N° 1397 tome 2 - Rapport sur le projet de loi organique, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif au renforcement de l'organisation des juridictions (n°1350).




Nos 1396 et 1397

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 9 novembre 2018

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE, SUR LES PROJETS DE LOI ORDINAIRE ET ORGANIQUE, ADOPTÉS PAR LE SÉNAT APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE,

de programmation 2019-2022 et de réforme pour la justice (n° 1349) et relatif au renforcement de l’organisation des juridictions (n° 1350),

PAR Mme Laetitia AVIA et M. Didier PARIS

Députés

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TOME II

COMPTES RENDUS DES TRAVAUX DE LA COMMISSION

Voir les numéros :

Sénat : 463 (2017-2018), 11, 13 et T.A. 7 (2018-2019)

Assemblée nationale : 1349 et 1350.

SOMMAIRE

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Pages

Réunion du mardi 6 novembre 2018 à 8 heures 30 11

COMPTES RENDUS DES DÉBATS SUR LES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORDINAIRE 55

1. Première réunion du mercredi 7 novembre 2018 à 9 heures 55

Article 1e et rapport annexé 55

Article 1er bis (supprimé) 79

Article 1er ter 82

Avant l’article 2 88

2. Deuxième réunion du mercredi 7 novembre 2018 à 14 heures 90

Article 2 90

Article 3 102

Après l’article 3 111

3. Troisième réunion du mercredi 7 novembre 2018 à 17 heures 30 112

Article 4 114

Après l’article 4 120

Avant l’article 5 128

Article 5 132

Après l’article 5 136

Article 6  139

4. Quatrième réunion du mercredi 7 novembre 2018 à 21 heures 146

Article 6 (suite) 146

Après l’article 6 153

Article 7 156

Article 8 157

Article 8 bis (nouveau) 160

Article 8 ter (nouveau) 163

Article 8 quater (nouveau) 167

Avant l’article 9 168

Article 9 169

Article 9 bis 171

Article 9 ter (nouveau) 171

Article 10 172

Article 10 bis 173

Article 10 ter (nouveau) 173

Article 11. 174

Après l’article 11 174

Article 11 bis (nouveau) 175

Article 12 175

Après l’article 12 178

Article 12 bis A (nouveau) 179

Après l’article 12 bis A 179

Article 12 bis 181

Article 12 ter 181

Après l’article 12 ter 182

Article 13 186

Article 14 190

Après l’article 14 196

Article 15 197

Article 16 197

5. Première réunion du jeudi 8 novembre 2018 à 9 heures 30 199

Article 17 199

Article 18 202

Après l’article 18 206

Article 18 bis 207

Après l’article 18 bis 208

Article 19 217

Après l’article 19 228

Avant l’article 19 bis 231

Article 19 bis (supprimé) 234

Article 19 ter (supprimé) 236

Article 19 quater (supprimé) 236

Article 20 A (supprimé) 237

Article 20 237

Après l’article 20 238

Article 21 241

Article 22 244

Article 22 bis (nouveau) 246

Article 23 248

Article 24 248

Article 25 248

Article 25 bis A (nouveau) 249

Après l’article 25 bis A 250

Article 25 bis (supprimé) 252

Article 25 ter (supprimé) 252

Article 25 quater (supprimé) 252

Après l’article 25 quater 253

6. Deuxième réunion du jeudi 8 novembre 2018 à 14 heures 30 255

Article 26 255

Après l’article 26 268

Article 26 bis 275

Article 26 ter (supprimé) 275

Après l’article 26 ter 275

Article 27 277

Article 28 288

Après l’article 28 296

Article 29 299

Avant l’article 30 303

Article 30 304

Article 31 308

Article 31 bis (supprimé) 311

Après l’article 31 bis 312

Article 32 316

Article 32 bis 325

7. Troisième réunion du jeudi 8 novembre 2018 à 21 heures 327

Article 32 ter (supprimé) 327

Après l’article 32 ter 327

Article 33 329

Après l’article 33 332

Article 34 335

Article 35 340

Après l’article 35 347

Article 35 bis (nouveau) 348

Article 36 349

Après l’article 36 353

Article 37 A (nouveau) 356

Article 37 356

Après l’article 37 366

Article 38 368

Avant l’article 39 374

Article 39 375

Après l’article 39 380

Article 40 380

8. Première réunion du vendredi 9 novembre 2018 à 9 heures 30 385

Article 41 385

Après l’article 41 389

Article 42 390

Article 42 bis AA (nouveau) 404

Article 42 bis AB (nouveau) 407

Article 42 bis AC (nouveau) 407

Article 42 bis A 408

Article 42 bis B 408

Article 42 bis C 408

Article 42 bis 412

Article 42 ter (nouveau) 413

Avant l’article 43 413

Article 43 415

Après l’article 43 429

Article 43 bis (supprimé) 433

Article 43 ter (supprimé) 434

Après l’article 43 ter 434

Article 43 quater 435

Article 44 436

9. Seconde réunion du vendredi 9 novembre 2018 à 14 heures 30 438

Article 45 438

Article 45 bis A (supprimé) 444

Article 45 bis B (supprimé) 445

Article 45 bis (supprimé) 445

Article 45 ter A 446

Article 45 ter B 446

Article 45 ter 446

Article 45 quater 447

Après l’article 45 quater 447

Article 46 448

Article 47 450

Article 48 451

Article 48 bis (supprimé) 451

Article 49 452

Article 49 bis A (nouveau) 453

Article 49 bis (supprimé) 454

Article 50 454

Article 50 bis A (nouveau) 462

Article 50 bis (supprimé) 463

Après l’article 50 bis 463

Article 50 ter 467

Article 50 quater 469

Après l’article 50 quater 470

Avant l’article 51 471

Article 51 471

Article 51 bis (supprimé) 473

Article 51 ter (supprimé) 474

Après l’article 51 ter 474

Avant l’article 52 481

Article 52 486

Après l’article 52 486

Article 52 bis (supprimé) 490

Article 52 ter (supprimé) 491

Article 52 quater (supprimé) 491

Article 52 quinquies (supprimé) 491

Article 53 492

Article 53 bis A (nouveau) 496

Après l’article 53 bis A 496

Article 53 bis B (nouveau) 497

Après l’article 53 bis B 497

Article 53 bis 498

Avant l’article 54 498

Article 54 498

Après l’article 54 499

Article 55 500

Article 55 bis 501

Après l’article 55 bis 501

Article 56 502

Article 57 504

Titre 504

COMPTE RENDU DES DÉBATS SUR LES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE 505

Avant l’article 1er A 505

Article 1er A (supprimé) 506

Article 1er B (supprimé) 506

Article 1er 507

Article 1er bis (supprimé) 507

Après l’article 1er bis 507

Article 1er ter (supprimé) 508

Article 1er quater (supprimé) 508

Article 1er quinquies (supprimé) 509

Article 1er sexies (supprimé) 509

Article 1er septies (supprimé) 510

Article 1er octies (supprimé) 510

Article 2 510

Article 2 bis (supprimé) 511

Article 2 ter (supprimé) 511

Article 2 quater (supprimé) 512

Article 2 quinquies (supprimé) 512

Article 3 512

Article 4 513

Article 5 513

Article 6 514

Article 7 514

Article 7 bis 514

Article 7 ter (nouveau) 515

Article 8 A 515

Article 8 516

Article 9  516

Article 9 bis (nouveau) 516

Article 9 ter (nouveau) 517

Article 10 517

AUDITION DE MME NICOLE BELLOUBET, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE ET DISCUSSION GÉNÉRALE

Réunion du mardi 6 novembre 2018 à 8 heures 30

Lors de sa réunion du mardi 6 novembre 2018, la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République auditionne Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice, sur les projets de loi ordinaire et organique, adoptés par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (n° 1349) et relatif au renforcement de l’organisation des juridictions (n° 1350).

Lien vidéo :

http://www.assemblee-nationale.tv/video.6883192_5be140a87faf5.commission-des-lois--mme-nicole-belloubet-ministre-de-la-justice-garde-des-sceaux-6-novembre-2018

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mes chers collègues, nous sommes réunis ce matin pour entamer l’examen du projet de loi de programmation et de réforme pour la justice, ainsi que de son volet organique. Présentés en conseil des ministres le 20 avril 2018, ces deux textes ont été adoptés par le Sénat le 23 octobre dernier. Nous les examinerons en séance publique à compter du lundi 19 novembre.

En commission des Lois, nous allons consacrer notre semaine à l’examen des articles et des amendements mais notre séance de ce matin est dédiée à l’audition de Mme la garde des Sceaux et à l’expression des rapporteurs et des représentants de chaque groupe politique composant notre assemblée.

Madame la garde des Sceaux, sans plus attendre, je vous donne la parole.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Madame la présidente, madame la rapporteure, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, le projet de loi de programmation et de réforme pour la justice et le projet de loi organique qui l’accompagne traduisent un engagement pris par le Président de la République pendant sa campagne électorale de 2017.

Le Président de la République entendait faire de la justice une priorité. Cet engagement a été renouvelé par le Premier ministre au moment de sa déclaration de politique générale en juillet 2017. Il répond à un constat ancien, clair et partagé : la société française se transforme ; l’État redéfinit ses missions ; les services publics se modernisent et, évidemment, celui de la justice n’échappe pas à ces mutations.

Pour rendre le meilleur service possible aux citoyens et aux justiciables, la justice doit donc se renforcer et s’adapter. Pour se renforcer, il lui faut des moyens. Nous devons ici rattraper un retard cruel et le Gouvernement répond à cette nécessité en décidant de consacrer un budget très important à la justice. Si cette augmentation budgétaire est nécessaire, elle ne saurait, à elle seule, suffire à répondre aux défis qui sont devant nous.

Le monde change et la justice aussi. Comment pourrait-il en être autrement puisque la justice est en prise avec tous les aspects de la société et qu’aucun secteur ne lui échappe ? Pour se renforcer, la justice doit donc aussi se réformer en s’adaptant aux besoins actuels des justiciables. Mon ambition est très simple et, à certains égards, elle peut paraître modeste mais je la crois essentielle : je souhaite que les Français se sentent écoutés, protégés, pris en considération par leur justice. J’ai la conviction profonde que la justice sera plus crédible si elle est plus compréhensible pour les citoyens et si elle apporte des solutions en temps utile aux problèmes quotidiens qu’ils rencontrent. C’est cette conviction qui donne au projet que je porte ses caractéristiques propres et son contenu ambitieux.

Quelles sont les caractéristiques de ce projet ? Trois traits caractérisent cette réforme : elle est globale et concrète ; elle a été construite pour le justiciable ; elle consacre des moyens importants à la justice.

Dès mon arrivée à la chancellerie, j’ai fait le choix d’une réforme globale – ce qui peut lui donner un aspect très hétérogène – et concrète. Elle est globale car le texte qui vous est proposé conjugue à la fois des moyens – c’est une loi de programmation pour la justice – et des évolutions relatives aux procédures, aux méthodes et à l’organisation – c’est une loi de réforme pour la justice. Elle est concrète car elle s’appuie de manière pragmatique sur des propositions qui sont venues du terrain, dans le respect de principes indépassables comme la garantie des droits. Je n’ai pas répondu à des considérations idéologiques dont notre justice a parfois souffert dans le passé. J’ai eu la volonté de mettre en action des principes qui auront un effet direct et rapide sur la justice au quotidien.

La deuxième caractéristique de cette réforme est d’avoir été construite avec les acteurs et pour le justiciable. J’ai organisé des consultations, les chantiers de la justice, d’octobre 2017 à janvier 2018. Ces consultations ont permis d’entendre tous les acteurs et de faire remonter des propositions issues du terrain. Des concertations ont ensuite été menées avec toutes les parties prenantes. J’ai bien sûr voulu écouter les propositions, comprendre les arguments et y répondre, mais sans jamais abandonner mon ambition initiale pour la justice.

Une réforme suscite toujours des réactions, surtout dans notre pays. Certains expriment des craintes face au changement, d’autres ont des aspirations nouvelles. Ces craintes et ces aspirations sont loin d’être toujours convergentes, selon que l’on se place du point de vue des avocats, des magistrats, des élus. Je le redis ici avec une grande clarté : cette réforme n’a pas pour vocation de faire la part belle à tels ou tels acteurs de notre système juridique, à telle ou telle profession. Elle ne néglige ni les points de vue ni les intérêts de chacun mais elle entend surplomber ces intérêts singuliers en suivant une seule boussole : l’intérêt du justiciable, c’est-à-dire l’intérêt général. C’est dans cet état d’esprit que j’ai présenté les deux projets de loi au Sénat et que je suis aujourd’hui devant vous.

La troisième caractéristique de la réforme est de consacrer des moyens à la justice. Il s’agit d’une priorité gouvernementale. Nous avons besoin de moyens pour investir, recruter et pour assurer une justice de qualité. C’est tout l’intérêt d’une loi de programmation sur cinq ans : elle offre une visibilité indispensable. Les moyens mis en jeu sont tout à fait considérables. Une première étape a été franchie avec la loi de finances pour 2018 qui avait permis d’obtenir une hausse du budget de 3,9 % et la création de 1 100 emplois. Une deuxième étape est intervenue avec le budget pour 2019, que je vous ai présenté la semaine dernière : l’augmentation de nos moyens s’accélère avec une hausse des crédits de 4,5 % et la création de 1 300 emplois.

Dans le projet de loi de programmation qui vous est soumis, il est prévu des moyens dont l’importance doit être mesurée à la hauteur de la discipline budgétaire à laquelle le Gouvernement s’astreint par ailleurs. Le budget de la justice augmentera ainsi de 1,6 milliard d’euros en cinq ans, passant de 6,7 à 8,3 milliards d’euros hors pensions, c’est-à-dire à 9 milliards d’euros avec les pensions, ce qui représente une hausse de 24 %. Durant cette loi de programmation, nous engagerons 6 500 recrutements. On peut toujours vouloir plus et proposer des chiffres encore plus élevés – cela a d’ailleurs été la position du Sénat – mais on ne peut pas s’abstraire du contexte financier et budgétaire global auquel le Gouvernement s’astreint. Il ne faut pas nier le caractère positif et volontariste de la mise en jeu de tels moyens au service de la justice.

De l’utilisation de ces moyens, on peut attendre une amélioration des conditions de travail des magistrats et des personnels, une résorption des vacances de postes et la possibilité de constituer des équipes autour des magistrats. Ce budget va aussi nous permettre de passer de l’ère de l’informatique à celle du numérique. Il s’agit pour moi d’un axe absolument stratégique. C’est le défi qu’il nous faut relever pour que la justice soit vraiment à la hauteur de l’attente des justiciables. À cette fin, nous allons engager plus de 500 millions d’euros dans cette révolution numérique.

Ces moyens se déploieront naturellement dans le secteur pénitentiaire avec la construction de 15 000 places de prison, dont 7 000 seront livrées et 8 000 engagées d’ici à 2022. Le texte propose des dispositions qui permettent d’accélérer la construction des établissements pénitentiaires par l’allégement de certaines procédures. Le projet de loi de programmation prévoit aussi la création de vingt centres éducatifs fermés qui constitueront l’une des réponses envisageables, parmi une gamme de propositions, à la question des jeunes mineurs délinquants.

Au-delà des moyens, ce projet de loi est d’abord un texte de réforme, comme le Conseil d’État l’a fortement souligné dans son avis. Son contenu ambitieux se décline autour de six axes.

Le premier axe s’attache à la procédure civile qui concerne la justice de tous les jours, celle de la vie quotidienne, qui est parfois peu spectaculaire et pourtant essentielle. Mon projet est simple : il faut simplifier les procédures, faciliter la vie des gens, recentrer le juge sur son cœur de métier tout en maintenant une justice humaine, protectrice et proche des justiciables. Autrement dit, nous voulons une justice de meilleure qualité et les dispositions du projet de loi vont dans ce sens.

La simplification des procédures passe, par exemple, par la réduction des modes de saisine de la juridiction civile, ou par une procédure de divorce plus fluide qui permette de diviser par deux la durée des divorces contentieux qui dépasse actuellement deux ans. J’insiste sur ce point parce qu’il est emblématique de ce que je souhaite pour la justice. Le divorce est parfois le premier contact de nos concitoyens avec la justice. On a longtemps considéré que la procédure devait durer un certain temps devant les juridictions pour être certain que, finalement, le mariage ne pouvait pas être sauvé, si vous me permettez ce terme. En conséquence, nous avons des procédures inadaptées aux préoccupations actuelles de nos concitoyens qui souhaitent que leur situation soit rapidement clarifiée et stabilisée. Cette volonté de rapidité ne signifie pas que nous allons sacrifier les procédures protectrices, surtout dans des matières où demeurent de fortes inégalités entre les femmes et les hommes et où des enfants sont parfois impliqués. C’est pourquoi je propose de réformer, d’élaguer les formalités et les procédures inutiles, tout en maintenant les mesures protectrices.

Il faut aussi faciliter la vie des gens en supprimant des formalités inutiles. En matière de protection des majeurs vulnérables, il est possible de procéder à de telles simplifications, tout en renforçant les droits des personnes concernées. J’étais hier avec ma collègue Sophie Cluzel dans un établissement qui accueille des majeurs sous protection, et nous avons bien compris l’importance qu’il y avait pour eux à ce que des initiatives soient prises concernant leurs droits fondamentaux, notamment l’exercice de leur droit de suffrage. Ces initiatives rejoignent celles qui seront d’ailleurs prises par le groupe La République en Marche. Pour ces personnes, nous souhaitons aboutir à un équilibre entre dignité et protection.

Pour plus de simplicité, la dématérialisation des petits litiges du quotidien me semble aussi être une voie à explorer et une faculté nouvelle à offrir à nos concitoyens. La dématérialisation des injonctions de payer, par exemple, permettra d’obtenir plus rapidement une ordonnance. Faciliter la vie des gens, c’est aussi permettre aux personnes qui sont séparées d’obtenir rapidement la revalorisation de leur pension alimentaire sans devoir suivre nécessairement les méandres de procédures judiciaires qui sont trop lentes. Nombre de femmes sont concernées par cette situation. C’est pourquoi nous proposons d’expérimenter un dispositif qui a fait ses preuves dans d’autres pays, tout en maintenant un recours possible devant le juge.

Il faut aussi recentrer le juge sur son cœur de métier. Cela nécessite, me semble-t-il, de développer les procédures de règlement amiable des différends. C’est ce que nous proposons. Cela suppose que nous prenions en considération les outils nouveaux que sont les plateformes juridiques, mais en les encadrant par un haut niveau de garantie pour les utilisateurs. Là encore, l’adaptation à notre monde est une évidente nécessité, mais nous ne voulons pas la faire à n’importe quel prix.

Pour assurer une justice de meilleure qualité, nous allons proposer d’étendre le périmètre de la représentation obligatoire par un avocat dans le cas de contentieux complexes. La mesure ne s’appliquera pas aux litiges inférieurs à 10 000 euros. Grâce à ces mesures et à de nombreuses autres que je ne peux pas ici détailler, l’expertise de l’avocat sera plus fine et mieux dirigée dans l’intérêt du client. Le juge sera recentré sur son office, son travail s’en trouvera facilité car la résolution de tous les litiges ne passera plus nécessairement par lui. Il existe en effet d’autres voies pour pacifier et responsabiliser notre société.

S’agissant de la procédure civile, je dois constater que le Sénat est revenu sur bon nombre des mesures proposées en les vidant bien souvent de leur substance. Je regrette vraiment les préventions du Sénat quant au recours au numérique et à la dématérialisation. Ces préventions, je dois l’avouer, m’ont étonnée. En réalité, ces mesures liées au numérique ou à la dématérialisation constituent un grand progrès si les garanties nécessaires sont apportées et si la justice demeure toujours humaine, c’est-à-dire si le contact entre le justiciable et les services judiciaires reste toujours et partout possible. C’est le cas dans le projet que je vous propose et il ne saurait en aller autrement. Pour ma part, je ne souhaite pas renoncer à l’ambition initiale de cette réforme. J’ai déjà eu l’occasion de dire que le statu quo n’était pas acceptable et je sais que votre rapporteure, Mme Laëtitia Avia, partage mes préoccupations.

Le deuxième axe de la réforme concerne la procédure pénale. Je ne veux pas céder au grand soir de la procédure pénale et aux fantasmes qu’il peut générer. J’ai voulu construire des solutions pratiques, nées des constats issus du terrain, grâce au travail effectué en commun avec le ministère de l’intérieur pour la phase de l’enquête. La procédure pénale s’est complexifiée au cours des dernières années, à l’occasion des réformes qui se sont succédé parfois sans cohérence. Cela nuit à l’action des enquêteurs et de l’autorité judiciaire.

Parallèlement, nous devons constater que la criminalité prend des formes nouvelles qui imposent plus de réactivité et de simplicité dans l’action. J’y insiste : nous devons être plus agiles pour mieux protéger les Français. Je tends à plus d’efficacité tant pour les justiciables que pour les acteurs de la justice, et cela sans sacrifier la garantie des droits. Pour le coup, l’expression « en même temps » prend ici tout son sens : efficacité et en même temps garantie des droits.

M. Sébastien Jumel. Un bon point pour vous, madame la ministre !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’ai beaucoup travaillé sur cette phrase-là. (Sourires.)

À cette fin, il faut donc simplifier le travail des acteurs, mieux protéger les victimes mais aussi lutter contre la délinquance du quotidien.

Premier point : simplifier le travail des acteurs – enquêteurs ou magistrats. Pour ce faire, je souhaite aboutir à une numérisation complète des procédures pénales, du dépôt de la plainte jusqu’au jugement. Le ministère de la justice et celui de l’intérieur ont formé une équipe conjointe qui travaille en ce sens. Le texte propose aussi toute une série d’harmonisations, notamment sur les seuils de déclenchement de certaines procédures. Si les textes et les procédures sont plus clairs, l’action pénale sera plus simple au bénéfice des justiciables.

Deuxième point : mieux protéger les victimes. Au passage, je signale que les assises européennes des victimes de terrorisme se sont tenues hier à Paris. La plainte en ligne, prévue dans ce projet de loi, constituera un réel progrès, notamment pour les victimes de violences sexuelles ou conjugales qui hésitent parfois à franchir le seuil des commissariats ou des gendarmeries pour porter plainte.

Dans le même esprit, je propose l’expérimentation du tribunal criminel départemental afin d’éviter la correctionnalisation de certains crimes comme le viol. Il faut que les crimes soient jugés comme des crimes. Depuis plus de trente ans, les terroristes sont jugés par des magistrats professionnels et je n’ai pas le sentiment que cela constitue une réponse dégradée par rapport aux jugements rendus par une cour d’assises classique. Le tribunal criminel départemental contribuera ainsi, de mon point de vue, à ce que l’on appelle la vérité judiciaire.

J’ai aussi proposé la création d’un juge de l’indemnisation du préjudice corporel des victimes d’actes de terrorisme, le fameux JIVAT. De ce dispositif, adopté par le Sénat, on peut attendre une meilleure prise en charge de l’indemnisation des victimes de terrorisme. Le JIVAT déchargera la juridiction pénale de cette procédure sans pour autant écarter les victimes du procès pénal.

Troisième point : lutter contre la délinquance du quotidien. Dans ce domaine, nous avons notamment prévu d’instaurer des amendes forfaitaires pour l’usage de stupéfiants et d’étendre l’interdiction de paraître. Dans les médias, des professionnels du droit s’expriment dans des termes souvent bien différents de ceux qu’ils ont employés lors des nombreuses réunions du travail que j’ai pu tenir avec eux. Certains dénoncent, avec des expressions certainement démesurées, les atteintes qui seraient portées à la garantie des droits. D’autres affirment que ce texte offre trop de garanties, au risque d’entraver le travail des enquêteurs. Dans les deux cas, les propos sont excessifs et infondés. Ils correspondent, me semble-t-il, à des postures. Les garanties constitutionnelles sont bien là, j’y ai veillé. Le Conseil d’État, plus que moi encore, l’a amplement confirmé dans son avis.

Au renforcement des pouvoirs des enquêteurs répond, en effet, le contrôle des magistrats du parquet et aussi du siège – par le biais du juge des libertés et de la détention (JLD) – sur les actes d’enquête. Je rappelle que les magistrats du parquet sont avant tout des magistrats ; ils sont indépendants concernant les actions individuelles et garants, à ce titre, des libertés individuelles. Quant au JLD, je ne crois pas que ses contrôles soient de pure forme. L’intervention de ce juge statutaire permet de bien assurer la garantie des droits.

Sur le volet pénal, la position du Sénat est en retrait par rapport à l’ambition du projet et au travail mené avec les magistrats, les policiers et les gendarmes pour répondre à des problèmes concrets. Le Sénat a ainsi supprimé la procédure de comparution différée. Or il faut avoir conscience qu’à l’heure actuelle, faute de disposer de cette procédure, les parquets se voient fréquemment contraints d’ouvrir des informations judiciaires afin de solliciter le placement d’un suspect en détention provisoire pour éviter sa fuite, et ce alors même que l’enquête est sur le point d’aboutir. La procédure de comparution différée pourrait épargner des mois de détention provisoire à ces suspects, en sollicitant du JLD une détention provisoire de très courte durée, dans l’attente du retour de quelques actes de procédure manquants.

De même, le Sénat a voté le droit pour les suspects d’être assistés par un avocat lors d’une perquisition. Or cette exigence, qui n’est pas imposée par les textes conventionnels, générera à n’en pas douter des difficultés opérationnelles majeures pour les enquêteurs sur le terrain. Je crois que cette approche adoptée par le Sénat est décalée par rapport aux attentes de nos concitoyens. Notre justice doit protéger les Français mais elle doit demeurer fidèle aux principes qui président à notre État de droit. Soyez assurés qu’à la fois par mon parcours et par mes convictions j’y suis très attentive. Je sais que votre rapporteur Didier Paris l’est également et ne doute pas que vous le serez aussi.

Le troisième axe du projet redéfinit le sens et l’efficacité de la peine. Notre objectif est ici de mieux réprimer les infractions, de mieux protéger la société et de mieux réinsérer les personnes détenues. C’est un chantier essentiel qui doit se comprendre en lien avec le plan pénitentiaire que j’ai récemment présenté.

Il faut d’abord remettre de l’ordre dans notre droit de la peine. Le postulat de base est simple : ceux qui doivent aller en prison doivent s’y rendre réellement, ceux qui n’ont rien à y faire doivent être sanctionnés mais d’une autre manière. C’est pourquoi je propose une nouvelle échelle des peines, considérant, je le répète, que toute infraction mérite sanction. En dessous d’un mois, les peines d’emprisonnement ferme seront interdites. Entre un et six mois, la peine s’exécutera par principe en dehors d’un établissement de détention. Entre six mois et un an, le tribunal aura la possibilité d’imposer que la peine s’exécute en détention mais il pourra aussi décider d’orienter vers un aménagement de peine. Au-delà d’un an, les peines d’emprisonnement seront exécutées sans aménagement ab initio. Le seuil d’aménagement des peines d’emprisonnement sera ainsi abaissé de deux ans à un an ; c’est l’article 723-15 du code de procédure pénale.

Mon objectif est simple : il est de mettre fin aux emprisonnements de très courte durée, qui sont très souvent inutiles, désocialisants et qui nourrissent la récidive. Mais il faut aussi assurer une exécution effective des peines prononcées. Aujourd’hui, l’inexécution des peines de prison rend incompréhensible notre justice pénale, aussi bien pour les victimes que pour les délinquants. Il faut donc que les peines prononcées en lieu et place de la prison soient des peines réelles, utiles, des peines autonomes, qu’il s’agisse des travaux d’intérêt général ou de la détention à domicile sous surveillance électronique, autrement dit du bracelet électronique, que nous proposons de développer avec toutes les garanties de sécurité.

L’efficacité, je crois, ne consiste pas à brandir la prison comme l’alpha et l’oméga de notre politique pénale. Elle ne consiste pas non plus à vouloir vider les prisons au nom d’une vision angélique de la société. Ces schémas tout faits nous empêchent de voir la réalité telle qu’elle est. C’est d’ailleurs le constat que votre commission des Lois a fait en travaillant intensément sur les questions pénitentiaires depuis plusieurs mois, et ce constat, qui propose entre autres une diversification des établissements pénitentiaires et des régimes de détention différenciés pour les détenus, dépasse les clivages politiques classiques.

Le Sénat a partagé ces objectifs globaux mais il a adopté un point de vue opérationnel différent de celui du projet que je porte, en particulier sur les plus courtes peines. La prison demeure pour les sénateurs un outil nécessaire s’agissant des plus petits délits. Pour ma part, je le redis, je propose une approche par paliers afin de moduler davantage la réponse, de renforcer son individualisation, dans un objectif de lutte contre la récidive. C’est par l’individualisation accrue de la sanction, par l’individualisation du parcours de peine, que nous faciliterons l’amendement des auteurs d’infraction et que nous protégerons encore mieux nos concitoyens.

De même, le Sénat n’a pas considéré le bracelet électronique comme une véritable peine. Là encore, je suis en désaccord. Il s’agit bien d’une mesure coercitive efficace qui permet, comme l’affirmait M. Dominique Perben en 2004, d’éviter la désocialisation et le contact parfois préjudiciable avec le milieu carcéral. Pour les courtes peines, il me semble préférable que la juridiction de jugement prononce dès le départ le placement sous bracelet électronique, le placement en semi-liberté ou un placement à l’extérieur. Il faut assumer que ces modalités d’exécution puissent être plus efficaces qu’une incarcération.

Si je propose par ailleurs un sursis probatoire mêlant la contrainte pénale et le sursis avec mise à l’épreuve, c’est là aussi dans un souci d’efficacité et de souplesse, pour surmonter les difficultés rencontrées dans l’application de cette peine de contrainte pénale depuis sa création. Ce n’est pas un parti pris idéologique, je crois vraiment que la peine de probation proposée par le Sénat ne parvient pas à remédier aux lourdeurs actuelles, qui font de la contrainte pénale un outil délaissé par les magistrats.

Enfin, il nous faut développer la peine de travail d’intérêt général, sur laquelle M. Didier Paris a beaucoup travaillé, et je l’en remercie à nouveau. De nouvelles propositions vous seront faites ; nous y serons favorables.

Le quatrième axe de la réforme que je propose prévoit une évolution de l’organisation judiciaire.

Il s’agit de réformer sans brutaliser. Je n’ai pas, comme certains de mes prédécesseurs, dessiné de carte. J’ai voulu proposer une méthode fondée sur le dialogue et mon projet est fondé sur une double préoccupation. Préoccupation de la proximité, tout d’abord : le justiciable doit avoir un accès simple à la justice. Cela passe par une proximité physique mais aussi par le développement du numérique. Préoccupation liée à la qualité du service public de la justice, ensuite : la dispersion des moyens, l’absence de spécialisation pour certains contentieux complexes ne sont pas le gage d’une justice efficace. Dès l’ouverture des chantiers de la justice, j’ai affirmé qu’il n’y aurait aucune fermeture de lieux de justice. Je tiens évidemment parole, mais il faut aussi améliorer notre organisation, ce qui passe par trois évolutions principales.

Le texte prévoit tout d’abord la fusion administrative des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance. L’organisation de la première instance sera ainsi plus simple pour le justiciable, qui ne connaîtra plus qu’un seul tribunal avec une seule procédure de saisine. Tous les sites seront maintenus pour autant, je le redis, afin d’assurer une justice de proximité pour les contentieux du quotidien. J’ai également décidé, à la suite de la concertation que j’ai menée, de maintenir un juge des contentieux de la protection, qui, en proximité, sera chargé des tutelles, du surendettement, des crédits à la consommation et des baux d’habitation. Ce juge spécialisé statutaire traitera de contentieux identifiés comme relevant des problématiques liées à la vulnérabilité économique et sociale.

Pour optimiser le traitement des contentieux et s’adapter au mieux à la situation réelle de chaque ressort, la loi permet aux chefs de cour, dans les villes où il n’existe actuellement qu’un tribunal d’instance, de lui confier des contentieux supplémentaires par rapport à ceux qui peuvent y être actuellement jugés. La proximité sera donc renforcée.

Une deuxième évolution concerne les départements dans lesquels il existe aujourd’hui plusieurs tribunaux de grande instance, qui seront, je me répète, tous maintenus. Les chefs de cour, dans ces situations, pourront également, après concertation locale, proposer de créer dans chacun de ces tribunaux des pôles de compétences qui jugeront pour l’ensemble du département certains contentieux spécialisés, techniques et de faible volume. J’estime que ces contentieux spécialisés pourront représenter au maximum entre 25 et 30 % du total des contentieux. L’idée est de renforcer les compétences des magistrats et d’améliorer en conséquence les délais de jugement et la qualité de la décision. Cela ne veut pas dire que tous les contentieux spécialisés seront jugés dans un tribunal unique. Les chefs de cour proposeront des solutions équilibrées entre les tribunaux et adaptées dans chaque département.

Enfin, le projet de loi prévoit d’expérimenter dans deux régions qui comportent plusieurs cours d’appel l’exercice par l’une d’elles de fonctions d’animation et de coordination, ainsi que la spécialisation des contentieux selon le modèle précédemment évoqué. Des propositions, je le sais, sont sur la table pour augmenter le nombre de régions concernées par cette expérimentation ; j’y serai attentive.

Le projet de loi organique tire quant à lui les conséquences de la loi ordinaire sur la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance.

Sur ces questions d’organisation, le Sénat a eu une approche en demi-teinte. Il a accepté la fusion entre tribunal d’instance et tribunal de grande instance, avec la création de tribunaux de première instance mais sans que soit ouverte la possibilité au plus près du terrain de mieux adapter les compétences de chaque juridiction pour améliorer la qualité de la justice. Je le regrette et proposerai donc de revenir sur ce choix et, d’ailleurs, pour plus de clarté, de renommer ces tribunaux de grande instance « tribunaux judiciaires ».

J’en termine avec deux axes de la réforme un peu moins centraux dans ce texte.

Le cinquième axe s’attache à la diversification du mode de prise en charge des mineurs délinquants. Outre la création de vingt centres éducatifs fermés, le texte permet de mieux préparer la sortie progressive des jeunes de ces structures, et notamment le retour en famille, pour atténuer les effets déstabilisants d’un changement brutal de mode de prise en charge. Il sera aussi institué à titre expérimental une mesure éducative d’accueil de jour, troisième voie entre le placement et le milieu ouvert.

La question de la justice des mineurs est une question grave, un sujet qui mérite d’être traité à part, de manière raisonnée et mesurée. Les problèmes sont réels, les textes et les procédures méritent d’être réévalués et des actions doivent être conduites, mais là encore je ne souhaite pas que les postures l’emportent ; vous voudrez bien me pardonner cette expression, je ne veux pas faire de « com » sur le dos des mineurs et le dos de nos concitoyens qui subissent de nouvelles formes de délinquance. Il s’agit là encore d’affronter ces questions et d’y répondre sans angélisme ni démagogie, mais avec sérieux.

Des ajustements très ponctuels me semblent envisageables à ce stade mais un travail plus global doit être conduit, sans doute autour d’une mise en cohérence des textes existants. Je sais que la mission d’information conduite par M. Jean Terlier et Mme Cécile Untermaier travaille sur ce sujet ; là encore, j’y serai attentive.

Le sixième axe, enfin, concerne la procédure devant les juridictions administratives. Le projet de loi rend possible le recrutement de juristes assistants pour renforcer les équipes autour des magistrats et prévoit aussi de renforcer l’exécution des décisions par des injonctions et des astreintes. Ce sont des mesures très attendues par les juridictions administratives.

Mesdames et messieurs les députés, j’ai été un peu longue dans cette présentation et vous prie de m’en excuser, mais cette réforme globale et ambitieuse le mérite. Le Gouvernement vous proposera de rétablir plusieurs dispositions qui étaient présentes dans son texte initial mais sans écarter les apports utiles introduits par le Sénat. Le Gouvernement vous proposera également d’enrichir le texte initial, notamment par des dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, avec la création d’un parquet national spécialement dédié afin de répondre à cette réalité qui s’est malheureusement installée dans la durée.

Mon objectif est simple, il s’agit de mieux servir les justiciables et la justice. Je suis certaine que nous partageons cet objectif, et le dialogue que j’ai pu nouer avec vos rapporteurs, que je remercie très sincèrement et très chaleureusement de l’immense travail qui a pu être conduit, ainsi qu’avec plusieurs d’entre vous, me rend très optimiste pour la suite de nos travaux.

Mme Lætitia Avia, rapporteure. Ce projet de loi que nous nous apprêtons à discuter est d’une certaine manière le reflet de l’image que nos citoyens peuvent avoir de la justice. C’est un texte dense, long, technique en de nombreux aspects, qui pourrait sembler réservé à quelques « sachants », là où il a pour première fonction d’accomplir une des missions essentielles de notre service public, celle d’assurer l’effectivité de la protection des droits de chacun, d’assurer la lisibilité des procédures et en cela un meilleur accès du champ judiciaire à ceux qui en sont les premiers destinataires, c’est-à-dire les justiciables.

Ce projet de loi répond à une préoccupation majeure : celle de la rupture du lien de confiance entre des justiciables qui ne comprennent pas la justice et une justice dont la multiplicité des procédures alourdit le fonctionnement et limite la compréhension du rôle, des responsabilités et de l’utilité de chacun de ses intervenants.

C’est d’abord, et avant tout, une loi de programmation car le Gouvernement fait le choix d’augmenter de 24 % au cours du quinquennat le budget de la justice pour le porter à 8,3 milliards d’euros en 2022. Bien sûr, on pourrait considérer que ce n’est pas assez, et il est légitime de vouloir toujours plus pour le fonctionnement de nos institutions judiciaires, mais je tiens à saluer le choix du Gouvernement de fixer par cette loi de programmation le financement de la justice au rang de ses priorités, avec un budget permettant le recrutement de 6 500 équivalents temps plein ainsi que la construction de 15 000 places de prison.

En tant que rapporteure de ce texte sur les aspects de justice civile, administrative et d’organisation territoriale, je souligne l’importance de toujours maintenir un équilibre entre les crédits alloués à la justice civile et l’investissement nécessaire dans notre justice pénale.

Le second volet de ce texte est une réforme ambitieuse de la justice, dont le point de départ est une transformation numérique, de laquelle nous débattrons peu au cours des prochains jours car elle fera principalement l’objet de dispositions réglementaires traduisant un investissement tant financier que technique et humain qui nous a été exposé en commission des Lois lors de la discussion de la loi de finances pour 2019.

Pour ce qui est du volet législatif, l’élément pivot de la réforme est un nouveau paradigme dans notre rapport au juge, lequel n’est ni un auxiliaire de justice ni l’organisateur de l’agenda des parties.

Le juge ne doit apparaître que lorsqu’il est nécessaire, pour trancher un litige. Il est ainsi proposé de développer le règlement amiable des litiges comme tentative préalable à tout règlement judiciaire, mais aussi à tout moment de la procédure chaque fois que le juge estimera opportun de s’écarter du processus judiciaire pour laisser les parties œuvrer vers un rapprochement amiable.

Recentrer l’office du juge sur sa fonction de règlement des litiges implique aussi de le décharger des tâches administratives, automatisées, voire barémisées. Il s’agit donc d’avancer en termes de déjudiciarisation et de renvoyer certains actes vers des agents mieux à même de traiter efficacement ces demandes : la reconstitution des actes d’état civil, le recueil du consentement en matière de procréation médicalement assistée, sans que cela ne devienne trop onéreux pour les familles, la révision des pensions alimentaires en cas de modification des ressources selon un barème applicable, ainsi que de nombreux actes de gestion effectués par les mandataires des majeurs protégés pour lesquels l’intervention d’un juge n’est pas strictement nécessaire.

En ce qui concerne les majeurs protégés, je tiens d’ailleurs à saluer l’évolution considérable portée par ce texte avec le rétablissement des droits fondamentaux des majeurs protégés que sont le droit de voter, le droit de s’unir et de se désunir, sans autorisation préalable d’un juge.

S’agissant du divorce, si triste que cela puisse sembler, c’est aussi, en quelque sorte, un trait d’union entre les citoyens et la justice puisque, selon une statistique que j’ai rencontrée à plusieurs reprises mais à laquelle je ne donnerai cependant aucun caractère officiel, 100 % de nos concitoyens ont été confrontés à un divorce, que ce soit le leur ou celui d’une connaissance. C’est d’ailleurs souvent au travers du divorce que l’image d’une justice lente, lourde et coûteuse se construit. Rappelons que le divorce résulte aujourd’hui de la succession de trois périodes : la conciliation, le jugement du divorce puis la liquidation du régime matrimonial. Ce projet de loi permet des avancées sur cette procédure en la simplifiant et en réduisant ses délais.

Enfin, l’objectif de ce texte est de faire entrer pleinement la justice dans le XXIe siècle, notamment en utilisant tout ce que le numérique peut offrir en termes d’amélioration et de simplification des procédures.

Si nous devons toujours veiller à ce que ceux qui sont éloignés du numérique bénéficient toujours d’un point de contact physique, il ne faut pas oublier que le numérique est avant tout une opportunité, y compris en matière de renforcement de l’accès au droit et du recours effectif à la justice, pour tous ceux pour qui il est plus aisé d’engager des procédures via internet que de se déplacer dans un lieu de justice. Le projet de loi propose donc des procédures dématérialisées et sans audience, sous réserve de l’accord des parties.

Ce texte prend acte de l’activité croissante de ce qu’on appelle des « legal techs », des plateformes de services juridiques en ligne, dont il ne faut pas avoir peur mais qu’il faut bel et bien encadrer dans le respect du périmètre du droit.

Enfin, parce que le numérique est avant tout un élément d’accès et de transparence, les décisions de justice seront rendues disponibles pour tous, gratuitement, en open data. Je vous présenterai en la matière des mécanismes renforçant la protection de la vie privée et de la sécurité des personnes citées.

Ce sont des évolutions nécessaires à l’heure où de nombreux actes de notre vie quotidienne sont empreints de numérique. Mais ces innovations ne sont pas antinomiques avec une représentation territoriale de nos lieux de justice, dont il faut réorganiser, voire rationnaliser le fonctionnement. À cet égard le projet de loi propose deux évolutions.

Il s’agit, d’une part, de la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance, qui deviendront des tribunaux judicaires avec des chambres délocalisées de proximité assurant un maillage territorial. Ce dispositif ouvrant un travail d’organisation à l’échelle départementale permettra une spécialisation des tribunaux et une meilleure qualité de la justice qui y est rendue.

D’autre part, une expérimentation, que je vous proposerai d’étendre de deux à cinq régions, permettra la coordination des cours d’appel et une répartition de leurs compétences au sein d’une même région.

Beaucoup de sujets, donc, pour une réforme qui se veut ambitieuse, vaste, simplifiant et réinterrogeant nos procédures chaque fois qu’un acte paraît superfétatoire, avec toujours une seule boussole, un seul curseur, vous l’avez rappelé, madame la garde des Sceaux : le justiciable avant tout et l’utilité du service public de la justice pour nos concitoyens.

M. Didier Paris, rapporteur. La loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a fait l’objet d’une longue concertation, depuis maintenant plus d’une année. Elle a été lancée par les cinq chantiers de la justice, qui en forment en quelque sorte l’architecture, l’impulsion – vous avez rappelé, madame la garde des Sceaux, à quel point les parties prenantes avaient été associées. Force est d’ailleurs de constater que le texte tient d’ores et déjà compte d’un certain nombre de ces concertations.

Au plan pénal, ce n’est pas une énième loi de circonstance, tant s’en faut ; il s’agit bien d’une ambition forte, actuelle, moderne pour notre justice. Même si cinq textes importants ont été votés ces quatre dernières années, le chantier de la réorganisation de notre justice est encore loin d’être achevé.

Notre protection contre le terrorisme et le crime organisé doit encore et toujours être améliorée. Elle suppose une véritable modernisation des outils à disposition des forces de sécurité, pour éviter tout décrochage avec des pratiques de plus en plus diffuses des auteurs, sous-tendus par une idéologie de violence et de mort.

C’est pourquoi le projet de loi comporte des dispositions relatives aux techniques spéciales d’enquête, aux interceptions et à la géolocalisation, ainsi qu’au parquet national antiterroriste. En outre, cette protection nécessite l’amélioration du circuit de prise en charge des victimes, ainsi que de l’indemnisation de leur préjudice, de plus en plus difficile à évaluer – ce qui explique la présence de dispositions relatives au juge de l’indemnisation du préjudice corporel des victimes d’actes de terrorisme (JIVAT), les tribunaux parisiens devenant seuls compétents en matière d’indemnisation des victimes du terrorisme.

Mais la perception qu’ont les Français de la justice ne s’arrête pas, fort heureusement, au terrorisme. Ils réclament aussi des réponses pénales face à la délinquance du quotidien : des réponses simples, lisibles, rapides, adaptées aux circonstances et efficaces. Nous avons besoin d’une justice qui fonctionne, d’une justice accessible, équilibrée entre la nécessaire répression des comportements déviants – y compris les plus insignifiants – et la protection intime des libertés individuelles.

Les attentes des acteurs, professionnels de la justice, ne sont finalement pas différentes : l’efficacité du système, la pertinence des mesures, la modernisation des outils sont souhaitées et attendues.

C’est pour répondre à cette grande ambition que le titre IV du projet de loi engage une réforme structurelle de la procédure pénale, dont les dispositions se sont complexifiées au fil de l’adoption de différentes lois. Pour autant, il ne s’agit pas de la veille du grand soir de la révolution procédurale que certains pourraient appeler de leurs vœux !

La lecture attentive du projet de loi recèle de très nombreuses dispositions de nature à opérer ce changement attendu et à générer les simplifications dont les Français, tout autant que les professionnels, ont besoin : plainte en ligne, développement des amendes forfaitaires, recours au juge unique, mais aussi harmonisation des règles de procédure ou amélioration des cadres d’enquête.

Cette démarche pragmatique et efficace assurera l’accès à la justice – en particulier pour les victimes, tout en préservant les garanties des justiciables. Elle permettra en outre à ses acteurs de se recentrer sur leur cœur de métier.

Mais l’adaptation de notre arsenal procédural devra également s’appuyer sur un effort numérique conséquent. Vous l’avez rappelé il y a quelques jours lors de votre audition budgétaire, madame la ministre, ce virage permettra de potentialiser les dispositions du texte et de le rendre opérationnel. Un demi-milliard d’euros – que je vous proposerai par amendement de mieux flécher – devrait rapidement permettre l’établissement ou la conversion des pièces de procédure sous format numérique. Le dossier pénal sera ainsi entièrement dématérialisé et sécurisé, et la signature numérique unique possible. Cette simplification permettra aux forces de sécurité de pleinement apprécier l’évolution enclenchée.

Le titre V de la loi, consacré au sens de la peine, répond à des objectifs de même nature en renforçant la cohérence et l’efficacité des peines. Bien sûr, la détention reste une mesure indispensable de protection sociale, mais elle doit cesser d’être le socle et la référence de toutes les peines dans notre imaginaire collectif. C’est pourquoi l’échelle des peines est repensée pour que chacune d’entre elles puisse apporter d’égales garanties de protection sociale, de lutte contre la récidive et de réinsertion, dans le cadre d’une individualisation des peines qui prévaut et continuera à prévaloir dans notre droit.

Un esprit de responsabilité et de lucidité domine : arrêt des peines de très courte durée, dont la seule conséquence est d’accentuer la désocialisation des auteurs, quand elles ne leur offrent pas une formation accélérée en délinquance ; s’agissant des condamnations inférieures ou égales à deux ans d’emprisonnement, responsabilité pleine et entière du juge correctionnel qui prononcera initialement la peine, qui sera ensuite effectivement mise en œuvre dans toutes ses dimensions, contrairement à la pratique actuelle – totalement incomprise par nos concitoyens ; mise en œuvre de peines modernes et dynamiques, faisant réellement office de sanction, tout en n’obérant pas l’avenir du condamné et ses chances de réinsertion – c’est le sens de l’instauration au deuxième niveau de l’échelle des peines de la détention à domicile sous surveillance électronique, de l’évolution fondamentale du travail d’intérêt général et du renforcement de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

Mais la clarté de la peine et son effectivité ne peuvent se concevoir sans leurs modalités matérielles et financières de mise en œuvre. C’est le sens de votre programme ambitieux : construction de nouvelles places de prison, qui intègre la diversification des établissements pénitentiaires à laquelle vous avez fait référence ; construction d’une vingtaine de centres éducatifs fermés pour les mineurs ; augmentation des moyens techniques et humains consacrés à la chaîne judiciaire, tout à fait remarquable dans ce contexte de restriction budgétaire.

La loi de programmation répond pleinement à notre ambition d’une justice rénovée. Bon nombre de dispositions du projet de loi ont fait débat au Sénat et méritent d’être expliquées, reprises et sans doute encore amendées. C’est l’exercice de notre démocratie. Il se poursuivra devant notre assemblée et, au-delà de la technique parlementaire et des postures, les mille amendements déjà déposés devant notre Commission sont révélateurs de cette richesse.

L’évolution en profondeur de notre justice se fera en replaçant nos concitoyens – en particulier les victimes – au centre des préoccupations, en recentrant les professionnels sur leur cœur de métier, en simplifiant si possible les parcours d’accès à la justice, en clarifiant les responsabilités de ses acteurs, en apportant des réponses plus efficientes, tout en garantissant les libertés individuelles, dont les droits de la défense sont et restent le socle. C’est l’ambition de ce projet de loi. Nul doute qu’elle sera atteinte.

M. Guillaume Gouffier-Cha, rapporteur de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes. La Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes a souhaité se saisir de ce projet de loi, dont plusieurs articles concernent directement ou indirectement les droits des femmes et l’égalité entre les femmes et les hommes.

Avant de vous présenter les grandes lignes de mon rapport et mes principales recommandations, je rappellerai que, derrière les procédures juridiques que nous nous apprêtons à réformer, se trouvent des situations bien réelles ; nos décisions auront donc des conséquences importantes sur la vie de nos concitoyennes et concitoyens.

Ce texte propose une réforme ambitieuse : je tiens à saluer cette volonté de modernisation de notre système judiciaire. Toutefois – c’est ce à quoi je me suis attaché dans mon rapport –, nous devons rester très vigilants quant aux conséquences des évolutions envisagées, notamment dans le domaine des affaires familiales et dans les cas de violences faites aux femmes.

J’ai choisi d’organiser mon rapport autour de quatre sujets principaux : la réforme de la procédure contentieuse de divorce, l’expérimentation d’une déjudiciarisation des modulations de la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants, le développement du recours à la médiation et le traitement judiciaire des violences faites aux femmes.

L’article 12 du projet de loi porte réforme du divorce contentieux. Je suis extrêmement favorable à cette réforme mais elle a été jusqu’à présent assez mal comprise car beaucoup ont cru qu’il s’agissait de supprimer toute la phase de conciliation, y compris l’audience permettant de prononcer, si nécessaire, des mesures provisoires. Or il n’est évidemment pas question de supprimer cette audience : elle sera même renforcée et mieux organisée. La réforme permettra de raccourcir les délais qui sont souvent très mal vécus par les couples qui souhaitent divorcer. Je propose toutefois plusieurs recommandations pour améliorer cette nouvelle procédure, notamment en inscrivant clairement dans la loi la possibilité de cette audience introductive de fixation des mesures provisoires. En outre, la réforme doit mieux prendre en compte les femmes victimes de violences.

L’article 6 du projet de loi poursuit une réforme engagée depuis l’été et confie aux caisses d’allocations familiales une partie de la gestion des montants des contributions à l’entretien et à l’éducation des enfants. S’il est tout à fait opportun de simplifier la vie des familles par une telle procédure, déjudiciarisée, j’appelle néanmoins votre attention sur les difficultés que posent les cas où les parents ne sont pas d’accord sur le montant de cette contribution : ils peuvent être très conflictuels… Il serait bien plus protecteur de laisser ces cas du ressort du juge aux affaires familiales.

Plusieurs articles du projet de loi visent ensuite à développer le recours à la médiation. Elle présente effectivement de nombreux avantages ; cette logique de règlement à l’amiable est tout à fait pertinente. Néanmoins, il faut mieux encadrer le métier de médiateur et exclure impérativement le recours à la médiation en cas de violences, notamment s’agissant des affaires familiales lorsqu’elles concernent les couples. Il est de notre devoir de le rappeler clairement dans le texte de loi.

Pour finir, je voudrais mettre l’accent sur la procédure pénale et, plus particulièrement, sur l’expérimentation de tribunaux criminels départementaux et la consécration de la possibilité de porter plainte en ligne, ce dernier élément ayant déjà été évoqué par la Délégation dans plusieurs de ses rapports. Il s’agit de deux évolutions fondamentales pour mieux lutter contre les violences sexistes et sexuelles, qui touchent encore massivement les femmes dans notre pays et qui ont des conséquences insupportables et extrêmement destructrices pour les victimes.

En conclusion, ce projet de loi avance dans la bonne direction et je me réjouis que de nombreuses mesures permettent d’améliorer concrètement la situation, même si certaines méritent d’être complétées, afin de mieux prendre en compte les droits des femmes et l’égalité entre les femmes et les hommes.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je remercie Mme Laetitia Avia et Didier Paris pour leur travail critique. Madame et monsieur les rapporteurs, je vous remercie également d’avoir souligné le pragmatisme du projet de loi et rappelé les garanties qui l’accompagnent.

Monsieur Gouffier-Cha, en matière de divorce contentieux, vous estimez que la réforme de l’audience de mesures provisoires a été mal comprise. Je le redis clairement : en cas de divorce contentieux, l’audience relative aux mesures provisoires sera explicitement mentionnée. De même, un délai maximal entre l’assignation et l’audience introductive de fixation des mesures provisoires sera prévu.

Vous l’avez bien compris, la déjudiciarisation de la modification de ces contributions n’interdiront pas les recours devant le juge.

Enfin, vous soulignez la nécessité de mieux encadrer le métier de médiateur. Nous travaillons actuellement sur ce dossier. Je rappelle qu’en l’état actuel du droit, la médiation est exclue en cas de violence. Il n’est donc peut-être pas nécessaire de le mentionner dans le projet de loi.

M. Jean Terlier. Repenser la justice et son organisation, voilà l’ambitieux projet dont nous débattons aujourd’hui. Certains y verront un risque de privatisation de la justice civile, notamment par la réduction des procédures judiciaires et du recours aux audiences. Nous préférons saluer les fondements d’un trait d’union indispensable entre liberté et sécurité.

La justice est le socle du contrat social ; rendre justice, c’est d’abord tenter de concilier, ensuite de compromettre et enfin – à défaut – de trancher. Mais encore faut-il se doter des moyens de cet objectif et s’assurer que tous nos concitoyens peuvent être des justiciables, où qu’ils soient sur le territoire national, quelles que soient leurs capacités et leurs prétentions. En tant que citoyens, ils doivent être en mesure d’ester en justice.

Les objectifs de ce projet de loi sont prometteurs et s’inscrivent dans une progression substantielle du budget de la justice. Sur le terrain de l’organisation territoriale, il faut saluer l’absence de fermetures de tribunaux d’instance et de tribunaux de grande instance, dont les contentieux fusionneront opportunément.

Sur le terrain de la procédure civile ensuite, ce texte élargit le champ des capacités des majeurs incapables aux actes de la vie, du mariage et du divorce, supprime des formalités inutiles ou dématérialise les litiges du quotidien.

Ce projet de loi ambitionne également de répondre à un constat connu et partagé de tous : la justice fonctionne de moins en moins bien. Demain, la médiation, la conciliation ou une procédure participative deviendront le premier acte judiciaire. Il ne s’agit pas de privatiser, mais de proposer une alternative consensuelle de règlement des litiges, de privilégier des modalités apaisées et plus rapides de règlement des différends, qui permettront à celles et ceux qui hésitent à saisir la justice en raison de procédures complexes, chronophages et onéreuses, de trouver une solution à leur litige. Ce projet de loi participe donc à rendre la justice plus accessible.

Il clarifie également les procédures en fonction de la nature du contentieux : une procédure orale, sans représentation obligatoire, pour les contentieux les plus simples et une procédure écrite, avec représentation obligatoire, pour les autres contentieux. Cela facilitera l’accès des justiciables au juge et restaurera une justice de proximité pour des litiges de la vie quotidienne, qui touchent les plus fragiles. Une justice pour tous et sur tout le territoire national, tel est l’objectif essentiel de ce projet de loi.

M. Stéphane Mazars. Nos concitoyens attendent avec impatience cette réforme de la justice. Reconnaissons-le, ils la jugent très sévèrement, la souhaitent plus compréhensible, plus accessible, plus rapide, plus proche d’eux.

Réformer la justice en profondeur, c’est l’ambition du Président de la République. Il vous en a confié la difficile mission, madame la garde des Sceaux. Je tiens à saluer votre méthode : avant le dépôt de ce projet de loi, les chantiers de la justice ont permis de partager les constats, d’enrichir les réflexions et de formuler des propositions. Les nombreuses heures de concertation que vous avez engagées avec les acteurs de la justice et les très nombreux déplacements que vous avez effectués sur le terrain, auprès de ceux qui la font au quotidien, ont abouti au présent projet de loi.

Réformer la justice, c’est une ambition qui a un coût, inscrit dans le projet de loi de programmation. Je me félicite de l’augmentation significative du budget alloué à la justice – nous avons déjà pu le constater en 2018 – mais aussi de la lisibilité et des garanties données au monde judiciaire jusqu’en 2022, et même au-delà s’agissant des infrastructures pénitentiaires.

Le volet pénal de votre projet de loi peut se résumer en trois mots : efficacité, accessibilité et sécurité. Une efficacité tout d’abord accrue pour les services d’enquête, puisque vous déchargez les officiers de police judiciaire de tâches chronophages, superflues ou pouvant être déléguées et que vous alignez différentes règles de procédures en matière d’investigation.

Une meilleure accessibilité ensuite, afin de faciliter les procédures pour les plus fragiles de nos concitoyens – les victimes – avec la plainte en ligne. Rappelons que cette plainte ne se substituera jamais au contact direct avec les OPJ ou les juges pour les faits les plus graves. Accessibilité également grâce à la création du tribunal criminel départemental, qui permettra d’obtenir des réponses plus rapides lors de faits graves et sensibles et d’éviter la pratique de la correctionnalisation, qui constitue parfois un véritable déni de justice.

La sécurité, enfin, que vous voulez garantir à la société en redonnant du sens à la peine, véritable gage de lutte et de prévention contre la récidive et première étape du travail difficile de réinsertion. Votre projet et les moyens financiers que nous allons voter pour la construction de nouvelles places de prison plus adaptées au profil des condamnés sont une réponse pragmatique et efficace adressée à ceux qui ne voudraient plus avoir à considérer les auteurs d’infractions, à ceux qui estiment qu’ils représentent la part maudite de la Nation, alors qu’ils sont membres à part entière de celle-ci, comme l’a rappelé le chef de l’État à Agen il y a quelques mois.

M. Jean-Louis Masson. Madame la ministre, il y a un an, vous nous avez annoncé votre volonté de réformer et de moderniser la justice de notre pays. Après la phase de concertation des chantiers de la justice, la chancellerie a élaboré sous votre autorité les textes que vous nous présentez aujourd’hui.

Je ferai quelques observations. Le budget de la justice va progresser de 1,6 milliard d’euros d’ici à 2022, passant de 6,7 à 8,3 milliards d’euros. Ces moyens supplémentaires, inscrits dans le projet de loi de programmation de la justice, permettront notamment la création de 6 500 emplois, la construction de 7 000 nouvelles places de prison et de vingt centres éducatifs fermés. Nous en prenons acte. Mais, les sénateurs vous l’ont dit, nous considérons que cet effort n’est pas à la hauteur des enjeux. Nous y reviendrons lors de l’examen de l’article 1er du projet de loi ordinaire.

Concernant les réformes et l’organisation de la justice, le projet de loi prévoit la fusion administrative des tribunaux d’instance et de grande instance. Vous n’avez cessé de répéter que cette fusion n’entraînerait pas la fermeture de tribunaux. Mais alors, pourquoi une telle réforme ? Nous avons deux craintes : celle de voir les petits contentieux passer à la trappe, noyés au sein des nouveaux tribunaux, et celle que cette fusion ne soit qu’une étape avant la suppression de tout ou partie des trois cents tribunaux de proximité…

Le parquet national antiterroriste ne figure pas dans les projets de loi. Cependant vous avez annoncé que vous alliez corriger ce que nous considérions comme un manque.

S’agissant de la médiation préalable, notre groupe s’étonne d’une forme de privatisation de la justice. En effet, des sociétés privées interviendront au stade de la médiation. Nous ne sommes pas sûrs que les justiciables les plus fragiles soient équitablement défendus dans ces conditions : de toute évidence, les sociétés privées ne sont pas la justice…

L’article 4 du projet de loi ordinaire étend le périmètre des contentieux pour lesquels la représentation par un avocat est obligatoire : contentieux techniques, baux ruraux, contentieux d’expropriation, contentieux douaniers. Cette obligation n’est-elle pas d’ores et déjà une mauvaise conséquence de la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance ?

S’agissant des divorces, l’article 2 du projet de loi prévoit la suppression de l’audience de conciliation dans le cadre de la procédure de divorce contentieux. Ne pensez-vous pas que cela risque de favoriser une logique d’affrontement entre les parties et entraînera en conséquence une augmentation du nombre de procédures pour faute ?

L’article 3 du projet de loi prévoit la numérisation complète de la procédure, de la plainte jusqu’au jugement. La saisine se fera en ligne ; ce sera la fin de l’accès du justiciable à son juge. Comment une décision de justice rendue numériquement, et donc déshumanisée, peut-elle être parfaitement équitable ? Dans le cas particulier des crimes et délits commis contre les personnes, comment peut-on envisager le dépôt d’une plainte sans audition immédiate des auteurs présumés et des témoins ?

Nous sommes plutôt favorables à toutes les dispositions allégeant le travail des enquêteurs. Nous nous interrogeons néanmoins sur l’intervention du juge des libertés et de la détention, à qui l’on confie toujours plus de responsabilités, sans lui affecter les moyens nécessaires pour réaliser sa mission. Bien souvent, par manque de temps, ce juge valide les réquisitions du parquet, ou les plagie, sans même développer sa propre motivation…

L’article 42 du projet de loi prévoit l’expérimentation de tribunaux criminels composés de cinq magistrats professionnels dans certains départements, compétents pour juger des crimes passibles de quinze à vingt ans de réclusion. C’est un camouflet à l’égard d’un des plus beaux acquis de la Révolution française ! En réalité, quelles sont vos motivations ? Vous voulez faire des économies et gérer plus rapidement ces dossiers. En cours d’assises, les jurés ne connaissent pas le dossier : l’audience est donc essentielle et on ne se contente pas des éléments de l’instruction. C’est vrai, cela prend du temps, mais ce temps est nécessaire !

Vous plaidez pour des peines plus adaptées et mieux exécutées. Dans le cadre des alternatives aux poursuites, l’article 43 du projet de loi permet d’interdire à des délinquants de fréquenter certains lieux pendant un délai pouvant aller jusqu’à six mois. Il permet aussi d’appliquer des amendes forfaitaires au délit de vente d’alcool à des mineurs et d’usage de stupéfiants. Le texte récrit l’échelle des peines, pour éviter les courtes peines d’emprisonnement : si la sanction est inférieure à un mois, ces dernières sont interdites. Entre un et six mois, la peine est en principe exécutée sous bracelet électronique, dans un centre de semi-liberté ou de placement extérieur.

Jusqu’alors, un condamné pouvait bénéficier d’un aménagement de peine et éviter l’incarcération lorsqu’il écopait d’une peine inférieure ou égale à deux ans de prison ferme. Désormais, seules les peines inférieures ou égales à un an permettront d’obtenir cet aménagement. Le travail d’intérêt général sera développé : il pourra être exécuté dans le cadre d’aménagements de peine ou comme obligation d’un sursis probatoire. La libération sous contrainte aux deux-tiers de la peine sera systématisée pour les détenus condamnés à une peine inférieure ou égale à cinq ans de prison, afin d’éviter les sorties sèches.

Nous souhaitons formuler quelques remarques. Le périmètre d’application de l’amende forfaitaire pourrait être étendu à d’autres délits.

Il appartient à la juridiction de jugement de décider ou non de l’aménagement de peine : elle doit pouvoir librement choisir entre l’exécution immédiate de la peine prononcée, l’aménagement, le mandat d’arrêt différé ou un renvoi devant le juge de l’application des peines afin de préciser les modalités d’un éventuel aménagement. En outre, la détention à domicile sous surveillance électronique doit être écartée, en raison des risques de confusion avec le placement sous surveillance électronique. Enfin, l’automaticité de la libération sous contrainte aux deux-tiers de la peine est inopportune.

L’indépendance des juges n’est pas abordée par le projet de loi organique. Nous le regrettons : il faut rétablir le lien de confiance entre les Français et leur justice. Ce principe est souvent examiné sous le prisme de l’indépendance vis-à-vis de l’exécutif mais, pour garantir l’indépendance des magistrats, ne croyez-vous pas, madame la ministre, qu’il faudrait que les règles de non-éligibilité soient plus strictes, y compris lorsque les magistrats ont quitté leur corps – pendant cinq ans par exemple ? Il en est de même pour la non-appartenance à un parti politique, à un syndicat, voire à des associations philosophiques ou religieuses.

M. Erwan Balanant. Notre justice fait face depuis trop longtemps à de sérieuses difficultés : juridictions sous-dotées et encombrées, vacances de poste, délais de traitement excessifs, surpopulation carcérale, personnel pénitentiaire sursollicité… la liste est encore longue.

Les raisons de ces difficultés sont en grande partie d’ordre budgétaire. Depuis des décennies, les crédits de la mission « Justice » sont insuffisants, et il faut bien admettre que la comparaison avec nos voisins européens n’est, sur ce plan, pas glorieuse, en particulier pour ce qui concerne les crédits alloués aux juridictions.

Néanmoins, nous observons que des efforts ont été engagés depuis quelques années, et la majorité actuelle s’inscrit pleinement dans cette dynamique. Le projet de loi que nous allons examiner fixe noir sur blanc, dans sa partie programmation, l’augmentation des moyens de la justice, de manière continue sur toute la période du quinquennat, trajectoire qui permettra, je l’espère, de faire les choix pertinents.

Les efforts budgétaires sont donc là. Certains les trouveront sans doute encore insuffisants – et ils n’auront peut-être pas complètement tort, eu égard à la situation dont nous héritons –, mais le budget global est contraint. Nous nous sommes en effet engagés à maîtriser les dépenses publiques et c’est un cap qu’il nous faut tenir.

Cependant, la justice n’a pas uniquement besoin de crédits supplémentaires. D’où l’intérêt de la seconde partie de ce projet de loi, qui propose une véritable réforme : en effet, en permettant aux juges de recentrer leur office, en simplifiant les procédures, en améliorant la dématérialisation, nous donnerons à tous les acteurs de la chaîne judiciaire les moyens d’optimiser leur travail. Cela bénéficiera aux justiciables, qui seront mieux informés et pourront constater une accélération du temps de traitement de leurs dossiers.

Le texte que nous allons examiner a été assez largement modifié en première lecture par le Sénat, qui nous propose des apports intéressants – je pense en particulier aux précisions concernant les plateformes en ligne ou à la suppression de la vidéo-audience. Nous avons néanmoins des points de désaccord profonds avec la version adoptée par le Sénat, souvent trop frileux concernant la déjudiciarisation de certains actes et, plus globalement, sur la problématique pénale.

Sachez donc, madame la ministre, que, si le groupe Modem était très largement en accord avec la version initiale du projet de loi, nous restons vigilants sur plusieurs points : ainsi, nous sommes, par principe, opposés au développement de la vidéo-audience, nous souhaitons veiller à la place de la victime dans le procès pénal, nous nous interrogeons sur les nouvelles missions confiées aux caisses d’allocations familiales ou encore sur l’extension de la procédure d’amende forfaitaire délictuelle. Nous espérons que l’examen en commission permettra d’éclaircir la plupart de ces questions.

Enfin, nous tenions à souligner que le Sénat avait soulevé des questions importantes mais qui, à nos yeux, n’ont pas vocation à être traitées dans ce texte, déjà fort dense. C’est le cas notamment des articles concernant la justice commerciale et l’aide juridictionnelle. Pouvez-nous nous indiquer si ces questions seront traitées dans les textes à venir et, si oui, dans quels délais ?

M. Michel Zumkeller. Notre justice manque de moyens et souffre d’une trop grande complexité. Nous partageons donc votre objectif, madame la ministre, d’en faire une priorité du quinquennat, de la rendre plus juste et plus efficace.

Nous soutenons bien évidemment les hausses budgétaires prévues dès 2019. Pour autant le problème dépasse largement la question budgétaire. Tous les praticiens de la justice s’accordent à dire que le problème essentiel réside dans la complexité de la matière, largement liée à l’empilement successif de textes, souvent adoptés en réaction à des faits divers, qui a rendu de plus en plus compliquée l’application de la loi. Le législateur doit donc veiller à assurer la stabilité du droit, de manière notamment à ce que les victimes, que l’on ne doit jamais oublier, ne soient plus confrontées à des décisions incompréhensibles.

Je m’arrêterai plus particulièrement sur deux sujets, et d’abord sur l’exécution des peines, question sur laquelle j’avais eu l’occasion de travailler il y a une dizaine d’années. Nos services de police et de gendarmerie font leur travail, tout comme la justice fait le sien. Cependant, dans de nombreux cas, l’exécution de la peine ne suit pas, ce qui fait que les personnes condamnées n’ont souvent pas conscience de la gravité des faits qui leur sont imputables et ne comprennent pas qu’il s’agit d’un délit. De leur côté, les victimes n’obtiennent pas la réparation à laquelle elles ont droit. Cela explique en grande partie, selon moi, le décalage entre la réalité judiciaire dans notre pays et la perception qu’en ont nos concitoyens. Nous avons besoin d’une justice qui soit comprise, d’une justice qui respecte le justiciable, tout en soutenant les victimes.

Le second sujet est celui du suivi psychiatrique, absent de votre projet de loi. Il y a dix ans, au sein de cette commission, j’ai fait un rapport sur le suivi psychiatrique des mineurs. La situation était déjà alarmante à l’époque, elle l’est encore davantage aujourd’hui. Cela rejoint la problématique de l’exécution des peines, car certains actes délictueux n’appellent pas de sanction mais un suivi psychiatrique, qui n’est pas toujours effectué. Nous aurions donc intérêt à nous pencher sur ce sujet, en lien avec le ministère de la santé, pour proposer des solutions alternatives à l’enfermement.

N’oublions pas quoi qu’il en soit que c’est en pensant aux victimes que nous devons travailler sur ce texte accueilli avec bienveillance par notre groupe qui s’efforcera de l’enrichir, pour que notre justice se modernise et se simplifie.

Mme Cécile Untermaier. Ce projet de loi est très controversé. Il suscite de sérieuses inquiétudes, exprimées sans relâche par les professionnels du droit, magistrats et avocats, mais aussi associations et acteurs du monde pénitentiaire.

Je salue pour ma part la programmation budgétaire, jugée insuffisante par certains, mais qui offre une visibilité financière dont nous avions besoin.

En ce qui concerne la méthode, l’organisation en amont des chantiers de justice est à saluer, comme l’avait été la conférence de consensus mise en place par Mme Christiane Taubira. Il en est de même de la volonté d’apporter une réponse globale à une institution en souffrance, en traitant du budget mais pas seulement.

Le volet réglementaire est fondamental, veillons à ce que, dans les débats, nous puissions préciser les modalités de consultation des acteurs de justice en amont de ces textes, comme en amont des ordonnances.

Sur le fond, je tiens d’abord à rappeler que la simplification ne peut se faire au détriment de l’intérêt des usagers du service public de la justice. En tant que députés, nous devons veiller au maintien de l’accès aux juges et de l’accès au droit.

La dématérialisation peut, à terme, devenir un outil de proximité, en facilitant l’accès au droit et aux juges et à une décision attendue dans de courts délais. Mais nous devons impérativement prévoir des phases de transition et accompagner les plus vulnérables et ceux qui ne croient plus en la justice. La dématérialisation ne doit pas faire disparaître les interlocuteurs dont ont besoin les plus fragiles d’entre nous : nous devons tirer les enseignements de la dématérialisation ratée des permis de conduire et des cartes grises, et faire en sorte que les difficultés de compréhension pratique, les difficultés techniques ou économiques ne soient plus un obstacle entre le citoyen et la justice. Prévoyons pour cela, avec les services d’accueil unique du justiciable, un accompagnement humain compétent. D’autant que les crédits réservés à la numérisation – 500 millions d’euros sur cinq ans – sont à mon sens insuffisants, si l’on tient compte en particulier de ce qu’exigent la maintenance au quotidien, la formation mais aussi l’évolution permanente de la technologie.

En ce qui concerne la médiation, soyons attentifs au développement des plateformes : le droit marchand s’installe et fera payer aux justiciables plus que ne le fait le service public de la justice. Nous courons le risque d’une justice à deux vitesses : coûteuse et rapide pour les uns, lente et soumise à l’aide juridictionnelle pour les autres. D’une manière générale, nous devons être vigilants à ne pas mettre la justice hors les murs du tribunal, en installant un système de médiation qui retarderait l’accès au juge et découragerait les plaignants d’introduire un recours.

En matière de procédure civile, la question de l’aide juridictionnelle est centrale. Or son augmentation ne résulte actuellement que de la seule majoration légitime des unités de valeur des avocats, décidée en 2007. Son financement n’est pas assuré, il devra l’être.

En matière de procédure pénale, l’équilibre entre l’accusation et les libertés individuelles n’est pas au rendez-vous. L’autorité judiciaire doit exercer un contrôle qui ne peut être aussi réduit qu’il l’est dans le projet de loi. Le caractère intrusif des techniques spéciales d’enquête – écoutes téléphoniques, perquisitions – fait obstacle à leur banalisation, et nous sommes opposés à leur généralisation pour des infractions encourant une peine de prison de trois ans, même si nous devons trouver une solution pour l’enlèvement d’un enfant par l’un de ses parents.

En ce qui concerne les peines, nous regrettons un moratoire – que vous n’êtes pas la première à mettre en œuvre, j’en conviens – qui reporte à treize ans l’objectif de l’encellulement individuel.

Ce texte s’inscrit dans la suite de ceux que nous avons votés sous le précédent quinquennat en ce qu’il fixe comme objectif l’efficacité et le sens de la peine, avec la volonté de sortir de cet affichage du « tout enfermement ». Mais des mesures contredisent cette volonté de limiter l’incarcération. En premier lieu, fixer le quantum de la peine permettant de bénéficier d’aménagements ab initio à un an au lieu de deux aura pour conséquence de rendre systématique l’exécution en établissement pénitentiaire des peines supérieures à un an, ce qui va à l’encontre de votre volonté salutaire de lutter contre la surpopulation carcérale.

En second lieu, ne pas vouloir faire de la peine de probation une peine à part entière est une occasion manquée d’amplifier l’objectif que vous vous êtes fixé de ne pas faire de l’emprisonnement la référence.

Très préoccupant, enfin, est, à notre sens, le hiatus entre la politique pénale telle qu’elle est envisagée et le manque de personnel, qu’il s’agisse des greffiers ou des conseillers d’insertion et de probation : majorer leur nombre comme vous le faites ne suffira pas à faire des solutions alternatives à l’emprisonnement une réponse de qualité et sécurisée.

Nous le voyons actuellement avec le cri d’alerte lancé par les juges des enfants du tribunal de Bobigny, qui ne parlent pas pour eux mais dénoncent précisément les mesures éducatives qu’ils ne peuvent pas mettre en place. Je crains fort que la loi que nous allons examiner conforte les magistrats dans leur opinion.

M. Ugo Bernalicis. Madame la ministre, vos propos, hier matin sur France Inter ou ici même, me font craindre que vous ne tombiez dans l’angélisme, dont je vous rappelle la définition : « Attitude spirituelle ou intellectuelle consistant dans le souci excessif de se conformer à un type idéal ignorant ou refusant d’admettre certaines réalités humaines ».

S’il me semble que vous êtes la plus angélique des ministres que nous avons eus, c’est notamment à cause de votre position sur le sens de la peine. De nombreuses études ont prouvé qu’être incarcéré était un facteur de récidive majeur : il y a environ 70 % de récidive pour ceux qui passent par la case prison. Votre angélisme en l’occurrence consiste à ne pas tenir compte de cette réalité humaine et à construire des places de prisons, quand une attitude rationnelle et raisonnable voudrait que l’on revoie le code pénal pour réduire le nombre de peines de prison prononcées.

L’idée de Mme Taubira de faire de la contrainte pénale une peine de probation autonome n’était pas une si mauvaise idée, mais vous la rejetez au motif qu’elle n’est pas suffisamment prononcée ! Pourtant, le taux de récidive chez ceux qui bénéficient de cette mesure est extrêmement faible. Mieux vaudrait donc élargir le champ d’application de cette mesure plutôt que de la remplacer par un sursis avec mise à l’épreuve, certes amélioré mais qui n’écarte pas l’emprisonnement.

J’ai donc le sentiment d’être dans un univers orwellien, où les mots ne veulent plus rien dire : il faut que ceux qui doivent être en prison soient en prison, avez-vous dit tout à l’heure, et que ceux qui n’ont rien à y faire soient dehors. C’est une bien belle phrase… Pour ce qui me concerne, je suis pour le bien et contre le mal, et je trouve que la douleur, ça fait mal !

Je reviens sur les quatre directions qui orientent votre projet de loi.

Vous parlez d’abord d’une justice mieux financée : je me permets d’en douter, sachant que plus de la moitié des efforts consentis sera consacrée à construire des places de prison.

Une justice moins complexe ensuite. C’est vous qui le dites, ce qui ne vous empêche pas de privilégier la transformation numérique, en dépit de l’expérience ratée de l’Agence nationale des titres sécurisés et des mises en gardes du Défenseur des droits sur l’accès au numérique. Tout laisse penser que nous nous orientons vers une justice à deux vitesses.

En troisième lieu, une justice de proximité : il y a dans cette revendication quelque chose de diabolique de votre part puisque, si vous maintenez certains lieux de justice, vous ne prenez pas la responsabilité de revoir la carte judiciaire mais vous vous défaussez sur d’autres de cette responsabilité. Compte tenu de la très faible hausse de leurs moyens, les tribunaux que vous poussez à fusionner vont être contraints de se spécialiser dans tel ou tel type de contentieux, ce qui fait qu’il y aura peut-être un tribunal près de chez vous, mais qu’il vous faudra quand même traverser tout le département pour avoir accès au bon juge.

Quant à une justice plus rapide, certes on divorcera plus rapidement – et la déjudiciarisation est parfois une bonne chose – mais, dans de nombreux domaines, la mise en œuvre d’une procédure de règlement va contraindre les gens à payer, là où ils disposaient d’un service certes lent mais gratuit. Vous me rétorquerez que certains conciliateurs seront gratuits mais, comme ils ne seront pas assez nombreux, il s’agira, là encore, d’une voie longue. Finalement, dans le monde de Jupiter, mieux vaudra avoir quelques moyens financiers pour accéder à la justice !

Pour rendre la justice plus rapide vous entendez également donner plus de pouvoir à des magistrats qui ne sont pas là pour rendre la justice. En effet, si l’on se réfère à la définition du magistrat, on apprend qu’il s’agit d’une « personne ayant pour fonction de rendre la justice ou de la requérir au nom de l’État » : dans le premier cas, il s’agit d’un juge, dans le second d’un procureur. Or le procureur, nommé par l’exécutif, ce n’est pas la justice ; la justice, c’est le juge, même si cela semble vous étonner, madame la ministre, bien que vous utilisiez à dessein le terme de magistrat, pour entretenir un flou qui vous arrange.

En ce qui concerne enfin l’aide juridictionnelle, vous faites encore une fois les choses à l’envers. Vous devriez d’abord revoir l’aide juridictionnelle, puis élargir la représentation obligatoire, mais vous faites le contraire. Aujourd’hui, un smicard voit ses frais de justice pris en charge à hauteur de 55 % seulement, ce qui, dans un pays comme la France, n’est pas normal, car ces frais devraient être pris en charge dans leur totalité. J’ignore comment vous l’assumez, moi, je ne peux pas.

M. Stéphane Peu. Député de la Seine-Saint-Denis, je ne peux pas laisser démarrer ce débat sur un projet de loi portant réforme de la justice sans faire état du SOS lancé par l’ensemble des juges pour enfants du tribunal de Bobigny.

Madame la ministre, je me dois de vous dire que le monde judiciaire de la Seine-Saint-Denis, comme celui de la protection de l’enfance, les élus, et les militants associatifs de ce département ont été scandalisés par votre réaction, hier matin sur France Inter. Des juges pour enfants vous alertent sur le fait que la justice des mineurs est en train de couler en Seine-Saint-Denis, et vous leur répondez de regarder ailleurs, en leur indiquant que le budget alloué à la protection de l’enfance dans ce département est déjà le plus gros budget départemental de France.

Vous ne répondez pas à cet énième appel au secours de la Seine-Saint-Denis, après la procureure de Bobigny, après la grève des magistrats – une première en France –, après le rapport de la Cour des comptes et une mission parlementaire, et vous ne voulez pas expliquer pourquoi, dans ce département, la justice n’est pas la même que sur le reste du territoire national. Je sais que votre Gouvernement ne porte pas l’entière responsabilité de cette situation mais vous ne faites rien pour inverser la tendance. Je constate donc que nous sommes dans une République qui considère que les pauvres gens de la Seine-Saint-Denis, ce grand département populaire, n’ont droit qu’à une pauvre justice, ce qui est tout le contraire de la promesse républicaine.

Ni votre projet de loi, ni le budget qui l’accompagne ne permettent d’envisager une amélioration de la situation, mais cela ne peut plus durer : il nous faudra d’autres réponses que des digressions ou des phrases sans effet.

M. Sébastien Jumel. « À l’heure où nous sommes, les susceptibilités locales et les convenances particulières doivent s’incliner devant l’intérêt général [...]. S’il importe que la justice soit proche, il importe surtout qu’elle soit bien rendue, elle ne peut l’être que par des compagnies judiciaires fortement constituées [...] siégeant dans des centres où les affaires ne sont pas rares et où les magistrats sont sérieusement occupés » : ainsi s’exprimait Poincaré en 1926.

« Chacun comprend que l’on ne peut pas continuer à saupoudrer nos moyens sur 1 200 juridictions dispersées sur 800 sites. […] Lorsqu’on est victime d’une agression […] on attend une réponse rapide, claire, lisible. […] Ce n’est pas la proximité physique du tribunal qui importe. La proximité, c’est la satisfaction rapide du besoin de justice » : ces propos sont de Mme Rachida Dati, le 15 novembre 2007.

Entre 1790 et aujourd’hui, nous sommes passés de 547 tribunaux de proximité à 158 : c’est vous dire dans quel sens ont été les réformes successives de la justice. Chaque fois, on nous ressert la même musique : plus d’efficacité, plus de réactivité, plus d’humanité, tout ça pour nous faire avaler la pilule de la révision générale des politiques publiques qui, au bout du compte, affaiblit nos territoires.

Je crois à la symbolique et à la force de la présence des fonctions régaliennes de l’État à proximité de tous nos concitoyens : c’est l’affirmation de la présence de la République partout et pour tous. C’est la raison pour laquelle nous considérons que votre réforme de la justice risque de creuser la fracture territoriale.

En supprimant les tribunaux d’instance, qui, quand les moyens sont au rendez-vous, sont proches du justiciable, plutôt faciles à saisir, relativement peu coûteux et capables de travailler dans des délais, quoi qu’on en dise, plutôt satisfaisants, vous creusez la fracture territoriale.

En promouvant par idéologie et de manière quasi béate le numérique comme la solution à tous les maux, alors que l’on connaît les difficultés d’accès au numérique des plus exclus, sans parler des zones blanches qui subsistent encore, vous creusez la fracture territoriale.

En regroupant le traitement des contentieux dits spécialisés, sans logique apparente dans leur répartition, vous creusez encore et toujours la fracture territoriale.

Enfin, vous creusez la fracture sociale par la mise en place de toute une série de dispositifs modifiant la procédure civile. La déjudiciarisation du divorce ou du règlement des pensions alimentaires sont une boîte de Pandore, dont risque de surgir une justice à plusieurs vitesses.

M. Paul Molac. Cette augmentation du budget me semble la bienvenue. D’autant qu’avec les articles 45 et suivants, elle est liée à une réforme de la procédure pénale qui nous permettra de moins enfermer et d’être plus efficaces. Sur ce point, madame la ministre, je partage tout à fait votre vision humaniste, sans angélisme.

S’agissant des mesures de simplification, certaines choses vont dans le bon sens, en particulier sur les aspects matrimoniaux, les divorces par consentement mutuel, mais j’ai plus de réserves sur la question du numérique. Louvois, Osiris ou le dispositif relatif aux cartes grises nous ont en effet échaudés. Il a ainsi fallu trois ans pour récupérer les fonds du programme LEADER ( Liaison entre actions de développement de l’économie rurale) parce que le logiciel Osiris ne fonctionnait pas. J’appelle votre attention sur ce point, car il ne faudrait pas qu’au bout du compte, celui qui souhaite porter plainte n’y arrive pas et abandonne.

Je suis plus réservé sur certains aspects, le juge unique ou le renforcement des perquisitions dans la lutte antiterroriste, par exemple. Dans le cadre de cette législature et de la précédente, nous avons voté en effet plusieurs textes intégrant au droit commun certains aspects de l’état d’urgence. Il me semble que nous sommes parvenus à un équilibre. Benjamin Franklin a expliqué que si nous sacrifions notre liberté pour notre sécurité, nous n’aurions ni l’un ni l’autre. J’en appelle donc à la vigilance.

Quant au fait que le parquet de Paris soit le parquet antiterroriste, je me méfie toujours de ce qui pourrait apparaître comme une cour d’exception ou une cour spéciale. Cela me rappelle les tribunaux permanents des forces armées ou la Cour de sûreté de l’État. Je ne suis pas sûr qu’au bout du compte, la justice y soit meilleure.

J’appelle aussi votre attention sur l’article 4, après avoir été saisi par un certain nombre d’associations – dont la Fédération nationale des accidentés de la vie – qui ne voient pas d’un très bon œil le fait d’imposer la présence d’un avocat devant les juridictions d’appel. Elles comptent en effet un certain nombre de spécialistes, dont des personnes qui ont été en contentieux avec les caisses primaires d’assurance-maladie, et qui sont donc très compétentes.

Enfin, la réforme territoriale doit toujours être envisagée dans le cadre de la politique d’aménagement du territoire – M. Sébastien Jumel y a fait allusion. Dans ce pays centralisateur depuis Napoléon, le centre a toujours tendance en effet à l’emporter. C’est ce qui amène un certain nombre de territoires à se penser oubliés de la République. Soyons attentifs, car cela peut impliquer plus de trajet pour le justiciable ou pas du tout de trajet s’il ne se présente plus du tout, auquel cas nous aurions échoué dans l’exercice d’une des missions de la justice.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Vos observations étant extrêmement denses, je sélectionnerai simplement, si vous m’y autorisez, deux ou trois éléments.

Je remercie tout d’abord MM. Jean Terlier et Stéphane Mazars pour leurs propos liminaires. Nous avons travaillé ensemble. Oui, cette ambition pour la justice a un coût.

Monsieur Masson, vous avez énuméré de nombreux points qui vous posent difficulté. Je n’en retiendrai ici que trois. Vous dites que la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance induit la disparition des tribunaux de proximité. Je ne vois pas, si ce n’est par pure posture politique, pour quelle raison vous affirmez cela. Vous n’êtes pas tenu de me croire, monsieur le député, mais nous avons précisément la volonté de garder les tribunaux à proximité. Je considère que dans les litiges du quotidien, chaque Français doit avoir accès à un juge à proximité. Pourquoi ne pas entendre cela ? Pourquoi ne pas le comprendre ? Pourquoi nous faire le procès a priori de vouloir la disparition de ces tribunaux de proximité ? Cela n’a pas de sens, de mon point de vue. Je l’affirme à nouveau devant vous : nous maintenons les tribunaux de proximité, et nous laissons même la possibilité aux chefs de juridiction de conforter les contentieux qui y seront jugés. C’est une mesure de rationalisation, de clarté pour le justiciable, qui permet d’avoir un seul tribunal. Il y aura le tribunal administratif et le tribunal judiciaire. Et lorsque le justiciable ira au tribunal judiciaire, il ira à celui qui est le plus près de chez lui, ou un peu plus loin si cela lui est possible.

S’agissant des juges de la liberté et de la détention, vous avez dit que la réforme ne marcherait pas, qu’ils n’étaient pas assez nombreux. Mais dans les petits tribunaux de grande instance, ces juges – au nombre d’un ou de deux – ne sont parfois pas occupés à temps plein. Dans les tribunaux plus importants, on en compte quatre, cinq, six voire sept – comme à Bobigny. Ils exercent un rôle essentiel. Il est vrai que leurs fonctions s’élargissent, mais ils sont suffisamment nombreux au moment où je vous parle pour les remplir. Ce sont des juges statutaires, spécialisés. Pour faire plaisir à M. Bernalicis, ce sont des magistrats du siège. Ils sont totalement indépendants – comme les procureurs.

Nous avons décidé de ne pas traiter dans ce texte l’indépendance des juges. Je pense notamment à la modification du statut des magistrats du parquet, avec la nomination sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Nous le ferons dans le cadre de la révision constitutionnelle, puis nous modifierons la loi organique. Il est plus logique de travailler ainsi. Ce n’est donc pas un point que nous omettons : c’est au contraire une volonté que nous affichons.

Monsieur Balanant, merci d’avoir relevé la trajectoire budgétaire favorable qui permet de répondre aux difficultés que rencontre la justice en France. Vous avez évoqué un point de désaccord auquel je suis évidemment très attentive : la suppression de la vidéo-audience. Le mot choisi n’est pas le bon, ce n’est pas de la vidéo-audience, mais de la visioconférence. Il ne s’agit pas en effet de juger une affaire au fond par ce biais. Ce système vise principalement à être utilisé pour la prolongation de la détention provisoire. Je parle bien de prolongation, car la première décision aura lieu en présence physique de la personne. Cet outil est destiné à éviter des extractions judiciaires, qui sont très consommatrices de temps.

Vous m’avez également interrogée sur la justice commerciale et l’aide juridictionnelle : ces deux points ne feront pas partie du texte. S’agissant de l’aide juridictionnelle, nous souhaitons travailler avec les avocats, qui ont mis en place des états généraux prévus pour courir tout au long du premier semestre de l’année 2019. C’est l’un des ateliers communs que nous menons avec eux. Nous voulons conduire un travail au fond afin de pouvoir faire évoluer la situation dans le budget pour 2020.

Quant à la justice commerciale, il me semble que la réforme n’est pas mûre, et je ne souhaite donc pas l’aborder dans le présent texte.

Monsieur Zumkeller, merci d’avoir relevé que l’empilement des textes suppose de prendre un certain nombre de mesures, même si je ne propose pas aujourd’hui de réécrire le code de procédure pénale – ce qui ne serait pas inutile. Vous avez mené un travail sur l’exécution des peines lors de l’avant-dernière législature, sous la présidence de M. Warsmann ; nous y sommes très attentifs.

Vous avez également fait part de la nécessité du suivi psychiatrique des mineurs, et de l’importance de ce sujet car la frontière est parfois fragile avec celle de l’enfermement. Vous avez pleinement raison. Ce dossier, dont je me suis emparée avec Mme Agnès Buzyn dans le cadre de la stratégie nationale de santé, appelle des réponses à différents niveaux, y compris dans le cadre de l’enfermement. Nous devons beaucoup mieux traiter les détenus atteints de problèmes psychiatriques.

Madame Untermaier, je vous remercie pour votre approche, comme toujours constructive, même si vous avez également évoqué de nombreux points de divergence. Vous avez soulevé une inquiétude qui serait partagée par toutes les professions ; j’entends pleinement ce qui est dit tant par certains avocats que par certains magistrats ou certains personnels de justice. Je souhaite les rassurer : nous sommes extrêmement attentifs à l’ensemble des observations qui nous remontent. Nous avons beaucoup travaillé avec les avocats, mais je leur ai toujours dit que je prendrai les propositions qui me paraîtraient pertinentes dans le cadre de l’objectif que je poursuis. Il n’est pas question que les avocats rédigent le projet que je porte. J’assume nos différences, tout en les respectant.

Lorsque je parle de dématérialisation ou de numérisation, je n’oublie pas, moi non plus, l’accompagnement des plus vulnérables. Vous avez mentionné les services d’accueil unique du justiciable : ils sont en effet essentiels pour l’accompagnement de la réforme que je porte. Le directeur des services judiciaires sait très bien que déployer de tels services dans tous les tribunaux, avec la formation des personnels d’accueil est un objectif prioritaire pour moi.

En revanche, je ne suis pas d’accord lorsque vous dites que cela risque de se traduire par une justice à deux vitesses, coûteuse et rapide pour les uns, lente et gratuite pour les autres. Je n’ai pas le temps d’engager ici un débat en profondeur, mais je ne partage pas ce diagnostic. Nous sommes extrêmement attentifs à ce que la justice soit la même pour tous.

De même, je suis très attentive à l’équilibre entre les pouvoirs d’enquête et les libertés individuelles. Nous aurons l’occasion d’y revenir dans la discussion, chaque fois que nous simplifions les pouvoirs d’enquête, nous prévoyons toujours soit une autorisation, soit le contrôle d’un juge, soit les deux. Nous avons pris en compte toutes les observations formulées par le Conseil d’État afin de réintroduire, lorsque cela nous avait échappé, un contrôle judiciaire là où c’était nécessaire. Je pense que nous avons réussi à trouver cet équilibre.

Enfin, je ne reporte pas l’encellulement individuel à treize ans. Certes, nous allons livrer 7 000 places de prison supplémentaires en 2022, et 8 000 un peu après, mais il ne faut pas oublier qu’en même temps, nous sommes en train de modifier la politique des peines. Cette modification devrait précisément conduire à une diminution du nombre de personnes incarcérées.

Monsieur Bernalicis, si Faust m’avait promis l’éternelle jeunesse, sans doute aurais-je pu pactiser avec lui, mais tel n’est pas le cas. Je n’ai pas rencontré Faust, et je ne suis donc pas diabolique – ni angélique. Je partage un certain nombre de vos observations : la prison est en effet désocialisante, notamment pour les courtes peines. C’est bien la raison pour laquelle la politique des peines que je soutiens vise à diminuer le nombre de très courtes peines d’emprisonnement et à proposer d’autres sanctions, autonomes et pas seulement alternatives par rapport à la prison. Dans un certain nombre de cas, nous voulons en effet couper toute référence à l’emprisonnement.

Pour autant, j’ai souhaité revoir la contrainte pénale.
Cette mesure lancée par Mme Christiane Taubira est tout à fait respectable dans son principe. Nous maintenons l’intégralité du dispositif, mais je souhaite développer le recours à cette mesure en l’adossant à un mécanisme qui fonctionne bien, le sursis avec mise à l’épreuve, en créant un sursis probatoire renforcé, qui prend le meilleur des deux peines. La contrainte pénale n’était pas dissociée de la prison, car en cas de rupture, on en revenait forcément à la peine d’emprisonnement. Nous essayons simplement d’améliorer le dispositif.

Monsieur Peu, ne déformez pas mes propos. Hier, en réponse à l’appel des juges des enfants du tribunal de Bobigny, j’ai simplement expliqué que la protection de l’enfance en danger était une politique publique partagée entre les départements et l’État pour la justice – et sans doute aussi pour la santé. Ce propos portait sur la protection de l’enfance en danger, qui est l’aspect le plus mis en exergue dans la tribune des juges des enfants. In fine, dans leur texte – et je ne l’ai pas omis, monsieur le député – il y a des éléments qui me concernent strictement et qui portent sur l’aspect pénal. Je sais lire un texte.

M. Stéphane Peu. Tout vous concerne !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Bien sûr que tout me concerne, mais vous aussi ! Tout nous concerne, mais il faut être clair. Mes propos ne dénigrent nullement l’activité du département. Je dis simplement que lorsqu’il s’agit de repérer un enfant en danger, c’est le département qui fait l’évaluation. S’il y a un grave danger, il saisit le juge. Et lorsque celui-ci aura pris une décision, c’est le département qui doit la mettre en application. Je connais parfaitement la situation de la Seine-Saint-Denis, monsieur le député, je sais les difficultés humaines, sociales, qui s’y posent. Et j’ai même déclaré hier matin sur les ondes d’une radio que l’État pouvait très bien, avec la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, dialoguer avec les départements qui doivent faire face à des arrivées massives d’enfants dans leur département. C’est le cas de la Seine-Saint-Denis – je pense notamment aux mineurs non accompagnés. Nous devons faire face ensemble à cet enjeu. Mais il faut commencer par nommer les choses pour pouvoir dialoguer et trouver les solutions.

Le ministère de la justice a bien pris en compte les difficultés que traverse le tribunal de Bobigny, et j’y réponds en termes humains : huit magistrats supplémentaires, dix-neuf personnels affectés en plus depuis 2016. En termes immobiliers, j’ai demandé depuis le mois de juin dernier que des études soient lancées : 35 millions d’euros y sont consacrés. Nous verrons s’il faut construire un nouvel établissement ou travailler d’une autre manière. Je prends cela en compte, et je continuerai à le faire. Voilà ce que je tenais à vous dire sur ce point précis, trop sérieux pour que je puisse faire l’économie d’une réponse.

Monsieur Jumel, vous avez fait une très belle citation de Poincaré. Puis-je vous rappeler qu’en 1926, Poincaré a supprimé les tribunaux civils d’arrondissement ? Je ne sais donc pas si c’est une excellente référence, en tout cas ce ne sera pas la mienne.

Monsieur Molac, vous évoquez le nécessaire équilibre entre la liberté et la sécurité : comme je l’ai dit en réponse à vos collègues, soyez certain que je serai extrêmement vigilante sur ce point, et je vous entendrai avec beaucoup d’attention.

Enfin, vous avez déclaré que vous ne souhaitiez pas d’une cour spéciale à propos du parquet antiterroriste. Au-delà du travail exceptionnel qui a été fait par le parquet de Paris, il s’agit pour nous de centrer le parquet antiterroriste sur les questions terroristes, avec une meilleure ramification vers les tribunaux de province, et une accentuation du travail à l’international.

Mme Naïma Moutchou. Je tiens à souligner tout d’abord l’effort budgétaire considérable traduit par ce texte : une augmentation du budget de la justice de 24 % sur cinq ans, soit bien plus que ce qui a été fait lors des deux précédents quinquennats. Pour répondre à notre collègue Ugo Bernalicis, nous aurions pu multiplier par dix, par cent ou par mille le budget de la justice, mais c’eût été de l’angélisme. Gouverner, c’est tenir compte des contraintes en matière de finances publiques. Et en l’état de nos finances, une telle augmentation démontre bien que la justice est un chantier prioritaire. Nous voulons le faire avancer avec vous, madame la ministre, et nous nous en donnons les moyens.

L’absence de l’aide juridictionnelle de ce projet de loi est une bonne chose à mes yeux. Nous ne pouvions pas en effet traiter ce dispositif par petites touches : il faut une refonte globale de l’aide juridictionnelle – pilotage, traitement et financement. Cela ne pouvait pas être fait dans ce texte, compte tenu des très larges concertations nécessaires. C’est pourquoi une mission parlementaire sera lancée sur le sujet. Je vous remercie de nous avoir indiqué que vous étiez dans le même état d’esprit.

Ma question porte sur les pré-plaintes en ligne. Nous donnons la possibilité à des personnes qui ne veulent pas ou ne peuvent pas s’exprimer en allant déposer plainte physiquement dans un commissariat – je pense notamment aux victimes de violences conjugales – de le faire avant d’être convoquées par un officier de police judiciaire. J’imagine donc qu’il y aura demain un afflux de pré-plaintes en ligne. Comment avez-vous anticipé cet afflux du point de vue de la gestion matérielle et des moyens humains ?

M. Arnaud Viala. Je profite de cette prise de parole pour vous remercier de la concertation que vous avez menée sur le terrain, notamment lors de votre venue dans le département de l’Aveyron. Nous avons pu y évoquer différents points, notamment celui, crucial, de la permanence du tribunal de Rodez et de la chambre détachée de Millau. J’y ai été très sensible.

Quatre points me préoccupent concernant les équilibres que vous avez affichés et que vous désirez trouver dans ce projet de loi.

S’agissant premièrement du secteur pénitentiaire, vous avez annoncé la création de 15 000 places de prison et un certain nombre d’aménagements sur l’échelle des peines. Je m’interroge sur la période transitoire. Comment ferons-nous vivre des établissements comme celui de Seysses, où je me suis rendu récemment, qui sont aujourd’hui en situation de surpopulation carcérale ? Cette période va durer dix ans, même avec la nouvelle échelle des peines que vous venez de décrire.

Ma deuxième question porte sur la numérisation. J’ai interrogé un certain nombre de professionnels : une de leurs préoccupations concerne les outils nécessaires depuis l’enquête, réalisée par les gendarmes et les policiers, jusqu’à l’incarcération. J’ai pu constater à Seysses que le volume de papier utilisé est encore très important – et je sais que vous connaissez cet établissement.

En matière de simplification, vous vantez les mérites de la médiation, mais je me demande comment certains de nos concitoyens, les plus fragiles et les plus éloignés de tous ces outils, pourront s’y retrouver si l’on va plus loin dans cette voie.

Enfin, je voudrais vous interroger sur l’article 4 du projet de loi et sur l’idée qu’en appel, a contrario de votre volonté de simplification, les avocats seraient désormais nécessaires dans le contentieux de la sécurité sociale. J’ai été saisi, moi aussi, par la présidente nationale de la Fédération des accidentés de la vie, qui est d’ailleurs toulousaine. La disposition qui nous est proposée suscite beaucoup d’inquiétudes. La plupart des appels ne sont pas interjetés par nos concitoyens, qui ont souvent gagné en première instance grâce au secours des associations d’aide aux victimes, mais par les caisses de sécurité sociale.

M. Fabien Matras. Je tiens d’abord à saluer le travail accompli par le Gouvernement et par nos rapporteurs.

Le premier point que je voudrais aborder est relatif aux majeurs protégés. Les articles 8, 16 et 17 du projet de loi prennent en compte, et ont même anticipé, certaines propositions du rapport interministériel qui a été rendu le 21 septembre dernier sur ce sujet. C’est positif, car nous devons aller vers davantage de professionnalisation, d’éthique et de déontologie dans les fonctions exercées par les tuteurs. Ils font un travail primordial et doivent être accompagnés. Que penseriez-vous de la création d’un ordre des tuteurs, sur la même base que pour les ordres professionnels ?

Pour ce qui est de la réforme de la procédure pénale, je constate avec intérêt le souhait d’intensifier la dynamique engagée en faveur de la numérisation des procédures. J’aimerais savoir si la question de l’interopérabilité avec l’ensemble des services – police, gendarmerie et justice – a bien été prise en considération.

M. Philippe Gosselin. Je voudrais saluer votre méthode – la concertation – et votre diagnostic, que nous partageons. La justice est sinistrée et ce phénomène n’a fait que s’accélérer sous la précédente législature, à tel point que la Conférence nationale des procureurs de la République a parlé d’une justice « clochardisée ». Nous partageons le diagnostic, mais un peu moins certaines de vos propositions.

Comment allez-vous gérer la transition dans le domaine pénitentiaire ? Il n’y a pas assez d’établissements modernisés, ni suffisamment de places pour l’encellulement individuel. On sait très bien que l’objectif de créer 7 000 places pendant cette législature n’est pas atteignable, pour des raisons de procédure, d’urbanisme et de commande publique. C’est donc de la poudre aux yeux ! Et je ne parle même pas des 15 000 places prévues à l’issue d’un éventuel second mandat du Président de la République…

J’ai aussi de vraies interrogations en ce qui concerne l’accès au numérique, dont vous faites un peu l’alpha et l’oméga de la réforme. Je suis pour une justice modernisée, mais vous oubliez les laissés-pour-compte, les territoires non raccordés et la difficulté de parler à une machine, au lieu d’avoir affaire à un être humain. Je pense donc qu’il y a des améliorations à apporter sur ce plan.

Mon troisième sujet de préoccupation est l’accès des plus démunis à notre justice. On est un peu à bout de souffle, et je m’étonne, alors que vous présentez un projet global, que la réforme de l’aide juridictionnelle soit renvoyée à une date ultérieure, et plutôt hypothétique en réalité.

M. Dimitri Houbron. Merci à la garde des Sceaux d’être parmi nous et de répondre aussi précisément à toutes les questions des commissaires aux Lois.

Je voudrais d’abord vous interroger sur la spécialisation des juridictions au sein des cours d’appel : on peut craindre que cela n’annonce des déserts judiciaires car il n’y a pas de définition de la spécialisation. Pourriez-vous nous préciser, en quelques mots, ce qu’il en sera ?

Les détracteurs de la déjudiciarisation de la révision des pensions alimentaires, qui sera confiée au directeur des caisses d’allocations familiales voient dans une telle évolution une amputation du pouvoir des juges. En quoi cette réforme ira-t-elle, au contraire, dans le sens des justiciables et quels sont les bienfaits attendus ? Dans le cadre de l’expérimentation prévue, les critères de sélection des zones sont-ils déjà bien définis ?

Enfin, pourriez-vous confirmer votre volonté de renforcer l’indépendance du parquet, notamment dans le cadre de la réforme constitutionnelle à laquelle nous nous intéresserons de nouveau dans quelques mois ?

Mme Typhanie Degois. Mes questions concernent la réforme de la procédure pénale.

Pour ce qui est du développement des outils technologiques, les chantiers de la justice ont mis en avant des besoins en matière d’uniformisation des logiciels de rédaction de procédure, d’automatisation des registres de garde à vue et, pour les auditions, de mise en place de logiciels de dictée vocale. Alors que nous venons d’adopter une nette augmentation du budget de la justice, quelles sont les dispositions allant dans le sens du développement des outils technologiques pour faciliter le travail d’enquête des forces de l’ordre ?

L’article 37 du projet de loi ordinaire prévoit une extension de l’amende forfaitaire délictuelle à trois nouvelles infractions. J’aimerais savoir si vous êtes prête à inclure d’autres infractions, notamment certaines contraventions prévues par le code rural et de la pêche maritime pour sanctionner l’absence de soins apportés aux animaux, qui sont facilement objectivables. Cela correspond à une forte demande des associations : ces infractions mineures sont aujourd’hui peu sanctionnées, ce qui conduit souvent à un sentiment d’impunité.

M. Éric Diard. Je souhaite appeler votre attention, madame la garde des Sceaux, sur le chapitre relatif aux phases d’enquête et d’instruction. Deux points me paraissent déterminants, mais je n’en évoquerai qu’un, compte tenu du temps qui m’est imparti, à savoir le secret de l’instruction. Il est prévu par l’article 11 du code de procédure pénale, que vous ne souhaitez pas aborder.

Le secret de l’instruction est capital pour le bon fonctionnement de la justice : il est nécessaire pour protéger la vie privée et la présomption d’innocence ainsi que pour garantir l’efficacité et la sérénité des investigations et de la justice. Pourtant, il est de plus en plus souvent remis en cause sans que l’on puisse lutter contre ce phénomène. La dernière actualisation de l’article 11 du code de procédure pénale date de 2000, soit bien avant l’essor des chaînes d’information en continu et surtout d’internet.

Cet article du code a fait l’objet de jurisprudences qui ont permis de le préciser, notamment des arrêts de mars 2015 et de janvier 2017 de la Cour de cassation et la décision n° 2017-693 QPC du Conseil constitutionnel. Cette dernière décision évoque le conflit de normes qui existe entre cet article et l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui protège la liberté de la presse. Avec les smartphones actuels et internet, il est très facile de violer le secret de l’instruction et de se protéger grâce à un journaliste couvert par la loi du 29 juillet 1881. Il en résulte une violation du droit au respect de la vie privée des personnes mises en cause et une violation de leur présomption d’innocence. Gardez-vous la porte ouverte, d’ici à la séance publique, à une modernisation du secret de l’instruction dont le but serait de protéger les parties et l’institution judiciaire ?

Mme Émilie Guerel. Je voudrais vous interroger, madame la garde des Sceaux, sur la police de sécurité du quotidien. Le programme du Président de la République prévoyait de mettre en place « des outils répressifs au plus proche du terrain et mieux adaptés ». L’un d’eux me tient particulièrement à cœur : il s’agit de permettre aux policiers et aux gendarmes, sous le contrôle d’un juge, d’interdire à un individu générateur de troubles la fréquentation d’un lieu durant un certain temps. L’article 38 du projet de loi comporte une mesure d’interdiction de paraître « dans un ou plusieurs lieux déterminés dans lesquels l’infraction a été commise ou dans lesquels réside la victime », mais seulement à l’initiative du procureur de la République, ce qui constitue une restriction par rapport à l’idée que l’on trouve dans le projet présidentiel. Pourrait-on permettre, par voie d’amendement, aux services de police et de gendarmerie de prononcer une telle interdiction ?

Mme Élise Fajgeles. Élue d’une circonscription qui connaît d’importantes problématiques d’insécurité du quotidien, je sais à quel point la réforme de la procédure pénale est attendue non seulement par les forces de l’ordre, dont le travail, au service de nos concitoyens, est entravé par des tâches administratives et par des procédures trop lourdes et trop longues qui les éloignent de leur cœur de métier, rendent leur action moins efficace et provoquent un réel découragement, mais également par nos concitoyens, qui attendent avant tout des forces de l’ordre une action de terrain, rapide et opérante.

En vous attachant à simplifier la procédure pénale, vous faites le choix, juste et nécessaire, de simplifier le travail des forces de l’ordre et de contribuer ainsi à apporter une réponse efficace aux délits du quotidien. Loin des caricatures dans lesquelles certains voudraient enfermer votre action, en jouant la police contre la justice et la sécurité contre les libertés, je vous sais très attachée aux libertés individuelles et aux droits de la défense, madame la garde des Sceaux, comme je le suis moi-même et comme nous le sommes tous dans cette commission.

Vous nous en avez dit quelques mots dans votre propos liminaire, mais j’aimerais revenir sur ce sujet car il est essentiel et les malentendus sont faciles. Pouvez-vous repréciser quels éléments permettent concrètement de garantir l’équilibre entre la nécessaire protection des libertés individuelles et la simplification, tout aussi nécessaire, de la procédure pénale ?

M. Éric Poulliat. Je partage la volonté de simplifier la lutte contre la délinquance du quotidien, notamment en matière de stupéfiants. Dans ce domaine, le choix d’une amende forfaitaire est le bon – cela va d’ailleurs dans le sens d’un rapport que j’ai remis avec M. Robin Reda. Nous avions constaté une dépénalisation de fait de la consommation de stupéfiants. Si l’on veut sortir de cette situation et avoir une réponse efficace, il faut se poser vraiment la question de la clarté et de l’effectivité de la peine. Mais on doit aussi prendre en compte la réalité sociale et la capacité de recouvrement de l’amende. Or le montant de 300 euros que vous prévoyez ne me paraît pas aller dans la bonne direction, car il est très élevé et très éloigné des capacités financières des personnes qui seront soumises à une amende. Peut-on envisager de réduire ce montant ?

M. Xavier Breton. En ce qui concerne le secret de l’instruction, l’article 11 du code de procédure pénale dispose que « la procédure au cours de l’enquête et de l’instruction est secrète ». Or on sait que ce secret est régulièrement violé : des fuites ont lieu et elles sont largement médiatisées, ce qui entame la confiance dans la justice et nuit à la présomption d’innocence des personnes mises en cause. Pourrons-nous traiter la question du renforcement de la protection du secret de l’instruction à l’occasion de nos débats ?

J’ai rédigé, avec M. Dimitri Houbron, un rapport d’information sur l’efficacité des fouilles en détention et notamment l’application de l’article 57 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, qui a créé le régime législatif applicable aux fouilles intégrales. Nous avons fait dans ce cadre un certain nombre de propositions qui concernent en particulier l’équipement des établissements pénitentiaires en portiques à ondes millimétriques, les équipes cynotechniques et la mise en place de dispositifs anti-projection. Nous avons également déposé des amendements, qui n’ont malheureusement pas été retenus, lors de l’examen du projet de loi de finances. Une de nos propositions consisterait à consacrer dans la loi une jurisprudence du Conseil d’État permettant de mettre en place un régime de fouilles systématiques pour certains détenus, particulièrement dangereux, pendant une période limitée. Qu’en pensez-vous ?

M. Pierre Morel-À-L’Huissier. Je voudrais évoquer la juridiction administrative, dont il est peu question alors qu’elle est très importante dans notre pays. J’ai bien noté ce que vous avez dit sur la poursuite de l’expérimentation relative à la médiation, sur le recours à des magistrats honoraires mais aussi à des juristes assistants, ce qui est une nouveauté, sur la collégialité en matière de référé et sur la possibilité d’assortir d’injonctions et d’astreintes les annulations de décisions. Chacun sait que la justice administrative est souvent très lente, et je ne vois pas d’articulation avec les juridictions judiciaires dans ces deux textes. En cas de constructions illégales, par exemple, des plaignants peuvent obtenir satisfaction devant la justice administrative, mais la question de l’articulation avec les juridictions civiles et pénales se pose.

M. Éric Ciotti. Nous constatons malheureusement, au quotidien, une augmentation de plus en plus forte de la délinquance des mineurs et, en parallèle, notre impuissance collective à y faire face. Les magistrats du tribunal pour enfants de Bobigny ont ainsi souligné dans une tribune qu’ils sont devenus des « juges des mesures fictives », ce qui est une appréciation extrêmement grave. Êtes-vous prête, madame la garde des Sceaux, à répondre à la nécessité de changer radicalement la prise en compte de la délinquance des mineurs, à reconnaître que l’ordonnance de 1945 est obsolète, à aller, comme je l’ai proposé dans une proposition de loi que j’ai déposée récemment, vers un véritable code pénal des mineurs et à rétablir une sanction dissuasive à l’encontre de comportements qui sont de plus en plus précoces, graves et violents ? C’est ce que nous vous demandons, mais nous ne le trouvons pas, malheureusement, dans ce que vous nous proposez aujourd’hui.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. En réponse à Mme Moutchou, je voudrais souligner que la pré-plainte en ligne existe déjà, grâce à un système de plateforme : c’est, en réalité, une orientation qui permet de faciliter la démarche de la victime. Nous voulons aller un cran plus loin dans le cadre de ce texte en consacrant la possibilité de déposer plainte en ligne. L’intérêt est de donner une valeur juridique à l’acte effectué en ligne si la personne le souhaite et d’enclencher l’ensemble du dispositif. Nous serons évidemment très attentifs à ce que toutes les plaintes puissent continuer à être déposées physiquement. C’est une obligation prévue par le code pénal, et il n’y a aucune discussion sur ce point : nous souhaitons simplement développer un outil de plus. Nous voulons aussi mettre en œuvre des moyens supplémentaires. La création de la plateforme relève du ministère de l’intérieur, avec lequel nous travaillons, mais cela nécessite également le renforcement des parquets là où il y aura une implantation de la plateforme. Nous y veillerons.

Vous m’avez interrogée, monsieur Viala, sur la période transitoire entre aujourd’hui et le moment où les 15 000 nouvelles places de prison seront livrées. Cette période transitoire a déjà commencé. La livraison des places de prison s’effectuera de façon graduée et d’autant plus aisée que, sur votre proposition d’une certaine manière, nous allons construire des établissements de nature différenciée. Ainsi, comme nous souhaitons développer les structures d’accompagnement vers la sortie, un certain nombre d’établissements ne seront pas hautement sécurisés et pourront être livrés plus rapidement. À cela s’ajoutent des rénovations importantes, pour lesquelles nous aurons en 2019 une enveloppe de plus de 100 millions d’euros, ainsi que la nouvelle politique des peines. La conjonction de ces trois éléments me permettra de traiter la période transitoire. L’échéance n’est pas le mois prochain, bien sûr. Nous devrions cependant arriver à diminuer le nombre de personnes détenues dans une même cellule dans les quatre ans à venir.

En ce qui concerne les outils nécessaires à la numérisation, je ne vous dis pas non plus qu’on rasera gratis demain matin. Mais j’ai installé une gouvernance de la numérisation de notre système judiciaire, ce qui me permet d’avoir aujourd’hui un calendrier dont j’aurai l’occasion de vous présenter plus tard les principaux éléments. Les trois ou quatre prochaines années seront scandées par des étapes très précises. Je ne compte pas que la plateforme de numérisation pénale « native », qui permettra d’aller du dépôt de plainte jusqu’au bureau du juge, soit totalement disponible avant 2021, mais il y aura des étapes dans sa mise en place.

Je reviendrai plus tard, dans le cours de nos travaux, sur votre question relative à la médiation.

En ce qui concerne la représentation obligatoire en appel dans les contentieux liés à la sécurité sociale, je voudrais souligner qu’il ne s’agit pas de rejouer le jugement de première instance ou de faire un match retour. On peut donc considérer que les obligations ne sont pas les mêmes. Néanmoins, je suis bien consciente de la nécessité d’être très vigilant, et je pourrai, là aussi, vous répondre plus en détail dans la suite de nos travaux.

Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs se verront confier des responsabilités nouvelles, qui sont jusque-là réservées aux juges. Il me semble qu’il serait prématuré, monsieur Matras, d’envisager la création d’un ordre, mais on doit en effet aider cette profession à se structurer, à mieux se former et pourquoi pas à organiser ses propres modalités de contrôle interne. Nous pourrions y réfléchir dans les mois qui viennent, à la faveur de la mission sur les majeurs protégés qui a été confiée à Mme Abadie et M. Pradié.

S’agissant de la procédure pénale numérique, qui est un projet lancé avec le ministère de l’intérieur, et de la question de l’interopérabilité, des pilotes de confiance seront proposés dès 2019 dans un certain nombre de juridictions. Nous garderons CASSIOPEE, qui sera interconnecté, et le déploiement commencera en 2019 au niveau de l’appel.

J’ai répondu à votre question, monsieur Gosselin, sur la transition pénitentiaire. Les 7 000 places ne sont pas de « la poudre aux yeux ». Nous allons livrer, je l’ai dit, des établissements différenciés et nous nous sommes engagés à créer 15 000 places supplémentaires par rapport à la situation que nous avons trouvée en arrivant aux responsabilités. Il y aura des livraisons progressives et le développement des établissements que je viens d’évoquer.

Je ne reprendrai pas l’expression de « laissés-pour-compte » : je considère que ce ne sera le cas de personne. Je me suis rendue dans un petit tribunal d’instance à Flers, dans l’Orne, qui est une région rurale. J’ai pu y dialoguer avec des magistrats et des personnels du greffe qui accueillent les personnes – il y a dans ce tribunal un service d’accueil unique du justiciable. On voit réellement le besoin qui existe et sa satisfaction grâce à des personnels formés, qui ne réalisent pas seulement un accueil sur le plan judiciaire, au sens strict du terme, mais c’est important de le faire aussi.

M. Philippe Gosselin. Et il faut le préserver !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je suis d’accord avec vous.

En ce qui concerne l’aide juridictionnelle, j’ai indiqué que nous faisons un travail avec les avocats.

Quant à la spécialisation au sein des cours d’appel, sur laquelle M. Houbron m’a interrogée, je rappelle qu’il s’agit d’une expérimentation. Elle ne sera possible qu’en matière civile, dans des domaines listés par un décret en Conseil d’État que j’aurai l’occasion de préciser plus tard dans le cadre de nos échanges. Les spécialisations auront lieu en fonction de la technicité et de la volumétrie des affaires.

L’expérimentation que nous proposons en lien avec les caisses d’allocations familiales permettra une harmonisation des réponses et une plus grande rapidité pour des femmes souvent confrontées à des difficultés. Par ailleurs, un recours devant une juridiction sera toujours possible en cas de contestation.

Deux dispositions figurant dans le projet de révision constitutionnelle permettront de renforcer l’indépendance des membres du parquet : ils seront nommés sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, auquel le pouvoir disciplinaire sera par ailleurs confié entièrement.

En réponse à Mme Degois, je voudrais préciser que nous avons beaucoup travaillé avec le ministère de l’intérieur sur la question des outils technologiques destinés aux forces de l’ordre. La procédure pénale numérique « native » est un outil qui facilitera leur travail. Nous envisageons, comme l’a prévu un amendement, d’aller dans le sens d’une oralisation limitée à un seul stade de la procédure d’enquête. Tout le dispositif relatif à l’enquête a fait l’objet d’un travail avec les forces de l’ordre, et il permet de répondre à des attentes fortes, même si ce n’est sans doute pas suffisant. J’ai toujours veillé à l’équilibre entre les attentes des forces de l’ordre et le respect des garanties et des libertés individuelles.

Quant à une extension de la forfaitisation à de nouvelles infractions, je ne suis pas fermée a priori à cette idée, mais il faudra que nous en discutions davantage.

En réponse à MM. Diard et Breton, qui ont évoqué la violation du secret de l’instruction, je voudrais dire que je suis très choquée, moi aussi, lorsqu’une partie d’une procédure est retranscrite dans la presse dès le lendemain. Nous savons très bien qu’une telle violation peut avoir été commise par plusieurs parties, que je ne citerai pas. Je ne suis pas fermée, là encore, à l’idée de travailler sur ce sujet avec ceux qui le souhaiteraient, étant entendu qu’il faudra être vigilant sur ce que nous pourrions proposer dans le cadre de la loi : on doit être très attentif à la liberté de la presse et au travail des avocats.

L’interdiction de paraître, qui a été mentionnée par Mme Guerel, sera étendue. Elle sera désormais possible dans le cadre de la composition pénale, ce qui rendra les choses plus simples. C’est le procureur de la République qui proposera cette mesure, mais il reviendra évidemment à un juge du siège de la valider. Il y a, en effet, dans l’interdiction de paraître, une atteinte à la liberté d’aller et venir : seul un juge peut en décider, c’est une question de constitutionnalité. Ceux qui en doutaient peuvent constater que je suis très attentive à cet aspect.

Vous m’avez demandé, madame Fajgeles, comment garantir l’équilibre entre la protection et la simplification. Pardonnez-moi si je ne réponds pas très longuement à cette question, car nous aurons l’occasion d’y revenir mesure par mesure. Je voudrais simplement rappeler que les membres du parquet qui interviennent pour donner des autorisations sont des magistrats, et que les juges des libertés et de la détention sont des juges du siège. Par ailleurs, nous avons strictement limité les champs concernés lorsque nous proposons des extensions : s’agissant des techniques spéciales d’enquête, par exemple, nous ne le faisons que pour les crimes. Nous avons essayé de maintenir un équilibre entre l’efficacité et les garanties.

Je ne suis pas bloquée sur le montant de l’amende forfaitaire, que M. Poulliat trouve trop élevé. C’est un sujet dont nous pourrons discuter.

Je ne reviens pas sur la question du secret de l’instruction, monsieur Breton. Pour ce qui est des fouilles en détention, je crois que vous nous proposerez des évolutions par voie d’amendement, à la suite du rapport dont vous êtes l’auteur avec M. Houbron. Nous serons favorables à ces propositions, et je vous remercie pour le travail que vous avez réalisé. Il a correspondu, au moment nécessaire, à une attente très forte des personnels pénitentiaires. Les mesures que nous pourrons prendre permettront d’y répondre.

Monsieur le député Morel-À-L’Huissier, vous m’interrogez sur le lien entre le pénal et l’administratif. Il me semble que l’articulation est la suivante : le juge pénal est pleinement souverain dans l’appréciation de la légalité d’actes administratifs tels que les plans locaux d’urbanisme (PLU) ou les permis de construire ; le juge administratif annule les actes administratifs illégaux. En matière d’urbanisme, il est essentiel que le juge administratif se prononce vite, c’est pourquoi des procédures accélérées sont souvent prévues et la possibilité de soulever des moyens de légalité externe est encadrée. Lors d’une récente visite au tribunal administratif de Nice, que j’ai effectuée en compagnie du vice-président du Conseil d’État, j’ai annoncé la création d’une nouvelle cour administrative d’appel en Occitanie, la neuvième de France. Cette nouvelle juridiction permettra de réduire les délais en diminuant la charge des autres cours administratives d’appel. Ce ne sont que de brefs éléments de réponse sur un sujet qui mériterait des développements plus affinés.

Monsieur le député Ciotti, vous m’interrogez sur la délinquance des mineurs. Au cours des débats, j’aurai l’occasion de vous donner des chiffres pour essayer d’objectiver la réalité. Quoi qu’il en soit, vous avez raison : c’est une préoccupation majeure de nos concitoyens et il est important de pouvoir y répondre. Vous me demandez de modifier l’ordonnance de 1945, de créer un code pénal pour les mineurs et des sanctions plus affermies – ce n’est pas le terme que vous avez employé mais l’idée est celle-là.

L’ordonnance de 1945 mériterait sans doute un balayage d’ensemble car, revue à de nombreuses reprises, elle est devenue assez incohérente. Il ne me semblerait pas absurde de la reprendre pour lui redonner une structure et, le cas échéant, effectuer certains ajouts. D’ailleurs, des députés et des sénateurs travaillent sur ce sujet.

Quand ils évoquent de nouvelles sanctions, certains proposent l’abandon de l’atténuation de responsabilité pour les mineurs. En fait, je n’y suis pas favorable. L’atténuation de responsabilité joue différemment selon les âges : pour un mineur de treize à seize ans, elle s’impose au juge et permet de diminuer par deux la sanction encourue ; pour un mineur de seize à dix-huit ans, elle n’est qu’une simple faculté pour le juge qui, s’il motive sa décision, peut ne pas l’appliquer. Résultat, notre politique de sanctions ne peut pas être taxée de laxiste. Au moment où nous parlons, monsieur le député, plus de 900 jeunes sont incarcérés dans des établissements pour mineurs.

En revanche, il me semble que nous devons travailler ensemble à l’amélioration de la mise en œuvre opérationnelle des mesures. Pour être crédible, la justice doit être rapide à l’égard des mineurs. Une modification de la loi me semble moins importante que la rapidité de sa mise en œuvre opérationnelle. Cette rapidité a été effective à l’égard de l’élève du lycée Edouard-Branly de Créteil qui avait braqué une arme factice sur une enseignante, ce qui est absolument indigne. Dès le lendemain des faits, le jeune avait été mis en examen. Le surlendemain, il avait été éloigné avec interdiction de paraître et placé sous contrôle judiciaire en attendant son jugement. Deux autres élèves, qui avaient notamment filmé la scène, ont aussi été mis en examen. Nous devrions être en mesure d’agir avec la même rapidité face à toutes les incivilités, à toutes les infractions. C’est ce à quoi je veux m’attacher plus qu’à une modification du texte même si je pense qu’il serait utile de revoir l’ordonnance de 1945 et, à l’occasion, d’y apporter les compléments nécessaires. Voilà ce que je souhaitais vous répondre, monsieur le député.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Madame la ministre, je vous remercie. Chers collègues, je vous rappelle que nous examinerons les articles relatifs à ces projets de loi à partir de demain matin, neuf heures..

COMPTES RENDUS DES DÉBATS
SUR LES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORDINAIRE

Lors de ses réunions des mercredis 7, jeudi 8 et vendredi 9 novembre 2018, la Commission examine les articles du projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (n° 1349).

Lien vidéo :

http://www.assemblee-nationale.tv/video.6893453_5be29cf8b3780.commission-des-lois--projets-de-loi-de-programmation-2018-2022-et-de-reforme-pour-la-justice--7-novembre-2018

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous entamons ce matin l’examen des articles du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice dont nous avons achevé la discussion générale hier.

TITRE PREMIER
OBJECTIFS DE LA JUSTICE ET PROGRAMMATION FINANCIÈRE

Article 1er
Programmation financière et approbation du rapport annexé

La Commission examine les amendements CL1019 et CL1075 du Gouvernement, l’amendement CL58 de M. Ugo Bernalicis et l’amendement CL59 de Mme Danièle Obono.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Les amendements CL1019 et CL1075 ont pour objet de rétablir la programmation budgétaire prévue dans le projet de loi initial.

Le Gouvernement a choisi l’objectif, ambitieux, d’une augmentation de 24 % du budget du ministère de la justice et de la création de 6 500 emplois d’ici à 2022, en adéquation avec les orientations qui figurent dans le rapport annexé. La soutenabilité de cette évolution de grande ampleur est garantie par sa cohérence avec la loi de programmation des finances publiques, ce qui n’est pas le cas de la trajectoire, à nos yeux irréaliste, retenue par le Sénat, qui tablait sur la construction et la livraison de 15 000 places de prison d’ici à 2022.

Nous prévoyons pour notre part la création de 7 000 places de prison et de 2 300 équivalents temps plein pour armer les établissements pendant cette période et nous comptons lancer la construction de 8 000 places supplémentaires pour une livraison d’ici à 2027. La programmation budgétaire que je vous propose intègre également la réforme des peines, qui a vocation à réduire le placement en détention au profit d’autres types de peines. Elle prévoit aussi une progression des moyens consacrés à la transformation numérique et à la protection judiciaire de la jeunesse.

M. Ugo Bernalicis. Je défendrai en même temps les amendements CL58 et CL59 qui, eux aussi, soulèvent la question des moyens. Nous pensons pour notre part que le Sénat ne va pas assez loin : dans le prolongement des réflexions que nous avons menées pendant la campagne présidentielle, nous retenons une trajectoire de 9,5 milliards d’euros pour le budget du ministère de la justice et 18 000 nouveaux postes d’ici à 2022.

Ces chiffres sont le fruit d’une mûre réflexion que nous avons menée pendant la campagne présidentielle. Dix-huit mille postes, c’est la cible réelle, le chiffre qui nous permettrait d’atteindre le niveau des principaux pays de l’Union européenne, qu’il s’agisse des magistrats, des greffiers, ou de l’administration pénitentiaire – surveillants ou conseillers d’insertion et de probation. Or pour l’heure, madame la garde des Sceaux, il y a un gap énorme entre ce que vous proposez et les standards européens. Je ne nie pas la réalité des efforts consentis mais vous partez de si bas… Il faudrait aller bien plus haut et bien plus loin.

Pour finir, madame la présidente, j’émets une protestation : certains de nos amendements ont été rejetés pour des raisons qui nous apparaissent purement politiques. Il nous a été expliqué qu’ils n’avaient pas de lien direct avec le texte. Aux termes de la Constitution, « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. » Je ne manquerai pas d’en évoquer quelques-uns au cours de la discussion. En commission en tout cas, il est de bon usage de laisser défendre le plus grand nombre possible d’amendements. À la suite d’échanges avec la commission des finances certains de nos amendements, pourtant déclarés irrecevables au titre de l’article 40, ont pu être réintégrés. Nous aimerions que tel soit le cas de nos autres amendements. Ce n’est pas pour le plaisir que nous en rédigeons, nos collaborateurs et nous-mêmes travaillons dur pour les élaborer. Il me semble que ce serait faire preuve d’un minimum de respect que de nous permettre de les défendre tous.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur Bernalicis, je vous répondrai à ce sujet une fois la discussion sur les amendements à l’article 1er achevée.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Nous émettons un avis favorable sur les deux amendements présentés par le Gouvernement qui permettent de rétablir la programmation pluriannuelle prévue dans le projet de loi initial. Nous saluons l’effort considérable que constituent l’augmentation de 24 % des moyens du ministère de la justice et les créations d’emplois.

Je regrette la surenchère du Sénat comme du groupe La France insoumise : elle est loin de toute réalité budgétaire.

M. Antoine Savignat. Madame la ministre, permettez-moi de m’étonner : à vous entendre, la trajectoire retenue par le Sénat serait irréaliste. Celle-ci se fonde sur une constatation, le manque de moyens de l’administration pénitentiaire, constatation partagée en son temps par Emmanuel Macron qui s’était engagé alors qu’il était candidat à construire 15 000 places de prison. Et ce constat réaliste, retenu par le Sénat, devient à vos yeux une trajectoire irréaliste… Pour être réellement ambitieuse, votre loi aurait dû répondre à ces besoins mais vous préférez par tous moyens limiter au maximum les engagements du Gouvernement.

M. Sébastien Jumel. Je tiens à soutenir les amendements déposés par La France insoumise. Je crains que la trajectoire budgétaire que vous proposez, madame la ministre, ne permette pas de prendre en compte le malaise du monde pénitentiaire, que l’actualité vient nous rappeler de manière récurrente : surpopulation carcérale, déficit en moyens humains, notamment en matière d’insertion et d’accompagnement. Vos propositions d’amélioration budgétaires me font penser à ce que disait ma grand-mère : « C’est moins pire que si c’était mieux ! ». J’approuve la création de nouveaux postes de magistrats et de greffiers : cela participe de l’efficience et de la réactivité de la justice, avec des délais de jugement raccourcis, comme l’attendent nos concitoyens. Je ne suis pas certain que ce soit en spécialisant, en regroupant, en concentrant, en fusionnant que nous parviendrons à ce résultat.

Je viens d’apprendre qu’une mission conjointe de la commission des affaires sociales et de la commission des Lois du Sénat a été mise en place pour étudier la place de la justice prud’homale en France. Le questionnaire précis qui a été envoyé à toutes les juridictions laisse penser que l’organisation territoriale des conseils prud’homaux pourrait être remise en cause. Or hier, vous avez souligné que l’objectif des projets de loi que nous examinons n’était pas de modifier l’organisation territoriale de la justice. Pouvez-vous nous rassurer sur ce point ?

M. Ugo Bernalicis. Madame Avia, j’ai dû mal m’exprimer. Vous parlez de surenchère alors que nos propositions visent précisément à nous faire entrer dans la norme européenne. Le chiffre de 9,5 milliards correspond à une moyenne européenne : 0,33 % du PIB consacré la justice. La richesse existe. La question est de savoir comment la partager et comment la répartir. Si vous cherchez les millions qui manquent pour parvenir à ce total, je peux vous faire des propositions. Il y en a des tonnes dans le contre-budget de La France insoumise, ne serait-ce que le rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune, qui vous permettrait d’atteindre cet objectif. Si vous voulez consacrer moins que ce qu’il faudrait à la justice, c’est bien un choix de la part du Gouvernement.

Vous pourrez toujours m’expliquer que ces chiffres européens sont farfelus et que les institutions qui les publient donnent dans la surenchère, mais je crois que vous ne le ferez pas.

L’article 1er conditionne tous les autres articles du projet de loi. Vous préférez accélérer les délais de jugement et construire des places de prison plutôt que de recruter des magistrats et des greffiers et développer les actions en milieu ouvert. C’est votre choix, je ne le partage pas ; mais il n’y a pas qu’une vérité révélée, en l’occurrence celle des chiffres ministériels, tout le reste relevant du farfelu ou de la surenchère. Nous essayons de coller au plus près du réel. S’il y avait 18 000 personnes en plus, je ne pense pas qu’elles seraient de trop pour faire bien fonctionner le ministère de la justice.

M. Éric Ciotti. Madame la ministre, par ces premiers amendements qui reviennent sur les améliorations opportunes apportées par le Sénat, vous enlevez toute ambition à ce texte et par là même vous dévoilez toutes les arrière-pensées qui le sous-tendent.

La justice est dans une situation catastrophique, toutes les comparaisons avec les grands pays européens le démontrent. Votre prédécesseur parlait de « clochardisation » de l’institution judiciaire et récemment des magistrats du tribunal de Bobigny alertaient l’opinion dans une tribune sur le fait qu’ils étaient devenus les « juges de mesures fictives ». Tous les indicateurs confirment la gravité de la situation à laquelle contribue pour une large part le manque de places de prison.

Ce manque de place pèse sur toute la chaîne pénale et sur les conditions d’exécution des peines. L’administration de la justice est conduite à recourir à des subterfuges pour éviter l’incarcération. Vous le dites même dans votre amendement.

Je déplore profondément ce manque d’ambition. Les 15 000 places de prison annoncées par le Président de la République étaient encore un objectif trop faible. Je vous rappelle qu’en 2012, la loi de programmation relative à l’exécution des peines, issue du rapport que j’avais remis en 2011 au président Nicolas Sarkozy, prévoyait la construction de 24 000 places de prison à l’horizon de 2017 : il s’agissait de passer de 56 000 places à 80 000 places en cinq ans. Aujourd’hui, il y a plus de 70 000 détenus pour 59 000 places : l’encellulement individuel ne peut être respecté. Au regard de l’explosion de la violence dans notre pays, le recours aux peines d’emprisonnement serait pourtant nécessaire.

À travers ce repli par rapport aux propositions du Sénat, vous dévoilez vos ambitions, qui sont finalement les mêmes que celles de Mme Taubira : éviter l’incarcération et privilégier de manière systématique les aménagements de peine.

Mme Cécile Untermaier. Cet article 1er est au cœur de la discussion ; des orientations qu’il fixe dépendent l’ambition et l’effectivité de la réforme.

Nous savons que vous avez bataillé pour obtenir une augmentation des crédits de la justice, mais d’autres ont aussi bataillé et le résultat n’est pas à la hauteur des enjeux. Vous ne devez pas voir nos interventions comme des critiques, madame la garde des Sceaux, mais comme des témoignages de soutien. Vous pourrez faire valoir auprès des autres membres du Gouvernement que la justice mérite mieux que cela.

Vous avez fait un effort important, je tiens à le souligner, mais nous pourrions aller encore plus loin et retenir à tout le moins la trajectoire proposée le Sénat, qui n’a rien d’irréaliste. Cela démontrerait notre résolution : mettre la justice française au niveau des standards européens.

Nous avons le sentiment que cette réforme, même si elle est empreinte de bon sens et si elle comporte de bonnes orientations, nous fait courir le risque de ne pas réussir. Les crédits consacrés à la dématérialisation ne sont pas à la hauteur de l’enjeu : ce n’est pas avec 500 millions que vous réussirez la révolution numérique de la justice ; quant aux effectifs consacrés aux actions en milieu ouvert, ils sont clairement insuffisants. Vous voulez rendre convenable l’accueil en prison mais le dispositif que vous proposez ne pourra remplir son office ; c’est pourquoi nous soutenons l’orientation retenue par l’autre chambre.

M. Jean Terlier. Les oppositions donnent dans la surenchère. Un demi-milliard d’euros, ce n’est pas rien. La programmation budgétaire du ministère de la justice est ambitieuse, qu’il s’agisse de la dématérialisation ou de la construction de places de prison. En outre, ce projet de loi est marqué par une réforme en profondeur de la procédure civile et des changements importants dans la procédure pénale. Le groupe de La République en Marche salue l’effort que traduit ce budget.

M. Erwan Balanant. Pour construire un budget, il faut d’abord se fixer des ambitions. À partir de là, il y a deux façons de procéder : ou bien on choisit de faire plaisir à tout le Landernau de la justice avec des promesses insincères, et alors le budget sera insincère et intenable ; ou bien on choisit d’être réaliste, et alors on peut faire ce à quoi on s’est engagé. Nous savons que le budget tel que le proposent le Sénat ou M. Bernalicis n’est pas tenable au regard de la trajectoire qu’imposent les capacités budgétaires du pays.

M. Ugo Bernalicis. De votre trajectoire !

M. Erwan Balanant. Nous savons que la programmation budgétaire telle que l’a retenue le Gouvernement, et la réorganisation qui l’accompagnera, permettront de faire avancer la justice de notre pays.

M. Raphaël Schellenberger. La position de M. Balanant n’est pas dénuée d’intérêt mais si nous allions jusqu’au bout de sa logique, il aurait fallu que l’article 1er qui fixe les grandes orientations financières soit placé à la fin, de manière à pouvoir tirer les conséquences des objectifs retenus tout au long de la discussion du projet de loi. Vous procédez à l’inverse, nous obligeant à faire entrer les objectifs dans un cadre budgétaire prédéfini. Votre raisonnement est bien sympathique et intellectuellement intéressant, mais totalement obsolète.

Le sujet central de nos débats est le nombre de places de prison. Vous comptez développer des mesures alternatives à l’incarcération car nous sommes incapables d’avoir des prisons dignes d’un pays du rang de la France. C’est justement pour cela que nous vous proposons de construire plus de places de prison afin que les magistrats aient le choix, quand ils le jugent nécessaire, d’emprisonner dans des conditions dignes celles et ceux qui se sont rendus coupables d’actes que la société se doit de réprimer. Aujourd’hui, on a de moins en moins peur d’enfreindre la loi car les peines encourues sont de moins en moins lourdes. L’effet dissuasif de la peine d’emprisonnement doit être au cœur de nos débats.

Mme Naïma Moutchou. La programmation budgétaire visée par La France insoumise a autant de cohérence que celle du Gouvernement, compte tenu des objectifs visés par chacun, mais les propositions de la ministre sont plus réalistes : une progression de 24 % sur cinq ans, une augmentation des places de prison, une numérisation, source d’économies. C’est bien cette trajectoire qu’il nous faut suivre.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Personne ne niera qu’il faut à la justice toujours plus de moyens, mais toute trajectoire budgétaire doit conjuguer ambition et réalisme. L’ambition est là avec une augmentation de 24 % jusqu’à 2022, soit une augmentation de 4 % à 5,5 % par an : c’est une hausse considérable. Quant au réalisme, il est nécessaire : on ne saurait se contenter de mesures d’affichage. La programmation budgétaire de la justice doit être cohérente avec l’ensemble de la trajectoire budgétaire voulue par le Gouvernement. Nous devons pouvoir mettre en œuvre d’ici à la fin du quinquennat les mesures proposées dans le projet de loi si nous voulons changer le rapport de nos concitoyens à la justice.

Enfin, la réforme de la justice ne se réduit pas à une approche strictement budgétaire.

Mme Danièle Obono. Comment ça ?

M. Philippe Gosselin. Ça compte un peu quand même !

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Nous sommes guidés par un souci d’efficacité et de simplification et mus par la volonté de recentrer les missions de chacun.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Deux arguments ont été avancés contre la trajectoire budgétaire que nous avons choisi de réinscrire dans le texte.

Le premier, porté par M. Bernalicis, repose sur une comparaison européenne. Je n’ai jamais considéré que les chiffres de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) étaient farfelus, je leur prête au contraire la plus grande attention. Seulement il faut faire preuve de prudence, non que ces chiffres soient erronés mais parce qu’ils recouvrent des réalités disparates. Je citerai un exemple parmi d’autres : il y a beaucoup de juges non professionnels en France – pensons aux conseils de prud’hommes ou aux tribunaux de commerce – mais ce n’est pas le cas dans d’autres pays, en Allemagne en particulier. Il est parfois extrêmement difficile de comparer ce qui est comparable. C’est la raison pour laquelle je ne fais pas de ces normes européennes une référence indépassable. L’accroissement du nombre d’emplois que nous proposons nous permettra du reste de mieux soutenir les comparaisons européennes.

Le deuxième argument, développé par M. Ciotti et ses collègues, se rapporte aux aspects pénitentiaires. La loi de mars 2012 prévoyait la création de 24 000 places, monsieur le député, mais je ne crois pas vous faire injure en disant qu’un texte adopté trois mois avant la fin d’un quinquennat relève davantage du tract électoral que d’une volonté politique réelle…

M. Eric Ciotti. Et cela n’a pas marché !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Et cela n’a pas marché… Ces créations de places n’étaient d’ailleurs pas financées ; je ne considère pas que cela puisse avoir valeur d’exemple. Les 15 000 places promises par le Président de la République, elles, seront construites dans un délai qui me semble tout à fait réaliste.

Oserai-je rappeler à l’ensemble de vos collègues que le « programme 4 000 », engagé en 1995 par Pierre Méhaignerie et poursuivi par Élisabeth Guigou, a permis la construction de six établissements, entre 2003 et 2005, soit dix ans plus tard ? Quant au « programme 13 200 » lancé par M. Perben en 2002, il a débouché sur la construction de moins de 13 000 places en quatorze ans et le nouveau programme immobilier lancé en 2012 a abouti à la livraison de moins de 3 000 places en cinq ans.

Autrement dit, tous ces programmes pénitentiaires étaient fondés sur des prévisions totalement irréalistes. Pour notre part, nous avons su donner de la crédibilité à nos propositions et ce faisant, madame Untermaier, nous avons montré notre résolution, qui rejoint la vôtre.

Quand j’ai lu la lettre adressée par Jean-Jacques Urvoas « à un futur ministre de la Justice, sur les défis et priorités de la politique judiciaire » – jamais je n’imaginais alors être le futur garde des Sceaux –, la progression de 1 milliard d’euros en cinq ans qu’il appelait de ses vœux m’avait marquée par son ambition. Or ce n’est pas 1 milliard de plus que nous vous proposons mais 1,6 milliard. Je ne dis pas que nous pourrons réaliser tous nos rêves mais cela permettra qu’une grande partie d’entre eux devienne réalité. Et je voudrais rassurer la grand-mère de M. Jumel : nous faisons mieux que si c’était moins bien !

La Commission adopte successivement l’amendement CL1019 puis l’amendement CL1075.

En conséquence, les amendements CL58 et CL59 tombent.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Avant de passer au rapport annexé, je vais répondre à M. Bernalicis sur la question de l’irrecevabilité. J’ai déclaré irrecevables quarante-deux amendements…

M. Ugo Bernalicis. C’est beaucoup… Et que c’est rageant !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet.… Ce qui est finalement assez peu, vous en conviendrez, par rapport aux mille amendements que nous avons à examiner.

M. Ugo Bernalicis. Ils ne sont pas tous de la même qualité…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Ces amendements sont issus, je le précise, de tous les groupes politiques et même du Gouvernement. Si je les ai déclarés irrecevables, ce n’est donc pas par esprit partisan, mais parce que j’ai considéré qu’ils n’avaient aucun lien avec le texte ou qu’ils relevaient du domaine réglementaire. Chacun de leur auteur a reçu une notification indiquant les motifs de cette irrecevabilité. Il n’y a donc pas lieu de nous faire des reproches à cet égard.

Rapport annexé

La Commission est saisie d’un amendement CL1035 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Les amendements du Gouvernement au rapport annexé visent à rétablir une cohérence avec les modifications de l’article 1er que nous venons d’adopter : c’est donc une sorte de coordination par anticipation, liée à la structure de la loi de programmation. J’en profite pour faire remarquer à M. Schellenberger, qui s’est étonné que la loi fixe dès son article 1er la trajectoire budgétaire, que toutes les lois de programmation pour la justice, et notamment la loi Perben, ont été ainsi construites : la trajectoire est arrêtée dès l’article 1er et le rapport annexé.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable.

M. Ugo Bernalicis. Vous prévoyez d’allouer 3,3 milliards d’euros supplémentaires au ministère de la justice, mais cette somme sera vite dépensée entre la construction de 7 000 places de prison – 1,7 milliard d’euros environ – et la mise à niveau numérique pour 0,5 milliard. Que restera-t-il pour le fonctionnement courant du ministère et plus particulièrement de l’administration pénitentiaire, confrontée à des problèmes de recrutement ? Sans compter les surveillants qu’il faudra recruter pour faire fonctionner vos nouvelles prisons, alors que nous avons déjà du mal à garantir les effectifs dans celles qui existent déjà !

M. Erwan Balanant. On verra quand cela marchera…

M. Ugo Bernalicis. Je ne sais pas faire des choses qui ne marchent pas, cher collègue Balanant. Nous ferons les comptes à la fin de la législature, si vous arrivez jusque-là : je crains malheureusement que vous ne parveniez ni à construire 7 000 places de prison, ni à garantir un encellulement individuel !

L’un de nos amendements déclarés irrecevables proposait d’expérimenter un cours d’initiation au droit dans les collèges et les lycées. C’est à se demander si l’accès au droit et à la justice fait partie de ce texte…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur Bernalicis, veuillez vous en tenir à l’amendement que nous sommes en train d’examiner.

M. Philippe Gosselin. J’aimerais pour ma part intervenir sur les créations d’emplois : sans entrer sur les batailles de chiffres sur les 8 000 ou les 10 000 emplois qui auraient pu être visés au-delà des 6 500 prévus, je voudrais me concentrer sur la réalité des recrutements.

Nous sommes plusieurs à nous être déplacés à la prison de Fresnes il y a quinze jours où nous avons fait un tour d’horizon très complet des personnels et des syndicats. Il nous a été dit qu’un tiers seulement des postes ouverts au concours avaient trouvé preneurs, faute de candidats. Au-delà des chiffres et des éléments financiers dont on peut se féliciter ou se gargariser – je laisse à chacun le choix de l’expression –, il y a une difficulté : vous aurez beau créer 15 000 ou 30 000 nouveaux emplois, ce sera un coup d’épée dans l’eau tant que vous n’aurez pas procédé à une revalorisation des emplois dans l’administration pénitentiaire, qu’il s’agisse du logement, des conditions de vie ou des rémunérations. Vous ne répondrez pas à la question du mieux-vivre dans les prisons, ni pour les détenus, qui ont besoin de conditions dignes pour se réinsérer, et encore moins pour les personnels qui méritent toute notre considération.

M. Éric Ciotti. Madame la garde des Sceaux, au sujet de la construction de places de prison, vous avez fait une réponse qui se voulait polémique. Je crois que cette question mérite davantage de gravité.

La France est l’un des pays d’Europe qui recourt le moins à la détention. C’est une réalité que le rapport que j’avais rédigé en 2011 avait mise en lumière. Nous avons 100 détenus pour 100 000 habitants contre 130 détenus pour 100 000 habitants en moyenne dans les pays du Conseil de l’Europe et près de 150 détenus pour 100 000 habitants pour le Royaume-Uni, qui ne peut faire figure de régime autoritaire, selon les critères du Président de la République.

Ce problème majeur, vous le négligez ; vous ne prenez pas la mesure de l’enjeu alors que la violence gangrène nos territoires. Gérard Collomb l’a dit dans son discours de départ, qui était sans doute l’un de ses meilleurs discours : il a parlé des quartiers livrés aux narcotrafiquants et aux islamistes radicaux où l’on ne vivra bientôt plus côte à côte, mais face à face. Nous avons besoin d’une réponse judiciaire. L’importance de la détention doit être réaffirmée.

Dans l’exposé sommaire de l’un de vos amendements, vous écrivez que « la réforme des peines a vocation à réduire le placement en détention ». Je vous le dis solennellement : c’est une faute, une erreur d’analyse majeure qui conduira à des drames.

Nous aurions pu construire davantage de prisons par le passé, certes, mais sous la présidence de Nicolas Sarkozy, plus de 7 000 places ont été créées alors qu’il y en a eu moins de 1 000 sous le précédent quinquennat, tendance que vous avez soutenue puisque vous étiez membre de la majorité précédente, me semble-t-il.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Monsieur Gosselin, je ne sais pas si vos informations ont été actualisées. Je ne suis ministre que depuis quinze mois…

M. Éric Ciotti. Déjà !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cela doit vous paraître long, monsieur Ciotti, mais l’attente est toujours délicieuse… (Sourires.)

Reste que cette année, l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP) a fait le plein du recrutement : l’ensemble des postes ouverts au concours ont été pourvus. Et pourtant, compte tenu du nombre de départs en retraite, les effectifs des promotions sont très importants.

Vous avez raison, il faut conforter l’attractivité de ce métier. C’est la raison pour laquelle nous avons mis en place une prime de fidélisation d’un montant de plus de 8 000 euros dans les établissements les plus difficiles.

Enfin, monsieur Ciotti, la politique que je conduis est fondée sur le principe que toute infraction mérite sanction. Mais les sanctions ne passent pas toutes par l’emprisonnement. On ne doit avoir recours à l’incarcération que si elle apporte une plus-value pour la sécurité de la société et pour la prévention de la récidive.

Rappelons que l’article 723-15 du code de procédure pénale a conduit à convertir les peines de prison inférieures à deux ans en d’autres types de peine.

M. Éric Ciotti. Je n’avais pas voté en faveur de cette modification.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Et je vous en félicite.

M. Ugo Bernalicis. Pourquoi l’en féliciter ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Ce que nous proposons vise à rendre effectives les peines de prison lorsqu’elles sont prononcées et à avoir recours à d’autres types de sanction lorsqu’elles sont plus utiles.

Mme Danièle Obono. On ne peut faire le constat des problèmes de recrutement des surveillants et des difficiles conditions de vie et de travail en prison sans se poser plus globalement la question de la vision de la prison dans la société. Les métiers, les emplois et les services n’y sont pas toujours très attractifs ; encore faut-il, pour s’engager dans ce type de mission, avoir conscience du sens, y compris au sens social, de son travail. Pourquoi construit-on 15 000 places de prison, quelles infractions nécessitent obligatoirement sanction, pourquoi cette escalade d’infractions depuis des dizaines d’années, et qui appellent à autant de sanctions ? C’est cette logique qu’il faudrait à mon sens déconstruire, sous peine de tourner à vide : on n’aura pas de mal à remplir les nouvelles prisons, mais ce sera autre chose de les faire fonctionner et de trouver les gens disposés à faire ce métier, particulièrement difficile ; les prisons resteront sinon des lieux d’extrême souffrance pour ceux qui y sont enfermés comme ceux qui y travaillent. Il est grand temps de se poser cette question éminemment politique, sous peine de reproduire les mêmes schémas que nous connaissons depuis des années.

M. Sébastien Jumel. Au-delà du débat sur le niveau du curseur, pouvez-vous nous dire précisément, madame la garde des Sceaux, quel est le ratio entre les places créées et les places supprimées, dans la mesure où certaines prisons vétustes ont vocation à fermer ? Par ailleurs, le diagnostic de l’existence d’un malaise en prison et de la faible attractivité du métier semble faire consensus. Disposez-vous de ratios objectifs, comme celui du nombre de personnels par rapport à celui de prisonniers, qui montreraient que votre projet de loi de programmation améliore les conditions de travail et d’encadrement ainsi que les moyens d’insertion ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Les chiffres de 7 000 et 8 000 places correspondent à des places nettes.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL23 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement concerne les centres éducatifs fermés (CEF). Il peut paraître étrange d’en parler dès maintenant, étant donné qu’ils ne constituent pas le cœur du texte, mais puisque vous avez rattaché l’examen du rapport annexé à l’article 1er, j’aborde le sujet. Plutôt que de créer vingt centres éducatifs fermés, nous proposons de réaffecter les sommes concernées au milieu ouvert. Il existe déjà cinquante et un centres éducatifs fermés dans le pays, qui obtiennent des résultats dont on ne peut pas dire qu’ils soient réellement satisfaisants. En effet, même s’il n’y a pas de statistiques nationales, les retours des éducateurs et de la police judiciaire montrent que le taux d’incarcération des mineurs passés dans ces centres est extrêmement élevé : ils entrent finalement plus dans un parcours d’incarcération que d’éducation et de protection de la jeunesse… Nous créons dans ces centres les délinquants de demain. Qui plus est, ils coûtent plus cher que le milieu ouvert, avec des résultats moindres.

Madame la garde des Sceaux, je sais que vous défendez le principe d’une palette de dispositifs offerte aux magistrats. À ceci près que votre palette s’étend à partir du centre éducatif fermé. Or il existe des dispositifs avant ces centres, et à leur place. Nous aurions pu demander par amendements la fermeture des cinquante et un centres existants ; nous avons pensé qu’il valait mieux essayer de vous convaincre modestement, étape par étape. Il existe de nombreux dispositifs en milieu ouvert, que ce soit l’accueil de jour, l’accompagnement par des éducateurs spécialisés ou les lieux de vie adaptés, et qui ont déjà prouvé leur efficacité.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Monsieur Bernalicis, même si j’entends bien votre argumentation, mon avis sera défavorable. La construction de ces centres éducatifs vise à garantir aux magistrats la permanence d’outils éducatifs opérationnels et adaptés, sur l’ensemble du territoire national, et à répondre à la demande sociale de contrôle et de sécurité. Mais ce n’est pas la seule orientation retenue : la construction de ces centres et la rénovation des centres actuels vont de pair avec l’intensification du recrutement de familles d’accueil et le développement d’une pluridisciplinarité accrue des interventions éducatives en milieu ouvert.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis que Mme la rapporteure.

M. Jean Terlier. Monsieur Bernalicis, quand un mineur est dans un centre éducatif fermé, il n’est pas incarcéré. Si vous aviez participé à la mission que nous avons conduite avec Cécile Untermaier sur la justice des mineurs, vous auriez entendu les professionnels dire que nous manquons de centres éducatifs fermés, afin d’assurer une meilleure répartition sur le territoire et une meilleure adaptation de ces jeunes, qui doivent parfois être éloignés de leur famille ou, à l’inverse, en être rapprochés pour une meilleure réinsertion. Ces vingt centres éducatifs fermés sont attendus par les professionnels de la justice.

Mme Cécile Untermaier. Nous ne disposons malheureusement pas d’une évaluation fine des centres éducatifs fermés. Nous allons sans doute la recommander dans le cadre de notre mission. La programmation s’étendant sur cinq ans, nous avons le temps de la réaliser, afin d’étudier les effets de ces centres dans la lutte contre la récidive.

M. Ugo Bernalicis. Monsieur Terlier, je n’ai pas dit que les mineurs en centres éducatifs fermés y étaient incarcérés, mais que ces centres conduisaient à l’incarcération dans les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM). La logique d’enfermement est consubstantielle aux centres éducatifs fermés. Or, en termes de protection de la jeunesse et d’éducation, enfermer quelqu’un ne fonctionne pas. Ainsi, nous allons proposer un amendement, qui obtiendra, je l’espère, le soutien de la ministre, visant à supprimer le délit de fugue. Cela peut vous sembler surréaliste, mais la plupart des jeunes en centres éducatifs fermés se retrouvent ensuite en prison, uniquement parce que, ne supportant pas d’être enfermés, ils ont fugué. Une fois en prison, ils nouent de nouvelles relations qui les mènent sur la voie de la délinquance. C’est ainsi que se construisent les parcours de délinquance dans notre pays.

Il faut rompre avec cette logique, grâce aux milieux ouverts. Si vous voulez éloigner les jeunes temporairement, sans les enfermer pour autant, mettez le paquet sur les lieux de vie ! Le problème, c’est que cela suppose des éducateurs et un bon maillage du territoire. Cela relève d’une volonté politique. Il est vrai que construire un centre éducatif fermé et y placer une association résout, d’une certaine manière, le problème, d’autant que, pour notre déshonneur, certains centres ont dû être… fermés, parce qu’ils ne fonctionnaient pas et n’étaient pas à la hauteur, le ministère n’ayant parfois même plus les moyens de contrôler ce qui se passe dans ses propres centres.

J’ai également rencontré des professionnels, monsieur Terlier, et pris le temps de discuter avec tous les syndicats de la protection judiciaire de la jeunesse. Autant vous dire que nous avons eu de très longs échanges avec les magistrats.

M. Sébastien Jumel. J’avais cru comprendre que le nouveau gouvernement et la nouvelle majorité étaient adeptes de l’évaluation. Lorsque des membres de l’opposition proposent, objectivement et sereinement, d’évaluer un dispositif pour voir s’il faut le consolider ou le questionner, vous devriez applaudir ! Par ailleurs, s’agissant de la manière de prendre en charge les mineurs, l’asphyxie financière des départements est telle qu’elle a conduit à réduire, dans mon département de Seine-Maritime, d’un tiers les moyens de la reconversion spécialisée. Les conditions de travail et le nombre de mineurs suivis en aide éducative en milieu ouvert ne permettent pas, nous le savons, une prise en charge satisfaisante, sérieuse et efficiente des mineurs « borderline », en voie d’exclusion et sur le point de suivre le parcours de la délinquance.

M. Rémy Rebeyrotte. Nous ne parlons pas tout à fait des mêmes jeunes, monsieur Bernalicis : certains, quand il est nécessaire de faire un travail éducatif, ont besoin du milieu ouvert, et pas seulement dans les quartiers sensibles. Rappelez-vous la thèse défendue par le chercheur Sébastien Roché : ce n’est pas le nombre d’éducateurs qui compte – à un certain point, le nombre nuit même à l’efficacité –, mais la politique mise en œuvre dans les quartiers concernés, en lien notamment avec les éducateurs. Quant aux jeunes des centres éducatifs fermés, ce sont souvent des multirécidivistes qui ont déjà commis des faits extrêmement graves. Or, tant qu’elle existe, notre pays choisit la solution éducative plutôt que la prison, afin de favoriser la réinsertion. Ces centres ont été qualifiés de « fermés », alors qu’il aurait sans doute mieux valu les appeler « centres éducatifs sous contrôle judiciaire ».

M. Sébastien Jumel. Ou semi-ouverts !

M. Rémy Rebeyrotte. Ou semi-ouverts ! Dans tous les cas, ce n’est ni la prison ni le milieu ouvert : c’est un autre outil. L’idée est de ne plus faire de la prison la seule solution et de toutes les autres voies de simples alternatives, mais d’essayer, au contraire, de disposer d’un panel de solutions proposées aux magistrats, afin d’adapter la peine à la situation et à la personne.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Madame Untermaier, il existe beaucoup de rapports d’évaluation sur les centres éducatifs fermés. Le contrôleur général des lieux de privation de liberté en effectue. Ce n’est donc pas un espace dépourvu d’évaluations. D’autres sont également faites par notre propre inspection générale. Qui plus est, je n’ai évidemment, par principe, aucune hésitation quant à l’intérêt de l’évaluation globale d’un système.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte successivement les amendements de coordination CL1015, CL984, CL1032, CL1028, CL1022, CL1029, CL1027, CL1031, CL1021, CL1013, CL1033 et CL1030 du Gouvernement.

Puis elle examine l’amendement CL381 de Mme Bérangère Couillard.

Mme Bérangère Couillard. Cet amendement vise à étendre l’accès à l’aide juridictionnelle totale aux personnes dont les ressources sont inférieures à 1 200 euros, au lieu de 1 000 euros actuellement. Cela permettra de rendre les personnes bénéficiant d’un SMIC net mensuel, qui s’élève à 1 188 euros, éligibles à l’aide juridictionnelle totale. Selon une étude réalisée par l’INSEE sur la séparation en Nouvelle-Aquitaine, divorcer de son conjoint est un choc financier plus significatif pour les femmes que pour les hommes. À la suite d’un divorce, 20 % d’entre elles basculent sous le seuil de pauvreté, perdant 25 % de leur niveau de vie la première année. La précarité ou l’anticipation du choc financier que peut représenter la séparation peut être un frein pour certaines femmes. L’élargissement de l’aide juridictionnelle totale permettra de mieux accompagner les personnes ayant une situation financière difficile.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Madame la députée, j’entends et je comprends très bien votre objectif. Néanmoins, s’agissant de l’accès aux droits et de l’aide juridictionnelle, il est important d’engager une réflexion d’ampleur. La mission, animée par Naïma Moutchou et un de nos collègues du groupe Les Républicains, sur la réforme de l’aide juridictionnelle, constituera le cadre le plus approprié pour répondre à votre préoccupation et à celles soulevées par les dispositions de l’article 52. Je demande le retrait de cet amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis que Mme la rapporteure. Si, sur le fond, je ne peux qu’être d’accord avec l’objectif vers lequel vous tendez, selon une évaluation, votre proposition de relèvement du plafond aurait un coût qui avoisinerait les 100 millions d’euros. Pourquoi pas ? Encore faudrait-il l’intégrer dans une réflexion globale. Nous avons souhaité engager cette réflexion par trois biais : un rapport confié à l’inspection générale de la justice et à l’inspection générale des finances, qui ont tracé plusieurs propositions ; des discussions avec les avocats – nous nous sommes donné l’année pour travailler avec eux sur les différentes propositions à mettre en œuvre ; votre mission parlementaire enfin. Je souhaite que nous conduisions une réflexion globale sur l’aide juridictionnelle. D’autres propositions ont été formulées, il y a quelques jours, à l’occasion du vote du budget pour 2019, afin de créer de nouvelles infractions qui déclencheraient automatiquement l’aide juridictionnelle. Je vous suggère de retirer votre amendement, madame la députée.

M. Sébastien Jumel. Madame la garde des Sceaux, je veux vous faire un compliment, chose suffisamment rare pour être soulignée : grâce à vous, sous votre impulsion, la France s’est enrichie de 147 000 millionnaires… Force est de constater que nous n’avons pas réfléchi ni tenté d’approfondir le sujet lorsqu’il s’est agi d’alléger leur fiscalité et d’améliorer leurs conditions de vie, voire de faire en sorte qu’ils s’enrichissent encore un peu plus demain, grâce à la dernière loi de finances. Mais, dès lors qu’il s’agit de renforcer l’accès aux droits des plus empêchés, des plus exclus, des plus paupérisés, on nous répond qu’il faut se poser, réfléchir et étudier les conséquences financières : voilà la parfaite illustration du deux poids, deux mesures. Le renoncement aux droits est une réalité dans un grand nombre de territoires. Je redoute, d’ailleurs, que cette réforme, du fait de l’éloignement et de la privatisation, en quelque sorte, des rapports juridiques, accentue ce renoncement aux droits ainsi que l’inégalité territoriale et sociale dans l’accès aux droits. Nous allons soutenir cet amendement et le reprendre à notre compte s’il était retiré. Il va dans le bon sens : celui du renforcement des droits.

M. Philippe Gosselin. Je remercie notre collègue d’avoir déposé cet amendement, qui a l’avantage de pointer une question extrêmement importante et délicate. La loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique reste le texte fondateur ; mais le système est arrivé à bout de souffle, comme nous le disons depuis quelques années, en dépit de quelques colmatages. Et dans bon nombre de cas, cela se traduit, au-delà de l’insuffisance des moyens et des plafonds très bas, que ce soit pour l’aide juridictionnelle totale ou partielle, par un renoncement aux droits. Dans une société démocratique, l’accès aux droits est essentiel. Nous veillerons tout particulièrement à ce que les engagements pris par la garde des Sceaux, à laquelle je ne fais aucun mauvais procès d’intention, soient bien suivis d’effets. Le sujet dépasse largement les postures politiciennes : c’est un enjeu de société. J’attends que le Gouvernement aille jusqu’au bout de sa volonté de réforme affichée, en coordination avec l’ensemble des professionnels et auxiliaires de justice, les avocats en premier lieu. C’est tout l’écosystème qu’il faudra revoir, notamment les bureaux de l’aide juridictionnelle (BAJ) et la Caisse des règlements pécuniaires des avocats (CARPA).

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement est effectivement très positif, dans la mesure où, aujourd’hui, quelqu’un qui gagne le SMIC n’est pris en charge par l’aide juridictionnelle qu’à hauteur de 55 %, ce qui n’est pas admissible dans une grande démocratie. Certains avanceront que les assurances fournissent une protection juridique. Encore faut-il bénéficier d’une assurance qui prenne le complément en charge ! Ce n’est pas l’idée que nous nous faisons de l’accès aux droits. La question n’est pas tant celle de l’étude à mener sur le sujet que de savoir si l’on accepte une prise en charge à 100 % pour les gens gagnant moins de 1 200 euros. Elle est extrêmement simple ! Visiblement, l’étude du coût a déjà été faite : une centaine de millions d’euros. Il n’y a donc plus qu’à se positionner. Or vous n’êtes pas à 1,3 milliard d’euros près, apparemment… On peut sacrifier trois cents places de prison pour financer cette enveloppe. Je peux vous trouver des solutions très rapidement ! Je préfère sacrifier trois cents places de prison et faire en sorte que toutes les personnes qui gagnent moins de 1 200 euros bénéficient d’une prise en charge totale de l’aide juridictionnelle. Comme je vous l’ai dit hier, madame la ministre, lors de votre audition, vous faites les choses à l’envers : vous étendez les obligations de représentation et vous réfléchissez après à l’aide juridictionnelle. Ce n’est pas tenable ! Faisons les choses à l’endroit : commençons par élargir l’aide juridictionnelle et, ensuite, augmentons les obligations de représentation, sans quoi vous oubliez des gens. Même si vous réformez ces aides dans un an ou deux, cela fera un an ou deux pendant lesquels certains n’auront pas accès aux droits.

M. Jean Terlier. Il faut raison garder quand on parle de l’aide juridictionnelle. Aujourd’hui, son fonctionnement est plutôt satisfaisant. Les bureaux d’aide juridictionnelle (BAJ) fonctionnent bien. Il faut d’ailleurs saluer leur travail. Par ailleurs, Mme la ministre s’est engagée à mener une réflexion plus globale sur l’aide juridictionnelle, parce qu’on ne réglerait pas la situation en augmentant un seuil. Cela n’est pas forcément pertinent, puisque, dans le calcul de l’aide juridictionnelle, ce n’est pas le seul critère pris en charge.

M. Ugo Bernalicis. Allez dire ça à un smicard seul !

M. Jean Terlier. Il faut donc s’attacher à mener une réforme beaucoup plus globale.

M. Dimitri Houbron. Monsieur Bernalicis, pour avoir un peu travaillé sur la question de l’aide juridictionnelle dans le rapport budgétaire, je puis vous assurer que cette affaire est bien plus complexe que la seule définition d’un seuil. Se posent la question de son financement, mais également celle du montant réservé aux avocats, puisque certains avocats, notamment en matière pénale, considèrent qu’ils sont déficitaires. Il faut repenser l’aide globalement. J’ai défendu un amendement visant à créer une aide juridictionnelle de droit pour les victimes de violences conjugales, sujet sur lequel nous devons également réfléchir. Il n’est pas possible de régler tout cela en deux minutes, en prenant 100 millions quelque part. Le sujet est complexe et mérite que l’on y réfléchisse. C’est pour cela que je salue l’existence d’une mission d’information. Tous les collègues qui voudront y participer pourront faire des propositions et travailler avec le ministère pour réformer en profondeur l’aide juridictionnelle.

M. Paul Molac. Je suis sensible à plusieurs arguments. Tout d’abord, quand je vivais avec le SMIC, alors que j’étais chargé de famille, je comptais exactement, à la fin du mois, combien je pouvais dépenser, et tout était marqué sur un carnet. Aujourd’hui, je ne marque plus rien sur un carnet… Par ailleurs, je suis aussi relativement sensible au fait que Mme Couillard défende la condition des femmes. Lors des divorces, qui ne se passent pas toujours bien, c’est très difficile pour les femmes, qui continuent souvent à s’occuper des enfants, de se retrouver dans une précarité financière. Pour ces deux raisons, je voterai l’amendement de notre collègue.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je tiens à réaffirmer la nécessité de revoir de manière générale, complète et profonde notre aide juridictionnelle.

M. Sébastien Jumel. C’est du pipeau !

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Vous aurez noté que le Sénat a proposé des amendements visant à rétablir le droit de timbre… Ce genre de mesure à celle seule n’est pas ce qui permettra d’améliorer notre système d’aide juridictionnelle. Le droit de timbre n’a jamais été une solution à l’aide juridictionnelle, et ce n’est pas en jouant d’un seul élément que nous pourrons la refondre. La méthode choisie par le Gouvernement et la commission des Lois de concertation et de réflexion est nécessaire à ce stade.

M. Sébastien Jumel. La méthode, c’est l’immobilisme !

Mme Laetitia Avia, rapporteure. C’est pourquoi je vous proposerai, pour la séance, d’affirmer encore plus clairement, dans le rapport annexé, notre volonté de réformer l’aide juridictionnelle, afin d’engager une réflexion suivie d’effets.

Mme Bérangère Couillard. Il était important d’apporter une réponse apaisée à ce problème. Comme cela a été rappelé, une personne au SMIC obtient une aide correspondant à 55 % du montant de l’aide juridictionnelle, ce qui n’est pas négligeable. Je suis ravie que Mme la ministre ait précisé que le sujet fera l’objet d’une réflexion plus large, au-delà de la mission parlementaire. Je suivrai bien évidemment avec vigilance tout ce qui sera fait, lorsqu’une réflexion plus approfondie aura été menée. Pour l’instant, je retire mon amendement.

M. Sébastien Jumel. Je reprends cet amendement, madame la présidente ! J’aime que nos débats théoriques soient illustrés par des réalités concrètes. Les points d’accès aux droits mis en place d’une manière volontariste dans un certain nombre de territoires, avec les commissions départementales, sont souvent en panne de financements. En réalité, les associations d’aide aux victimes et les permanences organisées avec les professionnels qui jouent le jeu – avocats ou notaires – ont le plus grand mal à trouver des financements. Quand j’étais maire de la belle ville de Dieppe, j’ai voulu mettre ces points d’accès en place : nous les portions seuls, à bout de bras. Le financement du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), notamment, était nettement insuffisant pour faire face à cette question centrale : comment réduire le renoncement à l’accès aux droits des publics les plus empêchés, les plus fragilisés et les plus éloignés territorialement ? En freinant l’accès aux droits, le groupe majoritaire n’est pas à la hauteur des enjeux.

Mme Cécile Untermaier. Ce débat honore l’Assemblée. Dans le projet de réforme, nous devons nous soucier de l’égal accès au juge de chacun des justiciables. Cet amendement n’est pas anodin. Le projet de réforme modifie sensiblement l’accès au juge. Tout citoyen est en droit de s’interroger sur la possibilité qu’il aura à un moment ou à un autre d’aller vers la médiation, et dans quelles conditions cela se fera. C’est un débat extrêmement compliqué, que nous avons mené sous le précédent quinquennat, où nous avons augmenté les unités de valeur (UV) des avocats. Cela étant, nous nous sommes heurtés à de grosses difficultés pour financer le dispositif. C’est un enjeu fort. Si le budget de l’État doit favoriser cette question, les professionnels du droit eux aussi doivent s’interroger sur l’accès au juge.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, elle adopte l’amendement de coordination CL1016 du Gouvernement.

Puis elle examine l’amendement CL418 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Il s’agit de mettre sur la table plusieurs éléments qui font suite à un rapport, écrit à quatre mains, que vous connaissez bien, madame la présidente : « Repenser la prison pour mieux réinsérer ».

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. À plus de quatre mains !

M. Philippe Gosselin. À quatre mains de présidente et de vice-présidents ! Mais vous avez raison d’élargir.

L’idée de ce rapport, vous le savez, mes chers collègues, était d’avoir des sanctions et des peines de prison nécessaires, parce que la sanction doit être nécessaire, dans l’intérêt de la société. Mais il faut également avoir en tête la réinsertion, pour prévenir le risque de récidive. Parmi les éléments favorisant la réinsertion figure l’activité en prison. Or, lors de nombreux déplacements, notamment dans des établissements récents voire très récents, nous avons fréquemment constaté que l’architecture n’avait pas été suffisamment pensée, au point que même des établissements neufs n’avaient pas pris en compte, de façon prioritaire, le développement du travail en détention faute de disposer des salles ou des halls adéquats. Cet amendement d’appel a pour vocation de rappeler qu’il faut intégrer, dans les prochains appels d’offres, des éléments architecturaux pour penser le travail en détention.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. L’exigence du développement du travail en détention est désormais bien prise en compte dans la construction des futurs établissements pénitentiaires ; c’était nettement moins le cas par le passé, même si des progrès sont encore possibles. Sur le plan géographique, l’administration pénitentiaire a décidé de n’implanter de nouveaux établissements que dans des zones compatibles avec l’exigence de réinsertion des personnes détenues, c’est-à-dire proches des bassins d’emploi, des services publics et des associations de réinsertion. S’agissant de l’architecture, sans entrer dans ce niveau de détails, le rapport annexé prévoit tout de même que les structures d’accompagnement vers la sortie devront s’inscrire dans un « environnement plus favorable à l’aménagement des peines et à l’engagement des démarches vers la réinsertion », ce qui rejoint votre préoccupation. Je vous suggère donc de retirer votre amendement ou de modifier l’expression « de façon prioritaire », afin de lui donner une acception plus large.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Sur le fond, je partage pleinement ce que vous avez dit, monsieur Gosselin. J’en profite d’ailleurs pour remercier l’ensemble des députés qui ont participé à la rédaction du rapport de cette mission pilotée par la commission des Lois. Le travail en détention est évidemment un atout essentiel pour la réinsertion. Dans les établissements qui ont organisé un parcours de détention avec des activités, le taux de réinsertion est plus élevé. En revanche, monsieur le député, je vous propose une petite rectification : l’architecture des établissements doit répondre à plusieurs objectifs, notamment à celui de sécurité, qui n’est pas la même selon les établissements. Il m’est difficile de considérer que le travail serait la priorité des priorités dans l’architecture. Si vous acceptiez d’enlever l’expression « de façon prioritaire », je pourrais émettre un avis favorable à votre amendement.

M. Philippe Gosselin. Votre sollicitation est très intéressante, madame la garde des Sceaux. C’est bien volontiers que je souscris à votre demande de rectification.

M. Erwan Balanant. Cet amendement est intéressant, en ce qu’il nous questionne sur un point fondamental : la nature des prisons que nous allons construire. Nous nous sommes aperçus lors de nos visites que, parfois, elles n’étaient plus adaptées aux types de détention actuels. Comme M. Gosselin l’a bien dit et comme le montre le rapport de la commission, le travail en prison favorise la réinsertion. N’oublions pas qu’un détenu ne reste pas à vie en prison. Pour lutter contre la récidive, il est important de suivre les parcours de peines. Le design d’une prison n’est pas anodin : nous avons vu, par exemple, qu’il n’était pas possible de mettre en place un « module respect » dans tous les types de bâtiment. Nous avons un travail important à faire, en collaboration avec les acteurs du domaine, et particulièrement le personnel pénitentiaire, qui connaît les flux et les besoins. Cet amendement ainsi rectifié est particulièrement utile, en venant rappeler que la question de l’architecture est fondamentale dans notre projet.

M. Robin Reda. Je salue l’esprit constructif dans lequel nous examinons la question importante du travail en prison, qui doit redevenir une priorité stratégique de l’administration pénitentiaire, dans la mesure où c’est un facteur déterminant de réinsertion. Il existe une corrélation entre l’augmentation de la récidive chez ceux qui sortent de prison et l’inexorable baisse du travail en prison. Pour favoriser le sentiment d’utilité sociale, la constitution d’une identité en prison et un certain rapport aux règles, il faut développer le travail en prison. En Suède, les détenus sont occupés de cinq à sept heures par jour ; le Conseil de l’Europe a même fixé une durée minimale d’occupation en prison. En France, le temps de travail journalier n’excède pas une à deux heures. Je ne prétends pas être aussi expert sur le sujet que mon collègue Philippe Gosselin, mais j’ai visité quelques prisons et le taux de sous-occupation des détenus y est évident.

Se pose aussi la question de la formation professionnelle, dans des structures qui ne sont pas toujours adaptées et qui proposent très peu de choix – horticulture pour les femmes et ébénisterie pour les hommes, par exemple. Cela vaut aussi pour les occupations annexes au travail, pour lesquelles on dispose de très peu de données. Il faudrait établir des statistiques plus précises, afin de disposer des chiffres de l’occupation en prison, laquelle doit redevenir une priorité de l’administration pénitentiaire, dans la mesure où elle favorise la baisse de la récidive et où elle est plus utile aux prisonniers que la simple détention, fût-ce dans une cellule individuelle.

Mme Maud Petit. Je tiens à souligner l’importance de l’aspect culturel et notamment de l’accès à la culture pour les détenus. Il serait intéressant d’intégrer dans les futures prisons des bibliothèques, des lieux d’accès à la culture.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. C’est un travail que nous avons mené en commun avec Philippe Gosselin, Laurence Vichnievsky, Stéphane Mazars et de nombreux autres collègues de la commission. Lors de nos multiples visites, nous avons effectivement entendu beaucoup d’anecdotes sur le travail en détention, montrant que l’architecture est un élément fondamental et que certains centres n’ont pas été pensés pour que le travail puisse avoir lieu en détention.

M. Philippe Gosselin. Y compris les plus récents !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Tout à fait. Pour les plus récents, il s’agit souvent d’un manque de places : des établissements de 400 ou 500 détenus ont seulement quarante ou cinquante postes de travail. C’est sous-dimensionné dès l’origine. Parfois aussi, c’est une porte trop petite qui ne permet pas aux camions d’entrer dans l’établissement, et ainsi de suite ; les obstacles architecturaux peuvent être multiples. C’est pourquoi Philippe Gosselin et Laurence Vichnievsky mettent l’accent sur le caractère essentiel de la conception architecturale des établissements pour favoriser le travail en détention. À titre personnel, je souscris donc pleinement à cet amendement rectifié. Je n’ai pas pour habitude de donner mon avis, mais ce sujet me tient trop à cœur.

M. Philippe Gosselin. Votre avis nous intéresse grandement, surtout quand il va dans ce sens !

M. Jean Terlier. Je salue à mon tour le travail réalisé par nos collègues et l’amendement qui en découle, tel que rectifié à la demande du Gouvernement. Notre groupe y est favorable.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. L’amendement rectifié tend à insérer après l’alinéa 180 un alinéa dont je vous donne lecture : « Par ailleurs, l’architecture des nouveaux établissements pénitentiaires prendra en compte de façon prioritaire le développement du travail en détention. »

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émets un avis favorable à cette rédaction.

La Commission adopte à l’unanimité l’amendement CL418 tel qu’il vient d’être rectifié.

Elle examine ensuite l’amendement CL419 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Toujours dans le prolongement du rapport « Repenser la prison pour mieux réinsérer », nous souhaitons prolonger une expérimentation par l’instauration d’une structure telle que le groupe pour l’emploi des probationnaires (GREP) que nous avons rencontré pendant nos auditions, qui existe dans plusieurs départements et qui a l’avantage d’allier les missions locales, Pôle emploi, les entreprises, la justice, l’administration pénitentiaire (AP), qui ont toujours du mal à se coordonner de façon régulière. Il est proposé une structure très souple, associative, en complément de ce qui existe, pour être plus efficace. L’expérimentation pourrait se dérouler sur une période de trois ans et aurait vocation, en cas de succès, à être généralisée sur l’ensemble du territoire.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je vous remercie encore pour le travail accompli. Les initiatives que vous décrivez sont intéressantes et doivent être encouragées, mais je ne crois pas utile de les inscrire dans la loi : la preuve est qu’elles existent d’ores et déjà. Je crains qu’une inscription législative ne s’avère contre-productive parce que trop contraignante. Les projets de ce genre ne se décrètent pas : ils supposent des partenariats forts, une véritable volonté et une dynamique locale, qu’il faut encourager en vue de la réinsertion des personnes détenues. Cet objectif se trouve de manière diffuse dans l’ensemble de ce projet de loi. Je demande le retrait de l’amendement, à défaut de quoi j’émettrai un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. Ce n’est pas un avis au fond car l’expérience des GREP marche très bien, mais il me semble que c’est une modalité de travail, il en existe d’autres. Nous étions récemment à Marseille, dans la structure d’accompagnement vers la sortie mise en place aux Baumettes : c’est une autre modalité de travail collaboratif entre l’administration pénitentiaire et des structures externes. Cet amendement rigidifierait trop les choses.

M. Sébastien Jumel. J’ai appris, à la faveur d’un cas particulier dont je saisirai la ministre, que les intervenants bénévoles en milieu carcéral pour favoriser la réinsertion des détenus se voyaient imposer une limite d’âge. Cela ne me paraît pas pertinent. Je ne me souviens plus de l’adage…

M. Erwan Balanant. Demandez à votre grand-mère…

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. L’âge ne fait rien à l’affaire ! (Sourires.)

M. Sébastien Jumel. On peut être âgé et en même temps très engagé et performant dans des missions d’insertion, a fortiori lorsqu’elles ne sont pas rémunérées.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je n’ai pas connaissance d’une telle limitation.

M. Philippe Gosselin. L’idée n’est pas d’imposer le fonctionnement du GREP à tout prix : c’est une des modalités. L’amendement prévoit bien la mise en place d’associations au pluriel ; cela offre de la souplesse. Il s’agit d’appeler l’attention, dans cette partie annexée, qui ne crée pas du droit absolu, sur la difficulté bien réelle de coordination des différents acteurs. Les acteurs sont nombreux, professionnels et bénévoles, mais il n’y a pas de coordination. On peut avoir l’impression d’enfoncer une porte ouverte, mais de la coordination découlerait une plus grande efficacité de ce travail.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CL420 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Une expérimentation est actuellement conduite dans certains centres pénitentiaires depuis 2016 mais elle a commencé à s’appliquer en réalité en 2017 et les retombées sont encore peu nombreuses. Afin de mieux prendre en considération les besoins de l’insertion, l’amendement CL420 propose d’élargir les possibilités de chantier d’insertion, à titre expérimental, afin de repenser le déroulement des peines et surtout la sortie, dans l’intérêt de la société et des détenus.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Ce sera encore une fois une demande de retrait. Vous avez raison, ces projets sont intéressants, permettent un bon taux d’insertion dans l’emploi à la sortie de détention et un accompagnement global du détenu sur le plan social et professionnel. En revanche, comme vous l’indiquez vous-même, des expérimentations sont en cours. Ce n’est qu’à l’issue de celles-ci, autrement dit l’année prochaine, qu’un bilan pourra en être tiré et que la généralisation de ce dispositif pourra être envisagée.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. Là encore, sur le principe, je suis extrêmement favorable à ce vous proposez. Mon ministère et le ministère du travail ont décidé de mettre en place une phase pilote de l’insertion par l’activité économique (IAE), qui mobilise dix ETP répartis sur les établissements sélectionnés par la direction de l’AP. Nous avons donc des équipes constituées autour du projet. Il nous semblait difficile d’envisager la généralisation que vous proposez sans avoir lancé au préalable l’évaluation, prévue en 2019, et solliciter l’avis de la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP). À partir des préconisations qui seront remises par l’évaluateur, nous pourrons voir comment effectuer les ajustements nécessaires et déployer le dispositif.

Dans le même esprit, j’ai récemment rencontré Mme Pénicaud au sujet du travail en milieu pénitentiaire. Nous allons lancer, dans le cadre des financements dont elle dispose, des appels à projets spécifiques pour contribuer à la dynamisation de ce travail en établissement pénitentiaire.

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas une généralisation que propose cet amendement, mais un élargissement du champ de l’expérimentation. Aujourd’hui, seuls trois établissements sont concernés, dans le Bas-Rhin, la Réunion et l’Allier ; il est donc proposé d’élargir à quelques autres types d’établissement pour que la palette soit plus large avant toute généralisation. L’IAE est un point majeur.

M. Arnaud Viala. Ces amendements portent tous sur le lien entre le milieu carcéral et la vie dans la société après l’exécution de la peine. La voie de l’expérimentation a souvent été prônée par la majorité sur d’autres sujets. En l’espèce, elle me paraît bonne, et l’étendre, sans généralisation, permettrait d’aller un peu plus loin pour évaluer des effets dont nous pressentons tous qu’ils sont positifs.

J’apprécie les avis modérés de la garde des Sceaux. Nous aimerions qu’ils soient favorables car les travaux conduits par nos collègues mobilisés sur ces sujets doivent trouver une traduction législative ; je trouve un peu dommage que, sur des amendements de portée aussi modeste, on ne puisse satisfaire à leurs demandes car ce serait de nature à encourager d’autres députés à s’impliquer dans des travaux et la rédaction de rapports, s’ils ont l’espoir qu’ils ne finiront pas sous une armoire.

M. Erwan Balanant. Je remercie Mme la garde des Sceaux pour les compléments d’information qu’elle vient d’apporter. Pour avoir travaillé dans l’IAE du côté non carcéral, je suis convaincu de ses capacités et de ses réussites. On sait que cela marche bien : c’est une passerelle entre l’intérieur et l’extérieur de la prison. Continuons à travailler sur des dispositifs qui permettent aux détenus de préparer leur retour à la liberté en évitant un passage trop brutal souvent synonyme d’échec et de récidive. Augmenter le volume des expérimentations ne nuirait pas à leur bilan. À titre personnel, je voterai donc cet amendement.

Mme Laetitia Avia. L’objectif des expérimentations est d’en dresser un bilan pour décider ou non d’une généralisation. Nous sommes très près de la fin de l’expérimentation en cours, qui doit intervenir l’année prochaine. Étendre dès à présent son champ, alors que de tels dispositifs demandent un peu de temps pour être mis en œuvre, ne serait-ce que pour définir des projets d’insertion et solliciter des associations à même de les porter, conduirait à retarder la date du bilan que nous en attendons.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Tout à fait. L’idée est d’avoir cette évaluation en 2019, pour pouvoir étendre l’expérimentation en tenant compte des modifications à apporter. Je me suis rendue, comme votre présidente, à Oermingen ; l’association Emmaüs y réalise un travail formidable, comme souvent. C’est un travail autour du bois : récupération de vieux meubles, formation des détenus à l’ébénisterie, restauration des meubles et revente. Ce qui m’intéresse, c’est de voir avec Emmaüs si, à la fin de la détention des personnes, ils peuvent les réembaucher. Je suis tout à fait favorable à l’extension de l’expérimentation, mais après avoir terminé l’évaluation de la première vague.

M. Philippe Gosselin. Je maintiens l’amendement tout en comprenant vos arguments ; il n’y a pas d’affrontement brutal entre nous sur ce sujet. Encore une fois, il s’agit d’appeler l’attention sur la difficulté de l’employabilité d’un grand nombre de détenus. Les chantiers d’insertion ont l’avantage de coller aux besoins. Même si une évaluation est prévue en 2019, il n’y a pas de difficulté majeure à ajouter quelques éléments supplémentaires aujourd’hui. Ce serait un signal fort, non seulement vis-à-vis de nos rapports, qui, comme l’a souligné Arnaud Viala, ne trouvent pas assez souvent de traduction concrète, mais aussi parce que nous avons le véhicule législatif : je ne suis pas sûr que nous ayons un texte sur la justice dans les mois à venir, même si nous n’en sommes pas au premier de ces dernières années. Cela part du bon vieux principe que ce qui est entré ne craint pas l’eau.

M. Erwan Balanant. C’est encore de la grand-mère de M. Jumel ? (Sourires.)

M. Philippe Gosselin. Chacun se plaît aujourd’hui à citer les grands-mères des uns et des autres…

M. Sébastien Jumel. Dans un souci constructif, je propose d’ajouter à la fin de la phrase de l’amendement de M. Gosselin les mots : « après évaluation ».

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je souhaite faire une proposition qui devrait satisfaire M. Gosselin…

M. Sébastien Jumel. C’est l’amendement Jumel !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je pensais que c’était l’amendement Belloubet… Nous sommes en train de réfléchir à une rédaction.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je suspends la séance quelques minutes pour permettre ce travail de réécriture.

La séance, suspendue à onze heures, est reprise à onze heures cinq.

M. Philippe Gosselin. Je suis sensible à la volonté de la garde des Sceaux, au nom l’ensemble de la commission car c’est un travail collectif que nous avons conduit depuis un an sur le rapport « Repenser la prison pour mieux réinsérer ». La commission des lois a travaillé en bonne intelligence et nous sommes parvenus à des conclusions partagées. Ce n’est pas tant le mot à mot qui importe que l’esprit : il est nécessaire de rapprocher de l’emploi les détenus, qui connaissent de vraies difficultés d’employabilité. Il faut ménager des passerelles entre la prison et le monde extérieur, dans l’intérêt du détenu mais aussi, et peut-être plus encore, dans celui de la société. Je suis certain, sans en connaître encore le détail, que la proposition de la garde des Sceaux me conviendra très bien. Je pense que nos collègues seront eux aussi sensibles à cette avancée et y verront une marque d’attention à l’égard de la commission dans son intégralité.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je vous propose donc la rédaction suivante : « Afin de favoriser l’insertion professionnelle des détenus, à l’issue de l’expérimentation des chantiers d’insertion dans les centres pénitentiaires mis en place à compter de 2016, ce dispositif pourra être étendu à de nouveaux établissements pénitentiaires. »

M. Philippe Gosselin. J’accepte volontiers cette rectification. Si la parole est libre, ma plume sera serve, et bien volontiers dans le cas présent…

La Commission adopte à l’unanimité l’amendement tel qu’il vient d’être rectifié.

Puis elle adopte l’article 1er et le rapport annexé modifiés.

Article 1er bis (supprimé)
Programmation de la progression du nombre des conciliateurs de justice

La Commission est saisie de l’amendement CL1003 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement tend à supprimer un article introduit par le Sénat, qui a souhaité programmer un nombre de conciliateurs de justice. Je partage évidemment l’objectif d’augmenter le nombre de ces conciliateurs ; nous avons d’ailleurs pris des mesures avec la direction des services judiciaires pour rendre la fonction plus incitative, ce qui est logique dans la mesure où je prévois dans la loi un recours étendu à la conciliation. Cependant, programmer un nombre de conciliateurs n’a pas grand sens dans la mesure où il s’agit d’une fonction bénévole.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable. Inscrire un nombre programmé des conciliateurs alors qu’il s’agit d’une fonction bénévole n’a en effet pas beaucoup de sens. En revanche, l’objectif est bien entendu partagé. Je souligne que les conciliateurs sont en 2018 au nombre de 2 229, une augmentation de 11 % par rapport à 2016. La programmation telle que prévue par les sénateurs engageait une augmentation de plus de 50 %, peu réaliste.

M. Philippe Gosselin. Les conciliateurs de justice sont des bénévoles, souvent d’anciens chefs d’entreprise, assureurs, banquiers, responsables associatifs, etc., issus de milieux extrêmement divers. S’ils ne revendiquent pas une indemnisation qui serait l’équivalent d’un salaire, je crois me faire leur porte-parole en appelant l’attention du Gouvernement sur les conditions de leur remboursement kilométrique, particulièrement faible alors que certains, dans les territoires ruraux, sont astreints à de longs déplacements – le sujet était déjà d’actualité avant l’augmentation du prix des carburants. Les 200 ou 300 euros que certains peuvent récupérer par trimestre ou par mois ne couvrent pas leurs frais. Ils revendiquent, et ils ont raison, d’être bénévoles mais ils souhaiteraient une meilleure prise en considération de leur indemnisation, afin qu’elle soit décente et rapide. La garde des Sceaux pourrait-elle nous faire connaître son point de vue ?

M. Raphaël Schellenberger. L’argument selon lequel on ne pourrait pas programmer des fonctions exercées à titre bénévole ne me semble pas justifié : ce n’est pas parce que la fonction est bénévole que cela ne coûte rien à l’État. L’État doit effectivement, M. Gosselin vient d’y faire allusion, prévoir des moyens. Ce sont des bénévoles qui sont fiers d’exercer cette fonction au service de la nation, mais il faut leur donner des moyens. L’État doit notamment prévoir une augmentation de leur nombre, éventuellement en menant une campagne de recrutement, de sensibilisation, d’engagement au service de la conciliation juridique. Ce débat sur la place, le nombre, le rôle de conciliateurs est d’autant plus important que, dans ce texte, vous augmentez le recours à la conciliation, à la médiation ; rejeter cet amendement au prétexte qu’il ne faudrait de programmation que pour les emplois publics me semble un peu léger, intellectuellement erroné.

Enfin, il ne faut pas non plus éluder la question de la formation des conciliateurs et de leur accompagnement. Les cas qu’ils ont à traiter sont de plus en plus complexes.

M. Ugo Bernalicis. Le sujet est extrêmement important. Se fixer des objectifs est une invitation à les atteindre, avec divers moyens à notre disposition. Avec les moyens alternatifs de règlement des différends que vous souhaitez rendre obligatoires dans certains domaines, le conciliateur de justice est la seule voie gratuite à la disposition des citoyens. Si vous ne fixez pas d’objectifs pour garantir l’accès à cette seule voie gratuite, de deux choses l’une : ou bien vous acceptez un allongement des délais, ou bien vous expliquez au justiciable qu’il va falloir allonger un peu de « pognon » pour aboutir à une médiation plus rapide qu’avec un conciliateur… C’est ce que le Sénat a mis en avant et je pense qu’il serait de bon aloi de maintenir cet article.

La même argumentation vaut pour l’aide juridictionnelle : vous ne pouvez pas augmenter la représentation obligatoire et examiner l’aide juridictionnelle plus tard, imposer un recours préalable en reportant à plus tard les moyens d’accès gratuit à ce recours. De facto, vous faites reculer l’accès gratuit à la justice pour tous.

M. Jean Terlier. Mes chers collègues, vous n’avez pas été suffisamment attentifs aux propos de la garde des Sceaux : cela n’a aucun sens de programmer cette activité de conciliateur, par essence bénévole. On ne lance pas une campagne de recrutement de bénévoles. En outre, ces conciliateurs reçoivent une indemnité de menues dépenses administratives, complétée sur justificatifs, et leurs frais de déplacement sont pris en compte et ont d’ailleurs été revalorisés il y a peu. Leur situation est prise en considération ; mais il n’est pas envisageable juridiquement d’inscrire dans la loi une campagne de recrutement de bénévoles.

Mme Cécile Untermaier. Le conciliateur va devenir une cheville importante dans le dispositif législatif. Avec l’aide de la présidente du tribunal de Chalon-sur-Saône et le sous-préfet de Louhans, nous avons installé deux conciliateurs au cœur même de la maison de l’État. Ils ont donc un bureau à disposition et ils sont en relation avec le service d’accueil unique du justiciable (SAUJ) par le biais de la visioconférence. Nous avons pu dégager des crédits, mais nous avons tout de même un vrai problème de recrutement. Qui pourra être conciliateur dans les proportions que nous envisageons ? Le plan du Gouvernement me semble réaliste. Il faut en revanche envisager pour ces conciliateurs une formation un peu plus étoffée que les huit heures actuelles, qui paraissent nettement insuffisantes. En termes de déplacements et d’informatique, ils travaillent avec leur propre matériel ; ce n’est pas non plus correct vis-à-vis de ces bénévoles. Enfin, la justice civile est toujours moins bien traitée que la justice pénale : le délégué du procureur, lui, perçoit une indemnité pour ses prestations. Nous serons vite rattrapés par cet état de fait. Je tenais à vous alerter.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je ne souhaite pas fixer d’objectifs précisément parce que ce sont des bénévoles ; il ne s’agit pas d’un recrutement sur concours. Nous avons engagé, au ministère de la justice, une campagne de recrutement qui produit ses fruits puisqu’elle nous a permis de passer de 1 958 conciliateurs en 2016 à 2 229 en 2018. Dans le même temps, nous avons dialogué avec l’Association nationale des conciliateurs de justice, avec laquelle nous sommes fréquemment en contact, directement ou bien via la direction des services judiciaires : cela nous a conduits, d’une part, à revaloriser l’indemnité de défraiement annuelle à laquelle ils peuvent prétendre – très modeste, entre 500 et 1 000 euros – et à prendre en charge le remboursement de leurs frais de transport.

Majoritairement, les conciliateurs sont des jeunes retraités issus des professions du droit – à 94 % – et ils sont saisis d’un nombre important d’affaires directement par les particuliers : 130 000 affaires par an environ, ce qui est tout de même important. Ce sont des gens passionnés par la fonction qu’ils remplissent et je tiens à leur rendre hommage.

La Commission adopte cet amendement.

Par conséquent, l’article 1erbis est supprimé.

Article 1er ter
Rapport annuel au Parlement sur l’exécution de la présente loi

La Commission est saisie de l’amendement CL781 de Mme Naïma Moutchou.

Mme Naïma Moutchou. Cet amendement s’inspire des modules « Respeto » créés dans les établissements pénitentiaires espagnols. Ils existent en France depuis 2015 : aujourd’hui dix-huit prisons en ont ouvert et vingt établissements supplémentaires projettent de le faire entre 2018 et 2022. Le module de confiance, « Respeto », s’inscrit dans l’esprit du projet de loi, qui vise à repenser la prison et concilie peine adaptée et peine efficace en termes de réinsertion. Il semblerait que les bénéfices soient nombreux. La contrôleure générale des lieux de privation de liberté a eu l’occasion de s’exprimer sur le sujet en 2017 ; elle estime notamment que ce dispositif est intéressant en ce qu’il promeut l’autonomie des personnes et qu’il allège les contraintes sécuritaires. Mon amendement CL781 vise à évaluer les modules « Respeto » aujourd’hui expérimentés – évaluation qui s’inscrirait dans le cadre du rapport prévu à l’article 1erter, qui préciserait en particulier les effets des modules sur l’évolution des violences en détention, sur la responsabilisation des personnes détenues dans le cas de la préparation de leur réinsertion, et sur l’évolution des métiers pénitentiaires.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable. Je partage les propos de Naïma Moutchou quant à l’intérêt d’évaluer précisément la mise en place des modules de confiance expérimentés dans une vingtaine d’établissements pénitentiaires depuis 2015. Ces modules permettent aux détenus de bénéficier de conditions de détention plus souples moyennant le respect de certaines règles, notamment de discipline. Il convient de procéder à une évaluation de ce dispositif qui trouvera toute sa place dans le rapport d’exécution de la présente loi.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis très favorable. Dans la mesure où nous envisageons d’étendre le module de confiance comme l’une des modalités de la détention, cette évaluation nous sera très utile.

M. Erwan Balanant. J’ai presque envie de dire que nous n’avons pas besoin d’évaluer le module « Respeto » : d’après ce que j’en ai vu, cela fonctionne très bien. Un rapport permettra aussi d’imaginer nos futures prisons en partie autour de ce module. Un des freins à sa création, c’est souvent que les bâtiments ne sont pas adaptés. Je me félicite de ce rapport et du fait que la garde des Sceaux et l’AP aient la volonté de développer ce dispositif.

Mme Naïma Moutchou. L’évaluation est indispensable car certaines choses fonctionnent très bien, d’autres un peu moins. Tous les publics ne peuvent être visés ni tous les établissements pénitentiaires. Nous avons besoin de données pour pouvoir étendre ce dispositif.

La Commission adopte cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL782 de Mme Yaël Braun-Pivet.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Cet amendement, dans la droite ligne des amendements présentés par Philippe Gosselin tout à l’heure, s’inspire des travaux que j’ai pu conduire dans le cadre des groupes de travail sur la détention. J’ai piloté un groupe sur la diversification des conditions de détention par le recours aux établissements ouverts, partant du principe qu’il fallait avoir des établissements dont la sécurité soit différenciée selon la dangerosité des détenus et selon le projet que l’on veut y mener. Nous avions préconisé dans notre rapport des établissements destinés très fortement à la réinsertion, que ce soit pour la prise en charge de courtes peines d’emprisonnement ou pour les fins de peine pour préparer le retour dans la société.

Je me suis réjouie de la reprise de cette idée par le Gouvernement à travers les structures d’accompagnement vers la sortie (SAS), pour lesquelles le Gouvernement s’est engagé à construire 2 000 places. Cet amendement invite le Gouvernement à nous transmettre une évaluation des mises en place de ce concept nouveau. Je souhaite que la commission puisse recevoir ces données afin de suivre les préconisations qu’elle avait formulées et la concrétisation qui aura lieu dans les prochaines années.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Mon avis sera évidemment favorable… J’en profite pour saluer les travaux que vous avez conduits sur ces sujets et qui se concrétisent dans ce texte. Un rapport d’évaluation permettant de suivre la mise en œuvre effective de ces mesures aura également toute sa place.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis très favorable, pour toutes les raisons que vous avez exposées.

M. Pierre Morel-À-L’Huissier. Je soutiens cet amendement d’autant plus volontiers que j’ai participé aux travaux que vous avez menés au nom de la commission des Lois, mais j’aurais souhaité que l’on puisse préciser ce que l’on entend par les différentes dénominations.

Vous prônez, madame la garde des Sceaux, des SAS avec 2 000 places pour des courtes peines et des fins de peine. Nous avons eu l’occasion, avec la présidente de la commission, de nous rendre au Danemark pour voir ce qu’était là-bas le concept de prison ouverte. Je vous rappelle que nous avons en France Casabianda, à côté de Bastia, avec 200 places, ainsi que le centre de Mauzac en Dordogne, avec 251 places et rattaché à des fermes écoles : ce dispositif évite des suicides et l’angoisse de l’enfermement, et permet une resocialisation plus importante. Au Danemark, 34 % des détenus sont dans des structures ouvertes ; en Finlande, ils sont 32 % et en Suède 24 %. Nous avons conclu, à la commission des Lois, à la création de centres de détention à sécurité allégée, qui auraient concerné environ 10 % des personnes incarcérées, ce qui représenterait quelque 7 000 personnes. Comment se situent les SAS par rapport aux prisons ouvertes ou aux centres de détention à sécurité allégée ? Cela mériterait d’être précisé.

M. Philippe Gosselin. J’ai la même question que M. Morel-À-L’Huissier. Par ailleurs, puisqu’il s’agit de 2 000 places sur 15 000, Mme la garde des Sceaux pourrait-elle nous préciser la répartition de ces 2 000 places dans la première période, donc des 7 000, puis parmi les plus hypothétiques 8 000 à l’horizon 2027 ? Est-ce 2 000 sur 7 000 ?

Mme Danièle Obono. Nous avons l’habitude de demander des rapports, justement parce qu’il est intéressant de mettre à jour les données et les éléments dont nous disposons sur chacune des questions. J’imagine qu’absolument rien n’a jamais été écrit sur le sujet ; je suppose que c’est pour cela que vous êtes favorable, pour une fois, à ces deux rapports consécutifs !

Pourtant les dispositifs en question, même s’ils ont changé de sigle, correspondent à des structures qui existaient déjà : les quartiers de préparation à la sortie devaient être mis en place par le précédent garde des Sceaux.

Nous serons favorables à cet amendement car la proposition est pertinente, et nous espérons que cette ouverture d’esprit non pas sur la forme – un rapport –, mais sur le fond, sera encore à l’œuvre pour les prochaines propositions que nous ferons en ce sens.

Mme Cécile Untermaier. Ce rapport nous donne envie d’en savoir un peu plus sur le plan prison. Sans esprit de polémique, est-il envisageable de connaître le programme jusqu’en 2022 : les emplacements, la structure et la nature des établissements que vous envisagez ? S’il est difficile de le dire maintenant, pourrions-nous avoir ces informations quand vous le jugerez possible ?

M. Bruno Questel. Il suffira de lire le rapport !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Le programme pénitentiaire est public. Je pourrai vous le communiquer très rapidement : un document officialise les lieux, les dates, les places, les structures. Cela existe, avec des photos des différents établissements.

Au fond, je souhaite que nous ayons des structures à l’architecture différenciée, et des régimes de détention différenciés. Les deux doivent se conjuguer.

Monsieur Morel-À-L’Huissier, vous faites allusion à votre voyage avec la présidente au Danemark. Sans doute vous en souvenez-vous avec émotion, et vous n’aurez pas oublié que cette prison dite « ouverte » n’est pas complètement ouverte physiquement. Elle a des grillages et des barbelés : on n’y entre ou on n’en sort pas n’importe comment. Ce qui n’est pas le cas de la prison de Casabianda, en Corse, dont on entre et on sort comme on veut, puisqu’il n’y a aucune limite physique entre la prison et le champ à côté : c’est une exploitation agricole de 15 000 hectares et il y a même une route nationale qui passe au milieu. Et les détenus, dont les bâtiments de détention sont face à la plage, peuvent parfaitement s’éloigner lorsqu’ils ne sont pas occupés à des activités.

Tout cela illustre que l’expression « prison ouverte » recouvre des régimes pénitentiaires différents. Or je souhaite qu’il y ait une gamme d’établissements et de régimes pénitentiaires : il y aura bien sûr des maisons centrales, très fermées, avec des miradors ; il y aura des maisons d’arrêt, qui pourront accueillir des régimes de détention différents – régime confiance, régime classique ; il y aura des centres de détention où l’on trouvera des prises en charge différentes ; enfin, il y aura les structures d’accompagnement vers la sortie (SAS), beaucoup moins sécuritaires, voire très peu sécuritaires. Si vous allez à Villejuif, où il y a une structure d’accompagnement vers la sortie – qui porte actuellement un autre nom, mais peu importe –, vous ne verrez pas physiquement la différence entre ce petit immeuble et le reste de cette rue plutôt pavillonnaire. Il y a évidemment de la sécurité à l’intérieur, et les détenus, parce que c’est le principe de la structure, sont progressivement accompagnés vers la sortie : à Marseille par exemple, les détenus ne sont pas soignés dans la SAS, mais à l’extérieur, pour qu’ils puissent avoir un médecin de référence quand ils sortiront, car la prise en charge sanitaire est souvent un point important. De la même manière, les questions liées au logement sont traitées avec l’extérieur. C’est une forme de prison ouverte.

Par ailleurs, nous allons implanter trois prisons expérimentales centrées sur le travail, qui comporteront également un régime de détention beaucoup plus ouvert que dans d’autres systèmes. C’est donc une gradation des bâtiments et des régimes de détention.

M. Pierre Morel-À-L’Huissier. Vous n’avez donc pas l’idée que les SAS soient une structure ex nihilo, indépendante d’un centre de détention ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Si, tout dépendra des situations physiques. Dans un certain nombre de cas, nous sommes obligés d’implanter le SAS dans une emprise pénitentiaire, car nous avons besoin d’un terrain pour installer d’ici à 2022 les 2 000 places en SAS, sur 7 000 prévues. Parfois, nous aurons besoin d’une implantation pénitentiaire, mais alors ce sera toujours en lisière de l’établissement pour que le dedans/dehors soit possible. Dans d’autres cas, ce seront des structures ex nihilo, implantées… quelque part.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL783 de la présidente.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je tiens beaucoup à cet amendement, dont Robin Reda a parlé précédemment : il s’agit de réaliser une évaluation beaucoup plus fine de la récidive. Il est demandé au Gouvernement d’évaluer le taux de récidive et de réitération en fonction des conditions de détention, de la catégorie d’établissement pénitentiaire d’affectation, du régime de détention, de la nature des activités que le détenu aura suivies en détention : y a-t-il travaillé, reçu une formation ? Quel est l’impact de cette prise en charge sur le taux de récidive ? Il y a quinze jours, j’ai exhumé un rapport de 1955 dans lequel il était écrit qu’en la matière, l’administration pénitentiaire ne faisait que de grossières approximations. Malheureusement, nous avons peu progressé et j’espère que le Gouvernement pourra nous donner des évaluations beaucoup plus précises qui nous permettront un pilotage beaucoup plus fin de notre politique pénale et pénitentiaire.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avouons-le, nous ne sommes pas parfaitement outillés en termes de statistiques, nous devons vraiment progresser de ce point de vue. Nous avons beaucoup de statistiques dans tous les sens, mais il est tellement difficile de les analyser, parce que les éléments d’évaluation sont multifactoriels, que nous avons le plus grand mal à utiliser pleinement l’ensemble des données chiffrées. Nous devons progresser de ce point de vue, et votre travail nous y aidera certainement.

M. Erwan Balanant. Sans statistiques, on ne peut pas évaluer parfaitement, et on ne peut pas savoir ce qui marche. Dans la mesure où l’on va développer les types de détention et se doter d’un panel de parcours de peine, il est extrêmement important que l’on mette en place les outils statistiques objectivant le résultat de chacun de ces types de parcours.

Nous avions parlé avec la présidente de la commission, lorsque nous nous sommes rendus à Casabianda, de la difficulté de disposer de statistiques sur ce qui marche et ce qui ne marche pas. Nous avions demandé à l’administration de Casabianda si elle avait des statistiques ; elle avait été très gênée pour nous répondre, faute de disposer de données totalement objectives. Je pense donc qu’il faut aussi prévoir des objectifs par établissement, sans qu’ils soient nécessairement publics, pour éviter tout risque de stigmatisation, afin qu’au moins l’administration puisse avoir des données très précises de ce qui marche et de ce qui ne marche pas dans les différents endroits.

M. Sébastien Jumel. C’est la seconde fois que je prends part aux travaux de cette commission, et je suis heureux de constater l’état d’esprit qui y règne, qui tranche singulièrement avec d’autres commissions, notamment à l’égard des rapports. Votre jurisprudence mériterait de faire des petits dans d’autres domaines de l’activité parlementaire…

Je trouve que votre idée, consistant à évaluer ce qui conduit à la récidive pendant le temps de la détention, est bonne. Mais il faudrait aussi évaluer, dans la place réservée dans la société à ceux qui sortent de prison, tous les éléments qui conduisent à la récidive. Quelles sont les conditions d’accès au logement social pour quelqu’un qui sort de prison et dont le « pedigree » et les capacités financières sont difficilement compatibles avec les critères d’éligibilité ? Si l’on étendait le diagnostic de la récidive au champ sociétal, aux défaillances de politiques publiques et d’insertion réelle des plus exclus d’entre nous, cela permettrait peut-être d’améliorer ces politiques publiques par ailleurs tellement abîmées sous cette majorité : politique de la ville, politique du logement… Stéphane Peu pourrait vous en dire beaucoup là-dessus.

Quand on sort de prison et que l’on n’a pas de logement, pas de boulot, et que l’on retourne dans son quartier d’origine avec au bout du compte le seul bagage de la détention sans avoir réglé aucun des problèmes qui vous y ont conduit, cela s’appelle la récidive.

M. Olivier Marleix. Il est toujours utile de renforcer les outils statistiques du ministère de la justice, mais je suis surpris de voir qu’on ne s’intéresse qu’aux conditions de détention, et non au profil des détenus. Il peut être éminemment utile de croiser les données et de les analyser en fonction de l’âge du détenu, s’il s’agit de sa première condamnation effective à une peine de prison, si c’est son premier séjour en prison, s’il est déjà récidiviste, pour appréhender l’effet des conditions de détentions. Mais peut-être s’agit-il d’un oubli ?

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Il ne s’agit pas d’un oubli : mon amendement s’inscrit dans la continuité des travaux que nous avons menés au sein de la commission des Lois. Nous nous étions focalisés sur la prise en charge du détenu à l’intérieur des établissements pénitentiaires, notamment via l’activité ou le travail. Le champ a été volontairement restreint. Il ne s’agit pas de demander au Gouvernement de nous faire un état global des causes de la récidive, mais de nous concentrer sur les conséquences des différentes prises en charge sur la récidive pour les préciser, les adapter et voir ce qui marche et ce qui ne marche pas – ce qui ne signifie pas que les autres sujets ne soient pas intéressants.

Je prends un exemple au hasard : si l’on forme tous les ans deux cents détenus à la boulangerie, exerceront-ils un emploi dans ce secteur après leur sortie ? Exerceront-ils un emploi en général ? Ou, si cette formation n’a mené à rien, est-il nécessaire de la piloter différemment ?

Voilà pourquoi j’ai volontairement limité mon amendement à la seule prise en charge en détention. Vous avez raison, les causes de la récidive sont multiples et variées, c’est la raison pour laquelle nous avons beaucoup de mal à la mesurer et à lutter contre ce phénomène. Mais je pense que mon amendement apporte un début de réponse à la question de la prise en charge spécifique en détention.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je ne veux rien ajouter au fond, mais en réponse à l’observation de M. Jumel à propos des rapports, il ne s’agit pas d’un rapport en plus – vous savez que le Gouvernement n’est pas favorable à la multiplication des rapports quand cela n’apparaît pas opportun. En réalité, nous nous situons dans le cadre d’un article rajouté par le Sénat qui avait été proposé par le sénateur Thani Mohamed Soilihi, lequel prévoit que le Gouvernement remette chaque année un rapport d’exécution sur la loi. L’ensemble des éléments dont nous venons de débattre s’inscrira dans ce rapport. Si le Gouvernement n’est pas favorable à la multiplication des rapports, nous souhaitons vraiment rendre compte de nos politiques publiques : c’est l’esprit général de la révision constitutionnelle que j’aurai le plaisir de porter prochainement devant vous.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 1erter modifié.

TITRE II
SIMPLIFIER LA PROCÉDURE CIVILE ET ADMINISTRATIVE

Sous-titre Ier
Redéfinir le rôle des acteurs du procès

Chapitre premier
Développer la culture du règlement amiable des différends

Avant l’article 2

La Commission est saisie de l’amendement CL384 de M. Antoine Savignat.

M. Antoine Savignat. Mon amendement propose de supprimer le chapitre premier. Vous partez, madame la garde des Sceaux, d’un constat juste, partagé par l’ensemble des professions judiciaires : le développement et la mise en place des modes alternatifs de règlement des litiges sont indispensables, mais en procédant comme le propose le projet de loi, vous n’en tirez pas la juste conclusion.

L’ensemble de notre procédure civile est axé sur le procès : les articles 1er et 2 du code de procédure civile imposent que les parties introduisent et conduisent l’intégralité de la procédure. Or votre texte laisse la possibilité aux magistrats, à tout moment de la procédure, d’ordonner la mise en place d’un mode alternatif de règlement. À tout moment, alors que bien souvent, les personnes arrivent à l’issue d’un long parcours, après avoir subi un dommage, constitué un dossier, rencontré l’ensemble des professionnels du droit et que de longues audiences de mise en état se sont tenues, le magistrat pourra leur ordonner de s’adresser à un autre interlocuteur.

C’est particulièrement gênant, car il y va de la souveraineté de l’État : rendre la justice est une de ses prérogatives essentielles. Qui plus est, si l’on suit le procédé dont vous proposez la mise en place, vous allez privatiser et commercialiser la justice : en renvoyant devant un médiateur ou un arbitre, vous imposerez aux parties de supporter un coût qu’elles n’auraient pas à supporter en saisissant la juridiction. Vous ne pouvez pas développer la culture du règlement amiable à coups de marteau tel que vous le proposez dans ce texte.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable. Vous êtes opposé par principe à l’approche du règlement amiable et alternatif des litiges dans ce projet de loi ; nous aurons l’occasion d’en débattre plus longuement en discutant de chacune des dispositions de ce chapitre.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

M. Jean Terlier. Le développement du mode alternatif de règlement des différends est au cœur du dispositif de la réforme de la procédure civile dans ce texte. Je signale une petite confusion, qui sera rectifiée : les parties ne seront pas obligées de trouver un accord de médiation. Elles auront l’obligation de rencontrer un médiateur, mais pas de souscrire à la médiation.

D’expérience, je peux vous dire que cette médiation est déjà ordonnée dans la plupart des cas, et même en appel, par le premier président de cour d’appel. Force est de constater que même après plusieurs années de procédure et de contentieux, ces techniques de médiation fonctionnent tout à fait correctement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL-925 de la rapporteure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il s’agit d’un amendement de précision : l’intitulé de cette division porte sur le règlement amiable des litiges, alors qu’il est également fait référence à l’arbitrage, qui n’est pas un mode de règlement amiable, mais alternatif.

La Commission adopte l’amendement.

Lien vidéo :

http://www.assemblee-nationale.tv/video.6898512_5be2e04980542.commission-des-lois--projets-de-loi-de-programmation-2018-2022-et-de-reforme-pour-la-justice-suite-7-novembre-2018

Mme la présidente Mme Yaël Braun-Pivet. Nous poursuivons l’examen des articles du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Nous reprenons la discussion à l’article 2.

Article 2
(art. 22-1, 22-2 et 22-3 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative)

Développement du recours aux modes alternatifs de règlement des différends

La Commission est saisie de l’amendement CL385 de M. Antoine Savignat.

M. Antoine Savignat. Il est nécessaire de mettre en place des modes alternatifs de règlement, mais pas de la façon dont vous entendez procéder. En prévoyant que le juge « peut ordonner à tout moment de la procédure une médiation, une conciliation ou un arbitrage », vous placez le justiciable dans la situation du malade qui, après cinq heures d’attente aux urgences, s’entend dire que l’on ne peut rien faire pour lui et qu’il doit se rendre à la clinique privée voisine pour se faire soigner. À tout le moins eût-il fallu prévoir que cette injonction ne peut intervenir à tout moment de la procédure.

Il conviendrait de discuter les modalités de mise en place de ces règlements alternatifs dans le cadre d’une réforme plus globale de la procédure civile, en clarifiant par exemple les dispositions de 2015 qui imposent aux parties de tenter de trouver une solution amiable avant toute saisine du juge au fond. On parviendrait ainsi à la finalité évidente de désengorger les tribunaux.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je comprends qu’il puisse exister une opposition de principe au développement des mécanismes de règlement amiable des litiges : on peut considérer que tout litige doit être placé sous l’office du juge, qui devra procéder à son règlement définitif.

Mais le point de départ de ce texte est bien de renforcer une culture amiable du règlement des litiges, et ce à tout moment. En tant que praticienne, mais aussi comme citoyenne, j’estime que le litige ne doit pas être tranché forcément par un juge, surtout lorsqu’il n’est pas très contentieux. Il peut être utile de faire un pas de côté pour permettre aux parties de trouver un règlement amiable. On renverse ainsi les termes de l’adage bien connu : mieux vaut un bon accord qu’un mauvais procès !

Le juge doit pouvoir estimer qu’il est sain de tenter une pacification avant que le litige ne devienne frontal, ou même lorsque la confrontation et la tension ont déjà atteint des niveaux élevés.

Plusieurs éléments de l’exposé sommaire m’interpellent. Vous indiquez que ce procédé conduirait à « décharger » le juge de sa fonction et de sa mission de service public. Ce n’est nullement le cas, puisque c’est bien le juge qui enjoint aux parties de procéder à un règlement amiable. Selon son appréciation de l’évolution du contentieux et des circonstances, il peut estimer nécessaire, dans le cadre de son office, de dépassionner les débats et de laisser les parties se rapprocher l’une de l’autre afin de trouver un accord amiable. Il n’y a donc aucune « aliénation d’une partie de la souveraineté de l’État ». Enfin, les parties procéderont au règlement amiable si elles le souhaitent : il s’agit bien sûr d’une tentative de règlement amiable et non d’une injonction à régler le litige de façon amiable. Avis défavorable.

Mme Cécile Untermaier. Si nous trouvons le dispositif compliqué, nous n’y sommes pas pour autant hostiles, puisque nous l’avons mis en place en 2015. Je voudrais que vous apportiez une précision, madame la rapporteure : en cours de contentieux, c’est bien avec l’accord des parties que le juge renvoie à une médiation ?

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il s’agit d’une injonction à tenter le règlement amiable : les parties doivent prendre rendez-vous avec un médiateur, qui les informe sur le processus et les issues possibles de la médiation ; il leur revient ensuite de décider si elles recourront ou non à la médiation. On sort de la salle d’audience et on essaye de voir s’il existe d’autres moyens.

M. Jean Terlier. Le juge est saisi : il constate que les parties sont proches de trouver un accord ; s’il l’estime nécessaire, il propose cette médiation.

Il faut faire confiance au pragmatisme du juge, qui ne proposera la médiation que s’il pense qu’elle a des chances d’aboutir. Il n’a aucun intérêt à le faire si la médiation est vouée à l’échec, puisque le dossier lui reviendra.

M. Ugo Bernalicis. Je n’ai pas de difficulté avec l’idée d’une justice plus horizontale où les gens trouvent un accord, homologué ensuite par le juge. Pour autant, le caractère obligatoire de la procédure de règlement amiable me pose problème, alors que la proposition du Sénat d’augmenter le nombre de conciliateurs et de garantir une procédure gratuite et rapide a été refusée. Nous sommes favorables au principe des modes alternatifs de règlement alternatif mais contre les modalités de leur mise en place.

M. Antoine Savignat. Madame la rapporteure, nous ne sommes pas opposés par principe à ces modes alternatifs de règlement. C’est vivre avec son temps que de les accepter et ils sont devenus systématiques pour les gros contrats en droit du commerce ou des affaires. Il est nécessaire de les mettre en place, mais pas comme le prévoit le texte.

Vos propos rejoignant ma pensée, vous avez dit que le juge « propose » ; pourtant, il est indiqué dans le texte que le juge « ordonne ». À partir du moment où le juge ordonne la médiation, les parties n’ont plus d’alternative. Nous ne sommes pas non plus dans ce temps court auquel vous faites allusion : il ne s’agit pas de sortir de la salle d’audience pour faire un point. Nous sommes dans le cadre d’une médiation, dont le juge fixera la durée, la rémunération et la part à la charge des parties, puisque les autres dispositions du texte ne sont pas modifiées.

Substituer au terme « ordonne » le terme « propose », bien plus compatible avec la finalité d’un règlement alternatif, supprimerait toutes les difficultés, comme l’ouverture d’un nouveau temps alors que la procédure est très avancée. Nous n’avons pas d’opposition de principe, mais nous tentons d’apporter une nuance.

M. Alain Tourret. Il convient de préciser ce qu’est une injonction. S’il s’agit d’une proposition, elle est rendue en dernier ressort par le juge, dans son pouvoir souverain. S’il s’agit d’un ordre, elle est susceptible de créer un préjudice. Il vous faut alors prévoir la possibilité d’un recours.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Nous souhaitons élargir le champ des modes alternatifs de règlement des litiges – conciliation, médiation et procédure participative. Comme l’a expliqué la rapporteure, tous les litiges n’ont pas à passer devant le juge et le contentieux n’est pas la panacée. Ainsi que vous l’avez fait remarquer, monsieur Savignat, il est parfois préférable de trouver une autre solution.

D’autre part, nous disons que le juge peut renvoyer à la médiation. Il s’agit bien évidemment d’une injonction, mais cela ne signifie pas que l’on escompte un résultat. Les parties doivent simplement rencontrer un médiateur. En cas d’échec, le juge reprend le contentieux tel qu’il était noué devant lui. Avis défavorable.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. La disposition, qui modifie l’article 22-1 de la loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, prévoit que le juge peut enjoindre les parties de rencontrer un médiateur. L’article 22-1 indique que le médiateur « informe les parties sur l’objet et le déroulement d’une mesure de médiation ». Comme je l’ai indiqué, le juge enjoint aux parties de sortir de la salle d’audience pour rencontrer le médiateur, dans la perspective de procéder, si les parties le souhaitent, à une médiation.

M. Bernalicis nous a interrogés sur le caractère obligatoire de la médiation. La médiation est obligatoire pour les litiges de moindre valeur, mais nous reviendrons sur ce point lors de l’examen de l’amendement du Gouvernement tendant à rétablir la disposition.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL298 de M. Vincent Bru.

M. Vincent Bru. Nous sommes tous d’accord pour déjudiciariser les contentieux, faire en sorte que la voie judiciaire soit le recours ultime et favoriser, comme le souhaite la garde des Sceaux, les modes amiables de résolution des conflits.

Pour autant, on s’aperçoit que les notions sont confuses dans l’esprit du public. Il n’y a pas si longtemps, on parlait de « médiation judiciaire », au lieu de « conciliation judiciaire », et c’est grâce à un amendement cosigné par Mmes Cécile Untermaier et Colette Capdevielle que l’on a supprimé en 2016 le terme « judiciaire ».

Pour favoriser la médiation, il est important de la définir. Cet amendement reprend la définition très précise qui figure dans le code national de déontologie des médiateurs, validée en 2009 par les dix organismes les plus représentatifs de la médiation : « La médiation, qu’elle soit judiciaire ou conventionnelle, est un processus structuré reposant sur la responsabilité et l’autonomie des participants qui, volontairement, avec l’aide d’un tiers neutre, impartial, indépendant et sans pouvoir décisionnel ou consultatif, favorise par des entretiens confidentiels, l’établissement et/ou le rétablissement des liens, la prévention, le règlement des conflits. »

Il convient de définir de façon plus précise le rôle du médiateur, qui cherche à rapprocher les points de vue sans jamais imposer sa solution, contrairement au conciliateur.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je comprends votre démarche, issue du travail que vous avez mené sur la médiation et le statut des médiateurs, et qui a débouché sur un certain nombre d’amendements, déclarés irrecevables. Il s’agit d’identifier de façon plus précise les différents modes de résolution amiable des différends.

Le Gouvernement partage ce point de vue. En témoigne notamment le décret du 9 octobre 2017, qui permet aux cours d’appel d’établir des listes de médiateurs judiciaires.

Cependant, je ne pense pas que ce texte soit le bon véhicule pour conduire la nécessaire réflexion sur la médiation. Il convient de mener une large concertation pour élaborer des définitions consensuelles et mieux encadrer le statut. Je vous demande de bien vouloir retirer cet amendement, à défaut de quoi l’avis sera défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement est contraire à notre objectif, donner la possibilité au juge d’enjoindre de rencontrer un médiateur. C’est évidemment une possibilité que le juge appréciera : il n’ira pas demander aux parties de rencontrer un médiateur s’il sait que cela n’a aucune chance de réussir.

Mme Cécile Untermaier. Sauf s’il n’a pas envie de juger !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’ai rarement vu un juge qui n’avait pas envie de juger !

Par ailleurs, nous n’avons jamais eu pour ambition de modifier la définition de la médiation donnée par l’article 21 de la loi de 1995, qui est conforme à nos engagements européens et suffisamment opérante pour englober les différents types de médiation : « la médiation s’entend de tout processus structuré, quelle qu’en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord […] avec l’aide d’un tiers […] ».

Je vous demande donc de retirer votre amendement.

M. Vincent Bru. On comprend bien que ce n’est qu’une possibilité et que le juge ne renverra pas à une médiation si elle n’est pas utile. D’une part, les parties peuvent imaginer, avant même que le juge ne soit saisi une médiation – il s’agira alors d’une médiation conventionnelle. D’autre part, il me semble qu’en l’état actuel du droit, les choses ne sont pas aussi claires que vous voulez bien dire et que la distinction doit être mieux faite entre médiation et conciliation.

Mme Cécile Untermaier. Je souscris à cette volonté de clarification. Vous pouvez certes renvoyer au texte de 1995, mais nous sommes en 2018, avec la volonté de porter la médiation à un autre niveau qu’il y a une vingtaine d’années. Nous devrions avoir le souci de rendre plus lisibles les outils qui seront proposés aux justiciables, lesquels ne manient pas au quotidien ces notions.

Vu l’ampleur qu’est appelée à prendre la médiation, il me semble que ce texte s’enrichirait en reprenant, a minima, la définition donnée par la loi de 1995. L’observation a été souvent formulée lors des auditions : il convient de bien préciser ce qu’est la médiation, le rôle du médiateur, sa formation, et la façon dont il est contrôlé.

M. Sébastien Jumel. Je souscris à l’idée de donner une plus grande place aux modes alternatifs de règlement des conflits et, pour cela, d’en clarifier le périmètre.

Mme la garde des Sceaux ne connaît pas de juge ne souhaitant pas juger. Soit. Mais nous pouvons admettre que la charge de travail, l’embouteillage de nos tribunaux peuvent conduire le juge à considérer que son expertise serait utilement mobilisée sur les contentieux complexes, urgents, importants, comportant éventuellement des enjeux financiers, et à se délester des contentieux de moindre importance sur les modes alternatifs de règlement des conflits.

Il faut prendre garde à ce que les modes alternatifs de règlement des conflits ne soient pas la porte ouverte à une inégalité des parties dans l’appréhension du litige. Quand on a un peu d’argent, on peut bénéficier de l’expertise d’avocats. Je profite de cette occasion pour réaffirmer ma croyance républicaine dans le principe que la loi protège le plus faible contre le plus fort et que le juge rend justice au nom du peuple, avec le souci de protéger le petit – on pourrait, à un moment donné, perdre le sens de la justice.

M. Jean Terlier. Je salue l’initiative de M. Bru : il est de bon sens, au moment où l’on parle de médiation, de vouloir la définir.

Mme la ministre a expliqué que les textes existants, notamment la loi de 1995, donnent une définition satisfaisante de la médiation. Modifier cette définition en en restreignant le champ pourrait avoir l’effet inverse de celui recherché, c’est-à-dire le développement de la médiation.

Deuxième observation, le juge appréciera s’il convient d’enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur : il n’a aucun intérêt à les y forcer pour se décharger du dossier car si la médiation devait achopper, il lui reviendrait in fine de trancher le litige. L’objectif du magistrat, qui est de rendre rapidement la justice, ne serait alors pas atteint. La rencontre d’un médiateur en cours de procédure ne sera ordonnée que lorsque le juge sentira que les parties sont proches d’un accord.

M. Alain Tourret. Je crains qu’entre la médiation, la conciliation et l’arbitrage, il n’y ait des zones de croisement difficiles à déterminer. Si l’on laisse au juge le soin de les déterminer, ce sera vraisemblablement la chambre civile de la Cour de cassation qui apportera une définition permettant de séparer les champs d’application et de savoir, par exemple, si l’on peut choisir son arbitre ou si l’on peut se faire imposer un médiateur. C’est la raison pour laquelle je pense qu’il faudra, à un moment donné, définir. Sans cela, vous apporterez de l’insécurité pour le justiciable.

M. Erwan Balanant. Nous nous interrogeons à la fois sur le statut de la médiation et sur celui du médiateur. J’ai déposé, après l’article 3, l’amendement CL593 qui vise à demander au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport évaluant notamment l’intérêt de préciser les exigences relatives à la formation, au contrôle de l’activité et à la rémunération des médiateurs. Il serait de nature à nous réconcilier.

M. Stéphane Mazars. Lorsqu’un juge renvoie à une médiation, il choisit le médiateur, et souvent en fonction de la matière : certains sont spécialisés dans les affaires successorales, d’autres en matière de droits réels, etc.

La pratique, monsieur Jumel, montre que ce ne sont pas les conflits accessoires ou secondaires qui font le plus l’objet d’une médiation, notamment lorsque ce sont les magistrats qui dirigent les parties vers un médiateur. Ce sont plutôt les conflits très complexes, notamment en matière de succession, de liquidation de communauté, de droits réels.

La médiation a un intérêt : elle ne règle pas seulement le litige, mais aussi le conflit, dont le litige n’est que l’expression. Le rapprochement entre parents d’une même famille ou entre voisins permet de régler, par anticipation, les litiges à venir. On sait qu’en matière successorale un litige peut renaître au sein de la génération suivante lorsqu’un conflit n’a pas été réglé.

M. Antoine Savignat. Il est vrai, madame la ministre, que tous les dossiers n’ont pas besoin d’aller devant un juge. Mais si nous avons ce débat et si nous soulevons ces problèmes, c’est précisément parce que vous avez imaginé un système dans lequel le juge interviendra dans le cadre de la mise en place de ce règlement alternatif. Une réforme en bloc de la procédure civile serait préférable : ainsi, ces modes de règlement alternatif seraient isolés de la procédure et le juge n’aurait pas à en connaître. Cela éviterait toutes les difficultés, notamment le rôle très important que devra jouer la Cour de cassation dans la mise en place de ce dispositif.

M. Vincent Bru. Je rappelle à mes collègues qu’il existe un autre mode de médiation, qui n’est pas ordonné par le juge, la médiation conventionnelle. Qu’on en vienne à l’oublier montre que la définition de la médiation fait peut-être défaut dans l’esprit de certains.

Certes, madame la garde des Sceaux, l’article 21 de la loi de 1995 donne une définition de la médiation, mais convenez que celle-ci manque de précision, est ambiguë et assez peu juridique. L’expression « quelle qu’en soit la dénomination » peut couvrir des hypothèses qui ne relèvent pas de la médiation. Pourquoi ne pas faire plus clairement la distinction entre la médiation et les autres modes de règlement ?

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il y a, de part et d’autre, la volonté de mieux situer les choses, de mieux comprendre les mécanismes, de mieux savoir ce qui relève de la médiation judiciaire, de la médiation conventionnelle, de la conciliation et de la procédure participative. Mais ce n’est pas le lieu.

Adopter cet amendement, qui ne porte que sur la médiation conventionnelle, n’apporterait pas de réponse aux autres questions, comme le statut des médiateurs. Il existe des forums plus appropriés pour mener cette réflexion de fond. Je crois savoir que, dans le cadre du Printemps de l’évaluation, la médiation fera l’objet d’un focus. Cela nous permettra de travailler sur ces notions, bien mieux que dans le cadre de ce projet de loi qui porte sur la procédure.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Une des raisons pour lesquelles je demande le retrait de cet amendement est qu’en substituant trois alinéas aux alinéas 1 à 6, il écrase des dispositions qui nous semblent importantes, notamment la possibilité pour le juge d’enjoindre aux parties à recourir à une médiation.

Par ailleurs, je ne crois pas qu’une définition plus précise soit nécessaire. Je vous signale qu’il n’existe pas de définition plus précise au niveau européen, le droit européen mélangeant, sans que cela ne semble poser problème, tous les modes alternatifs de résolution des différends (MARD). Il n’y a pas de difficultés concrètes dans la définition. Il existe en France deux modes d’accès à la médiation : la voie conventionnelle, au libre choix des parties, et la voie judiciaire. Je ne vois pas en quoi il serait nécessaire d’aller au-delà.

Ce qui importe, c’est de structurer notre démarche. C’est précisément ce qui a été fait depuis la loi de 2016 : le décret du 18 avril 2017 permet à toute personne de faire de la médiation, à condition qu’elle n’ait pas fait l’objet d’une condamnation pénale ou d’une sanction administrative ou disciplinaire, et qu’elle puisse se prévaloir d’une expérience ou d’une formation en matière de médiation ; par ailleurs, chaque cour d’appel établit des listes de médiateurs – ils sont entre 600 et 700 aujourd’hui en France.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l'amendement CL950 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je vais défendre en même temps l’amendement CL950 et l’amendement CL1042 qui vient en discussion plus tard, car ils sont issus d’un découpage.

Il s’agit de l’un des points que j’ai précédemment évoqués : l’extension du champ des modes alternatifs de règlement des différends (MARD). La tentative de résolution amiable préalable obligatoire existe pour les litiges inférieurs à 4 000 euros, qui sont examinés par le tribunal d’instance. Je souhaite l’étendre aux litiges introduits devant le tribunal de grande instance lorsque la demande n’excédera pas un montant qui sera défini par décret en Conseil d’État ou lorsqu’elle concernera un conflit de voisinage. Prenons l’exemple de deux voisins qui sont en conflit à propos de l’élagage d’un arbre. Il me semble plus opportun qu’ils puissent essayer de trouver une solution ensemble avec l’aide d’un conciliateur ou d’un médiateur avant de saisir le juge.

Cette proposition préserve l’accès au juge. Il est clairement précisé que si un justiciable se trouve dans l’impossibilité de trouver un médiateur, le tribunal ne pourra pas considérer que sa demande est irrecevable.

Enfin, cette obligation de tentative de résolution amiable préalable ne s’appliquera pas lorsque l’administration doit procéder elle-même à une tentative de conciliation. C’est le cas, par exemple, devant la commission départementale de conciliation pour un conflit relatif à la hausse d’un loyer lors du renouvellement d’un bail d’habitation.

Je vous le dis d'emblée, le seuil de litige que nous imaginons n’est guère plus élevé que celui qui est fixé actuellement : nous allons proposer le montant de 5 000 euros au Conseil d'État. Par souci de simplicité, nous avons cherché à aligner certains seuils. Ce seuil concernera le taux de MARD obligatoire. Le taux de ressort, pour les petites affaires où il y a suppression de l'appel et où l’on va directement en cassation – ce qui n'est pas une nouveauté – est de 5 000 euros. Ce seuil pourra aussi s’appliquer au traitement totalement dématérialisé des petits litiges, avec l'accord des parties, qui est prévu à l'article 13.

Ce seuil de 5 000 euros est fixé par le règlement européen pour la procédure de règlement des petits litiges. C’est pourquoi nous faisons cette proposition, étant entendu que cette fixation du seuil relève du domaine réglementaire.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je suis favorable aux deux amendements du Gouvernement – CL950 et CL1042.

Le premier, qui vise à rétablir la possibilité d’une médiation familiale, correspond à l’approche que j'exposais tout à l'heure : rechercher une pacification et une résorption des tensions qui peuvent être bénéfiques pour les partis, en particulier pour les parents lorsqu'il s'agit de statuer sur l'autorité parentale. Dans cette situation, un dialogue peut-être particulièrement utile. Des garde-fous sont prévus et nous aurons l'occasion de les étudier lorsque nous évoquerons la procédure de divorce à l'article 12.

Le second concerne la procédure de règlement amiable des litiges de moindres montants et des conflits de voisinage. Monsieur Bernalicis, il ne s'agit pas de créer un nouveau mécanisme d’irrecevabilité. Ce mécanisme a été créé par la loi de modernisation de la justice du XXIsiècle, dite « J21 ». Cependant, il est limité à la tentative préalable de conciliation avant la saisine du tribunal d'instance. Jusqu’à présent, il y a irrecevabilité si l’on n'a pas de tentative préalable de conciliation. Dans ce texte, il y a une ouverture du champ des possibles : le mécanisme de règlement amiable des litiges peut être la conciliation, la médiation ou la procédure participative qui reposera sur les conseils des parties.

Des exceptions sont toutefois prévues dans le texte. Comme Mme la ministre l’a indiqué, il n’y a pas d'irrecevabilité si aucun conciliateur n'est disponible dans des délais raisonnables, ce qui permet de réaffirmer la primauté du service public et gratuit dans le règlement de ces litiges de moindres montants.

M. Sébastien Jumel. Cet amendement me semble aller dans le bon sens mais, au risque de paraître têtu, j'ai quelques idées fixes qui me sont inspirées par ma connaissance du territoire. À Dieppe, il existe une association, Dieppe Informations Services, qui s'occupe de médiation avec compétence depuis plus d'une vingtaine d'années.

Force est de constater qu'il a fallu innover pour financer cette association. Nous l’avons fait par le biais de la politique de la ville, considérant que les publics les plus fragilisés étaient ceux qui pouvaient, le cas échéant, avoir le plus besoin de recourir à un médiateur. Y a-t-il une égalité de présence territoriale d'associations de ce type, qui offrent, en proximité, la possibilité de faire appel à un médiateur ? Dans votre budget, est-il prévu des modalités d'accompagnement de droit commun pour ce mode alternatif de règlement des conflits, sous forme d’espèces sonnantes et trébuchantes et autrement que d'une manière numérique ? Mon voisin me souffle qu'il y aura peut-être des médiations numériques. Je n’ose imaginer comment peut prospérer la médiation numérique d’un conflit de voisinage.

M. Philippe Latombe. Au risque de paraître têtu moi aussi, je voudrais revenir en partie sur l’amendement CL298 qui vient d’être rejeté.

L’amendement CL1042 précise que la saisine du tribunal de grande instance doit être précédée « au choix des parties, d’une tentative de conciliation menée par un conciliateur de justice, d’une tentative de médiation ou de procédure participative. » Pour que les parties puissent faire un choix éclairé, il faudrait qu’elles aient une définition exacte de l'ensemble des mesures, qu’il s’agisse de médiation, de procédure participative ou de conciliation. Il en existe de multiples formes, nous l'avons tous admis.

Dans son amendement CL298, M. Bru indiquait bien que la médiation est un processus structuré pouvant prendre plusieurs formes. Indirectement, vous le reconnaissez. Je remets donc la question sur le tapis. En réécrivant l'amendement de M. Bru, ne pourrait-on aboutir à une définition un peu plus précise des processus afin que les parties puissent choisir un mode de résolution amiable des conflits de façon éclairée ? Si les parties doivent faire un choix et s’accorder sur un mode de résolution du conflit, encore faudrait-il qu’elles en aient une définition plus précise.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. On connaît la définition de la procédure participative et de la conciliation. Pour que ce système de règlement amiable des différends fonctionne, il faut qu’une palette de choix soit offerte à chaque citoyen. Monsieur Jumel, cette palette de choix existe partout sur le territoire : il y a des médiateurs et des conciliateurs dans chaque cour d'appel, dont le nom est connu. Chaque citoyen peut choisir en fonction de son besoin. C'est cela qui me semble important. Quant à l'article que je souhaite réintroduire, son objet est d’étendre le champ de la résolution amiable. Nous n’en sommes plus à la définition dont nous parlions tout à l'heure.

La Commission adopte l'amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL671 de Mme Éricka Bareigts.

M. Hervé Saulignac. Cet amendement vise à exclure, de manière peut-être plus catégorique, la médiation en matière de divorce et de séparation lorsque des violences intrafamiliales sont constatées ou suspectées. La médiation est actuellement encadrée puisqu’elle ne peut pas intervenir en l'absence de l’accord de la victime. On peut cependant supposer que des victimes sous l'emprise de leur agresseur n'osent pas refuser la médiation. À travers cet amendement, il s'agit de maintenir la force de ce principe en le précisant directement dans les articles qui organisent la médiation.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cher collègue, je suis d’accord avec vous sur la nécessité de protéger les femmes les plus faibles dans le cadre des procédures de divorce.

Votre amendement fait référence aux tentatives préalables de conciliation prescrites par la loi en matière de divorce. À l’article 12 de ce projet de loi, il est prévu de revoir ces dispositions et de supprimer l’audience de conciliation.

L'article 2 prévoit la possibilité d'un recours à la médiation en cas de divorce et de séparation de la même manière que pour les autres contentieux : il s’agit d’une possibilité pour le juge d'encourager les parties à rencontrer un médiateur. Vous évoquez deux situations : des violences intrafamiliales avérées ou suspectées. Dans le premier cas, des dispositions de la loi « J21 » empêchent le recours à la médiation. Dans le deuxième cas, le juge qui suspecte des violences ne va pas enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur. Faisons confiance à nos magistrats.

Le mécanisme prévu permet de répondre à vos attentes et je demanderais donc le retrait de cet amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’émets également un avis défavorable. L'article 6 de la loi du 18 novembre 2016 sur la modernisation de la justice du XXIsiècle, qui a modifié l'article 373-2-10 du code civil, a déjà exclu la possibilité pour le juge aux affaires familiales d'enjoindre aux parents de rencontrer un médiateur familial lorsque des violences ont été commises par l'un des parents sur l'autre parent ou sur l'enfant. Il me semble que la demande est déjà satisfaite qu'il n'y a pas lieu d'aller au-delà.

L'amendement est retiré.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL1042 du Gouvernement et CL292 de M. Vincent Bru.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. L’amendement du Gouvernement vient d’être défendu.

M. Vincent Bru. L’amendement CL292 a pour objet de rétablir les dispositions de l'article 2, supprimé par le Sénat au motif que les modes de règlement des litiges étaient restreints et que leur résultat était incertain. Au contraire, nous sommes favorables à l’extension du champ d’application de la conciliation et de la médiation, notamment en matière de conflits de voisinage. Dans ce domaine, l’étude d’impact du 19 avril 2018 propose que cette disposition s’applique « aux conflits entre parties, relatifs aux fonds dont ils sont propriétaires ou occupants titrés ».

Quelque 75 % des médiations arrivent à un accord dans le cadre conventionnel. Cette procédure, moins coûteuse que toute autre, doit être prise en charge au titre de l'assurance de protection judiciaire. Il faut la valoriser. C’est pourquoi nous demandons le rétablissement de l'article 2 supprimé par le Sénat.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Votre amendement, cher collègue, rejoint celui du Gouvernement, mais ce dernier apporte une précision rédactionnelle particulièrement importante, à savoir que l'indisponibilité des conciliateurs de justice dans un délai raisonnable est l’une des raisons pour lesquelles la procédure n'encourt pas d’irrecevabilité. C'est pourquoi je vous demanderai de retirer votre amendement au bénéfice de celui du Gouvernement.

L'amendement CL292 est retiré.

La Commission adopte l'amendement CL1042.

Puis elle examine l'amendement CL293 de M. Vincent Bru.

M. Vincent Bru. Cet amendement tend à mieux faire connaître la procédure de médiation, même si vous n’avez pas accepté d'en préciser la définition. Nous demandons notamment à ce que tous les conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD) concluent des conventions avec les associations de médiation afin de mieux faire connaître, par une information gratuite, ce qu'est la médiation. Certains CDAD, notamment celui de Vaucluse, ont signé de tels accords. Nous proposons donc d’écrire que les CDAD fassent connaître « la consultation en matière juridique et l'information sur la médiation. »

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Le présent amendement vise à imposer aux CDAD la conclusion de conventions avec des associations de médiation aux fins de prendre en charge l’indemnisation des séances d’information gratuites sur la médiation. Or la gratuité des entretiens d'information sur la médiation est déjà assurée en matière de médiation familiale grâce aux conventions passées entre la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et l'État. Quant aux autres médiations, je pense qu’elles doivent faire l’objet d’une réflexion plus globale. Je souhaite le retrait de l’amendement, à défaut de quoi j’émettrai un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis pour les mêmes raisons. La loi « J21 » donne déjà aux CDAD un rôle dans le développement des modes alternatifs de règlement des différends. Elle dispose en effet, dans son article 1er, que le CDAD « participe à la mise en œuvre d'une politique locale de résolution amiable des différends ». En pratique, les usagers reçoivent une information gratuite sur la médiation dans le cadre des dispositifs d’accès au droit. En outre et comme vous le disiez, monsieur le député, les CDAD peuvent signer des conventions avec des médiateurs pour organiser une offre d'entretien préalable gratuite d'information. Il ne me semble donc pas nécessaire de modifier la loi sur ce point pour que les CDAD assurent cette information gratuite.

M. Philippe Gosselin. L’amendement de notre collègue Bru est intéressant, car il montre bien la difficulté dans lesquelles se trouvent les CDAD. En réalité, les fonctionnements sont très variables d’un département à l’autre. Il s’agit d’ailleurs parfois d’un relatif dysfonctionnement, pour ne pas dire d’un effacement.

Il ne me semble pas inintéressant de rappeler qu’il est nécessaire de passer des conventions au niveau national. Quand bien même il serait retiré ou retoqué, cet amendement nous pousse à une réflexion plus large sur les CDAD qui sont de belles institutions, de belles coquilles pas toutes pleines, pas toutes vides. Cette réflexion doit aller au-delà de ce qui a pu être fait en 2016 ou à d'autres périodes.

La Commission rejette l'amendement.

Puis elle adopte l’article 2 modifié.

Article 3
(art. 4-1 à 4-7 [nouveaux] de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIsiècle)

Encadrement juridique et certification des services en ligne de résolution amiable des litiges

La Commission examine les amendements identiques CL61 de M. Ugo Bernalicis, CL386 de M. Antoine Savignat et CL431 de M. Stéphane Peu.

Mme Danièle Obono. Cet article vise, d’une part, à encadrer la certification – sans la rendre obligatoire – des organismes en ligne habilités à offrir des services de conciliation, de médiation ou d’arbitrage, et, d’autre part, à accorder une certification de plein droit aux conciliateurs de justice, aux médiateurs inscrits sur les listes des cours d'appel.

Si une telle démarche de certification, seule, pourrait être bienvenue pour s’assurer de la qualité, de l’impartialité de telles prestations pouvant être fournies, cet article s’inscrit dans une volonté de déchargement du service public de la justice sur le secteur privé lucratif. En effet, ce projet de loi prévoit d’encourager le développement des modes alternatifs de règlement des conflits, et même de les rendre obligatoires dans certains cas pour avoir accès ensuite à un juge.

Cet article ne prévoit aucune réelle garantie quant à différents points sensibles. Le traitement algorithmique, auquel il est explicitement fait référence, conduit à une désindividualisation des litiges soumis et à un traitement à la chaîne qui ne peut garantir une qualité de service.

En outre, ces services en ligne risqueraient d’être juge et partie : les compagnies d’assurance, par exemple, pourraient être parties mais aussi actionnaires et influer sur la teneur du conseil ou de l’action juridique fournie par ces services en ligne.

C’est pourquoi nous demandons la suppression de cet article.

M. Antoine Savignat. Notre amendement traduit une vraie opposition de principe à ce dispositif. Rendre la justice reste l'une des prérogatives essentielles de l'État. Or cet article donne la possibilité de rendre des décisions et de trancher des litiges nés entre nos concitoyens à des personnes privées non définies : on ne sait pas s’il s’agit de personnes morales ou physiques ; on ne sait rien de leur nationalité ni de leur formation ; on ne connaît pas le lieu d'hébergement des plateformes algorithmiques.

Quand on voit que le statut de la magistrature est réglé par près de quatre-vingts articles et qu'il en va de même pour les officiers ministériels ou pour les professions réglementées, cet article me semble particulièrement inquiétant.

Madame la garde des Sceaux, vous indiquez que vous procéderez à une habilitation dont on ne connaît pas les critères. Vous êtes là aujourd'hui et nous sommes rassurés quant à vos intentions, mais un jour viendra où vous ne serez peut-être plus là – le plus tard possible, je vous le souhaite. Que se passera-t-il alors en matière d’habilitation ? Qu'en sera-t-il des accréditations et des dispositifs mis en place ?

M. Sébastien Jumel. Je tenterai d’être plus élégant en vous souhaitant longue vie, madame la ministre, pas forcément politiquement mais assurément à titre personnel !

Cet article témoigne de la volonté du Gouvernement de développer le règlement alternatif des litiges en ligne et, d'une certaine manière, d'ouvrir la boîte de Pandore : une privatisation de la justice au profit de services en ligne qui ont bien compris qu'il y avait là un marché à prendre.

La déjudiciarisation peut être intéressante dans certaines situations, mais elle ne peut en aucun cas s'effectuer au profit d'opérateurs privés. Le Syndicat de la magistrature s’inquiète des modalités de certification des entreprises qui proposeront ces services. Ces modalités, en effet, ne sont pas indiquées dans la loi et feront l'objet d'un décret, ce qui pose de réelles difficultés.

En outre, ces services de médiation en ligne opéreront sur la base d’algorithmes, alors que les expérimentations de justice prédictive, menées dans les cours d'appel de Rennes et de Douai, ont montré l’étendue des faiblesses de ce dispositif.

Si le texte recèle un risque d’aggravation de la fracture territoriale, je pense que cet article contient un vrai risque d'aggravation de la fracture sociale dans l'accès à la médiation en ligne au regard des coûts que cela peut occasionner pour les justiciables.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je suis défavorable à ces amendements dont l’objet est de supprimer l'intégralité de l’article 3 relatif à l'encadrement et à la certification des services en ligne de résolution alternative des différends et d’aide à la saisine des juridictions.

Précisons qu’il ne s'agit pas ici de prendre des décisions et de rendre la justice. Avec cet article, nous sommes toujours dans le règlement amiable des litiges, donc dans le rapprochement des parties.

Les auteurs de ces amendements ont en commun de vouloir maintenir le statu quo. Nous n’en sommes plus à ouvrir la boîte de Pandore : elle est déjà ouverte. Ces mécanismes, ces plateformes, ces « legal tech » existent ; ils opèrent dans le cadre de la libre prestation des services, sans aucun encadrement si ce n'est un encadrement prétorien qui s’effectue de manière casuistique. Maintenir le statu quo reviendrait à consacrer l’impuissance du législateur ou de l'État à réglementer, à réguler l’activité de ces plateformes.

Je propose donc de garder cet article 3 qui va dans le bon sens, et de travailler à une amélioration du texte. Pour que le travail puisse aboutir, il faut veiller au respect du périmètre du droit : ces prestations ne doivent pas être des consultations juridiques. Il faut aussi une totale transparence : nos concitoyens doivent tout savoir de ces plateformes, de leur fonctionnement, des algorithmes qu’elles utilisent. J’ai déposé des amendements en ce sens, qui vont venir en discussion.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je voudrais prendre quelques instants pour présenter la problématique générale et l’ambition de cet article, afin de ne pas avoir à y revenir à chaque amendement.

Les plateformes de résolution de litiges en ligne existent. C'est une réalité. Pour nous, il n'est nullement question d'ouvrir un nouveau marché ou d'empiéter sur le service public de la justice. Ces plateformes existent, se développent, se multiplient. Elles n'ont pas attendu que les pouvoirs publics s'y intéressent pour prendre une part de plus en plus importante du marché. Peut-être connaissez-vous des gens qui sont déjà allés sur ces plateformes. Pour ma part, j'en connais beaucoup. Ils vont voir, par exemple, s’ils ont une chance de gagner dans un litige.

Nous avons pris le parti de ne pas nier cette réalité. Nous avons fait le choix d'accompagner ce développement, de le réguler et de le sécuriser – deux mots-clés que je voudrais mettre en exergue. En régulant et en sécurisant, nous voulons restaurer un climat de confiance dans ce domaine. Notre but est de ne pas laisser au seul libre marché, le contrôle de la qualité de la prestation proposée. Au fond, nous cherchons à réguler cette jungle.

Pour ce faire, le projet de loi de réforme de la justice prévoit deux choses : une série d'obligations à respecter dans toutes les hypothèses ; une certification facultative.

Toutes les plateformes qui proposent des services en ligne seront soumises aux obligations suivantes : la protection des données à caractère personnel ; l'obligation d'information sur le déroulement de la résolution amiable ; les obligations de diligence, de compétence, d'indépendance, d'impartialité, de procédure équitable et, sauf accord des parties, de confidentialité. Tout cela est écrit dans le texte que nous vous proposons. Je rappelle que l'article 226-13 du code pénal, qui sanctionne l'atteinte au secret professionnel, leur est également applicable. Nous avons réaffirmé ces obligations.

Quant à la certification facultative des plateformes de résolution amiable des différends, elle nous semble être la meilleure solution pour contrôler leur bonne application sans contrarier le principe à valeur constitutionnelle de liberté d'entreprendre. Dans cette optique d'encadrement et de protection, il est prévu que la résolution amiable en ligne ne pourra pas exclusivement résulter d'un traitement algorithmique. En cas d’utilisation d’un algorithme, la plateforme doit en informer les parties et recueillir leur accord.

Le texte que nous vous proposons résulte d’un travail avec les avocats, qui ont émis une série de critiques. Deux précisions ont été apportées afin qu’ils ne voient pas dans ces « legal tech » de potentiels concurrents. D’une part, il est rappelé que les actes d'assistance ou de représentation nécessitent le concours d'un avocat, la profession ayant le monopole de ces actes. D’autre part, l’utilisateur doit être informé de l'identité des avocats intervenant pour chacun des actes d'assistance ou de représentation qu'ils accomplissent et de celle des professionnels habilités et autorisés à donner des consultations juridiques ou à rédiger des actes sous seing privé. Autrement dit, dès qu’une prestation nécessite l’acte d'un avocat ou d’un membre d’une profession réglementée, cela doit être mentionné ainsi que l’identité de l’intervenant. Nous avons apporté ces précisions à la demande des avocats.

M. Raphaël Schellenberger. Madame la rapporteure, nous ne sommes qu’au début de nos discussions sur ces projets de loi particulièrement denses. Si, à chaque fois que nous nous opposons, pour des raisons de principe, à l’une de vos propositions, vous nous rétorquez avec mépris que nous sommes dans la posture et simplement soucieux de maintenir le statu quo sans y rien changer, nos débats risquent d’être fort longs. Ce n’est pas en effet parce que nous ne sommes pas d’accord avec vous que nous sommes nécessairement attentistes et que nous ne voulons pas voir la réalité. La réalité existe, nous ne la nions pas ; en revanche, en tenir compte ne nous empêche pas de défendre les valeurs qui sous-tendent le système juridique de la République. Or le système juridique de la République française, ce n’est pas un système juridique à l’anglo-saxonne, ce n’est pas un système juridique qui sous-traite à l’initiative privée le règlement des conflits qui sont du ressort de la prérogative publique.

C’est la raison pour laquelle ce projet de loi ne nous convient pas du tout. Nous ne pouvons imaginer que des conflits puissent être réglés, même à l’amiable, par un algorithme, dont on ne sait pas tout à fait sur quel droit – français ? anglo-saxon ? – il se fonde.

Quant à votre intention de réguler et de sécuriser une situation qui correspond à un état de fait, elle ne nous convient pas non plus, madame la ministre, s’agissant d’une fonction régalienne de l’État. L’État n’a pas à se soumettre ; c’est à lui d’organiser une justice conforme aux ambitions de la République.

M. Ugo Bernalicis. L’article 3 amalgame plusieurs dispositions concernant notamment les modes alternatifs de règlement des différends, que vous voulez développer et rendre obligatoires dans certains cas de figure, tout en « encadrant » la jungle de ces procédures en lignes.

Nous ne voulons pas que ces modes alternatifs, limités – ce qui peut se comprendre – à des domaines précis dans lesquels il est toujours possible d’avoir recours à une procédure physique et gratuite, se développent et deviennent obligatoires, car nous courons le risque de voir se développer un marché, que les opérateurs, qui ont déjà développé leurs plateformes, n’attendent plus que le vote de votre projet de loi pour investir.

Vous proposez par ailleurs la mise en place d’une certification, mais sans la rendre obligatoire et en la confiant à des organismes dont on ne sait qui ils sont – c’est la raison de l’amendement de repli que nous proposerons et qui exige un encadrement extrêmement strict de ces plateformes en ligne ainsi qu’une certification par des professionnels du droit et des associations d’usagers. Cela permettrait a minima d’avoir la garantie que ces plateformes en ligne sont éthiques, en tout cas que leur objet premier n’est pas de rapporter de l’argent.

M. Sébastien Jumel. Madame la ministre, j’entends que vous souhaitez réguler la jungle, qui est un état de fait. Mais serait-il « ringard » ou conservateur d’envisager plutôt la mise en place des plateformes de service public ? Cela contrarierait-il trop certains opérateurs privés ?

Ma question est d’autant plus fondée que je persiste à penser que ce type de plateformes, même régulées, même soumises à certification, sont de nature à entraîner une rupture d’égalité, y compris devant la médiation, entre les justiciables.

Mme Cécile Untermaier. Sans doute l’un des mérites de cette loi est-il de mettre en exergue l’existence de ces plateformes et de poser la question de leur régulation, notamment via la certification.

Notre objectif premier est de protéger l’usager ou le justiciable en garantissant la sécurisation de ces plateformes. Mais je m’interroge sur nos capacités, notamment techniques, à les contrôler. Cela étant, je rejoins la ministre sur le fait que, ces plateformes existant déjà, on ne peut prétendre le contraire, et que la certification permettra au moins de distinguer celles qui sont recommandables.

M. Jean Terlier. Nous n’avons pas attendu ce projet de loi pour découvrir l’existence de ces plateformes. L’article 2 ne fait en réalité que développer l’obligation de recourir aux modes alternatifs de règlement des conflits, que ce soit pour une médiation, une conciliation ou une procédure participative. Cela implique, comme l’a parfaitement indiqué la ministre, de réguler et de sécuriser le cadre de ces offres de résolution des litiges en ligne : c’est l’objet de l’article 3, qui met en place une série d’obligations à destination de ces plateformes, en matière de protection des données personnelles mais également en matière d’information des usagers sur l’existence ou non d’une certification, à charge ensuite pour chaque justiciable de choisir la plateforme qu’il veut, en toute connaissance de cause.

M. Philippe Latombe. Nous ne souhaitons pas la suppression de cet article, mais nous aimerions insister sur les modalités de certification et de contrôle – a priori et pas uniquement a posteriori – de ces plateformes. Il me semble que, face aux inquiétudes exprimées par un certain nombre d’entre nous et corroborées par l’expérience, il serait souhaitable, dans un premier temps, de mettre en place un système de certification obligatoire a priori, quitte à modifier ce système lorsqu’on aura vu la manière dont évoluent ces plateformes. Il est indispensable de sécuriser le dispositif pour que les justiciables se sentent en sécurité. Je suis très attaché au règlement général sur la protection des données (RGPD) mais s’en tenir à un contrôle a posteriori me paraît dangereux.

Par ailleurs, une certification automatique devrait être accordée de plein droit aux conciliateurs de justice et aux médiateurs : ne pourrait-on envisager de l’élargir aux professions juridiques régies par un ordre : huissiers, avocats ou notaires, qui offrent des garanties d’éthique et de compétences ? C’est une piste qui mérite d’autant plus d’être creusée que les avocats peuvent être également médiateurs, et ce sans être désormais obligés de subir les deux cents heures de formation qu’il leur fallait suivre auparavant.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il faut être très clair : ce que nous voulons, c’est encadrer et réguler ces plateformes de règlement alternatif des litiges, ce qui ne signifie rien d’autre que ce dont nous venons de parler, à savoir le recours à des conciliateurs ou des médiateurs soumis à un certain nombre d’obligations.

Opposer le contrôle a priori au contrôle a posteriori ne me paraît pas pertinent dans la mesure où il existe déjà des plateformes, dont certaines demanderont sans doute à être certifiées, par définition a posteriori. Je pense que le débat se situe davantage autour du caractère facultatif ou obligatoire de la certification.

Si la certification est facultative, elle sera confiée au Comité français d’accréditation (COFRAC), l’organisme chargé des procédures d’habilitation au nom de l’État ; si, en revanche, nous décidons de la rendre obligatoire, nous allons créer une profession réglementée et nous ne serons plus, comme aujourd’hui, sur un marché libre.

Il faut donc savoir ce que nous voulons. Ma tâche ici n’est pas de créer une nouvelle profession réglementée mais de m’appuyer sur celles qui existent, et il est évident que si un groupement de notaires, d’avocats ou d’huissiers crée une plateforme, celle-ci sera certifiée.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je veux indiquer à M. Latombe qu’il n’est pas possible de prévoir une certification de plein droit pour les avocats, car tout avocat ne peut être médiateur ; il doit, pour cela répondre à un certain nombre d’obligations, notamment en termes d’années de pratique.

La Commission rejette les amendements.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL926 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL2 de M. Jean-Pierre Vigier. 

M. Philippe Gosselin. Il s’agit de prévoir que le consentement des intéressés dont le cas est traité par un algorithme ne puisse être accordé qu’après une rencontre effective avec un médiateur ou un conciliateur.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Votre amendement prévoit une rencontre physique préalablement à l’utilisation d’une plateforme, ce qui est en contradiction avec l’esprit même de la dématérialisation. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements CL927, CL928, CL929 et CL930 de la rapporteure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il s’agit de quatre amendements qui viennent préciser la rédaction de l’article 3, telle qu’elle est issue du Sénat, afin de mieux encadrer et réguler les prestations juridiques en ligne, c’est-à-dire la « legaltech ».

Concernant en premier lieu l’interrogation de M. Savignat, j’indique que l’amendement rédactionnel que nous venons d’adopter précise bien que les dispositions de l’article 3 s’appliquent aux personnes physiques et morales.

L’amendement CL927 permet ensuite de garantir que ces plateformes ne fournissent pas de consultations juridiques. Pour cela, il est proposé de supprimer l’obligation qui leur est faite de fournir une information détaillée sur les conséquences des actions en justice que le service en ligne permet de réaliser, dans la mesure où cela peut déjà constituer l’amorce d’une consultation juridique.

L’amendement CL928 précise les obligations afférentes aux actes d’assistance ou de représentation, telles que posées dans l’article 4 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions juridiques et judiciaires.

L’amendement CL929 renforce les obligations d’impartialité, d’indépendance, de compétence et de diligence qui incombent au médiateur, afin d’aligner le régime de ces plateformes en ligne sur le régime applicable aux médiateurs en matière administrative, aux termes de l’article 5 de la loi « J21 ». À ces obligations, nous ajoutons celle d’indépendance.

Quant à l’amendement CL930, il pose le principe d’une certification facultative, qui permettra aux justiciables de mieux s’orienter parmi les plateformes. Cela contribuera à réguler le secteur, car il est à peu près certain qu’un justiciable qui aura à choisir entre une plateforme certifiée et une autre qui ne l’est pas choisira la première.

Je tiens enfin à rappeler que, concernant une activité qui relève, selon les règles européennes, de la libre prestation des services, la certification obligatoire n’est pas envisageable, sachant toutefois que le Sénat a fait en sorte que l’information concernant ces plateformes soit la plus accessible et la plus lisible possible.

L’ensemble de ces dispositions devrait permettre à mon sens de mieux contrôler les « legal tech ».

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis favorable.

M. Raphaël Schellenberger. Ces amendements ont au moins le mérite de lever un peu le voile sur les intentions qui président à la mise en place de ces plateformes d’arbitrage. Vous voulez interdire l’information sur les conséquences que peuvent avoir le recours et l’accès à ces outils en ligne, au motif que cela pourrait s’assimiler à une consultation juridique : il me semble évident qu’il s’agit là d’une position dictée soit par le lobby des assurances, soit par celui des avocats, qui veulent conserver le monopole de l’accès au droit. C’est en tout cas ainsi que je comprends votre proposition, qui ne va pas du tout dans le sens de la protection du justiciable.

Quant au fait d’exiger d’une plateforme numérique diligence et compétence, cela me fait sourire : envisagez-vous la construction d’un nouvel humanoïde ?

M. Erwan Balanant. Je voudrais m’assurer d’avoir bien compris : un juge aura-t-il la possibilité d’orienter un justiciable vers une plateforme ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. En aucun cas.

M. Antoine Savignat. Si j’entends bien vos explications, aider une personne à saisir une juridiction, c’est-à-dire lui indiquer contre qui elle doit se retourner, quel est le tribunal compétent et comment le saisir n’entrerait pas dans le périmètre du droit, tandis que le fait de l’informer sur les tenants et les aboutissants de la saisine y entrerait. C’est évidemment une explication qui relève de la plaisanterie car, à partir du moment où vous accompagnez quelqu’un dans la saisine d’une juridiction, vous entrez dans le périmètre du droit – il y a pléthore de jurisprudence en la matière pour en témoigner – et vous devez donc, a minima, informer cette personne sur les conséquences de sa saisine.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. On peut très bien accompagner une personne dans la saisine d’une juridiction en l’aidant, par exemple, à remplir le formulaire CERFA de déclaration au greffe, sans pour autant lui indiquer les conséquences de cette démarche.

La Commission adopte successivement les amendements.

Puis elle est saisie de l’amendement CL62 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Il s’agit de l’amendement de repli que j’évoquais tout à l’heure.

Ce qui est très problématique, dans les dispositions des articles 2 et 3, c’est que le traitement d’une partie du contentieux par des algorithmes va geler la jurisprudence et rigidifier le droit. Mais on peut imaginer que c’est ce que vous souhaitez.

Cela étant, notre amendement de repli propose que la certification soit faite par une commission consultative, composée de praticiens et d’usagers, c’est-à-dire de magistrats, de personnels des greffes, d’officiers publics et ministériels et de justiciables. Cette commission donnerait notamment son avis sur la qualité et l’impartialité du service rendu.

Nous proposons dans un premier temps une expérimentation – ce qui permet d’échapper à l’article 40 de la Constitution.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable. La ministre a précisé que la certification serait délivrée par le COFRAC, organisme déjà rodé à l’exercice et disposant de l’expertise nécessaire pour proposer une labellisation qui permette à nos concitoyens de mieux s’orienter.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

Après l’article 3

La Commission examine l’amendement CL593 de M. Erwan Balanant.

M. Erwan Balanant. Cet amendement concerne les médiateurs. L’article 131-5 du code de procédure civile dispose notamment que toute personne exerçant comme médiateur doit justifier « d’une formation ou d’une expérience adaptée à la pratique de la médiation ». Cette définition me paraît insuffisante dans la mesure où elle ne précise ni le type, ni le niveau ni le contenu de la formation exigée. C’est pourquoi nous demandons un rapport au Gouvernement afin de savoir s’il serait pertinent de compléter les dispositions juridiques relatives à la rémunération et à la formation des médiateurs.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je vais suivre les recommandations de Mme Obono et faire preuve de cohérence, en renvoyant désormais systématiquement les demandes de rapport vers la présidente de la commission des Lois, qui jugera de leur nécessité... Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. Je ne suis pas du tout défavorable à l’idée que nous réfléchissions au statut des médiateurs ; en revanche, je le répète, je ne suis pas favorable à la multiplication des rapports demandés au Gouvernement. Je ne verrais au contraire que des avantages à ce que ce travail soit mené par la commission des Lois et à ce que MM. Bru et Balanant puissent y apporter leur contribution - mais ce n’est pas moi qui en décide…

M. Arnaud Viala. Je souscris assez à l’idée que, si l’on veut encourager la médiation, ce qui me paraît souhaitable, il faut mieux définir le statut et le rôle du médiateur, mais je trouverais dommage, madame la ministre, que cela incombe à la commission des Lois.

Sur le fond, je ne crois pas qu’il faille s’attacher uniquement à la question de la formation de ces médiateurs, car certaines aptitudes peuvent être acquises indépendamment de la formation initiale, au cours d’un parcours professionnel ou d’un parcours de vie.

Mme Danièle Obono. Si vous entendez suivre certains conseils des Insoumis, madame la rapporteure, vous pourriez renoncer à votre conservatisme et à votre alignement sur l’autorité pour écouter les arguments qui sous-tendent cette demande de rapport, que nous soutenons. Nous la soutenons, sur la forme, parce que le Gouvernement dispose de bien plus de moyens que le Parlement pour réaliser études et expertises. Sur le fond, nous considérons également que, si l’idée est de libérer les énergies et de développer la pratique de la médiation, il est pertinent de réfléchir à la manière dont doivent être formés les médiateurs, afin d’éviter que chacun s’improvise conciliateur ou médiateur et que ces plateformes deviennent en effet une jungle, où l’on vendrait aux justiciables de mauvais services.

M. Erwan Balanant. Je veux simplement préciser à Arnaud Viala que, dans l’exposé sommaire de mon amendement, je fais également référence à une « expérience adaptée ». Quoi qu’il en soit, je note avec satisfaction l’ouverture de la ministre, qui invite la commission à s’emparer du sujet.

La Commission rejette l’amendement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je vais suspendre nos travaux, que nous reprendrons à dix-sept heures trente, après les questions au Gouvernement.

Lien vidéo :

http://www.assemblee-nationale.tv/video.6902030_5be310d99b75f.commission-des-lois--projets-de-loi-de-programmation-2018-2022-et-de-reforme-pour-la-justice-suite-7-novembre-2018

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous reprenons nos travaux à l’article 4 du projet de loi de programmation et de réforme pour la justice.

Mme Cécile Untermaier. Étant donné le rythme auquel nous travaillons, à quel moment saurons-nous si nous devrons siéger samedi ? Nous nous sommes tous engagés à assister aux commémorations du 11 novembre.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous allons fonctionner comme lors de la révision constitutionnelle. Nous travaillerons aujourd’hui, demain et vendredi. Demain après-midi, toutefois, nous suspendrons nos travaux durant l’examen en séance des missions budgétaires dont notre commission s’est saisie pour avis. Il faut en tout état de cause que nous en ayons terminé, au plus tard, en début de semaine prochaine, afin de disposer d’un délai suffisant pour pouvoir déposer des amendements en vue de la séance, où l’examen des deux projets commencera le lundi suivant. Si, vendredi après-midi, nous pouvons raisonnablement espérer y parvenir lundi après-midi, nous ne siègerons pas samedi. Si, par contre, il nous restait vendredi soir 500 ou 600 amendements à examiner, nous serions contraints de siéger samedi. Cela dépend de nous, sachant néanmoins que les sujets qui nous occupent sont d’une importance justifiant que nous prenions le temps d’en débattre.

Mme Marietta Karamanli. Siéger samedi n’est pas une bonne idée. Nous serons pris tout le week-end par des commémorations. Par ailleurs, nous avons encore toute une partie de la semaine prochaine pour en terminer, les deux textes n’étant examinés en séance qu’à partir du 19 novembre. Nous pouvons mettre à profit le lundi et le mardi pour achever nos travaux dans de bonnes conditions.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. En terminer mardi n’est pas possible. Le Gouvernement a également ses propres contraintes et il faut par ailleurs respecter un certain délai pour le dépôt des amendements en vue de la séance. Il faut que chacun se discipline pour moins se répéter et, à certains moments, avancer plus rapidement. Nous avons fixé au départ la règle selon laquelle, sur chaque amendement, un seul orateur par groupe pourra prendre la parole, pour deux minutes, mais si chaque groupe use de cette faculté, cela fait plus d’un quart d’heure par amendement, sans même compter le temps de parole du Gouvernement et des rapporteurs. Compte tenu du nombre d’amendements déposés, cela ne permettrait même pas d’en finir mardi. Il faut donc que chacun fasse un effort pour modérer ses prises de parole.

M. Sébastien Jumel. Je suis d’accord pour que nous nous disciplinions, mais aussi pour que nous prenions le temps nécessaire à l’examen de dispositions importantes. On ne peut pas, au sommet de l’État, considérer que les commémorations du centenaire sont déterminantes et ne pas créer les conditions pour que les membres de la représentation nationale puissent être présents à ces cérémonies qui commencent dès samedi.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Les commémorations ne sont pas en question. Il est bien évident que chaque commissaire ici présent pourra y assister, soit dans sa circonscription, soit à Paris s’il le souhaite.

M. Sébastien Jumel. Certes, mais si la commission se réunit samedi, les deux membres que compte, au sein de la commission, chacun des groupes d’opposition ne pourront être en même temps aux commémorations.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je propose que, dans l’immédiat, nous allions de l’avant, et que nous fassions le point au fur et à mesure. Mais j’insiste pour que chacun se discipline afin que nous puissions avancer dans nos travaux sans sacrifier la qualité de nos débats.

Chapitre II
Étendre la représentation obligatoire

Article 4
(art. 2 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit ; art. L. 1453-1 A [nouveau] du code du travail ; art. 364 [nouveau] du code des douanes ; art. L. 121-4 du code des procédures civiles d’exécution ; art. 12 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle)

Extension de la représentation obligatoire

La Commission examine l’amendement CL63 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Par cet article 4, vous proposez d’élargir la représentation obligatoire. Nous n’avons pas d’opposition de principe, j’y suis même plutôt favorable car les avocats sont utiles. Cependant, je ne peux faire fi de ce qu’une de nos collègues du groupe La République en Marche a raconté tout à l’heure sur l’aide juridictionnelle. Si vous étendez la représentation obligatoire sans toucher à l’aide juridictionnelle, vous prenez le risque d’empêcher l’accès à une justice gratuite. Certains seront dissuadés de saisir le juge parce que la prise en charge des frais de justice sera partielle, voire nulle. Si vous nous aviez proposé d’élargir les critères d’accès à l’aide juridictionnelle, j’aurais applaudi des deux mains cet article. Comme ce n’est pas le cas, nous défendons cet amendement de suppression.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis défavorable également. Les modalités de la représentation sont marquées par une très forte hétérogénéité d’une juridiction à l’autre. Nous avons souhaité prévoir une extension raisonnée de la représentation obligatoire devant le juge civil en première instance et en appel, tout en maintenant certaines exceptions : lorsque les matières sont spécifiques – tutelle, assistance éducative, droit de vote –, lorsque l’enjeu du litige le permet – s’il est inférieur à 10 000 euros – ou lorsque il y a impécuniosité de la partie – notamment en cas de procédure collective ou de surendettement. Ces cas impliquent en effet que la personne puisse saisir directement le juge. Ne sont ici concernés par l’extension de la représentation obligatoire que les contentieux qui revêtent une technicité juridique certaine ou qui présentent le plus d’enjeux. Les évolutions proposées ne concernent pas toutes les juridictions mais se concentrent sur le tribunal de grande instance et la cour d’appel, juridictions où l’hétérogénéité des règles que j’évoquais tout à l’heure se retrouve le plus fréquemment. Et encore une fois, nous avons prévu un nombre important d’exceptions. Avis défavorable.

M. Ugo Bernalicis. Je comprends bien qu’il vaille mieux, pour certains contentieux, être accompagné d’un avocat. Mais alors, augmentons les seuils de l’aide juridictionnelle ! Ne faisons pas une justice à deux vitesses !

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL422 de Mme Nadia Ramassamy.

M. Robin Reda. Cet amendement vise à supprimer la possibilité de se faire représenter ou assister devant le tribunal de grande instance par son conjoint, son concubin ou un parent. Il s’agit de ne pas donner l’idée d’une justice à deux vitesses, favorisant les familles qui pourraient s’entraider du fait de leur niveau social ou éducatif plus élevé.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cette disposition ne fait que maintenir l’existant. Il ne s’agit pas d’introduire une disparité, mais de prévoir la possibilité, lorsqu’il n’y a pas de représentation obligatoire, d’être représenté ou assisté par des proches. Je vous suggère de retirer cet amendement, à défaut de quoi j’émettrais un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. Il nous semble important de maintenir quelques exceptions à la représentation obligatoire, notamment pour les litiges de moins de 10 000 euros.

M. Robin Reda. Je maintiens l’amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL944 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement vise à rétablir la rédaction initiale de l’article. L’idée est que, pour préserver l’accès au juge, les parties puissent continuer, dans certaines matières, en raison de leur nature ou des montants en jeu, à être dispensées d’avoir recours à un avocat devant le futur tribunal de grande instance.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable.

M. Antoine Savignat. Madame la ministre, s’agit-il des matières qui relèvent actuellement de la compétence du tribunal d’instance, ou bien le champ est-il étendu ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il s’agit essentiellement de matières qui relèvent du tribunal d’instance : le surendettement, les baux, le crédit à la consommation, le droit de vote et la tutelle.

M. Arnaud Viala. Madame la ministre, au moment où vous présentez cet amendement de rétablissement de l’article dans sa rédaction initiale, je voudrais vous poser une nouvelle fois la question que je vous ai adressée hier : pourquoi avez-vous décidé d’exclure de ces exceptions les appels pour les contentieux de sécurité sociale ? Vous m’avez laissé entendre hier que nous pourrions progresser ensemble sur cet aspect. J’aimerais que vous nous donniez plus de précisions.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’ai effectivement été sensible à vos arguments. En matière de sécurité sociale, les procédures d’appel portent sur des questions essentiellement techniques, pour lesquelles il est souhaitable de maintenir la représentation obligatoire.

La Commission adopte l’amendement CL944.

En conséquence, l’amendement CL568 de M. Robin Reda tombe.

L’amendement CL531 de Mme Christelle Dubos est retiré.

La Commission examine, en discussion commune, l’amendement rédactionnel CL856 de la rapporteure et l’amendement CL1043 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. L’amendement CL1043 concourt, comme le précédent amendement du Gouvernement, à rétablir l’article 4 dans sa rédaction initiale.

Mme Laetitia Avia. Je suggère à Mme la ministre de le retirer au profit du mien.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il est vrai qu’il le satisfait pleinement.

L’amendement CL1043 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL856.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL857 de la rapporteure.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL423 de Mme Nadia Ramassamy et CL563 de M. Philippe Chalumeau.

M. Robin Reda. Notre amendement tend à supprimer les dispositions prévoyant la représentation des parties devant les tribunaux par les salariés ou employeurs de la même branche d’activité, les défenseurs syndicaux, le conjoint ou le partenaire. En réalité, cette disposition existe déjà : elle a été introduite dans le code du travail à l’article R. 1453-2 et s’applique de manière récurrente dans les instances prud’homales.

Mme Typhanie Degois. Le Sénat a créé un II bis à l’article 4, visant à codifier les principes d’assistance et de représentation devant le conseil des prud’hommes. En effet, devant cette instance, le ministère de l’avocat n’est nullement obligatoire, la représentation pouvant être assurée par d’autres acteurs désignés par les textes. Néanmoins, cette codification est déjà prévue à l’article R. 1453-2 du code du travail. La France subit déjà une inflation normative conséquente qui complique le droit. Notre amendement vise par conséquent à supprimer la disposition introduite par le Sénat.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il y a, tout au long du texte, une recherche de cohérence et de lisibilité sur la représentation obligatoire. Nous souhaitons que toutes les dérogations au principe de représentation obligatoire par avocat soient consultables en un même lieu : pour presque toutes les matières, il s’agit de la partie réglementaire du code concerné. Le droit du travail fait exception : le défenseur syndical apparaît dans la partie législative, ce qui crée une disparité dans la répartition des éléments de représentation. L’objectif est de limiter ces exceptions, dans l’objectif d’assurer l’accessibilité du droit. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

Mme Typhanie Degois. Je vous remercie, madame la rapporteure, pour ces éclaircissements. Mais M. Chalumeau étant l’auteur principal de l’amendement, je ne puis prendre la responsabilité de le retirer.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. M. Reda est dans la même situation.

M. Sébastien Jumel. Nous avions eu l’occasion de dénoncer, lors de l’examen de la loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels – dite loi « Travail » –, l’érosion de l’imperium du juge par l’instauration d’une grille de référence fixant les indemnités en cas de licenciement abusif.

Je veux revenir sur une question que j’ai posée ce matin et à laquelle je n’ai pas eu de réponse. Je sais que nos deux assemblées travaillent indépendamment l’une de l’autre, mais il se trouve qu’au moment où nous examinons ce texte, les commissions des Lois et des Affaires sociales du Sénat viennent d’adresser à tous les barreaux de France un questionnaire dont je citerai quelques extraits : « La carte des prud’hommes est-elle adaptée aux besoins des territoires ? », « Le nombre des conseils est-il trop important au regard du niveau de chaque conseil ? », « Les petits conseils de prud’hommes rencontrent-ils des difficultés particulières de fonctionnement ou de qualité de décisions rendues ? », « La notion de taille critique suffisante est-elle pertinente pour ces juridictions ? »… Vous dites ne pas vouloir toucher à l’organisation territoriale des juridictions, mais pouvez-vous nous confirmer qu’on ne touchera pas à la carte des prud’hommes ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je vais, il est vrai, vous proposer une révision de la Constitution dans quelques semaines : je ne vous proposerai ni la fusion de l’Assemblée nationale et du Sénat ni la direction du Sénat par le Gouvernement. (Sourires.) En conséquence, je ne suis pas en mesure de vous dire quelle est la nature des travaux conduit par les commissions du Sénat ni ce qu’il proposera. En tout cas, tel n’est pas le projet du Gouvernement.

M. Sébastien Jumel. Votre réponse me convient tout à fait !

La Commission rejette les amendements.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CL951 du Gouvernement et CL424 de Mme Nadia Ramassamy.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement a pour objet de maintenir en partie réglementaire les règles d’assistance et de représentation des parties devant le tribunal de commerce. Le Sénat a entendu donner valeur législative au principe de libre assistance et de représentation des parties ; cela ne me paraît pas fondé juridiquement. Pour mémoire, devant le tribunal de commerce, en vertu de l’article 853 du code de procédure civile, les parties peuvent se représenter elles-mêmes ou faire appel au mandataire de leur choix, qu’il s’agisse du conjoint, du concubin ou autre. Cette règle s’applique également au tribunal de grande instance lorsqu’il connaît des difficultés des entreprises. Ériger cette règle au niveau législatif ne respecte pas le domaine du règlement.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable à ces amendements de cohérence.

M. Raphaël Schellenberger. Vous considérez que les règles de représentation auprès du tribunal de commerce doivent être d’ordre réglementaire et non législatif, comme le proposait le Sénat, mais vous n’avez pas la même approche pour la représentation auprès du conseil de prud’hommes, ce qui était l’objet de notre amendement CL423. Je ne comprends pas.

Mme Laetitia Avia. Je vais reprendre mon explication précédente. Dans un souci de lisibilité, toutes les règles relatives à la représentation par matière doivent figurer au même endroit. Concernant le conseil des prud’hommes, certaines dispositions figurent en partie législative depuis la loi « Macron », d’autres en partie réglementaire. En ce qui concerne le tribunal de commerce, les règles figurent exclusivement en partie réglementaire. Il n’y a aucune raison de les faire basculer en partie législative.

La Commission adopte les amendements.

Elle est saisie de l’amendement CL952 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement porte sur le contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale. Il précise que la personne publique partie au litige peut comparaître en la personne de l’un de ses représentants.

Le contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale est transféré à des tribunaux de grande instance spécialement désignés à compter du 1er janvier 2019 en application de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle. Pour que cette réforme soit efficace, nous devons concilier l’accès au juge et l’efficacité de la réponse judiciaire. C’est pourquoi j’entends, dans ce domaine, préserver la libre représentation des parties en première instance. En revanche, il me semble important de rendre obligatoire la représentation par avocat en appel, sauf pour les personnes publiques et les caisses de sécurité sociale. Le projet de loi initial dispensait ces dernières personnes du ministère de l’avocat en appel mais ne prévoyait pas la même dispense pour les personnes publiques. Le présent amendement complète le dispositif.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cet amendement affirme une règle actuellement appliquée dans le silence des textes. Je suis favorable à l’inscription de cette règle dans la loi.

La Commission adopte l’amendement.

Elle étudie l’amendement CL546 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Nous demandons la remise au Parlement d’un rapport évaluant les conditions de recours à l’aide juridictionnelle, son financement et ses effets – à la fois sur les avocats et pour les justiciables. Ce rapport permettrait de mettre au jour l’impact effectif de l’instauration de la représentation obligatoire.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Une mission d’information a été créée ce matin et confiée à notre collègue Naïma Moutchou ainsi qu’à un membre du groupe Les Républicains. Ne la vidons pas de sa substance ! Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. J’ajoute que nous sommes amenés à rendre compte annuellement du financement de l’aide juridictionnelle dans les projets et rapports annuels de performance relatifs au programme 101 « Accès au droit et à la justice ».

Mme Marietta Karamanli. Il s’agit là d’un rapport spécifique sur l’instauration de la représentation obligatoire, qui ne me semble pas avoir été évoquée en détail lors de l’examen du budget. D’autre part, la mission d’information prendra un certain temps. Or, nous discutons maintenant de ce texte. C’est maintenant qu’il faut prévoir ce rapport.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il ne faut pas faire doublon avec une mission d’information créée ce matin.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Cette mission d’information a trait à l’aide juridictionnelle en général. Nos collègues membres de la mission prennent bonne note qu’ils pourront traiter cette problématique spécifique dans le cadre de leur mission.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 4 modifié.

Après l’article 4

La Commission examine les amendements identiques CL436 de M. Sébastien Jumel et CL569 de M. Robin Reda.

M. Sébastien Jumel. Cet amendement est issu des propositions formulées par l’ordre des avocats au barreau de Paris. Il vise à modifier l’article 229-1 du code civil afin de conférer la force exécutoire à la convention, prenant la forme d’un acte sous signature privée contresignée par avocats, par laquelle les époux consentent mutuellement à leur divorce.

En conséquence, le 4 bis de l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution est également modifié. L’acte sous signature privée contresigné par l’avocat de chacune des parties comporte par nature les garanties nécessaires : les avocats ont vérifié la conformité de l’accord à l’ordre public, la réalité du consentement des parties et la sauvegarde des intérêts de la partie qu’ils assistent.

Il s’agit à la fois d’une mesure de simplification pour les époux qui divorcent et d’une mesure d’économie pour ces derniers qui n’auront plus à acquitter les cinquante euros rémunérant le dépôt de l’acte par le notaire au rang de ses minutes.

M. Robin Reda. Nous nous inscrivons, avec ces amendements, dans le mouvement de simplification que vous voulez lancer avec ce projet. Aujourd’hui, lorsque les époux divorcent, il faut qu’ils se mettent d’accord avec leurs avocats, qu’une convention soit établie et qu’ensuite ils l’apportent chez le notaire et le rémunèrent cinquante euros pour déposer cette convention au rang de ses minutes. Je comprends que l’on ménage toutes les professions juridiques, mais il est temps de faciliter la vie de nos concitoyens.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je réponds à ces deux amendements et aussi à ceux qui suivent et qui ont le même objet : la force exécutoire de l’acte d’avocat. Il ne s’agit pas d’un simple acte de procédure. La force exécutoire est le sceau, la « Marianne », la représentation de la République qui donne toute sa puissance à un acte. On ne peut pas parler de la force exécutoire de l’acte d’avocat sans évoquer cet acte et sa genèse.

L’acte d’avocat a été créé par la loi du 28 mars 2011 à la suite de la commission Darrois à laquelle votre rapporteure a participé. La réflexion à l’origine de l’instauration de cet acte avait pour objectif de créer une grande profession du droit. La lettre de mission du Président de la République d’alors, M. Nicolas Sarkozy, était de fusionner les professions d’avocat et de notaire. Cette fusion n’a pas été possible car le statut des deux professions l’empêchait. Les avocats représentent en effet des intérêts privés ; les notaires exercent, dans certaines de leurs activités, des prérogatives de puissance publique. L’acte authentique relève de ces prérogatives. En revanche, il existe d’autres prérogatives, telles que le fait de vérifier la conformité d’accords, qui ne relèvent pas de la puissance publique. C’est pourquoi l’acte d’avocat a été créé : il possède une des deux « jambes » de l’acte authentique, la force probante, mais non la seconde, la force exécutoire, laquelle est attachée à une prérogative de puissance publique.

Les deux amendements présentés ainsi que ceux qui seront évoqués tout à l’heure offrent toute une panoplie de possibilités attractives. Il est proposé de donner force exécutoire pleinement, ou partiellement, dans certaines matières comme le droit des obligations ou le droit de la famille, de la réserver aux actes qui résultent d’une médiation, de la cantonner à certains litiges. La force exécutoire, cependant, n’est pas liée à l’acte ni à la matière, mais à la personne qui la confère. Cette personne exerce des prérogatives de puissance publique sous l’autorité de l’État – ce que n’est jamais l’avocat puisqu’il défend toujours des intérêts privés.

Avis défavorable, donc, à ces deux amendements et à tous ceux qui visent à changer le statut de la profession d’avocat pour lui conférer des prérogatives de puissance publique.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je dirai quelques mots également de la force exécutoire de l’acte contresigné par avocat. Il s’agit d’une demande de la profession des avocats, avec laquelle nous en avons parlé à plusieurs reprises. Je suis défavorable aux amendements proposés pour deux raisons.

Première raison, les amendements qui permettent de conférer cette force exécutoire revêtent un risque sérieux d’inconstitutionnalité. Le Conseil constitutionnel ne permet aux personnes privées d’émettre un titre exécutoire qu’à la seule condition qu’elles soient chargées de l’exécution d’une mission de service public. C’est une jurisprudence constante. Or, les avocats ne sont pas chargés d’une mission de service public lorsqu’ils contresignent un acte sous seing privé. Le fait qu’un avocat vérifie la conformité d’un accord à l’ordre public et qu’il s’assure du consentement des parties et de la sauvegarde des intérêts de la partie qu’il assiste ne caractérise pas l’exercice d’une mission de service public. Les avocats exercent en toute autonomie une activité de nature libérale. C’est une profession du droit, mais non pas une mission de service public. C’est la raison pour laquelle ni le Conseil constitutionnel ni la Cour de cassation n’ont reconnu que les avocats exerçaient cette mission de service public en assistant leur client. À l’inverse, à défaut de celle du juge, l’intervention d’un officier public et ministériel, investi, lui, de prérogatives de puissance publique, est indispensable pour permettre l’apposition de la formule exécutoire sur un acte sous seing privé. C’est pourquoi, en matière de divorce par consentement mutuel, l’intervention du notaire est indispensable pour permettre l’apposition de la formule exécutoire sur la convention de divorce.

Seconde raison : si nous acceptions cette force exécutoire, cela brouillerait les attributions des différentes professions du droit. C’est bien parce que le notaire est un officier public et ministériel que les actes authentiques qu’il dresse ont date certaine, font foi de leur contenu et ont force exécutoire. Les actes dressés par l’avocat le sont par un professionnel indépendant. Ils peuvent, bien sûr, avoir une force probante renforcée. C’est ce qui est déjà prévu pour l’acte contresigné, mais les conditions d’exercice de la profession d’avocat sont différentes de celles de la profession de notaire. Dans le second cas, il s’agit d’une profession réglementée ; dans le premier, d’une profession libérale. Conférer force exécutoire aux actes d’avocat nécessiterait de revoir complètement cette profession et son fonctionnement avec un contrôle renforcé de la puissance publique. Les avocats viennent de lancer des états généraux. Je me suis engagée à réfléchir à cela avec eux mais, en l’état, je ne souhaite pas que nous allions dans cette voie.

M. Jean Terlier. Nous sommes d’accord pour reconnaître que ces amendements présentent un intérêt opérationnel évident pour le justiciable. Cependant, le groupe La République en Marche est sensible aux arguments développés par la rapporteure et la ministre. Ce texte n’est pas le bon véhicule législatif pour traiter de la question de l’acte d’avocat. Il n’y a eu aucune concertation avec la profession des notaires. D’autre part, les avocats eux-mêmes sont en train de réfléchir sur l’avenir de leur profession dans le cadre d’états généraux. Cette question sera soulevée, à n’en pas douter, à cette occasion. Le groupe La République en Marche votera donc contre ces amendements.

M. Ugo Bernalicis. Je voudrais féliciter notre collègue Sébastien Jumel d’avoir eu l’honnêteté, dans son exposé des motifs, d’indiquer la provenance de la demande formulée – ce qui n’est pas forcément le cas des autres auteurs d’amendement. Je pense que c’est une pratique qu’il faut développer. Quand on voit des associations, des partis, des organisations ou des corporations avancer des propositions, il me semble que dire d’où elles viennent constitue le minimum minimorum de la transparence du débat démocratique.

Sur le fond, j’entends bien vos arguments, madame la ministre. Je pense qu’il faudrait faire des révisions constitutionnelles pour déléguer aux avocats une mission progressive de service public, comme aux notaires. Mais peut-être cela ferait-il doublon ? La solution serait alors à chercher ailleurs. Le fond du problème, en effet, c’est que cet acte supplémentaire est payant. Il faudrait peut-être envisager de fonctionnariser complètement les notaires, de sorte qu’ils soient gratuits. C’est une idée que je lance comme ballon d’essai.

Mme Cécile Untermaier. Je vous remercie, madame la ministre, pour les explications claires données sur cette question de l’acte d’avocat, qui revient chaque année. Je pense qu’on y arrivera un jour ou l’autre. Il y a une logique opérationnelle qui conduit à mettre en dehors du tribunal beaucoup de litiges. Si les avocats en font leur affaire et parviennent à trouver entre eux des accords, il faudra bien, à un moment ou à un autre, qu’ils trouvent une traduction en dehors du tribunal. Mais les états généraux permettront peut-être d’avancer sur cette question.

J’ai tout de même un regret sur le divorce par consentement mutuel. Nous n’avions pas du tout imaginé, au moment de la réforme, que la procédure fixée au niveau de la Chancellerie aboutirait chez le notaire. Nous pensions que l’accord serait homologué par le juge, de sorte qu’il reste dans la sphère du tribunal. Il faudra évaluer cette question du recours au notaire pour une affaire qui, en vérité, relève du juge. On nous parle de complexités à lever, mais c’est une procédure qui, justement, est source de délais supplémentaires.

M. Olivier Marleix. Je regrette que ce texte ne soit pas l’occasion pour le Gouvernement de donner corps à ce qui avait été entendu comme une promesse du candidat Emmanuel Macron lors de la campagne présidentielle. Ce programme était certes formulé, comme parfois, de manière extrêmement ambiguë, mais j’y trouve une phrase qui se terminait ainsi : « professionnels associant avocats, huissiers et notaires pourront conclure des accords ayant la force d’un jugement ». Tout le monde avait interprété cela comme le souhait de donner force exécutoire à des accords conclus par des avocats. En réalité, la phrase était beaucoup plus subtile que cela ; elle n’est d’ailleurs pas inintéressante, car elle s’inscrit dans un mouvement de création de plateformes de règlement amiable des litiges.

Je regrette, donc, que le Gouvernement, à ce stade, n’ait pas davantage creusé cette idée. Bien sûr, il faut définir le type de litiges que l’on souhaite faire entrer dans le dispositif. Il faut sans doute que les montants soient plafonnés, que les matières sur lesquelles l’accord peut intervenir soient circonscrites. Il est dommage, madame le ministre, que vous passiez aussi rapidement sur ce qui était quand même une promesse du président de la République –promesse entendue comme telle par la profession d’avocat.

M. Erwan Balanant. Mon groupe avait déposé des amendements du même ordre, qui devaient être examinés après ceux-ci, et qui tendaient à permettre une expérimentation en ce domaine. Mais, suite au débat et aux explications formulées, nous les retirerons.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Madame Untermaier, la loi sur le divorce par consentement mutuel prévoyait l’intervention des notaires ; ce n’est pas la Chancellerie qui l’a ajoutée. Le Conseil constitutionnel n’a précisément validé ce texte que parce que l’intervention des notaires y était prévue.

Monsieur Marleix, vous avez dû lire de manière un peu rapide les propos tenus par le Président de la République car ils n’allaient pas du tout dans le sens de ce que vous dites. Je les lis clairement, puisque je les ai sous les yeux et que le Président de la République répondait alors aux questions du Conseil national des barreaux (CNB). Concernant le caractère exécutoire des actes d’avocats, il a déclaré : « La force juridique du caractère exécutoire est conférée à certains actes réalisés par des professionnels ayant qualité d’officier public et ministériel. Or je ne pense pas que cela corresponde à l’essence de la profession de conférer cette qualité aux avocats. » Puis il a poursuivi en énumérant toutes les obligations qu’un tel statut induit. Telle est exactement ma démonstration.

Le Président de la République faisait allusion à la création de sociétés pluriprofessionnelles qui, elles, auraient pu donner force exécutoire, puisque l’on pouvait imaginer qu’il y ait en leur sein un notaire. Très exactement, le Président de la République ne s’est donc jamais engagé à donner force exécutoire à l’acte d’avocat.

M. Sébastien Jumel. Comme toujours, les arguments développés par Mme la garde des Sceaux sont sérieux et étayés. Mais je pense qu’il ne faut pas que nous anticipions la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Le Parlement ne doit pas s’autocensurer d’avance. Au bout du compte, que risquons-nous ? Qu’une disposition soit annulée ? Comme elle n’existait pas avant, le préjudice ne serait pas énorme.

Je vais vous faire une proposition. Ce qui pose problème, c’est que, une fois le travail fait par les avocats, on demande encore aux parties cinquante euros pour un coup de tampon. Eh bien, rendez gratuit cet acte ! Vous avez la possibilité de le faire par simple arrêté. Peut-être pourriez-vous même fixer un délai compatible avec l’urgence qu’il y a à ce que les consentements mutuels soient exécutoires immédiatement ?

M. Robin Reda. Une fois n’est pas coutume, je vais m’inscrire dans la ligne des propos de notre collègue Sébastien Jumel. Cet amendement nous interroge sur la facilité de la conclusion d’une convention et sur la simplification du droit. Voilà ce qu’il faut garder en tête. M. Olivier Marleix a rappelé l’engagement du Président de la République, écrit noir sur blanc dans son programme présidentiel. Je comprends qu’il soit ensuite revenu dessus ou qu’il ait précisé ses propos dans un discours. Mais c’est le programme présidentiel lu par les Français, par les électeurs. Qu’un candidat se permette de formuler des propositions inconstitutionnelles, voilà qui est inquiétant. Certes, il n’était pas le premier, et certainement pas celui qui a le plus utilisé cet artifice de communication, mais il serait bon que figurent des propositions plus rationnelles dans les programmes des candidats à la présidence de la République.

Cela dit, nous ne voudrions pas non plus vous inviter trop souvent à modifier la Constitution, car vous seriez capables de le faire…

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il n’y a jamais eu aucune ambiguïté sur la position du Président de la République quant à cet acte. Les propositions du programme du candidat Emmanuel Macron visaient à un renforcement de l’interprofessionnalité, ce qui allait d’ailleurs de pair avec la loi éponyme. Je constate donc une forte cohérence de sa part.

La Commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL360 de M. Philippe Latombe.

M. Philippe Latombe. Il existe déjà des actes signés par les parties, sous seing privé, avec l’aide de leurs avocats. Dans un certain nombre de cas, il leur est demandé une homologation par le président du tribunal de grande instance, ce qui prend du temps et allonge le délai d’exécution de l’accord.

Or, je peux dire d’expérience que l’apport du président du TGI n’est pas flagrant. Souvent, en effet, il se contente de lire rapidement l’acte et d’y apposer son sceau. Aujourd’hui, il faut se poser la question de savoir quand pourra être reconnue la force exécutoire d’un acte d’avocat : je pense à un certain nombre de litiges, d’un enjeu limité quant à son montant. J’ai déposé plusieurs amendements en ce sens.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

L’amendement CL740 de Mme Valérie Gomez-Bassac a été retiré.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette successivement l’amendement CL570 de M. Robin Reda puis les amendements CL370 et CL368 de M. Philippe Latombe.

Les amendements CL582 de Mme Laurence Vichnievsky et CL581 de M. Erwan Balanant sont retirés.

La Commission examine l’amendement CL502 de Mme Alice Thourot. 

Mme Alice Thourot. Cet amendement vise à supprimer la postulation pour les avocats, comme cela a été fait d’ores et déjà en région parisienne. Je rappelle, pour les non-spécialistes, que la postulation est une démarche à effectuer lorsque vous êtes avocat et que vous avez à déposer un dossier devant un tribunal de grande instance ou une cour d’appel qui n’est pas dans votre secteur géographique. Vous devez faire appel à un confrère appartenant au barreau du tribunal de grande instance ou de la cour d’appel du ressort de votre dossier.

Cela veut dire que le justiciable doit prendre un avocat qui va traiter son dossier et un autre qui va s’occuper uniquement de la procédure, en l’occurrence effectuer des transmissions d’écritures et de pièces devant le tribunal de grande instance ou devant la cour d’appel. Cela représente des frais supplémentaires pour les justiciables alors que les conclusions et les pièces sont aujourd’hui transmises par la voie électronique, très concrètement par le réseau privé virtuel des avocats (RPVA).

Je considère que la postulation n’a plus lieu d’être. C’est la raison pour laquelle je propose cet amendement.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. C’est un sujet assez complexe, sur lequel il est difficile de trouver une solution d’équilibre. En effet, on peut considérer que la postulation va entraîner pour le justiciable des frais supplémentaires, puisqu’il va devoir rémunérer deux avocats. En revanche, la suppression de la postulation peut aussi entraîner des frais supplémentaires, en l’espèce les frais de déplacement de l’avocat qui va s’occuper de l’ensemble de ces procédures. En ce qui concerne le coût pour le justiciable, il n’y a en tout cas pas de réponse claire et nette.

En revanche, il y a un véritable enjeu de maillage territorial, aspect que nous devons garder à l’esprit. Vous verrez d’ailleurs, aux articles 53 et 54 du projet de loi, que nous veillons à assurer une présence équilibrée des lieux de justice sur l’ensemble du territoire. Il est important que nous fassions de même s’agissant de celle des différents auxiliaires de justice, au premier rang desquels les avocats. Or, le principe de la postulation contribue à ce maillage territorial.

Cela n’empêche pas, loin de là, de mener une véritable réflexion sur l’efficacité des mécanismes de postulation, car ce que vous décrivez peut parfois s’apparenter au fonctionnement d’une boîte aux lettres plutôt qu’à une participation à la procédure. Les états généraux que les avocats doivent tenir d’ici au premier semestre 2019 seront le lieu pour réfléchir sur ce sujet.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Pour ma part, je propose de laisser les choses en l’état. Dans la situation actuelle, les avocats peuvent postuler devant l’ensemble des TGI du ressort de la cour d’appel dans lequel ils ont établi leur résidence professionnelle.

Cette évolution, vieille seulement de trois ans, a déjà imposé à la profession de se réorganiser. Je propose de laisser cette situation se stabiliser avant d’envisager autre chose. Pour les raisons qu’a évoquées Mme la rapporteure, je pense qu’il est important aussi de maintenir un vivier d’avocats suffisant dans chaque barreau, afin d’assurer les défenses pénales d’urgence et les missions d’aide juridictionnelle. Je pense qu’il faut évaluer tout cela à tête reposée. Je suis défavorable à l’amendement.

M. Jean Terlier. La loi du 6 aout 2015 a effectivement réformé la postulation à l’échelle du ressort de la cour d’appel. Je crois que la supprimer aurait immanquablement un impact sur nos « barreaux de province », si je puis dire, et que la question requiert donc une réflexion plus générale. Le groupe La République en Marche votera contre cet amendement.

Mme Alice Thourot. Nous avons un désaccord sur le fond. La question des frais de déplacement est secondaire puisqu’ils seront toujours là. Quand on prend un avocat, on le choisit intuitu personae : on veut que ce soit son propre avocat qui plaide son dossier, et non pas celui qui s’est occupé des actes de procédure sur place. En revanche, je suis sensible à l’argument de l’impact territorial, surtout dans les zones rurales. Pour cette raison, je vais retirer l’amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL38 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous proposons de mettre fin aux charges et, par extension, aux frais de justice qui empêchent de nombreux requérants de se pourvoir en cassation pour certains types de contentieux. Il s’agit de mettre fin à l’office des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, en prévoyant que la simple réussite au certificat d’aptitude à la profession d’avocat aux Conseils (CAPAC) permette l’accès à ces fonctions, accès actuellement limité par l’existence d’un monopole de représentation.

Il s’agit, rappelons-le, d’une survivance historique, en l’occurrence d’un édit royal de Louis XIV du 2 septembre 1643, aboli par la Révolution française et rétabli en 1799 pour la Cour de cassation. Le statut reste régi par l’ordonnance royale du 10 septembre 1817, modifiée depuis. Ces charges se sont transmises, et de nouvelles ont été octroyées par le ministère de la Justice depuis 2009 ; la loi dite « Macron » soumet la création de nouvelles charges à l’expertise préalable de l’Autorité de la concurrence.

Nous proposons que la formation de l’Institut de formation et de recherche des avocats aux conseils (IFRAC), sanctionnée par le CAPAC après trois années d’études et qui garantit le sérieux et l’aptitude des candidats pouvant exercer les fonctions d’avocat aux Conseils, soit la seule condition exigée pour qu’un avocat puisse agir devant le Conseil d’État et la Cour de cassation. Débarrassons-nous de ces vestiges de la monarchie !

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable pour des raisons qui ne sont pas tant de fond que de forme. Tout d’abord, le projet de loi n’aborde pas les recours en cassation : nous ne l’avons donc pas examiné lors des auditions préparatoires et des évaluations préalables.

On peut certes appeler de ses vœux l’approche libérale que vous proposez, mais cette modernisation peut intervenir de plusieurs manières : soit par l’ouverture complète des charges, soit par d’autres instruments. Je ne crois pas qu’il convienne de se prononcer sur le sujet au détour d’un amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’émets également un avis défavorable pour deux raisons.

La première raison tient à la bonne administration de la justice : la technique de cassation est très particulière, ce qui suppose des avocats qualifiés pour cette pratique. La deuxième raison tient à l’adoption récente de la loi du 6 août 2015, qui, comme vous le savez, elle a autorisé la création de nouveaux offices. Quatre de ces nouveaux offices, qui ont permis le recrutement de six nouveaux professionnels, ont ainsi été créés en 2017.

L’Autorité de la concurrence vient de rendre un nouvel avis préconisant la création d’offices supplémentaires. Nous étudions actuellement la portée de cet avis et nous verrons dans quelle mesure lui donner suite. J’ajoute que nous réfléchissons aussi à une réforme du filtrage des pourvois en cassation.

M. Ugo Bernalicis. Je ne comprends plus rien. Soit cet amendement a un rapport avec le texte et nous en discutons. Soit il n’a pas de rapport avec le texte et vous le jugez irrecevable pour que nous n’en discutions pas… En réalité, tous les amendements déposés et rejetés ont un lien direct avec le texte. Madame la rapporteure, vous ne pouvez pas écarter celui-ci au motif qu’aucune audition particulière n’a été consacrée au sujet. Souffrez que nous ayons des avis, que nous souhaitions discuter et dialoguer ! L’examen en commission constitue la première phase de discussion. Nous sommes là pour nous convaincre les uns les autres. Vous auriez pu proposez que nous retravaillions la question avant de la réexaminer en séance publique, mais ce n’est pas votre démarche.

Sur le fond, nous préférons à l’actuelle hiérarchie entre les catégories d’avocats une situation dans laquelle la réussite au CAPAC serait suffisante pour être reconnu compétent et pouvoir requérir devant la Cour de cassation. Peut-être est-ce là une vision « libérale », si vous tenez à coller cette étiquette à notre groupe ; nous pensons simplement que, dès lors qu’on a obtenu ce certificat, on peut faire son travail ! Nul besoin d’ajouter des obstacles qui de surcroît nous viennent – c’est un comble – de la monarchie !

La Commission rejette l’amendement.

Chapitre III
Repenser l’office des juridictions

Avant l’article 5

La Commission examine l’amendement CL7 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement d’appel, nous proposons une expérimentation visant à ce que, dans le cadre de son office, le juge civil puisse soulever d’office des moyens d’ordre public lorsque ceux-ci visent au respect de la légalité, du caractère équitable du procès et de l’égalité des armes. Cette proposition novatrice vise à lutter contre les inégalités de moyens dans l’accès à la justice, inégalités résultant notamment de l’inégale connaissance du droit par les parties.

Cette expérimentation serait entourée de plusieurs garanties. Elle serait limitée à une durée de trois ans, ne concernerait que les juridictions de première instance et se déroulerait sous le contrôle de la cour d’appel. La liste des moyens d’ordre public susceptibles d’être soulevés n’est pas limitative, ce qui permettrait de préserver ceux d’ores et déjà dégagés par la jurisprudence tout en laissant ouvertes toutes les possibilités pour l’avenir.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Les moyens d’ordre public, notamment en droit de la consommation, peuvent déjà être soulevés d’office par le juge, comme cela est prévu par le code de la consommation.

De l’exposé des motifs de votre amendement, je comprends qu’il s’agit avant tout d’un amendement d’appel, dans l’attente d’une prise de position de la ministre. Je vous suggérerai donc de le retirer au bénéfice des explications qu’elle donnera. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’émets un avis défavorable, car les dispositions en cause, strictement relatives à la procédure civile, sont, de ce fait, de nature réglementaire.

M. Ugo Bernalicis. Il y a pourtant des propositions qui sont visiblement de nature réglementaire et qui ne sont pas jugées irrecevables. Je ne comprends plus rien – à moins que je ne comprenne trop bien… Plus sérieusement, je trouve que cela ne coûte rien de creuser ce sujet. De deux choses l’une, donc : soit vous me dites que vous le rejetez mais qu’on en rediscutera d’ici à la séance parce que vous trouvez le sujet est intéressant, auquel cas je retire l’amendement ; soit je le maintiens.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. C’est vous-même qui avez parlé d’amendement « d’appel ».

M. Ugo Bernalicis. C’est bien pourquoi je veux une réponse à mon appel ! (Sourires.)

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL53 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous proposons, dans le prolongement logique de la loi Taubira de 2016 qui créait un cadre juridique pour la modification de la mention du sexe à l’état civil, que la demande puisse être simplement formulée auprès de l’officier d’état civil de la commune de résidence.

Afin de faciliter cette démarche d’un point de vue pratique, nous estimons nécessaire qu’elle puisse être effectuée en mairie plutôt que d’avoir à se déplacer jusqu’au tribunal de grande instance.

Nous préférerions ne pas nous contenter d’une simple expérimentation, mais sommes bien contraints de nous y résoudre, eu égard aux règles coutumières de recevabilité budgétaire des amendements.

Cet amendement est davantage qu’un amendement d’appel. Son adoption apporterait en effet une vraie et importante simplification, et enverrait un signal positif à nos concitoyennes et concitoyens confrontés à ce type de démarche – et à beaucoup d’autres – dans ce parcours transitionnel. Elle marquerait une avancée dans l’égalité des droits.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. C’est en effet un sujet extrêmement important, sur lequel il y a eu des avancées grâce à la loi « J21 », qui a profondément transformé le droit en matière de changement de sexe, notamment en s’éloignant de l’approche consistant à exiger une justification strictement médicale. Le juge exige désormais des éléments moins lourds, et toute personne qui fait état d’une conjonction d’éléments permettant de motiver ce changement de sexe peut obtenir l’inscription de cette modification à son état civil.

Les principaux de ces éléments, dont la preuve peut être rapportée par tous moyens, peuvent ainsi être : le fait que la personne se présente publiquement comme appartenant au sexe revendiqué, qu’elle soit connue sous celui-ci de son entourage familial, amical ou professionnel ou qu’elle ait obtenu le changement de son prénom, afin qu'il corresponde au sexe revendiqué.

Le passage devant le juge reste cependant important. Tout d’abord, en effet, ces éléments restent d’appréciation subjective, c’est-à-dire que le jugement devra les apprécier dans leur ensemble pour déterminer si le changement de sexe doit être accordé. L’exigence d’un certificat médical ayant été supprimée, ces éléments ne sont plus des éléments d’appréciation purement objective, et je trouve que c’est une bonne chose que de confier cette mission au juge, qui est le premier garant des droits individuels.

Si l’on mettait en œuvre une procédure de ce type auprès d’agents de l’état civil en mairie, j’y verrais un risque bien plus important de voir des considérations personnelles intervenir pour empêcher des personnes de voir inscrire à leur état civil ce changement, qui est un changement important. Pour l’égalité de tous, pour la garantie des droits et pour la protection des libertés, je pense qu’il ne s’agit pas d’une procédure qu’il faille déjudiciariser : elle fait au contraire partie de celles pour lesquelles le passage devant le juge est de nature à mieux garantir les droits de tous.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. C’est effectivement un domaine sur lequel il ne me semble pas souhaitable de passer à une nouvelle étape avant d’avoir dressé un premier bilan de la loi de 2016.

La procédure de changement de sexe est une procédure qui est assez éloignée des missions traditionnelles confiées aux officiers d’état civil. Elle suppose, comme l’a dit Mme la rapporteure, un pouvoir d’appréciation des différents éléments fournis par le demandeur, pouvoir dont les officiers ou agents d’état civil ne disposent pas.

L’office du juge, en l’espèce, me semble nécessaire. La loi de 2016 a déjà marqué une avancée importante en démédicalisant la procédure. En outre, la demande est déposée sans représentation obligatoire devant l’autorité judiciaire. Il me semble important de laisser vivre quelque temps cette procédure.

Je sais qu’il existe certaines revendications des associations de défense des personnes LGBT, pour les avoir rencontrées. Au nombre de ces revendications, j’ai relevé celle d’un changement de sexe par simple déclaration à l’officier d’état civil. Pour ma part, je pense qu’il faut encore laisser vivre la loi de 2016 telle qu’elle a été écrite.

Mme Danièle Obono. J’insiste sur le fait que nous proposons une simple expérimentation et que, plus fondamentalement, nous défendons ce que défendent aussi les associations, à savoir la déjudiciarisation.

Vous parlez d’appréciation subjective, mais celle du juge l’est tout autant. Or l’identité est d’abord celle que revendique la personne ; il en va de même du sexe. Quant au fait qu’un officier d’état civil pourrait décider par lui-même, je rappelle qu’il ne fait qu’appliquer la loi. S’il devient possible de faire changer la mention à l’état civil, il n’y a pas d’appréciation subjective susceptible d’entrer en compte dans l’application de la loi.

Ce que revendiquent les associations et les personnes concernées, c’est que leur subjectivité soit respectée, au regard de l’identité à laquelle elles adhèrent. Je pense que cela marquerait une progression, pour le coup une avancée du « libéralisme ». Car le libéralisme auquel j’adhère, c’est celui qui consiste à défendre le droit de la personne à voir inscrire son changement à l’état civil sans avoir à passer par un autre canal, qu’il soit biomédical ou judiciaire. La procédure actuelle est une forme d’invalidation en ce qu’elle renvoie toujours au jugement de quelqu’un d’autre pour que soit décidé le sexe auquel appartient la personne. L’expérimentation que nous proposons constitue donc le pas en avant qu’il est nécessaire de faire aujourd’hui.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Encore une fois, je pense que nous partageons l’objectif. Mais, pour avoir moi aussi beaucoup dialogué avec les associations de lutte contre les « LGBT-phobies », je relève une difficulté : confier cette mission à des agents d’état civil n’est pas possible en l’état actuel de la loi « J21 », loi encore récente qu’il faut, comme le disait à l’instant Mme la garde des Sceaux, laisser vivre pour pouvoir l’évaluer. Ensuite, nous prendrons en considération cette évaluation pour examiner s’il faut la faire évoluer dans un sens ou dans l’autre. Mais, sous l’empire du texte actuel, une déjudiciarisation ne permet pas d’atteindre l’objectif visé.

M. Philippe Gosselin. Je voudrais rappeler l’article 66 de la Constitution, aux termes duquel le juge judiciaire – ou plutôt « l’autorité judiciaire », pour reprendre le terme exact de l’article – est le « gardien de la liberté individuelle ». Or je crois que ce sujet concerne effectivement les libertés individuelles. Je ne porte pas de jugement sur le fond, mais il me paraît plutôt justifié, pour des raisons constitutionnelles, que le juge reste compétent.

J’envisage aussi les raisons pratiques. Nous avons un peu moins de 36 000 communes en France, soit au moins autant d’officiers d’officiers d’état civil, à savoir les maires et les adjoints. En outre, dans les villes d’une certaine importance, ces fonctions sont déléguées, et exercées sous le contrôle des élus, à des agents de l’État. Mais, dans tous les cas, qu’il s’agisse des maires et adjoints, qui sont de droit officiers d’état civil, ou des agents qui interviennent, ces personnes le font au nom de l’État. Nous mettrions donc réellement dans l’embarras bon nombre d’officiers et agents d’état civil, qui auraient une vraie difficulté à traiterces questions, sans possibilité de recours, ce qui présenterait des risques de rupture d’égalité, d’autant que les conditions d’accueil sont susceptibles de varier fortement selon la configuration des lieux, notamment dans les petites communes où il y a à peine un bureau pour recevoir le public. N’oublions pas qu’il s’agit de questions relevant de l’intime.

Sauf à en faire une affaire de principe, pourquoi ne pas se rendre au tribunal de grande instance ? C’est ce que prévoit la loi de 2016, qui n’a d’ailleurs pas encore été évaluée.

La Commission rejette l’amendement.

Article 5
(art. 46, 311-20 et 317 du code civil, art. L. 2141-10 du code de la santé publique, art. 4 de la loi n° 68-671 du 25 juillet 1968 relative à l’état civil des Français ayant vécu en Algérie ou dans les anciens territoires français d’outre-mer ou sous tutelle devenus indépendants, loi du 20 juin 1920 ayant pour objet de suppléer par des actes de notoriété à l’impossibilité de se procurer des expéditions des actes de l’état civil dont les originaux ont été détruits ou sont disparus par suite de faits de guerre et art. 1er et 2 de l’ordonnance n° 62-800 du 16 juillet 1962 facilitant la preuve des actes de l’état civil dressés en Algérie)

Compétence des notaires pour délivrer certains actes de notoriété et recueillir le consentement dans le cadre d’une assistance médicale à la procréation avec tiers donneur

La Commission est saisie des amendements identiques CL64 de Mme Danièle Obono et CL435 de M. Stéphane Peu.

M. Ugo Bernalicis. L’article 5 transfère au notaire des missions qui étaient auparavant assurées par le tribunal d’instance. Par principe, nous allons nous y opposer, même si nous pouvons comprendre que l’on souhaite alléger la tâche des tribunaux d’instance. En effet, les interventions du notaire ne sont toujours pas gratuites, les « fonctionnaires notaires » n’existant pas encore – on en parlera lorsque je défendrai l’amendement CL65. Quoi qu’il en soit, dans l’état actuel, nous proposons, par l’amendement CL64, de supprimer cet article.

M. Sébastien Jumel. Il ne peut y avoir d’égalité dans l’accès au service public de la justice sans gratuité. Nous ne sommes pas par principe opposés à la déjudiciarisation de certains actes, comme nous l’avons démontré à l’occasion d’autres amendements. Mais confier au notaire ces nouveaux actes, c’est les rendre payants, et donc, aggraver l’inégalité sociale.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable, dans le sens où ces actes, qui ne sont pas liés à un litige, relèvent moins de l’office du juge que de la compétence d’un notaire. J’ajoute que leur coût n’est pas des plus élevés.

M. Philippe Gosselin. Un acte de notoriété revient tout de même à 78 euros !

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Leur nombre est par ailleurs extrêmement limité. Par exemple, on ne voit passer qu’une dizaine d’actes de notoriété par an. Je ne pense donc pas qu’une telle déjudiciarisation soit d’une grande difficulté.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Ces amendements, sur lesquels j’émets un avis défavorable, visent à supprimer l’article 5 tel qu’il a été rédigé par le Sénat.

Celui-ci concerne, notamment, l’acte de notoriété, qui est un mode de preuve élaboré dans l’ancien droit par la pratique notariale. Par cet acte, l’autorité compétente constate que les témoins qui comparaissent devant elle affirment qu’à leur connaissance personnelle, tel fait est notoire.

L’esprit du projet de loi de programmation, et c’est tout le sens de cet article 5, vise à recentrer le juge sur le cœur de son office, c’est-à-dire à le faire intervenir là où il apporte une plus-value, et non pas là où il accomplit des actes que d’autres pourraient faire à sa place de la même manière. En l’occurrence, je ne vois pas ce que l’intervention judiciaire apporte aux actes de notoriété. C’est pourquoi je souhaite rétablir la version initiale du texte.

Il s’agit également d’uniformiser les règles de compétence qui régissent les différents actes de notoriété établis dans diverses matières. En effet, le code civil prévoit déjà d’autres dispositions relatives à des actes de notoriété, lesquels sont tous dressés par des notaires.

Enfin, je vous informe d’une baisse immédiate du coût des actes de notoriété, qui n'est donc plus de 78 euros, monsieur Gosselin, mais de 57,69 euros !

M. Philippe Gosselin. Pardon ! (Sourires.)

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’insiste sur le fait que le nombre de ces actes de notoriété se limite à une dizaine par an. Nous porterons donc un regard favorable sur l’amendement que nous proposera dans quelques instants la rapporteure.

La Commission rejette les amendements.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL1073 de la rapporteure.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL955 du Gouvernement et CL564 de M. Philippe Chalumeau.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je demande par cet amendement que l’on confie exclusivement au notaire le recueil du consentement du couple qui a recours à une procréation médicalement assistée (PMA) avec tiers donneur. L’intervention du notaire est déjà prévue par le texte actuel, puisque les couples qui veulent avoir recours à une PMA avec tiers donneur ont le choix entre le notaire ou le juge pour donner leur consentement.

L’intervention du notaire est adaptée, puisqu’il s’agit d’informer le couple sur les conséquences que leur décision aura quant aux règles de filiation dérogatoires qui sont applicables. L’intervention du juge, en revanche, ne me semble pas du tout se justifier, puisqu’il n’y a pas là de fonction juridictionnelle, ni de litige à trancher. Ainsi, cette modification proposée dans le code civil et dans le code de la santé publique est une mesure d’administration de la justice qui s’inscrit dans une démarche globale de simplification.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable.

M. Ugo Bernalicis. Est-il possible de fixer un tarif à « zéro euro » au notaire pour ce genre d’acte ?

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je proposerai ultérieurement un amendement qui vise à réduire considérablement le coût de cet acte.

M. Jean Terlier. Je pense que nous y serons très attentifs.

J’ajoute que, dès lors que l’on passera par un notaire, on n’aura plus à passer par un juge. Cela procurera tout de même un gain de temps assez important aux parties qui ont recours à ce type de procédure. Pour moi, le coût supplémentaire sera largement compensé par le gain de temps.

M. Sébastien Jumel. Pourrions-nous obtenir, d’ici à la séance, une évaluation des coûts engendrés par de telles mesures ? Les gens que je rencontre, ceux qui vivent à côté de chez moi, n'ont pas un « pognon de dingue » ! Certes, la longueur des délais peut être préjudiciable. Nous avons d’ailleurs formulé des propositions pour renforcer les moyens de la justice et améliorer sa réactivité et son efficience. Mais la question du coût demeure. En matière d’accès au droit, la fracture sociale existe. Or, plus on est marginalisé, plus on est précarisé, plus on est exclu, et plus l’accès au droit est important. Ou alors, nous ne militons pas pour la même société, ce que je n’ose penser.

Nous n’avons pas encore terminé d’examiner ce texte, et j’aimerais savoir ce que tout cela représente. Je pense également au recours aux plateformes privées, dont on a parlé tout à l’heure.

Mme Cécile Untermaier. Personnellement, je trouve un peu surprenant qu’un couple qui veut s’engager dans une PMA doive s’adresser à son notaire. Généralement, on va voir son notaire pour une succession.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Pour une PMA, c’est déjà le cas !

Mme Cécile Untermaier. Certainement, si vous le dites. Je ne suis pas une spécialiste de la PMA. Mais l’aspect intime de la démarche justifierait qu’on s’adresse au maire, avec lequel on a des relations de confiance. On le fait pour le mariage, pourquoi pas pour la PMA ? À moins que ce ne soit pas possible juridiquement ?

Mme Alice Thourot. Je ne suis pas du tout sur la même ligne. Je pense au contraire que le cœur de la mission d’un notaire est de conseiller la famille et de sécuriser les actes. Selon moi, il est donc le mieux placé pour recueillir le consentement.

M. Paul Molac. Le notaire a un rôle de confidentialité et un devoir de neutralité. Les relations qu’on a avec le maire sont différentes, ne serait-ce que pour des raisons politiques. Personnellement, je préférerais discuter de ce genre de choses avec le notaire plutôt qu’avec le maire.

M. Pierre Morel-à-l’Huissier. Le notaire, on le choisit. Le maire, on ne l’a pas forcément choisi. C’est une grande différence… (Sourires.)

M. Erwan Balanant. Je pense comme M. Morel-à-l’Huissier. À la différence du maire, le notaire est parfaitement adapté à cette situation, puisqu’il a l’habitude de travailler sur les questions de famille, qu’il rédige les testaments et qu’il a un devoir de discrétion et de confidentialité. Je m’imagine mal aller voir le maire dans une telle circonstance, mais je m’imagine très bien aller voir le notaire.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je tiens à rappeler que cet article 5 vise trois actes différents. Tout d’abord, deux actes de notoriété : le premier pour établir la filiation en matière de possession d’état, le second lorsque des actes d’état civil ont été détruits, notamment par des sinistres ou des actes de guerre. Ces deux cas représentent au maximum une dizaine d’actes par an. Le troisième cas est celui d’un acte de consentement en matière de procréation médicalement assistée.

Aujourd’hui, cette dernière démarche concerne 3 200 couples par an, dont la moitié a déjà recours au notaire – et l’autre au juge. Suite à cette déjudiciarisation, l’ensemble des couples iront notifier leur consentement devant le notaire. Pour une telle procédure, les frais de notaires sont de 76 euros, et les droits d’enregistrement peuvent aller jusqu’à 125 euros. C’est pourquoi, par l’amendement CL1068 que je vous présenterai tout à l’heure, je proposerai que les couples soient exonérés de ces droits d’enregistrement.

M. Sébastien Jumel. Cela ferait combien, au total ?

Mme Laetitia Avia, rapporteure. 76 euros.

La Commission adopte les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL954 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il s’agit de confier au notaire le recueil du consentement du couple qui a recours à une PMA avec accueil d’embryon. Je souhaite supprimer le régime d’autorisation judiciaire préalable à l’accueil d’embryon, lequel est vécu par les couples comme très stigmatisant, et remplacer cette autorisation judiciaire par le recueil du consentement préalable du couple demandeur par un notaire. Cet amendement assure la cohérence avec les autres dispositions du projet de loi du Gouvernement, qui confient au notaire le soin de recevoir l’ensemble des consentements requis de la part des couples qui ont recours à la PMA. Je crois que c’est très important.

Par ailleurs, je ne pense pas que ce soit une bonne idée d’avoir recours au maire. L’officier d’état civil n’a pas à savoir comment votre enfant a été conçu, en tout cas dans la situation actuelle de la loi. Mais peut-être changera-t-on la loi…

Le maire n’est pas la personne pertinente. Le juge n’apporte pas de plus-value, puisqu’il s’agit simplement de recueillir un consentement. En revanche, une fois que la décision de recours à la PMA, acte médical et de paternité, a été prise, la question de la filiation devient essentielle. Et c’est là tout le rôle du notaire.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement.

Elle examine l’amendement CL1068 de la rapporteure.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Le Gouvernement est favorable à cet amendement et lève le gage.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

Après l’article 5

La Commission examine l’amendement CL185 de M. Raphaël Schellenberger.

M. Raphaël Schellenberger. Cet amendement concerne un problème bien particulier, celui des clercs de notaire alsaciens et mosellans suite à la loi du 6 août 2015. En effet, cette loi a mis fin, à compter du 31 décembre 2020, aux habilitations des clercs de notaire. Cette mesure est compensée par la possibilité, pour les clercs de notaire en « Vieille France », de devenir notaires sous certaines conditions. Mais en Alsace et Moselle, où il est nécessaire d’être reçu à un concours avant d’être inscrit sur liste d’attente et pouvoir in fine obtenir une charge notariale, cette échappatoire n’est pas possible. Les clercs se retrouvent donc dans une impasse.

Dans ces conditions, nous proposons de maintenir les prérogatives des clercs de notaire au-delà du 31 décembre 2020 et jusqu’à ce qu’ils fassent valoir leur demande de retraite. Ce dispositif permettra de gérer correctement la disparition de cette profession spécifique dans un territoire qui a une autre organisation de la charge notariale que la « Vieille France ».

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il est difficile de revenir, dans le cadre de ce texte, sur une mesure de modernisation qui a été votée dans le cadre de la loi « Macron », et dont les effets ne se feront sentir qu’à partir de 2021 – d’autant qu’aucun problème ne semble ressortir aujourd’hui de son application en droit commun.

Toutefois, il est exact que la règle nationale est parfois différente en Alsace et Moselle. Cet amendement pointe une particularité de droit local que vous faites bien de signaler, mais dont les conséquences ont été, si je ne me trompe pas, réglées par le Gouvernement avec le décret du 25 juillet 2018.

Je laisserai à Mme la ministre le soin d’expliquer les initiatives qui ont été prises par le pouvoir réglementaire pour remédier à cette situation. Mais sachez que, pour moi, le problème qui avait existé n'existe plus. Une fois reçues ces explications, je vous demanderai de retirer votre amendement. À défaut, mon avis sera défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Monsieur le député, comme vous le savez, la loi du 6 août 2015 a mis fin aux habilitations de clerc de notaire à compter du 1er janvier 2021. En particulier, le décret du 20 mai 2016 permet aux clercs de s’installer ou d’être salariés en qualité de notaires en se prévalant de leur expérience professionnelle. On ne souhaite pas revenir sur l’économie générale de ce texte.

Pour l’accès au notariat en Alsace et Moselle, il me semble qu’on a pris des dispositions de nature à vous rassurer. Un décret du 25 juillet 2018 ouvre largement la passerelle d’accès vers le notariat pour les clercs habilités en Alsace et Moselle, en supprimant les conditions de stage. Et un second concours d’accès au notariat en Alsace et Moselle sera organisé d’ici à la fin de cette année pour permettre aux clercs qui répondent aux nouvelles conditions fixées par le décret du 25 juillet 2018 de s’y présenter. Je pense qu’ils pourront ainsi avoir accès à la qualité de notaire de manière plus aisée qu’ailleurs dans les autres départements.

M. Raphaël Schellenberger. Je ne crois pas qu’avec les dispositions de votre décret l’accès à la qualité de notaire sera plus aisé en Alsace-Moselle qu’ailleurs. En effet, ailleurs, c’est la loi de 2015 qui a fixé les conditions d’accès à la charge notariale pour les clercs de notaire habilités ayant une expérience.

Il n’est pas question de revenir sur l’équilibre de la loi de 2015, dont on ne connaît pas encore les conséquences. Mais on sait tout de même que, le 1er janvier 2021, un certain nombre de clercs de notaire habilités verront leur métier disparaître. La situation qui a été trouvée est probablement satisfaisante en « Vieille France » mais, en Alsace et Moselle, le décret facilite l’accès au concours des clercs de notaires habilités, sans leur garantir pour autant une issue ou un avenir professionnel.

Nous proposons donc un dispositif extinctif qui n’a pas vocation à revenir sur ce qui a été voté en 2015 et qui n’est pas forcément mauvais, mais à offrir une solution à l’ensemble des clercs de notaire alsaciens-mosellans, y compris à ceux qui n’auraient pas réussi à passer le concours, ou qui l’auraient réussi sans pouvoir récupérer une charge notariale – car le nombre de celles-ci est restreint.

J’entends vos arguments. Je vais maintenir mon amendement. Je vais aussi me pencher plus précisément sur la rédaction du décret, dont je n’avais pas eu connaissance, et je reviendrai éventuellement avec une autre rédaction en séance, car je pense qu’il y a un vrai problème. Il ne faudrait pas donner l’impression de mépriser des gens qui ont une vraie compétence professionnelle, qui n’ont peut-être pas envie de devenir notaires, qui n’ont pas forcément envie de passer le concours, mais qui ont le droit de continuer à servir la charge ministérielle.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL65 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Si nous avions directement proposé de mettre en place une régie publique notariale, avec des fonctionnaires notaires ou des notaires fonctionnaires – comme on voudra –, ce qui aurait permis d’assurer la gratuité d’un certain nombre d’actes notariés, on nous aurait opposé l’article 40 de la Constitution. Pour contourner cet obstacle, nous proposons, par cet amendement, que le Gouvernement remette au Parlement dans les six mois un rapport sur cette hypothèse de travail.

Nous verrons, d’ici la séance, s’il est possible de fixer les tarifs des notaires de façon à les ramener à « zéro euro ». Ainsi, tous ceux qui passaient auparavant devant le juge et qui passeront demain devant le notaire pourront continuer à bénéficier d’actes gratuits.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable, conformément à la jurisprudence de la commission des Lois en matière de rapports.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis défavorable également. D’abord, il y a eu des évaluations, dont le rapport de la Cour des comptes d’octobre 2013 intitulé « L’évolution des missions et de l’organisation des consulats français à l’étranger », qui préconisait déjà l’extinction de la fonction notariale. Ensuite, une décision du Gouvernement, prise en 2017, a mis fin à l’activité notariale du réseau consulaire pour que ce dernier puisse se recentrer sur ses missions régaliennes et sociales.

M. Ugo Bernalicis. Ce n’est pas une réponse sur le fond !

Madame la rapporteure, je comprends bien qu’il y ait deux poids et deux mesures, mais tout de même ! Cela vous amuse peut-être de me renvoyer à la jurisprudence de la commission des Lois en matière de rapports, alors qu’on en a voté je ne sais combien depuis ce matin. À moins que vous n’ayez des arguments de fond à m’opposer, je vois mal pourquoi vous refusez celui-ci.

Enfin, madame la ministre, je ne m’adressais pas à la Cour des comptes, mais à vous-même, quant à l’opportunité de ce rapport.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Vous me demandez un rapport, je vous réponds qu’il y en a déjà eu.

M. Ugo Bernalicis. Oui, mais vous avez bien compris que je vous demandais un rapport pour contourner l’article 40. Sinon, j’aurais déposé un amendement visant directement à la création de ce service public. Donc, sur le fond, seriez-vous favorable à la création d’une régie, et peut-on y réfléchir ? Ou est-ce un désaccord de principe ?

La Commission rejette l’amendement.

Article 6
Modalités de révision des pensions alimentaires

La Commission est saisie des amendements identiques CL66 de M. Ugo Bernalicis, CL432 de M. Sébastien Jumel, CL457 de Mme Marietta Karamanli et CL592 de Mme Laurence Vichnievsky.

M. Ugo Bernalicis. Nous nous opposons par principe à la déjudiciarisation des pensions alimentaires qui résultent d’une décision prononcée par un magistrat, et au fait qu’une autorité administrative vienne remettre en cause cette décision. On nous répond que si l’on n’est pas satisfait de la décision de la caisse des allocations familiales (CAF), on peut revenir devant le juge. Certes, mais cela ajoute une étape qui n’existait pas auparavant.

Par ailleurs, le directeur de la CAF appliquera un barème tout simple en fonction des éléments dont il dispose, sans recevoir les différentes parties.

Nous refusons à la fois que l’on éloigne davantage encore la justice des justiciables et qu’une autorité administrative puisse revenir sur une décision d’un juge.

M. Sébastien Jumel. Je crois en la justice de mon pays et je pense que, lorsqu’elle s’occupe du quotidien de nos concitoyens, le rapport de confiance qu’elle entretient avec eux s’en trouve renforcé. Le juge, dans sa balance, évalue la réalité et la spécificité des situations – un enfant qui étudie à tel endroit, un autre qui habite chez sa mère dans une autre ville, etc. – lorsqu’il s’agit de fixer le montant de la pension. Il a la capacité souveraine d’apprécier ce montant dans l’intérêt de l’enfant. Cette liberté disparaît dans le dispositif prévu.

Les CAF, auxquelles vous entendez donner une telle capacité, sont juges et parties, étant donné qu’elles sont chargées de payer des prestations familiales. J’ajoute qu’elles peuvent décider de sanctions pécuniaires à l’encontre de certaines familles lorsque des manquements éducatifs sont constatés. Autant de raisons qui me conduisent à m’opposer à cet article, qui limite les compétences du juge !

J’entends bien l’argument relatif à la nécessité de réduire les délais de traitement. Mais cela nous amène à nous interroger sur la justice dont nous avons besoin et sur les moyens que nous mettons à son service pour qu’elle accomplisse efficacement ses missions. D’une certaine manière, cela nous renvoie à l’article 1er.

Mme Cécile Untermaier. Les garanties d’indépendance, d’impartialité et d’absence de conflits d’intérêt nous semblent affaiblies par cette disposition.

Les organismes débiteurs des prestations familiales, à savoir les CAF, sont des personnes de droit privé qui n’offrent aucune garantie d’indépendance et de respect des droits des parties – l’indépendance de la justice figurant à l’article 64 de la Constitution.

La « barémisation » des pensions alimentaires prévue par le texte risque de conduire à une automatisation de la procédure. On ne pourra pas prendre en compte la diversité et la complexité des situations personnelles, notamment en matière de revenus.

Enfin, le principe de neutralité pourrait être mis à mal dans la mesure où les CAF ont le pouvoir de distribuer des prestations sociales, mais aussi de sanctionner les bénéficiaires, ou encore, dans le cas des pensions alimentaires, de se substituer au débiteur en cas de non-paiement.

Pour toutes ces raisons, nous demandons la suppression de cet article.

M. Vincent Bru. Il s’agit de supprimer l’article 6 qui prévoit qu’à titre expérimental, et pour une durée de trois ans, les organismes débiteurs de prestations familiales délivreront les titres exécutoires portant sur les modifications du montant d’une contribution à l’entretien de l’éducation des enfants. Ce qui nous inquiète, c’est que ces organismes sont les services de la CAF, des organismes de droit privé qui, globalement, ne présentent pas les mêmes garanties d’indépendance, d’impartialité et de neutralité que le juge lui-même.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable. Je rappelle qu’il s’agit d’une expérimentation limitée dans le temps et dans l’espace – un faible nombre de départements, dont la liste sera déterminée par décret.

L’objectif est de rendre plus efficace et plus rapide la procédure de révision des pensions alimentaires, afin de mieux s’adapter aux évolutions de la vie que peuvent connaître les couples divorcés. Il faut garder à l’esprit que la CAF intervient déjà dans les modalités de fixation et de révision de la pension alimentaire, aux fins d’homologation d’un accord dans le cas d’une séparation de parents non mariés. L’article 6 repose donc sur des compétences déjà établies. Il faut aussi savoir que le système que nous entendons expérimenter existe à l’étranger, notamment au Québec, où il a fait ses preuves et montré son efficacité.

Il n’y a aucune raison aujourd’hui de craindre un quelconque recul des droits des parties avec le passage devant la CAF, organisme connu de nos concitoyens. Ceux-ci ne risquent pas d’être désorientés par le fait de s’adresser à son directeur, dont les décisions sont généralement respectées.

On ne peut pas nier les interrogations liées à l’utilisation d’un barème, mais j’observe que celui-ci est déjà employé pour la révision des pensions. Bien sûr, certains se sont interrogés sur la façon dont les situations particulières pourraient être appréciées. Je leur réponds qu’il n’est pas question de ne plus apprécier les situations particulières, mais d’être plus efficace en l’absence de situation particulière. En revanche, à chaque fois qu’un élément de subjectivité nécessitera un recours devant le juge, il y aura recours et décision du juge aux affaires familiales. Ce dernier reste pleinement compétent pour statuer sur le recours contre la révision administrative décidée par le directeur de la CAF.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je suis défavorable à ces amendements puisque nous souhaitons rétablir cette expérimentation concernant la révision des pensions alimentaires par le directeur de la CAF. Je ferai à ce propos trois observations.

Premièrement, il s’agit d’une expérimentation.

Deuxièmement, celle-ci ne porte que sur la révision, pas sur la fixation de la pension initiale qui continue à relever du juge. Ainsi, le directeur de la CAF pourra-t-il procéder, soit à une augmentation de la pension en raison d’une augmentation des revenus du débiteur, soit à une diminution de la pension en raison d’une diminution des revenus du débiteur.

Troisièmement, le barème que l’on met en avant existe déjà. Tous les professionnels qui ont à réfléchir sur ces questions s’appuient dessus. Il est fondé sur des moyennes établies sur des bases scientifiques validées par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et qui concernent, si vous me passez cette expression horrible, le « coût d’un enfant » aux besoins matériels duquel il faut répondre. Ce barème est utilisé depuis 2011 par les professionnels – juges, médiateurs ou avocats.

J’entends bien les craintes, mais les droits des parties seront évidemment respectés car il y aura un échange contradictoire de pièces, et surtout la décision du directeur de la CAF pourra être contestée devant le juge aux affaires familiales (JAF). Nous prévoyons, sur le plan réglementaire, que le caractère exécutoire de la décision pourra être suspendu par le président du tribunal de grande instance (TGI) saisi par le débiteur si l’exécution risque d’entraîner des conséquences excessives. Il me semble que la solution est équilibrée.

Je voudrais aussi répondre à une inquiétude plusieurs fois exprimée devant moi par les avocats : certains craignent que la CAF ne se trouve dans une situation de conflit d’intérêts, étant à la fois juge et partie. D’une part, la modification du montant de la pension alimentaire sera réalisée en fonction du barème dont je viens de parler et qui existe déjà. D’autre part, la CAF n’a aucun intérêt à majorer le montant des pensions alimentaires car cela pourrait entraîner une défaillance du débiteur, auquel cas elle devrait verser la prestation correspondante – et, par ailleurs, cela pourrait donner lieu à une procédure de recouvrement.

Même si aucun d’entre vous n’a évoqué ce sujet, je tiens à souligner, à toutes fins utiles, que si les CAF sont des personnes morales de droit privé, elles sont chargées d’une mission de service public. À ce titre, elles peuvent adopter des actes ayant force exécutoire.

Pour conclure, l’idée est vraiment d’avoir une meilleure prévisibilité et une plus grande rapidité dans la révision des pensions alimentaires, tout en rassurant celui qui paie et celui qui reçoit. La finalité est l’intérêt de l’enfant.

M. Jean Terlier. Sans prétendre à l’originalité, car Mme la garde des Sceaux a été exhaustive dans ses explications, j’aimerais tout de même apporter deux précisions.

M. Bernalicis a parlé de déjudiciarisation des pensions alimentaires. Or le recours au directeur de la CAF n’interviendra que dans le cadre de la modification d’une pension alimentaire préalablement fixée par le juge : il ne fixera pas le montant, mais aura la possibilité d’apporter un correctif.

Par ailleurs, le fait qu’il s’agisse d’une expérimentation me semble important.

Il faut aussi garder à l’esprit que le public concerné est constitué des personnes les plus vulnérables, de celles qui voient, à un moment donné, leur situation se dégrader gravement et se trouvent dans l’obligation de saisir le juge – ou, bientôt, le directeur de la CAF – pour que la pension qu’ils versent soit diminuée car ils ne sont plus en mesure de payer, soit au contraire pour qu’elle soit augmentée. Ils vont gagner six mois, ce qui n’est pas neutre.

Mme la garde des Sceaux a présenté très précisément le garde-fou prévu : le directeur de la CAF ne pourra pas statuer comme il l’entend ; il sera dans l’obligation de prendre en compte le barème, ce qui limitera considérablement les risques d’erreur et d’abus. De plus, la possibilité existera toujours de saisir le juge en urgence, selon un mécanisme de référé, si l’on estime la décision entachée d’anomalies graves.

Telles sont les raisons pour lesquelles le groupe La République en Marche estime le dispositif parfaitement cadré. Il mérite de faire l’objet d’une expérimentation.

M. Antoine Savignat. À défaut d’appeler de vives critiques, cette mesure est pour le moins surprenante. Après l’intervention d’un juge ou après l’enregistrement par l’officier ministériel qu’est le notaire de la convention conclue entre les parties, on confie à une personne de droit privé chargée d’une mission de service public la possibilité de revenir sur une décision de justice ou sur l’accord des parties pour modifier, à la hausse ou à la baisse, la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants. C’est un peu étrange.

J’ai entendu Mme la rapporteure dire qu’il y aura un échange contradictoire devant le directeur de la CAF, mais ce sera un échange de pièces : il n’y aura pas de passage devant le juge et il manquera un élément à mon sens extrêmement important dans notre système judiciaire, à savoir l’intime conviction du juge. Or, on sait – je vous invite à aller discuter avec les juges aux affaires familiales – que, dans un divorce ou une autre situation particulièrement contentieuse, il est extrêmement facile d’organiser son insolvabilité. Je peux vous présenter pléthore de cas dans lesquels des hommes – car ce sont le plus souvent des hommes – produisent des documents permettant de justifier de revenus perçus au titre d’une situation de chômage, alors qu’ils ont en parallèle créé une société dont ils vivent très bien sans en percevoir de revenu. Le directeur de la CAF n’aura normalement, si je puis dire, pas d’autre solution que de tenir compte des documents qui lui seront fournis, sans pouvoir faire de recherche et sans avoir entendu les parties.

Vous avez dit, madame la garde des Sceaux, que le président du TGI pourra suspendre la mesure, ce qui signifie que vous ajoutez, en réalité, une deuxième complication : il y aura saisine du président du TGI puis du juge aux affaires familiales. Si la décision du directeur de la CAF a revu à la baisse la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants, on peut prévoir que la saisine du président du TGI aura automatiquement un effet suspensif afin de ne pas mettre en difficulté une femme et ses enfants. Le JAF aura la possibilité, quand il se prononcera, de faire remonter les effets de la révision de la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants au jour de la saisine, si jamais la demande du mari s’avère fondée.

M. Sébastien Jumel. Je trouve ces propos tout à fait pertinents et j’aimerais ajouter quelques éléments. Pour les juges aux affaires familiales, la fixation de la pension alimentaire est un outil permettant, dans une situation conflictuelle, une responsabilisation des parents quant à leurs obligations à l’égard de l’enfant et, même, quant à l’impérieuse nécessité d’éviter que le divorce se traduise par une dégradation de la prise en compte de l’intérêt de l’enfant. Or, cette possibilité va disparaître, notamment lorsque l’enfant vieillit et que ses besoins matériels évoluent.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Ça ne bougera pas !

M. Sébastien Jumel. Par ailleurs, il y a certes un barème, mais le juge peut, dans le cadre de sa souveraineté d’appréciation, prendre en compte des situations particulières pour se détacher du barème.

Autre point, y a-t-il eu une étude d’impact sur la capacité des CAF à assumer cette nouvelle responsabilité ? Mon expérience est qu’il y a eu une départementalisation de ces structures, donc une concentration et un éloignement des territoires de vie, avec ce que cela implique en termes de connaissance fine des populations concernées. Sommes-nous certains que les CAF pourront exercer leur nouvelle mission dans des délais inférieurs à ceux des juges aux affaires familiales ? Vous ne l’êtes pas, puisque vous allez expérimenter – sinon vous auriez immédiatement pris la décision d’appliquer ce dispositif.

On pourra en effet, madame la rapporteure, contester une décision prise par la CAF, mais il ne me semble pas, même si je suis un novice qui aborde cette matière avec beaucoup de modestie et d’humilité, que le juge compétent en cas de recours soit le juge aux affaires familiales.

M. Bruno Questel. Je suis un peu ennuyé par les propos tenus par notre collègue Savignat : il considère que les femmes seront suffisamment stupides pour ne pas faire valoir leurs droits si leur ex-mari dissimule sa situation matérielle et financière. (Exclamations.) Sur le fond, le montant initial de la pension alimentaire est établi par le juge après l’étude des pièces, un débat contradictoire et l’application du barème. (Nouvelles exclamations.) Il est étonnant de voir à quelle vitesse vous montez dans les tours quand on contredit un peu vos propos.

M. Raphaël Schellenberger. Si seulement il y avait une contradiction !

M. Bruno Questel. Pour avoir eu à traiter quelques centaines de dossiers de divorce, je peux vous dire que le magistrat cherche, avant tout, un accord entre les parties. S’il n’y en a pas, il s’en tient, dans 99 % des cas, au barème mentionné par Mme la garde des Sceaux.

M. Sébastien Jumel. L’intérêt de l’enfant vient en premier ! C’est la loi !

M. Philippe Gosselin. Je suis un peu gêné aux entournures par ce transfert qui pourrait être une forme de dessaisissement, mais j’avoue que la crainte d’un conflit d’intérêts ne me paraît pas nécessairement fondée.

Les CAF – on parle d’elles, mais cela peut aussi bien être la mutualité sociale agricole (MSA) comme tous les organismes débiteurs des prestations familiales visés à l’article 6 – auront-elles les moyens de mener à bien ce type de mission ? C’est une interrogation à l’heure où les moyens diminuent : on voit que des CAF ont des conventions d’objectifs et de gestion (COG) assez drastiques et que la MSA connaît les mêmes difficultés. En même temps – si vous me le permettez (Sourires) –, il y a déjà des demandes d’aide au recouvrement des pensions alimentaires (DARPA) gérées par les CAF et la MSA, lesquelles ont un peu le « doigt dans l’engrenage ». Sans y voir une affaire d’État et au-delà des principes de fond évoqués par ailleurs, je m’interroge sur les moyens qui permettront de mener l’expérimentation.

M. Ugo Bernalicis. Quand j’ai parlé de déjudiciarisation, je ne pensais pas à la fixation de la pension alimentaire mais à sa révision. C’est d’ailleurs là qu’est tout le problème : la pension sera fixée par un juge, mais sa révision sera faite par quelqu’un qui ne l’est pas, ce qui est étrange sur le plan des principes. À ce moment-là, pourquoi ne pas confier directement au directeur de la CAF le soin de fixer la pension alimentaire ?

On voit bien que les principes ne sont pas votre point de départ, mais plutôt l’idée qu’il est trop long de revenir devant le juge et qu’il faudrait s’adresser au directeur de la CAF, d’autant qu’il s’agit d’appliquer un barème. En somme, pourquoi s’embêter ? Vous voulez de l’efficacité, de la rationalisation, de la mutualisation – bref, vos mots-clefs habituels. Nous vous opposons, comme toujours, qu’il faut mettre suffisamment de juges pour régler les affaires, en vue de garantir les principes qui ont conduit à leur confier, jusqu’à présent, la fixation et la révision des pensions alimentaires. Voilà, sans revenir sur tout ce qui a été dit avant moi, pourquoi nous nous opposons à cet article du projet de loi.

M. Raphaël Schellenberger. C’est un débat important : je remercie madame la présidente de nous laisser le temps de le mener.

Dans la perception de la vitesse de la justice, le point noir concerne les affaires familiales. Pour tout le reste, il n’est pas toujours mauvais de prendre un peu de temps ; quand il s’agit, en revanche, des moyens permettant d’élever les enfants, de la préservation de leur intérêt et, finalement, de l’équilibre d’une vie familiale lorsque celle-ci évolue, il est essentiel d’aller vite.

Je suis malgré tout gêné. J’entends qu’il s’agit uniquement d’une expérimentation, mais l’idée de revenir sur une décision de justice par voie administrative touche à un point d’équilibre du droit. Cela me semble délicat. Certes, on ne fait que commencer et ce n’est qu’une expérimentation ; mais si on expérimente, c’est pour élargir le dispositif s’il s’avère concluant, et cela m’interpelle. On se rend compte aussi, au fil du débat, qu’il y a la question des moyens que les CAF pourront consacrer à cette mission. Si vous prévoyez de leur en donner davantage, pourquoi ne pas le faire directement pour la justice ? Ce serait plus logique.

La Commission rejette les amendements.

Lien vidéo :

http://www.assemblee-nationale.tv/video.6905794_5be34628a7718.commission-des-lois--projet-de-loi-de-programmation-2018-2022-et-de-reforme-pour-la-justice-suite-7-novembre-2018

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous reprenons nos travaux à l’article 6 du projet de loi de programmation et de réforme pour la justice.

Article 6 (suite)

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL858 de Mme Laetitia Avia, rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL67 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Nous avons déposé un amendement de repli que je ne présenterai pas davantage : je me suis déjà exprimé sur le principe.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL68 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Nous voulons préserver le principe de gratuité de la procédure, qui nous tient à cœur.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je vous suggère de retirer cet amendement car il est satisfait : la procédure devant la CAF sera gratuite.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL956 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Nous arrivons au premier amendement d’une série visant à rétablir l’expérimentation qui confie aux CAF la révision des pensions alimentaires.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émets un avis favorable.

M. Sébastien Jumel. Avez-vous engagé une concertation avec les CAF au sujet des lieux d’expérimentation ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Nous ne l’avons pas encore fait car nous attendons que la loi soit adoptée. Des contacts ont été pris avec les CAF, mais pas sur ce point.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL433 de M. Stéphane Peu.

M. Sébastien Jumel. C’est un amendement de repli inspiré par l’idée que la révision des pensions alimentaires nécessite tout de même une décision du juge aux affaires familiales.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je suis défavorable à cet amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. C’est entièrement contraire à ce que nous proposons.

M. Sébastien Jumel. Oui, c’est tout à fait l’idée… (Sourires.)

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL1044 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je ne détaille pas davantage que tout à l’heure : j’ai déjà parlé de ces amendements.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL1045 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Là aussi, il s’agit de rétablir la rédaction initiale.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL434 de M. Sébastien Jumel.

M. Sébastien Jumel. C’est une proposition du barreau de Paris qui vise à faire en sorte que la demande de modification de la pension alimentaire prenne en compte, outre les revenus des parents, la situation particulière des finances du foyer.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émets un avis défavorable. Il ne s’agit pas de faire évoluer les éléments sur la base desquels les barèmes sont établis. Surtout, votre amendement fait référence à la situation financière du foyer alors que celui-ci n’existe manifestement plus, tant au sens fiscal que familial du terme, après la procédure de divorce.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Les pensions alimentaires sont fixées, aux termes de l’article 371-2 du code civil, à proportion des ressources des parents et des besoins de l’enfant. Une révision peut être demandée lorsqu’une évolution survient en ce qui concerne l’un de ces critères. C’est ce qui est repris dans le projet de loi, qui confie la révision à la CAF à titre expérimental : l’article 6 précise qu’il faut tenir compte de l’évolution des ressources des parents et du temps passé par l’enfant avec l’un et l’autre. Ce que vous demandez est déjà prévu.

M. Ugo Bernalicis. Je crois que l’amendement a pour objet d’attirer l’attention sur ce que nous avons expliqué tout à l’heure : la CAF a connaissance d’éléments déclaratifs qui ne recouvrent pas forcément tous les revenus au sein du « foyer ». En réalité, ils ne peuvent pas être appréciés par le directeur de la CAF alors qu’ils pourraient l’être par un juge.

L’amendement précise que la CAF devra vérifier cet aspect, c’est-à-dire les revenus dans toute leur complexité. Vous avez l’air de dire que ce n’est pas satisfaisant sur le plan légistique, mais c’est l’idée de fond. Il y a une question : un directeur de CAF pourra-t-il prendre en compte la complexité des revenus comme un juge jusqu’à présent ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Le juge aux affaires familiales ne dispose pas de pouvoirs aussi exceptionnels que vous semblez l’imaginer. En effet, ce n’est pas un juge pénal : il n’a pas les pouvoirs d’enquête et d’investigation de ce dernier. Il ne faut pas surestimer la capacité du juge à apprécier l’ensemble des éléments davantage que le directeur de la CAF.

M. Sébastien Jumel. Je n’ai pas d’expérience personnelle dans ce domaine, mais on m’a dit comment les choses se passent. Quand on se présente devant le juge aux affaires familiales, en cas de divorce, et qu’il s’agit de construire la manière dont on va prendre en charge les enfants et de répartir la contribution des parents, il y a un principe contradictoire assuré par le juge, dans le respect des parties. Chacune peut demander la prise en compte de revenus de son ancien conjoint qui ne sont pas évidents à la lecture des éléments transmis ou des données fiscales, mais qui apparaissent dans le cadre du contradictoire. Le juge a la capacité de statuer avec discernement, équité et humanité, ce qui lui permet de prendre une décision juste – car c’est bien la définition de la justice, me semble-t-il. Le principe contradictoire disparaît devant la CAF : on se référera à des barèmes. Les parents viendront devant le directeur de la CAF pour défendre leur « bout de gras », ou ai-je mal compris ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il y aura un échange contradictoire de pièces.

M. Sébastien Jumel. Ce n’est pas la même chose qu’une discussion.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL1046 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il s’agit, une fois encore, de rétablir le texte initial.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL1047 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement a le même objet que les précédents.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Même avis.

M. Antoine Savignat. J’ai du mal à comprendre le sens de cet amendement qui déroge aux dispositions prévues en matière de compétence territoriale par le code de procédure civile. En principe, le juge du ressort dans lequel se trouve le domicile habituel des enfants est compétent pour la révision de la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants. L’expérimentation, si j’ai bien saisi, n’aura pas lieu sur l’ensemble du territoire, de sorte que l’on risque d’avoir un débiteur habitant dans un département où l’on pourra faire ce nouveau type de demande alors qu’il faudra saisir, en cas de contestation, un juge exerçant dans un département où l’expérimentation n’a pas lieu. Ne craignez-vous pas que cette dérogation ne complique considérablement la situation, contrairement à l’objectif du Gouvernement de simplifier les procédures ?

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je pense qu’il y a une erreur de lecture de l’amendement : il permet simplement d’établir la compétence territoriale des CAF en vue de l’application de l’expérimentation. Il est ainsi rédigé : « la demande modificative est formée par un créancier résidant ou ayant élu domicile dans l’un des départements désignés ou par un débiteur à l’égard d’un créancier résidant ou ayant élu domicile dans l’un de ces départements ». Il n’y a pas de remise en cause des dispositions existantes.

M. Raphaël Schellenberger. L’idée me semble claire même si je peux mal comprendre. Il faut que le créancier et le débiteur résident, non pas nécessairement dans le même département, mais dans un département ayant engagé l’expérimentation.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Non, l’un ou l’autre.

M. Raphaël Schellenberger. D’accord. Alors la rédaction ne me paraît pas claire, en effet !

M. Antoine Savignat. Ce n’est pas clair, en effet. Le créancier peut vivre dans un département où le dispositif est expérimenté ; le débiteur peut habiter un autre département. Si le créancier saisit la CAF, comme ce texte le permettra, pour demander une révision, et qu’il y a ensuite une contestation du débiteur, qui peut très bien vivre dans un département où l’expérimentation n’a pas lieu, c’est devant le juge aux affaires familiales du domicile habituel des enfants que l’affaire sera portée. Je pense qu’il y a une confusion dans la rédaction.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’entends et je comprends ce que vous voulez dire. La difficulté que vous évoquez est le cas où l’on saisirait la CAF d’un département, puis le JAF d’un autre département.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. C’est toujours le lieu de résidence du créancier qui est pris en compte.

M. Raphaël Schellenberger. C’est donc forcément celui des enfants.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Pas nécessairement. Il peut y avoir des gardes alternées.

En cas de recours du créancier ou du débiteur, ce sera le TGI du lieu où se situe la CAF qui sera saisi – et ce sera donc aussi celui du lieu de résidence du créancier.

M. Antoine Savignat. Si je comprends bien, un débiteur qui ne vivrait pas dans un département où le système est expérimenté pourrait quand même saisir la CAF si la créance est due dans un département où l’expérimentation a lieu, et on ne déroge pas à la règle de compétence territoriale en la matière. Ce sera au débiteur de se déplacer dans le département où réside le créancier.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL1048 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il s’agit de compléter le rétablissement du périmètre de l’expérimentation tel qu’il a été défini dans le texte initial du projet de loi.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable. Cet amendement permet de prendre en compte les cas dans lesquels un des parents dissimule volontairement certaines des pièces demandées lors de la procédure de fixation de la pension alimentaire.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL756 de M. Jean Terlier.

M. Jean Terlier. Cet amendement vise à préciser que le recours formé devant le juge contre la décision d’un organisme débiteur des prestations familiales portant sur la modification du montant d’une contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants a un caractère suspensif. Cependant, Mme la garde des Sceaux nous ayant indiqué qu’il serait possible de saisir en urgence le juge afin d’obtenir la suspension de l’exécution provisoire d’une telle décision, je retire l’amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je remercie M. Jean Terlier d’avoir retiré l’amendement. La disposition relative au recours suspensif figurera, je m’y engage, dans les textes réglementaires d’application. Je précise que le référé sera formé devant le président du tribunal de grande instance, mais que celui-ci pourra parfaitement déléguer ce pouvoir au juge aux affaires familiales.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL200 de M. Philippe Gosselin.

M. Antoine Savignat. Cet amendement a le même objet que celui que nous venons d’examiner. Dès lors qu’il s’agit de simplifier la vie de nos concitoyens, n’est-il pas préférable, plutôt que de prévoir une procédure de référé, de préciser que le recours aura pour effet de suspendre le caractère exécutoire du titre et que l’ancien titre s’applique dans l’attente de la décision du juge ? Une telle disposition présenterait l’avantage, dans l’hypothèse où une baisse de la pension aurait été indûment accordée, de protéger le parent le plus faible économiquement. Et si, d’aventure, cette baisse s’avérait fondée, le juge aux affaires familiales, qui a la possibilité de donner à sa décision un caractère rétroactif au jour de la saisine, effacerait de facto la créance née à compter du recours. Cette procédure me paraît rapide, simple et protectrice.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable. J’ai été, un temps, séduite par cette proposition, mais je crains qu’un recours suspensif ne vide le dispositif de sa substance. De fait, ces recours, s’ils étaient systématiques, empêcheraient la mise en œuvre de l’expérimentation. La solution proposée par le Gouvernement, qui souhaite ouvrir une voie de référé pour contester avec rapidité les décisions éventuellement aberrantes de la CAF, me paraît plus équilibrée et protectrice des intérêts de chacun.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis défavorable. Il faut en effet donner sa chance à l’expérimentation et ne pas la vider a priori de sa substance.

M. Raphaël Schellenberger. Il faut être d’autant plus prudent et attentif à la protection des intérêts de chacune des parties qu’il s’agit d’une expérimentation. Dès lors, plutôt que de prendre le risque de les fragiliser, il me paraît préférable de prévoir des protections supplémentaires, quitte à en rediscuter lors de la généralisation du dispositif si l’on s’aperçoit qu’est faite une utilisation abusive du recours suspensif. Encore une fois, mieux vaut être prudent dans ces matières.

M. Jean Terlier. C’est dans cet état d’esprit, monsieur Schellenberger, que j’avais déposé l’amendement CL756. Mais on sait que, lorsqu’ils existent, les recours suspensifs sont systématiquement utilisés à des fins dilatoires par les praticiens du droit. L’expérimentation serait vidée de sa substance puisqu’on repartirait devant le juge.

M. Ugo Bernalicis. Cela prouve bien qu’il faut maintenir la procédure judiciaire actuelle. (Sourires.) C’est la vérité, mes chers collègues : si les JAF étaient en nombre suffisant, les affaires seraient jugées séance tenante. Le recours suspensif, dès lors qu’il permet de contester une décision administrative devant le juge, préserverait l’autorité de celui-ci sur l’administration. Le risque de manœuvres dilatoires existe peut-être mais, au regard des principes, il me paraît limité.

M. Antoine Savignat. Il ne faut pas désespérer de la nature humaine : les recours ne seraient pas systématiques.

Si le directeur de la CAF décide de réduire la pension alimentaire, on peut faire naître des situations de grande précarité. S’il décide de l’augmenter, les débiteurs peuvent se trouver dans l’impossibilité d’assumer la charge qui leur incombe, auquel cas on les conduit à commettre un délit puisque le non-paiement de la contribution à l’entretien et à l’éducation a des conséquences pénales. Dans les deux cas, la décision du directeur de la CAF n’est pas anodine : ses conséquences humaines sont importantes. Si l’on veut faire fi de l’intervention systématique du juge, prévoyons au moins que le recours devant lui a un caractère suspensif. Encore une fois, n’exagérons pas, les recours ne seront pas systématiques : ils ont un coût et ils demandent du temps.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je rappelle que le Gouvernement propose d’ouvrir une voie de référé pour régler la question en quelques jours et éviter ainsi que le débiteur ne soit conduit à commettre un délit.

M. Sébastien Jumel. Mon intervention portera moins sur le fond, car les arguments développés par nos collègues de l’opposition me semblent de bon sens, que sur l’état d’esprit de la majorité. Doit-on considérer que tous les amendements de l’opposition sont a priori irrecevables ? Lorsque nous avons des désaccords de fond, politiques, on peut les assumer. Mais, en l’espèce, il s’agit, en définitive, de préserver l’intérêt de l’enfant. En général, dans un divorce, le conflit est intense jusqu’à l’audience devant le JAF. Ensuite, les parents s’efforcent de calmer les choses. Parier sur le fait qu’ils formeront systématiquement un recours, c’est avoir une conception très pessimiste de la nature humaine. Pourquoi ne pas retenir la proposition de notre collègue dans le cadre de l’expérimentation et, si l’on constate une utilisation abusive, en tirer les conséquences ? En attendant, on aurait au moins préservé les personnes les plus fragiles.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Sur la forme, sans doute cela vous a-t-il échappé, monsieur Jumel, mais je vous signale que nous avons déjà accepté un amendement de M. Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Deux, madame la ministre !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Sur le fond, notre désaccord n’a rien d’idéologique au sens où nous refuserions par principe les amendements des oppositions. Notre objectif est très simple : nous voulons mener une expérimentation. Pour qu’elle ait du sens, nous l’avons construite de manière à proposer une procédure innovante qui protège le droit au recours. En l’espèce, celui-ci peut avoir un effet suspensif qui est laissé à l’appréciation du juge.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL1049 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il s’agit, là encore, de rétablir le texte initial du projet de loi.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable.

M. Ugo Bernalicis. Madame la ministre, si vous voulez mener une expérimentation complète, prévoyez un recours suspensif dans quelques-uns des départements choisis. Vous aurez ainsi des éléments de comparaison. Allez au bout de votre logique !

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 6 modifié.

Après l’article 6

La Commission examine l’amendement CL14 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Nous proposons, pour ce qui relève du droit de la famille, de renverser la charge de la preuve dans les cas d’insolvabilité afin d’éviter le non-paiement de pensions alimentaires du fait d’une insolvabilité organisée.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable. Votre amendement me semble contraire aux principes du droit pénal. Par ailleurs, il va un peu plus loin que la jurisprudence de la Cour de cassation que vous invoquez dans l’exposé sommaire, puisqu’il aurait pour conséquence d’exposer le contrevenant à une peine de deux ans d’emprisonnement pour abandon de famille.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement reprend, en le modernisant, l’ancien article 357-2 du code pénal aux termes duquel « l’insolvabilité qui résulte de l’inconduite habituelle, de la paresse ou de l’ivrognerie ne sera en aucun cas un motif d’excuse valable pour le débiteur ». Ces dispositions n’ont pas été conservées car juridiquement inutiles. Pour être déclaré coupable de l’infraction d’abandon de famille, il suffit que le débiteur ait volontairement omis de payer une pension alimentaire durant plus de deux mois. Son éventuelle insolvabilité n’est juridiquement pas exonératoire de sa responsabilité pénale ni de son obligation civile de verser les sommes dues.

Il appartient au débiteur appauvri ou devenu insolvable de saisir le JAF afin de demander une suppression ou une diminution pour le futur de la pension alimentaire. La Cour de cassation, dans un arrêt de 2014, a validé la condamnation d’une personne qui avait cessé de payer une pension au motif de son impécuniosité, en indiquant notamment que la réduction ou la suppression des pensions alimentaires, fût-ce avec effet rétroactif, ne pouvait avoir pour effet de faire disparaître l’infraction déjà consommée – le non-paiement des pensions.

Par conséquent, l’amendement me semble satisfait par la jurisprudence. Au demeurant, il pourrait laisser penser que, hors des cas d’inconduite, le débiteur pourrait valablement alléguer son insolvabilité pour échapper à la répression, ce qui serait exactement contraire aux objectifs que nous recherchons. Je vous demande donc, monsieur Bernalicis, de bien vouloir retirer l’amendement.

M. Philippe Gosselin. Nos collègues ont raison de soulever cette question. Cependant, leur amendement me paraît mal rédigé car ils visent, me semble-t-il, non pas l’inconduite ou le manque de diligence, mais plutôt l’organisation délibérée de l’insolvabilité. Or, l’arrêt de la Cour de cassation ne me semble pas couvrir ce type de faits.

Il s’agit, en tout état de cause, d’un véritable problème. En effet, nous avons tous en tête des situations dans lesquelles un homme – le plus souvent, reconnaissons-le ! – organise son insolvabilité parce qu’il refuse, comme je l’ai entendu dire dans mon bureau, que son « ex-femme ait le moindre fric ». Il me semble que nous devrions réfléchir à cette question collectivement et sans parti pris d’ici à la séance publique.

M. Ugo Bernalicis. Notre amendement s’inspire d’une recommandation de la délégation aux droits des femmes. Il s’agit, pour nous, d’obliger celui qui prétend ne pas avoir d’argent parce qu’il a été négligent à prouver que c’est bien la raison pour laquelle il est insolvable. Nous proposons d’inverser la charge de la preuve : la bonne foi ne doit pas être présumée. S’il ne s’agit que d’une question de légistique, nous pouvons y retravailler d’ici à la séance publique pour trouver la formulation appropriée.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Pour être reconnu coupable d’abandon de famille, il suffit de ne pas avoir payé sa pension pendant deux mois.

M. Philippe Gosselin. Encore faut-il qu’un jugement oblige le débiteur à payer une pension. Un certain nombre de personnes organisent leur insolvabilité avant même la décision du juge.

M. Jean Terlier. Le fait qu’un débiteur organise son insolvabilité est constitutif d’un délit, qui sera qualifié comme tel par le juge.

M. Philippe Gosselin. Le sujet est important. De très nombreuses personnes organisent leur insolvabilité, que ce soit dans le cadre d’un divorce ou d’une liquidation d’entreprise. Je me fais ici l’interprète des victimes de cette forme de malhonnêteté qui, en l’espèce, sont souvent les ex-conjointes qui ont la garde des enfants au quotidien. Il s’agit d’une question très pragmatique qui mérite une véritable réponse. Peut-être celle-ci existe-t-elle déjà, auquel cas je m’inclinerai.

M. Raphaël Gauvain. Il me semble qu’elle existe bien, monsieur Gosselin. Le cas de la personne qui, en vue de son divorce, organise frauduleusement son insolvabilité pour ne pas payer la pension alimentaire relève de l’article 314-7 du code pénal, lequel proscrit « le fait pour un débiteur, même avant la décision judiciaire constatant sa dette, d’organiser ou d’aggraver son insolvabilité […] ».

M. Philippe Gosselin. Dont acte !

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL22 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement, nous proposons d’encadrer les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) en limitant le délai de réponse à quinze jours pour toutes les réclamations relevant de l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Il s’agit de permettre au requérant de saisir plus rapidement la justice.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable. Le délai de quinze jours me semble extrêmement court.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis défavorable également sur le fond. En outre, cette disposition est de nature réglementaire.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL21 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous proposons qu’en cas d’urgence, c’est-à-dire lorsqu’une personne connaît des troubles graves dans ses conditions d’existence ou une situation de pauvreté, le président du tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) puisse, en référé, prendre des mesures conservatoires – gel d’une dette, versement d’allocations dues ou limitation du montant d’une saisie sur les prestations familiales, cette liste n’étant bien évidemment pas limitative. Ceci permettrait de remédier au plus vite à ces situations dramatiques. Nous souhaitons éviter que des personnes dans des situations de détresse pâtissent d’interprétations divergentes du texte et que le juge des référés du tribunal des affaires sociales s’interdise de prendre certaines mesures conservatoires.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Défavorable également. Votre amendement ne tient pas compte de la suppression, à compter du 1er janvier prochain, des tribunaux des affaires sociales et de leur transfert aux TGI, en application de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, dite « J21 ». Par ailleurs, un décret du 29 octobre dernier relatif au contentieux de la Sécurité sociale et de l’aide sociale a ouvert la procédure de référé à toutes ces matières. Enfin, il me semble qu’il n’y a pas lieu de prévoir, devant les juridictions sociales, d’autres critères que ceux des référés de droit commun.

La Commission rejette l’amendement.

Article 7
(art. 1397 du code civil)

Allégement des conditions dans lesquelles les époux peuvent modifier leur régime matrimonial

La Commission est saisie de l’amendement CL1053 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Le représentant du mineur sous tutelle doit être avisé du changement de régime matrimonial des parents afin de pouvoir faire opposition s’il estime menacés les intérêts de l’enfant qu’il représente. Tel est l’objet de cet amendement, corollaire de la simplification proposée à l’instant.

Je puis vous assurer que la suppression de l’homologation judiciaire est très précieuse, notamment lorsque le changement de régime matrimonial est demandé en cas de maladie. Il est arrivé que l’homologation n’intervienne pas à temps, ce qui a pu provoquer des drames familiaux.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL1052 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement complète le rétablissement de l’article 7.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 7 modifié.

Article 8
(art. 116, 427, 431, 459, 500, 501, 507, 507-1 et 836 du code civil ; art. L. 132-3 du code des assurances ; art. L. 223-5 du code de la mutualité)

Suppression du contrôle préalable du juge pour certains actes relevant de la responsabilité du tuteur d’une personne protégée

La Commission examine les amendements identiques CL69 de M. Ugo Bernalicis et CL441 de M. Stéphane Peu.

M. Ugo Bernalicis. Par l’amendement CL69, nous proposons de supprimer l’article 8 afin de préserver le rôle du juge dans la protection des personnes en situation de vulnérabilité, telles les personnes sous tutelle, et d’éviter la mise en danger de leur patrimoine. Certes, le Sénat a supprimé le 2° de cet article, relatif à la fin du contrôle du juge des tutelles sur les actes du tuteur relatifs aux frais de gestion pour la rémunération d’actes particuliers, mais les dispositions restantes posent problème.

En effet, elles tendent à supprimer le contrôle préalable du juge sur certains actes qui relèvent, soit exclusivement de la responsabilité du tuteur, soit de la responsabilité du professionnel intervenant dans l’opération, lequel est, dans ce cas, astreint à une obligation de conseil renforcée à l’égard des majeurs protégés et des mineurs. Plus précisément, le texte supprime le contrôle du juge lorsque le tuteur souhaite inclure dans les frais de gestion de la tutelle la rémunération des administrateurs particuliers ou conclure un contrat pour la gestion des valeurs mobilières de la personne protégée.

S’agissant d’un sujet aussi problématique, on peut s’étonner que le Conseil d’État estime, dans son avis, que « ces dispositions n’appellent pas d’observations » de sa part. Comme l’a dit Mme la sénatrice Esther Benbassa, « le marché représente plus de 60 millions d’euros et le Gouvernement veut faire peser la carence de l’État sur les plus fragiles, qu’il sacrifie ».

M. Sébastien Jumel. Mon amendement vise également à supprimer l’article 8. Sur la forme, le projet de loi comporte plusieurs mesures éparses relatives à la protection des majeurs et des mineurs alors qu’une réforme d’ampleur est annoncée dans la continuité du rapport de la mission interministérielle consacré à ce sujet que Mme Anne Caron-Déglise a remis le 21 septembre dernier. Cela ne paraît pas cohérent et la lisibilité de la réforme y perd.

Sur le fond, le dispositif vise à transformer le juge d’instance en juge de l’incident en « déjudiciarisant » ou en privatisant une part importante du droit des personnes protégées. Comme le souligne le Syndicat de la magistrature, cette orientation est de nature à transférer de fait le contentieux et la responsabilité sans faute du juge du fait de sa mission générale de surveillance vers les professionnels.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable. Le projet de loi a pour objet de simplifier les procédures et d’éviter, chaque fois que c’est nécessaire, le recours préalable au juge pour l’établissement d’actes du quotidien.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Monsieur Jumel, vous faites erreur en estimant que nous devrions attendre la grande loi sur les tutelles. Mme Buzyn, Mme Cluzel et moi avons en effet confié à Mme Caron-Déglise une mission sur les majeurs protégés. Son rapport comporte 109 recommandations. Il nous a semblé important que, dans le projet de loi de réforme pour la justice, puissent figurer des dispositions qui s’attachent à la dignité des personnes placées sous tutelle. D’autres mesures concernant les tutelles seront prises prochainement, mais elles ne relèveront pas du même domaine.

Dans le cadre de ces mesures de dignité, nous souhaitons donner au juge toute sa place car il est nécessaire de protéger les majeurs sous tutelle. C’est bien le juge qui ouvre les mesures de protection. Mais, ensuite, toute une série d’actes – dont la réalité montre qu’il ne les accomplit absolument pas – peuvent être confiés à d’autres professionnels tout en maintenant un contrôle judiciaire. Telle est la philosophie qui me guide dans ce texte.

M. Philippe Gosselin. Je m’interroge également sur la concordance des temps. Certes, les dispositions de l’article 8 relèvent d’un domaine spécifique. Mais la commission des Lois a également confié une mission sur le sujet à notre collègue Aurélien Pradié. Cette mission est en cours. Il serait intéressant que l’on attende ses conclusions. Sur le fond, je n’ai pas de désaccord avec vous, madame la ministre : il est important de préserver la dignité de ces personnes. Mais il importe d’avoir une vision globale de la question plutôt que d’agir de manière pointilliste. Or, c’est un peu le sentiment que nous donne l’article 8.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je puis vous assurer, pour m’être récemment rendu dans un lieu qui accueille des majeurs protégés, que ces derniers attendent ces mesures importantes pour leur dignité.

M. Raphaël Schellenberger. Je ne nie pas la réalité des atteintes à la dignité des majeurs protégés, mais je ne suis pas certain que cela tienne uniquement à une question de procédure. Certaines tutelles et curatelles fonctionnent bien, souvent parce que la personne qui les exerce est un proche et que la réactivité est alors absolue. Dans d’autres cas, le majeur protégé se voit privé du peu de liberté nécessaire à sa dignité sous de faux prétextes de protection. Ce n’est pas une question de mauvaise foi ou de mauvaise gestion. Il s’agit de cas où la personne chargée de la tutelle est éloignée du majeur protégé. Quant aux organismes tutélaires, ils peuvent faire face à une charge de travail invraisemblable. Les collaborateurs de ces associations sont les premiers à en souffrir car ils ne parviennent pas à respecter la dignité des personnes dont ils ont la charge. Cela ne tient pas uniquement à la procédure juridique.

Il est certes urgent d’agir mais il ne faut pas confondre vitesse et précipitation. Cette proposition ne règle rien à ce problème majeur qu’est l’insuffisance des moyens donnés aux associations tutélaires ; c’est en leur redonnant du temps, ne serait-ce que pour faire de la médiation et expliquer le pourquoi de certaines décisions aux majeurs protégés, que l’on permettra à ceux-ci de retrouver leur dignité.

M. Sébastien Jumel. Je mesure la force de conviction de la ministre et la sincérité de cette proposition. Mais je ne peux laisser prospérer l’idée que, dans l’opposition, nous serions moins pressés de nous préoccuper de la dignité de ces personnes. J’ai simplement souligné que le texte manquait de lisibilité et, au bout du compte, de force symbolique et de cohérence.

Par ailleurs, lorsque nous avons soulevé le fait que l’insuffisance des moyens consacrés à l’aide juridictionnelle constituait aussi une atteinte à la dignité des personnes précaires, on nous a répondu que ce n’était pas l’enjeu du texte. Notre amendement visait à souligner l’absence de garanties que représente le contrôle a priori du juge.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle est saisie de l’amendement CL748 rectifié de M. Jean Terlier.

Mme Caroline Abadie. Cet amendement renforce l’autonomie des personnes majeures par l’intermédiaire de leur tuteur. Il procède de l’idée que le tuteur est une personne de confiance et que le juge exerce le contrôle des mesures qu’il prend. Il est ainsi prévu que le tuteur fasse appel à un tiers pour l’aider à établir un budget avec l’accord du conseil de famille, sans passer par le juge. Cela semble pertinent, particulièrement dans le cas de patrimoines complexes.

Le tuteur pourra également prendre des décisions relatives à des opérations chirurgicales ou à tout autre acte médical grave, le juge n’étant appelé à intervenir qu’en cas de désaccord entre le tuteur et le majeur protégé.

Cet amendement prévoit enfin de renforcer l’habilitation familiale, une procédure qui prend progressivement son essor. Par ailleurs, le dossier de saisine, remis au procureur de la République, sera beaucoup plus complet, ce qui permettra une meilleure vision de la situation sociale et pécuniaire du majeur protégé.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cet amendement approfondit la logique de l’article 8, qui supprime des doublons et allège la procédure en remettant la décision entre les mains du majeur protégé et de son tuteur. J’émets un avis favorable sous réserve d’une rectification : seul le Gouvernement peut demander à être habilité à légiférer par ordonnance sur le fondement de l’article 38.

Mme Caroline Abadie. C’est juste. Je rectifie l’amendement en ce sens et supprime cette mention.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je vous remercie, madame Abadie, d’avoir proposé cet amendement qui relève précisément de la recherche d’un équilibre entre dignité et protection des personnes majeures. Il vise à libérer de l’autorisation préalable du juge les décisions prises par les personnes majeures et le tuteur, dans un esprit de simplification tout autant que de dignité. L’autorisation du juge, requise jusqu’alors pour une simple extraction dentaire considérée comme une opération chirurgicale, n’a plus lieu d’être.

À la suite de la rectification que vient d’opérer Mme Abadie, je propose à la commission des Lois un sous-amendement CL1084 qui prévoit, mais à la demande du Gouvernement, une habilitation à fixer par voie d’ordonnance les conditions dans lesquelles est prise une décision portant sur la personne d’un majeur protégé et, selon les cas, intervenant en matière de santé ou concernant sa prise en charge médico-sociale.

La Commission adopte le sous-amendement puis l’amendement ainsi sous-amendé.

Enfin, elle adopte l’article 8 modifié.

Article 8 bis (nouveau)
(art. 63, 174, 175, 249, 249-1 [abrogé], 249-3, 249-4, 460 et 462 du code civil)

Droits matrimoniaux d’une personne protégée

La Commission examine l’amendement CL744 de M. Jean Terlier, qui fait l’objet du sous-amendement CL1079 de la rapporteure.

Mme Caroline Abadie. Le groupe La République en marche a voulu reprendre à son compte cet amendement défendu par le Gouvernement au Sénat, qui concerne l’exercice d’un droit fondamental. Attachés aux principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité qui doivent guider toute mesure de protection, et soucieux de concrétiser enfin les engagements internationaux de la France, nous souhaitons rendre aux personnes vulnérables que sont les majeurs protégés l’exercice effectif de leur droit au mariage, au pacte civil de solidarité (PACS) et au divorce, aujourd’hui soumis à l’approbation préalable du juge.

Nous voulons changer de paradigme. Mais le respect des droits de la personne protégée doit s’accompagner d’une sécurisation de sa situation. Il est prévu que la personne chargée de la mesure de protection soit informée du projet et qu’elle ait la faculté, s’il apparaît un abus, de s’y opposer.

Le Défenseur des droits, dans son rapport de septembre 2016, et Mme Anne Caron-Déglise, avocate générale à la Cour de cassation spécialiste des tutelles, dans son rapport à la Chancellerie, soulignent que les mesures d’accompagnement doivent permettre de respecter les droits, la volonté et les préférences des personnes concernées et pas seulement répondre objectivement à un intérêt supérieur.

Mme Laetitia Avia, rapporteure.Je salue cette avancée considérable en matière de dignité et d’exercice des droits fondamentaux. Désormais, les majeurs protégés pourront choisir de s’unir et de se désunir.

Pour renforcer leur protection et préserver leurs intérêts, je propose un sous-amendement précisant la place du tuteur dans le régime matrimonial. Nous garantirons ainsi la liberté matrimoniale tout en protégeant les intérêts patrimoniaux.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Nous sommes là parfaitement dans l’équilibre entre dignité et protection. Les majeurs protégés considèrent souvent que la surprotection dont ils font l’objet dans l’exercice de leurs droits fondamentaux confine à la maltraitance. Il est proposé de passer d’un contrôle a priori, avec autorisation préalable du juge, à un contrôle a posteriori où le tuteur, informé du projet de mariage, peut s’y opposer le cas échéant. Cet équilibre est renforcé par le sous-amendement de Mme la rapporteure. Sous réserve de son adoption, avis favorable.

M. Raphaël Schellenberger. Nous partageons le même constat : nous n’avons pas à être fiers de la façon dont les personnes vulnérables sont protégées.

Je me réjouis que nous puissions débattre de la question de leur dignité. Pour autant, nous devrions prendre plus de temps pour y réfléchir. Nous satisfaire du rétablissement d’un droit fondamental me semble un peu court. D’ailleurs, le sous-amendement de la rapporteure vient rafraîchir quelque peu l’enthousiasme soulevé par ce qui pourrait être un discours d’affichage.

Je m’interroge donc : pourquoi renverser le paradigme ? Sincèrement, la situation sera-t-elle plus simple lorsque le mariage sera autorisé pour tous les majeurs protégés, mais interdit par exception ? Qu’en sera-t-il de la dignité de la personne à qui l’on expliquera que le mariage est possible, sauf dans son cas ? Tout n’est pas blanc ou noir. Je ne pense pas que, grâce à ce texte, ce sera mieux demain. Nous devrions prendre le temps de cette discussion.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’entends vos interrogations ; elles sont légitimes. Ce n’est pas uniquement un débat philosophique. Qu’est-ce qui est le plus difficile ? Devoir obtenir l’autorisation préalable du juge pour exercer ses droits fondamentaux ou pouvoir les exercer, comme tout individu, au risque que d’autres personnes s’y opposent parce que l’on se trouve dans une situation particulière qui nécessite une protection exacerbée ?

Nous pensons que les majeurs protégés doivent rejoindre le droit commun et se voir appliquer les mêmes dispositions que tout un chacun. Chacun a le droit de se marier mais, même en droit commun, une procédure d’opposition est possible suite à la publication des bans. C’est la logique qui sous-tend cette mesure. Les droits fondamentaux sont des acquis pour toute personne, quelle que soit sa condition, mais des garde-fous sont mis en place, liés à son statut particulier.

Mme Caroline Abadie. Tout n’est pas noir ou blanc, monsieur Schellenberger, puisque la possibilité de choisir le régime matrimonial apporte précisément une nuance, un entre-deux. Le majeur protégé pourra choisir de se marier avec qui il souhaite. Mais, si son entourage et son tuteur ont des doutes, il ne pourra pas faire n’importe quoi avec son patrimoine dans le cadre de son régime matrimonial. C’est cet entre-deux qui sera, je pense, le plus souvent choisi. La logique est celle de l’inclusion : il s’agit de donner les mêmes droits aux majeurs protégés, tout en les protégeant si leur entourage exprime des craintes.

Vous dites que nous n’avons pas suffisamment réfléchi. Mais cela fait des années que les rapports s’entassent – je ne citerai que ceux de la Cour des comptes, du Défenseur des droits et d’Anne Caron-Déglise – et que la France se voit enjoindre de respecter ses engagements internationaux ! Cela ne fait que quelques minutes que nous débattons de la question, mais ces propositions ont été formulées pendant des années sous différentes plumes.

M. Philippe Gosselin. Il n’est pas question d’avoir un débat idéologique sur le sujet. Le principe de dignité de la personne, indéniable, me semble surplomber tout. Au-delà, et de façon plus pragmatique, nous abordons un certain nombre de difficultés du quotidien.

S’il est évident que nous avons trop tardé à reconnaître la nécessité de respecter la dignité des personnes protégées, je m’interroge sur les modalités de la protection. Je crains que nous soyons un peu « à côté de la plaque » en prévoyant un droit de regard sur le contrat de mariage car, dans la plupart des cas, le patrimoine n’est pas suffisamment important pour constituer un enjeu. Bien évidemment, nous avons tous à l’esprit, dans nos entourages familiaux ou municipaux, des contre-exemples d’escroquerie affective et intellectuelle. Pour autant, je ne suis pas sûr que les protections prévues soient à la mesure des enjeux.

Je ne suis pas vent debout contre ces modifications et je pourrai voter en leur faveur sans difficulté. Mais je crois que nous devons poursuivre la réflexion d’ici à la séance publique, et envisager des mesures permettant de mieux protéger les majeurs vulnérables. La protection est aussi un élément de la dignité.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je rappelle que lorsque l’on parle de libertés individuelles : le régime d’autorisation est beaucoup plus sévère que le régime répressif. En supprimant l’autorisation préalable et en prévoyant un contrôle, nous revenons au droit commun de l’exercice des libertés et de la dignité.

Monsieur Gosselin, la protection est assurée puisque le tuteur doit être obligatoirement informé du projet de mariage, afin qu’il puisse, le cas échéant, s’y opposer ou choisir le régime matrimonial. Il me semble que nous sommes à l’équilibre.

La Commission adopte le sous-amendement.

Puis elle adopte l’amendement ainsi sous-amendé.

L’article 8 bis est ainsi rédigé.

Article 8 ter (nouveau)
(art. L. 5 [abrogé], L. 64, L. 72-1 [nouveau], L. 111, L. 387-1 [nouveau] et L. 388 du code électoral)

Droit de vote d’une personne protégée

La Commission examine l’amendement CL746 de M. Jean Terlier.

Mme Caroline Abadie. L’article L. 5 du code électoral précise que, lors de la prise ou du renouvellement d’une mesure de tutelle, le juge statue sur le maintien ou la suppression du droit de vote de la personne protégée. Dans huit cas sur dix, ce droit est retiré. Cet article et son application constituent une discrimination à l’égard des majeurs protégés. De nombreux observateurs, notamment le Défenseur des droits et la rapporteure spéciale des Nations unies sur les droits des personnes handicapées, en demandent l’abrogation.

J’ai eu le privilège de participer lundi à une table ronde à laquelle étaient invitées des personnes handicapées. Celles-ci demandent à exercer ce droit qui participe de leur citoyenneté.

Cet amendement vise donc à abroger l’article L. 5 du code électoral. Dans la mesure où il convient de garantir la sincérité du vote, et pour écarter tout risque d’influence, il prévoit que la personne en charge de la mesure de protection ne peut représenter le majeur lors des opérations électorales.

Mme Laetitia Avia, rapporteure.Nous avons tous été frappés par notre rencontre, lundi, avec ces majeurs protégés, qui demandent à accéder à la citoyenneté pleine et entière. Avis très favorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’espère que la France marchera dans les pas de l’Espagne, qui vient de procéder à cette réforme. Au-delà de nos engagements internationaux, il y a un enjeu de dignité pour notre pays. Mais il convient de respecter la sincérité du vote, un principe constitutionnel. Nous avons réfléchi avec le ministère de l’intérieur à la meilleure façon de la garantir : les procurations ne pourront pas être données aux personnes en lien direct avec le majeur protégé, comme le personnel des établissements d’hébergement des personnes âgées dépendantes (EHPAD). Il est important de permettre l’expression du droit de vote tout en prévoyant les garde-fous.

M. Raphaël Schellenberger. Comme tout à l’heure, je ne m’oppose pas à vos propositions mais je m’interroge. La littérature, les recommandations, les avis abondent peut-être sur le sujet, mais le débat parlementaire compte aussi. N’économisons pas notre salive sur un sujet aussi important que celui-là !

Le simple fait de placer sous protection des majeurs leur ôte une part de liberté, donc de dignité. Il convient de faire en sorte que cette part soit la moins perceptible possible et que le majeur protégé se sente le plus digne, le plus responsable et le plus libre possible. Le droit de vote, dont bénéficient aujourd’hui 20 % des personnes placées sous tutelle, peut y participer. Mais exercer son droit de vote, c’est prendre part à une décision collective qui concerne la collectivité. On va donc se retrouver dans une situation où une personne, qui a été considérée par décision de justice incapable de prendre des décisions pour elle-même, pourra prendre des décisions pour les autres. Je ne dis pas que ce n’est pas bien ou qu’il ne faut pas faire évoluer le droit en la matière, mais permettez-moi de m’interroger sur l’opportunité d’une telle disposition.

M. Philippe Gosselin. Il s’agit toujours là de la mise en musique des annonces gouvernementales de ces dernières semaines. Le débat de ce soir est évidemment compliqué car l’on peut vite se retrouver accusé d’avoir mauvais esprit ou de ne pas respecter les personnes handicapées. Nous aussi, nous voulons une société inclusive car nous considérons que le handicap est vaincu lorsqu’il fait partie de la vie de tous les jours. Cela ne fait aucunement débat.

L’article L. 5 du code électoral permet au juge de statuer sur le maintien ou la suppression du droit de vote. Nous devrions nous interroger sur ce qui conduit les juges à le retirer aussi souvent. La dignité, cela consiste aussi à être protégé, à ne pas pouvoir agir contre soi. À force de banaliser, au nom de la dignité, l’ensemble des droits, on finit par se demander ce qui a pu conduire un certain nombre de personnes à être placées sous protection. Or si une mesure de tutelle est décidée, c’est que la personne doit être protégée contre elle-même, parfois contre la société. À force de vouloir à tout prix rechercher le droit commun, ne risquons-nous pas de tomber dans l’excès inverse ? Je m’interroge à haute voix : il ne s’agit pas de s’engager dans un débat dogmatique mais de se demander ce qu’il est bien de faire. Nous devons poursuivre nos échanges. Beaucoup de doutes s’expriment ici.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Exercer sa citoyenneté, c’est prendre des décisions pour les autres mais aussi pour soi-même. Le droit de vote est un droit fondamental et l’exercer permet à tout citoyen de sentir qu’il appartient à la société. L’abrogation de l’article L. 5 est une demande forte des majeurs protégés pour qui c’est une question de dignité. La seule question qui se pose est : pourquoi un majeur protégé ne pourrait-il pas être un citoyen à part entière ?

M. Philippe Gosselin. J’entends bien cette interrogation mais je pense qu’il faut aussi se demander ce qui fait que cette personne majeure a été placée sous protection. La mesure de tutelle est prise lorsqu’une partie du discernement est abolie et que la famille souhaite protéger la personne d’elle-même et des autres. Même si la sincérité de son vote est garantie, le défaut de discernement autorise-t-il à voter ? Vous voyez bien que le raisonnement bloque sur ce point.

Mme Caroline Abadie. On place une personne sous tutelle pour la protéger d’elle-même, préserver sa santé ou son patrimoine. Or, il ne me semble pas que l’exercice de son droit de vote puisse mettre en danger sa santé ou son patrimoine. Il ne faut retirer des droits que si cela s’avère nécessaire et proportionné. Je ne vois pas en quoi la suppression du droit de vote protège quiconque. Les personnes que nous avons rencontrées nous ont expliqué qu’elles ont vu les spots des candidats, qu’une simulation de vote a été organisée : on ne peut pas dire qu’elles n’ont pas le discernement suffisant pour voter. Elles ont une préférence pour un candidat. Il est important qu’elles puissent l’exprimer.

Mme Danièle Obono. C’est une discussion intéressante sur le plan philosophique mais aussi politique. Nous assumons d’être dans une tradition de pensée qui défend l’extension des droits et la création de nouveaux droits. En entendant l’intervention de nos collègues, je m’interroge sur la capacité de faire des choix en conscience et en conviction. Pouvoir disposer de ses biens ou de sa personne est, d’une certaine manière, une liberté fondamentale. Si cette capacité, ou ce droit, sont retirés ou restreints par une décision de justice, c’est qu’une partie du discernement est considérée comme faisant défaut.

L’interrogation de nos collègues est légitime et justifie que nous prenions le temps de poursuivre la réflexion. Encore une fois, c’est une question suffisamment sensible – nous parlons de droits fondamentaux – pour que nous ne nous contentions pas d’un avis favorable et des arguments de la majorité. Pour ma part, je m’abstiendrai.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous ne négligeons pas du tout le débat et nous consacrons un certain temps à cette question. Je pense que la Commission sera suffisamment éclairée à l’issue de ces échanges pour se prononcer sur cet amendement.

M. Sébastien Jumel. Les esprits ont l’air de s’agiter alors que, sur un sujet comme celui-ci, il faut se garder de toute certitude absolue. Nous nous interrogeons, en fin de compte, sur la meilleure façon de construire la dignité des personnes protégées.

Lorsque l’on place quelqu’un sous tutelle, c’est qu’il n’est plus en situation de veiller sur ses propres intérêts ; il peut avoir envie de dilapider son patrimoine ou de perdre sa dignité. Mais est-ce que la citoyenneté a moins de valeur que le patrimoine ? Doit-elle être mise sur un autre plan que l’expression d’un sentiment amoureux, par exemple ?

La tutelle concerne 800 000 personnes dont 80 % sont privées du droit de vote. Faut-il en déduire que les juges sont animés par une idéologie de privation des libertés fondamentales ? Si c’est le cas, c’est une véritable mise en cause des juges concernés. J’aimerais vous entendre sur ce point.

Faut-il, à la faveur d’un amendement qui n’est pas d’initiative gouvernementale et qui n’a pas fait l’objet d’expertise contradictoire, inverser le système et généraliser l’automaticité du droit de vote ? J’en doute, d’autant que les détournements de consentement, qui existent, peuvent être facilités lorsqu’il s’agit de personnes qui ne sont pas en situation de veiller à leurs propres intérêts. Ce n’est pas une petite question, y compris pour les équilibres de la démocratie !

Mme Cécile Untermaier. Je m’étonne de cet amendement qui, quoique construit et intéressant, ne repose sur aucune étude d’impact. Contrairement à vous qui connaissez les rapports rédigés sur ce point, je suis relativement ignorante de ces questions et je ne dispose pas des éléments me permettant de les cerner correctement. Je regrette que nous n’ayons pas pu débattre davantage. Nous avons tous rencontré des personnes sous tutelle et des mandataires, et nous avons tous écrit à un juge pour l’informer qu’un mandataire ne faisait pas son travail. Nous sommes donc conscients de la nécessité d’agir. Notre collègue Caroline Abadie a réalisé un travail de qualité qui mérite l’attention que nous lui portons.

Intuitivement, je distinguerais entre la citoyenneté et le patrimoine. Je comprends ceux de mes collègues selon lesquels on voudrait protéger les biens en négligeant le reste. Tout en réservant mon vote en séance, ma réponse, à ce stade, consiste à dire spontanément que la citoyenneté n’est pas de même nature que le patrimoine. La protection du patrimoine sert à protéger les personnes qui, si elles en sont privées, vivront dans la misère ; elle répond donc à un souci de protection matérielle. La citoyenneté, en revanche, est le moyen de leur donner la dignité. Voilà ce que je ressens en entendant vos propos, même si je comprends la difficulté qu’ont nos collègues à prendre position sur cette question majeure. En ce qui me concerne, je suis tout de même tentée de voter en faveur de cette disposition intéressante.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je crois profondément à cette mesure. Le Gouvernement l’a déjà défendue au Sénat. Il fallait le faire ici et plusieurs députés ont manifesté leur intérêt ; il m’a donc semblé utile de les associer à cette démarche. Il va de soi que le Gouvernement est pleinement favorable à cette évolution. Je comprends les doutes qui s’expriment et je les respecte. Compte tenu de mon engagement sur ce sujet, toutefois, j’aurais souhaité – dans mes rêves les plus fous – que nous nous engagions ensemble et que nous soyons unanimes.

M. Sébastien Jumel. Nous pourrions l’être…

M. Philippe Gosselin. Et nous le serons peut-être !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Encore une fois, je respecte les doutes que suscite cette question difficile. Je rappelle néanmoins devant vous, mesdames et messieurs les députés, que le droit de vote n’est pas capacitaire ; l’époque où il était lié au degré de capacité des personnes est révolue. Tout le monde peut voter et chaque voix est prise en compte.

M. Philippe Gosselin. À ce stade, comme d’autres collègues, je me suis abstenu sur ce vote.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 8 ter est ainsi rédigé.

Article 8 quater (nouveau)
(art. 26 de la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires extérieures)

Durée légale avant le réexamen des mesures de protection

La Commission est saisie de l’amendement CL602 de Mme Caroline Abadie, qui fait l’objet du sous-amendement CL1081 de la rapporteure.

Mme Caroline Abadie. La loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a mis fin aux mesures de protection à durée indéterminée. Ces mesures peuvent désormais être renouvelées pour une durée maximale de vingt ans à condition que l’état de santé du majeur concerné ne puisse pas connaître d’amélioration, cette décision étant prise après avis conforme d’un médecin.

Pourtant, l’article 26 de la loi du 16 février 2015 relative à la simplification du droit prévoit que ces mesures soient réexaminées à l’issue d’une période de cinq ou dix ans. Mon amendement vise à ce qu’il n’y ait plus lieu de réviser les mesures de protection dans ces délais mais bien au terme de la durée de validité de la mesure, c’est-à-dire après vingt ans.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Sur le principe, je suis favorable à cet amendement mais je propose d’en limiter quelque peu la portée par le sous-amendement CL1081 afin de permettre aux personnes protégées de voir un juge dans un délai compris entre dix et vingt ans, de sorte que toutes les mesures puissent être révisées avant 2035.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis favorable à l’amendement et au sous-amendement.

La Commission adopte le sous-amendement.

Puis elle adopte l’amendement ainsi sous-amendé.

L’article 8 quater est ainsi rédigé.

Avant l’article 9

La Commission examine l’amendement CL11 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Permettez-moi de présenter en même temps les amendements CL11 et CL13, qui visent à revenir sur des dispositions des lois « El Khomri » et « Macron ». L’amendement CL11 concerne la barémisation des indemnités de licenciement instaurée en 2015 et renforcée en 2017. En effet, le plafonnement à un niveau ridiculement bas des indemnités prud’homales permet à des employeurs peu scrupuleux d’anticiper les coûts d’un licenciement contraire aux dispositions du code du travail. De ce fait, ils sont désormais susceptibles de planifier un licenciement illégal, de l’intégrer dans les coûts prévisionnels et d’agir abusivement en toute sérénité.

Une enquête du journal Le Monde sur les conséquences de la barémisation révèle que la moitié des conseillers et conseillères de la juridiction de Lorient souhaitent démissionner. Le témoignage de l’un d’entre eux exprime bien notre sentiment : « Imaginez la même chose au pénal : pour un meurtre, c’est maximum tant de dommages et intérêts, pour un viol, tant. Ce serait un tollé ! » Cette barémisation à marche forcée nous semble avoir été conçue au mépris de toute considération humaine. Nous demandons à y revenir.

Quant à l’amendement CL13, il vise à rétablir la saisine simplifiée qui prévalait avant le 26 mai 2016, c’est-à-dire avant l’entrée en vigueur de la loi « Macron ».

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable : le débat sur le droit du travail a déjà eu lieu.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. J’ajoute que ces amendements sont sans lien avec le texte dont nous débattons et me semblent être des cavaliers.

M. Ugo Bernalicis. Quelle est la cohérence d’un texte qui passe du cannabis aux tutelles ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Les mesures relatives aux tutelles ne sont pas des cavaliers.

M. Erwan Balanant. Allons, le Gouvernement ne fait pas de cavaliers !

M. Philippe Gosselin. Tout juste fait-il parfois cavalier seul… (Sourires.)

Mme Danièle Obono. Le Gouvernement fait ce qu’il veut comme nous l’avons constaté à de nombreuses reprises depuis un an. En l’occurrence, il s’agit de la procédure judiciaire devant les tribunaux de prud’hommes. Nous avons eu ce débat, madame la rapporteure, et nous connaissons désormais les conséquences de ces mesures sur l’accès des usagers à la justice. Nous ne sommes aucunement hors sujet. Nous savons que ces lois ont réduit l’accès des salariés et des travailleurs à la justice prud’homale. C’est avec ce recul, et pour éviter que la situation n’empire, que nous proposons de revenir immédiatement sur ces mauvaises évolutions. Dès lors, nos amendements ont un lien évident avec le projet de loi. Vous assumez quant à vous le fait de poursuivre dans la même voie, illustrant l’incohérence entre les principes que vous prétendez défendre et la réalité de l’application de la loi.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure et du Gouvernement, la Commission rejette l’amendement CL13 de M. Ugo Bernalicis.

Elle est saisie de l’amendement CL12 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Dans le même esprit, nous proposons, pour renforcer les moyens de la justice prud’homale, un amendement d’appel – à titre expérimental, donc, à défaut de pouvoir le proposer à titre systématique – visant à renforcer la formation initiale des conseillers prud’homaux, assurée par l’État, ainsi que leur formation continue, à modifier le ressort territorial des juridictions prud’homales selon des critères démographiques et à augmenter les moyens qui leur sont alloués. Ainsi, cette juridiction ne se réduirait plus comme une peau de chagrin – comme les droits des travailleurs, même si je suis conscient que c’était un objectif. Nous ne parlons plus là de code du travail mais d’accès au droit et à la justice, ce qui prend un tout autre sens.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. La politique de formation des conseillers prud’homaux ne saurait être expérimentale, car elle doit être conduite selon un principe de continuité. Nous avons déjà instauré plusieurs éléments en ce sens : une formation obligatoire de cinq jours et d’autres stages de formation continue.

La Commission rejette l’amendement.

Article 9
Compétence de la Caisse des dépôts et consignations pour la gestion de certaines sommes saisies ou consignées et leur répartition entre créanciers

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL945 du Gouvernement et CL565 de M. Philippe Chalumeau.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je vous propose par cet amendement de rétablir un article supprimé par le Sénat, qui vise à confier à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) des missions qui s’inscrivent pleinement dans le cadre de celles qu’elle exerce déjà.

En effet, la Caisse dispose de toutes les capacités utiles pour gérer les frais d’expertise et les sommes dues aux créanciers dans le cadre des saisies de rémunération. Il est tout à fait de sa compétence de recevoir des fonds issus des rémunérations en cas de pluralité des créanciers, de les gérer puis de les répartir entre les créanciers en question ; ce ne sont au fond que des opérations bancaires assez classiques. La seule particularité consiste, lors de l’opération de répartition, à déterminer la part qui revient à chaque créancier. Ce calcul procède de règles simples et aisément applicables.

De même, la Caisse des dépôts et consignations maîtrise les attributions qui lui sont transférées en matière d’expertise. Elle les pratique déjà s’agissant des expertises ordonnées par les conseils de prud’hommes et par les juridictions d’Alsace et de Moselle. L’accomplissement de ces tâches ne nécessite aucun accueil des justiciables : l’accès au service public de la justice ne changera pas. Les juridictions conserveront l’intégralité des dossiers et resteront compétentes pour traiter les demandes initiales, c’est-à-dire déterminer les sommes dues et les éventuels incidents en cours de procédure. Autrement dit, la CDC n’exercera qu’un rôle de support pour exécuter les décisions judiciaires.

Le transfert de ces tâches à la CDC constituera un gain de temps pour les greffes qui, aujourd’hui, les exercent manuellement. Il permettra en outre de professionnaliser des opérations qui reposent sur des greffiers dont ce n’est pas le cœur de métier. La procédure sera modernisée, dématérialisée et rendue plus fluide grâce au versement direct à la CDC des fonds saisis et des sommes consignées par virement ou par carte bancaire. Nous travaillons avec la Caisse à l’opérationnalisation de ce processus.

Mme Typhanie Degois. J’ajoute simplement que, la Caisse des dépôts et consignations étant le comptable public de l’État, elle est en mesure d’assurer cette compétence que les greffes, déjà surchargés, n’assurent pas de la manière la plus efficace car elle ne correspond pas à leur compétence initiale – d’où l’amendement CL565.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je soutiens la volonté du Gouvernement de confier la gestion de fonds saisis par la justice à des professionnels et non à des greffiers dont les compétences sont bien plus utilement employées à l’exercice de tâches proprement judiciaires. Le Sénat a supprimé cette disposition en première lecture en raison des interrogations de la Caisse des dépôts et consignations concernant les mécanismes de mise en œuvre de l’article. Je constate que l’amendement du Gouvernement comporte plusieurs évolutions par rapport à l’article initialement présenté au Sénat, qui répondent aux préoccupations de la CDC – notamment au sujet de l’utilisation de moyens de transmission par voie électronique. J’émets donc un avis favorable à l’amendement du Gouvernement et je demande le retrait de l’amendement CL565, qui ne comporte pas les améliorations susmentionnées.

L’amendement CL565 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL945.

L’article 9 est ainsi rétabli.

La séance, suspendue à vingt-trois heures quarante-cinq, est reprise à vingt-trois heures cinquante.

Article 9 bis
(art. L. 125-1, L. 311-5, L. 322-1, L. 322-4 et L. 433-2 du code des procédures civiles d’exécution)

Procédure de saisie et de vente immobilière

La Commission examine l’amendement CL716 de Mme Typhanie Degois.

Mme Typhanie Degois. Une procédure simplifiée de recouvrement des petites créances a été instaurée le 1er janvier 2016 afin de pouvoir obtenir un titre exécutoire sans saisir le tribunal, grâce à la simple intervention de l’huissier de justice. Or, cette procédure simplifiée se heurte à un écueil : elle suppose l’envoi par l’huissier de justice d’une lettre recommandée avec accusé de réception. Si le débiteur ne retire pas la lettre en question, la procédure est en échec.

C’est pourquoi cet amendement permet aux huissiers de justice de prendre contact avec les débiteurs au moyen d’un message électronique. Cette modification de la procédure simplifiée de recouvrement des petites créances permettra de la développer en augmentant le nombre de débiteurs acceptant d’y participer.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable. Cette disposition qui concerne des litiges portant sur un montant inférieur à 4 000 euros permettra d’adresser des notifications par messages électroniques. L’élément essentiel demeure la date d’envoi et la réponse éventuelle du débiteur. Il n’y a aucun obstacle à ce que la notification puisse être adressée non pas seulement par lettre recommandée, mais aussi par voie électronique.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 9 bis modifié.

Article 9 ter (nouveau)
(art. L. 211-1-1 [nouveau] et L. 523-1-1 [nouveau] du code des procédures civiles d’exécution ; art. L. 151 A du livre des procédures fiscales)

Transmission électronique des saisies-attribution et des saisies conservatoire

La Commission est saisie de l’amendement CL859 de la rapporteure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cet amendement de simplification impose la transmission aux établissements bancaires des actes relevant de procédures de saisie-attribution et de saisie conservatoire des créances de sommes d’argent par voie électronique, et non pas seulement par la voie physique.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Favorable !

La Commission adopte l’amendement.

L’article 9 ter est ainsi rédigé.

Article 10
Modernisation des modalités de délivrance des apostilles et légalisations

La Commission examine les amendements identiques CL70 de M. Ugo Bernalicis et CL437 de M. Stéphane Peu.

Mme Danièle Obono. Cet amendement de suppression vise à préserver les ressources budgétaires et financières liées à la délivrance par le service public des légalisations et des apostilles. En effet, le projet de loi prévoit, par ordonnance, de déléguer en tout ou en partie la délivrance des apostilles et des légalisations à des officiers publics ou ministériels, à toute personne publique ou à tout organisme de droit privé chargé d’une mission de service public. Pour nous, ce n’est pas acceptable : il en résulterait pour l’État une perte de 1,3 million d’euros de ressources. Les apostilles, jusqu’ici gratuites, deviendraient payantes.

M. Sébastien Jumel. Je défends l’amendement CL437, identique, pour les mêmes motifs.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable : la mesure de déjudiciarisation que vous proposez de supprimer s’inscrit dans la continuité des autres mesures déjà adoptées dans ce texte. J’ajoute qu’il s’agit de procéder par ordonnance et que les conditions qui auront à s’appliquer ne sont pas encore arrêtées.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. L’apostille reconnaît la vérité de la signature et la qualité du signataire qui figurent sur un document public. Elle permet la reconnaissance de ces éléments à l’étranger, notamment dans les cent dix-sept États qui ont ratifié la Convention de La Haye de 1965. Les parquets généraux n’ont rien à faire dans ce dispositif sur papier géré dans chaque cour. Il est bien plus pertinent de créer un registre national dématérialisé et confié à des officiers publics ou ministériels. C’est l’objet de cet article ; je suis donc défavorable aux amendements de suppression.

La Commission rejette les amendements.

Elle en vient à l’amendement CL71 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement de repli est défendu pour les mêmes motifs : une partie des actes qui étaient jusqu’à présent gratuits et publics vont être privatisés.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL860 de la rapporteure.

Elle adopte ensuite l’article 10 modifié.

Article 10 bis
(art. L. 651
2 du code de la construction et de l’habitation)
Allègement du rôle des parquets généraux dans les procédures de changement irrégulier d’usage d’un local

La Commission est saisie de l’amendement CL72 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement de suppression, nous proposons de préserver la garantie que constitue l’avis du procureur dans les procédures de sanction du changement irrégulier d’usage d’un local – un délit au regard du droit du logement. Le projet de loi prévoit d’ôter tout rôle au procureur dans cette procédure de sanction pour laisser la seule initiative de son lancement aux maires des communes concernées. Or, les maires ne sont pas forcément réactifs, d’où l’importance de préserver la place du procureur dans le lancement et le déroulement de la procédure. Selon nous, cet article nuirait à l’efficacité de la lutte contre les promoteurs véreux et les marchands de sommeil.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable. Selon l’exposé des motifs de votre amendement, « les maires ne sont pas forcément réactifs et indépendants comme les procureurs »… Tout est dit !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article 10 bis sans modification.

Article 10 ter (nouveau)
(art. L. 3332-3 et L. 3332-4-1 du code de la santé publique)

Contrôle des débits de boissons

La Commission examine l’amendement CL861 de la rapporteure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cet amendement de simplification poursuit le recentrage du parquet sur ses tâches proprement judiciaires en le libérant d’attributions administratives qui peuvent être confiées à d’autres autorités. C’est le cas en ce qui concerne les débits de boisson : le code de la santé publique charge le parquet d’intervenir aux côtés du préfet, qui peut très bien s’en charger seul.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 10 ter est ainsi rédigé.

Article 11
(art. L. 444-2, L. 444-7 et L. 950-1 du code de commerce)

Révision des critères de détermination des tarifs des professions réglementées du droit et du dispositif des remises.

La Commission adopte l’article 11 sans modification.

Après l’article 11

La Commission examine l’amendement CL39 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement d’appel lance une expérimentation concernant le montant des frais requis par les officiers publics ou ministériels en les obligeant à en proposer une estimation contraignante – c’est-à-dire un plafond – ou raisonnable qui, en cas de dépassement, pourrait être contestée par les justiciables devant l’ordre concerné. Nous proposons une autre expérimentation consistant à intégrer aux conventions d’honoraires un plafond raisonnable qui garantit une sécurité juridique au justiciable requérant les services de ces officiers publics et ministériels.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable. Je rappelle que les frais facturés par les professionnels du droit sont de deux sortes : les émoluments d’une part, qui qui sont tarifés par l’autorité publique, et les honoraires d’autre part, qui touchent à la libre prestation de services pour lesquels les professionnels sont en concurrence avec d’autres intervenants.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Article 11 bis (nouveau)
(art. 45 de l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels)

Prestation de serment des officiers publics et ministériels

La Commission examine l’amendement CL862 de la rapporteure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cet amendement revoit le régime des prestations de serment des officiers publics ou ministériels. Le délai de prestation de serment est aujourd’hui limité à un mois et son non-respect entraîne la démission d’office, sauf en cas de force majeure. Je vous propose d’admettre tout motif valable afin de prendre en compte d’éventuels impondérables, qui peuvent advenir dans la vie de chacun sans pour autant relever d’un cas de force majeure.

L’amendement vise également à ce que tout officier ne s’étant pas installé dans les six mois qui suivent la création de l’office puisse être démissionné d’office. Ceci permettra, en fonction des circonstances, de constater la vacance ou de supprimer la charge.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Favorable !

La Commission adopte l’amendement.

L’article 11 bis est ainsi rédigé.

Sous-titre II
Assurer l’efficacité de l’instance

Chapitre Ier
Simplifier pour mieux juger

Article 12
(art. 233, 238, 246, 247-2, 251 à 254, 257, 262-1, 311-20, 313, 375-3 et 515-12 et art. 247-3 [nouveau] du code civil)

Réforme de la procédure de divorce contentieux

La Commission examine l’amendement CL958 du Gouvernement, qui fait l’objet du sous-amendement CL1080 de la rapporteure.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement porte sur la simplification de la procédure applicable au divorce contentieux. La procédure actuelle est peu lisible, complexe et très longue puisqu’elle comprend une phase d’attente entre l’ordonnance de non-conciliation et l’assignation qui dure en moyenne dix mois. Les deux actes de saisine entraînent un coût non négligeable pour le justiciable, qui comprend difficilement pourquoi il lui faut assigner en divorce alors qu’un dossier est en cours depuis le dépôt de la requête.

L’amendement que je vous propose rétablit une procédure de divorce plus simple et plus cohérente qui réduit certains frais et qui permet un jugement plus rapide. Il préserve l’accès au juge et, surtout, maintient toutes les mesures que le juge peut prononcer de manière provisoire pour assurer l’équilibre des intérêts des parties. La nouvelle procédure de divorce que je propose permettra toujours de prendre une ordonnance de protection organisée à brefs délais dans les situations de violences conjugales, par exemple. De même, l’intérêt supérieur des enfants sera pris en compte.

Pour continuer d’inciter les parties à recourir à des fondements de divorce moins conflictuels, dans l’esprit de la réforme du divorce de 2004, le demandeur n’aura pas à indiquer le fondement de sa demande en divorce dès la saisine du juge mais pourra le faire ultérieurement. La saisine immédiate en divorce pour faute sera même impossible.

Autrement dit, ces évolutions permettront qu’un rapprochement des époux intervienne lors des premières étapes de la procédure pour, le cas échéant, choisir un divorce accepté. Le juge conservera son rôle de conciliation, notamment lors de l’audience sur les mesures provisoires qui aura lieu juste après la saisine, qui continuera de se dérouler selon la procédure orale afin que les parties puissent échanger et éventuellement trouver un accord sur les mesures visant leurs enfants. Je vous propose donc une procédure plus lisible, des délais réduits et du temps gagné par le juge pour qu’il le consacre à des procédures plus complexes.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Le sous-amendement CL1080 vise à compléter le dispositif proposé par le Gouvernement – dont je me réjouis qu’il ait pour effet de réduire considérablement les délais de procédure. La procédure de divorce, extrêmement longue, est l’un des éléments qui cristallise le plus la tension qui existe parfois entre la justice et nos concitoyens.

La suppression de l’audience de conciliation ne doit pas empêcher de prévoir la tenue d’une audience au cours de laquelle des mesures provisoires peuvent être prises. L’alinéa 27 de l’article prévoit que cette audience de fixation des mesures provisoires a lieu « si au moins une des parties le demande ». Je propose de rendre cette audience plus systématique en prévoyant qu’elle a lieu « sauf si les parties s’y opposent ». Une audience se tiendra donc en début de procédure pour fixer les mesures provisoires sauf si les parties considèrent que les circonstances ne l’imposent pas.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Les travaux que la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes a conduits sur ce sujet, dont j’étais le rapporteur, ont suscité une intense réflexion tant les inégalités entre les sexes sont nombreuses et parce que le divorce les amplifie : celui-ci entraîne en effet une perte de pouvoir d’achat de 20 % pour les femmes contre 3 % pour les hommes.

Je me félicite du dispositif que propose le Gouvernement : il prévoit la possibilité explicite d’une audience de fixation des mesures provisoires, conformément à la recommandation n° 3 de la délégation, et permet de ne plus causer le divorce pour faute dès le début de la procédure, conformément à la recommandation n° 6. J’approuve également le sous-amendement de la rapporteure qui va plus loin en rendant cette disposition automatique.

Enfin, je me réjouis de la terminologie de cet amendement et de ce sous-amendement : il n’y est plus question d’audience de « non-conciliation ». La délégation aux droits des femmes a également travaillé sur cette question, car l’emploi du terme « conciliation » laissait penser que la procédure de divorce doit avant tout viser la réconciliation du couple. Nous jugeons utile de supprimer ce terme pour donner à l’audience en question l’appellation qui doit lui revenir : celle d’une audience de fixation des mesures de protection. C’est pourquoi je voterai en faveur du sous-amendement et de l’amendement. Je reviendrai simplement sur la question des délais à l’occasion d’un amendement que je défendrai dans un instant.

M. Antoine Savignat. Je ne comprends guère la rédaction proposée de l’alinéa de l’article 233 du code civil qui dispose que « si la demande en divorce est introduite sans indication de son fondement, les époux peuvent accepter le principe de la rupture du mariage en cours de procédure ». Cette disposition me semble antinomique avec le reste de la réforme que vous proposez puisque, a contrario, si le fondement est indiqué dans l’acte introductif de la procédure, les époux ne pourront plus accepter le principe de la rupture du mariage en cours de procédure. C’est une difficulté qui exposerait celui des époux qui engage la procédure à ne pas trouver de solution transactionnelle ou, à défaut de transaction, à ne pas pouvoir éviter que le débat ne s’envenime concernant l’un ou l’autre des griefs à l’encontre de celui ou celle qui est appelé à ne plus être son époux ou son épouse. Quel est le sens de cet alinéa ? Il enfermera les parties dans le cadre d’un fondement juridique alors qu’en vertu de l’article 2 du code de procédure civile, les parties conduisent la procédure et ont toujours la possibilité de renoncer aux moyens de droit qu’elles avaient employés en début de procédure – et, le cas échéant, à accepter le principe de la rupture du mariage.

La Commission adopte le sous-amendement.

Puis elle adopte l’amendement ainsi sous-amendé.

L’article 12 est ainsi rétabli.

Après l’article 12

La Commission examine l’amendement CL348 de M. Guillaume Gouffier-Cha.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Issu de la recommandation n° 10 du rapport de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, cet amendement vise à prendre en compte des difficultés qui surviennent dans certains cas de divorce par consentement mutuel sans juge. Faute d’un jugement, ces divorces ne sont pas reconnus dans certains pays. Cet amendement vise à corriger cette difficulté juridique de procédure en prévoyant que dans les cas qui peuvent impliquer un pays étranger risquant de ne pas reconnaître l’acte de divorce, le divorce par consentement mutuel sans juge n’est pas possible.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je comprends la difficulté, déjà soulevée à de nombreuses reprises, liée aux éléments d’extranéité en cas de divorce par consentement mutuel. Il s’agit toutefois d’une procédure encore récente puisqu’elle a été instaurée par la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle. À mon sens, nous devons évaluer la situation avec davantage de recul avant de procéder à d’éventuelles modifications.

En tout état de cause, lorsqu’il existe un élément d’extranéité, la procédure actuelle, au-delà du consentement mutuel, doit être homologuée par le juge afin de pouvoir être reconnue à l’étranger. Sans pouvoir l’affirmer au moyen de données probantes, j’ai l’intuition qu’une procédure de divorce par consentement mutuel suivie d’une homologation sera toujours plus rapide que la judiciarisation de la procédure de divorce en raison d’éléments d’extranéité. En toute hypothèse, et parce que ce mécanisme est encore assez récent, je vous propose d’attendre que la loi de 2016 ait fait l’objet d’une évaluation plus approfondie et, pour l’heure, de retirer l’amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je comprends parfaitement votre propos, monsieur le député : dans un certain nombre de pays, y compris parmi nos voisins européens les plus proches, l’absence d’homologation judiciaire empêche de reconnaître les divorces, ce qui peut poser problème. Nous travaillons activement au sein du Conseil Justice et affaires intérieures, puisque c’est lui qui est compétent en la matière, pour résoudre ces questions dans le cadre du règlement Bruxelles II bis. Nous devrions obtenir l’acceptation des pays les plus réticents pour avancer. Parallèlement, nous conduisons également des négociations avec nos proches voisins du Maghreb. Je vous propose donc de retirer l’amendement.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Je le retire en vous proposant que nous poursuivions nos échanges sur ce sujet dans les mois à venir.

L’amendement est retiré.

Article 12 bis A (nouveau)
(art. 238 du code civil)

Réduction du délai de séparation requis pour constituer la cessation de la vie commune entre les époux

La Commission examine l’amendement CL755 de M. Jean Terlier.

M. Jean Terlier. Cet amendement, qui a fait consensus chez les commissaires du groupe La République en Marche, résulte d’échanges que nous avons eus avec les professionnels, à qui nous avons demandé comment simplifier la procédure de divorce en matière de délais. S’ils ont été unanimes pour dire que le dispositif prévu à l’article 12 constituait une simplification, il nous ont indiqué que c’est le divorce pour rupture de vie commune qui pose actuellement le plus de problèmes en termes de délais. L’article 238 du code civil prévoit en effet que le divorce pour altération définitive du lien conjugal peut être prononcé dans deux hypothèses alternatives, dont celle de cessation de la communauté de vie, tant affective que matérielle, entre les époux durant les deux années précédant l’assignation en divorce. Les professionnels nous disent que ce délai de deux ans est un peu obsolète, trop long pour les couples qui envisagent de divorcer. Nous proposons donc de porter ce délai à douze mois.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. Il s’agit là d’un instrument de simplification qui va tout à fait dans le sens du projet de loi.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 12 bis A est ainsi rédigé.

Après l’article 12 bis A

La Commission examine l’amendement CL345 de M. Guillaume Gouffier-Cha.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Cet amendement, issu des recommandations n°s 3, 4 et 5 du rapport d’information de la délégation aux droits des femmes, est pour partie satisfait par l’article 12 que nous venons d’adopter. Il vise, d’une certaine manière, à le compléter puisqu’il propose que l’audience permettant de fixer les mesures provisoires dans le cas d’une procédure de divorce contentieux ait lieu dans un délai d’un mois.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. En effet, cet amendement est satisfait partiellement par le sous-amendement CL1080 que nous venons d’adopter à l’article 12.

Il ne me semble pas opportun de fixer un délai si contraignant. Je souhaite donc le retrait de cet amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. Il n’est pas nécessairement opportun d’établir un tel délai. Je ne crois pas qu’il y ait, sauf peut-être dans certains lieux, de difficultés quant à ce délai pour fixer les mesures provisoires.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Le délai est actuellement de cinq à six mois, ce qui peut s’avérer assez long pour fixer les mesures provisoires.

Je veux bien retirer l’amendement cependant, tout en souhaitant que nous poursuivions les échanges pour voir comment aboutir à réduire des délais.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL346 de M. Guillaume Gouffier-Cha.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Cet amendement, issu de la recommandation n° 8 du rapport de la délégation aux droits des femmes, précise la procédure de l’audience introductive de fixation des mesures transitoires dans le cas d’un divorce contentieux. Il prévoit que chacun des deux époux peut, à sa demande, être reçu individuellement par le juge aux affaires familiales concerné.

Les personnes que nous avons auditionnées nous ont dit que cet espace de parole confidentiel était particulièrement utile dans une situation de divorce pouvant exacerber les tensions et parfois les violences au sein du couple. Compte tenu de l’ampleur des violences conjugales et intrafamiliales, aucun moment où la parole des victimes peut être recueillie ne doit être négligé, y compris au cours des procédures de divorce.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Vous savez combien je partage votre objectif de renforcement de la lutte contre les violences conjugales et intrafamiliales. Toutefois, dans le cadre de ces procédures, il ne faut pas oublier le respect d’une règle fondamentale de la procédure : le respect du contradictoire. Une partie ne peut être entendue sans l’autre partie, sinon ce serait méconnaître les règles du contradictoire.

Je vous demande donc de retirer votre amendement. À défaut, j’émettrais un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Article 12 bis
(art. 296, 298, 301, 303 et 307 du code civil)

Alignement du régime procédural de la séparation de corps sur celui du divorce par consentement mutuel

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement rédactionnel CL957 du Gouvernement.

Puis elle adopte l’article 12 bis modifié.

Article 12 ter
(art. 1175 du code civil)

Autorisation de la signature électronique dans la procédure de divorce par consentement mutuel

La Commission est saisie de l’amendement CL73 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Nous avions déposé cet amendement parce que nous considérions qu’il n’était pas évident de constater le consentement des personnes à distance. Mais, au vu des amendements suivants qui visent à garantir toute signature des actes en présence des parties, je le retire.

L’amendement est retiré.

La Commission étudie l’amendement CL349 de M. Guillaume Gouffier-Cha.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Cet amendement, issu de la recommandation n° 11 du rapport de la délégation aux droits des femmes, permet aux avocats de recourir au procédé de signature électronique au cours des procédures de divorce par consentement mutuel sans juge. Une telle évolution allégerait les démarches et améliorerait la transmission des documents entre avocats et notaires.

Cela dit, je retire cet amendement au profit de l’amendement CL863 de la rapporteure.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL863 de la rapporteure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cet amendement vient compléter une disposition introduite par le Sénat qui permet le recours à la signature électronique en cas de divorce par consentement mutuel. Nous craignons que l’article 12 ter, dans la rédaction adoptée par le Sénat, ne permette le divorce à distance, ce qui n’est pas une évolution souhaitable. C’est pourquoi je propose qu’il soit précisé que toute signature électronique des actes se fait en présence des parties. Cet acte, moins lourd car électronique, se fera donc en leur présence.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Le Gouvernement était effectivement hostile à l’extension du recours à la signature électronique en matière de divorce par consentement mutuel sans intervention judiciaire pour éviter toute tentation de contourner le rendez-vous commun de signature de la convention. La présence des deux parties et des deux avocats permet de s’assurer d’un consentement réel et éclairé des époux sur l’ensemble des dispositions de la convention du divorce.

Votre rapporteure propose d’inscrire dans la loi l’obligation de présence des parties pour cette signature électronique en matière de divorce par consentement mutuel, ce qui vient répondre à notre préoccupation. J’émets donc un avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 12 ter modifié.

Après l’article 12 ter

La Commission examine l’amendement CL171 de M. Dimitri Houbron.

M. Dimitri Houbron. Aux termes de l’article 515-11 du code civil, l’ordonnance de protection est délivrée dans les meilleurs délais par le juge aux affaires familiales. Or, dans la pratique, on constate une réticence de certains juges à l’octroyer juste après la survenue de faits de violence, par crainte de l’usage d’une action disproportionnée. Par ailleurs, les délais sont variables d’une juridiction à l’autre : ils peuvent aller, dans certains cas, jusqu’à une année pour une audience en ordonnance de protection.

Cet amendement vise à raccourcir le délai entre la saisine du juge aux affaires familiales et le prononcé de l’ordonnance de protection en le portant à soixante-douze heures. Nous avons tous conscience de l’urgence de la situation dans ces cas de figure. C’est l’intégrité de la victime qui est en jeu.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. L’exposé sommaire de votre amendement montre que la loi répond déjà à votre objectif et qu’aucune disposition n’impose un dépôt de plainte. Si certains magistrats ont pris la mauvaise habitude de réclamer des conditions supralégales, on ne peut pas, par voie législative, ajouter des éléments qui existent d’ores et déjà. Je vous propose de retirer cet amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. Je considère que votre préoccupation, très légitime, est satisfaite par les textes existants.

M. Dimitri Houbron. Je me rends compte que je n’ai pas défendu le bon amendement, mais je constate que personne ne s’en est aperçu ! (Sourires.) Je ne sais pas si c’est rassurant…

Il faut vraiment sensibiliser les forces de l’ordre, car leur comportement n’est pas en adéquation avec la réglementation actuelle. Mais je sais bien que cette question ne peut pas être résolue dans un cadre législatif. Si j’ai présenté cet amendement d’appel, c’est bien pour vous sensibiliser sur ce point. Je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL347 de M. Guillaume Gouffier-Cha.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Les violences au sein du couple sont une réalité massive de notre pays. En 2016, 123 femmes ont été tuées par leur partenaire ou ex-partenaire. Chaque année, 225 000 femmes sont victimes de violences physiques ou sexuelles commises par leur partenaire ou ex-partenaire.

Le présent amendement, issu de la recommandation n° 7 du rapport de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, vise à inscrire dans le code civil une définition claire des violences au sein du couple en s’inspirant de celle de la convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à égard des femmes et la violence domestique du 11 mai 2011, dite « convention d’Istanbul ». Cela faciliterait le travail des magistrats, notamment des juges aux affaires familiales qui doivent tenir compte de ce type de violence dans leurs décisions.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je comprends et partage votre objectif. Cela dit, je pense que la définition actuelle de la violence en droit civil répond à vos préoccupations.

La violence, au sens du droit civil, est « l’acte délibéré ou non provoquant chez celui qui en est la victime un trouble physique ou moral comportant des conséquences dommageables pour sa personne ou pour ses biens ». Je ne pense pas qu’il soit opportun de faire évoluer cette définition.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. Je pense que la définition à laquelle vient de faire référence Mme Avia est plus pertinente qu’une énumération qui, par définition, omet toujours un certain nombre de données.

La Commission rejette l’amendement.

Elle étudie ensuite l’amendement CL169 de M. Dimitri Houbron.

M. Dimitri Houbron. Il s’agit de l’amendement que je viens de défendre par erreur à l’instant… L’ordonnance de protection doit être délivrée dans les meilleurs délais. Or, ce délai est parfois très long. Au vu de l’urgence de la situation, nous proposons de le fixer à soixante-douze heures, ce qui nous paraît raisonnable.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Si nous partageons une fois de plus votre objectif, votre proposition de substituer aux mots « dans les meilleurs délais » une contrainte de soixante-douze heures risque d’être contre-productive. En effet, si jamais ce délai n’est pas respecté, cela aboutira à la nullité de la procédure. Je ne pense pas que ce soit votre objectif initial. Je suis donc défavorable à cet amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. D’ores et déjà, les juges peuvent, en fonction des situations d’urgence, délivrer des ordonnances de protection dans des délais inférieurs à soixante-douze heures. J’ajoute que je ne suis pas non plus favorable à un délai impératif.

Je vous informe que les services de la Chancellerie procèdent actuellement à une étude sur les décisions d’ordonnance de protection qui ont été délivrées en 2016. Cela permettra d’affiner les actions du Gouvernement en matière de lutte contre les violences conjugales.

M. Dimitri Houbron. Votre réponse me surprend un peu, puisque le juge des libertés et de la détention (JLD) est tenu, pour des cas très complexes et ayant trait à la privation de liberté, de se prononcer en général sous quarante-huit heures. Il ne me semblait pas que ce délai de soixante-douze heures soit trop court pour prendre une décision d’ordonnance de protection, sachant que si le magistrat ne répond pas dans le délai, on encourt à mon sens un déni de justice et non la nullité de la procédure. Mais je peux comprendre que vous ne soyez pas d’accord sur ce point.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL170 de M. Dimitri Houbron.

M. Dimitri Houbron. Le dispositif « Téléphone grave danger » a été généralisé au mois d’avril 2013 afin de développer une réponse harmonisée aux violences conjugales sur l’ensemble du territoire. Il a ensuite été consacré dans la loi du 4 août 2014 sur l’égalité réelle entre les femmes et les hommes. Depuis, 600 victimes ont pu être accompagnées par des associations ou des centres d’information sur les droits des femmes et des familles. En 2016, la société de téléassistance a sollicité à 222 reprises les forces de l’ordre à la suite des alertes déclenchées par les bénéficiaires. Trente-six interpellations ont eu lieu.

Cet amendement vise à étendre le dispositif à l’ordonnance de protection afin d’accentuer la protection physique des victimes.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il n’est pas nécessaire de faire intervenir le législateur pour que le juge aux affaires familiales et le procureur de la République échangent des informations utiles à la protection des personnes. Je demande le retrait de cet amendement. À défaut, j’émets un avis défavorable.

Je note par ailleurs que vous citez dans votre amendement un dispositif précis de téléprotection. Mais il ne faut pas oublier que d’autres mesures sont parfois plus utiles et plus efficaces. L’ajout de ce seul dispositif ne semble pas non plus opportun.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je sais l’intérêt et l’attention que M. Houbron porte à cette question. Il me semble que, dans la réalité, le procureur de la République est informé sans délai de toute demande d’ordonnance de protection formulée par la victime ainsi que de toute ordonnance délivrée par le juge aux affaires familiales lorsque des violences sont susceptibles de mettre en danger la victime ou ses enfants. En cas de danger imminent, il peut déjà mettre en place le « Téléphone grave danger ». Je ne voudrais pas qu’on laisse entendre qu’il faut attendre l’ordonnance pour mettre en sécurité une femme soumise à un danger imminent. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL344 de M. Guillaume Gouffier-Cha.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Cet amendement, issu de la recommandation n° 2 du rapport de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, propose que, dans un délai d’un an à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi, le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur la formation du personnel judiciaire et précisant comment celle-ci prend en compte les questions de violence faites aux femmes et d’égalité entre les femmes et les hommes. Il nous paraît impératif que ces problématiques soient connues et prises en compte au cours des procédures judiciaires par l’ensemble des personnels, notamment les magistrats.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable. Une fois de plus, je vous renvoie à la pratique de la commission des Lois en matière de rapports parlementaires.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. La problématique des violences faites aux femmes est une priorité dans la formation initiale au sein de nos écoles. À l’École nationale de la magistrature (ENM), la formation initiale des auditeurs de justice comporte des séquences consacrées à la question des victimes, de leur prise en charge et des violences faites aux femmes, et cette question est également abordée en formation continue. En 2018 par exemple, cinquante-sept magistrats ont assisté à l’une de ces sessions de formation continue. Mais je considère que ce n’est pas suffisant. J’ai donc chargé Mme Isabelle Rome, haute fonctionnaire chargée de l’égalité entre les femmes et les hommes, d’organiser davantage de sessions de formation continue avec l’ENM et l’École nationale des greffes, et de formation pluridisciplinaire et pluricatégorielle, pour que des enquêteurs, des magistrats et d’autres personnels assistent à ces formations-là. C’est une action volontariste que nous souhaitons conduire à ce sujet, mais qui ne relève pas de mon point de vue de la loi.

Je vous demande de retirer votre amendement.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Madame la ministre, je vous remercie pour vos explications et cet engagement volontariste à aller plus loin. Je retire cet amendement.

L’amendement est retiré.

Article 13
(art. 2-1 et 2-2 [nouveaux] de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ; art. L. 212-5-1 et L. 212-5-2 [nouveaux] du code de l’organisation judiciaire)

Procédure sans audience devant le tribunal de grande instance et procédure dématérialisée de règlement des litiges de faible montant

La Commission étudie l’amendement CL74 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Avec cet amendement de suppression de l’article 13, nous souhaitons mettre l’accent sur l’importance de la publicité des audiences, qui doit être le principe par défaut et non le contraire, comme le prévoit le projet du Gouvernement qui en ferait désormais une simple option à la demande d’une des parties. Ce serait la mort du caractère public des audiences pour les contentieux relevant des tribunaux d’instance, donc la fin de la justice d’instance. Cela s’appliquerait aussi à des procédures dématérialisées.

Nous considérons que le droit à une audience publique serait menacé. Au travers de son deuxième volet sur l’absence d’audience par principe pour les demandes en dessous d’un seuil défini par décret, le droit des parties à une audience publique est mis en cause puisque, même si une partie est d’accord pour une procédure dématérialisée, elle pourra ensuite se voir refuser une audience.

Plus fondamentalement, le droit du peuple français à une justice publique n’est plus pris en compte. Cette logique de désagrégation de l’entité politique démocratique au profit des seuls choix d’individus justiciables nie, de notre point de vue, la solidarité et le caractère collectif et démocratique de la justice, qui doit rester publique et accessible à toutes et à tous. La justice ne doit pas être simplement rendue, elle doit aussi montrer qu’elle a bien été rendue. C’est pourquoi nous demandons la suppression de l’article 13.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je comprends que l’élément principal d’opposition à l’article 13 relève de la publicité des débats, publicité à laquelle il est déjà fait dérogation dans de nombreux cas de figure sans que cela ne présente de difficulté particulière. Le cœur de cet article n’est pas tant la question de la publicité des débats que la possibilité d’avoir des jugements sans audience.

En ce qui concerne votre préoccupation première, celle de la publicité des débats, je vous renvoie à des discussions que nous aurons ultérieurement. Il y aura en parallèle des avancées considérables en ce qui concerne la publicité du jugement, avec la mise à disposition au public, de manière gratuite, de toutes les décisions de justice par l’open data.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je veux replacer dans leur ensemble cet amendement et la mesure que propose le Gouvernement. Il s’agit effectivement de permettre le règlement de petits litiges sans audience. Il ne s’agit pas de chercher à éloigner le juge du justiciable ni de porter atteinte au mode de fonctionnement traditionnel de notre justice, mais de s’adapter à la demande de certains justiciables.

J’ai souvent eu l’occasion de prendre l’exemple de cet étudiant qui habite à Rennes et qui vient faire ses études à Paris. Il loue un logement, mais comme il a un problème pour récupérer sa caution, il fait un contentieux. Entre-temps, il est retourné vivre à Rennes. Si l’on considère qu’il doit être présent à l’audience qui doit trancher sur ce petit litige, il devra à nouveau faire un aller-retour entre Rennes et Paris. Il peut aussi décider de donner au juge la capacité de résoudre ce litige sans audience. Premièrement, cela correspond à une demande de justice « contemporaine », si je puis dire. Deuxièmement, la procédure est encadrée puisque ce contentieux sans audience ne pourra se dérouler qu’avec l’accord exprès des parties. Et le juge pourra toujours décider, s’il le souhaite, de tenir néanmoins une audience. Dès lors qu’il n’y a pas d’audience, il n’y a pas atteinte au principe de publicité des débats. Et, bien évidemment, cette absence d’audience n’exclut pas que la décision soit rendue publiquement.

Pour toutes ces raisons, je suis défavorable à cet amendement.

M. Ugo Bernalicis. Votre argumentation selon laquelle il n’y a pas de problème de publicité des débats puisqu’il n’y a pas d’audience est un peu étrange.

Avec cet article, nous ouvrons la porte à une justice qui se réglera de plus en plus sans audience et sans que le justiciable puisse être présent à cette audience. J’entends bien que ce ne sera pas obligatoire puisque vous avez fixé un principe, celui de l’accord des deux parties, mais demain votre gouvernement ou le suivant pourra aller plus loin en considérant que l’audience n’est pas nécessaire pour des litiges inférieurs à 10 000 ou 20 000 euros, ou encore pour telle partie du droit, et finalement à ce qu’il n’y ait plus de juge. Cela me semble préjudiciable à l’idée que l’on peut se faire de la justice, qui est rendue, rappelons-le, au nom du peuple français.

M. Raphaël Schellenberger. Si je comprends l’objectif de l’article 13, je m’interroge sur la coordination entre cet article et la mise en place d’un processus obligatoire de médiation amiable avant contentieux. On incite à ce que ces petits litiges soient réglés par la voie de la médiation ou de la conciliation. Mais si celles-ci échouent, c’est vraisemblablement en raison de points de blocages structurants ou autres. On ouvre encore la voie d’échapper à une audience. Pouvez-vous préciser quelle est l’articulation entre ces deux mesures ?

M. Jean Terlier. Mme la garde des Sceaux a clairement expliqué qu’en réalité ces garde-fous permettaient de ne pas exclure totalement la possibilité pour le justiciable de voir le juge. Mais voir le juge, ce n’est pas non plus l’alpha et l’oméga de la manière dont on souhaite parfois que la justice soit rendue. Je vous conseille d’aller dans les salles de tribunal d’instance où sont tranchés ces petits litiges. Vous verrez que les contentieux ne sont gérés qu’entre des particuliers qui viennent avec leur paquet de pièces, qu’ils posent sur le bureau du magistrat en lui demandant de plaider le dossier. Sauf que, comme le justiciable n’a pas communiqué ses pièces à son adversaire, le magistrat reporte l’affaire d’un mois. À ce moment-là, le justiciable est fou furieux car il a dû poser une demi-journée de congé pour assister à l’audience. Il y a donc un intérêt pratique pour certains justiciables à pouvoir communiquer avec leur juridiction par voie dématérialisée et à ne pas assister à ces audiences.

De la même manière, quand les parties sont assistées ou représentées par un avocat, on voit souvent que celui-ci ne plaide pas, qu’il dépose le dossier et s’en remet aux écritures. Demander une audience pour avoir une audience est une perte de temps. C’est un vrai gain pour le justiciable et pour les praticiens que ces procès aient lieu sans audience.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL1070 de la rapporteure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cet amendement vise à étendre la possibilité de recours à la procédure dématérialisée, donc sans audience, aux demandes portant sur le paiement d’une somme et aux oppositions aux ordonnances portant injonction de payer, par anticipation de la discussion que nous aurons sur la procédure qui sera mise en œuvre avec l’article 14 du projet de loi.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL704 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva. Le recours à la procédure dématérialisée doit être réservé à des recours à faible conflictualité, plutôt qu’aux demandes portant sur des sommes inférieures à un certain montant à définir par décret en Conseil d’Etat. Souvent, en effet, le niveau de conflictualité n’est pas proportionnel aux sommes en jeu. Nous sommes conscients que cet amendement propose une limite subjective et que sa rédaction pourrait être affinée, mais il nous semble important que le débat ait lieu.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il s’agit moins d’une question de rédaction que de principe, étant donné que vous proposez de réserver la procédure dématérialisée aux cas où il n’y a pas réellement de conflit – et où, pour notre part, nous préférons encourager le règlement amiable du litige. Tout à l’heure, notre collègue Schellenberger demandait justement quelle était l’articulation entre les deux dispositifs. Elle est la suivante : plus on essaie de parvenir à un règlement amiable, plus on sait s’il sera opportun, nécessaire, pertinent de rencontrer un juge, donc de recourir à une procédure non dématérialisée. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. Cet amendement restreint à l’excès le périmètre des possibles, ce que je ne souhaite pas.

La Commission rejette l’amendement.

Elle étudie ensuite l’amendement CL946 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement vise à rétablir le traitement par voie dématérialisée des petits litiges. Comme l’a dit un orateur tout à l’heure, il y a un certain nombre de cas pour lesquels les parties ne viennent pas, et parfois les avocats ne plaident pas non plus. Si les parties font le choix de la dématérialisation pour éviter d’avoir à être présentes, il ne me semble pas opportun de la leur refuser.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable.

M. Antoine Savignat. Je partage globalement l’avis exprimé sur l’ensemble de cet article et sur l’opportunité ou non de tenir des audiences systématiquement publiques. Toutefois, pour les petits litiges, les décisions seront rendues en premier et dernier ressort, c’est-à-dire que la contestation de la décision du juge de ne pas tenir d’audience sera pour ainsi dire rendue impossible. Sauf erreur de ma part, les articles précédents qui ont été adoptés prévoient que, pour les petits litiges, la représentation n’est pas obligatoire. Ainsi, le particulier, livré à lui-même ou se défendant lui-même, sera placé dans une position d’extrême faiblesse, n’étant pas nécessairement un rédacteur né, capable de transmettre des écritures parfaitement claires au magistrat. C’est d’ailleurs précisément pour cela qu’il préférera venir s’expliquer directement devant le juge. Mais, avec cet amendement, il n’aura plus la possibilité de le faire. Je suis donc particulièrement sceptique quant à l’opportunité de supprimer la faculté offerte aux plus faibles économiquement de venir s’exprimer et d’avoir accès à la justice.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je ne comprends pas très bien votre argumentation. En fait, nous nous adressons là à des parties qui ont fait ab initio le choix d’une demande de dématérialisation. Nous considérons donc que le juge peut leur donner satisfaction. Mais cela ne sera pas imposé pour tous les litiges de moins 4 000 euros.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 13 modifié.

Article 14
(art. L. 211-17 et L. 211-18 [nouveaux] du code de l’organisation judiciaire)

Traitement dématérialisé des injonctions de payer par une juridiction à compétence nationale

La Commission examine l’amendement CL60 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Nous proposons de supprimer l’article 14. En effet, nous souhaitons insister sur l’importance de préserver la tenue publique des audiences – nous venons d’argumenter sur le sujet à propos de l’article 13 – et sur le fait que la dématérialisation risque de dissuader une partie des justiciables de contester les injonctions de payer.

J’ai bien compris que la délivrance de l’injonction de payer – lorsque, par exemple, une banque formule une demande en ce sens à l’encontre de l’un de ses clients – était une formalité administrative pour le juge : il regarde les pièces et met un coup de tampon. On pourrait d’ailleurs imaginer que, dès cette première phase, le juge ne se contente pas de vérifier les pièces, même s’il est vrai qu’à ce stade de la procédure les parties ne sont pas reçues et que, lorsqu’on en arrive à la phase contentieuse – qui s’engagera désormais de manière dématérialisée, puisque les oppositions devront être formées par voie dématérialisée –, on retrouve le juge de proximité.

Quoi qu’il en soit, avec le dispositif que vous proposez, la première phase sera concentrée autour de cinq magistrats et je ne sais plus combien de greffiers, réunis à Paris pour mettre des coups de tampon sur les demandes d’injonction de payer. Nous pensons qu’il faut prévoir des mesures plus protectrices, notamment concernant la dématérialisation, étant donné les publics concernés, à savoir des personnes ayant contracté des crédits revolving ou, plus généralement, ayant des difficultés à payer leurs factures. Ces gens mériteraient qu’on leur attache plus d’importance, plutôt que de se contenter de dématérialiser et de rationaliser, avec des gens qui tamponnent à Paris des demandes d’injonction de payer.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Le dispositif prévoit en effet une procédure dématérialisée et centralisée pour le traitement des demandes d’injonction de payer mais, par la suite, on retrouve une procédure classique – support papier, présence physique et compétence territoriale du TGI en cas d’opposition. Il me semble que cela répond à votre préoccupation. Comme je le disais, les tribunaux territorialement compétents traitent les oppositions, y compris dans l’hypothèse d’une procédure dématérialisée qui serait engagée en application de l’amendement que j’ai proposé et que nous avons adopté à l’article 13. Je vous demande donc de retirer votre amendement, monsieur Bernalicis. À défaut, avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. En proposant la création d’une juridiction nationale des injonctions de payer, nous avons voulu améliorer le traitement de ce qui constitue un contentieux de masse grâce aux potentialités du numérique, tout en prenant en compte – j’y viendrai dans un instant – la situation de ceux de nos concitoyens qui n’y ont pas aisément accès.

Je rappelle que la procédure d’injonction de payer est non contradictoire : rien ne change à cet égard. Lorsqu’un créancier saisit la justice d’une demande en recouvrement, le juge prend sa décision tout seul dans son cabinet, comme vous le disiez, monsieur Bernalicis, c’est-à-dire sans audition des parties. Ce n’est qu’en cas d’opposition à l’injonction de payer qu’une audience a lieu et que l’on retrouve une procédure classique. La phase non contradictoire est traitée par le juge tout seul – donc, d’une certaine manière, à distance de l’usager. Cela peut donner, notamment en matière de crédits à la consommation, des jurisprudences assez variées et pas forcément cohérentes d’un tribunal à l’autre. Nous proposons de rationaliser le traitement des injonctions de payer en établissant le principe selon lequel les demandes sont faites par voie dématérialisée. Pour les professionnels, cela vaut dans tous les cas ; pour les personnes physiques, présentant seules leur requête, nous avons déposé un amendement visant à leur ouvrir la possibilité de le faire par voie papier.

Le traitement des demandes d’injonction de payer sera concentré dans une juridiction unique, ce qui permettra d’harmoniser les décisions rendues. Je n’ai pas dit que ce serait à Paris, monsieur Bernalicis : cela peut être n’importe où, aussi bien à Carpentras qu’à Strasbourg ou à Rennes, peu importe. Dans un objectif de simplicité pour le contribuable, les oppositions seront elles aussi formées devant la juridiction unique, qui les traitera elle-même dans le cas, très fréquent, où elles ont pour seul objectif de demander des délais de paiement. En revanche, les contestations au fond seront transmises au juge territorialement compétent, pour préserver la proximité nécessaire entre le justiciable et le juge dans ce type de contentieux.

Le système uniformise donc le traitement de masse tout en protégeant ceux qui n’ont pas accès à la numérisation en maintenant la possibilité d’une saisine par voie papier pour les personnes physiques. Il centralise également les contestations tendant à l’obtention de délais de paiement, mais renvoie à la juridiction locale les autres catégories d’opposition. Le système est à la fois plus rapide, plus harmonieux et plus efficace, tout en préservant la proximité. Je suis donc défavorable à votre amendement, monsieur Bernalicis.

M. Raphaël Schellenberger. Madame la garde des Sceaux, vos services nous ont adressé un joli petit fascicule, intitulé « Chiffres clés de la justice 2018 », qui détaille également un certain nombre de chiffres pour l’année 2017. Les injonctions de payer représentent 438 279 décisions. Il s’agit donc effectivement de contentieux de masse ; le chiffre est même faramineux. Pourrions-nous avoir, d’ici à la discussion en séance publique, une qualification de ces 438 279 décisions ? En effet, si la majorité concerne des crédits à la consommation, cela veut dire que le problème n’est pas de savoir comment on rend la décision de justice, mais comment faire en sorte d’en arriver moins souvent à des décisions de justice dans de tels cas. Si l’essentiel des injonctions de payer concerne des crédits à la consommation, la solution que vous proposez sera peut-être utile pour faciliter le fonctionnement de la justice, mais elle ne servira à rien pour les justiciables et n’améliorera pas leur situation.

M. Jean Terlier. Les arguments avancés devraient, à mon avis, conduire M. Bernalicis à retirer son amendement : en réalité, il a été rassuré quant au fait que tout le contentieux lié aux oppositions aux injonctions de payer serait bien traité dans les juridictions compétentes, en présence d’un magistrat. Sur ce point, il n’y a donc pas de difficulté, sauf, bien sûr, si les parties ne sont pas d’accord pour la tenue de l’audience.

Cela dit, monsieur Bernalicis, au début de la procédure, lorsqu’une requête est déposée pour obtenir une ordonnance portant injonction de payer, il ne s’agit pas seulement, contrairement à ce que vous avez laissé entendre, de donner un coup de tampon : un magistrat contrôle qu’il existe bien un contrat, des factures et une mise en demeure de payer. Si ces pièces ne sont pas réunies, la requête est rejetée et l’ordonnance portant injonction de payer n’est pas accordée.

Un autre élément devrait vous conduire à considérer que la mesure que nous prenons est fondamentale : dans 95 % des cas, l’ordonnance portant injonction de payer n’est pas contestée par celui auquel elle est adressée.

M. Ugo Bernalicis. Cela représente tout de même 2 500 contestations !

M. Jean Terlier. Autrement dit, dans 95 % des cas, l’exigence de procéder au paiement est justifiée. Ce que nous proposons va donc dans le bon sens et vous devriez, monsieur Bernalicis, retirer votre amendement.

M. Ugo Bernalicis. Le Gouvernement a effectivement déposé un certain nombre d’amendements, et nous pouvons nous retrouver autour de certains points.

Toutefois, la question est en réalité de savoir pourquoi il y a autant de contentieux dans ce domaine. Je ne sais pas si c’est ce que M. Schellenberger voulait dire, mais nous pourrions réfléchir à l’interdiction des crédits à la consommation…

M. Raphaël Schellenberger. Ce n’est pas du tout ce que je voulais dire !

M. Ugo Bernalicis. Vous n’iriez peut-être pas jusque-là, effectivement, parce que vous êtes quand même de droite,…

M. Raphaël Schellenberger. Le débat peut être intéressant sur le plan intellectuel !

M. Ugo Bernalicis. …mais, si c’est là le principal fournisseur de contentieux, il y a matière à réflexion. De même, l’explosion du nombre d’interdits bancaires pose question. On peut se dire qu’il faut rationaliser le traitement de ce contentieux, mais on pourrait aussi traiter le mal à la racine.

J’entends bien que les personnes physiques pourront déposer leur demande par voie papier, mais cela veut dire, concrètement, envoyer un courrier au tribunal, quelque part – pas forcément à Paris, peut-être à Lille.

M. Raphaël Schellenberger. Ça y est, il tire déjà la couverture à lui ! (Sourires.)

M. Ugo Bernalicis. Actuellement, n’importe quelle personne physique peut aller déposer son dossier papier au tribunal d’instance à côté de chez elle. Dorénavant, il faudra l’envoyer par courrier, plus loin. J’espère que, quand les personnes concernées iront dans un service d’accueil unique du justiciable (SAUJ), on ne leur expliquera pas qu’elles doivent envoyer le courrier ailleurs et qu’elles ne peuvent pas déposer leur demande au tribunal le plus proche !

On pourrait tout aussi bien établir que la requête est recevable dans le tribunal d’instance du coin. En effet, combien de personnes vont être concernées ? Je n’ai pas en tête le nombre de demandes formulées par des personnes physiques par rapport à celles émanant de professionnels mais, s’il est limité, on pourrait ouvrir la possibilité de déposer le dossier papier au tribunal le plus proche, au lieu d’obliger les gens à l’envoyer à l’adresse indiquée – cela dit, madame la garde des Sceaux, pour faire écho à l’un de vos amendements qui sera examiné par la suite et gagner ainsi du temps.

Par ailleurs, il est prévu – dites-moi si je me trompe – que les oppositions aux ordonnances portant injonction de payer soient traitées sans audience lorsque l’opposition tend exclusivement à l’obtention de délais de paiement. Or, souvent, les gens demandent…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Merci de conclure, monsieur Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Je n’interviendrai plus sur le reste, madame la présidente. (Rires et exclamations.)

Le juge, quand il voit les parties en présence – ce sont souvent des populations défavorisées qui font l’objet d’injonctions de payer –, en vient à soulever certains moyens, ou les interroge pour faire valoir des moyens visant à diminuer la somme à payer. En effet, les crédits à la consommation, par exemple, créent encore et encore des intérêts, que le juge d’instance annule très souvent, ne conservant que le montant de la créance.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Merci. Vous avez largement dépassé votre temps de parole.

M. Ugo Bernalicis. Tout cela, visiblement, ne vous intéresse pas ! Si vous m’aviez laissé m’exprimer, j’aurais peut-être retiré mon amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL1074 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL953 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement renvoie à la discussion que nous venons d’avoir : je ne détaillerai pas davantage.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable.

M. Ugo Bernalicis. J’en profite pour terminer mon intervention précédente. Madame la garde des Sceaux, que penseriez-vous de faire en sorte que l’on puisse déposer sa demande papier dans le tribunal d’instance à côté de chez soi, quitte à ce que ce tribunal le transmette ensuite à votre tribunal centralisé traitant les injonctions de payer ? Je vous pose la question afin de préparer des amendements en vue de la séance.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Votre demande est déjà satisfaite, monsieur Bernalicis : comme je vous l’ai expliqué, il y aura dans chaque tribunal un service d’accueil unique du justiciable, où l’on pourra déposer sa demande, laquelle sera ensuite réadressée à qui de droit.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL705 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Paul Molac. Cet amendement vise tout simplement à faire en sorte que le justiciable voie sa requête examinée par le tribunal de grande instance le plus proche de chez lui.

M. Jean Terlier. Ce sera le cas !

M. Paul Molac. D’une part, il y va de l’aménagement du territoire, auquel je suis attaché : il faut que nous conservions des services publics. D’autre part, il est important que le justiciable puisse se présenter devant le juge et que celui-ci lui explique pourquoi il va être condamné – ou non. Un dialogue doit exister entre le prévenu et l’autorité judiciaire.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Mme la garde des Sceaux vient de répondre à votre préoccupation. Je vous suggère donc de retirer votre amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je l’ai dit clairement : le justiciable pourra déposer sa demande au SAUJ du tribunal dont il dépend, qui transmettra ensuite à la juridiction nationale. L’amendement est donc satisfait.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite les amendements CL1054, CL1055 et CL1056 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Ils s’inscrivent, une fois encore, dans la continuité de ce que j’ai expliqué.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte successivement les amendements.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL172 de M. Dimitri Houbron.

M. Dimitri Houbron. Le projet de loi institue le traitement dématérialisé des requêtes en injonction de payer par le tribunal de grande instance. Or il existe certaines réticences persistantes à l’installation du numérique au sein des tribunaux. L’École nationale de la magistrature (ENM) propose un service performant de formation continue, mais certains professionnels ne s’en saisissent pas. L’objectif du présent amendement est de créer un référent chargé de la formation des professionnels au numérique dans chaque tribunal de grande instance. Il s’agit d’un amendement d’appel. L’idée est de dire : « Allons vers la numérisation et la dématérialisation, mais en accompagnant les professionnels de la justice. »

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Lorsque nous avons entendu Mme la garde des Sceaux dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, elle a détaillé l’ensemble des moyens techniques, financiers et humains déployés dans le cadre de la transformation numérique de la justice. Je demande le retrait de cet amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’entends parfaitement votre préoccupation, monsieur Houbron. Vous savez que la question de la transformation numérique est essentielle pour mon ministère, et que je suis totalement impliquée. Nous avons créé, au sein des juridictions, des postes de correspondants locaux informatiques. Il me semble donc que je satisfais votre préoccupation. Par ailleurs, ce que vous proposez ne relève pas du niveau législatif.

M. Philippe Gosselin. Ce sujet ne relève peut-être pas du niveau législatif, madame la garde des Sceaux, mais il est important ; il faut vraiment que le ministère s’en empare. L’accès au numérique est une vraie question.

Dématérialiser un certain nombre de procédures, notamment les dépôts de plainte, ce qui les rend possibles vingt-quatre heures sur vingt-quatre, c’est parfait, et je n’ai pas d’objection de principe, mais un grand nombre de nos concitoyens sont en difficulté : il faut absolument que l’accueil et la formation soient assurés.

Du reste, c’est vrai aussi de l’autre côté de la barrière, si je puis dire : dans les tribunaux, au-delà des moyens matériels qui vont être mis en œuvre – et que vous avez soulignés lors de l’examen des crédits de la mission « Justice » –, il faut une prise en compte effective de cette exigence. C’est un peu l’objet du présent amendement. Au-delà donc du sort qui lui sera réservé, il faut donc conserver en permanence à l’esprit cette préoccupation, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice et de l’accès à la justice.

M. Dimitri Houbron. Au vu des explications de Mme la rapporteure et de Mme la garde des Sceaux, je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 14 modifié.

Après l’article 14

La Commission examine l’amendement CL380 de M. Jean-Michel Mis.

M. Jean-Michel Mis. Cet amendement vise à reconnaître une valeur de preuve à tout fichier numérique enregistré dans un dispositif d’enregistrement électronique partagé, tel que défini par l’ordonnance du 8 décembre 2017. La finalité est de répondre à l’objectif de désengorger les services de la justice : ces derniers pourraient être redéployés sur des missions à plus forte valeur ajoutée.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. L’amendement vise à reconnaître dans le code civil une présomption de fiabilité des preuves issues de ce que l’on appelle les blockchains. Il revient à détailler, dans un article du code civil consacré aux principes généraux relatifs à l’admissibilité des modes de preuve, un moyen spécifique de preuve plutôt qu’un autre. Du reste, plusieurs raisons s’opposent à la reconnaissance des signatures électroniques utilisées dans la technologie des blocs de chaînes, parmi lesquelles l’exigence d’identification du signataire. C’est pourquoi je suis défavorable à cet amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis, pour les mêmes raisons.

M. Jean-Michel Mis. Il s’agissait d’un amendement d’appel, qui ne concernait pas seulement, d’ailleurs, la technologie des blocs de chaîne et des registres distribués. La réflexion est en cours au sein des directions des services informatiques (DSI), mais aussi du ministère de la justice. C’était une manière d’aborder le sujet. Vous avez compris l’amendement comme tel, et je vous en remercie. Je le retire.

L’amendement est retiré.

Article 15
Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour harmoniser les procédures au fond à bref délai devant les juridictions judiciaires

La Commission adopte l’article 15 sans modification.

M. Philippe Gosselin. L’Assemblée vote un dessaisissement législatif à une heure du matin : ce n’est pas très joli !

Chapitre II 
Simplifier pour mieux protéger

Article 16
(art. 428, 494-1, 494-3, 494-5 à 494-9 et 494-11 du code civil)

Assouplissement de l’habilitation familiale

La Commission examine l’amendement CL963 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement vise à développer le mandat de protection future, qui permet à chacun d’anticiper sa propre perte d’autonomie. L’idée est d’en faire le dispositif de protection privilégié, avant d’envisager toute autre mesure conventionnelle, légale ou judiciaire. Toute personne doit pouvoir organiser ses affaires et anticiper sa perte éventuelle d’autonomie, ainsi que sa perte de volonté. Lorsqu’une telle volonté a été clairement exprimée, il faut qu’elle soit respectée et qu’elle passe avant toute application des règles de représentation, lesquelles ne doivent être envisagées qu’à titre subsidiaire.

Le mandat de protection future doit, en outre, être révoqué seulement en cas d’atteinte aux intérêts de la personne et non pas par la mise en œuvre d’une mesure de protection judiciaire.

L’amendement vise également, dans les cas où une mesure d’habilitation familiale a été ordonnée, à permettre à toute personne intéressée de saisir le juge des tutelles en cas de difficulté. Je rappelle que l’habilitation familiale, qui est une mesure consensuelle, ne doit pas faire oublier que des difficultés peuvent survenir. Il est donc important d’étendre le droit de recours à toute personne intéressée, au-delà de l’entourage, car cela revient à améliorer la surveillance générale du juge des tutelles sur les mesures de protection qui sont de son ressort.

Ces mesures participent à la prise en compte de la volonté des majeurs protégés – on en revient au sujet que nous avons abordé tout à l’heure – et à la nécessaire promotion des mesures conventionnelles ou consensuelles qui assurent la protection effective des majeurs les plus vulnérables.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable à cet amendement qui conforte la volonté de la personne protégée.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL76 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous souhaitons interpeller le Gouvernement sur la réforme de la tutelle et de la curatelle qu’il entreprend. En effet, nous entendons garantir que cette réforme ne se fasse pas au détriment des droits des personnes sous curatelle ou sous tutelle, qui sont par définition en situation de vulnérabilité particulière.

Les tutelles et curatelles sont des mesures de protection judiciaire. L’habilitation familiale, créée en 2015, permet à un proche du majeur concerné hors d’état de manifester sa volonté de le représenter pour la réalisation d’actes relatifs à ses biens ou à sa personne. Le dispositif nécessite un accord familial. Or l’habilitation familiale implique un contrôle plus distant du juge et peut donc, de notre point de vue, induire des risques pour la personne vulnérable. Cela est d’autant plus vrai que le dispositif a aussi permis de facto à la justice de se décharger du suivi de ces personnes.

L’habilitation peut se voir fixer une durée maximale de dix ans. Une telle durée, sans qu’intervienne le contrôle d’un juge, nous pose problème. D’ailleurs, la disposition a été créée en 2015 par voie d’ordonnance, c’est-à-dire sans réelle étude d’impact.

Tout cela s’inscrit, en outre, dans un contexte de déjudiciarisation de la protection des majeurs. Cette procédure, nécessaire pour la protection des majeurs vulnérables, implique une mobilisation importante de moyens financiers. Or un processus d’externalisation a été enclenché avec le mandat de protection future et l’habilitation familiale. Ces dispositions sont problématiques : nous considérons qu’en l’absence de décision d’un juge, les droits fondamentaux de la personne protégée ne sont pas respectés. Cet amendement vise donc à garantir l’intervention d’un juge et, ce faisant, à rendre la protection effective, contrairement à la disposition visée qui, selon nous, la mettrait à mal.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Le dispositif que vous évoquez est assez récent : cela fait seulement deux ans qu’il a été mis en œuvre. Nous n’avons pas encore suffisamment de recul sur ces mesures. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis défavorable également. Je rappelle que la durée maximale de l’habilitation générale est conforme aux durées prévues pour les mesures de tutelle. Certes, le contrôle du juge n’est pas systématique dans le cas de l’habilitation familiale, mais la mesure ne peut être mise en œuvre qu’en cas de consensus familial. Cela signifie qu’il ne doit pas y avoir de conflit – ce que vérifie le juge au moment où la demande est formulée. Le Gouvernement a néanmoins proposé, par voie d’amendement, d’élargir le droit d’alerte à toute personne intéressée. Cela paraît garantir l’objectif de protection, qui est poursuivi à travers le présent amendement, étant ici rappelé que, lorsque le consensus familial n’existe plus, les proches peuvent déjà saisir le juge pour qu’il soit mis fin à l’habilitation.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 16 modifié.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mes chers collègues, nous en avons terminé pour ce soir. Je vous propose que nous nous retrouvions demain à neuf heures trente. Conformément à la décision que nous avons prise en consultant tous les groupes, nous n’interromprons pas nos travaux pour l’examen en séance de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », ce qui nous permettra de nous réunir également l’après-midi et le soir. Une convocation rectificative va vous être adressée.

Lien vidéo :

http://www.assemblee-nationale.tv/video.6909349_5be3f32262eca.commission-des-lois--projets-de-loi-de-programmation-2018-2022-et-de-reforme-pour-la-justice-suite-8-novembre-2018

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je vous propose de reprendre nos travaux là où nous les avons laissés hier soir, c’est-à-dire à l’article 17 du projet de loi de programmation.

Article 17
(art. 486, 503, 511 à 513, 513-1 [nouveau] et 514 du code civil)

Réforme des modalités d’inventaire et de contrôle des comptes de gestion des personnes protégées

La Commission examine l’amendement CL751 de M. Jean Terlier.

Mme Caroline Abadie. L’ouverture d’une demande de protection doit entraîner l’établissement d’un inventaire des biens de la personne majeure protégée. L’inventaire effectué par la personne en charge de la mesure suppose de faire le tour complet de la situation, ce qui peut durer plusieurs mois. Si l’inventaire des biens est assez rapide pour ce qui est des biens meubles et corporels de la personne protégée, le tuteur rencontre souvent plus de difficulté à établir un inventaire complet de tout le patrimoine. Le Sénat partage cette préoccupation, puisqu’il a proposé un amendement instituant une possibilité pour le tuteur de demander une dérogation au juge. Il nous semble, au groupe La République en Marche, que si l’objectif est louable, le dispositif paraît « chronophage » – du côté du juge comme du tuteur – et pourrait conduire à produire davantage de paperasse, donc à complexifier la tâche des tuteurs.

En nous inspirant de la préconisation n° 54 du rapport de Mme Caron-Déglise, nous proposons de prévoir deux inventaires distincts. Le premier serait remis sous trois mois, pour les biens meubles et corporels situés à la résidence de la personne protégée – donc très aisément accessibles. Le second serait établi sous six mois, pour tous les autres biens. Ces deux inventaires seraient soumis, selon nous, à la même sanction, en l’occurrence celle qu’instaure l’article 17 : faire appel, aux frais du tuteur, à un tiers expert pour établir l’un ou l’autre de ces deux inventaires.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émets un avis favorable sur ce dispositif qui résulte des propositions de Mme Caron Déglise et répond à la préoccupation, lorsqu’un inventaire est effectué par le tuteur, de disposer d’un délai différent s’il s’agit des biens meubles corporels – pour lesquels il n’y a pas tant de difficulté – ou des autres biens, lesquels requièrent parfois plus d’investigations.

Concernant la proposition du Sénat, qui visait à obtenir un délai supplémentaire, j’avais initialement envisagé d’améliorer la rédaction proposée. Je n’ai toutefois pas déposé mon amendement, afin de voir comment mieux l’articuler avec le dispositif que vous proposez, mais aussi pour disposer du temps nécessaire pour voir si ce dispositif répond entièrement à votre proposition – celle du Sénat devenant, le cas échéant, obsolète.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je suis tout à fait d’accord sur le fond, mais je sollicite le retrait de l’amendement dans la mesure où nous reprenons ses dispositions dans l’amendement global que je proposerai dans quelques instants.

Mme Caroline Abadie. L’essentiel étant que la mesure soit adoptée, peu nous importe qu’elle le soit par un amendement de notre groupe ou du Gouvernement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL959 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il s’agit de vous proposer de rétablir la rédaction telle qu’elle avait été initialement proposée, en prenant toutefois en compte ce qui vient d’être demandé par Mme Abadie pour organiser un nouveau dispositif de contrôle des comptes de gestion des majeurs protégés sans intervention des directeurs des services de greffe judiciaires.

La nouvelle rédaction de l’article 503 du code civil répond à l’objectif d’assurer à bref délai l’inventaire des biens du majeur protégé, en limitant la possibilité pour le juge de désigner dès l’ouverture de la mesure un commissaire-priseur judiciaire au seul inventaire des biens meubles et des biens précieux qui, par essence, sont volatils, lorsque les éléments qui lui sont soumis le justifient.

Concernant la vérification des comptes de gestion du majeur protégé, le contrôle interne en cas de désignation de plusieurs personnes pour exercer la mesure est rétabli, aucune raison ne justifiant de soupçonner a priori les familles d’un risque de collusion.

Par ailleurs, il est important de prévoir un contrôle des comptes effectif – c’est bien ce que nous avons voulu faire – par un professionnel qualifié pour tous les majeurs, à défaut de contrôle interne et dès lors qu’ils ont un patrimoine qui le justifie. Le juge pourra, en tout état de cause, moduler la fréquence du contrôle pour qu’il ne constitue pas une charge démesurée pour le majeur protégé.

Il est également proposé de maintenir les modalités de transmission des comptes au juge dans un article distinct, pour une lecture plus facile du nouveau dispositif.

Enfin, dans un souci de meilleure lisibilité et d’intelligibilité des règles régissant le contrôle des comptes de gestion, il est proposé de dissocier le régime applicable aux mineurs sous tutelle par un nouvel article 511 autonome, au lieu de procéder par renvoi à d’autres dispositions applicables à ceux-ci dans le cadre de l’administration légale.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émets un avis favorable.

M. Sébastien Jumel. Quel sera le coût engendré par ce nouveau dispositif ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il n’y aura pas de coût pour les tout petits patrimoines. Pour prendre cet exemple, il s’agira simplement de payer l’établissement hospitalier pour les personnes âgées dépendantes (EHPAD) avec les ressources de la personne protégée. Pour les patrimoines les plus importants, le coût sera celui du professionnel qui interviendra pour effectuer la gestion des comptes.

Mme Cécile Untermaier. Je salue cette proposition. J’envisageais d’ailleurs de déposer un amendement de cette nature dans l’hémicycle, mais je n’ai pas eu le temps de le rédiger. Je vous remercie d’avoir fait le travail pour moi ! Il est effectivement nécessaire que le commissaire-priseur judiciaire entre dans la boucle pour les gros patrimoines. Nombre de problèmes se posent à ce sujet pour les majeurs protégés.

Les tarifs réglementés s’appliqueront en fonction de l’importance du patrimoine. Cela ne concernera donc que les gros patrimoines. Je crois que cette disposition répond vraiment à la nécessité de protection des majeurs protégés.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL1057 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il s’agit également de rétablir le texte initial de l’article.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émets un avis favorable.

M. Antoine Savignat. Pourquoi, alors que le professionnel qualifié de l’amendement précédent est le commissaire-priseur, ce qui paraît tout à fait logique, n’apparaît-il pas dans le présent amendement ? Il offre pourtant toutes les garanties pour procéder à cette mesure d’inventaire. Il est assez étrange, alors que l’on peut disposer des services de cet officier ministériel, que l’on n’y ait pas recours dans le cadre de cet amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Nous pouvons y réfléchir d’ici à la séance.

M. Antoine Savignat. Cette incohérence réapparaît dans l’amendement suivant. On lit tantôt « commissaire-priseur », tantôt « professionnel qualifié » et tantôt « personne compétente ». Il serait préférable d’uniformiser la rédaction.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Nous relirons le texte pour qu’il soit cohérent. Merci, monsieur le député, d’avoir soulevé cette question.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements CL1058, CL1059, CL1060, CL1061, CL1062 et CL1063 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il s’agit, là encore, du rétablissement du texte initial.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte successivement les amendements.

Elle adopte ensuite l’article 17 modifié.

Article 18
(art. 373-2, 373-2-6 et 373-2-10 du code civil)

Renforcement de l’exécution des décisions du juge aux affaires familiales en matière d’autorité parentale

La Commission est saisie de l’amendement CL78 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement, nous proposons, à l’instar de nombreux professionnels concernés, de ne pas donner la possibilité au procureur de requérir la force publique pour exécuter une décision du juge aux affaires familiales (JAF), puisqu’il est dans l’intérêt supérieur de l’enfant que ce soit par la médiation et par l’absence de recours à la force brute que de tels conflits puissent se régler.

En effet, cet article, qui comporte par ailleurs une succession de mesures permettant de faire appliquer les décisions du JAF par la médiation et des sanctions progressives, de donner le pouvoir au procureur de requérir directement le concours de la force publique pour faire exécuter une décision du JAF ou une convention de divorce par consentement mutuel.

L’extension généralisée du recours à la force publique dans une matière aussi sensible est particulièrement problématique. Il faut donner le temps à la médiation du conflit, que celle-ci passe par la discussion, par la négociation, par l’incitation ou par la condamnation à des amendes.

Le Sénat a maintenu cette possibilité, mais en y ajoutant une étape supplémentaire – celle de démarches effectuées par un officier de police judiciaire (OPJ) pour faire pression sur le parent récalcitrant. Une nouvelle fois, cela relève d’une même logique délétère. Au contraire, il faut donner les moyens aux juges et aux policiers de garantir une résolution pacifique de ce type de conflits !

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émets un avis défavorable. Je rappelle qu’il s’agit de mesures prises à titre exceptionnel, comme il sera précisé par l’amendement suivant du Gouvernement, et qui permettent le recours à la force publique lorsque cela s’avère extrêmement nécessaire – notamment dans le cadre de procédures qui pourraient être qualifiées d’enlèvement d’enfants. Il s’agit donc de moyens donnés pour réagir de façon plus effective à des situations qui nécessitent une grande réactivité.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je comprends votre préoccupation, monsieur le député, mais dans l’article tel que nous l’avons écrit, il n’y a pas d’extension généralisée ni de systématisation du recours à la force publique. Je suis très claire, le recours dans les cas que vous évoquez doit être exceptionnel, et j’ai d’ailleurs déposé amendement en ce sens. Tout le texte et le sens de l’article tendent à développer une pluralité de voix avant d’aboutir au recours à la force publique.

L’amendement du Gouvernement propose, malgré tout, une extension des hypothèses dans lesquelles ce recours à la force publique pourra être sollicité. Il pourra ainsi l’être dans des situations à caractère international, que je vois trop fréquemment là où je suis placée. Il n’y a évidemment pas de raison pour que nos concitoyens aient des garanties moindres selon que leur famille vit sur le territoire national ou qu’une partie est sur le territoire national et l’autre à l’étranger. Quelle que soit la distance, la détresse est la même, et il faut que nous ayons les moyens d’y remédier. Lorsque l’enfant est soumis à la force illégitime de l’un de ses parents, nos concitoyens ne pourraient pas comprendre que l’on ne puisse pas faire intervenir la force publique pour assurer l’exécution d’une décision de justice.

Par ailleurs, vous m’interrogez sur le point de savoir pourquoi l’on confierait au procureur de la République le pouvoir de requérir la force publique. C’est déjà lui qui détient ce pouvoir – y compris dans les cas que vous citez. On le lui a confié parce que ses autres attributions lui permettent déjà de savoir qu’une femme est victime de violences de la part du père de ses enfants et que, dans ce cas, elle peut être réticente à les lui remettre. Il me semble que c’est au procureur de savoir quel est l’usage adéquat de la force publique. Je rappelle aussi que c’est lui qui est au cœur du dispositif judiciaire de la protection de l’enfance, et qu’il peut, à droit constant, saisir le juge des enfants d’une situation de danger. Aussi me semble-t-il que son rôle constitue une garantie que l’intérêt de l’enfant sera pris en compte.

M. Ugo Bernalicis. Pourquoi ne pas circonscrire cette proposition aux seuls enfants qui seraient dans des familles à l’étranger, même si, en cas d’enlèvement international d’enfant, l’article 1209-10 du code civil est applicable ? Chaque fois que l’on étend des dispositions à titre exceptionnel, elles finissent par se généraliser dans les cinq à dix ans suivants, parfois beaucoup plus tôt. C’est d’ailleurs ce que l’on verra dans la suite de ce texte : des mesures qui étaient prises à titre exceptionnel, notamment pour les techniques spéciales d’enquête, ont fini par se généraliser.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL960 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Ainsi que je viens de vous l’indiquer, il me semble important de faire en sorte qu’une décision de justice soit réellement appliquée. On ne peut pas accepter qu’elle demeure sans effet du simple fait que celui qui doit la respecter s’y refuse. Je vous ai décrit le dispositif envisagé pour remédier à ces situations, mais comme je ne souhaite pas – et je réponds là aux propos de M. Bernalicis – mêler trop vite la police à ces situations délicates qui relèvent de la sphère familiale, l’exigence d’une démarche préalable d’un OPJ ne m’apparaît pas opportune. J’ai toujours dit que le recours à l’exécution forcée devait intervenir en dernier recours, lorsque les autres voies ont échoué. Je propose de l’inscrire plus clairement dans le texte proposé, en indiquant que le procureur de la République ne pourra solliciter l’exécution forcée qu’à titre exceptionnel.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émets un avis favorable à cette rédaction qui permet l’effectivité complète de la mesure. La proposition du Sénat entraînait une contrainte procédurale supplémentaire qui n’a pas nécessairement lieu d’être.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL549 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Cécile Untermaier. L’article 18 propose que le procureur de la République puisse requérir directement le concours de la force publique pour faire exécuter une décision du juge des affaires familiales ou une convention de divorce. Il est possible, en effet, de s’interroger sur les effets de l’intervention des forces de police – on l’a déjà dit – et sur la pérennité de la mise en œuvre de la mesure dans le temps. Le recours à des médiateurs, à des points-rencontre, à des associations de soutien à la parentalité constitue une méthode adaptée et respectueuse de l’intérêt de l’enfant. Néanmoins, les moyens dédiés à ces procédures restent en deçà des besoins. Les dispositifs légaux mis en place pour satisfaire l’exécution d’une décision doivent respecter les principes de nécessité et de proportionnalité, notamment au regard de l’intérêt de l’enfant.

Nous proposons donc une méthode fondée sur une mise en œuvre progressive des pouvoirs du procureur et aux effets plus durables.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je ne suis pas certaine de comprendre la portée de cet amendement. Je comprends qu’il prévoit l’intervention du juge des enfants sur saisine du procureur de la République, mais les champs d’intervention des JAF et des juges des enfants ne se recoupent pas. J’émets donc un avis défavorable – mais, encore une fois, je ne suis pas certaine de comprendre la portée de votre amendement.

Mme Cécile Untermaier. Je retire l’amendement, qui visait simplement à dire que le juge doit intervenir avant le procureur.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. C’est le cas. En réalité, c’est bien la décision du JAF que le procureur vient exécuter avec le concours de la force publique. Il me semble donc que votre proposition est déjà satisfaite.

Mme Cécile Untermaier. Pas vraiment, madame la ministre, puisque l’on parle ici de l’exécution de la décision. Généralement, quand on vient nous voir dans nos permanences pour nous dire qu’un jugement n’est pas exécuté, nous n’écrivons pas au procureur mais au président du tribunal – ou, le cas échéant, directement au juge, avec un certain nombre de précautions. N’est-ce pas celui qui a pris la décision qui doit avoir un droit de regard sur son exécution ? Ne faut-il pas imaginer qu’à un moment ou un autre, le procureur soit au moins dans l’obligation d’aviser de cette mesure le juge qui a pris la décision ? En tant que juge ayant pris une décision, je serais quand même un peu surprise de voir le procureur prendre sans m’en aviser des mesures relatives à l’exécution d’un jugement que j’aurais moi-même rendu.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Ce serait en application du jugement.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 18 modifié.

Après l’article 18

La Commission est saisie de l’amendement CL17 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement d’appel, nous proposons que les médiations familiales qui permettent un règlement plus apaisé, conforme à l’intérêt supérieur de l’enfant et à la bonne résolution des conflits familiaux, soient gratuites.

Dans un esprit constructif, nous proposons ainsi l’expérimentation d’un tel dispositif pour une durée maximale de trois ans – vous connaissez le procédé habituel pour contourner l’article 40 de la Constitution. Cela permettra notamment d’apprécier l’efficacité d’un renforcement de la possibilité financière d’accéder à ce type de mesures de justice « horizontale » – et non verticale comme peut l’être le recours à un juge.

Le caractère pacificateur de ces médiations sur la résolution apaisée du litige et dans l’intérêt supérieur de l’enfant doit ainsi pouvoir être évalué pour envisager une éventuelle généralisation ultérieure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je tiens à rappeler que le financement des dispositifs de médiation familiale est aujourd’hui pris en charge à 75 % par les caisses d’allocations familiales (CAF). Les familles qui y ont recours payent les prestations de médiation selon un barème relatif à leurs revenus. Le tarif s’échelonne de 2 à 131 euros en fonction du niveau de ressources des participants. Lorsque la médiation est ordonnée par le juge, l’État peut également prendre en charge, en fonction des niveaux de ressources, tout ou partie des frais engagés via l’aide juridictionnelle. Il me semble que ce cadre permet d’assurer les bonnes conditions de la mise en œuvre de la médiation et de satisfaire votre amendement. J’émets donc un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

M. Ugo Bernalicis. Vous dites que ce n’est pas trop cher, puisque pris en charge à 75 % – et même, dans certains cas, gratuit. Mais le reste est régi par un barème en fonction des revenus. Ce n’est donc pas gratuit. Je suis pour la gratuité dans l’absolu, car elle permet l’égalité entre les citoyens. Vous dites que le financement est pris en charge à 75 %. Pourquoi ne pas aller jusqu’à 100 % ? Le pas à franchir n’est pas si grand que cela.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. La gratuite est déjà garantie pour les revenus les plus modestes. C’est la raison pour laquelle mon avis est défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL15 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement d’appel, nous souhaitons expérimenter une nouvelle garantie, à savoir que dans une matière aussi sensible que les affaires familiales, les jugements soient rendus dans des délais non excessifs, et que tout dépassement au-delà d’une durée de douze mois entre la saisine du juge et la notification du jugement engage la responsabilité de l’État. En effet, depuis quelques années, le manque de moyens et une inégalité territoriale manifeste ont engendré des délais intolérables pour les justiciables qui ont saisi le juge aux affaires familiales. En réalité, cet amendement obligerait l’État à une obligation de résultat, donc à dédier les moyens suffisants.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je ne pense pas qu’il soit opportun de graver un délai tel que celui-là dans le marbre de la loi. En revanche, l’objectif est partagé : c’est même la raison d’être du dispositif.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Article 18 bis
(art. 373-2-9-1 [nouveau] du code civil)

Attribution du logement par le juge aux affaires familiales en cas de séparation de parents non mariés

La Commission est saisie de l’amendement CL964 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Lorsque des parents non mariés se séparent et ne parviennent pas à se mettre d’accord pour savoir qui reste au domicile familial, le JAF ne peut pas statuer sur cette question. En effet, contrairement aux séparations entre époux, son rôle est limité aux décisions concernant les enfants. Cela peut aboutir au maintien d’une cohabitation forcée, susceptible d’envenimer la relation parentale et d’aggraver les conflits.

Le Sénat a souhaité remédier à cette situation en prévoyant que le JAF puisse, en présence d’enfants mineurs, déterminer celui des deux parents qui continuera à résider dans le logement. Je m’en félicite, mais il m’apparaît utile de simplifier le texte voté afin de couvrir toutes les situations juridiques susceptibles d’exister en matière de logement.

Par ailleurs, il convient de rappeler que le JAF n’a pas vocation à statuer sur une indemnité d’occupation, mais qu’il peut, comme pour les couples mariés, constater l’accord des parties.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable à cet amendement qui permet de combler un vide juridique.

M. Antoine Savignat. Nous ne voterons évidemment pas cet amendement. À mon sens, la modification de l’alinéa 2, c’est-à-dire la suppression de la phrase « dès lors que ce logement est détenu en indivision par les parents », est une atteinte au droit de propriété. C’est même une atteinte absolue, puisque l’on pourrait ainsi évincer de sa propriété le propriétaire d’un immeuble. J’entends bien qu’il s’agit d’une mesure protectrice, mais il en existe d’autres : le JAF peut très bien, lorsqu’il chiffre la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants, chiffrer également le coût du relogement des enfants.

Porter atteinte, dans ce type de dispositif, à un droit absolu tel que le droit de propriété me paraît de nature à créer une difficulté constitutionnelle.

M. Philippe Latombe. C’est très clairement une belle avancée, qu’il faut saluer, de même qu’il faut saluer cette rédaction qui couvre l’ensemble des champs possibles. Je ne suis pas d’accord avec mon collègue lorsqu’il parle d’atteinte à la propriété. Des indemnités sont prévues, et il s’agit de l’intérêt supérieur des enfants et de la famille. Nous devons aller jusqu’au bout de la démarche et couvrir l’ensemble des possibles, même quand le logement est détenu en intégralité par l’un des deux parents. Je voterai cet amendement.

M. Stéphane Mazars. Je salue cette mesure, qui était attendue par les professionnels et sera très utile en matière de contentieux devant le JAF en cas de séparation de couples non mariés. Je tiens à préciser qu’il n’y a là aucune atteinte au droit de propriété, puisque c’est la jouissance du bien commun qui est attribuée à l’un ou l’autre des concubins qui se séparent. La même mesure s’applique aux couples mariés propriétaires d’un bien en communauté et qui, dans le cadre de l’ordonnance de non-conciliation aujourd’hui, et demain d’une ordonnance prise par le juge de la mise en état, verraient la jouissance du domicile attribuée à l’un ou l’autre des époux, moyennant le versement d’une indemnité d’occupation au moment où est réglé le sort du bien commun, qu’il soit en indivision ou en communauté.

Mme Maina Sage. Je voudrais également soutenir cet amendement, en rappelant qu’il porte sur une disposition provisoire d’une durée maximale de six mois et que, si le bien n’est pas en indivision, ce délai ne peut être prorogé. Nous soutiendrons cette mesure qui comble un vide juridique.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 18 bis modifié.

Après l’article 18 bis

La Commission est saisie de l’amendement CL496 de M. Philippe Latombe.

M. Philippe Latombe. Cet amendement est suivi de trois autres qui s’inscrivent dans une même logique. Il vise à éviter que, lorsqu’un des deux parents n’exerce pas son droit de visite et d’hébergement, il ne puisse pas s’opposer de façon permanente, par le silence ou par une réponse négative, aux sollicitations de l’autre parent chez lequel réside habituellement l’enfant. Avec la mesure que nous proposons, le juge ne serait plus saisi à chacun des événements donnant lieu à une absence de réponse ou à une réponse négative, comme c’est le cas aujourd’hui lorsque les dossiers s’enveniment. On considérerait plutôt que le parent qui ne se soumet pas à l’exercice régulier du droit de visite et d’hébergement commet un acte de délaissement d’enfant mineur. Après une procédure contradictoire susceptible d’appel, le juge pourrait lui retirer l’autorité parentale, ce qui permettrait d’éviter des conflits ultérieurs.

Cette mesure mérite d’être éclairée à la lumière du genre : de nombreux pères n’exercent plus leur droit de visite et d’hébergement, et s’opposent systématiquement, par principe, aux demandes des mères relatives, entre autres exemples, à l’inscription de l’enfant à des activités sportives ou dans des écoles. Il en résulte une impossibilité pour les mères, sauf à saisir le juge, de dispenser une éducation à leur enfant de façon fluide.

La mesure que je propose serait soumise au contrôle du juge, et contradictoire. Elle rappellerait que les parents ne sont pas seulement soumis à des droits, mais aussi à des devoirs.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je comprends le sens de votre amendement, cher collègue, mais il me semble que le principal enjeu est d’assurer, dans les meilleurs délais et conditions possibles, l’effectivité des décisions des juges aux affaires familiales. Les amendements que nous avons votés à l’article 18 répondent en partie à cette préoccupation, grâce à un panel d’outils et à un degré de contrainte croissant, notamment sur le plan financier, à l’encontre d’un parent qui ne remplit pas ses obligations, au détriment de l’intérêt de l’enfant ou de l’autre parent. Je vous propose donc de retirer cet amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je vous remercie, monsieur Latombe, pour votre investissement dans ces sujets. Néanmoins, avant de répondre point par point à chacun de vos amendements, je souhaite souligner que vos propositions ne relèvent pas véritablement du présent texte. Elles pourraient certes s’y rattacher, mais je rappelle qu’il s’agit d’une loi de procédure, non de fond. Les dispositions que vous proposez sur la famille et sur la gestion des difficultés pouvant s’y présenter me sembleraient relever davantage d’un texte qui serait consacré, précisément, à la famille. Je souhaiterais donc que vous retiriez ces amendements, non que j’en méconnaisse l’intérêt, mais parce qu’ils ne semblent pas entrer dans le champ de la loi tel que nous l’avons envisagé.

M. Philippe Latombe. J’entends vos propos, madame la ministre, mais ne les partage pas. L’un des amendements que je soutiens a trait exclusivement à la procédure. Il prévoit des délais et précise la forme de la saisine du juge. Votre argumentation ne me semble donc pas valoir pour l’ensemble de mes quatre amendements, dont le suivant vise simplement à éviter que des conflits ne s’enlisent dans le temps et dans des procédures judiciaires.

J’ajoute, madame la rapporteure, que la question qui se pose ici n’est pas seulement financière. Nous parlons de sujets pour lesquels le juge pourrait se passer de l’accord de l’autre parent dès lors que celui-ci adopte une attitude de refus systématique. Il en va par exemple de l’inscription d’un enfant dans une école, ou encore de la programmation d’opérations chirurgicales non urgentes pour lesquelles la signature des deux parents est requise – autant de sujets qui ne relèvent aucunement du cadre financier. L’opposition systématique du parent qui n’exerce pas son droit de visite et d’hébergement pose un problème d’engorgement et mobilise les JAF sur un petit nombre de dossiers.

Par ailleurs, je pourrais comprendre que vous considériez que la double domiciliation n’est pas rattachée au texte de loi que vous portez. Cette question a cependant un impact concret pour l’Éducation nationale.

Une fois encore, cet amendement a une portée concrète et procédurale. Il prévoit que le juge puisse prendre une mesure définitive pour éviter des conflits successifs, entraînant une judiciarisation excessive.

Pour toutes ces raisons, je ne retirerai pas cet amendement ni les suivants.

M. Jean Terlier. Notre groupe manifeste une franche opposition, sur le fond, à cet amendement. Dans le dispositif, monsieur Latombe, vous indiquez que « le parent qui n’exerce pas son autorité parentale et, notamment, l’exercice régulier de son droit de visite et d’hébergement, ou qui n’entretient pas de relations suivies avec son enfant mineur, et ce sans justifier de raison sérieuse, commet un acte de délaissement d’enfant mineur et peut se voir privé de l’exercice de l’autorité parentale ». Il s’agit là d’un mécanisme très dur et violent, par lequel un parent qui ne remplirait pas ses obligations pour une raison propre, liée à un épisode de sa vie, se verrait retirer l’autorité parentale. Je vous rappelle que le retrait de l’autorité parentale ne peut être prononcé que dans des situations très graves, préjudiciables à l’enfant. Il nous semblerait démesuré que le simple fait de ne pas exercer régulièrement son droit de visite et d’hébergement ait des conséquences aussi graves.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Monsieur le député, je maintiens mes propos selon lesquels les points que vous soulevez portent bel et bien sur le fond. Vous évoquez en effet les questions de l’autorité parentale et de l’inscription à l’école, qui sont essentielles mais se situent en dehors du champ d’application du texte.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL495 de M. Philippe Latombe.

M. Philippe Latombe. Le présent amendement porte uniquement sur la procédure. Il consiste à modifier, dans la première phrase du troisième alinéa de l’article 373-2 du code civil, les mots « et en temps utile » par la mention « d’au moins trois mois ». Dans la phrase suivante, après le mot « statue » seraient insérés les mots « en référé ».

Lorsqu’un des deux parents souhaite changer de domicile et s’éloigner d’une distance telle qu’elle modifie l’exercice de l’autorité parentale, il importe qu’un délai de prévenance permette d’engager des mesures de médiation et de discussion sur les adaptations à apporter à l’exercice de cette autorité. En cas de désaccord, le juge doit pouvoir statuer rapidement – d’où la notion de référé. En effet, la situation de fait contraint le juge dans sa décision. Il s’agit donc d’une mesure touchant non pas au fond mais à la procédure, en ce qu’elle introduit un délai et une modalité de jugement. Cette précision des règles devrait contribuer à pacifier les conflits. Aujourd’hui, peut-être la mention « et en temps utile » revêt-elle une définition jurisprudentielle qui la fait correspondre, aux yeux des avocats, à une période d’environ trois mois. Elle relève néanmoins de l’interprétation du juge. Il est préférable qu’une règle claire s’applique sur l’ensemble du territoire. Je précise que les situations où se présenteraient des formes de violence ne sont pas ici concernées, puisqu’elles sont exclues de l’article 373-2 du code civil.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émettrai un avis défavorable. Au-delà d’une difficulté de lecture, qui tient peut-être à une question de syntaxe, l’article 373-2 du code civil accorde une certaine souplesse et permet de s’adapter à différentes situations. Le délai de trois mois que vous envisagez, monsieur Latombe, peut être extrêmement long dans certaines situations. La rédaction actuelle, qui ne fixe pas de délai et permet de s’adapter aux situations réelles, me semble plus pertinente.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Une fois encore, il me semble que nous nous engageons ici dans un débat de fond. Les quatre amendements que vous déposez, monsieur le député, forment un tout et soulèvent des questions sur lesquelles nous pourrions travailler et avancer ensemble. Or, tel n’est pas l’objet du projet de loi.

M. Philippe Latombe. Nous essayons, dans ce texte, de proposer des mesures alternatives et de provoquer des solutions pacifiées, faisant appel à la médiation. De ce point de vue, il est important de laisser du temps aux parties. Je comprends que certaines situations puissent mériter un délai inférieur à trois mois. Nous pouvons alors prévoir un mécanisme permettant de saisir le juge pour des raisons d’urgence. En revanche, lorsqu’un des parents s’éloigne en raison d’une mutation ou pour des raisons familiales, il faut laisser le temps de trouver des adaptations. Un délai de trois mois ne me paraît pas exorbitant ; nous pourrions toutefois en discuter. L’objectif est de poser des règles pour éviter que les situations ne se surjudiciarisent.

Madame la ministre, je serais heureux que la perspective que vous évoquez se présente, et que nous puissions intégrer l’ensemble des éléments que je porte dans un texte. Aujourd’hui, malheureusement, cette perspective ne se dessine pas. Nous assistons à un engorgement très important des affaires portées devant les juges des affaires familiales, en raison de la surjudiciarisation de certains conflits. À Nantes par exemple, cas emblématique, la durée d’accès au juge dépasse douze ou dix-huit mois. Dans des situations où l’un des parents déménage et s’éloigne, il faut pouvoir rendre un jugement beaucoup plus vite. Ces amendements sont une façon d’y contribuer, à un coût modéré et sans nécessiter d’accroître le nombre de juges. Nos propositions visent à trouver des solutions de pacification, de simplification et d’amélioration, à clarifier les règles et à favoriser la tenue de discussions entre les parents. Ces amendements ne résoudront pas tous les problèmes, mais apportent modestement leur pierre. Je ne retirerai donc pas le présent amendement.

M. Stéphane Mazars. Monsieur Latombe, vous évoquez de véritables problèmes qui gâchent la vie des parents qui se séparent, mettent souvent en difficulté les enfants et agacent les praticiens, lesquels doivent gérer des sujets qui dépassent le périmètre du droit : retards lors du retour chez le père, trousseau non restitué le lundi matin, retard de paiement de la pension alimentaire, non-respect du délai de prévenance en cas de déménagement… Toutes ces questions se posent de manière concrète à des milliers de couples séparés, qui continuent ce faisant de régler leurs comptes.

Je ne crois pas que le présent projet de loi soit le véhicule législatif adapté pour traiter les problèmes importants que vous soulevez. Je pense en revanche que nombre de ces problèmes peuvent se résoudre par la médiation. Notre texte consacre justement cette dernière. La médiation peut permettre de pacifier des situations après une séparation. Parfois, cependant, l’intervention d’un juge est nécessaire. Les ajustements que vous préconisez à travers vos amendements méritent d’être intégrés dans une réflexion globale sur les possibilités d’intervention du juge après une médiation qui aurait échoué. Ces sujets méritent une réflexion de fond. Je vous invite à vous rapprocher de notre groupe pour en discuter dans les mois à venir.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL497 de M. Philippe Latombe.

M. Philippe Latombe. Je retire cet amendement. Je concède en effet qu’il s’agit d’un amendement de fond.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL494 de M. Philippe Latombe.

M. Philippe Latombe. Cet amendement reprend le texte d’une proposition de loi adoptée l’an dernier par notre Commission, disposant que la résidence de l’enfant est fixée au domicile de chacun des parents. De véritables difficultés se posent aujourd’hui, pour lesquelles l’Education nationale nous a d’ailleurs alertés.

Les enfants ont actuellement une domiciliation unique. Or, pour pouvoir exercer pleinement leur autorité parentale, les deux parents doivent être destinataires des informations concernant leur enfant. Aujourd’hui, le fonctionnement de l’administration, notamment de l’Éducation nationale, ne le permet pas. Le logiciel Affelnet de cette dernière ne considère ainsi qu’un seul domicile pour les formalités d’affectation des enfants. En découlent des problèmes liés à la carte scolaire, ou encore à la transmission des informations scolaires : bulletins, notifications d’absences... Des accès indirects à ces informations sont certes possibles par l’intermédiaire de plateformes nécessitant une connexion volontaire. En revanche, les bulletins de notes ne sont pas transmis directement aux deux parents, par exemple.

Cet amendement vise à considérer que l’enfant est domicilié chez ses deux parents. Cette mesure permettrait d’éviter un certain nombre de conflits liés à une absence de communication entre les parents.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Comme vous l’avez précisé, monsieur Latombe, ces dispositions font l’objet d’une proposition de loi que vous avez déposée, et dont nous avons déjà partiellement – et longuement – débattu. Je vous renvoie donc à cette proposition de loi.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Le Gouvernement a déjà eu l’occasion de s’exprimer sur cette rédaction qui n’impose pas une résidence alternée égalitaire, mais qui consacre un principe symbolique de double domiciliation d’un enfant dont les parents vivent séparés. Je ne suis aucunement opposée à une mesure de ce type, mais elle ne correspond pas à l’objet du texte. Je ne souhaite donc pas qu’elle y soit ajoutée.

Mme Maina Sage. Peut-être pouvons-nous y voir un amendement d’appel. Je rappelle que la proposition de loi déposée par notre collègue a été renvoyée à la commission des Lois, et qu’elle n’a jamais été réexaminée.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Cette proposition a été examinée dans l’hémicycle, mais cet examen ne s’est pas achevé. Dans mon souvenir, il n’y avait pas eu de renvoi en commission. Le MODEM devrait donc réinscrire ce texte dans sa « niche » s’il souhaite que son examen se poursuive.

Mme Maina Sage. Il s’agit bien d’une forme de renvoi en commission – ou, en tout cas, de « renvoi en niche ».

Un couple sur trois se sépare, dont la moitié a des enfants. Un million et demi d’enfants sont donc concernés. Dans bien des cas, la réponse apportée par la justice convient à la plupart des parents. Mais lorsque des conflits se présentent, les pères sont souvent lésés. À terme, 20 % à 25 % des enfants ne voient plus leur père.

J’aimerais profiter de cet amendement, madame la ministre, pour vous demander que nous puissions évoquer ce sujet sur le fond. Une perspective est-elle ouverte en ce sens ? Envisagez-vous de porter un prochain projet de loi sur la famille ? Si les questions que nous soulevons ne sont pas l’objet du présent texte, il faudrait malgré tout que nous puissions y répondre assez rapidement. De nombreux parents sont concernés et attendent des évolutions.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je vous rappelle que le Gouvernement et la Chancellerie avaient exprimé une position favorable à la proposition de loi telle qu’elle avait été déposée.

M. Philippe Latombe. Je ne retirerai pas l’amendement, car cette question de domiciliation a un impact très important sur les conflits parentaux au quotidien. Le texte que nous étudions depuis quelques jours vise à éviter que ces conflits n’éclatent, en les traitant en amont par d’autres mesures. Le partage de l’information permet, dans certains cas, de régler des difficultés avant qu’elles ne s’enveniment. Nous en reparlerons probablement au sujet des majeurs protégés. Aujourd’hui, la domiciliation de l’enfant chez l’un des parents n’assure pas le même niveau d’information des deux parents, et ne leur offre pas la même possibilité d’exercer leur autorité parentale – laquelle est pourtant partagée. Elle génère de surcroît des conflits. J’entends, madame la présidente, que vous me renvoyiez à la proposition de loi et invitiez le MODEM à la réinscrire dans sa niche. Au-delà, ce qui m’intéresse est que nous avancions concrètement vers une pacification des situations familiales. Je n’évoque ici qu’une double domiciliation administrative de l’enfant permettant à chacun des parents d’être destinataire des informations relatives à l’éducation et à la santé de celui-ci. Je n’entre pas ici dans la question de la résidence alternée.

M. François Ruffin. Il est agréable de voir un député habité par son sujet et passionné. Malheureusement, cela se produit trop rarement. Je salue l’effort fourni par M. Latombe pour réintroduire son projet par tout moyen possible. J’espère que cela permettra, à terme, de démontrer que des sujets peuvent être portés par les parlementaires et aboutir effectivement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL578 de Mme Elodie Jacquier-Laforge.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Cet amendement fait suite à l’appel lancé par une trentaine de personnalités contre la maltraitance familiale, avançant de nombreuses propositions, relatives notamment à la violence de la procédure pénale et au suivi sanitaire des enfants.

Je rappelle que 67 000 viols de mineurs sont recensés chaque année – soit près de vingt par jour –, représentant 44 % des viols commis dans notre pays. La moitié des victimes de viols et d’agressions sexuelles a moins de 12 ans, et seuls 2 % des cas donnent lieu à une condamnation.

Madame la ministre, vous vous êtes déclarée, hier, favorable à l’évaluation globale du système. Par cet amendement, je propose que, dans un délai de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi, un bilan soit établi de la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant, ainsi que de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance. Je propose également qu’un rapport d’évaluation sur la protection de l’enfance soit remis au Parlement tous les trois ans. Outre le volet législatif, nos missions recouvrent en effet l’évaluation des politiques publiques. À cet égard, il serait important que nous disposions d’un état des lieux régulier qui nous permette d’évaluer les dispositifs et, le cas échéant, de les adapter ou d’en créer de nouveaux.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je salue votre proposition, madame Jacquier-Laforge, et vous informe qu’un rapport sur ce sujet a été remis en février 2017 à la précédente ministre des familles, de l’enfance et des droits des femmes, Mme Laurence Rossignol. Par cohérence avec les réponses formulées hier à des demandes de même nature, je vous renvoie à Mme la présidente de la commission des Lois, de sorte que de tels rapports soient confiés à des parlementaires.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Sur le fond, cette politique publique mérite une évaluation et, sans doute, de nouvelles mesures. Un très grand nombre de rapports existent sur ce sujet. L’Observatoire national de la protection de l’enfance – qui s’intitulait, lors de sa création en 2004, Observatoire de l’enfance en danger – a pour mission de présenter chaque année un rapport au Gouvernement et au Parlement. Ce rapport comporte des données chiffrées relatives aux mineurs pris en charge, ainsi qu’une analyse qualitative du dispositif de protection de l’enfance. En outre, le Conseil national de la protection de l’enfance, créé en 2016, représente l’ensemble des acteurs de l’État, des collectivités et du secteur associatif, et compte deux parlementaires parmi ses personnalités qualifiées. Il publie chaque année un rapport rappelant les avis rendus au Gouvernement.

Nous travaillons actuellement avec Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé, à l’élaboration d’une stratégie nationale de protection de l’enfance, qui sera prochainement rendue publique. Nous verrons, dans ce cadre, comment nous pourrions fournir d’autres données susceptibles d’être utiles au Parlement.

En conséquence, j’estime que nous disposons de suffisamment de données partagées et analysées, et qu’il n’est pas nécessaire de leur ajouter un nouveau rapport.

Comme vous le soulignez, madame Jacquier-Laforge, j’ai affirmé hier que j’étais favorable à l’évaluation de nos politiques publiques. Je faisais référence au texte que je porte actuellement et aux dispositions qu’il prévoit. Une telle évaluation a été prévue dans l’article 1er ter qui a été adopté.

M. Erwan Balanant. Cette question de la protection de l’enfance nous semble extrêmement importante. Elle dépasse évidemment le cadre de la famille. C’est un sujet vaste.

En cette journée contre le harcèlement scolaire, envisager de protéger les enfants, c’est aussi s’interroger sur ce type de harcèlement. Toutes les questions relatives à l’enfance maltraitée, aux difficultés que peut rencontrer l’enfant dans le milieu scolaire ou encore aux violences commises par les mineurs et à leur encontre sont liées. Ces sujets sont complètement corrélés. Le grand nombre de rapports illustre peut-être l’impuissance des dispositifs qui existent aujourd’hui dans ce domaine. À cet égard, je pense qu’Élodie Jacquier-Laforge a pleinement raison de continuer à mener une réflexion extrêmement poussée sur ces questions. Des enfants maltraités ne peuvent pas devenir des adultes heureux et, souvent, on le sait, ils deviennent des adultes qui, à un moment donné, maltraitent. Avançons sur ce sujet. Le groupe MODEM – comme tous les autres sans doute – est disposé à travailler avec vous, madame la ministre, ainsi qu’avec Mme Buzyn.

M. Philippe Latombe. Au-delà de ce qui a été dit par mon collègue, ce sont la multiplicité et l’éparpillement des informations qui nous incitent à déposer cet amendement. Le sujet manque de structure et de vision d’ensemble. Nous avons besoin de vous – le travail ne saurait être uniquement parlementaire – car nombre d’informations proviennent du Gouvernement et de différentes sources. Nous avons besoin d’un rapport structuré, qui agrège les informations venant des différents ministères concernés.

La Commission rejette l’amendement.

La séance est suspendue quelques instants.

Chapitre III 
Concilier la publicité des décisions de justice et le droit au respect de la vie privée

Article 19
(art. L. 10, L. 751-1 [nouveau] et L. 751-2 [nouveau] du code de justice administrative, L. 111-11-1 à L. 111-11-4 [nouveaux] et L. 111-13 du code de l’organisation judiciaire, 11-1 à 11-3 de la loi n° 72-626 du 5 juillet 1972 instituant un juge de l’exécution et relative à la réforme de la procédure civile et 8 et 9 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés)

Encadrement et harmonisation des régimes de diffusion des décisions de justice

La Commission adopte l’amendement de cohérence CL910 de la rapporteure.

Elle examine ensuite l’amendement CL911 de la rapporteure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Le présent amendement propose de déplacer les règles relatives à l’open data des décisions de justice administrative au sein des dispositions liminaires du code de justice administrative, compte tenu de l’importance de ces règles et par parallélisme avec le choix opéré pour le code de l’organisation judiciaire. Ce faisant, elles figureraient dans les principes généraux.

Mme Paula Forteza. Je voudrais soutenir l’amendement de Mme la rapporteure, car le mien, qui vient après, tombera s’il est adopté. Je soutiens l’idée selon laquelle la publicité des décisions de justice doit être considérée comme un principe fondamental et ne doit donc pas être mise de côté, parmi les dispositions techniques.

Je rappelle également que lorsque nous avons traité ce sujet dans le cadre de la loi sur la protection des données personnelles, Mme la garde des Sceaux a précisé que cette question était à la confluence de plusieurs principes fondamentaux de notre droit – la publicité des décisions de justice, la protection des données personnelles, la protection de la vie privée des justiciables. C’est donc bien à ce niveau qu’il faut la traiter et la mettre en œuvre.

M. Philippe Latombe. Je n’ai pas déposé d’amendement, car ceux qui sont proposés vont dans le bon sens. Je soutiens l’open data des décisions de justice, qui est extrêmement important. Nous en avions discuté à propos du règlement général sur la protection des données, comme cela a été rappelé par Mme Forteza à l’instant. C’est ce qui fait que nous sommes une démocratie et que nous avons un système judiciaire dans lequel nous pouvons avoir confiance – même si certains disent en douter de temps en temps. C’est ce système qui nous caractérise. Il est très important. Il faut donc absolument que nous poursuivions dans la voie de l’open data des décisions judiciaires, avec tous les garde-fous que nous avions évoqués – l’anonymisation des noms, notamment –, qui permettent la transparence des décisions de justice.

La Commission adopte l’amendement CL911.

En conséquence, les amendements CL718, CL719, CL721 et CL722 de Mme Paula Forteza tombent.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL913 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL912 de la rapporteure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cet amendement vise à supprimer toute référence à l’authenticité des décisions mises à disposition du public – notion dont la portée juridique va au-delà de ce qui a lieu d’être dans le domaine de l’open data, et qui n’est donc pas pertinente en la matière.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement CL912.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL914 de la rapporteure et CL720 de Mme Paula Forteza.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cet amendement vise à organiser les conditions de publicité des informations et des noms relatifs aux personnes mentionnées dans les décisions de justice.

Lorsque l’article 19 a été débattu au Sénat, des conditions que je considère comme inopérantes ont été ajoutées par nos collègues sénateurs pour prévenir « tout risque de ré-identification » et « tout risque, direct ou indirect, d’atteinte à la liberté d’appréciation des magistrats et à l’impartialité des juridictions ». La rédaction proposée par les sénateurs, si elle se veut extrêmement protectrice, est à mon sens inopérante non seulement parce qu’il s’agit d’une réidentification – ce qui conduirait à effacer y compris des faits essentiels à la compréhension de la décision –, mais aussi parce que la notion de « risque d’atteinte à la liberté d’appréciation des magistrats et à l’impartialité des juridictions » me semble présenter des difficultés.

Je vous propose donc une rédaction et un mécanisme qui s’appuient sur la proposition contenue dans l’amendement de Mme Forteza. Il s’agit, tout d’abord, d’occulter pour les personnes physiques mentionnées dans le jugement, lorsqu’elles sont parties ou tiers, les informations précises que sont leurs noms et prénoms. Il s’agit ensuite d’occulter, lorsque le risque existe, les informations qui pourraient porter atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée de ces personnes physiques ainsi que des magistrats ou fonctionnaires de greffe.

Il y aurait donc deux niveaux : l’occultation des noms et prénoms pour les parties et tiers et, lorsqu’il y a un risque d’atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée, l’occultation des autres éléments d’identification de ces personnes, des magistrats et des fonctionnaires de greffe.

Mme Paula Forteza. Je salue le travail de notre rapporteure, qui a essayé de trouver un compromis entre la proposition du Sénat, celle du Gouvernement et la mienne. Je voudrais tout de même préciser les équilibres généraux du dispositif que je propose. Je pense qu’il faudrait pouvoir donner une publicité complète à tous les noms des magistrats et des juges. Ceux-ci, en effet, lorsqu’ils rendent leur jugement, le font au nom du peuple français. Il faut donc pouvoir séparer leur activité professionnelle de leur activité personnelle.

Cet amendement fait suite à une recommandation de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), qui considère que les seules données à occulter sont les noms et prénoms des parties et des témoins.

Nous avons entendu les préoccupations des juges et des magistrats. Je crois que ce qui pose problème n’est pas la publicité des noms, mais la réutilisation qui peut en être faite, par exemple dans le cadre de ranking – classement – ou d’élaboration de profils de juges selon le type de décision qu’ils rendent, avec un risque de forum shopping, démarche par laquelle les justiciables noteraient juges et magistrats. Je propose donc, dans un amendement qui vient plus tard, la publicité complète des noms des magistrats et des juges, mais assortie de l’impossibilité de réutiliser ces données dans des traitements automatisés.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. C’est une réforme importante que celle dont nous discutons là, puisque c’est, d’une part, le basculement dans une nouvelle ère – celle du numérique, avec ce qu’elle signifie en termes de progrès formidable d’accès à la jurisprudence – et, d’autre part, un moyen de rétablir ou de renforcer la confiance que les citoyens peuvent porter à la justice, en assurant un accès partagé et élargi aux décisions de justice.

Évidemment, des interrogations demeurent. Vous les avez dites l’une et l’autre avec des termes différents. Nous voyons bien les avantages de l’open data des décisions de justice, qui sont de la confiance et de la transparence, mais les risques qui peuvent en découler sont également très clairs. Ils résultent notamment des analyses qui seraient faites de ces jurisprudences, d’une forme de justice prédictive, de ce dont parlait Mme Paula Forteza : le forum shopping, ou encore le classement des magistrats, si je puis m’exprimer ainsi – classement qui pourrait emporter des enjeux économiques importants.

De très nombreux travaux ont été effectués sur ce sujet. Le professeur Loïc Cadiet m’a remis un rapport il y a quelques mois. Le Gouvernement a cherché, également grâce à vos apports, un équilibre entre la transparence et la publicité, d’une part, pour les raisons que je disais précédemment, mais aussi la protection des personnes physiques, qu’il s’agisse des parties, des tiers ou des magistrats et des personnels de la justice. L’équilibre a été, je crois, trouvé sur la base de deux principes, qui concerneront des acteurs différents. Pour les acteurs du droit, c’est le principe de la publicité, avec toutefois des exceptions, circonscrites aux risques d’atteintes à la vie privée ou à la sécurité de ces personnes. Dans ce cas, l’anonymisation sera possible. Cela vaut pour les magistrats, pour les greffiers, etc. Pour les parties et pour les tiers, le principe en vigueur sera, au contraire, celui de l’anonymisation. En effet, le souci de protection de la vie privée doit être systématique. Elle cédera lorsque des copies papier seront remises aux personnes concernées, où leur nom pourra apparaître.

Telle est, globalement, l’économie des amendements que vous avez proposés. L’enjeu est pour nous extrêmement important, à la fois en termes de souveraineté – on ne peut pas laisser partir dans l’open data l’ensemble de nos décisions de justice sans réfléchir aux conséquences – et d’attractivité du droit français. C’est parce que nos politiques jurisprudentielles seront connues que l’attractivité du droit français – qui n’est pas un élément mineur – sera renforcée.

J’émets donc un avis favorable à l’amendement CL914.

M. Raphaël Schellenberger. Nous avons, encore une fois, un débat très important, qui traverse, qui plus est, les clivages politiques. C’est la question même de la vision de notre système juridique qui est posée.

Le point d’équilibre proposé est intéressant, mais insuffisamment prudent à mon sens. Je préférerais une démarche d’ouverture progressive – en testant et en relevant pas à pas les risques qui peuvent être encourus. La solution qui consiste à affirmer que la règle est la publicité mais que l’on en interdit l’usage dans un traitement de masse ne me semble pas suffisamment protectrice. Permettre tout en interdisant, c’est en fin de compte permettre techniquement. Or, à partir du moment où les noms sont là, l’informatique rend presque tout techniquement faisable. Permettre que les données soient publiées en interdisant leur traitement ne me semble pas réaliste.

Je partage, intellectuellement parlant, les objectifs d’équilibre de notre système juridique. Il doit y avoir publicité, mais la publicité au moyen d’un document papier que l’on va chercher au greffe n’est pas la même chose que la publicité via une masse de données disponibles pour un traitement. Même s’il s’agit de fichiers que l’on peut imaginer, dans un premier temps, sécurisés, nous savons bien que tout cela ne tient qu’un temps et que l’on trouvera très rapidement de nouvelles techniques informatiques qui permettront leur traitement.

S’agissant de l’anonymisation des parties et des témoins, nous devons également être très prudents. La tentation du passage à un système de name and shame est forte dans notre société. Il ne faudrait pas que, d’une nécessaire publicité de la décision de justice, notre système juridique bascule progressivement vers un modèle à l’anglo-saxonne dont nous ne voulons pas.

M. Philippe Latombe. Ceux qui suivraient nos échanges, le grand public en particulier, pourraient considérer que nous discutons pendant des heures d’un petit sujet. Mais ce sujet est très important, c’est même certainement l’un des plus importants pour les années qui viennent. Nous devons à la fois être transparents et respecter la protection des données, la vie privée des gens, la sécurité des magistrats et des intervenants judiciaires. C’est essentiel. Or nous sommes face à une difficulté qui vient du fait que la technologie évolue beaucoup.

La rédaction proposée par Mme Forteza présente des risques. La technologie évoluant, nous pourrions en effet être dépassés. La rédaction de la rapporteure est plus prudente, plus souple, et se prête à davantage d’évolutions dans les années qui viennent, puisqu’il est écrit : « lorsque la divulgation est de nature à porter atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée, est également occulté tout élément permettant d’identifier les parties ». L’intérêt est de ne pas écrire « le nom », « le prénom » ou « l’adresse », mais « tout élément qui permet d’identifier ». Des profilages dont nous ne connaissons pas les techniques aujourd’hui pourraient en effet se développer dans les années à venir, en permettant par des biais détournés de retrouver les magistrats, de les profiler et de tomber dans ce dont vous avez parlé – et dont, je pense que nous en serons tous d’accord, nous ne voulons absolument pas.

Je soutiens donc la proposition de la rapporteure. Je conçois que Mme Forteza poursuit le même objectif, mais sa rédaction, trop précise, risque de devenir inopérante si les techniques évoluaient dans le temps. Telle est l’inquiétude que l’on peut avoir.

Mme Cécile Untermaier. Il est vrai que c’est une question majeure. Nous avons déjà décidé, en 2015, la publicité des décisions des tribunaux de commerce, mais elle s’avère extrêmement longue à mettre en œuvre. Quel dispositif mettrez-vous en place pour parvenir à cet open data ?

Par ailleurs, quel contrôle envisagez-vous ? Qui contrôlera, en particulier, la circonstance du risque d’atteinte à la sécurité ou à la vie privée ? Qui en décidera ?

Sur le nom des magistrats et le lieu de jugement, il est vrai que la copie papier doit évidemment comporter toutes les informations. Nous en sommes tous d’accord. Mais je crois aussi qu’il faut que nous essayions d’aller au plus loin. Je comprends la crainte qui a été exprimée : sommes-nous en mesure de contrôler à la fois les excès, la réitération, l’utilisation qui pourrait être faite de ces noms ? Si la réponse est non, nous ne pouvons évidemment pas les envisager. C’est plutôt une question technique car, s’agissant de l’objectif lui-même, je ne vois pas au nom de quelle philosophie on devrait ne pas dire que tel magistrat a rendu tel jugement. Les magistrats sont responsables de leur jugement, et la transparence est tout à fait salutaire. Nous sommes encore dans les balbutiements, mais l’orientation proposée par Mme Paula Forteza me paraît tout à fait pertinente.

Enfin, est-il envisagé aussi d’appliquer l’open data aux conclusions des rapporteurs publics devant les juridictions administratives, qui sont une mine de renseignements pour la jurisprudence ?

M. Jean-Michel Mis. Nous devons nous poser la question du droit à l’oubli, qui est reconnu. Nous sommes, pour l’instant, dans une phase intermédiaire, celle de la numérisation de documents papier. Mais dès lors que la technologie aura évolué, nous disposerons de décisions de justice dématérialisées « natives ». Dans cette perspective, nous devons vraiment nous interroger d’un point de vue philosophique sur l’usage qui sera fait des données. L’aspect nominatif des choses doit être pris en compte si l’on ne veut pas qu’un jour, avec la puissance des moteurs de recherche et l’intelligence artificielle, on parvienne à compiler des données sur des durées très excessives au regard de certaines condamnations.

M. Ugo Bernalicis. Il aurait été préférable de tenir une discussion commune avec nos amendements CL79 et CL80, car ils vont probablement tomber, l’adoption du présent amendement modifiant de fond en comble l’alinéa 5. Cela étant, je partage ce qui a été dit par ma collègue Cécile Untermaier sur les enjeux. Nous proposions, pour notre part, de restreindre aux seules personnes physiques la possibilité de ne pas faire apparaître les noms et prénoms, en lien avec le secret des affaires – qui fera sans doute l’objet d’une discussion un peu plus loin.

En revanche, dans la mesure où les magistrats et les greffiers rendent la justice publiquement au nom du peuple, il n’y a pas lieu de faire obstacle à la publicité de leur nom dans leurs décisions, sous réserve des remarques qui ont été exprimées quant à l’utilisation abusive et à la réitération de leur usage pour essayer de « profiler » les juges. À condition que les garanties pour l’empêcher, l’interdire ou le condamner soient suffisantes, je suis plutôt favorable à la publicité la plus large possible.

M Philippe Gosselin. Je souhaite dire quelques mots généraux avec le regard de la CNIL, puisque j’y représente l’Assemblée avec l’une de nos collègues. L’open data n’est absolument pas une difficulté en soi. Il n’existe pas d’objection de principe, ni même une philosophie du secret entretenue maladroitement, de façon diffuse ou confuse. Tout le monde a bien en tête cette nécessité de transparence, de même que le levier de développement économique que peut représenter l’appropriation collective – parfois aussi commerciale, c’est évident – des données. Je n’ai pas non plus d’objection particulière à ce qu’une agrégation de données anonymisées permette de dégager des tendances ou des produits pouvant valoir quelque chose sur le marché. Cela ne me pose pas de difficulté philosophique.

Mais je voudrais rappeler, pour éclairer les débats, que deux éléments sont mis en avant par la CNIL, laquelle a plutôt une position assez en pointe sur le plan européen : le respect de la vie privée et la protection des données personnelles permettant l’identification – avec deux notions clés : la finalité et la proportionnalité. Je partage, par le biais de la proportionnalité, le souci de prudence dont nous devons faire preuve. Je sais avec quelle conviction Mme Paula Forteza défend ces sujets – nous nous retrouvons d’ailleurs souvent sur la même longueur d’onde. J’aurais peut-être la main un peu plus tremblante sur l’immédiateté des choses, considérant que nous ne maîtrisons pas encore totalement l’ensemble, sur le plan pratique comme sur le plan technologique, et que nous ne maîtrisons peut-être pas nécessairement non plus l’objectif vers lequel nous souhaitons précisément tendre. Nous sommes d’accord sur l’objectif global d’ouverture, mais ne nous laissons pas entraîner trop rapidement. Ce sont ces cliquets ou ces marches successives qui, peut-être, nous permettront d’avancer.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Les différentes prises de parole me confortent dans ma volonté de trouver un équilibre sur un sujet qui, comme l’indiquait M. Schellenberger, n’est absolument pas partisan. Une bonne publicité des décisions doit être suffisamment encadrée et permettre à tous d’accéder aux décisions de justice dans les mêmes conditions.

L’enjeu est réel concernant les parties et tiers nommés dans les décisions. Le risque de name and shame que vous avez identifié est contré par mon amendement, qui propose une occultation systématique des noms et prénoms des personnes. Pour répondre à M. Bernalicis, je précise que seules seraient concernées les personnes physiques et non les personnes morales. Ainsi, l’amendement qu’il envisageait de défendre me semble satisfait.

En ce qui concerne les magistrats, je partage ses propos et ceux de Mme Forteza. La justice ne se rend pas en secret. Elle est rendue par les magistrats au nom de la République. Ceux-ci ont une responsabilité professionnelle et non pas personnelle lorsqu’ils rendent ces décisions. C’est pourquoi nous ne proposons pas d’occultation systématique de leur nom, mais uniquement lorsqu’il existe un risque d’atteinte à la sécurité ou à la vie privée.

Se pose aussi la question du traitement, car l’open data ouvre des possibilités de traitement de masse. C’est un sujet sur lequel il faut continuer à avancer. Mme Forteza a déposé un amendement relatif à la réutilisation. Je lui demanderai tout à l’heure de bien vouloir le retirer pour que nous puissions le retravailler et le préciser d’ici à la séance. Le dispositif complet doit permettre d’atteindre l’ensemble des objectifs très pertinents qui ont été évoqués. En effet, on permet tout en interdisant. En tout cas, on encadre. C’est le plus important. Ce texte représente une avancée considérable. Je rappelle que la rédaction que je propose part du projet initial du Gouvernement, de la proposition du Sénat et de celles de Mme Forteza. C’est une position d’équilibre, enrichie par l’ensemble des personnes qui ont travaillé sur ce texte. Je ne saurais m’approprier la rédaction complète de cet amendement, pour lequel je n’ai effectué qu’un travail de synthèse.

Mme Paula Forteza. Je voudrais d’abord répondre quant aux inquiétudes nourries par l’open data. D’autres pays ont déjà avancé dans ce sens, notamment les États-Unis où l’on observe les nombreux bienfaits du développement de legaltech, de moteurs de recherche permettant de mieux naviguer dans la jurisprudence, ou encore d’outils pour les professionnels de justice, pour les justiciables ou pour les chercheurs. Je vous propose de regarder ce qui est fait à Harvard dans le cadre du Caselaw Access Project, qui présente des exemples très intéressants de réutilisation des données de justice dans les livres de textes destinés aux universitaires.

Ensuite, la proposition de Mme la rapporteure constitue un point d’équilibre intéressant. J’aurais toutefois une question, dans la suite des propos de Mme Cécile Untermaier. Qui décidera de la balance à tenir entre ces différents principes ? La CNIL propose de préciser très clairement les données qu’il conviendra d’occulter. Cela demandera aux tribunaux un travail d’étude des décisions au cas par cas. Les tribunaux eux-mêmes souhaitent disposer, dans la loi, d’un guide très clair sur les données à occulter ou non. Ainsi, si nous votons la proposition de Mme la rapporteure, il faudra réfléchir à quel type de guide pourrait être mis à disposition des tribunaux pour qu’ils puissent regrouper certains cas qui se ressemblent, pour qu’ils puissent accélérer ce traitement au cas par cas et pour qu’une jurisprudence assez stable puisse s’installer. Peut-être pourrons-nous, pour la séance, retravailler ensemble ce point particulier.

Pour l’heure, je retire mon amendement au profit de celui de Mme la rapporteure.

M. Philippe Gosselin. Le modèle anglo-saxon n’est pas le nôtre, et les États-Unis ne partagent pas notre approche de la protection des données personnelles. Ces questions y sont gérées par la Commission fédérale du commerce – notez cette dimension commerciale – et non par une autorité administrative indépendante.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Madame Untermaier, vous estimez que les juges n’ont pas à redouter la publicité de leurs jugements. Cela peut être vrai, notamment lorsqu’ils statuent collégialement. En revanche, cela peut s’avérer plus délicat lorsqu’ils statuent en tant que juge unique. Ne le mésestimons pas. Je n’affirme pas qu’il convienne d’occulter le nom de tous les juges uniques, mais qu’une réflexion peut être menée dans ce domaine. C’est la raison pour laquelle, monsieur Bernalicis, il est prévu d’occulter les noms des parties, des tiers et des témoins, c’est-à-dire de toutes les personnes physiques visées dans les décisions.

Madame Untermaier, vous vous interrogez sur la mise en œuvre concrète de ces dispositions. Le système Portalis, que nous sommes en train de retravailler, permettra une remontée vers le portail open data de l’intégralité des décisions de justice. Ceci se fera progressivement, en commençant par les décisions de la Cour de cassation – lesquelles sont déjà publiques – puis en passant aux décisions des cours d’appel, jusqu’à celles de conseils des prud’hommes et des tribunaux de commerce.

Par ailleurs, les conclusions des rapporteurs publics n’entrent pas dans le champ de l’open data. En revanche, le Conseil d’État met à disposition du public, gratuitement et promptement, un nombre croissant de conclusions des rapporteurs publics, notamment pour les affaires importantes.

L’amendement CL720 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL914.

En conséquence, les amendements CL79, CL80 et CL724 tombent.

La Commission examine l’amendement CL915 de la rapporteure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cet amendement a trait aux restrictions relatives aux demandes de copies physiques des décisions. Il prévoit l’occultation des éléments permettant d’identifier les parties et tiers, s’ils sont de nature à porter atteinte à la sécurité ou à la vie privée de ces personnes ou de leur entourage. En revanche, il n’est pas prévu d’occultation des noms des magistrats dans les copies papier des décisions.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement CL915.

Elle adopte ensuite l’amendement de cohérence CL916 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL723 de Mme Paula Forteza.

Mme Paula Forteza. Il s’agit de spécifier que les décrets portant sur l’accès aux décisions de justice par voie papier prévoiront une possibilité de recours en cas de refus de communication.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je propose un retrait de cet amendement, qui me semble être d’ordre réglementaire.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Nous demandons également le retrait de cet amendement, considérant qu’en l’espèce les voies de recours relèvent plutôt du domaine réglementaire. Il existe déjà des voies de recours de droit commun, à savoir le recours pour excès de pouvoir. En toute hypothèse, qu’il s’agisse de voies de droit commun ou de voies de recours spéciales que nous pourrions envisager, elles relèvent du domaine réglementaire. Je m’engage à ce qu’elles figurent dans les textes réglementaires.

L’amendement CL723 est retiré.

L’amendement CL725 de Mme Paula Forteza est également retiré.

La Commission examine l’amendement CL917 de la rapporteure, qui fait l’objet du sous-amendement CL1087 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Le présent amendement rétablit dans la loi du 5 juillet 1972 les dispositions relatives à la publicité des débats et des décisions en matière civile, qui sont propres à la matière civile et n’ont pas leur place dans le code de l’organisation judiciaire.

Par ailleurs, je vous invite à rétablir la possibilité de déroger à ces règles dans les matières mettant en cause le secret des affaires, en application du texte que nous avons adopté récemment en la matière. Le Sénat l’avait supprimée, au motif que cette question était réglée par la loi du 30 juillet 2018 relative à la protection du secret des affaires. Il convient de renvoyer dans le présent texte aux dispositions de cette loi.

M. Ugo Bernalicis. Je pensais que les amendements que nous avons discutés tout à l’heure, qui prévoyaient l’occultation, dans les décisions de justice, d’éléments susceptibles de porter atteinte à la vie privée, se restreignaient aux seules personnes physiques. Nous souhaitons en effet que les entreprises ne puissent pas se soustraire à la publicité des décisions de justice qui les concernent. Or je constate que, par cohérence avec la loi sur le secret des affaires que vous avez votée et mettez en œuvre, vous souhaitez qu’il puisse ne pas y avoir de débat public lorsqu’il s’agit du secret des affaires. Ceci ne nous paraît pas acceptable. Manifestement, un certain nombre d’entreprises ont la volonté de cacher des éléments qui pourraient pourtant intéresser le public et l’intérêt général. De toute évidence – et nos débats sur le secret des affaires l’ont confirmé –, nous avons une divergence de vues majeure sur cette question.

Je constate que vous assumez qu’il n’y ait pas de publicité des débats en matière de secret des affaires, tandis que nous assumons le contraire. Tel est l’objet de notre sous-amendement.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émets un avis défavorable à ce sous-amendement. En effet, il s’agit de renvoyer à des dispositions qui ont déjà fait l’objet de débats parlementaires sur le secret des affaires. L’amendement CL917 ne fait que tirer les conséquences de ces dispositions, et maintient par conséquent le droit actuel.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je partage cet avis sur le sous-amendement. La loi a non seulement fait l’objet de débats, mais été adoptée et validée par le Conseil constitutionnel. Il n’est pas ici question de rouvrir le débat sur la loi relative au secret des affaires, mais de procéder à une écriture de coordination.

M. Raphaël Schellenberger. Respectons notre propre travail, et évitons de revenir régulièrement sur des textes que nous venons de voter et qui ne sont pas encore en application. Nous discutons ici d’un texte relatif à notre système de justice. Nous avons tout intérêt à ce qu’une majorité des litiges soit traitée par ce système. Nous défendons une vision du droit et une conception de l’organisation juridique particulières et consubstantielles à la République française.

En cherchant à casser le texte sur le secret des affaires, monsieur Bernalicis, vous voulez organiser la publicité des décisions et, plus encore, un système de honte publique. In fine, cela aboutira à une sortie des litiges commerciaux du système juridique, au profit d’un système arbitral. Plutôt que d’avoir défendu notre système et d’avoir porté une vision du droit, vous aurez favorisé une vision à l’anglo-saxonne qui est à l’exact opposé des principes que vous prétendez défendre.

M. Philippe Latombe. Nous estimons que l’amendement de Mme la rapporteure doit être adopté sans sous-amendement. Nous avions décidé d’introduire des exceptions dans le cadre du secret des affaires. Il convient de nous mettre en cohérence avec ces exceptions, dont nous avons déjà débattu et que nous avons adoptées.

M. Alain Tourret. Je fais miennes les observations qui viennent d’être faites, mais tiens également à souligner la qualité du système arbitral en droit français. Celui-ci se rapproche certainement du droit anglo-saxon, mais me semble indispensable lorsque les affaires sont importantes.

M. Ugo Bernalicis. L’objectif de ce sous-amendement est de pointer du doigt la conséquence de la loi sur le secret des affaires, qui est de soustraire à la publicité des débats des sujets susceptibles de nourrir l’intérêt général. J’en conclus qu’une grande entreprise faisant l’objet d’un jugement peut se réclamer du secret des affaires et échapper à la honte publique, au name and shame auquel ne peut se soustraire un simple justiciable. Cela ne fait qu’attester votre volonté qu’il existe une justice différente pour les puissants et pour le tout-venant.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Nous venons d’organiser un cadre de publicité stipulant que les noms et prénoms des personnes physiques sont occultés dans tous les cas – et non pas dans les seuls cas où se présente un risque d’atteinte à la vie privée. Il est prévu une occultation de tout élément d’identification autre que les noms et prénoms lorsqu’il existe un risque d’atteinte à la vie privée ou à la sécurité. L’occultation systématique des noms et prénoms vaut en matière numérique, mais également lors de remises physiques de décisions au format papier. Vous ne pouvez donc pas affirmer qu’il existe une justice à deux vitesses en la matière.

La Commission rejette le sous-amendement CL1087. Puis elle adopte l’amendement CL917.

Les amendements CL726 et CL727 de Mme Paula Forteza sont retirés.

La Commission adopte l’article 19 modifié.

Après l’article 19

La Commission est saisie de l’amendement CL46 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement, nous souhaitons moderniser le fonctionnement de la justice et le porter à la hauteur des exigences de notre société démocratique. Nous proposons que les délibérés du Conseil d’État, cour suprême des juridictions de l’ordre administratif, soient publics, ainsi que les votes de chacun des membres de sa formation de jugement.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cette disposition me semble fortement inspirée des pratiques qui ont cours dans les États anglo-saxons, notamment aux États-Unis, et qui ne correspondent pas à notre conception de la justice. Si nous pouvons favoriser la publicité des décisions de justice – c’est l’objet de l’article 19 du projet de loi –, nous restons attachés au secret des délibérés, dont l’objet principal et historique est d’assurer l’indépendance des juges et l’autorité morale de leurs décisions.

Le secret des délibérés est en effet une garantie de la liberté d’opinion du juge et une condition du respect de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme sur l’indépendance et l’impartialité des juridictions saisies. J’émets donc un avis défavorable.

M. Raphaël Schellenberger. C’est lorsque nous en arrivons aux débats de fond sur la construction des institutions de la République que nous mesurons la supercherie qui est celle de La France insoumise, monsieur Bernalicis. La France et sa République portent une conception du droit et de la justice à laquelle, pour notre part, nous sommes particulièrement attachés. La justice est rendue au nom du peuple français, et non par des juges intuitu personae. Les propositions que vous faites, au travers de vos amendements précédents et de celui-ci, défendent une vision intrusive du système juridique et visent à mettre en place un système d’humiliation publique. Elles tendent à instaurer un système à l’anglo-saxonne. Je ne savais pas La France insoumise aussi libérale ! Car c’est bien un système juridique hyperlibéral que vous proposez, alors que le système français doit être fier d’être construit sur le principe de la République et d’accorder une place au peuple français dans les décisions de justice.

M. Alain Tourret. Je profiterai de cet article pour souligner la très grande qualité de la procédure devant le Conseil d’État. Il se trouve que, dans le cadre de la proposition de loi portant réforme de la prescription en matière pénale, j’ai eu l’occasion de rencontrer le rapporteur, le président de section, la section entière puis toutes les sections du Conseil d’État. J’ai été entendu pendant dix-neuf heures ! Je doute qu’il en eût été de même devant d’autres juridictions... La façon de procéder du Conseil d’État, consistant à établir un rapport puis à voter sur chaque aspect de la proposition ou du litige qui lui est soumis, est absolument exceptionnelle. Nous avions organisé, lors du dernier quinquennat, une réunion avec le Conseil d’État et l’ensemble des responsables intéressés par cette procédure, et la qualité de cette dernière avait été unanimement saluée.

M. Ugo Bernalicis. Si le secret du délibéré – initialement entendu comme les échanges entre magistrats qui s’accordent pour prendre une décision – est un principe général de droit, reconnu depuis 1843 par la Cour de cassation et depuis 1922 par le Conseil d’État, il empêche toutefois le peuple de comprendre pourquoi une telle décision a été effectivement prise. Cela revêt d’autant plus d’importance lorsqu’il s’agit d’un jugement de cour suprême, qui s’impose à toutes les juridictions de première instance et d’appel.

Cette transparence des décisions publiques et la fin du secret du délibéré ont par ailleurs constitué une conquête révolutionnaire, au cœur de la Constitution de la République, par la loi des 16 et 28 septembre 1791 relative à la police de sûreté, la justice criminelle et l’établissement du jury. Je n’ai donc pas le sentiment que ces principes soient « hyperlibéraux », pour reprendre les termes de M. Schellenberger, ni antirépublicains. Le secret du délibéré est d’ailleurs rétabli par la Constitution du 5 fructidor an III. Vous voyez donc dans quelle lignée nous nous inscrivons. Nous estimons que pour les jugements de cour suprême – Conseil constitutionnel, Cour de cassation et Conseil d’État –, il est intéressant de connaître la totalité des échanges et des avis des magistrats.

Mme Alexandra Louis. Je tiens à affirmer l’attachement que nous devons avoir à l’égard du secret du délibéré, afin de préserver l’indépendance des magistrats dans leur prise de décision. Il est essentiel que les magistrats puissent décider en leur âme et conscience, avec tout leur professionnalisme, libres de toute influence et à l’abri des mouvances qui traversent la société. C’est pourquoi il est si important de préserver le secret des délibérés. L’un de vos amendements, monsieur Bernalicis, se réfère aux pratiques ayant cours dans d’autres pays. Je rappellerai qu’à la Cour européenne des droits de l’homme, le secret du délibéré est préservé. Préserver l’indépendance de la justice, c’est aussi préserver l’État de droit. C’est bien dans cet esprit qu’a été institué le secret des délibérés. Il serait inquiétant que nous nous dirigions vers une remise en cause progressive de ce secret. Nous risquerions, demain, d’exposer des juges et d’altérer la qualité de la justice. Or, il est essentiel de préserver celle-ci dans un État de droit.

Mme Alice Thourot. La disposition proposée par M. Bernalicis serait parfaitement inapplicable. En effet, comment imposer une publicité pour un débat se déroulant à huis clos ? Je ne vois pas comment une telle mesure pourrait être mise en œuvre.

M. Alain Tourret. Pour assurer un véritable secret du délibéré, il faut permettre les opinions dissidentes. Nous avions interrogé le président Fabius sur ce sujet. Une position négative prévaut pour le moment à cet égard. Ce serait pourtant un grand progrès en matière de transparence que de permettre aux magistrats de rompre avec le secret pour exprimer une opinion dissidente.

La Commission rejette l’amendement CL46.

Elle examine ensuite l’amendement CL47 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement propose que tout membre du Conseil d’État ayant pris part à l’examen d’une affaire ait le droit de joindre à la décision soit l’exposé de son opinion séparée, concordante ou dissidente, soit une simple déclaration de dissentiment.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il s’agit, là encore, d’une conception très anglo-saxonne des débats dans les cours suprêmes, que nous ne partageons pas en France. En conséquence, j’émets un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

La Commission rejette l’amendement CL47.

Elle examine ensuite l’amendement CL44 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement est motivé par la même philosophie que l’amendement CL46, au sujet cette fois de la Cour de cassation.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis également défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

La Commission rejette l’amendement CL44.

Puis elle en vient à l’amendement CL45 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement, comme l’amendement CL47, porte sur la possibilité pour les membres de la Cour de cassation de publier des opinions séparées, concordantes ou dissidentes.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

La Commission rejette l’amendement CL45.

Elle examine ensuite l’amendement CL500 de Mme Alice Thourot.

Mme Alice Thourot. Cet amendement a vocation à appeler votre attention sur l’impérieuse nécessité, au-delà de l’anonymisation, de publier autant de décisions que possible des juridictions de première instance et d’appel. Il s’agit ainsi d’éviter une rupture d’égalité entre les citoyens relevant de juridictions territorialement différentes, dont les montants des condamnations peuvent varier d’un à trois, voire d’un à dix. J’évoque ici en particulier les conseils de prud’hommes.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cet amendement est satisfait par les dispositions que nous avons votées à l’article 19, prévoyant, pour tous les degrés de juridiction, une mise à disposition du public de l’ensemble des décisions. Je vous demanderai par conséquent de bien vouloir retirer cet amendement.

L’amendement CL500 est retiré.

TITRE II BIS (SUPPRIMÉ)
DISPOSITIONS RELATIVES AUX JURIDICTIONS COMMERCIALES

Avant l’article 19 bis

La Commission examine l’amendement CL18 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement, nous proposons la présence de magistrats professionnels dans les tribunaux de commerce. Cette proposition figurait d’ailleurs dans un rapport relatif au rôle de la justice en matière commerciale présenté en 2013 par Mme Untermaier et M. Bonnot. Une telle mesure permettrait de confronter les points de vue du juriste et du commerçant, non seulement lors de l’audience mais aussi lors du délibéré.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Sur toutes les dispositions qui concernent le tribunal de commerce, je considère que les juridictions consulaires présentent une spécificité qui ne fait pas l’objet de demandes particulières de la part des justiciables. Cela ne justifie donc pas une révision du système, en tout cas, pas dans les conditions de ce projet de loi.

Je propose par conséquent d’écarter de ce projet de loi toutes les dispositions relatives aux juridictions consulaires. Elles n’étaient d’ailleurs pas prévues par le projet de loi initial mais ont été ajoutées par le Sénat lors des débats, sans que les éléments d’évaluation et d’étude nécessaires aient été produits. J’émets donc un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. La loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a déjà réformé de manière importante les juridictions commerciales. À cette occasion, la mise en place de l’échevinage a été écartée. Il ne me semble pas judicieux de revenir sur ce sujet.

En revanche, l’idée d’accentuer la confrontation des approches entre magistrats professionnels et juges consulaires, telle que l’avait défendue Mme Untermaier, me paraît assez intéressante. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle la réforme des juridictions commerciales a renforcé la formation des juges consulaires dans les domaines de spécialité, tels que le droit des entreprises en difficulté. Dans ce cadre, des contacts s’établissent entre les juges consulaires et les magistrats professionnels. Lors des audiences, la présence du parquet permet également de confronter le point de vue de ces parties. C’est déjà un premier pas. En revanche, si nous allions plus loin dans la mixité, nous risquerions de déresponsabiliser et de démotiver les juges consulaires. Je ne souhaite pas que nous nous engagions dans cette voie.

M. Philippe Latombe. Le principe d’introduire des magistrats professionnels dans les tribunaux mérite d’être inscrit dans une réflexion plus large. Ainsi, madame la ministre, pensez-vous qu’il soit envisageable d’extraire du ressort des tribaux de grande instance l’activité qui relève des matières agricoles d’une part, des sociétés civiles immobilières d’autre part, afin de les envoyer vers un tribunal de commerce élargi, que l’on pourrait appeler « tribunal des affaires économiques » ? Cela permettrait de dégager du temps dans les TGI.

La justice commerciale aura besoin d’un texte plus large pour évoquer ce type de questions. Dans les mois ou années à venir, un texte sera-t-il proposé en ce sens ? Il s’avère en effet que des évolutions seraient possibles non seulement dans le périmètre de ces tribunaux, mais encore dans leur façon de s’organiser – notamment avec les auxiliaires judiciaires que peuvent être les mandataires et les administrateurs. Madame la ministre, quelle est votre trajectoire en la matière ?

M. Jean Terlier. La réflexion de Philippe Latombe me paraît intéressante. Peut-être pourrions-nous travailler ensemble sur l’idée de créer un tribunal des affaires économiques. À titre d’exemple, une fusion des tribunaux de commerce et des tribunaux paritaires des baux ruraux pourrait être pertinente. Ces sujets méritent d’être approfondis.

Quant à la proposition d’introduire des magistrats professionnels dans les tribunaux de commerce, elle pourrait sous-entendre que la justice n’y est aussi bien rendue que dans des tribunaux constitués uniquement de juges professionnels. Or, le taux de réformation devant les cours d’appel des jugements rendus par les tribunaux de commerce est très correct. Si des propositions peuvent être faites en ce sens, nous devons prendre garde aux sous-entendus qu’elles pourraient véhiculer.

M. Raphaël Schellenberger. La réflexion est intéressante, mais je n’ai pas l’impression qu’elle entre dans l’ambition de cette loi. Pour autant, sur ces questions d’échevinage, je vous invite à venir faire un tour en Alsace Moselle où le système commercial est construit autour de cette notion. L’histoire de cette construction est celle d’une itération progressive du droit allemand par le droit français et du droit français par le droit allemand. Regarder ce qui se passe autour de nous sur ces questions, avec une vision partagée du droit à l’échelle européenne, peut être intéressant pour faire évoluer ce système et pour garder présent à l’esprit que le droit commercial reste un outil du commerce. Aujourd’hui, le commerce étant européen, nous devons construire un droit commercial et un outil de ce droit à l’échelle européenne.

M. Alain Tourret. Puisque l’on fait référence à la loi « Macron » dont j’étais l’un des rapporteurs, je voudrais formuler quelques observations. La première est que ces tribunaux ne veulent à aucun prix de la présence d’un juge professionnel parmi eux. C’est un fait. Ce serait une rupture que de s’orienter directement vers l’échevinage.

Ma deuxième observation est que la qualité des magistrats non professionnels est indubitable, en particulier dans les tribunaux de commerce. Je vous invite à étudier la rédaction de leurs jugements, en particulier dans la région parisienne. Elle est d’une qualité remarquable.

Ma troisième observation s’adresse à Mme la garde des Sceaux et concerne le problème de la présence du parquet. Nous souffrons cruellement de l’absence de la présence du parquet, en particulier devant les cours d’appel et les conseils de prud’hommes. Je me souviens avoir plaidé des affaires qui portaient sur des dizaines de millions d’euros, pour ne pas dire des centaines, et avoir demandé à plusieurs reprises au président de la cour d’intervenir pour que le parquet soit là. Je ne l’ai jamais vu ! Je dis bien : jamais. Or cela portait sur des sommes extrêmement importantes et sur des intérêts extrêmement importants sur tout le territoire français. Il faut vraiment demander que le parquet soit là le plus souvent possible. Certes, il l’est devant les tribunaux de commerce lorsqu’il y a des demandes de redressement judiciaire. Mais, à tous les autres instants, il est absent.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Concernant la remarque sur la direction et le sens, j’ai déjà eu l’occasion de m’exprimer devant les présidents des tribunaux de commerce et de préciser que, sur le plan de la réflexion, je n’étais pas du tout défavorable à l’idée d’aller vers un tribunal des affaires économiques. Mais je sais très bien que les marches pour y parvenir sont extrêmement nombreuses. Plusieurs étapes doivent être franchies – et je pense que le moment n’est pas du tout venu de le faire dans la loi que je porte. D’où la réponse très claire que j’ai apportée tout à l’heure.

Qui plus est, j’attends un rapport qui me sera rendu par M. Georges Richelme fin décembre. Il contiendra, je l’espère, des propositions que j’examinerai avec intérêt.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL19 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement d’appel prévoit par expérimentation qu’il puisse y avoir l’obligation de transmettre des déclarations d’intérêt à la haute autorité de la transparence de la vie publique pour les juges des tribunaux de commerce.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL20 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Il est bien dommage que vous ayez rejeté l’amendement précédent, car celui-ci s’inscrit dans sa lignée et précise que les déclarations d’intérêt sont consultables sur simple demande au tribunal de commerce et peuvent servir de fondement à une demande de récusation. Cela vise à répondre à un cas révélé par l’émission Cash Investigation, au cours de laquelle on pouvait voir que le vice-président du tribunal de commerce de Laval, par ailleurs haut cadre de Lactalis, refusait la publication des comptes de cette entreprise. Cela ne vous pose peut-être pas de problème. À moi, si.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable, par cohérence.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Cet amendement est sans objet puisque nous avons rejeté le précédent, mais je le mets tout de même aux voix.

La Commission rejette l’amendement.

Article 19 bis (supprimé)
(art. 713-7, 713-11, 723-4 et 723-7 du code de commerce)

Élargissement du corps électoral des tribunaux de commerce

La Commission examine les amendements identiques CL940 du Gouvernement et CL81 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Contrairement à ce que je vous disais à l’instant, mais pas tant que cela en fait, je propose par cet amendement de supprimer l’une des trois dispositions ajoutées par le Sénat, qui a pour objet d’élargir le périmètre d’intervention des tribunaux de commerce pour les ériger en tribunaux des affaires économiques. Il me semble que le moment n’est pas venu de le faire. Sur le plan de l’organisation judiciaire, une telle évolution nécessite une étude d’impact et la consultation des parties prenantes – notamment des professionnels concernés. Elle demande en outre, sur le plan juridique, de repenser les notions d’actes de commerce et de droit commercial. Enfin, elle remet en cause les spécificités du monde agricole, des professions libérales et du monde associatif. Ainsi que je l’indiquais, des réflexions sont actuellement menées par la conférence générale des juges consulaires de France. J’attends qu’elles aboutissent avant éventuellement de formuler d’autres propositions.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. L’amendement CL81 n’est plus défendu.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émets un avis favorable, en cohérence avec la discussion que nous venons d’avoir. Je regrette simplement que notre collègue Bernalicis soit sorti au moment où nous allions voter un amendement de La France insoumise et montrer notre capacité à voter des amendements de l’opposition – ainsi que celle de La France insoumise à travailler en cohérence avec le Gouvernement et la majorité ! C’est bien dommage, mais l’intention était là, je pense…

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je le regrette tout aussi vivement, à titre personnel.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous lui laisserons le bénéfice du doute !

M. Philippe Latombe. Il existe, certes, une spécificité du monde agricole, et nous devrons donc absolument prendre le temps d’en reparler. Il faudra tout de même, assez rapidement, régler le cas – pas du tout prévu par nos collègues sénateurs, et dont je parle en tant que praticien – des sociétés civiles immobilières (SCI) liées à un objet professionnel. Aujourd’hui, elles sont traitées selon deux procédures différentes : l’une au tribunal de commerce pour la société d’exploitation, l’autre au tribunal de grande instance pour la société civile immobilière. Il existe donc aujourd’hui, s’agissant notamment des mesures de prévention, deux systèmes totalement différents – ce qui est assez dommage. Pourtant, la SCI possède l’immobilier nécessaire à l’exploitation et représente une grosse partie des charges de la société d’exploitation. Il va falloir que nous parvenions à trouver de façon assez rapide un système un peu plus cohérent, pour pouvoir gérer, au moins transitoirement, ces problématiques. En termes de sauvegarde des entreprises, si l’on ne peut pas toucher aux SCI qui représentent la majorité des charges, on peut amener la totalité de la société – donc des emplois et de l’activité – à sa perte. Il faudra donc penser, peut-être transitoirement, à élargir le champ des tribunaux de commerce, au moins à ces SCI professionnelles.

M. Philippe Gosselin. Notre collègue Latombe a raison, c’est un point qu’il faudra soulever, avoir en tête et traiter.

Par ailleurs, je partage la remarque de la garde des Sceaux sur l’intérêt d’attendre les conclusions de travaux en cours. La proposition du Sénat vient un peu « comme un cheveu sur la soupe ». Je ne suivrai donc pas, sur ce point, nos collègues sénateurs.

En revanche, cet article et les travaux du Sénat ont mis en évidence la difficulté du recrutement des juges consulaires. Je crois qu’il existe aujourd’hui un certain malaise, plus largement une difficulté liée à l’engagement. On l’observe dans les collectivités, dans les associations : les bénévoles sont de plus en plus compliqués à trouver, et ont parfois du mal à s’impliquer. C’est l’occasion de lancer, en même temps que la réforme possible de ces tribunaux, une réflexion sur l’attractivité et la reconnaissance de ces juges et de ces personnes qui sont des bénévoles au service de la société. J’ai bien conscience que le sujet dépasse la question posée ici. Mais, au-delà de la justice, c’est l’ensemble de la société qui est intéressée.

La Commission adopte l’amendement CL 940 du Gouvernement.

L’article 19 bis est supprimé.

Article 19 ter (supprimé)
(art. 234-1, 611-2, 611-2-1 [abrogé], 611-3, 611-4, 611-5, 621-2, 640-5, 662-3, 662-6, 713-6, 713-7, 713-11, 713-12, 721-1, 721-2, 721-3, 721-3-1, 721-4, 721-5 [abrogé], 721-6, 721-7, 721-8, 722-1, 722-2, 722-3, 722-3-1, 722-4, 722-5, 722-6, 722-6-1, 722-6-2, 722-6-3, 722-7, 722-8, 722-9, 722-10, 722-11, 722-12, 722-13, 722-14, 722-15, 722-16, 722-17, 722-18, 722-19, 722-20, 722-21, 723-1, 723-3, 723-4, 723-7, 723-9, 723-10, 723-11, 723-12, 724-1, 724-1-1, 724-2, 724-3, 724-3-1, 724-3-3, 724-4, 724-7, 731-2, 731-4, 732-1, 732-2, 732-3, 732-4, 732-5, 732-6, 732-7, 741-1, 741-2, 742-1, 742-2, 743-1, 743-2, 743-3, 743-4, 743-5, 743-6, 743-7, 743-8, 743-12, 743-12-1, 743-13, 743-14, 743-15, 744-1 et 744-2 du code de commerce, art. 351-2 du code rural et de la pêche maritime, art. 215-1 et 261-1 du code de l’organisation judiciaire, art. 145 A du livre des procédures fiscales et art. 2315-74, 2325-55 et 7322-5 du code du travail)

Nouvelle dénomination et élargissement du champ de compétence des juridictions consulaires

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement CL942 du Gouvernement.

L’article 19 ter est supprimé.

Article 19 quater (supprimé)
(art. 145-56, 622-14-1 [nouveau] et 721-3-2 [nouveau] du code de commerce)

Extension de la compétence du tribunal de commerce aux litiges entre entreprises relatifs aux baux commerciaux

La Commission examine les amendements identiques CL941 du Gouvernement et CL75 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il s’agit de supprimer cet article, comme nous l’avons fait pour le précédent.

Mme Laetitia Aviva, rapporteure. Avis favorable. Je suis ravie de voter un amendement de M. Bernalicis ! (Sourires.)

La Commission adopte les amendements.

L’article 19 quater est supprimé.

TITRE III 
DISPOSITIONS RELATIVES AUX JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Chapitre Ier 
Alléger la charge des juridictions administratives

Article 20 A (supprimé)
(art. 54 A [nouveau] de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971)

Définition de la consultation juridique

La Commission est saisie des amendements identiques CL923 de la rapporteure et CL937 du Gouvernement.

Mme Laetitia Aviva, rapporteure. Nous sortons du chapitre relatif à la procédure civile pour aborder celui relatif à la procédure administrative. La présente disposition vise à définir la consultation juridique, ce qui me semble assez inopportun dans le cadre de ce titre III relatif aux juridictions administratives.

La Commission adopte les amendements.

L’article 20 A est supprimé.

Article 20
(art. 5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016)

Allongement de la durée de l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire dans certains litiges

La Commission est saisie de l’amendement CL84 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement d’ajustement, nous proposons d’éviter la « fausse bonne idée » qui consisterait à expérimenter, sans garantie suffisante, une médiation pour les litiges en matière de droits sociaux et de fonction publique. Nous proposons les garanties suivantes : indépendance, neutralité, impartialité, équité, transparence, confidentialité, efficacité des médiateurs – rien n’étant prévu par le texte actuel si ce n’est une référence indirecte à l’impartialité –, gratuité des médiations – vous savez que c’est un point qui nous est cher, vous l’aurez compris, puisque c’est au moins la trente-huitième fois que je vous le présente ! –, durée maximale des médiations – nous proposons une durée maximum de trois mois et la possibilité d’en sortir par le haut – et, enfin, possibilité de saisir le juge des référés à tout moment.

Mme Laetitia Aviva, rapporteure. J’émets un avis défavorable. Cet amendement vise à réécrire le dispositif d’expérimentation tel qu’il a été introduit par l’article 5 de la loi « J21 ». Cette expérimentation, qui porte sur les litiges relatifs aux droits asociaux et certains litiges de la fonction publique, devait initialement durer quatre ans à compter de la promulgation de la loi – soit avoir une date butoir fixée au 18 novembre 2020. Le décret a mis du temps à entrer en vigueur. Il est donc nécessaire de proroger ce délai pour mettre en œuvre l’expérimentation dans les conditions prévues à l’origine.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il s’agit simplement d’étendre la durée d’une expérimentation. Il me semble assez prématuré de vouloir modifier des règles qui datent de la loi de 2016. Sur le fond de la question, vous proposez d’ajouter un certain nombre de garanties mais il me semble que ce n’est pas nécessaire. D’abord parce que le décret du 16 février 2018 portant expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux précise que ces garanties sont applicables. De la même manière, un article du code de la justice administrative dispose que la médiation présente un caractère gratuit pour les parties lorsqu’elle constitue un préalable obligatoire au recours contentieux. Je pense donc que votre demande est partiellement satisfaite.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 20 sans modification.

Après l’article 20

La Commission est saisie de l’amendement CL42 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement d’appel, nous proposons d’encadrer les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO), en limitant le délai de réponse à 15 jours, afin que ceux-ci cessent d’être des entraves au droit au recours, un « droit à l’erreur » de l’administration au détriment des administrés et un moyen de décharger des juges judiciaires ou administratifs en manque de moyens humains et financiers. Il arrive que l’administration utilise l’entièreté de ce délai pour faire des manœuvres dilatoires. Cela se voit aussi de ce côté-là de l’administration. Un délai de quinze jours nous semble plus raisonnable – à charge pour l’administration de s’organiser en conséquence.

Mme Laetitia Aviva, rapporteure. Je partage votre préoccupation quant à la nécessité pour nos concitoyens d’obtenir une réponse rapide de l’administration avant de former, le cas échéant, un recours devant le juge administratif. Je note d’ailleurs que plusieurs textes prévoient des délais implicites de rejet d’un mois, afin de garantir une certaine visibilité de la procédure. Je pense qu’il est illusoire d’imposer à l’administration un délai de réponse de 15 jours, qui serait inopérant et difficile à mettre en œuvre. Mon avis est donc défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’émets également un avis défavorable. Un délai de 15 jours me semble extrêmement contraignant. En effet, l’administration doit parfois revoir complètement la situation de l’intéressé. Au fond, cela priverait ce recours de son sens même, qui vise à essayer d’établir un rapprochement entre la personne et l’administration pour tenter de résoudre le conflit.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL501 de Mme Alice Thourot.

Mme Alice Thourot. Cet amendement vise à instaurer une nouvelle procédure de référé, qui a été co-écrite avec le président du tribunal administratif de Grenoble et des avocats spécialistes en urbanisme. Cette nouvelle procédure, qui concernerait l’expropriation pour cause d’utilité publique et l’urbanisme, pourrait être instaurée à titre expérimental – j’ai prévu, dans l’amendement, une à quatre juridictions, étant entendu que le tribunal administratif de Grenoble se porterait candidat. L’objectif viserait à permettre au maître d’ouvrage d’être fixé rapidement en cas de recours, par exemple contre un permis de construire, sur la légalité ou sur l’illégalité manifeste de l’acte, et de figer les moyens.

La problématique à laquelle nous essayons de répondre par cette procédure est celle des délais de jugement. Souvent, un projet immobilier est abandonné quand il y a un recours devant le tribunal administratif, notamment lorsque le compromis tombe avec l’arrivée du terme. Il est très important de pouvoir répondre à ces situations, pour que des projets qui font l’objet de recours dilatoires puissent quand même être mis en œuvre.

L’objectif, ici, est de donner lieu soit à l’abandon du projet lorsqu’il est manifestement illégal, soit à sa régularisation – avec un éventuel commencement des travaux, ce qui n’est pas possible aujourd’hui en l’état des ordonnances de référé qui peuvent être rendues. Il peut aussi s’agir de débloquer un prêt, parce que les banques ne se satisfont pas des ordonnances de référé devant le tribunal administratif. Il est important de le préciser.

La procédure prévoit une fixation des moyens. Ce faisant, elle s’inscrit directement dans la veine de la loi « Macron » et de la modification de l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme. L’ordonnance purgerait de manière définitive la légalité externe de l’acte et ne permettrait plus au requérant au fond de se prévaloir de nouveaux moyens relatifs à la légalité interne – avec la possibilité toutefois, pour le président du tribunal administratif, de soulever d’office les moyens qui lui sembleraient importants. Je peux entrer davantage dans le détail si vous le souhaitez, madame la ministre.

Cette procédure permettrait également de limiter au fond le nombre de procédures abusives et dilatoires, qui ne manquent pas en urbanisme, et, peut-être, de soulager un peu les juridictions administratives des procédures au fond.

Mme Laetitia Aviva, rapporteure. Je crois que c’est un amendement que vous avez déjà eu l’occasion de présenter au cours de l’examen de la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ÉLAN), et qui a déjà fait l’objet de débats. Vous souhaitez expérimenter la mise en place d’un référé défendeur en matière d’urbanisme et d’expropriation pour cause d’utilité publique. Cette proposition ne fait pas suffisamment consensus aujourd’hui, puisqu’elle a été écartée par plusieurs groupes de travail sur ce sujet, notamment celui animé par M. Labetoulle. Elle ne correspond pas vraiment à la logique ou la trajectoire défendue par les procédures de référé suspension ou de référé mesure utile en procédure administrative. Je demanderai donc un retrait de cet amendement ou, à défaut, un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Pour les mêmes raisons, j’émets un avis défavorable.

M. Raphaël Schellenberger. Notre système juridique administratif présente l’avantage de faire de l’ensemble des maires de notre territoire des spécialistes du droit administratif. Il n’y aura bientôt plus beaucoup de maires qui ne connaîtront pas une procédure administrative parce qu’un voisin a attaqué un permis de construire, parce qu’un projet immobilier a fait du bruit dans une collectivité, et parce que la société a de plus en plus tendance à s’orienter vers le syndrome NIMBY – Not In My BackYard, c’est-à-dire « pas dans mon jardin ». En d’autres termes, tout le monde est favorable aux projets d’intérêt général et d’aménagement, mais le plus loin possible de chez lui.

Notre système juridique n’est pas adapté à cette évolution de la société. Je crois qu’il faut que nous puissions nous armer progressivement. À coups de créations d’associations pseudo-environnementalistes – que je qualifie ainsi à dessein car elles font malheureusement de l’ombre à celles qui défendent de vrais intérêts environnementaux –, des personnes s’érigeant en défenseurs d’un intérêt général qui s’avère souvent être leur intérêt particulier grippent notre capacité à aménager et à moderniser nos territoires et à leur donner les outils leur permettant de s’ancrer dans leur temps ainsi que dans la bataille économique, environnementale et sociétale qu’ils doivent mener. Je pense que c’est une expérimentation qui pourrait être intéressante.

M. Jean Terlier. Je ne suis pas un spécialiste de droit administratif, mais il me semble que cette justice administrative est malgré tout bien rendue, autour de problématiques relatives au droit de l’urbanisme ou au recours de plein contentieux. Une procédure d’urgence existe déjà, avec les référés suspension, et fonctionne assez bien. On peut saisir assez rapidement le juge administratif, y compris dans le cadre d’une procédure de référé. Certes, les délais de traitement de la procédure au fond sont beaucoup plus importants, mais je crois que les dispositifs qui ont été votés – notamment le recours aux magistrats honoraires et aux assistants de justice – contribueront au renforcement des juridictions administratives et, par là-même, à l’amélioration des délais de traitement des contentieux. Je serais donc assez favorable à ce que vous retiriez votre amendement. À défaut, notre groupe votera contre.

Mme Alice Thourot. J’avais en effet proposé cette procédure dans le cadre de la loi ELAN, et il m’avait été répondu que le meilleur vecteur législatif serait le projet de loi que nous étudions aujourd’hui…

L’expérimentation est importante. L’amendement prévoit qu’une à quatre juridictions expérimentent le dispositif. Or, une juridiction est d’ores et déjà candidate. Je ne vois donc pas de difficulté à mener l’expérience, pour la pérenniser si elle fonctionne ou pour l’abandonner dans le cas contraire.

Vous mentionniez, monsieur Terlier, les procédures de référé qui existent déjà dans le droit de l’urbanisme. Toutefois, une ordonnance de référé en matière d’urbanisme ne suffit pas à débloquer un prêt à la banque, par exemple, et ne permet donc pas de voir aboutir un projet. C’est pourquoi cette procédure de référé diffère de celle qui existe aujourd’hui. Même si je constate une absence de consensus sur la question, je suis attachée à cette procédure de référé et maintiendrai l’amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je mesure l’intérêt de vos propos, madame Thourot. Je propose que vous ayez un contact avec la direction des affaires civiles et du Sceau d’ici à la séance, afin que nous voyions s’il est possible d’agir dans le sens que vous préconisez. Il me paraîtrait néanmoins curieux de faire un référé défendeur, par lequel le bénéficiaire du permis de construire demanderait des garanties a priori. C’est une forme de rescrit dont je ne suis pas certaine qu’elle soit judicieuse.

Mme Alice Thourot. Je retire cet amendement. Je précise simplement qu’il ne s’agit pas d’un rescrit. Il s’agit de permettre au maître d’ouvrage, en cas de recours contre un permis de construire, de saisir immédiatement, en référé, le président du tribunal administratif pour avoir une décision quant à la légalité ou l’illégalité manifeste de l’acte attaqué.

L’amendement est retiré.

Article 21
(art. 222-2-2, 222-2-3, 222-5, 222-6 [nouveaux] et 222-2-1 du code de justice administrative)

Élargissement et encadrement du recours à des magistrats honoraires

La Commission examine les amendements identiques CL85 de Mme Danièle Obono et CL706 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Ugo Bernalicis. Par l’amendement CL85, nous proposons de limiter le recours aux magistrats honoraires dans la justice administrative, qui ne peuvent remplacer dans quasiment toutes les situations les magistrats de plein exercice.

En effet, alors que le recours aux magistrats honoraires est limité à certains contentieux aujourd’hui – droit des étrangers en juge unique, fonctions non juridictionnelles –, le projet de loi prévoit, dans cet article, d’ouvrir un champ de recrutement immense. Les magistrats honoraires pourraient être notamment rapporteurs dans les formations collégiales, juges uniques dans tous les contentieux ou juges des référés.

Or les magistrats honoraires, par définition, ne peuvent disposer des mêmes protections statutaires que les magistrats de plein exercice. C’est pourquoi nous proposons de supprimer cet article.

M. Jean-Félix Acquaviva. Par l’amendement CL706, nous souhaitons inciter le Gouvernement à étendre davantage le recrutement de nouveaux magistrats, plutôt que d’allonger la durée effective d’activité des magistrats administratifs par une prolongation du service des magistrats honoraires.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émets un avis défavorable à ces amendements de suppression. Nous sommes en présence de magistrats qui, ayant fait valoir leurs droits à la retraite et justifiant de vingt années d’exercice, pourront continuer d’assumer diverses fonctions au sein des juridictions. C’est une demande partagée par les magistrats honoraires, mais aussi par les juridictions. Celles-ci souhaitent bénéficier du soutien et de l’expertise des magistrats honoraires, au-delà de l’activité qu’ils remplissent déjà, limitée aux contentieux des étrangers. J’y vois une mesure favorable. J’ajoute qu’elle est encadrée, puisqu’elle fixe un cadre statutaire et déontologique sur l’honorariat, en reprenant des dispositions prévues pour les magistrats honoraires de l’ordre judiciaire, et en posant une limite d’âge à 75 ans.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Mon avis sera également défavorable. Ces magistrats honoraires, dont l’apport est très intéressant pour les juges administratifs, pourront exercer soit des fonctions de rapporteur au sein des formations collégiales, soit des fonctions de juge unique, soit des fonctions d’aide à la décision. Il me semble que c’est un appui très intéressant pour les juges administratifs. L’ensemble des dispositions qui concernent ici la magistrature administrative répond à une demande très soutenue du Conseil d’État et des juges administratifs. Il me paraît donc important d’évoluer en ce sens.

M. Ugo Bernalicis. Si vous n’entendez pas nos arguments de fond, entendez au moins celui de l’emploi dans notre pays ! Pourquoi ne pas plutôt ouvrir des postes et recruter ? La philosophie générale du texte, dans ses moindres détails, est de réaliser des économies : recourir à des magistrats honoraires plutôt que d’en embaucher de nouveaux, instaurer un recours préalable plutôt que de garantir l’accès au juge… C’est à se demander pourquoi nous augmentons le budget de la justice ! Je ne comprends pas que nous en arrivions là. Au moins, relancez l’emploi !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Nous créons 6 500 emplois supplémentaires, monsieur Bernalicis.

M. Jean Terlier. Monsieur Bernalicis, nous ne réalisons pas des économies mais essayons de regarder un problème en face et de trouver des solutions pragmatiques. Aujourd’hui, le constat est unanime : le délai de traitement d’un dossier devant le tribunal administratif peut atteindre deux ou trois ans, voire quatre à cinq ans en cas de recours devant la cour administrative d’appel. Le fait que des magistrats honoraires, qui ont fait leurs preuves au cours de leur carrière, viennent en appui d’autres magistrats, constituera une partie de la solution.

Mme Alice Thourot. Monsieur Bernalicis, vous ne pouvez pas à la fois nous reprocher de vouloir rationaliser ou faire des économies sur certains postes, et prôner, dans nombre de vos amendements, la gratuité de toutes les procédures et démarches. Cela me paraît quelque peu contradictoire.

M. Alain Tourret. Bien que ces propositions aillent dans le bon sens, je regrette l’absence de recours à l’amende civile, qui remplacerait l’article 700 du nouveau code de procédure civile ou l’article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. L’amende civile est un moyen utile et indispensable en cas d’abus de droit. Or bien souvent, en la matière, les intérêts et les conséquences sont tels que les dossiers s’enlisent. Je pourrais citer maintes affaires ayant été bloquées pendant trois ou cinq ans ; il s’agissait de contournements. En définitive, l’on va outre le droit. Sachez, madame la ministre, que le pont de l’île de Ré a été construit sans permis !

M. Ugo Bernalicis. Si les délais de jugement sont trop longs, c’est précisément par manque de juges. En réponse, vous pouvez soit recourir à des magistrats honoraires, soit recruter de nouveaux juges. J’ajoute que les magistrats honoraires pourront ne pas être reconduits. Ils ne seront pas inamovibles comme les juges statutaires, même s’ils bénéficieront d’un encadrement et d’un statut. Pour ma part, je suis favorable au recrutement de juges en nombre suffisant. Or vous prévoyez de ne pas en recruter suffisamment, puisque vous instituez le recours à des magistrats honoraires.

M. Jean-Félix Acquaviva. Si c’est un choix d’ordre budgétaire, il faut l’assumer comme tel.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Ce n’est aucunement un choix d’ordre budgétaire – même si, bien évidemment, toute décision a une incidence budgétaire. En l’occurrence, je le répète, il ne s’agit pas d’un choix budgétaire. Nous pouvons bénéficier de l’appui de magistrats qui ont une pratique ancienne, aiment leur métier, sont volontaires et veulent continuer à s’investir. Je ne vois pas pourquoi nous ne profiterions pas de leur expérience, le temps qu’ils le souhaitent. En parallèle, nous continuons à recruter, à hauteur de 6 500 emplois.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je tiens à préciser que ces magistrats honoraires ne seront pas uniquement appelés à juger certaines affaires, mais interviendront également dans l’aide à la décision. Cela répond à leur souhait de continuer à travailler sur des sujets de fond et à accompagner leur juridiction. C’est une démarche positive de la part des juridictions comme des magistrats honoraires, que nous venons encadrer et encourager. C’est pourquoi je pense que cet amendement de suppression n’a pas lieu d’être.

La Commission rejette les amendements.

Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL933 et CL924 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 21 modifié.

Article 22
(art. 122-3 et 228-1 du code de justice administrative)

Création d’une fonction de juriste assistant au sein des juridictions administratives

La Commission est saisie de l’amendement CL86 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement d’ajustement, nous souhaitons éviter une dérive – existante et qui pourrait se renforcer avec cet article – par laquelle les contractuels et stagiaires de la justice rédigeraient dans les faits, en partie ou totalement, certains jugements qui seraient ensuite sommairement relus ou modifiés par les juges qui les signent. Si l’apport d’une expertise extérieure supplémentaire peut contribuer à la qualité des décisions de justice rendues, il est nécessaire que ces juristes assistants ne deviennent pas des palliatifs à la restriction des effectifs de magistrats.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émets un avis défavorable. Tout l’intérêt est justement que les juristes assistants contribuent à la rédaction des décisions et apportent leur aide à la prise de décision. Ces juristes assistants sont titulaires d’un doctorat ou ont une formation juridique au moins égale à cinq années d’études supérieures, et viennent participer à l’ensemble du processus judiciaire.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. C’est méconnaître la réalité du fonctionnement d’une juridiction administrative, comme d’ailleurs d’une juridiction judiciaire, que de vouloir cantonner ces assistants à des tâches qui ne contribueraient pas à la rédaction des jugements. Sachez, monsieur Bernalicis, que les magistrats plébiscitent ces soutiens. Ils demandent presque davantage des aides et des assistants que de nouveaux postes. Je n’affirme pas pour autant qu’il ne soit pas nécessaire de créer de nouveaux postes de magistrats…

M. Alain Tourret. Je partage vos observations, madame la ministre. J’avais fait une proposition, en son temps, consistant à s’inspirer de la double appartenance instaurée par le professeur Robert Debré dans les centres hospitaliers universitaires (CHU). Cette double appartenance pourrait s’appliquer à tous les professeurs de droit et à tous les juristes. Les premiers seraient de plein droit intégrés dans le corps de la magistrature, avec, bien évidemment, l’interdiction de donner des consultations. Il est en effet scandaleux de voir des professeurs effectuer des consultations pour le secteur privé à longueur de temps, alors qu’ils relèvent normalement de la formation publique. La solution de la double appartenance contribuerait à éviter ce travers. Elle serait susceptible d’intéresser fortement les professeurs de droit, et permettrait aux juridictions administratives et civiles de recruter de plein droit des personnes très compétentes. Celles-ci seraient intégrées soit aux cours d’appel lorsqu’elles sont agrégées, soit aux tribunaux de première instance lorsqu’elles ne sont pas titulaires d’une agrégation.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL572 de M. Robin Reda.

M. Robin Reda. Cet amendement vise à élargir le recrutement de juristes assistants aux titulaires du certificat d’aptitude à la profession d’avocat (CAPA). Les titulaires du CAPA peuvent, dans les faits, n’avoir qu’un niveau master 1. Or, ils peuvent être utiles pour appuyer l’expertise juridique et apporter un accompagnement aux professionnels de la justice.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’ai bien entendu cette demande du Conseil national des barreaux (CNB), mais elle est déjà satisfaite par les dispositions qui s’appliquent aux juristes assistants dans l’ordre judiciaire ainsi que par celles que nous prenons aujourd’hui en matière administrative. Ainsi, il est prévu qu’il s’agisse de personnes titulaires d’un doctorat en droit ou d’un autre diplôme sanctionnant une formation juridique au moins égale à cinq années d’études supérieures. Pour être titulaire du CAPA, il faut détenir un master 1 – soit quatre années d’études – puis passer dix-huit mois en école de formation des barreaux (EFB), ce qui porte la formation à plus de cinq ans.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis défavorable également.

M. Philippe Gosselin. Je ne suis pas certain que le CAPA soit considéré comme l’équivalent d’une cinquième année d’études supérieures.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Le texte indique que peuvent être nommées juristes assistants « les personnes titulaires d’un diplôme sanctionnant une formation juridique au moins égale à cinq années ». Le master 1 correspond à quatre années d’études, auxquelles s’ajoutent les dix-huit mois de formation juridique liés à l’obtention du CAPA. Il n’y a donc aucune ambiguïté en la matière. Je vous demanderai par conséquent de retirer cet amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL708 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva. Cet amendement vise à lutter contre les contrats précaires dont feront inévitablement l’objet, selon nous, les juristes assistants, jeunes gens hautement qualifiés en droit public.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cette préoccupation ne correspond pas à la réalité. Les juristes assistants existent déjà dans l’ordre judiciaire. Il est fréquent que des doctorants, par exemple, exercent la fonction de juriste assistant à temps partiel, en marge de la rédaction de leur thèse. Le travail qu’ils exercent au sein de ces juridictions alimente d’ailleurs les recherches qu’ils mènent dans le cadre de leur doctorat. Je vous suggère donc de retirer cet amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je partage l’avis de madame la rapporteure.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL709 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva. Cet amendement vise à valoriser le statut et l’expérience des juristes assistants en permettant à ces derniers de bénéficier d’un accès au concours interne de l’École nationale d’administration (ENA) dès lors qu’ils justifiant de trois années d’exercice.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Mon avis est défavorable. Aujourd’hui, les juristes assistants doivent justifier de quatre années d’exercice pour être éligibles au concours interne d’accès à l’École nationale d’administration. Je ne vois pas de raison de réduire ce délai à trois ans.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je partage cet avis. Il n’y a pas lieu de prévoir des exceptions singulières à la règle transversale qui s’applique en la matière. Par ailleurs, cette mesure relève du domaine réglementaire.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 22 sans modification.

Article 22 bis (nouveau)
(art. 231-5 du code de justice administrative)

Assouplissement des conditions de mobilité des magistrats administratifs

La Commission examine l’amendement CL931 de la rapporteure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cet amendement résulte d’échanges avec le Conseil d’État et les syndicats de magistrats administratifs que j’ai auditionnés dans le cadre de ce projet de loi. Il vise à assouplir les conditions de mobilité des juges administratifs. Aujourd’hui en effet, le code de justice administrative interdit la nomination au sein des juridictions administratives d’un conseiller qui aurait préalablement occupé certaines fonctions depuis moins de trois ans dans le ressort de la juridiction.

Cet amendement permet de garantir l’avancement et la progression de carrière des magistrats administratifs qui auront accompli leur mobilité administrative en occupant des fonctions de directeur régional ou départemental d’une administration publique de l’État, ou encore des fonctions de direction au sein de collectivités territoriales de moins de 100 000 habitants.

Cet assouplissement présente un intérêt pour les juridictions administratives et les administrations territoriales ou déconcentrées, en permettant d’enrichir et de diversifier l’expérience professionnelle des magistrats administratifs au cours de leur carrière.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je partage l’avis de la rapporteure.

M. Raphaël Schellenberger. Je pense que cet amendement est une grave erreur. Aujourd’hui, un délai de trois ans est appliqué. Compte tenu de la durée d’une procédure administrative, il assure peu ou prou qu’une personne – quel que soit son niveau hiérarchique – ayant été chargée de l’application d’une décision publique sur un territoire ne sera pas confrontée à un