N° 1055 annexe 39 - Rapport de M. Romain Grau et Mme Nadia Hai sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2017 (n°980).




N
° 1055

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 juin 2018

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017 (n° 980),

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur général

Député

——

ANNEXE N° 39

SÉCURITÉS

POLICE, GENDARMERIE, SÉCURITÉ ROUTIÈRE

CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS

Rapporteurs spéciaux : Mme Nadia HAI et M. Romain GRAU

Députés

____

SOMMAIRE

___

Pages

I. MISSION SÉCURITÉS 5

A. UNE SINCÉRITÉ IMPARFAITE EN DÉBUT D’EXERCICE 2017, CORRIGÉE AU SECOND SEMESTRE 5

1. Une exécution proche de l’autorisation en loi de finances initiale 5

2. Une dynamique pluriannuelle positive 6

B. PROGRAMME 176 POLICE NATIONALE 7

C. PROGRAMME 152 GENDARMERIE NATIONALE 8

D. PROGRAMME 207 SÉCURITÉ ET ÉDUCATION ROUTIÈRES 9

II. COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 10

A. UN SOLDE EXCÉDENTAIRE 10

1. Des recettes en augmentation 10

2. Des dépenses contribuant principalement aux collectivités territoriales et au désendettement de l’État 10

3. Des volumes stables sur les six dernières années 11

B. QUATRE PROGRAMMES À LA MAQUETTE PERFECTIBLE 11

1. Programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière 12

2. Programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers 12

3. Programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières 13

4. Programme 755 Désendettement de l’État 13

III. LE RENFORCEMENT DES EFFECTIFS DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE : QUALITÉ DE L’EMPLOI ET RESTRUCTURATIONS DES RESSOURCES HUMAINES 14

A. DES MESURES RÉPARATRICES URGENTES 14

1. Le recentrage des fonctionnaires sur leur cœur de métier 14

2. La remise à niveau de l’immobilier et des véhicules 16

B. UN INVESTISSEMENT À POURSUIVRE POUR UNE POLICE ET UNE GENDARMERIE NATIONALES PLUS PROCHES DES FRANÇAIS ET PLUS EFFICACES DANS LEURS MISSIONS 17

1. 10 000 emplois supplémentaires sur la législature 17

2. La police de sécurité du quotidien, un levier pour la cohésion sociale, l’équité territoriale et la confiance dans l’État 18

3. Des forces de sécurité intérieure à la pointe de la modernité 19

IV. LES CONTRAINTES PRÉOCCUPANTES IMPOSÉES À LA POLICE AUX FRONTIÈRES 20

A. DES DYSFONCTIONNEMENTS À SIGNALER 20

1. La supériorité de fait des injonctions d’ADP 20

2. La réaction efficace de la PAF 21

B. DES SOLUTIONS À DÉGAGER RAPIDEMENT 21

TRAVAUX DE LA COMMISSION 23

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES OU SOLLICITÉES PAR ÉCRIT ET DES DÉPLACEMENTS 25

Composée des quatre programmes 176 Police nationale, 152 Gendarmerie nationale, 207 Sécurité et éducation routières et 161 Sécurité civile, la mission est rattachée au ministère de l’intérieur.

Les rapporteurs spéciaux rappellent que l’exercice a été marqué par la sortie de l’état d’urgence, le 1er novembre 2017.

Avec 19,76 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 19,51 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) exécutés en 2017, la mission Sécurités est la cinquième mission portant les crédits les plus importants, après Enseignement scolaire, Engagements financiers de l’État, Défense et Recherche et enseignement supérieur. Elle est la deuxième en termes d’effectifs (249 052 ETPT).

La présente analyse ne porte pas sur le programme 161 Sécurité civile, dont l’exécution est détaillée dans le rapport spécial de notre collègue Patrick Mignola.

Si l’exécution atteint un niveau facial proche de celui de l’autorisation initiale, d’importants mouvements ont affecté la mission en cours de gestion :

– à la hausse, des reports (60 millions d’euros en CP), un abondement par fonds de concours et attribution de produits (18 millions d’euros en CP), des transferts par décret (10 millions d’euros en CP), et la loi de finances rectificative (LFR) pour 2017 (2 millions d’euros en CP) ;

– à la baisse, des annulations au titre du décret d’avance du 20 juillet 2017 (– 23 millions d’euros en CP).

EXÉCUTION 2017 DES CRÉDITS DE LA MISSION SÉCURITÉS

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Programmes

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

P 176 Police nationale

10 493,7

10 397,9

99 %

10 359,6

10 311,2

> 99 %

P 152 Gendarmerie nationale

8 814,6

8 844,2

> 100 %

8 608,8

8 653,6

101 %

P 207 Sécurité et éducation
routières

38,8

35,2

91 %

38,8

35,3

91 %

P 161 Sécurité civile

469,7

483

103 %

507,7

507,7

100 %

Totaux

19 816,9

19 760,3

99 %

19 514,9

19 507,8

< 100 %

Source : rapport annuel de performances pour 2017.

Afin de ne pas compromettre la réalisation des engagements gouvernementaux en matière de créations d’emplois dans les forces de sécurité intérieure, le ministre de l’action et des comptes publics a expressément autorisé, le 20 juillet 2017, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) à viser l’ensemble des mesures de recrutement qui lui étaient soumises.

Cette démarche exceptionnelle s’explique par l’insuffisance des dépenses de rémunération prévues (16,64 milliards d’euros en LFI contre 16,70 milliards d’euros nécessaires).

Les crédits de titre 2 des programmes 176 et 152 ont aussi bénéficié de la réserve de précaution, son dégel étant anticipé dès le début de l’exercice.

Depuis le début de la législature précédente, les crédits de la mission ont progressé de 11 % en CP. Si la progression s’est inscrite dans ces proportions et a suivi une pente régulière pour les trois programmes 176, 152 et 161, les crédits de la sécurité et de l’éducation routières ont connu d’importantes fluctuations, avec un pic en 2014 et un creux en 2016.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

 

LR 2012

LR 2013

LR 2014

LR 2015

LR 2016

LR 2017

Évolution 2012-17

P 176 Police nationale

9 127,7

9 554,3

9 430,1

9 709

9 927,1

10 397,9

14 %

P 152 Gendarmerie nationale

7 881,9

7 984,6

8 013,5

8 162,4

8 490,4

8 844,2

12 %

P 207 Sécurité et éducation
routières

50

122,1

124,5

41

31,6

35,2

– 30 %

M puis P 161 Sécurité civile

407,4

417,4

409,4

641,4

418,8

483

19 %

Total des programmes

17 473

18 078,3

17 977,5

18 553,8

18 807,9

19 760,3

13 %

 

Crédits de paiement

 

LR 2012

LR 2013

LR 2014

LR 2015

LR 2016

LR 2017

Évolution 2012-17

P 176 Police nationale

9 205,3

9 935,5

9 467,3

9 702,6

9 957,8

10 311,2

12 %

P 152 Gendarmerie nationale

7 849,3

8 050

8 076,5

8 147,3

8 308,3

8 653,6

10 %

P 207 Sécurité et éducation
routières

50,2

123,5

125,6

39,6

31,9

35,3

– 30 %

M puis P 161 Sécurité civile

444,5

432,5

427,1

423,6

454,2

507,7

14 %

Total des programmes

17 549,3

17 951,5

18 096,5

18 313,1

18 752,2

19 507,8

11 %

Source : rapports annuels de performances de 2012 à 2017.

L’exercice 2017 poursuit la mise en conformité des moyens humains et budgétaires de la police nationale avec les évolutions de son contexte missionnel : si leur sollicitation reste forte en matière de lutte contre le terrorisme, les forces de police conduisent un effort de modernisation de leurs outils et de rapprochement avec la population. Ce paradigme est amplifié en 2018 avec le plan présidentiel de recrutements et l’expérimentation de la police de sécurité du quotidien (PSQ).

La priorité donnée au déploiement en 2017 du plan d’octobre 2016 pour la sécurité publique est confirmée par le poids de l’action correspondante. Avec les activités menées par la police nationale en soutien à l’autorité judiciaire, ces deux lignes représentent plus de la moitié des crédits du programme (5,8 milliards d’euros en CP).

TAUX D’EXÉCUTION 2017 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 176

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Actions

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

Ordre public et protection de la souveraineté

1 330,4

1 208,1

91 %

1 330,4

1 208,1

91 %

Sécurité et paix publiques

2 986,2

3 009

101 %

2 986,2

3 009

101 %

Sécurité routière

452,7

452,3

< 100 %

452,7

452,3

< 100 %

Police des étrangers et sûreté des transports internationaux

887,6

825,4

93 %

887,6

825,4

93 %

Missions de police judiciaire et concours à la justice

2 602,2

2 790

107 %

2 602,2

2 790

107 %

Commandement, ressources humaines et logistique

2 261,3

2 113,1

93 %

2 127,1

2 026,3

95 %

Totaux

10 493,7

10 397,9

99 %

10 359,6

10 311,2

> 99 %

Source : rapport annuel de performances pour 2017.

Par ailleurs, le programme 176 bénéficie de déversements internes depuis le programme 216 Conduite et soutien des politiques de l’intérieur de la mission Administration générale et territoriale de l’État à hauteur de 357 millions d’euros.

Une dépense fiscale est rattachée au programme : l’exonération des droits de mutation des successions des policiers, des gendarmes et des agents des douanes décédés dans l’accomplissement de leur mission. Elle correspond à moins de 0,5 million d’euros.

Les rapporteurs spéciaux estiment qu’il est justifié de la maintenir par égards aux proches de ces fonctionnaires morts en service commandé.

Le budget de la gendarmerie nationale doit concilier les exigences d’un large spectre opérationnel, allant du traitement de la crise migratoire à la modernisation de ses processus internes et de la présence de proximité à la projection de forces à longue distance (ouragan Irma, opérations extérieures, etc.).

Le programme comporte cinq actions. Elles sont d’un poids inégal puisque la plus importante, à savoir Ordre et sécurités publics, compte pour 39 % des AE et des CP, tandis que celle dont le volume est le plus faible, Exercice des missions militaires, se voit attribuer moins de 2 % des AE et des CP.

TAUX D’EXÉCUTION 2017 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 152

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Actions

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

Ordre et sécurité publics

3 347,4

3 409,9

102 %

3 347,4

3 409,9

102 %

Sécurité routière

744,8

738,3

99 %

744,8

738,3

99 %

Missions de police judiciaire et concours à la justice

2 023,8

2 041,9

101 %

2 023,8

2 041,9

101 %

Commandement, ressources humaines et logistique

2 680,6

2 509,6

94 %

2 474,7

2 319,1

94 %

Exercice des missions militaires

135,1

144,4

107 %

135,1

144,4

107 %

Totaux

8 814,6

8 844,2

> 100 %

8 608,8

8 653,6

101 %

Source : rapport annuel de performances pour 2017.

Le programme 152 bénéficie en outre de déversements internes depuis le programme 216 Conduite et soutien des politiques de l’intérieur de la mission Administration générale et territoriale de l’État, ainsi que de déversements externes depuis les programmes 178 Préparation et emploi des forces et 212 Soutien de la politique de défense de la mission Défense. Ces mouvements correspondent à un total de 235 millions d’euros.

Le programme porte trois dépenses fiscales :

– les deux premières poursuivent le même objectif de soutien de la Nation que celle présentée au titre du programme 173, avec un public plus large puisqu’en bénéficient aussi l’ensemble des militaires et des sapeurs-pompiers ;

– la troisième soutient les réservistes et les personnes accomplissant un service civique ou une autre forme de volontariat.

L’exercice 2017 poursuit la déclinaison du plan gouvernemental de janvier 2015, notamment en matière de lutte contre l’alcoolémie ou de promotion des usagers vulnérables, comme les cyclistes.

Trois actions composent le programme, dont la dernière, relative à la prévention, compte pour plus de la moitié des crédits. Les orientations des politiques publiques correspondantes sont tracées par le comité interministériel de la sécurité routière (CISR).

TAUX D’EXÉCUTION 2017 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 207

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Actions

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

Observation, prospective,
réglementation
et soutien au programme

2,9

1,8

62 %

2,9

1,7

59 %

Démarches interministérielles et communication

15,2

18,5

122 %

15,2

18,8

124 %

Éducation routière

20,8

17,8

86 %

20,8

14,9

72 %

Totaux

38,8

35,2

91 %

38,8

35,3

91 %

Source : rapport annuel de performances pour 2017.

82 millions d’euros soutiennent le programme par des déversements de crédits de soutien des ministères de l’intérieur et de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (devenu ministère de la transition écologique et solidaire).

Aucune dépense fiscale n’est rattachée au programme 207.

L’exercice 2018 sera l’occasion d’une première évaluation des effets de la décentralisation de la politique publique du stationnement, opérée par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « MAPTAM ».

Le budget de la sécurité routière est porté à la fois par le programme 207 de la mission Sécurités et par un compte d’affectation spéciale créé en 2006.

Le compte est composé des quatre programmes 751, 753, 734, 755, dont le dernier contribue au désendettement de l’État. En 2017, il affiche un excédent de 165 millions d’euros, grâce à la hausse de ses recettes.

Les recettes du compte sont passées de 1,4 milliard d’euros en 2016 à 1,5 milliard d’euros en 2017, soit une augmentation de 7,5 %. Cela s’explique par la croissance du contraventionnement, grâce à une plus grande automatisation des contrôles.

Ses recettes sont ventilées en deux sections : d’une part, les amendes issues de la verbalisation par radar (249 millions d’euros), et, d’autre part, une fraction du produit des amendes forfaitaires relatives à la circulation et au stationnement routiers, ainsi que leur éventuelle majoration (1,3 milliard d’euros).

L’exécution est sensiblement conforme à l’autorisation initiale.

EXÉCUTION 2017 DES CRÉDITS DU CAS

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Programmes

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

P 751 Structures et dispositifs de sécurité routière

249

251,4

101 %

249

227,8

91 %

P 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers

26,2

26,2

100 %

26,2

26,2

100 %

P 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières

664,8

670,3

101 %

664

669,6

101 %

P 755 Désendettement de l’État

438,8

438,8

100 %

438,8

438,8

100 %

Totaux

1 378,8

1 386,7

101 %

1 378,8

1 362,3

99 %

Source : rapport annuel de performances pour 2017.

Le volume des quatre programmes justifie une analyse rétrospective commune. Avec une évolution à la hausse de 1 % en AE et à la baisse de 1 % en CP, les crédits du CAS se caractérisent par une grande stabilité depuis le début de la législature précédente.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU CAS

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

 

LR 2012

LR 2013

LR 2014

LR 2015

LR 2016

LR 2017

Évolution 2012-17

Total des programmes

1 373

1 306

1 343,4

1 308,2

1 335,6

1 386,7

1 %

 

Crédits de paiement

 

LR 2012

LR 2013

LR 2014

LR 2015

LR 2016

LR 2017

Évolution 2012-17

Total des programmes

1 375,4

1 315,1

1 332,9

1 285,6

1 342

1 362,3

– 1 %

Source : rapports annuels de performances de 2012 à 2017.

En 2017, l’ancien programme 752, qui portait la gestion du permis de conduire, a été fusionné avec le programme 751, piloté par le délégué à la sécurité routière (DSR).

L’architecture du CAS reste néanmoins imparfaite et complexe. D’abord, le produit total des amendes de circulation et de stationnement atteint 1,98 milliard d’euros et dépasse donc les recettes du CAS. Ensuite, le document de politique transversale (DPT) correspondant évalue les dépenses de l’État en faveur de la sécurité routière à 3,6 milliards d’euros, soit un volume double à celui du CAS.

Par ailleurs, l’absence de lien du programme 755 Désendettement de l’État avec l’objet du CAS est contraire à l’article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

La suppression des sections et le rapprochement des programmes seraient utiles à la fois pour les gestionnaires et pour les institutions de contrôle.

Le programme intègre une action relative au permis à points, qui constituait un programme distinct jusqu’en 2016. Ses deux autres objectifs sont la réduction des victimes d’accidents de la route et la gestion des contraventions confiées à l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI).

TAUX D’EXÉCUTION 2017 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 751

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Actions

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

Dispositifs de contrôle

131,5

126,4

96 %

131,5

104

79 %

Centre national de traitement

82

82

100 %

82

82

100 %

Soutien au programme

7,5

16,1

215 %

7,5

14,8

197 %

Fichier national du permis de conduire

28

26,9

96 %

28

27

96 %

Totaux

249

251,4

101 %

249

227,8

91 %

Source : rapport annuel de performances pour 2017.

Le programme ne porte aucune dépense fiscale.

Le programme finance le procès-verbal électronique (PVé), lequel permet de réduire les coûts de gestion. Il est désormais entièrement déployé dans les services de l’État (police en gendarmerie nationales), ainsi que dans plus de 9 villes sur 10.

Cette unique action, construite en AE = CP, est exécutée à 100 %.

Aucune dépense fiscale n’est rattachée au programme.

TAUX D’EXÉCUTION 2017 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 753

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Actions

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

Déploiement du procès-verbal électronique

26,2

26,2

100 %

26,2

26,2

100 %

Total

26,2

26,2

100 %

26,2

26,2

100 %

Source : rapport annuel de performances pour 2017.

Le montant de l’unique action du programme est réparti entre les collectivités territoriales par le comité des finances locales.

Aucune dépense fiscale ne lui est rattachée.

TAUX D’EXÉCUTION 2017 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 754

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Actions

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières

664,8

670,3

101 %

664

669,6

101 %

Total

664,8

670,3

101 %

664

669,6

101 %

Source : rapport annuel de performances pour 2017.

Le programme, piloté par la direction du budget (DB) est constitué d’une seule action, construite en AE = CP et exécutée à 100 %. Les recettes affectées au programme sont reversées au budget général de l’État afin d’en améliorer le solde.

Il ne porte aucune dépense fiscale.

TAUX D’EXÉCUTION 2017 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 755

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Actions

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

LFI 2017

LR 2017

Taux d’exécution

Désendettement de l’État

438,8

438,8

100 %

438,8

438,8

100 %

Total

438,8

438,8

100 %

438,8

438,8

100 %

Source : rapport annuel de performances pour 2017.

Au cours du premier semestre 2018, et comme ils continueront à le faire toute l’année, les rapporteurs spéciaux se sont attachés à comprendre les évolutions touchant les forces de police et de gendarmerie, tant au niveau de leur organisation que de leur sollicitation opérationnelle.

Ils ont notamment rencontré les principales organisations syndicales et se sont immergés une journée auprès des équipes de la police aux frontières (PAF) à l’aéroport Roissy-Charles de Gaulle (lire infra en partie IV. du rapport). Des déplacements supplémentaires sont prévus avant l’automne.

Depuis 2015, des efforts ont été engagés face à la menace terroriste et des avancées significatives ont eu lieu. Cependant, des difficultés importantes perdurent : le plan présidentiel de renforcement des effectifs, auquel s’intéressent les rapporteurs spéciaux dans le cadre du printemps de l’évaluation, vise à y apporter une réponse massive, globale et durable.

L’effort de rattrapage des besoins de fonctionnement de la police et de la gendarmerie nationales ne date certes pas de 2017. Nécessaires, les mesures prises à la fin de la précédente législature ne sauraient toutefois suffire à améliorer les conditions de travail des forces intérieures et, partant, la sécurité des Français. Le président de la République et le Gouvernement se sont donc engagés à consolider cette ambition et à accélérer sa mise en œuvre.

● Il est impératif de recentrer les missions des fonctionnaires sur leur cœur de métier, comme l’évoquent de nombreux policiers et gendarmes face à la démultiplication, depuis plusieurs années, de missions qu’ils remplissent, généralement à titre gratuit, sur sollicitation ou par carence d’autres services publics qui devraient pourtant les assurer au regard des textes.

Ces « tâches indues » éloignent les forces de sécurité intérieure des responsabilités qui représentent l’essence même de leurs missions et ont fondé la motivation de leurs agents à s’engager dans cette carrière.

Très consommatrices d’un temps et d’une énergie qui seraient mieux investis dans le soutien de la population en détresse, ces actions peuvent être d’ordre mobile, comme les transfèrements judiciaires, le transport des procès-verbaux de scrutins ou le convoiement de scellés illicites ou dangereux, tandis que d’autres sont d’ordre statique, comme la garde de certains locaux, dont des hôtels de préfecture, ou encore l’établissement de procurations électorales.

● Une fois les policiers et les gendarmes davantage disponibles sur leurs missions prioritaires, des réformes de fond devront améliorer leur régime de temps de travail, dans un équilibre entre des sujétions par nature incompatibles avec le droit de l’Union européenne (1) et la préservation des forces quant à leur vie personnelle.

À l’occasion de l’examen du PLF pour 2018, il avait été indiqué aux rapporteurs spéciaux qu’un arrêté était en cours de rédaction afin de préciser les modalités d’application du décret n° 2017-109 du 30 janvier 2017 modifiant le décret n° 2002-1279 du 23 octobre 2002 portant dérogations aux garanties minimales de durée du travail et de repos applicables aux personnels de la police nationale, et qu’une évaluation des cycles dits du « 4/2 à bascule », du « 4/2 compressé » et de la « vacation forte » serait menée. Ils attendent donc la publication de cet arrêté et la communication des résultats de cette étude.

● Les rapporteurs spéciaux sont attentifs au pilotage des affectations, dans le contexte d’une substitution de personnels administratifs et techniques à des personnels actifs (500 dans la police) et de civils à des militaires (300 dans la gendarmerie). Il en va d’une juste répartition des fonctions de soutien.

Parallèlement, il convient de veiller aux effets du « repyramidage » des corps en cours. Il s’agit, notamment, dans la police, de la promotion massive de gardiens au grade de brigadier, ou, dans la gendarmerie, de la nomination de nombreux officiers généraux sur des postes d’officiers supérieurs.

En effet, cette dynamique peut contribuer au repositionnement des agents sur leur cœur de métier mais, hors mesures d’économies prises par ailleurs, elle se cumule aussi avec la hausse des dépenses de titre 2 due à l’application des deux protocoles de 2016 sur les rémunérations et les carrières. L’impact de ces dernières mesures est évalué à 920 millions d’euros entre 2016 et 2022.

● Il est souhaitable que les mutualisations annoncées entre les deux forces quant à la formation cynophile, la conduite des deux-roues, la police technique et scientifique ou le logiciel de rédaction des procédures (LRP), soient accélérées, à l’instar de la rationalisation de leurs zones de compétence respective.

La Cour des comptes a indiqué aux rapporteurs spéciaux que des axes de progression résident dans une meilleure corrélation du maillage territorial à la carte de la délinquance ou dans la réduction des doublons au sein de la police judiciaire (PJ), sur l’exemple de la préfecture de police de Paris.

Les magistrats ont également insisté sur l’importance d’une évaluation ex ante et ex post de ces restructurations, prenant pour exemple l’absence de mesure des économies réalisées grâce à l’externalisation de certaines gardes statiques.

L’optimisation de la doctrine d’emploi des policiers et gendarmes ne saurait réussir sans être accompagnée d’une amélioration de leurs outils de travail.

● Le parc immobilier de la police et de la gendarmerie nationales connaît un impérieux besoin de maintenance, voire de construction lourde. D’importants moyens ont été engagés, comme le résume le tableau ci-dessous.

DÉPENSES IMMOBILIÈRES DES PROGRAMMES 176 ET 152

(en millions d’euros)

 

Crédits de paiement

Programmes

LR 2017

LFI 2018

P 176 Police nationale

192,3

176

P 152 Gendarmerie nationale

106,7

132,5

Total

299

308,5

Source : rapport annuel de performances pour 2017 et projet de loi de finances pour 2018.

Un plan quinquennal 2015-2020 est consacré aux casernes de gendarmerie.

S’agissant de la police, sont en particulier concernés les sites de l’Institut national de police scientifique (INPS) à Saint-Denis et les commissariats de Fort-de-France, Annemasse, Carcassonne, Tourcoing, Béziers, Pau, Lyon, Cayenne, Bourgoin-Jallieu et Saint-André (La Réunion).

Trois points d’alerte qui demeurent

À l’occasion de l’examen de la LFI pour 2018, les rapporteurs spéciaux attiraient l’attention sur trois difficultés auxquelles il convient toujours d’apporter une réponse :

– le directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN) estime que l’investissement nécessaire à la rénovation de l’ensemble du domaine foncier nécessiterait 400 millions d’euros supplémentaires ;

– la prorogation jusqu’en 2020, par la LFI pour 2018, de la faculté ouverte aux collectivités territoriales de financer la construction, l’acquisition ou l’entretien de bâtiments mis à disposition de la justice ou de la sécurité intérieure en contrepartie d’un loyer de l’État (2) doit être remplacée dès 2019 par un dispositif pérenne, garantissant les 230 projets en cours et facilitant les suivants ;

– la vétusté (absence d’eau chaude, infiltrations, etc.) des locaux de l’École nationale supérieure de police (ENSP) sur le site de Cannes-Écluse, qui forme les officiers, invite d’autant plus à son rapatriement à Saint-Cyr-au-Mont-d’Or, où sont accueillis les élèves-commissaires, que ce rapprochement permettrait des économies d’échelle et une meilleure articulation de l’instruction des deux corps de cadres. Les rapporteurs spéciaux ont pris note qu’1 million d’euros serait dégagé pour des travaux sur trois ans.

● Alors que le parc automobile était traditionnellement une variable d’ajustement des programmes 176 et 152, la programmation de la législature actuelle initie un effort permettant à la police d’acquérir 2 500 véhicules légers en 2018 (61,4 millions d’euros, alors que seuls 2 085 sur les 2 813 prévus ont été acquis en 2017) et, s’agissant de la gendarmerie, 2 900 et 3 000 voitures (54 et 60 millions d’euros).

Des véhicules lourds sont également en cours de livraison, dont 100 véhicules de reconnaissance au profit des compagnies républicaines de sécurité (CRS), pour un total de 13,7 millions d’euros.

Sur ces deux points, les rapporteurs spéciaux notent que des choix de gestion différents ont été retenus par la DGPN et la DGGN. La première n’a consommé que 60 % des crédits d’investissement dont elle disposait (197,4 millions d’euros en CP contre une autorisation de 327,5 millions d’euros et 234,2 millions d’euros investis en 2016), tandis que la seconde a su porter son effort de 156,8 millions d’euros à 163,6 millions d’euros entre 2016 et 2017, tout en conduisant un audit sur la dette relative aux loyers des casernes de gendarmerie, dont les conclusions sont attendues prochainement.

Le Gouvernement mène une action déterminée afin de consolider les effectifs des forces de sécurité intérieure, de renforcer la confiance que leur portent nos concitoyens et de tirer tout le profit des nouvelles technologies pour améliorer leurs outils de travail, et donc la réponse aux besoins du pays.

Amplifiant la démarche entamée sous le précédent quinquennat, le plan présidentiel permettra aux forces de police de retrouver, dès 2018, leur niveau de 2007, et à la gendarmerie celui de 2009.

PLAFONDS D’EMPLOIS DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE DEPUIS 2007

(en ETPT)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Police nationale

149 965

148 563

146 180

144 790

145 434

143 689

142 317

143 606

145 197

147 076

149 079

150 708

Gendarmerie nationale

102 101

101 134

99 509

98 155

97 068

95 858

97 093

97 167

97 215

99 790

100 192

100 768

TOTAL

252 066

249 697

245 689

242 945

242 502

239 547

239 410

240 773

242 412

246 866

249 271

251 476

Évolutions annuelles

 2 369

 4 008

 2 744

 443

 2 955

 137

+ 1 363

+ 1 639

+ 4 454

+ 2 405

+ 2 205

 0,9 %

 1,6 %

 1,1 %

 0,2 %

 1,2 %

 0,1 %

0,6 %

0,7 %

1,8 %

1 %

0,9 %

Source : rapports annuels de performances de 2007 à 2017 et projet de loi de finances pour 2018.

Les rapporteurs spéciaux seront très attentifs à ce que les nouveaux fonctionnaires de police et militaires de la gendarmerie recrutés soient préparés à la réalité du contexte missionnel dans lequel ils évolueront, et bénéficient dès leur affectation des améliorations en termes de régime de temps de travail et de recentrage de leur activité sur le cœur de métier des services auxquels ils appartiennent.

La qualité de la formation initiale et continue des agents de la sécurité intérieure est en effet le gage de celle de leurs interventions.

Deux nouveautés au premier semestre 2018 
pour les gardiens de la paix et les gendarmes des brigades territoriales

Les modules « rénovés » de la formation initiale des gardiens de la paix sous l’égide de la direction centrale du recrutement et de la formation (DCRFPN) et le regroupement de la formation continue des gendarmes des brigades territoriales sur la nouvelle école de Dijon contribueront à une meilleure préparation des forces à leurs responsabilités.

● Dans son discours du 18 octobre 2017, le président de la République a indiqué que la police de sécurité du quotidien (PSQ) vise à dépasser « l’opposition stérile entre police de proximité et police d’intervention ».

Un cycle de consultations a été lancé par le ministre d’État, ministre de l’intérieur, jusqu’à la fin de l’année 2017 : le questionnaire en ligne a recueilli 70 057 réponses ; 500 réunions ont été tenues partout en France ; 150 contributions ont enfin été adressées par des organisations syndicales, des universitaires, des entreprises ou encore des associations d’élus.

À partir du 8 février 2018, la PSQ a été mise en place sous la forme d’une expérimentation dans, au titre de la gendarmerie, 20 départements, et, au titre de la police, 30 « quartiers de reconquête républicaine » (15 premiers en 2018 et 15 supplémentaires en 2019), en métropole comme en outre-mer. Y ont été déployées 250 « unités de contact ».

● Les rapporteurs spéciaux ont recueilli l’avis des organisations représentatives, et en retiennent l’importance de la coordination interministérielle, la nécessité d’un jaugeage approprié entre la cohérence d’une feuille de route nationale et l’accroissement de l’autonomie de gestion au niveau local, l’exigence d’une collaboration avec la police municipale, les sociétés de transports ou encore les agents de sécurité privée, et enfin l’impératif de la reconstruction du lien de confiance de la population envers ses policiers et gendarmes (délégués à la cohésion, conseils de quartier, présence dans les médias locaux, etc.).

L’appréhension majeure qui ressort des auditions menées par les rapporteurs spéciaux est que la PSQ soit un label appliqué à des dispositifs aménagés à la marge, plutôt qu’une politique publique innovante.

Dans ce cadre, l’articulation avec la réforme de la procédure pénale et le renforcement de l’accessibilité des services de police et de gendarmerie apparaissent comme des conditions nécessaires au succès de la PSQ.

● Les rapporteurs spéciaux se rendront auprès d’une unité de contact afin de dresser, sur le terrain, un premier bilan de la PSQ.

● Depuis 2017, les programmes NEOPOL et NEOGEND permettent aux policiers et gendarmes de scanner la zone de lecture optique d’un titre sécurisé afin d’accéder, sur tablette ou smartphone, à plusieurs fichiers, relatifs par exemple aux personnes recherchées, au permis de conduire ou à l’immatriculation des véhicules, ainsi qu’à leur messagerie. Ces données peuvent également être obtenues par le simple renseignement de l’identité de l’individu contrôlé.

65 000 terminaux ont été déployés dans la gendarmerie et 28 400 dans la police, avec une cible de 50 000 en 2018 (6,2 millions d’euros en PLF pour 2018). Ils peuvent également être embarqués dans les véhicules.

Les rapporteurs spéciaux se félicitent que 2017 ait été l’année d’un déploiement massif de ces applications et de leur système d’exploitation, Secdroid ; ils espèrent que leur impact sera élevé.

● D’autres axes de modernisation ont concerné ces derniers mois :

– pour la police, les systèmes radio (INPT et ACROPOL), l’expérimentation de 2 061 caméras-piéton dans 31 zones de sécurité prioritaires (ZSP) – dont la fin a été annoncée le 3 juin 2018 –, l’outil de rédaction SCRIBE, le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED v. 2), le logiciel de signalisation GASPARD, ou encore le nouveau système national d’information Schengen (N-SIS II) ;

– pour la gendarmerie, les projets AGORH@ SOLDE et GENDFIX, ainsi que l’installation d’une brigade numérique à Rennes en février 2018.

● Les rapporteurs spéciaux espèrent également que la collaboration avec l’Agence nationale de sécurité des systèmes d’information (ANSSI) continuera à nourrir le renforcement des capacités opérationnelles de forces police et de gendarmerie dans le domaine de la cybersécurité, s’agissant tant de la lutte contre la criminalité en ligne que de celle contre la promotion du terrorisme.

Le dernier rapport d’activité de la commission de contrôle des techniques de renseignement fait d’ailleurs état de la croissance des besoins en termes d’interceptions de sécurité et de géolocalisations en temps réel (IMSI-catcher).

Le 20 mars 2018, les rapporteurs spéciaux se sont rendus à la direction aéroportuaire de la PAF de Roissy-Charles de Gaulle et du Bourget. Ils ont pu échanger avec des fonctionnaires de nombreuses unités spécialisées.

De ce déplacement, ressort la relation complexe et toujours déséquilibrée entre la PAF et Aéroports de Paris (ADP), société anonyme sur les orientations de laquelle l’État, malgré ses 50,6 % du capital, semble ne pas peser réellement pour améliorer les modalités de travail de la PAF.

70 % du budget de la direction aéroportuaire est constitué de charges envers Aéroports de Paris. La PAF a su s’adapter à d’importantes difficultés.

Sont notamment à relever les dysfonctionnements suivants :

– ADP, propriétaire du bâtiment principal et de la majorité des emprises, facture à la PAF la location de ses locaux à hauteur de 700 000 euros, y compris s’agissant des postes-frontière dont elle fait déplacer certaines aubettes (102 au total) au gré de ses choix d’organisation de l’espace (3) ;

– ni la continuité du service public, ni la santé des fonctionnaires ne sont assurées en raison de la vétusté du local électrique (TGBT), qui date de 1974, présente un risque de coupure de courant à tout moment et est amianté ;

– de plus, l’entreprise a annoncé qu’elle refuserait bientôt de se charger de la maintenance des équipements immobiliers ;

– la PAF doit réorganiser la disponibilité de ses effectifs sans préavis en fonction des changements de politique commerciale et se vit « à la remorque » des nouvelles liaisons assurées par les conduites aériennes ;

– les policiers sont en première ligne face aux décisions de l’entreprise, par exemple lorsque la création d’une file prioritaire pour les titulaires d’un billet en classe affaires entraîne un encombrement des files ordinaires ;

– un profond désaccord divise la PAF et ADP sur les critères de mesure du temps d’attente des voyageurs, rendant difficile la satisfaction du délai de 30 à 45 minutes demandé par le ministère de l’intérieur.

Si elle en désapprouve le caractère non concerté, la direction aéroportuaire de la PAF réussit dans la majorité des cas à s’adapter aux nouvelles sollicitations opérationnelles que certaines mesures d’ADP lui imposent.

Mieux, elle a réussi à mettre en place un régime de temps de travail original et performant, qui permet à la fois de répondre aux fortes sujétions et de dégager de la disponibilité pour la vie privée des agents.

Ainsi, en conservant l’exemple des fonctionnaires affectés aux aubettes de contrôle du franchissement de la frontière, le cycle décrit ci-dessous permet de libérer un week-end complet (samedi et dimanche consécutivement) sur deux, contre un sur six dans la plupart des services de la police nationale.

CYCLE DE TRAVAIL POUR LES POLICIERS AFFECTÉS AUX LIGNES-FRONTIÈRE

(en ETPT)

 

Lundi

Mardi

Mercredi

Jeudi

Vendredi

Samedi

Dimanche

Semaine 1

X

X

   

X

X

X

Semaine 2

   

X

X

     

Les cases cochées indiquent les jours ouvrés ; les cases grisées indiquent les jours de congés.

En dépit du fait que, les jours ouvrés, ces policiers travaillent pendant 11 heures de suite, et que le nombre total de congés annuels et de jours de réduction du temps de travail (RTT) a diminué, le taux d’absence réglementaire est passé de 35 % à 20 %, marquant l’adhésion au nouveau schéma.

L’implication des agents de la PAF face à la situation actuelle et la réussite de son organisation du temps de travail ne peuvent rester viables sans un soutien renouvelé des pouvoirs publics, surtout si la privatisation d’ADP était actée.

En contrepartie de ces sujétions exorbitantes exigées par la société, pourtant publique, aux forces de sécurité intérieure, et compte tenu de leur mission régalienne tenant à la sécurité des personnes, à la répression de la fraude et au maintien de l’intégrité du territoire, les rapporteurs spéciaux estiment indispensable :

– que les difficultés sur les équipements soient soldées à un coût raisonnable pour les finances publiques, et soient évitées à l’avenir ;

– que le ministère de l’intérieur soit représenté, par son secrétaire général, au collège des orientations stratégiques d’ADP (où siège déjà un délégué de la direction générale de l’aviation civile), et pas seulement au conseil d’administration, et y dispose d’un nombre de voix adéquat pour que la PAF ne soit pas exclusivement et soudainement tributaire de choix commerciaux.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Lors de sa réunion de 21 heures, le mardi 5 juin 2018, la commission des finances, réunie en commission d’évaluation des politiques publiques, a entendu M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur.

Le compte rendu de cette réunion est disponible sur le site de lAssemblée nationale.

La vidéo de cette réunion peut être consultée sur le site de l’Assemblée nationale.

*

* *

Syndicat des cadres de la sécurité intérieure CFDT (SCSI) : MM. Guillaume RYCKEWAERT, délégué national des commissaires de police, et Christophe ROUGET, chargé de mission au bureau national

Unité SGP police Force ouvrière : MM. Franck FIÉVEZ, secrétaire national chargé de la communication, et Paul LE GUENIC, secrétaire national chargé des affaires juridiques

Synergie officiers (CFE-CGC) : MM. Benjamin ISELI et David ALBERTO, conseillers techniques

UNSA police : MM. Thierry CLAIR, secrétaire national, et Thomas TOUSSAINT, délégué national chargé des compagnies républicaines de sécurité

Alliance police nationale (CFE-CGC) : MM. Stanislas GAUDON, secrétaire administratif général adjoint, et Pascal DISANT, chargé de mission

Direction aéroportuaire de la police aux frontières (PAF) de Roissy-Charles de Gaulle et du Bourget : M. le contrôleur général Serge GARCIA, directeur ; visite des unités spécialisées suivantes : centre d’information et de commandement (CIC), brigade mobile d’immigration (BMI), brigade d’appui polyvalente (BAP), fichier des passagers aériens (PNRR), lignes frontières, zone d’attente pour personnes en instance (ZAPI)

Syndicat indépendant des commissaires de police CFE-CGC (SICP) : MM. le commissaire divisionnaire Mickaël TREHEN et le commissaire Jean-Paul MÉGRET, secrétaires nationaux

Syndicat des commissaires de la police nationale UNSA (SCPN) : M. le commissaire divisionnaire Didier LE BARS, secrétaire général

Cour des comptes : MM. Christian MARTIN, président de section à la 4e chambre, et Bertrand SAINT-ÉTIENNE, auditeur, rapporteurs de la note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB)

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