilitation doit permettre d’accorder du temps au Gouvernement pour concerter avec les organisations professionnelles, sur la base d’un bilan de l’expérimentation, afin de définir les contours d’une nouvelle offre de sécurité juridique pérenne plus ciblée aux besoins des entreprises et plus adaptée aux moyens de l’administration.

Plusieurs points restent en effet à définir :

– le nombre d’entreprises bénéficiaires : le Gouvernement envisage de définir un groupe d’entreprises se trouvant dans une situation différente des autres pour justifier le déploiement d’une offre de sécurité juridique à leur seule attention ;

– l’étendue de la sécurité juridique offerte, centrée sur des opérations et des axes spécifiques ;

– l’articulation entre la prise de position formelle de l’administration et le contrôle fiscal ;

– les conditions d’instruction des demandes de sécurité juridique.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION SPÉCIALE

L’élargissement de l’expérimentation menée en 2013 était prévu dès l’origine. Ainsi, le dossier de presse publié lors de la signature des premiers protocoles entre la DGFiP et les entreprises candidates souligne que « cette nouvelle procédure fait l’objet à compter d’octobre 2013 d’une expérimentation avec un échantillon d’entreprises, avant d’envisager son extension ».

Les retours positifs des différentes personnes auditionnées ayant participé à cette expérimentation confirment l’utilité de son extension.

L’administration souhaite avoir l’assurance que l’entreprise déclare et acquitte correctement l’impôt, tandis que l’entreprise recherche une sécurité juridique accrue.

Il s’agit d’un changement en profondeur du paradigme classique selon lequel le contribuable souscrit d’abord ses déclarations avant que l’administration, le cas échéant, opère un contrôle pour s’assurer du respect de la législation.

Cependant, la généralisation de ce dispositif ne peut être envisagée qu’en fonction des moyens dont dispose l’administration, ce qui implique, comme l’a souligné le directeur général des finances publiques, « d’accepter l’idée qu’on ne peut pas rendre le même service à tout le monde ». Pour autant, une trop grande restriction du champ des entreprises bénéficiaires ferait manquer le changement de paradigme que le Gouvernement entend opérer.

Les critères d’éligibilité des entreprises à la relation de confiance sont donc une question centrale.

D’après les réponses au questionnaire de votre rapporteur, le Gouvernement envisage de faire bénéficier de cette nouvelle offre de sécurisation juridique « les entreprises de taille moyenne, en phase de croissance et ayant un effet de levier important d’un point de vue économique (notamment en terme de dépense de recherche) » ou « des entreprises de taille plus modeste ayant un fort potentiel de recherche (jeunes entreprises innovantes) ». Ce ciblage vise à concentrer l’action sur les enjeux les plus importants, en privilégiant les entreprises à fort potentiel de croissance pour l’économie de demain. Cette orintation paraît réaliste et judicieuse.

La commission spéciale a adopté à cet article trois amendements rédactionnels du rapporteur.

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La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS875, CS874 et CS873 du rapporteur.

L’amendement CS688 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 7 sans modification.

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Après l’article 7

La commission se saisit des amendements identiques CS91 de Mme Véronique Louwagie, CS206 de M. Fabrice Brun, CS465 de M. Éric Pauget et CS525 de M. Mohamed Laqhila.

Mme Véronique Louwagie. Plutôt que d’avoir une action répressive et d’appliquer strictement la législation en vigueur, notre amendement CS91 vise à privilégier une méthode incitative de nature à susciter des déclarations spontanées, en contrepartie desquelles seraient proposées des modalités de règlement attractives. Nous proposons pour ce faire de nous appuyer sur l’expérience du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), créé au mois de juin 2013 et rattaché à la direction générale des finances publiques, qui permettait au contribuable ayant dissimulé à l’administration fiscale un compte à l’étranger de régulariser leur situation en acquittant l’ensemble des impositions éludées et non prescrites ainsi que les pénalités et amendes correspondantes. Cette cellule temporaire a été fermée à la fin de l’année 2017, après avoir connu un grand succès avec plus de 50 000 demandes déposées, qui portaient sur des avoirs d’un montant de 32 milliards d’euros et ont permis de recouvrer 7,8 milliards d’euros.

L’idée serait de prendre pour modèle cette cellule créée pour des personnes physiques en l’adaptant aux entreprises. Les entreprises qui ont eu des difficultés à appliquer certains textes complexes peuvent, lorsqu’elles s’en rendent compte, être tentées de ne pas régulariser leur situation, en raison des craintes qu’elles éprouvent alors. Incitons-les donc à le faire.

M. Fabrice Brun. Mon amendement CS206 est identique. Les chiffres de l’expérience du STDR parlent d’eux-mêmes et montrent l’intérêt d’une méthode incitant à la régularisation : 32 milliards d’euros d’avoirs régularisés et 7,8 milliards d’euros recouvrés. L’idée est bien de prendre pour modèle cette cellule créée pour les personnes physiques et de l’adapter aux entreprises. Tout le monde y a intérêt : les contribuables, qui peuvent régulariser leur situation plus sereinement, et l’État, qui recouvre des recettes. Tel est l’objet de mon amendement CS206.

M. Éric Pauget. L’idée est de donner la possibilité au monde de l’entreprise de bénéficier d’une cellule de régularisation du même type que le STDR, notamment pour régulariser les déclarations. On constate que les petites entreprises – TPE, commerçants et artisans – appliquent mal les textes fiscaux. Lorsqu’elles s’en rendent compte, elles craignent qu’une régularisation ne les expose à des sanctions fiscales trop lourdes. Le STDR a démontré son efficacité, l’expérience pourrait être renouvelée pour les entreprises. C’est ce que propose mon amendement CS465.

M. Mohamed Laqhila. Mon amendement CS525 est identique, et de bon sens.

M. le rapporteur. Le droit à l’erreur et le droit au contrôle, que nous avons adopté à l’article 2, vont dans votre sens, chers collègues, de même que les dispositions des articles 3 et 4 : les entreprises pourront se tourner plus facilement vers l’administration fiscale pour corriger des erreurs, soit leur faire part de celles qu’elles ont elles-mêmes relevées.

Sur le fond, je n’ai pas à me prononcer sur la création d’une cellule du type du STDR. Cela relève de la stratégie du Gouvernement en matière de lutte contre l’optimisation et la fraude fiscales.

Je me prononcerai seulement sur la forme : je ne suis pas sûr qu’il soit constitutionnel de demander au Gouvernement, par voie d’amendement, de créer par circulaire la cellule que vous souhaitez. Je vous invite à retirer vos amendements identiques, éventuellement pour le redéposer en vue de la séance si vous souhaitez une réponse du Gouvernement.

La commission rejette les amendements identiques.

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Article 8
(articles. L. 8115-1 et L. 8115-4 du code du travail)

Avertissement par le système d’inspection du travail

Le présent article constitue une déclinaison du principe général mis en place à l’article 2 du projet de loi d’un « droit à l’erreur » au bénéfice d’une personne, en cas de première méconnaissance involontaire d’une règle applicable à sa situation.

En l’espèce, il s’agit de reconnaître la possibilité pour l’employeur de régulariser sa situation préalablement à l’application d’une sanction administrative pécuniaire, en cas de méconnaissance de certaines règles relatives à la durée du travail, aux repos, à la détermination du salaire minimum ainsi qu’à l’hygiène et à l’hébergement des travailleurs.

L’ordonnance n° 2016-416 du 7 avril 2016 relative au contrôle de l’application du droit du travail, prise en vertu de l’habilitation votée à l’article 261 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, a profondément revu l’organisation et les pouvoirs de contrôle des agents de l’inspection du travail.

Rappelons que cet article a en particulier habilité le Gouvernement à légiférer pour « renforcer le rôle de surveillance et les prérogatives du système d’inspection du travail, étendre et coordonner les différents modes de sanction et, en matière de santé et de sécurité au travail, réviser l’échelle des peines ».

L’article 5 de l’ordonnance précitée a ainsi inséré un nouveau chapitre 5 au titre 1er du livre 1er de la huitième partie du code du travail, relatif aux compétences et aux moyens d’intervention de l’inspection du travail, pour créer un système d’amendes administratives destinées à réprimer certaines infractions ciblées, en l’occurrence certains manquements aux règles fondamentales du droit du travail ou certains refus de se conformer à des décisions prises en matière de sécurité au travail.

Ce nouveau chapitre 5 comporte huit articles, L. 8115-1 à L. 8115-8, qui définissent le champ et le régime des amendes administratives, ainsi que la procédure contradictoire à suivre.

● L’article L. 8115-1 délimite, tout d’abord, le champ des amendes administratives, qui s’appliquent aux infractions :

– aux dispositions relatives aux durées maximales du travail fixées aux articles L. 3121-34 à L. 3121-36 et aux mesures réglementaires prises pour leur application ;

– aux dispositions relatives aux repos fixées aux articles L. 3131-1, L. 3131-2 et L. 3132-2, et aux mesures réglementaires prises pour leur application ;

– à l’article L. 3171-2 relatif à l’établissement d’un décompte du temps de travail et aux dispositions réglementaires prises pour son application ;

– aux dispositions relatives à la détermination du salaire minimum de croissance prévues par les articles L. 3231-1 à L. 3231-11, et aux dispositions relatives au salaire minimum fixé par la convention collective ou l’accord étendu applicable à l’entreprise, et aux mesures réglementaires prises pour leur application ;

– aux dispositions prises pour l’application des obligations de l’employeur relatives aux installations sanitaires, à la restauration et à l’hébergement prévues au chapitre VIII du titre II du livre II de la quatrième partie du code du travail, dédiée à la santé et la sécurité au travail, ainsi qu’aux mesures relatives aux prescriptions techniques de protection durant l’exécution des travaux de bâtiment et génie civil prévues au chapitre IV du titre III du livre V de la même partie du code du travail pour ce qui concerne l’hygiène et l’hébergement.

La liste des infractions retenues a été établie en concertation avec des représentants des services déconcentrés de l’État et de la chancellerie, selon trois principaux critères : leur domaine, leur fréquence et la faible sensibilité actuelle des juridictions pénales.

Elles concernent, en effet, des éléments fondamentaux de la législation et du contrat de travail que constituent les temps de travail et de repos, le salaire et les conditions d’hygiène et d’hébergement, et qui se trouvent souvent en cause dans les procédures mises en œuvre aujourd’hui par les agents de contrôle : en 2011, 625 procès-verbaux traitent du repos hebdomadaire, 491 de l’hygiène, 383 de la durée maximale de travail, et 687 observations ont été adressées en matière de salaire minimum. Or, les poursuites pénales liées à ces procédures restent limitées et les délais de traitement judiciaire longs, alors même que les situations en cause relèvent parfois de l’urgence. Pour toutes ces matières, la possibilité d’infliger une amende administrative a donc semblé constituer un outil plus efficace.

L’article L. 8115-1 confie à l’autorité administrative compétente
– autrement dit, au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) – la prérogative de prononcer l’amende, « sur rapport motivé de l’agent de contrôle de l’inspection du travail ». Cette procédure permet de garantir l’impartialité de la procédure, l’autorité responsable du prononcé n’étant pas celle procédant aux constatations, tout en préservant l’indépendance des agents de contrôle de l’inspection du travail, qui conservent l’initiative du déclenchement de celle-ci par leurs rapports motivés d’enquête.

Rappelons qu’aux termes de l’article L. 8112-1, les agents de contrôle de l’inspection du travail sont « libres d’organiser et de conduire des contrôles à leur initiative et décident des suites à leur apporter » : s’agissant des matières pouvant donner lieu à sanction administrative, en vertu du dernier alinéa de l’article L. 8113-7, les agents de contrôle doivent effectuer un choix entre la saisine du procureur de la République ou la saisine de l’autorité administrative. Dans l’hypothèse où c’est la DIRECCTE qui est saisie, l’article L. 8115-2 prévoit que celle-ci informe par tout moyen le procureur de la République des suites données au rapport de l’inspection du travail, ce qui permet de garantir le droit d’intervention du ministère public comme des parties civiles.

● L’ensemble des infractions mentionnées à l’article L. 8115-1 peut ainsi donner lieu au prononcé d’une amende dont le montant maximal est fixé à 2 000 euros conformément à l’article L. 8115-3, cette amende pouvant être appliquée autant de fois qu’il y a de travailleurs concernés par l’infraction. En outre, ce montant plafond est doublé en cas de nouveau manquement constaté dans un délai d’un an à compter du jour de la notification de la précédente amende. L’article L. 8115-4 reconnaît à l’administration un pouvoir de modulation, puisque le DIRECCTE doit, pour fixer le montant de l’amende, tenir compte des circonstances et de la gravité du manquement, du comportement de son auteur ainsi que de ses ressources et de ses charges.

● En vertu des articles L. 8115-5 et L. 8115-7, le DIRECCTE doit, avant d’infliger une amende, respecter une procédure contradictoire, puisqu’il est tenu d’informer par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée, en portant à sa connaissance le manquement retenu à son encontre et en l’invitant à présenter ses observations dans un délai d’un mois. À l’expiration de ce délai, l’autorité administrative peut donc, par décision motivée, prononcer l’amende et émettre le titre de perception correspondant.

Elle doit alors informer de cette décision le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) lorsque le manquement a trait à des questions relevant de ses missions, le comité d’entreprise dans les autres cas et, à défaut, les délégués du personnel : à la faveur de la mise en place, par l’ordonnance n° 2017-1386 du 23 septembre 2017 d’une instance unique de représentation du personnel à travers le comité social et économique (CSE), à compter du 1er janvier 2018, cette information aura logiquement vocation à être adressée au CSE.

Le délai de prescription de l’action de l’administration pour la sanction du manquement par une amende est fixé à deux années révolues à compter du jour où le manquement a été commis.

L’employeur peut contester la décision de l’administration devant le tribunal administratif, à l’exclusion de tout autre recours administratif.

● Comme l’indique l’étude d’impact, au cours des quatorze mois écoulés depuis son entrée en vigueur le 1er juillet 2016 jusqu’à fin août 2017, 217 amendes administratives ont été notifiées dans les domaines relevant de l’article L. 8115-1.

L’article 8 du présent projet de loi permet au DIRECCTE d’adresser à l’employeur un simple avertissement, en lieu et place d’une amende administrative en cas de manquement constaté par l’inspection du travail dans les matières énumérées à l’article L. 8115-1, autrement dit concernant les modalités de décompte du temps de travail, les durées maximales de travail, les repos, le salaires minima légaux ou conventionnels, ainsi que les règles applicables en matière d’hygiène, de restauration et d’hébergement des travailleurs.

Le 1° modifie l’article L. 8115-1 pour prévoir cette possibilité alternative à l’amende administrative, qui consiste donc pour le DIRECCTE à prononcer une sanction non pécuniaire, à vocation essentiellement pédagogique, de « rappel à la loi », afin de traiter les situations de méconnaissance de la part d’un employeur de bonne foi : ainsi, pour tous les manquements évoqués, au lieu de prononcer une amende administrative pouvant atteindre 2 000 euros par salarié concerné, le DIRECCTE pourra se borner à un avertissement dès lors que l’employeur est de bonne foi. En effet, le 2° modifie en conséquence l’article L. 8115-4 relatif au pouvoir de modulation de l’administration, pour préciser que celle-ci prend en compte « notamment la bonne foi », celle-ci relevant d’un élément plus général déjà pris en considération : le « comportement » de l’auteur du manquement.

D’après l’étude d’impact, dans le sillage du « droit à régularisation en cas d’erreur » mis en place à l’article 2 du présent projet de loi au sein du code des relations entre le public et l’administration, ce dispositif vise à consacrer un « droit à l’erreur » dans le champ du droit du travail et plus particulièrement dans les matières couvertes par l’article L. 8115-1, au bénéfice des employeurs en cas de première méconnaissance involontaire d’une règle relevant de cet article et applicable à sa situation.

Il convient de noter que la rédaction issue du présent article laisse à l’administration une latitude importante : en effet, cette rédaction n’établit pas de lien entre la bonne foi de l’employeur et l’avertissement adressé par l’autorité administrative ; elle permet simplement à l’administration, face à l’un des manquements énumérés, d’adresser un « rappel à la loi » au lieu d’infliger une amende, cette faculté n’étant pas limitée par la loi à une première méconnaissance, ni à un comportement particulier de l’employeur et, en tout état de cause, pas à sa bonne foi.

En outre, la rédaction proposée prévoit que les circonstances, la gravité du manquement, le comportement de l’employeur et notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges sont prises en compte par l’administration « pour fixer le montant de l’amende », mais non pas pour faire le départ entre un simple avertissement et une amende.

Tout en mettant en œuvre les principes du « droit à l’erreur » de l’article 2, le présent article respecte comme il se doit les obligations internationales de la France en matière d’inspection du travail : en effet, les articles 17 de la convention n° 81 et 22 de la convention n° 129 disposent que la loi nationale peut prévoir des exceptions au principe des poursuites légales immédiates, sans avertissement préalable pour le cas où un tel avertissement devra être donné afin qu’il soit remédié à la situation ou que des mesures préventives soient prises. Ces stipulations qui s’appliquent à « l’inspection du travail » doivent être entendues comme s’appliquant à l’ensemble du mécanisme d’inspection du travail français, lequel confie à la DIRRECTE le pouvoir de sanction, sur proposition des agents de contrôle.

Sous réserve des propositions tendant à préciser ses modalités d’application, le présent article étend donc utilement les principes fondateurs du projet de loi au champ de l’inspection du travail.

La Commission spéciale a adopté deux amendements de précision à l’intiative du rapporteur, d’une part, et du groupe La République en Marche, d’autre part, qui tirent les conséquences de la création de l’avertissement respectivement en matière d’éléments à prendre en compte par l’administration dans le prononcé des sanctions (art. L. 8115-5 du code du travail) et quant aux recours juridictionnels applicables à celles-ci (art. L. 8115-6 du même code).

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La commission se saisit de l’amendement CS517 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Si notre amendement CS517 propose de supprimer l’article 8, c’est qu’il ne nous plaît pas du tout : cet article vise à mettre en place un droit à l’erreur pour une entreprise qui aurait gravement enfreint le droit du travail. Actuellement, si une entreprise est reconnue coupable par l’inspection du travail d’un manquement aux dispositions qui encadrent le repos, le salaire minimum ou encore la durée du temps de travail, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) peut lui infliger une amende d’un montant maximal de 2 000 euros par travailleur concerné – mais sans montant minimum. Cela signifie que l’administration peut d’ores et déjà infliger une sanction modérée ou ne pas en infliger si elle estime que l’employeur est de bonne foi.

En plus de réduire les droits et la protection des salariés avec les ordonnances réformant le code du travail, le Gouvernement autorise, par cet article, qu’on les bafoue impunément sur des sujets essentiels comme la durée maximale de travail, le temps de repos, le salaire minimal ou les règles d’hygiène, de restauration et d’hébergement. En autorisant les entreprises à contrevenir aux règles essentielles du droit du travail, l’article 8 constitue une énième attaque contre la protection des salariés.

M. le rapporteur. Les arguments que vous avancez me paraissent contradictoires. Vous prétendez que cet article affaiblirait les possibilités de sanction offertes à l’inspection du travail… tout en affirmant que cela ne change rien, puisqu’elle peut déjà prononcer une sanction limitée ou ne pas en prononcer si elle estime que l’employeur est de bonne foi.

Je combats ces deux arguments. Tout d’abord, un avertissement ne signifie pas l’impunité. L’avertissement est une sanction administrative réelle, qui permet de prendre en compte les cas les plus bénins, normalement visés par l’article L. 8115-4 du code du travail. Ensuite, c’est bien une nouveauté, inspirée de ce qui existe par exemple dans le champ de la sécurité sociale. Elle permet à l’administration de signaler une méconnaissance réelle, mais qui ne justifie pas pour autant, notamment compte tenu de l’attitude de l’entreprise concernée, une sanction financière.

Cet article, qui repose sur le principe « un carton jaune avant le carton rouge » désormais bien connu, me paraît donc équilibré et permet des sanctions plus adaptées à la réalité.

Mme Sabine Rubin. Dans ces conditions, nous déposerons peut-être un amendement pour inscrire l’existence du carton rouge dans la loi !

M. le rapporteur. Ce carton rouge existe déjà, chère collègue.

La commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CS595 de M. Yves Daniel.

M. Yves Daniel. Il s’agit de restreindre le champ d’application de la notion de modulation aux entreprises de moins de 300 salariés. Les entreprises de plus de 300 salariés, toujours dotées de conseils juridiques et fiscaux, sont en mesure d’appliquer les règles et lois en vigueur.

M. le rapporteur. C’est avant tout pour une raison de principe que je suis défavorable à cet amendement. Le dispositif instauré par l’article 8 vise à permettre aux DIRECCTE de prononcer une sanction administrative et aux entreprises de corriger des anomalies mineures. Je ne vois pas pourquoi des entreprises à l’effectif plus important seraient exclues de son champ. Même de grandes entreprises peuvent être concernées par de telles anomalies mineures, et le dispositif me paraît tout à fait vertueux, puisqu’il permet de leur délivrer un avertissement et de les inciter à corriger la situation. Je ne suis pas favorable à la distinction que vous introduisez.

Il appartient à l’administration d’évaluer précisément chaque situation et le contexte dans lequel des erreurs ont pu être commises. Bien sûr, elle peut prendre en compte cette meilleure connaissance du droit qui peut caractériser une grande entreprise, mais ne lui retirons pas le droit d’en juger.

M. Yves Daniel. Compte tenu des explications fournies, je retire mon amendement.

L’amendement CS595 est retiré.

La commission examine l’amendement CS920 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tire les conséquences de cette faculté de délivrer un avertissement dont nous dotons les DIRECCTE.

La commission adopte l’amendement CS920.

Elle en vient à l’amendement CS652 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Laurent Pietraszewski. Il s’agit d’harmoniser les voies de recours prévues pour les deux niveaux de sanction prévus par l’article L. 8115-1 du code du travail : l’amende et l’avertissement, qui est aussi une sanction, sérieuse et réelle quoique non pécuniaire. Elle doit pouvoir donner lieu à recours.

M. le rapporteur. Je suis favorable à cet amendement, qui introduit une cohérence entre les textes en vigueur et les dispositions que nous venons d’adopter.

La commission adopte l’amendement CS652.

Puis elle adopte l’article 8 modifié.

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Après l’article 8

La commission examine l’amendement CS570 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. La déclaration sociale nominative (DSN) permet de transmettre les informations salariales de manière dématérialisée. En revanche, au moment où l’employeur décide d’embaucher, il est contraint d’envoyer sa déclaration préalable à l’embauche par voie postale. Cet amendement vise donc à faciliter la vie des entrepreneurs en leur permettant de transmettre ce document via la DSN.

M. le rapporteur. Lors de la conception de la DSN en 2011, il n’était effectivement pas prévu d’y inclure la déclaration préalable d’embauche. Le Gouvernement m’a indiqué que subsistaient des obstacles techniques mais que le groupement d’intérêt public qui conduit les travaux aura pour objectif cette inclusion à horizon 2020.

Je vous invite donc à retirer cet amendement, éventuellement pour le redéposer en vue de la séance ; le Gouvernement pourrait alors vous préciser la nature des travaux menés. En tout cas, vous partagez le même objectif d’inclusion à relativement court terme.

L’amendement est retiré.

La commission se saisit de l’amendement CS568 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. La phase 3 de déploiement de la DSN a nécessité de lourds investissements pour les entreprises. La plupart des organismes complémentaires ont adapté leurs systèmes d’information mais certains d’entre eux, récalcitrants, n’appliquent pas la loi alors qu’ils sont tenus d’accepter les DSN ; du coup, les entreprises doivent continuer de leur envoyer des déclarations papier.

Mon amendement CS568 vise à contraindre les organismes concernés à se mettre en conformité avec la loi et à sanctionner toute infraction.

M. le rapporteur. Effectivement, certains organismes ne se sont pas encore mis en conformité avec la loi en matière de DSN. Le Gouvernement m’a indiqué qu’un bilan serait fait pour l’année 2017. Les conséquences en seront tirées. Des mesures réglementaires et même des sanctions pourront être prises.

Je propose, cher collègue, que nous nous en tenions là pour l’instant. Je vous invite à retirer votre amendement, mais vous pourrez le redéposer en vue de la séance, afin d’avoir un échange avec le Gouvernement.

M. Mohamed Laqhila. Je retire, à regret, cet amendement.

Mme Cendra Motin. Rappelons le temps qu’il a fallu à certains organismes pour passer des normes DADS-TDS et DADS-CRC à la norme DADS-U… Prévue par une loi de 1986, celle-ci n’a vu le jour que bien plus tard, au cours des années 2000 ! Un peu de contrainte pourrait nous aider à aller plus vite, à faire gagner de l’argent aux entreprises et à l’État.

L’amendement est retiré.

La commission se saisit de l’amendement CS674 de M. Paul Molac.

M. Hervé Pellois. Cet amendement poursuit un triple objectif : faciliter la prise en charge des maladies professionnelles pour les victimes ; délier de la procédure en réparation les employeurs qui n’ont pas exposé leurs salariés aux risques ; réduire les risques de contentieux juridique induits par l’emploi des seniors ou des personnes ayant précédemment travaillé dans des activités à risque.

Actuellement, dans la pratique, seul le dernier employeur de la personne est visé par une instruction ouverte pour maladie professionnelle, qu’il ait ou non exposé cette personne au risque prédéterminé. Cette pratique heurte de prime abord la réglementation comme la jurisprudence, selon laquelle la maladie professionnelle est imputable non pas au dernier employeur mais au dernier employeur chez lequel la victime a été exposée au risque.

Je propose donc de compléter l’article L. 461-1 du code de la sécurité sociale par un alinéa ainsi rédigé : « Lorsque la maladie est reconnue d’origine professionnelle, l’indemnisation complémentaire mentionnée dans les articles L. 452-1 à L. 452-3 est récupérée par la caisse auprès du dernier employeur chez lequel la victime a été exposée au risque professionnel, avant sa constatation médicale, sauf à cet employeur à rapporter la preuve contraire. Les modalités de récupération des sommes redevables et d’obligation d’information de l’employeur concerné qui incombent à la caisse sont déterminées par décret. »

M. le rapporteur. Les constats que vous faites sont avérés. Si le lien entre l’amendement et l’objet du texte que nous examinons n’est pas assez fort pour que j’émette un avis favorable, la question n’en est pas moins importante. Le Gouvernement mène d’ailleurs une concertation avec les partenaires sociaux en vue d’aboutir à un texte. C’est en tout cas une affaire à suivre, peut-être dans le cadre de la commission des affaires sociales.

Je vous propose, cher collègue, de retirer votre amendement au profit d’une vigilance accrue sur les travaux conduits par le Gouvernement sur ce sujet important.

L’amendement est retiré.

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Chapitre II
Une administration qui s’engage

Article 9
(articles L. 312-2, L. 312-2-1 [nouveau], L. 552-8, L. 562-8 et L. 572-8 du code des relations entre le public et l’administration)

Publication et opposabilité des circulaires et instructions

Le présent article a pour objet d’assurer la pleine effectivité de l’obligation de publier les circulaires et instructions administratives et de consacrer leur opposabilité au profit du public lorsqu’elles émanent de l’État.

● Pour organiser son bon fonctionnement, exposer les principes d’une politique ou appliquer des lois et règlements, l’administration peut prendre différents types de mesures :

– les instructions constituent des lignes de conduite dans la mise en œuvre d’une politique déterminée. Elles permettent à l’administration, « sans renoncer à exercer son pouvoir d’appréciation, (…) et sans édicter aucune condition nouvelle (…), de définir des orientations générales en vue de diriger » son activité (34). Les orientations générales qu’elles énoncent lui sont opposables et un requérant peut en principe s’en prévaloir devant un juge, si elles sont publiées(35;

– les circulaires sont des actes unilatéraux, internes à l’administration, et ne modifient pas l’ordonnancement juridique. Elles indiquent la manière d’appliquer certaines dispositions législatives et règlementaires. Conformément à une jurisprudence constante, les circulaires ne sont pas opposables lorsque qu’elles se contentent d’interpréter une loi ou un règlement et ne font pas grief (36). En revanche, lorsque les circulaires présentent un caractère impératif, un recours est recevable contre elles, à condition qu’elles aient été publiées.

Il est en outre possible pour un usager d’invoquer, sous certaines conditions, la doctrine de l’administration et d’être garanti contre ses changements. C’est ainsi le cas, de longue date, en matière fiscale. L’article L. 80 A du livre des procédures fiscalespermet en effet à tout contribuable de se prévaloir des « instructions ou circulaires publiées ». Concrètement, l’administration explicite les textes fiscaux en publiant, au « Bulletin officiel des finances publics-Impôts (BOFiP-Impôts), des instructions, circulaires ou notes qui forment ainsi la « doctrine » fiscale, applicable à tous les contribuables.

● L’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) prévoit une obligation de publier « les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives ».

Lorsque ces documents émanent des ministres, le pouvoir réglementaire a organisé une double publication, à la fois dans un bulletin officiel et sur le site internet www.circulaires.gouv.fr :

– l’article R. 312-3 du CRPA prévoit ainsi que les circulaires et instructions et autres documents administratifs mentionnés à l’article L. 312-2 « émanant des administrations centrales de l’État sont, (…), publiés dans des bulletins ayant une périodicité au moins trimestrielle et comportant dans leur titre la mention " Bulletin officiel». L’article R. 312-7 du CRPA précise en outre que cette publication intervient dans un délai de quatre mois maximum suivant la date du document ;

– l’article R. 312-8 du même code, introduit par le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008, dispose que « les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’État sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation ». À défaut de publication sur ce site, les actes en question ne sont pas opposables aux usagers, précise en outre ce même article.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, 1 173 circulaires et instructions ont été déposées entre le 1er janvier et le 31 décembre 2016 sur le site circulaires.gouv.fr, soit en moyenne 98 textes par mois. En revanche, interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement n’est pas en mesure de fournir un chiffre précis sur le stock de circulaires et d’instructions non publiées.

Le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 a par ailleurs prévu que les circulaires et instructions déjà signées sont « réputées abrogées » si elles n’ont pas été reprises sur le site internet à la date du 1er mai 2009. Le Conseil d’État a tiré les conséquences de cette règle en l’appliquant de manière rigoureuse. Il a ainsi jugé qu’un recours dirigé contre une circulaire ministérielle qui n’a pas été publiée sur le site www.circulaire.gouv.fr à la date du 1er mai 2009 perd son objet car la circulaire « doit être regardée comme abrogée à compter du 1er mai 2009 » et la remise en ligne de ce texte n’a « pas eu pour effet de la remettre en vigueur » (37).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

● Le I du présent article complète l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) pour prévoir que les instructions et circulaires qui n’ont pas été publiées sont réputées abrogées. Cela signifie que cette disposition, prévue à l’article R. 312-8 du CRPA pour les seuls actes ministériels, sera désormais applicable à l’ensemble des actes de l’administration, que ce soit les administrations de l’État, les collectivités territoriales ou les organismes de sécurité sociale. Les modalités de cette publication seront précisées par décret.

● Le II insère, après l’article L. 312-2 du CRPA, un nouvel article L. 312-2-1 aux termes duquel toute personne peut se prévaloir, sous réserve des droits des tiers, des instructions, circulaires et notes ministérielles mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-2 du CRPA, dès lors qu’elles ont été produits par les administrations centrales de l’État et publiés sur des sites internet désignés par décret (alinéa 5).

Il s’agit, par-là, de consacrer au profit des usagers l’opposabilité de ces documents, et d’étendre ainsi à l’ensemble des secteurs de l’administration ce qui existe aujourd’hui en matière fiscale, avec la doctrine fiscale. C’est la première fois que la loi consacre ainsi, de manière générale, l’opposabilité au profit des administrés de la doctrine administrative. Elle ne concernera en revanche, contrairement au I du présent article, que la doctrine émanant de l’administration centrale, et non pas de l’ensemble de l’administration.

Ainsi, tout usager pourra se prévaloir de l’interprétation, même erronée, d’une règle, opérée par cette doctrine administrative ministérielle, pour son application à une situation qui n’affecte pas les tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée (alinéa 6). Cet article répond ainsi à une double exigence de cohérence de l’action de la puissance publique et de respect de ses propres énoncés, ce qui apporte aux usagers une sécurité dans l’application et l’interprétation des règles de droit positif.

Ce droit à se prévaloir des instructions et circulaires publiées sera cependant écarté dans le cas où il heurterait l’application de règles visant à assurer la sécurité des biens et des personnes ainsi que la préservation de la santé et de l’environnement (alinéa 7).

III. LA POSITION DE LA COMMISSION SPÉCIALE

Après avoir adopté quelques amendements rédactionnels de votre rapporteur, la commission spéciale a approuvé l’ensemble du dispositif prévu par cet article.

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La commission examine les amendements identiques CS8 de M. Julien Aubert et CS272 de M. Éric Pauget.

M. Frédéric Reiss. L’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration prévoit que les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives doivent faire l’objet d’une publication. Étant donné que cette obligation n’est pas ou peu respectée, l’article 9 prévoit que ces documents sont réputés abrogés s’ils ne sont pas publiés, ce qui est malheureusement souvent le cas.

L’amendement CS8 vise à préciser un délai, en rendant automatique l’abrogation des textes concernés s’ils n’ont pas été publiés dans un délai d’un mois.

M. Éric Pauget. L’amendement CS272 a le même objet.

M. le rapporteur. L’article 9 vise à abroger les instructions et circulaires qui ne sont pas publiées. Elles ne seront pas applicables, et l’administration ne pourra s’en prévaloir. Ce n’est pas la question des délais qui importe. En fait, nous posons un principe beaucoup plus fort : si l’instruction ou la circulaire n’est pas publiée, elle est réputée abrogée et n’entre donc pas en application. Je ne vois pas l’intérêt de fixer un délai. D’une certaine manière, le principe édicté est plus fort que cela. Je suis défavorable aux amendements qui visent à fixer un délai : en fait, ils constituent presque un affaiblissement du principe que nous posons.

M. Éric Pauget. À partir de quand la circulaire est-elle abrogée ?

M. le rapporteur. C’est encore plus simple que cela : tant qu’elle n’est pas publiée, elle n’est pas applicable. Si un ministre souhaite qu’une instruction ministérielle soit appliquée, à lui de faire en sorte qu’elle soit publiée dans les conditions prévues à l’article 9 ; alors seulement, elle sera opposable aux usagers. Tant qu’elle n’est pas publiée, elle ne l’est pas. Pour moi, il n’est pas nécessaire d’introduire un délai.

D’une certaine manière, l’article règle la question du stock d’instructions et de circulaires qui ne sont pas publiées : d’un coup, d’un seul, nous les rendons caduques si elles ne sont pas publiées. Une fois cette loi promulguée, les ministères qui voudront appliquer certaines circulaires ou instructions devront forcément les publier.

La commission rejette les amendements identiques CS8 et CS272.

Puis elle examine l’amendement CS292 de M. Gaël Le Bohec.

M. Gaël Le Bohec. Cet amendement est dans la même logique que les deux précédents, mais, pour ma part, j’ai bien envie que les circulaires prises à la suite de l’adoption de cette loi et d’autres soient publiées. Albert Schweitzer, à qui fut décerné le prix Nobel en 1952, disait que l’exemplarité n’était pas une façon d’influencer, mais c’est bien la seule ! À l’administration, à son plus haut niveau, d’être exemplaire, de s’engager dans l’application des lois, et d’engager le citoyen à les appliquer. Quel sens peut avoir une loi qui n’est pas suivie de ses textes d’application ?

M. le rapporteur. Cet amendement ne diffère des amendements identiques CS8 et CS272 que par le délai qu’il instaure. J’y suis donc pareillement défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CS676 et CS679 du rapporteur.

Elle examine ensuite les amendements identiques CS151 de M. Fabrice Brun et CS777 de Mme Jeanine Dubié.

M. Fabrice Brun. La modification proposée par l’amendement CS151 a pour objet de rendre applicable le principe de l’opposabilité des circulaires à tous les domaines du droit. À quel titre, dans certains domaines du droit, l’administration aurait-elle la possibilité de ne pas s’engager ? Elle aurait donc le droit de se tromper, et ce serait à l’administré d’en supporter les éventuelles conséquences… Une telle insécurité juridique n’est pas supportable. C’est pourquoi nous proposons de supprimer l’alinéa 7 de l’article 9, qui crée tellement d’exceptions qu’il vide de son sens le texte que nous examinons.

Mme Jeanine Dubié. Je propose également par mon amendement CS777 de supprimer l’alinéa 7 afin de consacrer un droit des administrés à l’opposabilité des documents administratifs émanant des administrations centrales et publiés sur un site internet dédié.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à ces amendements, qui témoignent sans doute d’une incompréhension. L’alinéa 7 dispose que les dispositions du présent article, relatives à la publication des instructions et des circulaires, « ne peuvent pas faire obstacle à l’application des dispositions législatives ou réglementaires visant à préserver la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement ». Cela ne veut pas dire que les instructions et circulaires ne sont pas opposables en ces domaines : le principe de l’opposabilité s’applique bien à tous les domaines du droit. L’alinéa vise simplement à faire primer les dispositions visant à préserver la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement, sur les normes existantes. Il s’agit simplement d’une exception de précaution pour préserver des intérêts fondamentaux et indiscutables, il ne s’agit pas d’affaiblir le principe d’opposabilité des documents.

La commission rejette les amendements identiques.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CS749, CS684 et CS725 du rapporteur.

Elle adopte l’article 9 modifié.

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Article 10
(articles L. 141-1 [nouveau], L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations
entre le public et l’administration)

Généralisation de la pratique des prises de position formelles
par l’administration

Le présent article a pour objet de généraliser la pratique du rescrit administratif, c’est-à-dire des prises de position formelles par l’administration sur l’application d’une norme.

Dans son étude de 2013, le Conseil d’État définit le rescrit comme « une prise de position formelle de l’administration, qui lui est opposable, sur l’application d’une norme à une situation de fait décrite loyalement dans la demande présentée par une personne et qui ne requiert aucune décision administrative ultérieure » (38).

S’il n’existe pas de définition juridique du rescrit dans les textes normatifs ou la jurisprudence, la définition ainsi faite par le Conseil d’État permet d’en préciser l’originalité :

– le rescrit présente la particularité de conférer un effet juridique à une simple prise de position de l’administration qui, en principe, est dépourvue d’un tel effet. La délivrance d’un rescrit constitue une garantie d’autant plus forte pour l’auteur d’une demande que, tant qu’il n’est pas remis en cause – notamment par une modification des normes sur le fondement desquelles il a été établi – il lie l’administration, même si la position adoptée par celle-ci méconnaît le droit en vigueur ;

– cette position ne lie cependant l’administration qu’à l’égard de l’auteur de la demande : le rescrit est un instrument individuel d’application de la norme à une situation particulière, et non un outil général d’interprétation de la norme. Il se distingue à cet égard des circulaires et des instructions générales de l’administration ;

– le rescrit est enfin le fruit d’un dialogue entre le demandeur et l’administration. Par essence, un rescrit est le résultat d’une demande, laissée à la totale discrétion de l’usager, à laquelle l’administration est ensuite tenue de répondre.

Ainsi que le résume le Conseil d’État : « Point de rencontre entre un engagement de l’administration et la demande de l’usager, le rescrit, dont le principe cardinal repose sur une relation de confiance et de loyauté entre un demandeur de bonne foi et une administration à l’écoute des besoins ressentis, apparaît comme une formule pertinente pour sécuriser des projets avant leur réalisation ». Il constitue en effet une réponse adaptée pour répondre au besoin de sécurité juridique exprimé par les porteurs de projet et les usagers de l’administration face à un environnement juridique de plus en plus complexe, foisonnant et mouvant.

Dans son étude, le Conseil d’État classait les rescrits selon trois catégories :

– le « rescrit créance », qui consiste à « prémunir son bénéficiaire d’une action administrative ex post qui aurait pour effet de mettre à sa charge une somme d’argent, que celle-ci prenne la forme d’un rehaussement d’impositions ou de cotisations sociales » ;

– le « rescrit prévention de sanctions administratives », qui vise à « garantir au demandeur que, s’il adopte le comportement décrit dans sa demande, il ne se verra pas infliger une sanction administrative à raison de son comportement » ;

– le « rescrit dispense de toute décision administrative », qui permet au porteur de projet de savoir, lorsque la réglementation ne lui semble pas claire, si son projet relève d’un régime d’autorisation ou de déclaration préalable ou s’il peut être mis en œuvre librement sans avoir à requérir une décision administrative.

Initialement cantonné au domaine fiscal, le champ du rescrit s’est considérablement accru au cours de ces dernières années, à la suite notamment de l’étude du Conseil d’État précitée mais aussi du rapport de M. Thierry Mandon (39). Il comprend désormais les trois types de rescrit recensés par l’étude du Conseil d’État.

● En matière fiscale, le rescrit « général » a été introduit au 1° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales par la loi du 8 juillet 1987 (40) : il prémunit le contribuable contre tout risque de rehaussement de son imposition « lorsque l’administration a formellement pris position sur l’appréciation [in concreto] d’une situation de fait au regard d’un texte fiscal ». Ce rescrit est qualifié de « général » car il peut porter sur toute question concernant l’assiette, le taux ou la liquidation de l’ensemble des impositions régies par le code général des impôts. Depuis le 1er  juillet 2009, l’administration doit en principe répondre dans un délai de trois mois suivant le dépôt d’une demande écrite et complète. Cependant, elle n’est pas tenue d’indiquer les raisons pour lesquelles elle refuse d’instruire une demande. Son silence ne vaut pas accord implicite et n’est pas susceptible de recours.

L’article L. 80 B du livre des procédures fiscales prévoit plusieurs types de rescrits, par exemple sur les dépenses éligibles au crédit d’impôt recherche (3°), sur l’application du régime dérogatoire propre aux jeunes entreprises innovantes (4°) ou encore sur la méthode de détermination des prix de transferts d’entreprises (7°). Sans citer tous les autres dispositifs prévus par le livre des procédures fiscales, on peut également mentionner le rescrit « mécénat » prévu par l’article L. 80 C, qui permet aux associations et fondations de s’assurer qu’elles relèvent de l’une des catégories leur permettant de faire bénéficier leurs donateurs d’une réduction d’impôts.

Les rescrits fiscaux sont plébiscités : 17 917 demandes ont ainsi été traités par l’administration en 2016, essentiellement pour le rescrit « général » et le rescrit « mécénat ».

● Le rescrit a été ensuite introduit en matière douanière par l’article 29 de l’ordonnance n° 2005-1512 du 7 décembre 2005 relative à des mesures de simplification en matière fiscale. L’article 345 bis du code des douanes étend en effet le mécanisme du rescrit « général », qui concerne les seules impositions régies par le code général des impôts, aux contributions indirectes recouvrées sur le fondement du code des douanes : taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), octroi de mer, taxe sur les véhicules routiers, etc. Environ 9 000 rescrits sont délivrés chaque année par les services douaniers.

● Le rescrit social a été introduit par l’ordonnance du 6 juin 2005 relative à la garantie des droits des cotisants (41). L’article L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale prévoit ainsi un mécanisme de rescrit permettant à tout cotisant ou futur cotisant, en sa qualité d’employeur (mais aussi, depuis 2009, de travailleur indépendant) d’obtenir, dans un délai déterminé, de son organisme de recouvrement (Unions de Recouvrement des Cotisations de Sécurité Sociale et d’Allocations Familiales – URSSAF ; Caisse générale de sécurité sociale – CGSS – outre-mer), une prise de position explicite sur sa situation au regard de l’application d’une réglementation, qu’il pourra opposer ultérieurement à cet organisme.

En l’absence de réponse dans un délai de trois mois, l’organisme de recouvrement ne peut pas effectuer, au titre de la période de retard qui lui incombe, de redressement de cotisations et de contributions sociales fondé sur la législation au regard de laquelle la situation de fait exposée dans la demande a été tardivement appréciée. 590 réponses ont été adressées par les organismes sociaux en 2016.

● En matière de marchés financiers, les articles 121-1 à 121-3 du Règlement général de l’Autorité des marchés financiers (AMF) permettent à un opérateur, préalablement à la réalisation d’une opération, d’adresser une demande écrite à l’AMF sur l’interprétation dudit règlement général. L’AMF est alors tenue d’indiquer sous trente jours si l’opération envisagée est conforme à son règlement. Cet avis, qui est opposable à l’AMF, fait systématiquement l’objet d’une publicité dans la revue mensuelle de l’AMF et sur son site internet.

● Plus récemment, enfin, l’ordonnance du 10 décembre 2015 (42), prise en application d’une habilitation délivrée par la loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises (43), a introduit la pratique du rescrit administratif dans de nombreux nouveaux secteurs, notamment :

– dans le domaine de la consommation, l’article L. 113-3-3 du code de la consommation met en place un dispositif de prise de position formelle de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) pour les professionnels quant à l’information sur les prix qu’ils donnent au consommateur ;

– l’article L. 331-4-1 du code rural et de la pêche maritime institue une procédure de rescrit dans le cadre du contrôle des structures des exploitants agricoles, afin de permettre à une personne qui envisage une reprise de biens pour y exercer une activité agricole de demander à l’autorité compétente, en amont de la réalisation du projet, si celui-ci nécessite une autorisation d’exploiter, une simple déclaration préalable ou bien s’il peut être mis en œuvre librement ;

– en droit du travail, l’article L. 2242-5-2 du code du travail permet, par exemple, à une entreprise de demander à l’administration du travail une prise de position formelle quant à la conformité de son accord ou, à défaut d’accord, de son plan d’action relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement n’a pas été en mesure à ce stade de fournir d’éléments chiffrés sur la mise en œuvre de ces nouveaux types de rescrits.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : GÉNÉRALISER LA PRATIQUE DU RESCRIT

Le présent article vise à généraliser la pratique du rescrit, aujourd’hui ciblée et sectorielle, à l’ensemble du champ d’intervention de l’administration.

● Il crée pour cela un nouvel article L. 141-1 au sein du code des relations entre le public et l’administration. Cela signifie que, comme pour l’ensemble des dispositions de ce code, qu’il s’agira d’un droit applicable à l’ensemble de l’administration. Il sera également supplétif, c’est-à-dire qu’il ne s’appliquera qu’en l’absence d’autre disposition expressément prévue par la loi, et que les rescrits en matière fiscale, douanière ou dans le secteur de la consommation continueront à s’appliquer dans les conditions actuellement en vigueur.

En faisant ce choix de la généralisation, le Gouvernement entend transformer en profondeur la relation des usagers avec l’administration, dans la lignée de la généralisation du droit à l’erreur introduit par l’article 2 du présent projet de loi. Le Conseil d’État avait adopté une position plus prudente en 2013, rappelée dans l’avis qu’il a rendu sur le projet de loi, en invitant à définir avec précision les nouveaux domaines dans lesquels pourrait s’appliquer le rescrit administratif. Le dispositif proposé s’inspire de plusieurs exemples étrangers, notamment des États-Unis, où la pratique des declaratory rulings est largement utilisée depuis 1969 (44).

La rédaction du nouvel article L. 141-1 reprend la définition inscrite dans l’article 9 de la loi du 20 décembre 2014 : il s’agit, pour l’administration de « prendre formellement position sur l’application de règles de droit à une situation de fait ». Il est également précisé que ce dispositif ne s’appliquera qu’à l’administration de l’État ou à l’un de ses établissements publics : les collectivités locales ne disposeront donc pas de cette faculté (alinéa 4).

● L’article renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de préciser le délai dans lequel l’administration sera tenue de répondre au demandeur. La question des délais de réponse est primordiale mais est fonction de la diversité des enjeux. Pour les porteurs de projet, par exemple, plus la procédure de rescrit est engagée en amont, plus cet instrument est précieux pour le demandeur mais moins il est précis – car le projet n’est pas encore engagé – et donc moins sécurisant. Le rescrit ne sera pas applicable dans le cadre d’une procédure de contrôle ou de contentieux, afin de ne pas entraver l’action de l’administration ou de la justice (alinéa 5).

● L’article précise également que la prise de position formelle cesse de produire ses effets en cas de changement des circonstances de fait ou de droit existantes à la date à laquelle elle a été émise (alinéas 7 à 9). Il s’agit par là d’inscrire dans la loi deux effets du rescrit, analysés par le Conseil d’État dans son étude précitée :

– le rescrit a un effet relatif : la garantie qu’il apporte ne vaut que tant qu’elle s’applique aux éléments décrits dans la demande de l’administré ;

– le rescrit offre une garantie limitée qui peut être remise en cause pour l’avenir, par notamment un changement de législation.

● Enfin, le présent article précise que les rescrits ne pourront pas faire obstacle à l’application de dispositions législatives ou réglementaires « visant à préserver la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement » (alinéa 10).

Le propre de la prise de position formelle étant, par la garantie qu’elle apporte, d’entraver la capacité d’action future de l’administration, il est notamment exclu d’instituer un rescrit en matière pénale, en raison des exigences constitutionnelles qui s’attachent à l’indépendance de la justice. Selon la même logique, il est n’est pas envisageable de créer des rescrits qui porteraient atteinte à des intérêts fondamentaux. Dans son étude, le Conseil d’État citait en exemple la sécurité nationale, la protection des libertés, la défense, la politique extérieure, la santé et la salubrité publique ou encore la protection des mineurs. La rédaction retenue par le projet de loi permet de s’assurer que les dispositions contenues dans les rescrits émis par l’administration ne viendront pas primer sur des dispositions visant à préserver la santé publique, la sécurité ou l’environnement.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION SPÉCIALE

La commission spéciale a adopté un amendement de votre rapporteur qui fixe dans la loi un délai maximal de délivrance du rescrit de six mois, le décret en Conseil d’État prévu par le présent article pouvant ensuite moduler cette durée selon les administrations et les secteurs concernés.

Les auditions ont en effet montré qu’il était difficile de fixer un délai uniforme pour l’ensemble des administrations, comme l’avaient souhaité plusieurs parlementaires, et qu’il était plus pertinent de fixer simplement dans la loi un délai « plafond », étant entendu qu’il serait souhaitable que la norme se situe plutôt autour de trois mois. Cette question des délais de réponse est, en tout état de cause, centrale, et les administrations devront faire connaître aux usagers leurs délais de réponse, selon des modalités de publicité adaptées. Cela fera l’objet d’un suivi attentif de la part des parlementaires lors de la mise en œuvre de la loi.

À l’intiative de Mme Alice Thourot et de plusieurs députés du groupe La République en marche, la commission spéciale a également adopté un amendement qui précise que l’absence de réponse de l’administration dans le délai précisé par le décret en Conseil d’État vaut approbation de la prise de position formelle. Votre rapporteur estime cependant que cette disposition risque d’être peu opérante dans la mesure où les demandes de rescrit n’appellent pas forcément de réponse univoque de la part de l’administration.

C’est pour cela que l’article 11 du projet de loi prévoit, à titre expérimental et dans des domaines qui seront précisés, que les usagers pourraient joindre à leur demande un projet de prise de position formelle et que, dans ce cas, le silence de l’administration pendant un certain délai vaudrait approbation du projet de prise de position. Il aurait été probablement plus sécurisant de s’en tenir à cette seule disposition.

*

* *

La commission se saisit de l’amendement CS572 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. L’usage individuel du rescrit est une très bonne manière de faciliter les relations entre l’administration et les usagers, mais, très souvent, ces derniers font appel à des structures collectives, associations ou syndicats, qui connaissent bien les situations des administrés et la complexité de certaines réponses. Elles interviennent régulièrement auprès des services de l’État, et leur donner la possibilité d’utiliser le rescrit permettrait d’apporter des réponses à un nombre plus grand d’usagers. C’est la raison pour laquelle mon amendement CS572 propose d’étendre l’usage du rescrit aux organisations ou groupements professionnels ou associatifs.

M. le rapporteur. Je ne suis pas favorable à cet amendement. Tout d’abord, je ne vois pas comment élargir le champ de l’article 10. Toute personne peut effectivement faire la demande d’un rescrit. Ensuite, par nature, le rescrit doit s’appliquer à une situation donnée. Il doit être circonstancié, c’est le principe même du rescrit. Le principe d’un « rescrit généralisé » reviendrait à en faire une circulaire, ou une ligne directrice ; ce n’est plus le même dispositif. Et qu’en serait-il de l’égalité ? Les membres d’une association ou d’un corps professionnel pourraient bénéficier du rescrit, tandis que ceux qui n’en sont pas membres n’en bénéficieraient pas.

La commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CS571 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Le rôle des autorités administratives indépendantes est d’assurer la régulation, c’est-à-dire le fonctionnement harmonieux d’un secteur précis dans lequel le Gouvernement ne veut pas intervenir directement.

Cette mission implique la prise d’actes organisant le secteur, soumettant les entreprises à des règles et les sanctionnant le cas échéant, mais aussi prenant en compte les demandes et les besoins des acteurs de ce secteur. C’est là une des particularités de ces autorités administratives indépendantes (AAI), qui, plus que l’administration « classique », doivent établir des relations de confiance avec les acteurs des domaines qu’elles ont la charge de réguler.

C’est pourquoi il semble opportun que les acteurs soumis à ces régulateurs puissent les interroger efficacement via le dispositif du rescrit. Tel est le sens de l’amendement CS571.

M. le rapporteur. La possibilité que vous proposez d’ouvrir, cher collègue, a été écartée du projet de loi, car l’expérience montre que le rescrit de l’Autorité des marchés financiers (AMF) est très peu utilisé par les professionnels du secteur, peut-être parce qu’ils disposent déjà de conseils et de services juridiques compétents. Par ailleurs, rien n’interdit aux autorités administratives indépendantes de proposer des consultations ou des avis aux professionnels du secteur qu’elles sont chargées de réguler. Je ne vois donc pas l’intérêt d’ouvrir cette nouvelle possibilité dans la loi.

La commission rejette l’amendement.

La commission examine l’amendement CS921 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’une question très importante. Cet amendement a trait, en effet, au délai dans lequel l’administration sera tenue de répondre aux demandes de rescrit. Le bon sens voudrait a priori que ce délai
– trois mois, six mois… – soit le même pour toutes les administrations. Or celles-ci sont confrontées à des questions de nature différente. Il me semble donc pertinent que chacune d’entre elles propose, en connaissance de cause, un délai adapté, qui sera fixé par décret, et assure auprès des administrés la publicité de ses rescrits. Néanmoins, l’amendement CS921 prévoit un délai plafond – six mois – que ces différents délais ne pourront excéder.

La commission adopte l’amendement CS921.

Puis elle examine les amendements identiques CS221 de Mme Véronique Louwagie, CS237 de M. Fabrice Brun et CS553 de M. Jean-Luc Lagleize.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS221 propose que l’administration réponde dans un délai maximal de trois mois, soit celui prévu pour un rescrit fiscal, aux demandes de prise de position formelle qui lui sont adressées.

M. Fabrice Brun. Nous avons eu l’occasion de le dire à l’article 1er, le texte n’accorde pas une place suffisante à la réduction des délais imposés à l’administration. C’est pourquoi mon amendement CS237 vise à fixer à l’administration un délai maximal de trois mois pour répondre à une demande de prise de position formelle sur l’application des règles de droit prévue à l’article 10, ce délai correspondant à celui prévu pour le rescrit fiscal.

M. Mohamed Laqhila. Ce délai maximal de trois mois, actuellement applicable au rescrit fiscal, me paraît suffisant. D’où l’amendement CS553.

M. le rapporteur. Comme je l’ai indiqué, imposer un délai uniforme de trois mois à toutes les administrations ne me paraît pas réaliste ; je préfère que chaque administration s’engage à fixer ce délai. J’ajoute qu’il faut inciter les administrations à assurer la publicité de leurs rescrits car, actuellement, les administrés ne connaissent pas leur existence. Bruno Parent nous indiquait ainsi que l’administration fiscale n’était pas, selon lui, suffisamment sollicitée, bien qu’il s’agisse d’un véritable outil de sécurisation juridique. Il me semble que sa popularisation et sa généralisation feront véritablement avancer les choses. Avis défavorable.

La commission rejette ces amendements.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS21 de M. Arnaud Viala.

Mme Véronique Louwagie. Lorsqu’un administré adresse une question précise sur sa situation à une administration, il ne reçoit fréquemment, en guise de réponse, que des éléments très généraux, souvent des circulaires, qui ne lui apportent aucune précision et laissent ses questions sans réponse. Il vous est donc proposé par l’amendement CS21 de préciser que la réponse de l’administration doit être personnalisée et circonstanciée.

M. le rapporteur. Avis défavorable. La réponse à une demande de rescrit est par nature circonstanciée. Au demeurant, il ne me paraît pas adapté d’inscrire dans la loi que cette réponse doit être « circonstanciée et personnalisée ». Ce serait un peu comme préciser que le Parlement doit voter sérieusement la loi…

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS22 de M. Arnaud Viala.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS22 propose de substituer à la notion de « délai raisonnable » un délai équivalent au maximum à celui dont dispose l’administré pour déclarer, compléter, répondre ou fournir des pièces justificatives. Cet amendement est donc analogue à celui que notre collègue Laqhila a défendu à ce sujet et que j’avais soutenu. La notion de « délai raisonnable » permet une appréciation subjective : je ne suis pas certaine que ce caractère raisonnable soit interprété de la même manière quelles que soient les circonstances.

M. le rapporteur. J’émettrai deux réserves. Tout d’abord, l’amendement n’a pas de lien direct avec l’article 10, puisqu’il porte sur toutes les procédures qui établissent un rapport direct entre l’administré et l’administration, et non la seule demande de prise de position formelle. Ensuite, la notion de réciprocité peut paraître relever du bon sens, mais la nature des charges qui incombent respectivement à l’administration et à l’administré n’est pas la même. Cette notion me semble donc dénuée de fondement juridique.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS541 de Mme Alice Thourot.

Mme Alice Thourot. L’article 10 dispose que « l’administration répond, dans un délai fixé par décret en Conseil d’État », à toute demande de rescrit. Par cet amendement, nous proposons que si elle garde le silence pendant ce même délai, ce silence vaut décision d’acceptation. Il est en effet indispensable d’encadrer le délai dans lequel l’administration doit apporter une réponse à la demande formulée par toute personne physique ou morale sur sa situation personnelle car, en l’état actuel des choses, ses délais de réponse sont parfois incompatibles avec les exigences de la vie économique.

M. le rapporteur. De même que nous avons fait le choix, à l’article 2, d’instaurer un droit à l’erreur le plus général possible, il me paraît important que le principe du rescrit soit généralisé au maximum, comme cela est prévu à l’article 10. Or, à cet égard, il serait imprudent d’adopter cet amendement car il nous ferait manquer cet objectif. Avis défavorable.

La commission adopte l’amendement CS541.

Puis elle examine les amendements identiques CS152 de M. Fabrice Brun et CS779 de Mme Jeanine Dubié.

M. Fabrice Brun. Je vous ferai grâce des arguments que j’ai déjà développés aux articles 2 et 9. Ce sont les mêmes qui me conduisent, par cet amendement CS152, à proposer la suppression de l’alinéa 10 de l’article 10.

Mme Jeanine Dubié. Mon amendement CS779 vise à rendre opposable toute prise de position formelle de l’administration, y compris celles qui concernent des règles destinées à assurer la sécurité des personnes et des biens ainsi que la préservation de la santé et de l’environnement.

M. le rapporteur. Comme à l’article 9, l’opposabilité des prises de position formelles s’appliquera à tous les domaines de l’administration, mais les dispositions qui concernent les domaines fondamentaux – l’environnement, la santé publique et la sécurité – primeront toujours sur un rescrit. Avis défavorable.

La commission rejette ces amendements.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CS763 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 10 modifié.

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Article 11
Expérimentation de l’approbation implicite des prises de position formelles

Le présent article vise à permettre une expérimentation, pour une durée de trois ans, relative aux rescrits administratifs : la personne qui saisit l’administration pourra rédiger elle-même une prise de position formelle, qu’elle joint à sa demande et, en l’absence de réponse de cette dernière dans un délai de trois mois, ce projet de prise de position sera réputé approuvé.

Cette expérimentation ne s’appliquera qu’aux nouveaux rescrits introduits par l’article 10 du présent projet de loi, le régime des rescrits fiscaux, douaniers ou sociaux existants étant inchangé.

Il s’agit là d’un dispositif qui s’inspire du régime de deux rescrits fiscaux :

– le rescrit relatif aux jeunes entreprises innovantes, prévu au 4° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales, où le silence de l’administration pendant trois mois vaut reconnaissance de ce statut ;

– le rescrit relatif à l’abus de droit fiscal, prévu à l’article L. 64 B du livre des procédures fiscales, où l’administration dispose de six mois pour répondre.

Comme le souligne l’étude d’impact du projet de loi, « l’absence de prise de position expresse de l’administration est constitutive d’insécurité juridique pour l’administré ». La maîtrise des délais d’instruction constitue un enjeu majeur de l’attractivité de la procédure du rescrit, soulignait le Conseil d’État dans son étude : si le temps d’examen est trop long, il peut remettre en question l’opération envisagée. À l’inverse, s’il est trop bref, il peut conduire l’administration à apporter une réponse négative, ou à demeurer silencieuse, et rejeter implicitement la demande.

En laissant trois mois à l’administration pour répondre à un projet de prise de position, sous peine de son approbation implicite, le présent article introduit une disposition particulièrement novatrice, qui renforce les garanties offertes aux usagers, particuliers et entreprises, et qui conduira l’administration à s’organiser pour instruire rapidement les demandes.

À cet égard, seule l’expérimentation permettra d’évaluer la pertinence du délai de trois mois, qui pourrait sembler bref dans des cas complexes. Elle fera l’objet d’une évaluation dont les résultats seront présentés au Parlement.

Un décret en Conseil d’État devra préciser les modalités d’application du présent article.

L’expérimentation est une bonne solution, qui permettra d’évaluer la pertinence du principe selon lequel le silence de l’administration vaut approbation. La commission spéciale a adopté cet article moyennant un amendement rédactionnel de votre rapporteur.

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La commission examine l’amendement CS518 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Sabine Rubin. L’article 11 dispose que, pour certaines prises de position formelles prévues à l’article 10, le dispositif suivant sera expérimenté pendant trois ans. L’administré pourra joindre à sa demande de rescrit un projet de réponse ; l’absence de réponse de l’administration sous trois mois vaudra accord. Or cet article nous semble soulever des problèmes particulièrement graves.

Pour commencer, il remet en cause des principes énoncés pour le droit au contrôle et la généralisation de la pratique du rescrit bancaire. D’une part, l’administration est tenue de répondre si le demandeur est de bonne foi et, d’autre part, s’agissant du droit au contrôle, « les services ne sont pas tenus de donner suite aux demandes qui compromettraient leur fonctionnement ou les mettraient dans l’impossibilité matérielle de mener à bien leur programme de contrôle. » Or toutes ces nouvelles missions confiées à l’administration se heurtent au problème central du manque de moyens. Ce problème est, du reste, soulevé par le Conseil d’État, qui estime, dans son avis, « que ce dispositif, dont le champ d’application est extrêmement vaste, pourrait porter atteinte au bon fonctionnement de l’administration dès lors qu’il prévoit que celle-ci est tenue de faire droit à cette demande dans un délai raisonnable sans tenir suffisamment compte de ses moyens et de ses effectifs. » Il relève également « que les moyens des services de l’État ont souvent été fortement réduits et ne lui permettent pas toujours d’assumer ses missions premières, au risque d’exposer la responsabilité de l’État et la responsabilité pénale de ses agents. » Il y a donc un risque réel que le manque de moyens entraîne de fait des validations de projets inacceptables.

M. le rapporteur. L’article 11, dont vous ne remettez pas en cause la finalité, est très intéressant en ce qu’il permet d’aller plus loin que l’article 10, puisque l’auteur de la demande de rescrit pourra soumettre un projet de réponse à l’administration. Cette disposition est donc précisément de nature à alléger la charge cette dernière. Vous soulevez cependant la question des moyens de l’administration. Je rappelle à cet égard qu’il s’agit d’une expérimentation et qu’il faudra définir les champs dans lesquels cette possibilité sera offerte. Je crois donc que la sagesse de cette disposition est précisément de nature à répondre à votre interrogation. C’est la raison pour laquelle je suis défavorable à votre amendement.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS764 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CS238 de M. Fabrice Brun et CS555 de M. Jean-Luc Lagleize.

M. Fabrice Brun. L’amendement CS238 vise à préciser que l’évaluation de l’expérimentation comportera un volet consacré à l’impact du dispositif sur les délais administratifs. J’insiste en effet sur la nécessité d’accorder plus de place dans ce texte à la réduction des délais. Plus que jamais, le temps, c’est de l’argent !

M. Mohamed Laqhila. L’amendement CS555 est défendu.

M. le rapporteur. Ces amendements ont une finalité louable, qui est du reste partagée, mais leur nécessité ne me paraît pas évidente : une évaluation de l’expérimentation est prévue et, dans le cadre du conseil de la réforme, nous veillerons à ce qu’elle ait un contenu qualitatif, notamment s’agissant de l’impact du dispositif sur les délais administratifs. Je suis donc défavorable à ces amendements, même si j’en partage l’objectif.

La commission rejette ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CS597 de M. Yves Daniel.

M. Yves Daniel. Il s’agit d’un amendement de cohérence et de logique puisqu’il vise à associer le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques aux missions d’évaluation de la future loi.

M. le rapporteur. Rien n’empêchera le comité d’évaluation et de contrôle de se saisir de l’évaluation de l’application de la loi. Je ne crois donc pas nécessaire de l’inscrire dans la loi. Pour cette raison de pure forme, je suis défavorable à votre amendement.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 11 modifié.

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Article 12

(articles L. 114-11 [nouveau], L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations
entre le public et l’administration)

Certificat d’information sur les normes applicables

Le présent article vise à permettre la délivrance, par l’administration, de certificats d’information sur les normes applicables, pour permettre aux porteurs de projet de connaître leur environnement normatif avant de lancer leur activité.

● « Qu’il s’agisse d’agrandir son exploitation agricole, de construire un bâtiment, de créer une société de service ou de rénover un site industriel, le porteur de projet est aujourd’hui confronté à des difficultés importantes pour identifier l’ensemble des normes qui lui sont applicables, comprendre quelles en sont les implications sur sa situation personnelle, prévoir les évolutions possibles des règles, évaluer la faisabilité de son projet. […] La complexité et l’instabilité de la norme ralentissent la mise en œuvre des projets et nuisent à l’attractivité économique de la France. Elles ont un coût économique diffus qui se traduit par les mille détours qu’elles font emprunter à l’entreprise : étude de la législation, recherche de conseil et d’expertise, procédures administratives et contentieuses, erreurs et régularisations […] Le développement d’instruments juridiques est nécessaire pour éviter que le porteur de projet ait le sentiment d’avoir été victime d’un changement d’appréciation imprévisible de l’administration, d’une modification trop brutale de la règle, d’une complexité inutile ou tout simplement de ne pas avoir obtenu de réponse. L’acceptation des complexités nécessaires passe par la simplification des complications inutiles et par une offre d’instruments de sécurité juridique permettant, dans la mesure du possible, au porteur de projet d’anticiper l’application de la norme ».

Cet extrait de l’étude du Conseil d’État de 2013 (45) résume parfaitement les témoignages des différents entrepreneurs, représentants d’associations ou usagers entendus par votre rapporteur sur cette question.

Ce constat est partagé de longue date et les nombreux rapports écrits sur ce sujet ont tous souligné le volume et la complexité des normes applicables aux entreprises. Pour n’en citer que quelques-uns, le rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative (46), remis au Premier ministre le 26 mars 2013, avait ainsi évalué à 400 000 le stock total de normes applicables en France (normes législatives, règlementaires et techniques). Parmi celles-ci, on compte plus de 35 000 normes techniques publiées (47), lesquelles sont destinées à imposer des règles de conduites ou à fournir des bonnes pratiques dans des domaines extrêmement variés de l’activité des entreprises et des collectivités.

Mais, outre le stock de normes applicables, c’est aussi leur instabilité qui freine les porteurs de projet, qu’il s’agisse d’entreprises, de particuliers ou d’associations, pour démarrer une activité nouvelle.

● Pour permettre aux porteurs de projet de connaître leur environnement normatif, il a été mis en place très récemment un instrument juridique nouveau : le certificat de projet.

Introduit à l’article L. 181-6 du code de l’environnement par l’article 1er de l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale, ce dispositif, limité dans son champ d’application, ouvre la possibilité, pour le porteur d’un projet soumis à autorisation environnementale, de se voir délivrer un certificat de projet ayant pour objet de lui indiquer les régimes, décisions et procédures qui relèvent de l’autorité administrative compétente pour l’autorisation environnementale et qui sont applicables au projet à la date de sa demande, ainsi que la situation du projet au regard des dispositions relatives à l’archéologie préventive.

Si les indications figurant dans le certificat de projet ne peuvent être invoquées à l’appui d’un recours contre l’autorisation environnementale ultérieurement délivrée, elles engagent cependant la responsabilité de l’administration lorsque leur inexactitude a porté préjudice au bénéficiaire du certificat.

Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement n’a pas été en mesure de fournir d’éléments chiffrés sur la mise en œuvre du certificat de projet.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à créer un nouvel instrument juridique au profit des porteurs de projet, proche du certificat de projet en matière environnementale : le certificat d’information.

● Il s’agit de permettre à tout usager d’obtenir, de la part de l’administration, une information préalable sur l’ensemble des règles applicables régissant l’exercice de l’activité qu’il entend exercer (alinéa 4).

L’administration saisie délivrera le certificat d’information, lequel mentionnera l’ensemble des règles qu’elle a mission d’appliquer et qui sont spécifiquement applicables à l’activité du demandeur à la date de son émission (alinéa 5).

Dans le cas où ce document comporterait des indications incomplètes ou erronées, le titulaire du certificat pourra rechercher la responsabilité de l’administration à raison des éventuels préjudices qui en résulteraient (alinéa 5).

En revanche, le certificat d’information ne sera pas opposable à l’administration et son titulaire ne pourra donc pas se dédouaner de l’application d’une règle obligatoire qui ne figurerait pas dans ce document ou dans l’hypothèse où ce document comporterait une erreur. Contrairement au certificat d’urbanisme, par exemple, qui permet de figer l’application de la réglementation pendant une durée déterminée (48), le certificat d’information a une ambition plus limitée et ne « cristallise » pas les normes applicables pendant la durée du projet. Comme le souligne l’étude d’impact, « les entreprises restent ainsi tenues de se conformer à l’ensemble des obligations légales, quand bien mêmes elles ne figureraient pas dans le certificat d’information. »

Le dispositif a une vocation généraliste, ce qui justifie son introduction dans le code des relations entre le public et l’administration. Son champ d’application sera précisé par un décret en Conseil d’État, ainsi que les conditions et modalités de délivrance du certificat (alinéa 6). Une attention particulière devra être également être portée au choix des autorités compétentes pour délivrer ces certificats.

Ce choix, précise l’étude d’impact, « répond à la nécessité que le périmètre des activités concernées soit fixé de manière très concrète et qu’il évolue au plus près des besoins identifiés par l’administration et des attentes exprimées par les acteurs économiques. »

La même étude d’impact donne quelques pistes : « il est, par exemple, envisagé de proposer un certificat d’information pour les demandes d’homologation de formation conduisant à des diplômes dans le champ du sport, un certificat pour l’exercice de la profession d’architecte. Les règles attachées à la fabrication, l’acquisition, la détention, l’importation et l’exportation du matériel de guerre pourraient, pareillement, donner lieu à l’émission d’un tel certificat. »

● Ainsi défini, le certificat d’information se veut un outil au service des porteurs de projet, afin que ces derniers ne consacrent pas un temps excessif à déterminer l’ensemble des normes nécessaires au lancement de leurs activités. Par rapport aux directives, circulaires ou lignes directrices, sa valeur ajoutée pour les usagers réside dans sa capacité à répondre précisément à un besoin circonstancié. Il leur permet également de ne plus porter seuls le poids de la complexité administrative et consacre le rôle d’accompagnement et de conseil de l’administration.

Mais s’il contribue à créer un environnement juridique plus sécurisant, il ne crée cependant pas de droit nouveau au profit du public, et ne le garantit pas contre un changement de la norme.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État estime que le certificat d’information, parce qu’il ne permet notamment pas de « cristalliser » la norme pendant la durée du projet, ne se distingue finalement pas d’autres outils existants, comme les circulaires. Les auditions de votre rapporteur, en présence de plusieurs de ses collègues, ont également permis d’entendre un point de vue inverse sur le risque inhérent à un processus de cristallisation du droit qui serait associé à ce certificat d’information.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION SPÉCIALE

Après avoir longuement débattu de l’opportunité de prévoir une « cristallisation » des normes recensées dans le certificat d’information, la commission spéciale a adopté l’article 12.

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* *

La commission adopte l’amendement rédactionnel CS771 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CS23 de M. Arnaud Viala.

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit de définir les modalités de rédaction du certificat d’information. En effet, et on s’aperçoit que, dans les procédures pour lesquelles celui-ci existe déjà, l’administration opte pour une lecture maximaliste, en surinterprétant éventuellement la demande qui lui est adressée, et demande à l’administré de fournir des éléments qui ne lui seraient pas demandés s’il ne s’engageait pas dans une procédure déclarative antérieure au lancement de son activité. Ainsi, lorsque, dans le cadre d’une procédure environnementale, il est demandé à la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) un certificat de projet, celle-ci définit le cadre le plus contraignant pour disposer de toutes les marges de manœuvre lors de l’instruction. Nous vous proposons donc, par l’amendement CS23, de préciser que le certificat doit être rédigé par l’administration de manière suffisamment circonstanciée et adaptée au cas qui lui est soumis.

M. le rapporteur. Je comprends et je partage, sur le fond, votre préoccupation ; le retour d’expérience concernant les certificats de projet est, à cet égard, intéressant. Mais le Gouvernement fait montre de sagesse en renvoyant au décret la définition des modalités de délivrance du certificat d’information et des secteurs dans lesquels ce certificat pourra être demandé. Je crois donc que nous devrons plutôt être vigilants lors de la mise en œuvre du dispositif. Votre amendement relevant davantage du domaine réglementaire que du domaine législatif, j’y suis défavorable pour une raison de forme, mais je suis très favorable à ce que nous suivions de près la mise en œuvre de ces certificats d’information.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CS811 du rapporteur.

M. le rapporteur. Rédactionnel.

M. le ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CS389 de M. Julien Aubert, CS613 de M. Philippe Gosselin et CS780 de Mme Jeanine Dubié, ainsi que les amendements CS781 de Mme Jeanine Dubié et CS768 de M. Stéphane Mazars.

M. Fabrice Brun. L’amendement CS389 est défendu.

M. Philippe Gosselin. L’amendement CS613 vise à renforcer la sécurité juridique du certificat d’information en précisant qu’il cristallise les règles qui lui sont applicables pendant un an. Chacun pourra ainsi s’y retrouver facilement.

Mme Jeanine Dubié. Si vous m’y autorisez, madame la présidente, je défendrai en même temps l’amendement CS780 et le CS781. Il s’agit, pour le premier, de préciser que le certificat d’information cristallise, à l’instar du certificat d’urbanisme, les règles applicables à la situation pendant un délai de douze mois. Le second a le même objet, à ceci près que nous proposons de limiter ce délai à six mois.

M. Jean Terlier. L’amendement CS768 a presque le même objet que les précédents, puisque je propose, quant à moi, de fixer à dix-huit mois la durée du délai durant lequel le certificat cristallise le droit.

M. le rapporteur. Ces amendements soulèvent une excellente question. Je dois dire que j’étais moi-même assez favorable à ce que le certificat d’information cristallise le droit pendant un certain délai. Mais les avis sont contradictoires sur ce point. L’ancien préfet M. Duport, par exemple, que nous avons auditionné, y est plutôt hostile, pour des raisons qui tiennent au respect du principe d’égalité devant la loi ; il jugerait préférable de retarder l’application d’un certain nombre de décrets. Néanmoins, c’est un sujet dont nous aurions tort de nous désintéresser. C’est la raison pour laquelle je présenterai plus loin un amendement proposant qu’une expérimentation soit menée en la matière. Je demanderai donc aux auteurs des amendements de les retirer au profit de celui que j’ai déposé.

M. le ministre. Même avis que le rapporteur.

M. Philippe Gosselin. Je ne crois pas que ce dispositif romprait le principe d’égalité dans la mesure où les pétitionnaires seront dans des situations juridiques différentes. Cependant, je saisis la perche que nous tend le rapporteur et je retire l’amendement CS613.

L’amendement CS613 est retiré.

M. Fabrice Brun. Je maintiens le CS389.

Mme Jeanine Dubié. Je retire les amendements CS780 et CS781, compte tenu des explications du rapporteur.

M. Jean Terlier. Je retire également l’amendement CS768.

Les amendements CS780, CS781 CS768 sont retirés.

La commission rejette l’amendement CS389.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CS222 de Mme Véronique Louwagie, CS239 de M. Fabrice Brun, CS600 de M. Philippe Gosselin, ainsi que l’amendement CS557 de M. Jean-Luc Lagleize.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS222 a trait, comme beaucoup d’autres, à une question de délais. Ceux-ci font en effet l’objet d’une véritable préoccupation. Or, le texte intervient peu dans ce domaine, et on peut le regretter. En l’espèce, il vous est proposé de prévoir un délai maximal de deux mois après la réception de la demande de l’usager pour la délivrance du certificat d’information.

M. Fabrice Brun. Les délais, toujours les délais… L’amendement CS239 vise à fixer un délai maximal pour la délivrance du certificat d’information, délai qui ne pourra excéder deux mois si M. le rapporteur et M. le ministre veulent bien accorder quelque crédit à nos propositions.

M. Philippe Gosselin. La question des délais est en effet un élément très important de la simplification administrative. Nous ne savons pas calculer la durée des calendes grecques, mais nous proposons par l’amendement CS600 de fixer celle des calendes françaises à deux mois, soit un délai communément admis et largement usité.

M. le rapporteur. La question des délais est évidemment essentielle. Je défendrai, en séance publique, un amendement qui ressemble à celui que nous avons adopté concernant le rescrit. Dès lors que les certificats d’information seront délivrés dans des secteurs d’activité différents, je ne suis pas favorable à la fixation d’un délai uniforme qui s’appliquerait à l’ensemble d’entre eux. Je vous proposerai donc de fixer un plafond de six mois, afin d’éviter toute dérive, et de renvoyer au décret la fixation d’un délai adapté à chacun des domaines dans lesquels ils seront délivrés.

M. Nicolas Turquois. Nous sommes, quant à nous, beaucoup plus généreux, puisque, par l’amendement CS557, nous proposons de fixer ce délai à trois mois.

M. le rapporteur. Fixer un plafond ne signifie pas que ce délai maximal sera systématiquement retenu dans les décrets. Je propose en tout cas que nous veillions à ce qu’il n’en soit pas ainsi au moment de leur rédaction.

M. le ministre. La question des délais est évidemment importante – je n’y reviendrai pas. Je suis sensible au compromis proposé par le rapporteur. Je précise toutefois que cette question relève du domaine réglementaire ; si le Parlement fixait les délais de l’administration, nous ferions une mauvaise loi qui encourrait la censure du Conseil constitutionnel. Je vous propose donc de m’engager, lors de l’examen du texte en séance publique, sur la durée des délais qui seront fixés par décret. Nous respecterions ainsi la distinction entre les domaines de la loi et du règlement.

M. le rapporteur. C’est une bonne proposition. Dans ce cas, je déposerai un amendement fixant un plafond de six mois et je vous inviterai, monsieur le ministre, à nous indiquer les délais que vous envisagez de fixer par décret pour chaque administration.

M. Philippe Gosselin. Je remercie M. le ministre pour cette avancée. Toutefois, monsieur le rapporteur, un plafond de six mois me paraît assez élevé. Certes, qui peut le plus, peut le moins, mais, souvent, en matière réglementaire, qui peut le plus, peut le plus… Un délai de quatre mois – celui au terme duquel le silence de l’administration vaut rejet, même si les règles ont évolué récemment – me semblerait préférable. Tope là !

M. le rapporteur. Sans jouer au marchand de tapis, monsieur Gosselin, je ferai un pas vers vous, en vous proposant de fixer le plafond à cinq mois (Sourires) et de m’en remettre, pour le ou les mois suivants, aux engagements que prendra le ministre en séance publique.

La commission rejette les amendements identiques, de même que l’amendement CS557.

Puis elle adopte l’article 12 modifié.

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Article 12 bis (nouveau)
Expérimentation de la « cristallisation » des normes comprises dans les certificats d’information

Issu d’un amendement de votre rapporteur, le présent article vise à permettre une expérimentation de la « cristallisation » des normes recensées dans les certificats d’information.

Si le certificat d’information créé par l’article 11 contribue à la sécurité juridique des porteurs de projet, il ne les garantit en effet pas contre un changement de la norme.

Cet article prévoit donc, sur le modèle du certificat d’urbanisme, que les règles applicables à l’exercice d’une activité ne pourront être remises en cause pendant une durée de douze mois à compter de l’emission du certificat d’information. Il s’agit ainsi de prémunir ceux qui veulent lancer une activité à la suite de cette demande d’information de tout changement de norme pendant ce délai.

Compte tenu de la variété des activités potentiellement concernées, il apparaît préférable de prévoir une simple expérimentation, pour une durée de trois ans, et qui fera l’objet d’une évaluation transmise au Parlement à son issue.

Un décret en Conseil d’État précisera les activités concernées par cette expérimentation.

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La commission examine l’amendement CS922 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit, comme je l’ai indiqué tout à l’heure, de proposer, à titre expérimental, que le certificat d’information cristallise le droit.

M. le ministre. Je n’ai pas pu assister à l’ensemble de la discussion, mais j’ai entendu les explications de M. le rapporteur et je suis d’accord sur ce qu’il a dit. Si un problème se posait, j’y reviendrai en séance. J’émets donc pour l’heure un avis de sagesse positif…

La commission adopte l’amendement CS922.

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Article 13
(article L. 423-2 [nouveau] du code des relations entre le public et l’administration)

Création de comités afin de favoriser le recours aux transactions

Le présent article vise à créer des comités afin de favoriser le recours par l’administration à la transaction.

● Depuis le début des années 1990 et une étude du Conseil d’État, l’administration s’efforce de développer les procédures amiables. Dans une circulaire du 6 février 1995, le Premier ministre avait rappelé que la transaction (49) permettait, d’une part, une gestion économe des deniers publics et, d’autre part, d’alléger la charge de travail des juridictions. Aussi, il était enjoint aux services de s’efforcer de « recourir à la transaction pour résoudre les conflits dans tous les cas où, compte tenu des circonstances de fait et de droit, il apparaît clairement que l’État a causé un préjudice et doit l’indemniser. » Cette capacité à transiger est en effet de nature à renforcer la capacité de négociation de l’administration lorsqu’elle engage une démarche amiable.

● Le recours à ce mode de règlement des litiges n’a cependant pas connu le développement espéré : selon l’étude d’impact du projet de loi, l’agent judiciaire de l’État (50) a conclu, pour les années 2015 et 2016 seulement 295 transactions alors que, dans le même temps, il enregistrait 7 894 décisions de justice le concernant.

La circulaire du 7 septembre 2009 relative au recours à la transaction partage ce constat d’échec : « les conditions dans lesquelles il peut être envisagé de transiger semblent mal appréhendées par les personnes publiques. Le contenu souhaitable et la portée exacte des contrats de transaction paraissent également méconnus. Les transactions sont fréquemment perçues comme induisant des risques importants, notamment sur le plan pénal. Le comportement des comptables publics est présenté comme un obstacle à l’exécution de ces contrats : des comptables exigeraient à tort leur homologation par le juge ou l’émission d’un ordre de réquisition par l’ordonnateur. »

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à encourager le recours à la transaction par l’administration. Il s’attelle pour cela à lever un des obstacles au recours à cette pratique : la responsabilité personnelle du signataire de la transaction pour le compte de l’État.

À cette fin, il est introduit un nouvel article L. 432-2 au code des relations entre le public et l’administration afin de prévoir la mise en place, au sein de l’administration de l’État, de comités de transaction. Ces derniers auront la charge d’émettre un avis préalable sur le principe du recours à la transaction et le montant de celle-ci. S’il suit l’avis de ce comité, le signataire de la transaction sera déchargé de sa responsabilité personnelle.

Le dispositif ainsi proposé vise à sécuriser juridiquement le recours à la transaction et à rassurer le signataire de la convention, qui sera ainsi appuyé par un comité. Ce comité, précise l’étude d’impact, pourra comprendre des représentants de l’administration spécialisés dans le domaine de compétence concerné ou disposant d’une expertise juridique particulière, ainsi que des experts désignés en fonction de la nature du litige. Ainsi constitué, ce comité devrait permettre d’appréhender la probabilité que l’administration encourt une sanction pécuniaire.

Un décret en Conseil d’État précisera la composition des comités ainsi que le montant à partir duquel leur consultation sera obligatoire. Ce montant pourrait être très variable d’un service à l’autre, et sera fixé à l’issue d’une concertation interministérielle.

Ainsi défini, le recours à la transaction se limitera aux seuls cas où l’administration s’expose à un risque de sanction pécuniaire. Il serait probablement opportun d’élargir le recours à la transaction à d’autres cas de figure, afin de prendre notamment en compte la situation des usagers.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION SPÉCIALE

La commission spéciale a adopté un amendement du groupe La République en marche qui a pour objet :

– d’une part, d’élargir les cas d’hypothèses permettant à l’administration de recourir à la transaction. Dans le projet de loi initial, seul était envisagé le cas où l’administration s’exposait à un risque de sanction pécuniaire. Désormais, elle pourra recourir à la transaction également dans le cas où elle serait créancière, ce qui doit contribuer à lui faire adopter une attitude bienveillante à l’égard des usagers, et qui correspond pleinement à la philosophie du projet de loi ;

– d’autre part, d’élargir les conditions de recours au comité afin qu’il puisse être consulté quel que soit le montant de la transaction envisagé. Cette saisine du comité sera toutefois facultative.

Ces deux dispositions répondent pleinement à la volonté de développer les procédures amiables affichée par ce projet de loi.

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La commission examine, en discussion commune, les amendements CS661 de M. Laurent Saint-Martin et CS911 du rapporteur.

Mme Stéphanie Kerbarh. L’amendement CS661 a pour objet, d’une part, d’élargir les cas dans lesquels le comité créé par l’article 13 peut intervenir, afin de couvrir toutes les hypothèses de transaction sans distinguer selon que l’administration serait créancière ou débitrice, et, d’autre part, de préciser que le comité peut intervenir quel que soit le seuil fixé par décret et non pas, comme le prévoit l’article, uniquement si la transaction litigieuse est supérieure à ce seuil.

M. le rapporteur. Je suis extrêmement favorable à cet amendement, au profit duquel je retirerai mon amendement CS911, qui est similaire. La transaction est la suite logique de la médiation, que nous aborderons ultérieurement. Pour tout ce qui relève des zones grises, c’est-à-dire les cas dans lesquels l’administration ignore quelle pourrait être la décision du juge, il peut être intéressant pour elle de recourir à la transaction. Or, la rédaction actuelle limite cette possibilité, ce qui est dommage. La suppression du risque d’une sanction pécuniaire de l’administration me semble donc vertueuse à cet égard.

Par ailleurs, il me semble également intéressant que, pour les petits montants, qui n’excèdent pas le seuil fixé par décret, l’agent administratif puisse saisir le conseil pour recueillir un avis collégial et, d’une certaine manière, engager sa responsabilité. Il s’agit, au fond, de privilégier le bon sens en encourageant les agents à prendre des initiatives, dès lors qu’elles sont en faveur de l’administration et de l’administré.

M. le ministre. Avis favorable à l’amendement CS661.

L’amendement CS911 est retiré.

La commission adopte l’amendement CS661.

L’amendement CS912 du rapporteur est retiré.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement CS24 de M. Arnaud Viala.

L’amendement CS689 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 13 modifié.

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Article 14
Renforcement du rescrit douanier

L’article 14 du présent projet de loi renforce le rescrit en matière douanière, rapprochant la procédure de celle du rescrit fiscal.

La possibilité d’interroger l’administration douanière a été ouverte dès 1923 par la Convention de Genève portant sur la simplification des formalités administratives. Afin de « libérer le commerce du fardeau des formalités douanières inutiles, excessives ou arbitraires » (51), les entreprises des États signataires pouvaient interroger, via leur représentation diplomatique, les services douaniers d’un autre État avec lequel elles projetaient de commercer.

Toutefois, ce dispositif n’organisait qu’une faculté de questionnement de l’administration des douanes, sans garanties pour l’entreprise puisque l’interprétation donnée n’était pas opposable.

Depuis 2005(52), l’article 345 bis du code des douanes pose le principe de l’opposabilité à l’administration des douanes, par le redevable, de la doctrine et des décisions de cette dernière relatives à l’assiette des droits et taxes perçus selon les modalités de ce code. Il transpose la procédure du rescrit fiscal en matière douanière.

La garantie prévue par cet article interdit à l’administration des douanes de constater par voie d’avis de mise en recouvrement et de recouvrer des droits et taxes :

– lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l’interprétation que l’administration avait fait connaître par ses instructions ou circulaires publiées et qu’elle n’avait pas rapportées à la date des opérations constituant le fait générateur des droits et taxes (paragraphe I de l’article 345 bis) ;

– lorsque l’administration a formellement pris position sur l’appréciation d’une situation de fait au regard d’un texte fiscal (paragraphe II de l’article 345 bis).

La garantie prévue par le paragraphe I ne constitue pas un rescrit dans la mesure où l’administration ne se prononce pas sur une situation de fait mais in abstracto. L’interprétation de la règle de droit que l’administration douanière a fait connaître par voie d’instructions ou de circulaires publiées fait obstacle à des rehaussements d’imposition, au recouvrement de taxes et droits indirects.

La procédure de rescrit prévue par le paragraphe II permet aux redevables de solliciter l’administration douanière pour obtenir son point de vue sur les opérations qu’ils envisagent de réaliser. L’administration doit alors se conformer à son appréciation initiale si elle a pris formellement position sur une situation de droit ou de fait au regard d’un texte fiscal.

Ce « rescrit douanier » s’applique « aux droits et taxes perçus et recouvrés selon les modalités du code des douanes », à l’exclusion de l’octroi de la mainlevée des marchandises et de la dette douanière tels que définis par la réglementation européenne.

En matière de contributions indirectes prévues par le code général des impôts, la DGDDI met en œuvre la procédure de rescrit de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales.

2. Le rescrit douanier est moins protecteur que les rescrits fiscaux

a. Le délai de réponse de l’administration des douanes n’est pas fixé par une disposition législative

À la différence des rescrits fiscaux de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales, aucune disposition du code des douanes ne fixe de délai de réponse de l’administration à une demande de prise de position sur une situation de fait.

La charte des contrôles douaniers précise que la douane se fixe de répondre dans un délai de deux mois, « à défaut du respect de ce délai, la réponse est réputée être implicitement négative » (titre Ier de la charte des contrôles douaniers). Il est ajouté que « des délais de réponses spécifiques (30 jours, 60 jours, 4, 6 ou 9 mois) sont prévus, soit par la réglementation nationale, soit par la réglementation de l’Union européenne ».

La demande de rescrit doit être précise et complète, rédigée par écrit et envoyé par lettre recommandée. Elle doit être transmise directement aux services centraux de la DGDDI. Le redevable est informé du nom de l’inspecteur qui suit son dossier ainsi que de ses coordonnées.

b. Le redevable ne bénéficie pas de possibilité de recours

Lorsque la réponse de l’administration ne convient pas au redevable, aucune disposition du code des douanes ne prévoit de possibilité de recours.

De manière générale, le Conseil d’État considère qu’il n’est pas possible de former un recours pour excès de pouvoir contre une réponse de l’administration sur une situation de fait compte tenu de la possibilité pour le contribuable de contester les impositions mises à sa charge. Comme le souligne le rapport de M. Olivier Fouquet, remis au ministre du budget en juin 2008 : « le recours pour excès de pouvoir contre les rescrits est traditionnellement refusé pour deux motifs. La décision de l’administration ne fait, d’une part, pas nécessairement grief selon la manière dont on envisage ses conséquences : l’appréciation fournie pourrait être remise en cause. Elle n’est, d’autre part, en principe pas détachable de la procédure d’imposition susceptible d’être contestée devant le juge de l’impôt : l’exception de recours parallèle fait alors obstacle à la recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir à l’encontre de tels actes. Rares sont les cas où cette exception n’est pas soulevée par la jurisprudence : il s’agit essentiellement des décisions négatives prises à l’égard des demandes d’agrément au motif principalement qu’un tel refus, à la différence en principe d’autres prises de position, conditionne la décision finale. »

Depuis un arrêt du 2 décembre 2016 (53), le recours pour excès de pouvoir n’est ouvert que si la réponse de l’administration entraîne des effets notables autres que fiscaux et qu’ainsi aucune autre voie de recours ne permettrait au contribuable d’obtenir un résultat équivalent – ce qui ne constitue pas une possibilité de recours générale.

En revanche, pour les rescrits fiscaux, qui concernent également les contributions indirectes recouvrées par la DGDDI, une procédure de second examen a été instituée à l’article L. 80 CB du livre des procédures fiscales depuis 2008 (54). S’il ne s’agit pas d’un recours juridictionnel, ce recours administratif est instruit de manière collégiale et permet au contribuable de se faire entendre sur sa demande.

D’après le rapport annuel de la DGFiP sur l’activité en matière de rescrit, 410 avis ont été rendus par les collèges territoriaux de second examen en 2016. Il est à noter que près de 79 % des contribuables ont souhaité être entendus par le collège de second examen. Dans 18 % des cas, le collège a pris une position différente de celle retenue dans l’avis initialement délivré par l’administration.

c. Le dispositif est peu utilisé

Selon l’étude d’impact du présent projet de loi, le nombre de rescrits délivrés sur la base de l’article 345 bis du code des douanes n’est pas connu « faute de dispositif de comptabilisation centralisé ».

Malgré l’absence de chiffrage, la DGDDI reconnaît que cette procédure est peu utilisée par les opérateurs. Par exemple, en matière de fiscalité énergétique et environnementale, le bureau compétent de la DGDDI a reçu, au cours de l’année 2017, 5 demandes de rescrit sur la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), 5 sur la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) et 6 sur la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

La DGDDI explique pour partie ce faible recours au rescrit par la mise en place, dans chaque direction régionale, d’un pôle d’action économique, ayant pour mission d’accompagner les opérateurs redevables des droits et taxes perçus par la DGDDI.

3. Des procédures spécifiques dans le champ de compétence de l’Union européenne

Dans le champ de ses ressources propres, l’Union européenne est exclusivement compétente pour déterminer les modalités de recouvrement de ses droits et taxes.

Le code des douanes de l’Union prévoit des procédures spécifiques de prises de positions formelles de l’administration. Il s’agit du renseignement tarifaire contraignant (RCT) et du renseignement contraignant sur l’origine (RCO).

Un opérateur peut interroger l’administration sur le classement tarifaire d’une marchandise (RCT) ou sur l’origine de celle-ci (RCO). Ces informations sont nécessaires pour établir le taux de droits de douane ou de droit antidumping applicable. La réponse de l’administration douanière doit être adressée dans un délai maximal de trois mois et est valable pour une durée de trois ans à compter de la date à laquelle la décision prend effet. Elle peut être opposée à l’ensemble des services douaniers de l’Union afin d’éviter une notification de dette douanière supplémentaire (article 33 du CDU).

Ces deux procédures constituent une sécurisation importante pour les entreprises qui font le choix de se renseigner avant d’effectuer une opération douanière. Les résultats publiés par la DGDDI sur ce point sont significatifs : 7 983 renseignements tarifaires contraignants ont été délivrés par la DGDDI en 2016 (55).

En matière de dette douanière, un redevable de bonne foi peut opposer à l’administration une erreur qu’elle aurait commise dans l’interprétation d’un texte de l’Union européenne (article 119 du CDU). L’article 220 du code des douanes de l’Union permet d’invoquer des circonstances exceptionnelles afin que la dette douanière soit remise ou remboursée.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. De nouvelles garanties pour le redevable

Le présent article 14 vise à modifier les paragraphes II et III de l’article 345 bis du code des douanes pour compléter le dispositif de rescrit douanier.

Cette nouvelle rédaction apporte de nouvelles garanties au redevable :

– elle instaure un délai de réponse de trois mois de l’administration des douanes (alinéa 2), comme pour le rescrit fiscal général prévu au 1° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales ;

– elle crée une procédure de recours administratif, qualifié de « second examen » de la demande (alinéas 3 à 6).

L’ouverture d’un recours devant une instance collégiale

Le redevable qui ne s’estime pas satisfait de la réponse obtenue à sa demande peut, dans un délai de deux mois, solliciter un second examen, à la condition qu’il n’invoque pas d’éléments nouveaux (alinéa 3).

Ce second recours doit être examiné de manière collégiale dans un délai de trois mois, comme lors du rescrit initial (alinéa 4). La collégialité est une précision fondamentale pour que ce recours administratif ne se réduise pas à un simple recours gracieux, instruit par la même personne que la demande initiale. L’étude d’impact précise que les membres du collège de second examen seront désignés par arrêtés du ministre chargé des douanes.

Cette procédure de second examen est inspirée de celle mise en œuvre dans le domaine fiscal par l’article L. 80 CB du livre des procédures fiscales.

La DGDDI connaît donc déjà une instance collégiale de second examen lors des recours contre un rescrit portant sur les contributions indirectes prévues par le code général des impôts. Sous la présidence du directeur général ou de son représentant, le collège national de la direction des douanes et des droits indirectes est composé de sous-directeurs ou chefs de bureau (56).

Le redevable ou son représentant peut, à sa demande, être entendu par le collège (alinéa 5), ce qui doit contribuer à la qualité du dialogue et des réponses apportées.

Les modalités d’application de ce rescrit et du second recours, notamment le contenu, le lieu ainsi que les modalités de dépôt de la demande du redevable seront précisés par décret en Conseil d’Etat (alinéa 7).

2. Le champ d’application du rescrit douanier

● Le champ matériel d’application

L’article prévoit deux exceptions à l’application de cette procédure :

– lorsque le redevable fait l’objet d’un contrôle ou d’une enquête (alinéa 6) ;

– lorsque la régularisation porte sur une déclaration prévue par le règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l’Union et ses règlements d’application (alinéa 8) ;

– en outre, sans modification du paragraphe IV de l’article 345 bis du code des douanes, ces garanties ne sont pas non plus applicables à la dette douanière.

La procédure de rescrit n’est pas ouverte aux droits et taxes prévus par le code des douanes de l’Union européenne dans la mesure où il est de la compétence exclusive de l’Union.

● Le champ territorial d’application

Outre la métropole, le présent article s’applique dans les départements d’outre-mer, les collectivités d’outre-mer de Saint-Pierre et Miquelon (alinéa 9), Saint-Barthélemy et Saint-Martin (alinéas 12 et 13), et dans les îles Wallis et Futuna (alinéas 10 et 11).

Le paragraphe III de l’article 345 bis qui exclut l’application du rescrit dans le champ du code des douanes de l’Union, ne s’applique pas sur ces territoires dans la mesure où le code des douanes de l’Union n’y est pas applicable.

En revanche, le présent article ne s’applique ni en Polynésie française ni en Nouvelle-Calédonie puisqu’il s’agit du champ de compétence propre de ces collectivités.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION SPÉCIALE

Le rapporteur est très favorable au renforcement du rescrit douanier prévu par le présent article, ouvrant notamment un recours pour les redevables ayant reçu une réponse défavorable de l’administration des douanes.

Dans le domaine fiscal, la procédure de second examen prévue par l’article L. 80 CB du livre des procédures fiscales a fait ses preuves et mérite d’être ouverte au redevable vis-à-vis de l’administration des douanes. D’ailleurs, l’administration douanière met déjà en œuvre cette procédure en matière de contributions indirectes. Rien ne justifie qu’elle ne soit pas également ouverte en matière dans le champ douanier non régi par le code des douanes de l’Union.

Le rapporteur note que l’article ne tranche pas la question du silence de l’administration à l’issue du délai de trois mois qui lui est laissé pour répondre. Interrogée sur ce point, l’administration douanière a fait savoir que « le dépassement du délai de 3 mois ne vaut ni acceptation ni rejet ». La plupart des demandes des redevables ne peuvent se conclure par une réponse binaire d’accord ou de rejet. Elles nécessitent des explications, des réserves ou modalités d’application de la norme. En matière fiscale également, le silence de l’administration à l’issue du délai de trois mois ne vaut ni accord ni rejet. Seuls les rescrits portant sur des questions spécifiques, du 2° au 9° de l’article L. 80 B du LPF, bénéficient du « silence vaut acceptation ».

Il appartient donc à l’administration elle-même de faire respecter le délai de trois mois inscrit dans la loi.

La commission spéciale a adopté cet article sans autre modification que cinq amendements rédactionnels du rapporteur.

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La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS877, CS878, CS879, CS880 et CS876 du rapporteur.

L’amendement CS690 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 14 modifié.

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Chapitre III
Une administration qui dialogue

Article 15 A (nouveau)
Mise en place d’un numéro d’appel non surtaxé par les administrations

Le présent article résulte de l’adoption, par la commission spéciale, d’un amendement de M. Laurent Saint-Martin et des membres du groupe La République en marche ayant reçu un avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement.

Il prévoit que les services de l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics qui en dépendent ainsi que les personnes publiques et les organismes délégataires d’une mission de service public mettent à la disposition du public un numéro d’appel téléphonique non géographique, fixe et non surtaxé.

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La commission examine, en discussion commune, les amendements CS783 de Mme Jeanine Dubié, CS539 de Mme Cendra Motin et CS662 de M. Laurent Saint-Martin.

Mme Jeanine Dubié. Favoriser la relation de confiance entre l’État et ses administrés passe nécessairement par une amélioration de l’accessibilité des citoyens aux plateformes téléphoniques des administrations.

Or force est de constater que nombre de services publics et organismes sociaux, comme les caisses d’allocations familiales, les caisses d’Assurance maladie, voire la préfecture de police de Paris, ont encore recours à des plateformes téléphoniques accessibles via des numéros surtaxés.

Or ces pratiques freinent l’accessibilité des citoyens aux services publics mais entraînent aussi une rupture d’égalité, dans la mesure où elles pénalisent ceux qui n’ont pas accès à internet et ne peuvent recourir gratuitement à ces services, comme les personnes âgées, les personnes vulnérables ou les habitants de zones blanches.

Aussi cet amendement propose-t-il de facturer les appels vers les plateformes d’accueil téléphonique des administrations au prix d’une communication locale, interdisant ainsi le recours à des numéros surtaxés.

Mme Cendra Motin. Tout un chacun doit avoir accès aux services de l’État ou aux services délégués. L’objectif de cet amendement est de permettre à tout utilisateur d’accéder gratuitement aux services publics, sans passer par un numéro surtaxé, dans un souci de parallélisme avec une disposition de la loi de modernisation de l’économie – LME –, qui prévoit que les services aux consommateurs ne doivent pas être surtaxés, mais facturés au prix d’un appel local.

M. Laurent Saint-Martin. Cet amendement, dont la rédaction diffère légèrement de celle des précédents, procède de la même philosophie. Lorsqu’un appel est facturé, l’attente peut produire chez l’appelant un stress supplémentaire et le placer dans une situation de défiance vis-à-vis de son interlocuteur.

M. Stanislas Guerini, rapporteur. Vous avez raison de rappeler que l’accès aux services publics doit pouvoir aussi se faire par téléphone, notamment pour ceux qui n’ont pas accès à l’internet, et de façon gratuite pour chacune des administrations. Je note que le 39 39, porte d’entrée téléphonique vers les services administratifs, est facturé 15 centimes d’euros la minute. Quant au numéro d’appel qui a été mis récemment à disposition de nos concitoyens pour qu’ils puissent se renseigner sur le prélèvement à la source, il est lui aussi payant !

Nous devons changer ces pratiques. L’amendement CS662 me semble rédigé de la façon la plus pertinente, l’amendement CS783 comportant une définition des administrations peut-être un peu trop large et manquant d’exhaustivité. Dans ces conditions, je vous demande de bien vouloir retirer les amendements CS783 et CS539, au bénéfice de l’amendement CS662.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État chargé de la Fonction Publique. Je partage l’objectif des auteurs, avec la même réserve que le rapporteur sur la rédaction des deux premiers amendements. J’en demande le retrait au profit de l’amendement CS662, dont la rédaction me paraît plus opportune.

Mme Jeanine Dubié. Il me semble que l’amendement de M. Laurent Saint-Martin propose un accès téléphonique gratuit. Or j’ai déposé un amendement semblable, qui a été rejeté déclaré irrecevable. Pourquoi une telle différence de sort ?

Mme Laure de La Raudière. Je me félicite de cette avancée du Gouvernement sur un sujet que nous défendons depuis dix ans au moins.

M. Jean-Louis Bourlanges. Est-il possible de mesurer les effets pervers potentiels d’une telle disposition, comme une saturation des lignes, leur utilisation par de mauvais plaisants, ou un piratage systématique des services gratuits ?

M. le rapporteur. L’amendement de M. Laurent Saint-Martin prévoit un numéro non surtaxé, facturé au prix d’un appel local.

Nous votons un texte de loi pour un État au service d’une société de confiance. Il convient d’être confiants envers nos citoyens et de considérer que, pour l’immense majorité d’entre eux, ce ne sont pas des fraudeurs ou des personnes qui souhaitent profiter du système et appeler un numéro au motif qu’il n’est pas surtaxé.

Moi aussi, je serai fier de voter cette mesure.

M. le secrétaire d’État. Je rejoins les propos du rapporteur. L’exposé des motifs de l’amendement de M. Laurent Saint-Martin évoque une gratuité, mais sa rédaction prévoit bien que l’appel est facturé au prix d’un appel local.

Les amendements CS783 et CS589 sont retirés.

La commission adopte l’amendement CS662.

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Avant l’article 15

Puis la commission est saisie de l’amendement CS294 de M. Gaël Le Bohec.

M. Gaël Le Bohec. Cet amendement prévoit que les administrés peuvent joindre par téléphone un référent au sein de l’agence ou de l’antenne dont ils dépendent. Nous en avons discuté avec M. Gérald Darmanin hier. Il s’agit d’un amendement d’appel, destiné à obtenir plus d’informations quant aux liens de territoire qui doivent exister entre l’administré et son administration la plus proche.

M. le rapporteur. M. le secrétaire d’État pourra vous répondre sur ce point. Pour ma part, je vous inviterai à retirer cet amendement, dans la mesure où les termes d’« antenne » et d’« agence » manquent de précision.

M. le secrétaire d’État. Sur le fond, nous retenons les termes d’ « antenne » et de « territoire », pour laisser aux différentes administrations la capacité de s’organiser. Ce pourra être à l’échelle d’un groupement hospitalier de territoire en matière de santé, parfois d’un ou de deux départements dans certains territoires. L’objectif est que l’administration soit organisée d’une manière qui corresponde à la réalité et au vécu de chacun des habitants.

Rappeler le principe selon lequel un usager doit pouvoir joindre un référent unique correspond à l’objectif du texte. Aussi ne vous proposerai-je pas de retirer votre amendement, monsieur Le Bohec, mais de le sous-amender en supprimant la mention « par téléphone », car le contact peut s’établir physiquement ou par courriel.

M. Gaël Le Bohec. Je souhaite retirer l’amendement, qui sera rectifié en séance.

L’amendement CS294 est retiré.

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Article 15
Expérimentation de la mise en place d’un référent unique

Comme le relève l’étude d’impact, la multiplicité des acteurs au sein de l’organisation administrative des services publics est une source de complexité, de perte de temps pour l’usager et d’inefficacité pour l’administration. C’est pourquoi des référents privilégiés des usagers, dits « guichets uniques », ont été institués au sein des services publics. Les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) le sont ainsi devenues pour les entreprises. Dans le même esprit, l’article 2 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a créé un service d’accueil unique du justiciable, dont le déploiement est en cours ; ce service doit permettre à tout justiciable d’obtenir, depuis n’importe quel tribunal, des informations générales, des formulaires ou des précisions sur une procédure. L’objectif de ces mesures est de réduire le nombre de points d’entrée dans l’administration, qui nuit à la relation de confiance entre l’administration et les usagers.

Le projet de loi propose de procéder à une expérimentation de quatre ans pendant lesquels les administrations et les établissements publics administratifs de l’État dont la liste est fixée par décret, ainsi que les collectivités territoriales qui en font la demande pourront mettre en place, pour des procédures et des dispositifs déterminés, un référent unique à même de faire traiter des demandes qui lui sont adressées pour l’ensemble des services concernés (alinéa premier). Le caractère volontaire de la participation des collectivités territoriales à cette expérimentation est justifié par le principe de libre administration de celles-ci.

L’alinéa 2 précise que cette expérimentation fera l’objet d’une évaluation dont les résultats seront transmis au Parlement.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, tout domaine de l’action publique s’y prêtant est susceptible de donner lieu à la création d’un référent unique. Le référent unique devrait accompagner l’usager dans l’ensemble de ses démarches administratives concernant une politique publique donnée. L’ensemble des procédures et des dispositifs afférents à cette politique publique auraient ainsi vocation à relever du référent unique, lequel renverra, au besoin, le traitement des demandes relatives à ces procédures et dispositifs au service qu’il identifiera comme étant compétent pour les traiter.

Le choix d’une expérimentation se justifie par la nécessité d’identifier les besoins réels en la matière ainsi que les possibilités ; la création d’un référent unique pourrait, en effet, n’être pas adaptée à certaines procédures.

L’étude d’impact mentionne les expérimentations envisagées à ce stade :

– en matière d’indemnisation des militaires blessés en service et des familles des militaires tués en service, le ministère des armées prévoit de faire des cellules d’aide aux blessés les référentes uniques des victimes et des familles, à charge pour ces cellules de faire le lien avec les différents services instructeurs concernés ;

– le ministère de l’agriculture envisage de mettre en place un référent unique au sein de la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt des Hauts-de-France et dans la direction départementale des territoires du Puy-de-Dôme ;

– des pôles d’action économique, implantés dans chaque région douanière, pourraient être les référents uniques des entreprises afin de les orienter dans leurs demandes d’assistance réglementaire, de les conseiller à l’exportation et de les aider dans l’identification du service douanier le plus proche ;

– le référent unique doit faire l’objet d’une expérimentation au sein des directions régionales de l’action culturelle afin de délivrer des conseils aux pétitionnaires ;

– le ministère de l’éducation nationale compte expérimenter, dans le ressort de l’académie de Clermont-Ferrand, la mise en place d’un référent unique, lequel, en complément des équipes pédagogiques et administratives des établissements scolaires et des dispositifs de saisine par voie électronique déjà existants, serait à même de prendre en charge les demandes des usagers et d’en assurer le suivi, en assurant notamment le lien entre l’usager et le service compétent pour répondre à sa demande, dans l’ensemble du champ de l’éducation nationale.

Le rôle du référent unique consiste à faire traiter par les services concernés les demandes qui lui parviennent et à coordonner leur action. Selon le Gouvernement, il ne s’agit pas, pour le référent unique, de traiter ces demandes au fond et de prendre des décisions en lieu et place des administrations compétentes pour ce faire.

À la question de votre rapporteur sur la différence entre le référent unique et le dispositif de guichet unique, le Gouvernement a répondu que ces deux dispositifs, tout en visant l’un et l’autre la simplification administrative, relevaient de logiques différentes ; le guichet unique concerne la réalisation par les usagers de formalités dans un cadre unifié, et constitue une simple interface technique, tandis que le référent unique concerne la prise en charge par une seule et même personne d’un ensemble prédéterminé de demandes des usagers. Le dispositif de référent unique va donc plus loin que celui de guichet unique : alors que dans le guichet unique c’est le demandeur qui dispose d’outils plus simples pour accomplir ses démarches, le référent unique permet au demandeur de voir sa demande, et tout ou partie des formalités qui y sont liées, prise en charge par l’administration.

À la question de votre rapporteur sur les établissements publics de l’État qui seraient concernés par cette expérimentation, le Gouvernement a répondu que ceux-ci n’étaient pas encore déterminés.

Outre deux amendements rédactionnels de son rapporteur, la commission spéciale a adopté à cet article deux séries d’amendements identiques :

– Deux amendements déposés par M. Orphelin d’une part et M. Saint-Martin et le groupe La République en Marche d’autre part, prévoyant d’inclure les établissements publics à caractère industriel et commercial dans cette expérimentation. Ces amendements ont reçu un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement ;

– Quatre amendements déposés par Mme Louwagie, M. Brun, M. Reiss et M. Gosselin, prévoyant que l’évaluation de l’expérimentation comporte un volet traitant de l’impact de celle-ci sur les délais administratifs. Ces amendements ont reçu un avis favorable du rapporteur et un avis de sagesse du Gouvernement.

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La commission adopte l’amendement rédactionnel CS704 du rapporteur.

Puis elle est saisie de l’amendement CS412 de Mme Laure de la Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Cet amendement vise à harmoniser à trois ans les durées des différentes expérimentations, afin de faciliter leur évaluation au cours du quinquennat. Nous pourrions ainsi prévoir un point unique de révision des expérimentations, pourquoi pas dans le cadre de cette commission spéciale.

Je défendrai plusieurs amendements en ce sens.

M. le rapporteur. Les expérimentations peuvent avoir des durées différentes. En l’occurrence, cet article prévoit une longue liste des services concernés – je pense à la cellule d’aide aux blessés, qui sera le référent unique pour les familles de militaires blessés et de victimes, aux rendez-vous des droits dans les CAF, qui permettront de traiter aussi les questions d’emploi et de santé, aux DRAC, ou encore aux services de l’éducation nationale. Il est justifié que ces expérimentations durent quatre ans.

Nous avons largement évoqué hier la question du suivi de ces expérimentations. Je rappelle que nous avons réuni le bureau de la commission spéciale pour monter un conseil de la réforme, qui suivra, dès le début, la mise en œuvre de ces expérimentations. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Certains secteurs auront besoin de quatre ans pour développer l’expérimentation. Par ailleurs, le conseil de la réforme et le suivi de l’application du projet de loi permettront de faire un point à intervalles réguliers, et bien avant le terme des trois ans.

M. Julien Aubert. Il ne s’agit pas d’un amendement anodin, car il permet de réfléchir à ce qu’est l’objectif d’une expérimentation. La durée n’est pas forcément liée à la nature de l’expérimentation. Celle-ci doit être suffisamment longue pour que l’on puisse en tirer des enseignements et, sur le plan législatif, confirmer ou infirmer ce qui a été voté.

J’ai été l’un des rapporteurs de la mission d’information sur l’application de la loi de transition énergétique, qui a siégé la dernière année de la précédente législature. Nous avons pu dresser le bilan de la loi, mais le mandat s’achevant au moment où nous publiions nos conclusions, il n’y a pas eu de portée pratique.

À moins d’une dissolution, nous serons toujours ici dans trois ans. Cela nous permettra de tirer les conclusions de ces expérimentations, de graver le projet dans le marbre ou d’infirmer certaines avancées. C’est en ce sens que je soutiens l’amendement de Mme de La Raudière, pratique et intelligent.

La commission rejette l’amendement CS412.

Puis elle est saisie de deux amendements identiques CS114 de M. Matthieu Orphelin et CS653 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Matthieu Orphelin. Cet amendement vise à ajouter à la liste des établissements pouvant bénéficier de l’expérimentation les établissements publics à caractère industriel et commercial – EPIC –, dont certains ont des compétences larges et des interlocuteurs multiples.

M. Laurent Saint-Martin. Il s’agit d’un amendement très pertinent, dans la mesure où certains EPIC, comme Bpifrance ou l’ADEME, sont très utiles aux entreprises.

M. le rapporteur. Je suis favorable à tout ce qui peut permettre d’allonger la liste des expérimentations sur le principe de référent unique, et invite les parlementaires à se mobiliser et à proposer de nouvelles expérimentations au Gouvernement. Le conseil de la réforme pourrait jouer ce rôle.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable, sous réserve de modifier la rédaction des amendements. Le dispositif s’appliquant de manière facultative aux collectivités territoriales, il convient que l’amendement élargisse le dispositif aux établissements publics locaux de manière facultative également, et ce afin de respecter le principe de libre administration.

M. le rapporteur. Je suggère que nous adoptions ces amendements, de façon à les sous-amender en séance.

La commission adopte ces amendements CS114 et CS653.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS703 du rapporteur.

La commission est saisie des amendements identiques CS318 de M. Emmanuel Maquet et CS594 de M. Julien Aubert.

M. Emmanuel Maquet. Plutôt qu’un simple guichet de diffusion des demandes au service, le référent unique doit pouvoir répondre à certaines demandes.

M. Julien Aubert. Le référent unique ne doit pas servir de vitrine au service, mais être un agent actif de la modification de la relation entre l’administration et le grand public. Ainsi que l’a préconisé le Conseil d’État, il convient de lui conférer un pouvoir de décision, ce qui donnera plus de substance à la réforme proposée.

M. le rapporteur. Vous avez raison de rappeler que le Conseil d’État a émis un avis incitant le Gouvernement à aller plus loin et à donner un pouvoir de décision au référent unique.

Pour certaines des administrations et des établissements publics visés par la liste, il n’est nul besoin de donner un pouvoir de décision au référent unique, qui n’est pas une vitrine mais un aiguillon. Sur la forme, vos amendements doivent prévoir que le référent unique peut prendre des décisions sur la délégation des autorités compétentes.

J’estime qu’il vaut mieux maintenir l’article 15 dans sa rédaction. Je proposerai un amendement visant à créer un référent unique doté d’un pouvoir de décision, sous forme expérimentale et dans certains cas de figure, notamment dans les maisons de services au public, afin de créer du lien entre les services existants et le référent. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Nous avons bien à l’esprit l’avis du Conseil d’État du 23 novembre. Sur le fond, il n’y a pas d’opposition de principe à doter le référent unique d’un pouvoir de décision, mais nous préférons procéder par étapes. La période expérimentale sera ainsi mise à profit pour mettre en place les référents uniques. Avis défavorable.

M. Julien Aubert. Pour un projet de loi qui vise essentiellement à simplifier et à améliorer la lisibilité de l’action de l’administration, n’y a-t-il pas une complexité supplémentaire dans le fait de prévoir que certains référents seront dotés d’un pouvoir de décision et pas les autres, et ce pour des durées d’expérimentation différentes ? Il sera compliqué d’expliquer aux citoyens que, selon l’administration ou le service auquel ils s’adressent, le référent aura des prérogatives variables et pourra leur apporter des solutions différentes. Cela ne me semble pas conciliable avec la philosophie du texte.

M. le rapporteur. Chaque expérimentation sera perçue comme telle par les Français. Je doute que nos concitoyens en viennent à mesurer, champ de politique publique par champ de politique publique, la complexité des dispositifs. Je ne partage pas votre raisonnement : la philosophie du projet de loi est de mener des expérimentations, de les valider et de les étendre lorsqu’elles fonctionnent, là où elles sont testées.

La commission rejette ces amendements.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CS223 de Mme Véronique Louwagie, CS240 de M. Fabrice Brun, CS377 de M. Frédéric Reiss et CS601 de M. Philippe Gosselin, ainsi que l’amendement CS319 de M. Emmanuel Maquet

Mme Véronique Louwagie. Nous avons longuement parlé de la question des délais administratifs, qui suscite une grande attente chez nos concitoyens. Nous serons tous d’accord pour dire qu’il existe une forte marge de progression dans ce domaine. Le texte est assez pauvre sur ce point et fait peu référence aux délais.

Il serait important de mettre un accent particulier sur les délais à l’article 15 et de prévoir que l’évaluation doit porter sur les conséquences du dispositif sur les délais administratifs.

M. Fabrice Brun. J’ai formulé plusieurs propositions pour accorder davantage de place dans le texte à la réduction des délais. Quitte à paraître obsessionnel, je propose par cet amendement que l’évaluation comporte une partie sur l’impact du dispositif dans ce domaine.

M. Frédéric Reiss. L’article 15 constitue un progrès, qui devrait faciliter et fluidifier les démarches pour des procédures ou des dispositifs particuliers. C’est le sens de cet amendement, qui vise à réduire les délais administratifs.

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas que nous soyons monomaniaques, mais il me semble que les délais constituent un élément très important et immédiatement perceptible par nos concitoyens. Nous souhaitons pouvoir tirer les conséquences d’une expérimentation sur les délais administratifs. Cela semble être également la volonté du rapporteur et du Gouvernement. Nous devons donc l’inscrire dans le texte, afin d’éviter toute ambiguïté.

Emmanuel Maquet. Je dois, à mon tour, insister sur la nécessité de réduire les délais et répondre ainsi à l’attente de nos concitoyens.

M. le rapporteur. Hier, nous avons adopté un amendement de Mme Véronique Louwagie visant à inscrire l’objectif de réduction des délais dans la stratégie nationale et nous examinerons bientôt un amendement à l’article 16, très pertinent, qui vise à préciser la durée du contrôle dans les PME.

Le rôle du référent unique n’est pas de diminuer les délais, mais de faciliter et de rendre plus claire la relation avec l’administration, aussi l’avis devrait-il être défavorable. Pour autant, l’objectif de réduction des délais est tellement partagé qu’il me semble que nous aurions tort de nous priver d’un tel amendement. Avis favorable.

M. le secrétaire d’État. Pour les mêmes raisons que celles évoquées par le rapporteur, avis de sagesse sur les amendements identiques.

M. Philippe Gosselin. Mais une sagesse positive ! (Sourires.)

M. le secrétaire d’État. Je demande le retrait de l’amendement CS319 de M. Emmanuel Maquet, dont la rédaction est différente.

M. Jean-Louis Bourlanges. L’inspiration de ces amendements est excellente et je me félicite de voir que le rapporteur a changé d’avis. Mais ne serait-il pas judicieux d’inscrire cette disposition à un endroit plus central du texte, notamment lorsqu’il s’agit des évaluations ?

M. Julien Aubert. M. le rapporteur, qui est notre référent unique, se sera saisi, à l’égard de ses services, d’un pouvoir de décision ! J’en profite pour rappeler que cette réforme est déjà appliquée à l’administration fiscale et que la notion de délai y était incorporée dès le départ, avec des indicateurs de performance. Cela est essentiel à partir du moment où l’on modifie la chaîne de prise de décision en y rajoutant un maillon. Il est important de pouvoir accéder à l’information, mais si cela se fait au prix de la complexité et d’un cheminement plus long, on aura perdu d’un côté ce que l’on aura gagné de l’autre.

En inscrivant d’emblée la réduction des délais comme une priorité, nous indiquons qu’il est essentiel d’améliorer, non seulement la lisibilité, mais aussi le fonctionnement de l’administration à l’égard du grand public.

M. le rapporteur. Monsieur Bourlanges, je vous renvoie aux discussions que nous avons eues hier au cours desquelles nous avons prévu, dans la stratégie nationale d’orientation de l’action publique, une évaluation sur les délais administratifs, ce qui permet de fixer un cap. Quant au conseil de la réforme, il sera le garant des mesures que nous avons adoptées hier. Je crois que la notion de délai a retrouvé un caractère assez central dans le texte, et qu’elle n’est pas redondante si on la prévoit sur les expérimentations.

La commission adopte les amendements identiques CS223, CS240, CS377, CS601 et CS319.

En conséquence, l’amendement CS319 tombe.

La commission en vient à l’amendement CS25 de M. Arnaud Viala.

M. Arnaud Viala. Cet amendement vise à préciser que la notion d’expérimentation n’a de sens que si elle permet ensuite de mettre en place des procédures nouvelles qui, une fois que leur efficacité aura été évaluée positivement, pourront être généralisées. Il faut être précis dans la formulation : on fait une expérimentation qui a vocation à devenir ensuite la règle.

M. le rapporteur. Si je comprends l’esprit de votre amendement, je n’y suis pas favorable sur la forme. Il n’est pas utile d’apporter cette mention dans un article de loi qui concerne le lancement d’une expérimentation. Il faut laisser de la souplesse pour que cette expérimentation puisse améliorer le traitement général de l’administration.

M. le secrétaire d’État. Si nous comprenons l’objectif, nous pensons qu’il n’est pas nécessaire d’inscrire dans la loi que le référent unique serait chargé de telles dispositions. Le but d’une expérimentation, c’est bien de pouvoir tirer des conséquences.

Je demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, j’émets un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS691 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Laurent Saint-Martin. Je souhaite apporter une précision à l’attention de M. le secrétaire d’État qui n’était pas présent hier.

Nous avons proposé pour l’ensemble des expérimentations une évaluation par la Cour des comptes au plus tard six mois avant l’échéance de la période d’expérimentation. Mais nous nous sommes mis d’accord hier, avec le rapporteur et le ministre, pour retirer ces amendements, ce qui permettra au rapporteur de proposer un pot commun d’expérimentations.

Aussi je retire cet amendement et les suivants qui ont le même objet.

M. le rapporteur. J’ai proposé hier la création d’un titre III intitulé « Un dispositif d’évaluation renouvelé » dans lequel s’inscriraient les amendements concernant l’évaluation des expérimentations par la Cour des comptes, ce qui permettrait de nourrir le Conseil de la réforme et de l’informer sans qu’il soit dépendant du Gouvernement, ainsi que des dispositions que je vous proposerai au cours de la discussion sur l’association des parties prenantes à la rédaction et à l’évaluation des ordonnances. C’est un point essentiel pour ce projet de loi qui prévoit beaucoup d’expérimentations et d’ordonnances.

M. Julien Aubert. On ne saisit pas la Cour des comptes par voie d’amendement. De mémoire, cela n’a été fait qu’une seule fois, il y a dix ans avec le texte relatif à La Banque postale. Si je vous dis cela, c’est que la programmation de cette instance de contrôle étant ce qu’elle est et ses moyens étant ce qu’ils sont, on risque de cannibaliser totalement son activité, alors qu’elle a par ailleurs des obligations en termes de préparation des lois de finances. Avant de créer un titre III, peut-être faudrait-il savoir quelle sera la charge de travail supplémentaire pour la Cour des comptes – cela pourrait mobiliser quatre ou cinq magistrats pendant six mois.

M. le rapporteur. Cette idée est défendue par certains de nos collègues qui travaillent avec notre Président sur la réforme de l’Assemblée nationale et de la « fabrique de la loi », si je puis dire. Cette étude a été faite – j’ai eu l’occasion d’en discuter avec notre collègue Jean-François Eliaou – en coordination avec les groupes de travail. Il faut veiller à ne pas entraver le travail structurel mené actuellement. Il me semble pertinent, puisque l’on parle d’une société de confiance, de prendre de premières mesures sur ces sujets qui en appelleront d’autres par la suite.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 15 modifié.

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Article 15 bis
Expérimentation d’un référent unique doté d’un pouvoir de décision dans les maisons de services au public

Cet article résulte de l’adoption, par la commission spéciale, d’un amendement de son rapporteur ayant reçu un avis favorable du Gouvernement. Il prévoit qu’à titre expérimental, pour une durée de quatre ans, le responsable d’une maison de services au public définie à l’article 27 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations peut être désigné, par certaines des personnes morales participantes, en tant que référent unique à même de traiter, pour des procédures et des dispositifs déterminés, les demandes qui lui sont adressées et de prendre, s’il y a lieu, les décisions correspondantes au nom des personnes morales concernées.

Les maisons de services au public ont pour objet d’améliorer l’accessibilité et la qualité des services, en milieu rural et urbain, pour tous les publics. Elles peuvent rassembler des services publics relevant de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, d’organismes nationaux ou locaux chargés d’une mission de service public ainsi que les services nécessaires à la satisfaction des besoins du public.

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La commission est saisie de l’amendement CS905 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de répondre à ce besoin dont je vous parlais tout à l’heure d’un pouvoir de décision unique. Il me paraît important que ce texte ne fasse pas tabula rasa. Pour construire une société de confiance, il est important de s’appuyer sur les dispositifs existants. Je pense notamment aux maisons de services au public qui ont été créées dans certains territoires et qui fonctionnent – plus ou moins bien. Il faut que le Gouvernement établisse une doctrine et une ligne d’action sur ces maisons de services au public. Je vous propose donc, à titre expérimental, de tester dans certains territoires des maisons de services au public dont le responsable aurait un pouvoir de décision sur les administrations qui y sont présentes, et de les emmener un cran plus loin.

Mme Laure de la Raudière. Tout en étant favorable à ce principe, je ferai deux remarques techniques.

Premièrement, les maisons de services au public ont-elles été créées par la loi ?

Deuxièmement, ces maisons sont souvent là pour pallier l’absence de l’État dans certains territoires. Il serait intéressant, lorsque l’on habite à dix ou quinze kilomètres d’une maison de services au public, que les secrétaires de mairie puissent accompagner le citoyen dans ses démarches administratives, c’est-à-dire qu’ils fassent ce que fait la maison de services au public.

Au vu de ces deux remarques, je me demande s’il est nécessaire d’inscrire dans la loi un dispositif qui risque de nous contraindre dans un schéma qu’il sera difficile de faire évoluer plus tard.

M. le rapporteur. Vos remarques sont intéressantes.

Les maisons de services au public ont été créées par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Aujourd’hui, nous proposons, sous une forme expérimentale, de modifier leur structure. Il appartiendra au Gouvernement de définir une doctrine, car ces maisons prennent déjà des formes différentes. Certaines assurent en effet des permanences dans les mairies, d’autres sont en partenariat avec La Poste. Je crois savoir que 1 000 bureaux de postes seraient volontaires pour accueillir des maisons de services au public, mais cela pose des problèmes de coûts.

Vous avez raison, il faut laisser de la souplesse au Gouvernement pour lui permettre de trouver les bonnes modalités d’existence de ces maisons de services au public qui doivent être aussi diverses que la diversité de nos territoires, notamment ruraux et de quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Mme Marietta Karamanli. Il faut s’appuyer sur des expériences qui ont déjà été faites et avoir un regard, non seulement sur le milieu rural – c’est souvent la première chose qui nous vient à l’esprit – mais également sur certains quartiers de politique de la ville où la population est vieillissante, et où un sentiment d’abandon se développe car les services disparaissent. Pourriez-vous préciser quels critères ont été retenus pour implanter ces maisons ?

M. Arnaud Viala. Monsieur le rapporteur, ce que vous avez dit me semble assez contradictoire. Si l’on fixe une doctrine pour les maisons de services au public, cela signifie que l’on n’admet pas qu’elles soient spécifiques à chaque territoire. Je considère que le dispositif de la maison de services au public, en particulier dans les territoires très ruraux comme ceux du département de l’Aveyron, est dérogatoire au principe général de la présence administrative puisqu’on y regroupe des institutions qui n’y sont pas habituellement rassemblées, avec des modes de fonctionnement collectif qui ne sont pas de rigueur dans les zones plus densément peuplées. Est-il nécessaire d’ajouter une couche législative à la dimension expérimentale de ces dispositifs eux-mêmes expérimentaux dont la création et le suivi se décident localement à travers les préfets de département, les acteurs locaux, les élus, etc. ? C’est peut-être superfétatoire.

Mme Laure de La Raudière. Je souhaitais faire la même remarque que M. Viala.

En fait, il ne faut pas définir une doctrine. Peut-être faut-il simplement préciser dans la loi un objectif, comme la distance à l’organisation des services publics et à l’accompagnement de l’ensemble des démarches administratives, ainsi que l’obligation faite aux partenaires de déléguer des tâches à l’agent de l’administration qui assurera ce guichet unique sur le territoire, au sein d’une maison de services au public ou d’une petite commune rurale. Chaque territoire pourra ensuite s’organiser comme il le souhaite. Peut-être faudra-t-il compléter cet amendement en séance publique pour que cet objectif soit bien inscrit dans la loi.

M. Jean-Louis Bourlanges. Monsieur le rapporteur, il serait bon de préciser ce que vous entendez par « certaines des personnes morales participantes ». Qui sont ces personnes morales qui du coup sont un peu incertaines ?

Y a-t-il ou non unité du statut juridique des maisons de services au public définies par la loi du 12 avril 2000 ? Sont-elles toutes des personnes morales de droit public, des établissements publics, des associations, des associations de fait, des maisons au sens strict du terme ? Il est important de définir quelque chose de cohérent juridiquement.

M. Bruno Millienne. Mon groupe votera cet article additionnel car il faut aller plus loin dans l’expérimentation. Il est bien prévu que la convention-cadre définit les décisions que le référent sera à même de prendre sur délégation des autorités compétentes. Il faut favoriser cette expérimentation en milieu périurbain et rural. Du reste, je présenterai ultérieurement un amendement qui concerne plus spécifiquement les territoires ruraux.

M. Emmanuel Maquet. Ce dispositif est cohérent avec l’amendement que j’ai présenté tout à l’heure. Toutefois, je ne comprends pas comment il pourra fonctionner dans certaines maisons de services au public. En présence de différentes administrations, le référent unique ne sera pas nécessairement compétent sur les autres métiers et n’aura pas, de fait, de responsabilité hiérarchique sur les autres administrations. Pouvez-vous nous éclairer sur ce point ?

M. Boris Vallaud. Je souhaite avoir des précisions sur la nature des décisions qui pourraient être prises par ce responsable. Cela ne risque-t-il pas d’entraver la possibilité d’engager des recours hiérarchiques ? Par ailleurs, comment est traitée la question du secret professionnel ou du secret partagé entre professionnels ?

M. Laurent Saint-Martin. Nous soutiendrons cet article additionnel.

Je ne comprends pas très bien pourquoi M. Viala pense que ce dispositif serait superfétatoire. Le meilleur moyen de ne pas mettre de côté les maisons de service au public alors que nous parlons du référent unique consiste à les prévoir dans cette expérimentation.

Mme Cendra Motin. Lors des auditions que j’ai menées dans les territoires sur le référent unique, certains intervenants m’ont dit craindre qu’une nouvelle couche d’administration ne s’ajoute à toutes celles déjà existantes. Or l’objet de cette expérimentation est de trouver des ressources parmi les agents du service public qui sont déjà à l’œuvre au sein des maisons de services au public et de leur permettre de manifester toutes leurs compétences pour prendre en charge ce type de coordination. Il est important de montrer toutes les compétences des agents du service public, mais aussi que nous ne sommes pas en train de créer un nouvel étage dans le millefeuille administratif.

M. Arnaud Viala. La réflexion qui a présidé à l’introduction de cet article est bonne. Mais sa rédaction suscite certaines interrogations. J’ai dit que le dispositif était peut-être superfétatoire car l’écosystème d’une maison de services au public existe déjà. Peut-être faudra-il revoir la rédaction de cet amendement d’ici à l’examen du texte en séance publique.

M. le rapporteur. Je vous remercie pour toutes vos remarques sur ce sujet important.

Monsieur Bourlanges, les personnes morales participantes sont les administrations. Le terme est par nature ouvert puisque des administrations variées peuvent participer à la maison de services au public. Je précise également que celles-ci ne sont pas des personnes morales, mais la résultante d’une convention-cadre entre différentes administrations qui ont fait le choix de créer cette structure.

Toutes vos questions montrent qu’il n’était pas aussi simple de donner un pouvoir de décision à l’article 15 sur le référent unique. C’est précisément la raison pour laquelle j’ai préféré, à titre personnel, m’en tenir à l’article 15 tel qu’il était rédigé, et travailler sur un dispositif plus concret, plus connu qui est la maison de services au public.

Bien évidemment, toutes les règles qui régissent les différentes administrations continuent d’exister, comme le pouvoir de recours hiérarchique. Nous avons retenu la formulation « s’il y a lieu » pour que la personne responsable de la maison de services au public qui a pu avoir étudié le dossier spécifique d’une personne puisse in fine donner un coup de pouce, débloquer le dossier en demandant aux deux administrations de se parler, d’accélérer les choses…

Je pense qu’il faut être modestes et garder un dispositif expérimental, car certaines choses devront être testées sur le terrain. Vous évoquez les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Je partage votre point de vue. D’ailleurs, je présenterai deux amendements qui vont dans ce sens.

Madame de La Raudière, je n’ai pas souhaité que mon amendement soit trop précis, ne serait-ce pour ne pas surlégiférer. J’indique seulement que l’on donne, à titre expérimental, au responsable d’une maison de services au public existante un pouvoir de décision sur les administrations qui y sont présentes. Cela permettra de choisir, en lien avec le Gouvernement, les maisons de services au public existantes où ce pouvoir nouveau sera donné à son décisionnaire, ni plus, ni moins.

M. le secrétaire d’État. S’il faut définir une doctrine pour les maisons de services au public, il faut le faire sur les moyens et les objectifs plus que sur les formes qui doivent pouvoir s’adapter aux territoires. Comme l’a rappelé M. Viala, ce modèle a été inventé pour apporter des réponses spécifiques à des territoires en fonction des services présents, des services qui veulent s’y impliquer au travers de cette forme nouvelle et avec des modalités d’organisation les plus souples possible. Le ministère de la cohésion des territoires comme le ministère de l’intérieur travaillent à développer les maisons de services au public et à mieux fixer les objectifs qui sont poursuivis, tout en ayant ce souci de répondre à la diversité.

La mesure proposée par le rapporteur nous intéresse, car elle vise à adosser le référent unique au modèle des maisons de services au public, et parce qu’elle permettra de répondre à certaines interrogations sur les territoires où il est opportun d’insérer un dispositif sur les conventions de délégation entre administrations participant aux maisons de services au public. D’ailleurs, l’amendement précise qu’il s’agit de certaines administrations puisqu’on peut effectivement imaginer que trois, quatre ou cinq administrations se mettront d’accord dans une maison de services au public autour de ce principe, mais qu’une adminis