N° 1055 annexe 8 - Rapport de M. François Jolivet sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2017 (n°980).




N
° 1055

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 juin 2018

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017 (n° 980),

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur général

Député

——

ANNEXE N° 8

COHÉSION DES TERRITOIRES :

LOGEMENT ET HÉBERGEMENT D’URGENCE

Rapporteur spécial : M. François JOLIVET

Député

SOMMAIRE

__

Pages

I. L’EXÉCUTION DE LA MISSION EN 2017 EST MARQUÉE PAR DES AJUSTEMENTS IMPORTANTS VISANT À GARANTIR LA SOUTENABILITÉ DE LA MISSION 5

A. LA SINCÉRITÉ DE LA PROGRAMMATION DE LA MISSION EST JUGÉE INSUFFISANTE AU REGARD DE SON EXÉCUTION 5

B. LE PROGRAMME 177 A UNE FOIS DE PLUS FAIT L’OBJET D’OUVERTURES DE CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES POURTANT PRÉVISIBLES 6

C. L’EXÉCUTION DU PROGRAMME 109 EST MAÎTRISÉE SUITE À LA RÉDUCTION DES APL 7

D. L’EXÉCUTION DU PROGRAMME 135 EST MARQUÉE PAR LA BAISSE DE LA CONTRIBUTION DE L’ÉTAT AU FNAP 8

E. DÉPENSES FISCALES 9

II. SUIVI DE LA PRODUCTION DE LOGEMENT SOCIAL EN ÎLE-DE-FRANCE ET EN CENTRE-VAL DE LOIRE : LA NÉCESSAIRE AMÉLIORATION DES SYSTÈMES D’INFORMATION DE L’ÉTAT 10

A. LE PARC SOCIAL, ADAPTÉ EN CENTRE-VAL DE LOIRE, EST EN SITUATION TENDUE EN ÎLE-DE-FRANCE 10

1. La demande de logement social est dynamique, mais de manière bien plus marquée en île-de-France 10

2. Un parc social important en île-de-France dont la croissance est encouragée 11

a. Le logement social en Île-de-France représente un quart du logement total de la région et du parc social en France 11

b. Une forte dynamique du nombre d’agréments délivrés 12

B. LES MOYENS FINANCIERS DE LA PRODUCTION DE LOGEMENT SOCIAL 15

1. La structure de financement est équivalente entre les deux régions malgré quelques différences 15

2. Les délégations d’aide à la pierre 16

C. LE PILOTAGE DE LA POLITIQUE PUBLIQUE SOUFFRE D’UN RÉEL SUIVI DE LA PRODUCTION FAUTE DE SYSTÈME D’INFORMATION EFFICACE 18

1. Les objectifs et la programmation se font sur la base des agréments délivrés 18

2. Le suivi de la production, insuffisant aujourd’hui, pourrait s’améliorer à l’aide d’un nouveau système d’information 19

a. En l’absence de suivi de l’agrément à la mise en service, la politique publique et la gestion des crédits manquent d’efficacité 20

Faute de suivi, les freins à la production de logements sociaux ne sont pas identifiés 20

Cette situation entraîne une gestion peu rigoureuse des crédits 21

b. Les informations sont éparpillées dans plusieurs documents et systèmes d’informations non connectés 21

c. Un bon développement et une amélioration de SPLS pourraient permettre de changer drastiquement la donne 22

TRAVAUX DE LA COMMISSION 23

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 25

   

Programme 177

Programme 109

Programme 135

Mission (hors programme 337)

AE

LFI

1 742

15 469

865

18 076

Crédits consommés

2 071

15 515

541

18 127

CP

LFI

1 742

15 469

819

18 030

Crédits consommés

1 963

15 515

611

18 089

Source : rapport annuel de performances 2017.

La Cour des comptes considère par ailleurs que la soutenabilité de la mission est « sujette à caution » pour deux raisons. D’une part, les annulations sur le programme 135 n’ont pas permis de compenser les ouvertures supplémentaires pour les programmes 177 et 109. D’autre part, le montant des restes à payer demeure extrêmement élevé (1 951 millions d’euros) bien qu’en baisse par rapport à 2016 où ils dépassaient les 2 milliards d’euros. Il convient cependant de préciser que la grande majorité de ces restes à payer sont le fait du programme 135, dont la pluriannualité des décaissements est structurelle.

Si le programme 177 avait bénéficié d’un rebasage de 228,7 millions d’euros (+ 15 % par rapport à la LFI 2016) à travers la LFI 2017, il était cependant prévisible qu’il serait insuffisant.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 177 DEPUIS 2014

177

Source : note d’exécution budgétaire, Cour des comptes.

L’ouverture de crédits supplémentaires en cours de gestion a donc été indispensable. Elle s’est élevée, hors mesures de dégel, à 276 millions d’euros en AE et 274 millions d’euros en CP. Il convient de noter que le rebasage intervenu à travers la LFI 2018 portant les crédits à 1,95 milliard d’euros, soit quasiment l’équivalent de la consommation constatée en 2017 (1,96 milliard d’euros) marque un pas décisif dans la sincérité de ce programme.

ÉVOLUTION DE LA PROGRAMMATION ET DE L’EXÉCUTION
DES CRÉDITS DU PROGRAMME DEPUIS 2016

(en millions d’euros)

 

LFI 2016

Exécutés en 2016

LFI 2017

Exécutés en 2017

AE

1 513

1 752

1 741

2 071

CP

1 513

1 751

1 741

1 963

Source : rapport annuel de performances 2017.

Le dépassement des crédits est concentré sur quelques régions, en particulier la région d’Île-de-France (13,4 % de sous-budgétisation) et la région Grand Est (9 %), et la croissance des dépenses est liée principalement au dispositif « Migrants » (évacuation des camps illégaux, transfert et prise en charge des personnes en structures d’hébergement) et à la pérennisation des 4 200 places d’hébergement d’urgence ouvertes à l’hiver 2016-2017. Cependant, les taux d’occupation des structures d’hébergement continuent d’être proches voire supérieurs à 100 % ; la dynamique des dépenses pourrait donc encore s’accentuer. Le secrétaire d’État auprès du ministre de la cohésion des territoires Julien Denormandie a confirmé, suite à une question du Rapporteur spécial en commission d’évaluation des politiques publiques le 12 juin 2018, que l’ouverture de crédits supplémentaires serait certainement nécessaire.

De plus, d’après la direction générale de la cohésion sociale, des publics relevant de la demande d’asile seraient pris en charge dans des structures financées sur le programme 177, alors qu’ils relèvent du programme 303. L’estimation du nombre de personnes concernées serait de 5 000 en France, sans que les éléments pour l’étayer soient clairement présentés (1). En conséquence, le ministère de l’intérieur et le ministère de la cohésion des territoires ont adressé conjointement une instruction engageant les préfets à « bâtir localement un dispositif de suivi administratif robuste des personnes étrangères en situation d’urgence ».

 

LFI 2016

Exécutés en 2016

LFI 2017

Exécutés en 2017

AE

15 438

15 357

15 469

15 515

CP

15 438

15 357

15 469

15 514

Source : rapport annuel de performances 2017.

En effet, un dépassement de la prévision de dépense d’environ 99 millions d’euros était envisagé à l’été 2017 ainsi qu’une prévision de moindre recette de 40 millions. L’économie réalisée sur les aides personnelles, de 78 millions d’euros entre octobre et fin 2017, a donc permis de limiter l’ouverture de crédits supplémentaires à 45,6 millions d’euros en loi de finances rectificative (LFR).

Le programme 135 a subi des annulations pour un montant de 184,5 millions d’euros en AE et 130,5 millions d’euros en CP, dont 112 millions d’euros de participation de l’État au Fonds national des aides à la pierre (FNAP) (96 millions en excluant les crédits initialement gelés).

Le FNAP a été créé par l’article 144 de la LFI 2016 et a été mis en place le 1er juillet 2016. Le FNAP a pour objet principal de centraliser l’ensemble des financements dédiés en matière d’aides à la pierre, permettant le soutien à la construction de logements sociaux. Son secrétariat est assuré par la DHUP. En 2017, ses recettes s’élèvent à 371 millions d’euros, contre 401 millions en 2016 et 487 millions d’après la loi de finances initiale.

ÉVOLUTION DE LA PROGRAMMATION ET DE L’EXÉCUTION
DES CRÉDITS DU PROGRAMME DEPUIS 2016

(en milliers d’euros)

 

LFI 2016

Exécutés en 2016

LFI 2017

Exécutés en 2017

AE

654 420

848 384

864 888

541 142

CP

714 420

828 227

819 288

611 332

Source : rapport annuel de performances 2017.

Face à cette baisse, le FNAP a refusé de voter le budget rectificatif présenté par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) le 22 septembre 2017 ; les 96 millions d’AE « excédentaires » sont encore bloqués en gestion à ce jour selon la Cour des comptes. L’impact sur le financement de logements sociaux est difficile à évaluer : plus de 113 000 logements sociaux ont été financés, soit 20 % de moins que l’objectif initial, mais il n’est pas certain que ce facteur soit le seul en cause.

De plus, l’exécution du programme est marquée par la sous-exécution des appels à projets « PLAI adaptés » : seulement 54 % des AE et 7 % des CP ont été consommés, remettant en cause l’atteinte des objectifs quinquennaux du plan « Logement d’abord » lancé par le Gouvernement en septembre 2017.

Le plan « logement d’abord » : une volonté de réforme structurelle de la politique de l’hébergement et de l’accès au logement

Le plan « Logement d’abord » vise à orienter rapidement les personnes sans-domicile de l’hébergement vers un logement durable grâce à un accompagnement adapté et modulable.

Le projet de plan s’articule autour de cinq grandes priorités : la production et la mobilisation de logements abordables, l’accélération de l’accès au logement, l’accompagnement des personnes, la prévention des ruptures (familles en détresse, familles monoparentales) et la mobilisation des acteurs et des territoires.

Afin de privilégier des solutions pérennes et de qualité adaptées à la situation des personnes et tout particulièrement des familles avec enfants qui sont hébergées à l’hôtel (42 646 personnes en 2016), le plan triennal relatif à la substitution de dispositifs alternatifs aux nuitées hôtelières et à l’amélioration de la prise en charge à l’hôtel mis en œuvre pour la période 2015-2017 se poursuivra en 2018.

Le 11 septembre à Toulouse, le président de la République a présenté les engagements de l’exécutif pour le quinquennat :

– porter l’objectif de production à 40 000 logements très sociaux par an dès 2018 ;

– l’ouverture sur cinq ans de 10 000 places en pensions de famille pour les personnes isolées en situation d’exclusion ;

– la création sur cinq ans de 40 000 places supplémentaires pour les personnes les plus précaires dans le parc locatif privé, via les dispositifs d’intermédiation.

 

Population totale (2014)

Proportion de demandeurs sur population totale

Proportion des personnes déjà logées dans le parc social chez les demandeurs

Proportion de personnes seules

Part des demandeurs dont les revenus sont inférieurs à 1 500 euros mensuels

Ancienneté moyenne demande

Taux de pression

CVDL

2 577 000

2 %

41 %

44 %

80 %

12

2

IDF

12 027 565

6 %

29 %

42 %

44 %

31

9

Paris

2 220 245

8 %

23 %

53 %

43 %

40

17

Source : commission des finances, à partir des réponses du ministère de la cohésion des territoires.

Les niveaux de ressources des demandeurs sont comparables entre Paris et l’ensemble de l’Île-de-France, mais leur différence avec le Centre-Val de Loire (la proportion des demandeurs aux revenus mensuels inférieurs à 1 500 euros y est deux fois plus importante) montre que le niveau des loyers franciliens pousse une partie non négligeable de la population, y compris avec des revenus moyens voire élevés, à demander un logement social.

 

Nombre LLS

Part PLAI

Part PLUS

Part PLS

Part des logements de plus de 20 ans

Taux de vacance

Coût moyen d'un logement

Coût moyen par m² de surface habitable

 

CVDL

192 830

4,50 %

92,70%

3,20%

82,10%

4,83%

139 238

1 887

IDF

1 263 700

3 %*

84 %*

13 %**

56,40 %

2,10%

151 303

3 021

Paris

225 600

3 %*

73 %*

24 %*

91 %*

1,70 %

148 050

3 619

*Chiffres 2014

** PLS et PLI

Sources : commission des finances, à partir des réponses du ministère de la cohésion des territoires.

Au 1er janvier 2017, l’Île-de-France compte 1 263 700 logements sociaux, soit plus d’un quart (25,7 %) du parc locatif social du pays. Ainsi, le parc social représente un quart des résidences principales de la région, contre 15,2 % en moyenne dans le reste de la France.

TAUX DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX EN ÎLE-DE-FRANCE AU 1ER JANVIER 2017 PARMI LES RÉSIDENCES PRINCIPALES PAR EPCI ET EPT

ig 1

Source : le parc locatif social en Île-de-France au 1er janvier 2017, mai 2018.

Au 1er janvier 2017, le taux de vacance est de 2,1 %, contre 2,5 % l’année précédente. Le taux de vacance de plus de trois mois s’élève lui à 0,8 %, également en amélioration (1 % au 1er janvier 2016).

Le coût moyen d’un logement à Paris est dans la fourchette basse en raison de la structure de son offre nouvelle qui comporte davantage de logements en acquisition que de constructions nouvelles. En effet, à Paris, le coût d’une acquisition-amélioration (138 819 euros) est sensiblement inférieur à celui d’une construction nouvelle (155 456 euros), soit dans la moyenne de la région (155 691 euros).

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Total agréments IDF

19 628

24 155

26 132

27 198

26 151

30 316

27 584

30 101

36 187

30 132

Total agréments CVDL

1 415

1 739

1 833

1 683

1 656

2 734

2 147

2 332

1 896

2 364

IDF : Part des agréments PLAI

28,2 %

22,4 %

24,9 %

21,0 %

22,0 %

26,6 %

27,1 %

25,2 %

31,4 %

29,3 %

CVDL : Part des agréments PLAI

14,5 %

21,4 %

27,9 %

21,9 %

24,4 %

22,3 %

29,6 %

23,2 %

22,1 %

19,2 %

IDF : Part des agréments PLUS

45,0 %

40,0 %

49,0 %

46,9 %

34,4 %

37,9 %

39,8 %

37,5 %

38,0 %

38,2 %

CVDL : Part des agréments PLUS

70,5 %

70,4 %

59,7 %

65,1 %

56,9 %

44,7 %

50,6 %

44,9 %

54,9 %

46,1 %

IDF : Part des agréments PLS

26,8 %

37,5 %

26,1 %

32,0 %

43,6 %

35,4 %

33,1 %

37,3 %

30,6 %

32,5 %

CVDL : Part des agréments PLS

15,1 %

8,2 %

12,3 %

13,0 %

18,7 %

33,0 %

19,7 %

33,1 %

23,0 %

29,2 %

Source : commission des finances, à partir des réponses du ministère de la cohésion des territoires.

Si Paris, qui représente presque un quart des agréments franciliens depuis 2013, compte parmi ceux-ci une proportion de PLAI équivalente à celle des autres départements, la ville se distingue cependant par sa proportion bien plus faible de logements neufs. Ainsi, en moyenne depuis 2013, seulement 45,3 % des logements sociaux parisiens sont issus d’une nouvelle construction, contre 78,3 % en moyenne en Île-de-France (soit 33 points de pourcentage de différence). En d’autres termes, Paris fait plus de nouveaux logements sociaux en transformant d’anciens logements appartenant auparavant au parc privé qu’à travers de nouvelles constructions augmentant l’offre de logements globale à Paris, notamment du fait du faible foncier disponible.

COMPARAISON DE LA STRUCTURE DES AGRÉMENTS ENTRE PARIS
ET L’ENSEMBLE DE L’ÎLE-DE-FRANCE DEPUIS 2013

 

2013

2014

2015

2016

2017

Moyenne depuis 2013

Nombre d’agréments délivrés dans la région

30 316

27 584

30 101

36 187

30 132

 

Part des agréments délivrés dans la région à Paris

24,0 %

25,8 %

24,5 %

20,7 %

22,1 %

23,3 %

Par des agréments PLAI (région)

26,6 %

27,1 %

25,2 %

31,4 %

29,3 %

28,1 %

Part des agréments PLAI (75)

24,9 %

27,5 %

30,8 %

26,7 %

38,2 %

29,5 %

Part de construction neuve dans les agréments (région)

82,7 %

76,1 %

73,7 %

79,0 %

79,8 %

78,3 %

Part des constructions neuves dans les agréments (Paris)

59,2 %

45,7 %

30,1 %

37,2 %

55,5 %

45,3 %

Source : commission des finances, à partir des réponses du ministère de la cohésion des territoires.

Cependant, il apparaît que les logements neufs issus de nouvelles constructions sont plus nombreux dans les mises en service : ils en représentent 72,9 % à Paris (88 % Île-de-France). Les causes de cette différence (durée plus faible pour les constructions, abandon moins important des projets…) ne sont pas identifiables (voir infra).

Le démembrement, angle mort de la politique de production de logement social

Ni en région d’Île-de-France ni en région Centre-Val de Loire, le démembrement à fin de production de logement social ne fait l’objet d’une doctrine particulière. Par conséquent, le recours à l’usufruit locatif social (ULS) est traité en opportunité par les services. En Île-de-France, aussi bien le ministère que l’AORIF considèrent que la priorité reste le logement pérenne, en particulier pour les communes carencées ou en déficit SRU. Si l’ULS est perçu, dans certains cas, comme un moyen de diversification de l’habitat, il n’est donc pas considéré comme un outil pertinent pour la politique de production de logement social. D’ailleurs, la DREAL Centre-Val de Loire n’a même pas connaissance de logements sociaux produits selon ce mode dans la région. Pourtant, une tendance de fait est observable : les départements ayant le plus recours à l’ULS sont aussi les plus riches selon le PIB par habitant (Paris, Hauts-de-Seine, Yvelines).

NOMBRE DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX EN USUFRUIT PAR DÉPARTEMENT
ET PAR ANNÉE

 

2013

2014

2015

2016

2017

total

Part PLS

75

78

114

252

100

115

659

99 %

92

322

315

180

284

249

1 350

82 %

93

 0

0

0

50

50

100 %

94

27

 0

73

55

67

222

100 %

77

15

35

22

14

 0

86

100 %

78

72

135

75

74

122

478

100 %

91

8

 0

10

 0

16

34

100 %

95

 0

51

 0

51

51 %

Total

522

599

612

578

619

2 930

90 %

Source : commission des finances, à partir de la réponse du ministère de la cohésion des territoires.

 

Subvention État

Subvention Région

Subvention département

Subvention
commune

Subvention EPCI

Subvention autres

Prêt principal

Prêts PEEC

Prêts autres

Fonds propres

TTC finance 2017

Paris

71 390

3 415

NP

162 083

NP

21 312

568 244

52 364

29 353

82 828

990 993

Part financement Paris

7,2 %

0,3 %

NP

16,4 %

NP

2,2 %

57,3 %

5,3 %

3,0 %

8,4 %

100 %

Île-de-France

179 342

61 411

13 076

177 599

4 321

4 191

2 978 711 636

421 844

196 408

491 297

4 565 927

Part financement Île-de-France

3,9 %

1,3 %

0,3 %

3,9 %

0,1 %

0,9 %

65,2 %

9,3 %

4,3 %

10,8 %

100 %

Centre-Val de Loire

2 951

2 779

642

227

3 003

789

148 974

2 586

24 688

37 385

224 027 810

Part financement Centre-Val de Loire

1,3 %

1,2 %

0,3 %

0,1 %

1,3 %

0,4 %

66,5 %

1,2 %

11,0 %

16,7 %

100 %

Source : commission des finances, à partir des réponses du ministère de la Cohésion des territoires.

Concernant les aides à la pierre du programme 135, en 2017, l’écart entre et les notifications initiales et finales fait suite à la publication du décret d’avance n° 2017-1182 en date du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits. Ce texte a conduit à abaisser de 19,8 % l’enveloppe initiale du Fonds national des aides à la pierre (FNAP). Cette réduction s’est chiffrée à 43,74 millions d’euros.

AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT SUR LE PROGRAMME 135 DEPUIS 2013

(en euros)

 

 

Notification initiale

Notification définitive

Consommation

2013

IDF

233 892 072

 

224 990 258

CVDL

4 430 722

3 879 166,00

3 864 940

2014

IDF

199 950 565

 

189 243 474

CVDL

3 957 822

4 528 373,20

4 527 643

2015

IDF

180 332 808

152 195 907

155 537 000

CVDL

3 257 595

3 342 726,59

3 171 981

2016

IDF

217 820 577

237 256 925

237 464 005

CVDL

4 278 824

2 828 824,00

2 763 128,80

2017

IDF

223 327 724

184 430 713

185 817 522

CVDL

4 527 707

3 618 419,00

3 615 819

Source : commission des finances, à partir des réponses du ministère de la cohésion des territoires.

Ainsi, la dotation francilienne a été réduite à 177,3 millions d’euros contre 221,1 millions d’euros initialement. La notification définitive du 11 décembre 2017 a finalement porté l’enveloppe des aides à la pierre à 184,4 millions euros.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales permet à l’État, par son article 61, de déléguer aux EPCI (communautés urbaines, communautés d’agglomération, syndicats d’agglomération nouvelle, communautés de communes compétentes en matière d’habitat) et aux départements la gestion des aides à la pierre (parc locatif social et parc privé relevant de l’Anah).

La délégation des aides à la pierre donne aux EPCI et aux départements les outils pour développer l’offre de logements (publics ou privés). La délégation des aides à la pierre engage juridiquement l’État déléguant et la collectivité délégataire pour six années renouvelables dans le cadre d’une convention, dite « convention de délégation de compétence », conclue sur la base d’un programme local de l’habitat (PLH) exécutoire, lorsqu’elle concerne un EPCI.

Alors qu’on compte cinq collectivités faisant l’objet d’une délégation d’aide à la pierre (DAP) en 2017 en région Centre-Val de Loire, on en compte seulement trois en Île-de-France.

PROGRAMMATION, CONSOMMATION DES CRÉDITS ET OBJECTIFS FIXÉS AUX COLLECTIVITÉS FAISANT L’OBJET D’UNE DAP EN 2017

 

DAP

Crédits notifiés (milliers €, AE)

Crédits engagés

(milliers €)

Proportion des crédits consommés

Objectif d'agréments

Nombre de logements agréés

Atteinte de l’objectif

Île-de-France

Paris

76 376

71 737

94 %

6 000

6 647

111 %

DAP CA Melun Val de Seine (77)

1 692

947

56 %

150

253

169 %

DAP CA Cergy Pontoise (95)

2 000

1 028

51 %

400

248

62 %

Centre-Val de Loire

CA Bourges Plus

29,4

29,4

100 %

23

21

91 %

Tours Métropole Val de Loire

720,7

720,7

100 %

374

356

95 %

CD Indre-et-Loire

537,6

537,6

100 %

226

234

104 %

Orléans Métropole

1 048,3

851,9

81 %

340

212

62 %

CD Loiret

353,5

353,5

100 %

238

214

90 %

Source : Commission des finances, à partir des réponses du ministère de la cohésion des territoires.

Paris fait partie des trois territoires franciliens en délégations d’aide à la pierre. La convention en œuvre porte sur période 2017-2022, dans le prolongement des deux dernières conventions (2005-2010 et 2011-2016). La ville se voit ainsi allouer 520 millions d’euros d’engagement sur la période pour un objectif de 34 000 agréments, dont seulement 12 000 en construction neuve. Cette répartition doit s’effectuer en 30 % de PLAI, 40 % de plus et 30 % de PLS.

COMPARAISON DES OBJECTIFS DE LA CONVENTION D’AIDE À LA PIERRE DE PARIS
AVEC LES RÉALISATIONS DEPUIS 2013

 

Nombre de logements agréés

Part de construction neuve

Part de PLAI

Part de PLUS

Part de PLS

Moyenne depuis 2013

7 183

45,30 %

29,50 %

38,40 %

32,10 %

Objectifs convention DAP

8 000

37,50 %

30 %

40 %

30 %

Objectifs convention DAP 2017

7 100

37,50 %

30 %

40 %

30 %

Résultats en 2017

6 647

55,50 %

38,23 %

35,2 %

26,60 %

Source : commission des finances, à partir des réponses du ministère de la cohésion des territoires.

Au regard des moyennes entre 2013 et 2017, il est donc demandé à la ville de n’augmenter que de manière marginale sa production de logements sociaux (+ 0,02 %), malgré les demandes exprimées, sans augmenter l’offre globale de logements (baisse de près de 8 points de pourcentage de la part de nouvelles constructions dans l’offre nouvelle de logements locatifs sociaux), sans augmenter la part de PLAI mais plutôt celle des PLUS au détriment des PLS.

La programmation se formule en nombre d’agréments et s’appuie essentiellement sur les plans locaux de l’habitat (PLH). Les documents de portée « supérieure » (SCoT, …) ou « inférieure » (PLU, …) traitent en effet moins en profondeur le sujet. L’élaboration de ces documents par les EPCI est accompagnée par les services départementaux de l’État qui veillent notamment au dimensionnement des objectifs relatifs aux logements sociaux, qui répondent au projet politique de la collectivité. En fin de procédure, le bureau du comité régional à l’habitat et à l’hébergement (CRHH) est consulté sur tous les PLH (2).

C’est donc par le biais des « porter à connaissance » de l’État puis lors de l’examen des documents de programmation par le CRHH que la cohérence entre les objectifs et les documents locaux est recherchée. Quant aux PLU, ils doivent être rendus compatibles avec les PLH.

Les objectifs ainsi fixés se formulent en nombre d’agréments délivrés. La carte et le tableau ci-dessous illustrent la réalisation des objectifs sur chacune des deux régions. Si, en Île-de-France, l’objectif régional de 37 000 logements sociaux n’a été atteint qu’en 2016, on observe que c’est essentiellement le fait d’une minorité de territoires.

ATTEINTE DES OBJECTIFS DE PRODUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX
AU REGARD DES OBJECTIFS FIXÉS EN ÎLE-DE-FRANCE EN MOYENNE ENTRE 2012 ET 2017

Source : réponse du ministère de la cohésion des territoires.

En Centre-Val de Loire, la réalisation est souvent proche des objectifs.

RÉALISATION DES OBJECTIFS RÉGIONAUX DE PRODUCTION DE LOGEMENT SOCIAL EN CENTRE-VAL DE LOIRE

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Objectif

Réalisé

Objectif

Réalisé

Objectif

Réalisé

Objectif

Réalisé

Objectif

Réalisé

Objectif

Réalisé

2 030

82 %

2 400

114 %

2 400

89 %

2 400

97 %

2 400

79 %

2 460

96 %

Source : commission des finances, à partir des réponses du ministère de la cohésion des territoires.

À travers son contrôle, le rapporteur spécial a cherché à mesurer la capacité de suivi et de pilotage de la production de logement social au niveau régional. Les informations qui lui ont été transmises ont démontré qu’aujourd’hui, alors que le nouveau système d’information SPLS (voir infra), l’État n’est pas capable de suivre de manière agrégée la production d’un logement de la délivrance de son agrément à sa mise en service.

L’État n’est donc pour l’instant pas en capacité de savoir, par exemple, où en est la construction des logements sociaux agréés il y a un, trois, cinq, dix ou ans. Il ne sait pas quelle est la durée moyenne de production d’un logement social, les durées entre les phases de celle-ci (agrément et permis de construire, permis de construire et mise en chantier, mise en chantier et mise en service). L’impact des contentieux, des facteurs politiques (élections…) n’est pas mesuré car pas mesurable. Or, selon les acteurs de terrain, le temps entre l’agrément et la mise en service s’allongerait en Île-de-France (un an supplémentaire sur les cinq dernières années, selon l’AORIF) : les enjeux d’analyse des causes pour y remédier sont donc réels.

Ainsi, si selon la DRIHL (3), 18 400 nouvelles mises en service ont eu lieu en 2016, ce niveau est en grand décalage avec le nombre d’agréments délivrés qui est supérieur à 19 000 depuis 2008, et plutôt autour de 30 000 depuis 2013. Les causes de ce décalage d’environ 12 000 logements (soit plus d’un tiers des logements agréés) ne sont, aujourd’hui, pas identifiables. Ce décalage est encore plus grand à Paris puisque si, en 2016, 2 900 logements avaient été mis en service dans cette ville, le nombre d’agréments moyen depuis 2010 est plutôt proche de 6 000.

Si une partie de l'écart s'explique par le fait que RPLS, recensement exhaustif fait chaque année auprès des bailleurs, ne renseigne pas sur les « logements-foyers », alors que ces derniers sont comptabilisés dans les agréments, elle n’est pas mesurable. Selon l’AORIF, « la déperdition est très faible », tandis que la DRIHL estime que le taux de déperdition est autour de 5 %.

Cette situation n’est pas sans conséquences en matière budgétaire. D’une part, faute d’identifier les agréments abandonnés, les autorisations d’engagement associées pour le financement du projet ne sont jamais annulées. Si SPLS permet d’identifier les opérations annulées et donc d’annuler les crédits pour les remettre à disposition du FNAP, son fonctionnement demeure limité (voir infra).

D’autre part, les projets n’étant pas suivis, il n’est pas possible pour les directions départementales des territoires de programmer les décaissements en fonction de l’avancement de chaque chantier. Ceux-ci se font par conséquent au fil de l’eau, suivant les problématiques propres à chaque région. Ainsi, si la trésorerie est suffisante en région Centre-Val de Loire pour ne pas avoir à établir de priorités au détriment d’autres, en région d’Île-de-France, la fragilité d’un bailleur le rend prioritaire envers un autre moins fragile. Alors que les restes à payer de l’État envers les bailleurs sont d’environ 800 millions d’euros dans cette région, et que les crédits de paiement exécutés en 2017 s’y élevaient à 216 millions d’euros, il y a donc un sujet majeur de bonne gestion des crédits publics.

Cependant, outre la mise en place d’un meilleur suivi des projets de construction, la mise en place de services mutualisés de paiement des bailleurs permettrait de rationaliser cette activité en diminuant les coûts supports d’une part, et en disposant d’une trésorerie plus importante d’autre part. Aussi bien la DRIHL que la DREAL Centre-Val de Loire envisagent cette hypothèse de mutualisation, de leur propre initiative. La DREAL Centre-Val de Loire a ouvert un chantier de travail avec les directions départementales des territoires (DDT) pour explorer cette hypothèse.

Les informations nécessaires au suivi sont aujourd’hui éclatées à travers divers niveaux administratifs :

– les agréments sont délivrés par les services territoriaux du ministère ;

– les permis de construire sont délivrés par les communes (ils ne constituent plus une condition de l’agrément) ;

– les livraisons font certes l’objet de déclarations d’achèvement des travaux, mais qui ne sont pas agrégées ;

– les conventions d’utilité sociale comportent tant l’agrément que la livraison à travers des indicateurs, mais elles ne sont pas forcément bien remplies et en tout cas pas exploitées par l’État.

La cause de ce manque d’information se trouve dans le manque de connexion entre les systèmes d’information (SI) du ministère. Les informations sont en effet connectées dans deux différents SI selon des critères d’appréciation différents :

– les agréments sont délivrés à l’aide de Galion, les informations étant ensuite stockées et exploitables à des fins d’analyse dans SISAL ;

– les mises en chantier peuvent être collectées à l’aide de SITADEL qui porte sur l’ensemble des logements autorisés. Ce SI a pour objet de décrire la construction neuve de la délivrance d’un PC à sa livraison ; il est donc possible d’identifier les logements construits en maîtrise d’ouvrage directe par les bailleurs sociaux mais pas ceux réalisés en VEFA puisque c’est le promoteur qui est alors identifié dans SITADEL ;

– le répertoire des logements locatifs sociaux (RPLS) et SISAL ne sont toujours pas couplés avec un identifiant unique ce qui ne permet pas de connaître le suivi d'une opération de son autorisation à son éventuelle mise en service.

Le développement de SPLS (pour suivi et programmation des logements sociaux), récemment déployé, en particulier en Île-de-France, devrait permettre d’améliorer le suivi de la production de logements sociaux de l’agrément à la mise en service.

Cependant, la bonne mise en œuvre de SPLS n’est pas encore assurée. Tout d’abord, car son renseignement repose sur les bailleurs. L’État leur demande, bien qu’ils n’y aient que peu d’intérêt propre, de renseigner le système d’information servant à son pilotage interne. De plus, bien qu’il ne s’agisse pas, selon les interlocuteurs rencontrés par le rapporteur spécial, d’un système d’information très complexe, il nécessite évidemment un minimum de formation pour être correctement utilisé par les services des bailleurs. En région Centre-Val de Loire, la DREAL a organisé des sessions de formations pour l’ensemble des bailleurs. Cela est plus difficile en région d’Île-de-France, où les bailleurs sont beaucoup plus nombreux. Bien que l’AORIF ait entrepris 20 sessions de formations ces deux dernières années, il ne paraît ni cohérent ni efficace de lui laisser à elle seule cette charge importante. Pourtant, quelques dizaines de milliers d’euros permettraient d’assurer cette formation.

De plus, SPLS ne permettra pas d’assurer le suivi de l’ensemble des opérations réalisées sur le logement social, en particulier les réhabilitations, notamment énergétiques. Si la Caisse des dépôts suit, par exemple, les opérations qui font l’objet d’un éco-prêt, les réhabilitations ne font pas toutes l’objet d’un suivi centralisé. Dès lors, il paraît nécessaire d’intégrer ces opérations soit à SPLS, soit à un système d’information du ministère qui lui soit connecté.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Lors de sa réunion de 8 heures 30, le mardi 12 juin 2018, la commission des finances, réunie en commission d’évaluation des politiques publiques, a entendu M. Julien DENORMANDIE, secrétaire d’État auprès du ministre de la cohésion des territoires.

Le compte rendu de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

La vidéo de cette réunion peut être consultée sur le site de l'Assemblée nationale.

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

– M. Christophe CHASSANDE, directeur régional de l’environnement,
de l’aménagement et du logement (DREAL) de la région Centre-Val de Loire.

– M. Pierre DUMON, responsable du département Logement et Habitant.

© Assemblée nationale
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