N° 1884 tome I - Rapport sur la proposition de loi, modifiée par le Sénat, en faveur de l'engagement associatif (n°1757).



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N° 1884

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 30 avril 2019.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES ET DE L’ÉDUCATION SUR LA PROPOSITION DE LOI, modifiée par le Sénat, en faveur de l’engagement associatif,

TOME I
AVANT-PROPOS, COMMENTAIRES DES ARTICLES ET ANNEXES

Par Mme Sophie METTE,

Députée.

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Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1re lecture : 848, 909 et T.A. 116.

2e lecture : 1757.

Sénat : 1re lecture : 486 (2017-2018), 334, 335 et T.A. 72 (2018-2019).

SOMMAIRE

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Pages

AVANT-PROPOS 5

PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION EN DEUXIÈME LECTURE 7

COMMENTAIRES DES ARTICLES 9

Article 1erbis A (nouveau) : Nombre de salariés permettant à une association de bénéficier de l'offre de service « impact emploi » 9

Article 1erbis : Affectation des dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations au soutien de la vie associative 10

Article 1erter (nouveau) : Rémunération par l’employeur des congés pris par les salariés exerçant des activités bénévoles 11

Article 1erquater (nouveau) : Crédit d’impôt accordé aux salariés utilisant un congé de responsable d’association bénévole 12

Article 2 : Sensibilisation des élèves à la vie associative et promotion des liens entre associations et établissements scolaires 13

Article 3 : Éligibilité au service civique des ressortissants algériens résidant légalement en France 14

Article 4 (nouveau) : Plafonnement du nombre de stagiaires pouvant être accueillis dans une association. 15

Article 5 (nouveau) : Reconnaissance du caractère d’intérêt général d’une association 16

ANNEXE : LISTE DES TEXTES SUSCEPTIBLES D’ÊTRE ABROGÉS OU MODIFIÉS À L’OCCASION DE L’EXAMEN DE LA PROPOSITION DE LOI 19

AVANT-PROPOS

Les associations sont au cœur des enjeux de notre pays : elles sont présentes au quotidien pour répondre aux besoins sociaux et sociétaux, et maintenir le lien social. Dans toute leur diversité, les associations mobilisent des millions de citoyens.

Visant avant tout à les soutenir, le texte qui a été transmis au Sénat avait pour objectif, d’une part d’encourager la prise de responsabilité associative en tenant compte de la réalité du monde associatif et des fortes contraintes
– notamment financières – qui pèsent sur les dirigeants associatifs (article 1er), d’autre part d’inciter la jeunesse à s’engager dans le monde associatif (article 2). Opportunément enrichi en séance publique à l’Assemblée nationale, il prévoyait également la remise par le Gouvernement, d’un rapport sur l’opportunité de financer le FDVA grâce aux dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations (article 1erbis) et à rendre éligibles au service civique les ressortissants algériens résidant légalement en France (article 3).

La rapporteure ne peut donc que se féliciter de l’adoption conforme par le Sénat de l’article 1er permettant d’atténuer la responsabilité financière des dirigeants associatifs bénévoles en cas de faute de gestion, tout comme de l’élargissement de l’application de l’article 2 aux îles Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française. De même, il est appréciable que les articles 1er bis et 3 n’aient subi aucune modification substantielle.

La Haute assemblée a toutefois pris l’initiative d’ajouter plusieurs articles, portant sur le relèvement du nombre de salariés permettant à une association de bénéficier de l'offre de service « impact emploi » (article 1erbis A), sur la rémunération par l’employeur des congés pris par les salariés exerçant des activités bénévoles (article 1erter), sur le crédit d’impôt accordé aux salariés utilisant un congé de responsable d’association bénévole (article 1erquater), sur la modification des modalités de calcul de la limite du nombre de stagiaires pouvant être accueillis dans une association (article 4) et enfin sur la reconnaissance du caractère d’intérêt général d’une association (article 5). La rapporteure estime que si les dispositions du nouvel article 1erbis A sont bienvenues, il semble en revanche opportun de revenir sur les suivantes qui, même si elles affichent l’objectif louable de venir en aide au monde associatif, sont susceptibles d’aboutir à un résultat contraire à celui qui est recherché.

PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION EN DEUXIÈME LECTURE

Réunie le lundi 29 avril 2019, la commission des Affaires culturelles et de l’Éducation a adopté à l’unanimité, en deuxième lecture, la proposition de loi en faveur de l’engagement associatif, en y apportant les modifications suivantes.

S’agissant de l’article 1erbis, la commission a adopté un amendement de rédaction globale de la rapporteure concrétisant l’intention manifestée par l’article adopté en première lecture, en reprenant le dispositif de l’article 3 de la proposition de loi portant sur l’amélioration de la trésorerie des associations, lequel modifie notamment l’article 15 de la loi du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence, afin de préciser que le rapport annuel de la Caisse des dépôts et consignations au gouvernement sur le suivi et la gestion des sommes qu’elle détient au titre de cette loi indique « le montant des sommes acquises à l’État qui sont reversées au bénéfice du développement de la vie associative ».

L’article 2 a quant à lui fait l’objet de précisions suite à l’adoption de deux amendements de M. Michel Zumkeller.

Enfin, les articles nouvellement créés par le Sénat et portant sur la rémunération par l’employeur des congés pris par les salariés exerçant des activités bénévoles (article 1erter), sur le crédit d’impôt accordé aux salariés utilisant un congé de responsable d’association bénévole (article 1erquater), sur les modalités de calcul de la limite du nombre de stagiaires pouvant être accueillis dans une association (article 4) et sur la reconnaissance du caractère d’intérêt général d’une association (article 5), ont été supprimés sur proposition de la rapporteure.

En effet, les articles 1er ter et 1er quater présentaient plusieurs inconvénients dont celui d’aller, sous une forme directe ou indirecte, à l’encontre du principe même du bénévolat, dont la nature est d’être désintéressée et non rémunérée. L’article 4 engendrait pour sa part des risques liés à la multiplication des stages courts, qui ne font pas l'objet d'une gratification, tandis que la procédure d’un rescrit unique délivré aux associations souhaitant s’assurer de leur caractère d’intérêt général prévue par l’article 5 n’a pas été jugée opportune.

COMMENTAIRES DES ARTICLES

Article 1erbis A (nouveau)
Nombre de salariés permettant à une association de bénéficier de l'offre
de service « impact emploi »

Adopté par la Commission sans modification

Origine de l’article : amendement adopté par le Sénat en première lecture

Issu d’un amendement présenté par M. Jean-Pierre Grand et adopté par le Sénat en commission, avec l’avis favorable du rapporteur Antoine Karam, le présent article modifie l’article L. 133-5-1 du code de la sécurité sociale afin de relever à vingt le nombre de salariés en-deçà duquel une association peut avoir recours au dispositif « impact emploi ».

Le dispositif « impact emploi », est une offre de service payante du réseau URSSAF qui permet une prise en charge globale des formalités de gestion d’un salarié dans une association (embauche, bulletins de salaire, déclarations sociales et fiscales).

Selon le droit en vigueur, seules les associations employant moins de dix salariés peuvent aujourd’hui bénéficier de ce service d’aide à l’accomplissement de leurs obligations déclaratives en matière sociale.

La rapporteure est favorable à l’élargissement du champ d’éligibilité de ce dispositif aux associations employant moins de vingt salariés, ce d’autant qu’il s’agit d’une demande forte des associations et que cette mesure figure dans le plan d'action pour la vie associative dévoilé par le Gouvernement le 29 novembre 2018.

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En deuxième lecture, la commission a adopté cet article sans modification.

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Article 1erbis
Affectation des dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations au soutien de la vie associative

Adopté par la commission avec modifications

Origine de l’article : amendement adopté par l’Assemblée nationale en première lecture

Sort au Sénat : modifié en première lecture

Adopté à l’initiative de M. Régis Juanico et plusieurs de ses collègues par la Commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale, le présent article demande au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur la possibilité d’affecter les dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations sur un compte d’affectation spéciale, au bénéfice du Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA). Le Haut conseil à la vie associative estime à 100 millions d’euros les sommes qui pourraient ainsi être mobilisées.

Le mécanisme envisagé prend appui sur la loi dite « Eckert » du 13 juin 2014, relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance-vie en déshérence, qui a défini les comptes inactifs et imposé aux établissements bancaires d’en rechercher les titulaires et de publier, chaque année, le nombre et l’encours des contrats inactifs maintenus dans leurs livres. Les banques doivent assurer le transfert des encours concernés à la Caisse des dépôts et consignations, au terme d’un délai de deux ans suivant le décès du titulaire du compte ou de dix ans dans les autres cas, suivant le début de la période d’inactivité du compte.

Le présent article reprend ainsi le dispositif de l’article 48 de la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, que le Sénat avait supprimé en première lecture et qui avait été censuré par le Conseil constitutionnel car jugé cavalier législatif.

Dans sa version initiale telle qu’adoptée par l’Assemblée nationale, le présent article prévoyait une remise du rapport le 1er janvier 2019. La Commission de la culture, de l’éduction et de la communication du Sénat a adopté deux amendements identiques, l’un du rapporteur Antoine Karam et l’autre de M. Jean-Pierre Grand, visant à rectifier cette erreur matérielle et fixant comme date pour la remise du rapport un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi.

En outre, le dispositif porté par le présent article est désormais satisfait par l’article 3 de la proposition de loi portant sur l’amélioration de la trésorerie des associations, discutée en séance publique à l’Assemblée nationale le 26 mars 2019. Le II de cet article modifie en effet l’article 15 de la loi n° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence, afin de préciser que le rapport annuel de la Caisse des dépôts et consignations au Gouvernement sur le suivi et la gestion des sommes qu’elle détient au titre de cette loi indique « le montant des sommes acquises à l’État qui sont reversées au bénéfice du développement de la vie associative. » ».

Au cours de cette séance publique, le Gouvernement a expliqué par la voix de M. Gabriel Attal, en réponse au même amendement déposé par M. Régis Juanico, qu’il n’y avait plus lieu de s’interroger sur l’opportunité d’affecter aux associations les sommes figurant sur les comptes inactifs, cette opportunité étant « bien réelle » aux yeux du Gouvernement, qui travaille désormais aux modalités de sa mise en œuvre.

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En deuxième lecture, la commission a adopté un amendement de rédaction globale de la rapporteure, reprenant le dispositif de l’article 3 de la proposition de loi portant sur l’amélioration de la trésorerie des associations.

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Article 1erter (nouveau)
Rémunération par l’employeur des congés pris par les salariés exerçant des activités bénévoles

Supprimé par la commission

Origine de l’article : amendement adopté par le Sénat en première lecture

Issu d’un amendement présenté par M. Michel Savin et plusieurs de ses collègues, lui-même sous-amendé par Mme Françoise Laborde, et adopté par le Sénat en séance publique, cet article a fait l’objet d’un avis défavorable du Gouvernement ainsi que de la Commission de la culture, de l’éduction et de la communication du Sénat.

L’article L. 3142-54-1 du code du travail (1), créé par la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, dispose que les dirigeants statutaires et responsables encadrant d’autres bénévoles d’une association d’intérêt général déclarée depuis moins de trois ans peuvent bénéficier de six jours (2) de congés par an non rémunérés, sauf si cela est prévu par une convention ou un accord collectif d'entreprise ou, à défaut, de branche.

Le présent article instaure une obligation de rémunération par l’employeur de ces congés pris par les salariés exerçant des activités bénévoles dans la limite d’une journée par an, à l’instar de ce qui se pratique dans le milieu syndical et afin de permettre la formation des bénévoles associatifs.

Outre que ce congé représenterait une lourde charge pour les employeurs, la rapporteure tient surtout à souligner que la rémunération de ce congé va à l’encontre du principe même du bénévolat, dont la nature est d’être désintéressée et non rémunérée, c’est-à-dire... bénévole !

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En deuxième lecture, la commission a supprimé cet article sur proposition de la rapporteure.

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Article 1er quater (nouveau)
Crédit d’impôt accordé aux salariés utilisant un congé de responsable d’association bénévole

Supprimé par la commission

Origine de l’article : Amendement adopté par le Sénat en première lecture

Issu d’un amendement présenté par M. Michel Savin et plusieurs de ses collègues et adopté par le Sénat en séance publique, avec un avis défavorable du Gouvernement ainsi que de la Commission de la culture, de l’éduction et de la communication du Sénat, le présent article a pour objet de permettre aux salariés ayant recours à un congé de responsable d'association bénévole de bénéficier d’un crédit d’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), dans la limite d’un montant égal à la rémunération perçue pendant trois jours au plus.

Tout comme elle l’a indiqué s’agissant de l’article précédent, la rapporteure considère que la rémunération du congé associatif, même sous une forme indirecte, va à l’encontre du principe même du bénévolat.

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En deuxième lecture, la commission a supprimé cet article sur proposition de la rapporteure.

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Article 2
Sensibilisation des élèves à la vie associative et promotion des liens entre associations et établissements scolaires

Adopté par la commission avec modifications

Origine de l’article : proposition de loi, modifié en première lecture par l’Assemblée nationale

Sort au Sénat : modifié en première lecture

L’article L. 312-15 du code de l’éducation dispose notamment que l’enseignement moral et civique « sensibilise les élèves de collège et de lycée au service civique ». Son septième alinéa prévoit par ailleurs que, dans le cadre de cet enseignement moral et civique, « les collégiens et les lycéens sont incités à participer à un projet citoyen au sein d’une association d’intérêt général ».

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait de compléter la sensibilisation au service civique dans le cadre de l’enseignement moral et civique par une sensibilisation à la vie associative. Au cours de l’examen en Commission de affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale, les députés ont adopté un amendement de M. Stéphane Testé insérant un alinéa supplémentaire prévoyant qu’« une sensibilisation à la vie associative est également faite auprès des élèves de cours moyen deuxième année ». Le Sénat a cependant supprimé cette disposition en séance publique, suite à un amendement de M. Jean-Pierre Grand et avec un avis favorable de la Commission, estimant qu’elle relève du domaine règlementaire et que « sans méconnaître l’importance de cette sensibilisation, l’école primaire doit d’abord se concentrer sur les savoirs fondamentaux ».

D’autre part, l’Assemblée nationale avait également adopté un amendement de M. Stéphane Testé, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement et de la Commission, prévoyant l’édition, par le Ministère de l’éducation nationale, d’un livret destiné à la communauté éducative « lui permettant de se familiariser avec le monde associatif et d’appréhender les liens qui peuvent être noués entre établissements scolaires et associations ».

La Commission de la culture, de l’éduction et de la communication du Sénat a à son tour complété cet article par l’adoption d’un amendement du rapporteur Antoine Karam, qui prévoit son application dans les îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

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La commission a adopté deux amendements de précision de M. Michel Zumkeller.

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Article 3
Éligibilité au service civique des ressortissants algériens résidant légalement en France

Adopté sans modification

Origine de l’article : amendement adopté par l’Assemblée nationale en première lecture

Sort au Sénat : modifié en première lecture

Les articles L. 120-4 à L. 120-6 du code du service national fixent les conditions que doit remplir la personne volontaire pour effectuer un service civique. L’article L. 120-4 en détermine les conditions de nationalité. Outre les Français, l’accès au service civique ouvert aux ressortissants d’un État membre de l’Union européenne ou celle d’un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE). Cependant, l’article 120-4 ne prend pas en compte le régime spécifique régissant le séjour des ressortissants algériens en France, qui est prévu par l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968 relatif à la circulation, à l’emploi et au séjour des ressortissants algériens et de leurs familles. Les Algériens séjournant légalement en France sous couvert d’un certificat de résidence accordé en application de cet accord ne peuvent ainsi être volontaires en service civique.

Le présent article, issu d’un amendement de M. Pierre-Alain Raphan adopté en séance publique à l’Assemblée nationale avec un avis favorable du Gouvernement et de la Commission, vise ainsi à étendre la possibilité de souscrire un contrat de service civique aux ressortissants algériens résidant en France et titulaires d’un certificat de résidence, portant la mention « étudiant », délivré en application de l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968 (3), permettant ainsi de corriger « utilement une erreur matérielle de la loi Égalité et citoyenneté qui excluait curieusement les ressortissants algériens du dispositif » selon les mots du Ministre de l’Éducation nationale et de la Jeunesse.

Hormis un amendement rédactionnel du rapporteur Antoine Karam adopté en Commission, le Sénat n’a pas modifié cet article.

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En deuxième lecture, la commission a adopté cet article sans modification.

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Article 4 (nouveau)
Plafonnement du nombre de stagiaires pouvant être accueillis dans une association

Supprimé par la commission

Origine de l’article : Amendement adopté par le Sénat en première lecture

Le présent article est issu de l’adoption, contre l’avis du Gouvernement et avec l’accord de la Commission de la culture, de l’éducation et de la communication du Sénat, d’un amendement de M. Roger Karoutchi et plusieurs de ses collègues. Il a pour objet d’exempter les associations dites « loi 1901 » de la limitation légale du nombre de stagiaires au sein de leur structure, sous réserve que ces stages soient d’une durée inférieure à deux mois. Si ces stages sont supérieurs à deux mois, les plafonds actuels continueront de s’appliquer.

La réglementation actuelle a été introduite par la loi n°2014-788 du 10 juillet 2014 tendant au développement, à l’encadrement des stages et à l’amélioration du statut des stagiaires. L’article L. 124-8 du code de l’éducation limite ainsi le nombre de stagiaires pouvant être accueillis simultanément au sein d’un organisme. Cette disposition vise à éviter les abus liés à un recours excessif aux stages ainsi qu’à limiter le risque d’une substitution des stages à l’emploi. L’article L. 124-8 renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination du nombre de stagiaires pouvant être accueillis, ce dernier tenant compte des effectifs de l’organisme d’accueil.

En outre, une limite spécifique est fixée pour les stagiaires accueillis au titre des périodes de formation en milieu professionnel (PFMP) qui font partie des cursus de formation de la voie professionnelle de l’enseignement secondaire ou agricole. L’article R. 124-10 du code de l’éducation, dans sa rédaction issue du décret du 26 octobre 2015 (4) précise que le nombre de stagiaires accueillis simultanément ne peut excéder :

– trois dans les organismes d’accueil dont l’effectif est inférieur à vingt ;

– 15 % de l’effectif arrondis à l’entier supérieur pour les organismes d’accueil dont l’effectif est supérieur ou égal à vingt.

S’agissant des PFMP, l’article R. 124-11 permet à l’autorité académique de fixer par arrêté un nombre de stagiaires supérieur à celui mentionné à l’article R. 124-10, dans la limite de 20 % de l’effectif lorsque celui-ci est supérieur ou égal à trente et dans la limite de cinq stagiaires lorsqu’il est inférieur à trente.

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En deuxième lecture, la commission a supprimé cet article sur proposition de la rapporteure.

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Article 5 (nouveau)
Reconnaissance du caractère d’intérêt général d’une association

Supprimé par la commission

Origine de l’article : Amendement adopté par le Sénat en première lecture

Issu d’un amendement présenté par M. Jean-Pierre Grand et adopté par le Sénat en commission, avec l’avis favorable du rapporteur Antoine Karam, le présent article reprend le dispositif des articles 13 et 14 de la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, qui visaient à introduire un mécanisme permettant aux associations de saisir le préfet afin qu’il se prononce sur leur caractère d’intérêt général. Adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées, ces articles avaient été déclarés contraires à la Constitution car dépourvus de lien avec le texte déposé (5).

Le présent article introduit ainsi dans la loi du 1er juillet 1901, au sein d’un nouvel article 6 bis, une procédure permettant à toute association de saisir le préfet du département dans lequel elle a son siège afin qu’il se prononce sur son caractère d’intérêt général, lequel ne procède actuellement que de la seule administration fiscale. Il est précisé que le préfet sollicite l’avis des services de l’État concernés ainsi que des représentants d’associations ayant le même objet social. Lorsque le caractère d’intérêt général est reconnu à l’association, ce dernier s’impose à toutes les administrations, et donc à l’administration fiscale, pour une durée fixée par décret.

Pour mémoire, une association d'intérêt général est, en droit fiscal français, un organisme qui peut, au vu des critères de l'administration fiscale, émettre des reçus fiscaux au bénéfice de ses donateurs, qui peuvent ainsi bénéficier d’un crédit d’impôt pour une partie de leurs dons. Les associations concernées par ce statut doivent présenter un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l’environnement naturel. Elles doivent en outre répondre aux conditions suivantes :

– une activité non lucrative ;

– une gestion désintéressée ;

– un cercle étendu de bénéficiaires.

Un décret en Conseil d’État détermine les modalités d’application du présent article.

Afin de rendre cette procédure applicable en Alsace et en Moselle, le II du présent article insère un article identique, numéroté 79-V, au sein du code civil applicable aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

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En deuxième lecture, la commission a supprimé cet article sur proposition de la rapporteure.

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ANNEXE :
LISTE DES TEXTES SUSCEPTIBLES D’ÊTRE ABROGÉS
OU MODIFIÉS À L’OCCASION DE L’EXAMEN
DE LA PROPOSITION DE LOI

Projet de loi

Dispositions en vigueur modifiées

Article

Codes et lois

Numéro d'article

1erbis A

Code de la sécurité sociale

L133-5-1

1erbis

Code monétaire et financier

L312-20

 

Loi n° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance vie en déshérence

15

2

Code de l'éducation

L312-15, L371-1, L373-1 et L374-1

3

Code du service national

L120-4

© Assemblée nationale

1 () Article L. 3142-54-1 du Code du travail : « un congé est accordé chaque année, à sa demande, sans condition d'âge à tout salarié désigné pour siéger à titre bénévole dans l'organe d'administration ou de direction d'une association régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ou inscrite au registre des associations en application du code civil local applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, déclarée depuis trois ans au moins et dont l'ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts, et à tout salarié exerçant à titre bénévole des fonctions de direction ou d'encadrement au sein d'une telle association ».

2 () En vertu de l’article L. 3142-59 du code du travail.

3 () Accord du 27 décembre 1968 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif à la circulation, à l’emploi et au séjour en France des ressortissants algériens et de leurs familles.

4 () Décret n° 2015-1359 du 26 octobre 2015 relatif à l’encadrement du recours aux stagiaires par les organismes d’accueil.

5 () Conseil constitutionnel, décision n° 2016-745 DC du 26 janvier 2017, Loi relative à l’égalité et à la Citoyenneté.