N° 1924 - Rapport de Mme Émilie Chalas sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, de transformation de la fonction publique (n°1802).




N° 1924

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 3 mai 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE,

de transformation de la fonction publique
(n° 1802)

PAR Mme Émilie CHALAS
Députée

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Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1802, 1873, 1909 et 1924.

SOMMAIRE

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Pages

I. PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DU PROJET DE LOI INITIAL 13

1. La modernisation des instances de dialogue social (titre Ier) 13

2. Le développement d’une pluralité de leviers managériaux (titre II) 13

3. La transparence et l’équité du cadre de gestion (titre III) 14

4. L’amélioration de la formation et la mobilité (titre IV) 15

5. Le renforcement de l’égalité professionnelle (titre V) 16

II. PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION DES LOIS 17

1. Apport n° 1 : étendre les attributions des futurs comités sociaux 17

2. Apport n° 2 : préciser la nouvelle organisation des commissions administratives paritaires 17

3. Apport n° 3 : encadrer l’ouverture des recrutements contractuels 17

4. Apport n° 4 : renforcer les lignes directrices de gestion 18

5. Apport n° 5 : renforcer la culture déontologique dans la fonction publique 18

6. Apport n° 6 : garantir la transparence des rémunérations de la haute fonction publique et l’encadrement des pratiques dans les autorités administratives indépendantes 19

7. Apport n° 7 : favoriser la mutualisation des missions des centres de gestion au niveau régional 19

8. Apport n° 8 : encadrer la rupture conventionnelle 20

9. Apport n° 9 : renforcer les garanties pour les fonctionnaires détachés d’office 20

10.  Apport n° 10 : améliorer le dispositif de signalement 20

COMMENTAIRE DES ARTICLES DU PROJET DE LOI 21

TITRE IER – PROMOUVOIR UN DIALOGUE SOCIAL PLUS STRATÉGIQUE ET EFFICACE DANS LE RESPECT DES GARANTIES DES AGENTS PUBLICS 21

Article 1er(art. 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Principe de participation des fonctionnaires 21

Article 2 (art. 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et art. 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Nouvelle faculté de saisine unique du Conseil commun de la fonction publique et représentation des plus grandes communes et de leurs établissements publics intercommunaux au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale 24

Article 3 (art. 12, 13, 15, 15 bis [nouveau], 16 [abrogé], 17, 19, 21, 34 et 43 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 7-1, 8, 12, 23, 32, 32-1 [nouveau], 33, 33-1, 33-2 [nouveau], 35 bis, 49, 57, 62, 88, 97, 100-1 et 120 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. 11, 25, 27 bis, 41, 49-2 et 104 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, art. L. 3641-4, L. 3651-3, L. 5111-1, L. 5111-7, L. 5211-4-1, L. 5211-4-2 et L. 5219-12 du code général des collectivités territoriales, art. L. 6133-7, L. 6135-1, L. 6143-2-1, L. 6143-5, L. 6144-3, L. 6144-3-1, L. 6144-3-2, L. 6144-4, L. 6144-5, L. 6144-6-1 et L. 6414-2 du code de la santé publique et art. L. 14-10-2 et L. 315-13 du code de l’action sociale et des familles) : Fusion du comité technique et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail en une instance unique de concertation 29

Article 3 bis (nouveau) (art. L. 342-19 du code de la construction et de l’habitation) : Création d’un comité social d’administration au sein de l’Agence nationale de contrôle du logement social 38

Article 3 ter (nouveau) (art. L. 1432-11 du code de la santé publique) : Création d’un comité d’agence et des conditions de travail au sein des agences régionales de santé 39

Article 3 quater (nouveau) (art. L. 4312-3-2 du code des transports) : Création d’un comité social d’administration central au sein de Voies navigables de France 40

Article 4 (art. 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 13, 14 et 14 bis [nouveau] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 28 et 30 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. 14, 20-1, 21, 45, 87 et 119 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 et art. L. 5211-4-1, L. 5211-4-2, L. 5212-33, L. 5214-28 et L. 5216-9 du code général des collectivités territoriales) : Réorganisation des commissions administratives paritaires 41

Article 4 bis (nouveau) (art. L. 953-6 du code de l’éducation) : Réorganisation des commissions paritaires d’établissement dans l’enseignement supérieur 46

Article 4 ter (nouveau) (art. L. 953-6 du code de l’éducation) : Mise en place d’une commission consultative paritaire unique dans la fonction publique territoriale 47

Article 4 quater (nouveau) (art. 33-2-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Organisation des instances représentatives de consultation en cas de fusion de collectivités ou d’établissements publics locaux 48

Article 5 : Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de favoriser la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique 48

TITRE II – TRANSFORMER ET SIMPLIFIER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 52

Chapitre Ier – Donner de nouvelles marges de manœuvre aux encadrants dans le recrutement de leurs collaborateurs 52

Section I : Élargir le recours aux contrats 52

Article 6 (art. 32 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Mise en place d’une procédure de recrutement d’agents contractuels garantissant l’égal accès aux emplois publics 52

Article 7 (art. 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 53 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Extension de la possibilité de recrutement contractuel sur les emplois de direction de la fonction publique 56

Article 8 (art. 7 bis [nouveau] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 9-4 [nouveau] de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Création d’un contrat de projet 60

Article 9 (art. 3, 4, 6 et 6 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 et art. 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017) : Extension du recrutement contractuel pour les emplois permanents de la fonction publique de l’État 65

Article 10 (art. 3-3, 25 et 104 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Extension du recrutement contractuel pour les emplois permanents de la fonction publique territoriale 70

Section II : Mutations 75

Article 11 (art. 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Faciliter les mouvements de mutation des fonctionnaires de l’État 75

Chapitre II – Reconnaissance de la performance professionnelle 79

Article 12 (art. 6, 6 bis, 6 ter A, 6 ter, 6 quinquies, 17 et 23 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 55 et 55 bis [abrogé] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 76 et 125 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 65, 65-1 [abrogé] et 65-2 [abrogé] de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Suppression de la notation et généralisation de l’entretien professionnel comme modalité d’évaluation individuelle des fonctionnaires 79

Article 13 (art. 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 78-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 et art. L. 6152-4 du code de la santé publique) : Encadrement de la rémunération des agents contractuels et prime d’intéressement collectif dans la fonction publique hospitalière 83

Article 14 (art. 18, 26 et 58 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 33-3 [nouveau], 39, 78-1 et 79 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 25, 26 et 69 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Établissement des lignes directrices de gestion en matière de promotion et d’avancement 86

Chapitre III – Discipline 89

Article 15 (art. 66 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, art. 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. 81 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière) : Harmoniser l’échelle des sanctions entre les trois versants de la fonction publique 89

TITRE III – SIMPLIFIER LE CADRE DE GESTION DES AGENTS PUBLICS 95

Article 16 (art. 25 ter, 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) : Renforcer la transparence et l’équité des règles en matière de contrôle déontologique 95

Article 16 bis (nouveau) (art. 19, 20 et 23 de la loi n° 2013 907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) : Fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et de la commission de déontologie de la fonction publique 104

Article 16 ter (nouveau) (art. 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) : Publication annuelle des hautes rémunérations de la fonction publique 105

Article 16 quater (nouveau) (art. 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes) : Prise en compte de la pension de retraité dans le calcul de la rémunération des dirigeants des autorités administratives indépendantes 106

Article 16 quinquies (nouveau) (art. 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes) : Encadrement des rémunérations des dirigeants des autorités administratives indépendantes 107

Article 17 : Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de simplifier et moderniser diverses dispositions relatives à la protection sociale des agents publics 107

Article 18 (art. 7-1 et 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Harmoniser le temps de travail dans la fonction publique territoriale 111

Article 19 (art. 12-4, 14 et 18-2 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Fusion de centres de gestion et rapport annuel du centre national de la fonction publique territoriale au Parlement 115

Article 20 (art. 4, 6, 19 et 79 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière) : Simplification de certaines mesures relatives à la gestion des emplois de la fonction publique hospitalière 119

TITRE IV – FAVORISER LA MOBILITÉ ET ACCOMPAGNER LES TRANSITIONS PROFESSIONNELLES DES AGENTS PUBLICS 122

Chapitre Ier – Formation, mobilité 122

Article 21 (art. 22 quater de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 2–1 de la loi n° 84–594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. L. 6323–3 du code du travail) : Garantir la portabilité des droits liés au compte personnel de formation en cas de mobilité entre les secteurs publics et privé 122

Article 22 : Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour réformer la formation des agents publics 125

Article 22 bis (nouveau) (art. 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) : Formation au management des fonctionnaires lorsqu’ils accèdent à des fonctions d’encadrement 126

Article 22 ter (nouveau) : Rapport du Gouvernement sur les freins à l’apprentissage dans la fonction publique 127

Article 23 (art. 42 et 46 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État) : Diminuer le coût pour les employeurs territoriaux et hospitaliers de l’accueil d’un fonctionnaire de la fonction publique de l’État 128

Article 24 (art. 36 bis [nouveau] de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État) : Évolution des règles d’affectation en position normale d’activité 131

Article 25 (art. 6 ter de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, art. 3–5 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. 9–6 [nouveau] de la loi n° 86–33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière) : Extension de la portabilité du CDI en inter-versants 134

Article 26 (art. 150 de la loi n° 2008–1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et art. 244 [abrogé] de la loi n° 2018–1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019) : Rupture conventionnelle pour les agents publics et droit à l’allocation de retour à l’emploi 136

Article 26 bis (nouveau) : Extension du dispositif de rupture conventionnelle collective aux agents de la Caisse des dépôts et consignation 141

Chapitre II – Sécuriser les transitions professionnelles en cas de restructuration 143

Article 27 (art. 62 bis [nouveau] de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État et art. 93 de la loi n° 86–33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière) : Création d’un dispositif d’accompagnement des agents de la fonction publique de l’État et de la fonction publique hospitalière dont l’emploi est supprimé dans le cadre d’une restructuration 143

Article 28 (art. 14 quater [nouveau] de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) : Création d’un mécanisme de détachement automatique pour les fonctionnaires concernés par l’externalisation de leur activité 150

TITRE V – RENFORCER L’ÉGALITÉ PROFESSIONNELLE 153

Chapitre Ier – Égalité professionnelle et prévention des discriminations 153

Article 29 (art. 6 quater A et 6 septies [nouveau] de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 26–2 [nouveau] de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. 51 [abrogé] de la loi n° 2012–347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique) : Obligation de plans d’action « égalité professionnelle » au sein des employeurs publics d’ici à 2020 153

Article 30 (art. 6 quater de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) : Extension et renforcement du dispositif de nominations équilibrées sur les emplois de direction 157

Article 31 (art. 16 ter et 16 quater [nouveaux] de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 20 bis, 26 bis et 58 bis [abrogés] de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, art. 42 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 30–1 [abrogé] et 35 de la loi n° 86–33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et art. 55 [abrogé] de la loi n° 2012–347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique) : Sécurisation des règles de composition équilibrée et de présidence alternée pour les jurys et comités de sélection 164

Article 32 (art. 115 de la loi n° 2017–1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 et art. 88 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Inapplication du jour de carence pour les congés maladie liés à la grossesse et maintien des primes de la fonction publique territoriale en cas de congé maternité 168

Article 33 (art. 51, 54, 54–1 [nouveau] et 58 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, art. 72, 75, 75–1 [nouveau] et 79 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 64, 64–1 [nouveau] et 69 de la loi n° 86–33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière) : Maintien des droits à l’avancement/promotion en cas de congé parental et de disponibilité de droit pour élever un enfant - Égal accès des femmes et des hommes dans les procédures d’avancement 170

Chapitre II – Favoriser l’égalité professionnelle pour les travailleurs en situation de handicap 175

Article 34 (art. 6 sexies de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 27 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, art. 35 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 27 de la loi n° 86–33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière) : Développement du parcours professionnel des personnes en situation de handicap et amélioration de la prise en compte des aménagements nécessaires lors du déroulement des concours et examens 175

Article 35 : Introduction à titre expérimental d’un mécanisme dérogatoire de détachement pour les personnes en situation de handicap 178

Article 36 : Entrées en vigueur différées 179

AUDITION DE M. OLIVIER DUSSOPT, SECRÉTAIRE D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS 183

Réunion du mercredi 10 avril 2019 à 9 heures 30 183

COMPTES RENDUS DES DÉBATS 225

1. Première réunion du jeudi 2 mai 2019 à 9 heures 30 (discussion générale puis avant l’article 1er à article 4) 225

Avant l'article 1er 245

Article 1er 245

Après l'article 1er 252

Article 2 252

Après l'article 2 258

Article 3 259

Après l'article 3 282

Article 4 283

2. Deuxième réunion du jeudi 2 mai 2019 à 15 heures (article 4 à article 11) 288

Article 4 (suite) 288

Après l'article 4 295

Article 5 297

Avant l'article 6 303

Article 6 307

Après l'article 6 317

Article 7 320

Après l'article 7 340

Article 8 342

Article 9 355

Article 10 359

Après l'article 10 369

Article 11 370

3. Troisième réunion du jeudi 2 mai 2019 à 21 heures 15 (article 12 à après l’article 16) 375

Article 12 375

Après l'article 12 376

Article 13 378

Après l'article 13 383

Article 14 387

Article 15 390

Après l'article 15 392

Avant l'article 16 392

Article 16 392

Après l'article 16 419

4. Première réunion du vendredi 3 mai 2019 à 9 heures 30 (après l’article 16 à après l’article 22) 425

Après l'article 16 (suite) 425

Article 17 454

Après l'article 17 459

Article 18 460

Après l'article 18 466

Article 19 468

Article 20 473

Après l'article 20 474

Avant l'article 21 476

Article 21 477

Article 22 479

Après l'article 22 482

5. Seconde réunion du vendredi 3 mai 2019 à 15 heures (après l’article 22 à après l’article 36) 484

Après l'article 22 (suite) 484

Article 23 487

Après l'article 23 489

Article 24 493

Article 25 493

Article 26 494

Après l'article 26 499

Article 27 500

Article 28 503

Après l'article 28 508

Article 29 509

Article 30 520

Article 31 525

Article 32 527

Article 33 529

Après l'article 33 530

Article 34 536

Article 35 537

Après l'article 35 537

Article 36 538

Après l'article 36 539

PERSONNES ENTENDUES 541

DÉPLACEMENTS 549

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de transformation de la fonction publique, déposé le 27 mars 2019 sur le Bureau de l’Assemblée nationale, est une réforme attendue par l’ensemble de nos concitoyens et par les près de 5,5 millions de femmes et d’hommes qui travaillent chaque jour pour le service public. Son intitulé poursuit une ambition très claire : transformer la fonction publique. Il ne s’agit pas de renier ses fondements issus des lois statutaires de 1946 et de 1983 mais de mettre en œuvre les moyens indispensables à sa modernisation.

Cet impératif s’inscrit précisément dans un contexte où la place et le rôle qu’occupent nos services publics suscitent des interrogations : les nombreux échanges qui ont émaillé le grand débat national l’ont montré. Face aux multiples enjeux entourant l’évolution de la fonction publique, notre corpus juridique s’adapte de façon continue, principalement à l’échelle règlementaire mais aussi sur le plan législatif, comme en témoigne la récente loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

En dépit de cette nécessaire mutabilité, qui correspond par ailleurs à l’un des principes cardinaux du service public, une exigence de réforme demeure, dans le but de rendre notre fonction publique à la fois plus ouverte et plus efficace. Œuvrer en faveur de l’intérêt général commande aussi bien de renforcer les droits et garanties dévolus aux agents que de permettre à l’ensemble des employeurs publics, dans les trois versants, de disposer de moyens d’action adaptés aux défis auxquels l’action publique du XXIè siècle est aujourd’hui confrontée. Ce projet de loi s’inscrit pleinement dans cette perspective.

Issu d’un cycle de concertations menées depuis plus d’un an entre le Gouvernement, les organisations syndicales et les représentants des employeurs, il présente cinq axes de transformation complémentaires.

Le titre Ierréforme les instances de concertation consultatives au sein des trois versants de la fonction publique. Il assouplit les procédures de saisine des conseils supérieurs à l’échelle nationale, en renforçant l’approche transversale qui caractérise le rôle du Conseil commun de la fonction publique. Parallèlement, une réforme des organes de proximité est engagée grâce à la fusion des comités techniques et des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail au sein d’une instance unique que constitueront les futurs comités sociaux. Les commissions administratives paritaires font également l’objet d’une vaste réorganisation en lien avec la mise en place des lignes directrices de gestion, dans un objectif de simplification et d’amélioration de la qualité du dialogue social.

Le titre II vise à développer une pluralité de leviers managériaux dont les employeurs publics vont pouvoir se saisir. Si l’élargissement des facultés de recrutement contractuel, y compris pour les emplois de direction, s’inscrit dans une dynamique d’ouverture légitime, ce mouvement s’accompagnera de la mise en place de plusieurs garanties importantes en matière de transparence et d’équité, conformément au principe d’égal accès aux emplois publics que protège l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Le titre III vise à simplifier le cadre de gestion des agents publics. Il encourage pour cela la fusion des centres de gestion départementaux volontaires et déconcentre un certain nombre d’actes de gestion de la fonction publique hospitalière. Il renforce dans le même temps les obligations déontologiques de la fonction publique en confiant de nouveaux pouvoirs à la commission de déontologie.

Le titre IV a pour objet d’offrir de meilleures et plus larges perspectives professionnelles aux agents publics en favorisant leur mobilité au sein des trois versants. Il introduit en outre, à titre expérimental, la possibilité d’une rupture conventionnelle, qui n’existe actuellement que pour le secteur privé.

Le titre V vise à renforcer l’égalité professionnelle dans la fonction publique. Il transpose notamment plusieurs mesures de l’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique du 30 novembre 2018. Ces mesures s’inscrivent dans le cadre des annonces du Président de la République relatives à la grande cause du quinquennat consacrée à l’égalité homme-femme. Le titre consacre par ailleurs un chapitre permettant de promouvoir les carrières au sein de la fonction publique des personnes en situation de handicap.

Les dispositions que contient ce projet de loi de transformation de la fonction publique ont l’ambition d’être utiles à la fois aux agents dans l’exercice de leurs missions, aux employeurs dans la responsabilité de gestion et d’encadrement qui leur incombe et aux citoyens dans leurs relations avec le service public.

Votre rapporteure souscrit pleinement à cette démarche. Dans le prolongement de son rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2019 et à l’issue de la quarantaine d’auditions et de déplacements qu’elle a effectués, elle a formulé de nombreuses propositions destinées à renforcer la portée de ce texte, dans un souci d’équilibre et de justice. Présentées dans ce rapport, ces propositions permettent de concrétiser la triple ambition qui structure la réforme : libérer, protéger et unir, au service de l’intérêt général.

SYNTHÈSE

L’article 1er étend l’application du principe de participation des fonctionnaires à la définition des orientations relatives à la gestion des ressources humaines, en lien avec la réforme des instances consultatives dans les trois versants.

L’article 2 permet la saisine unique du Conseil commun de la fonction publique (CCFP) lorsqu’un projet de texte comporte à la fois des dispositions communes à au moins deux fonctions publiques et des dispositions applicables à seulement l’une des trois fonctions publiques, à la condition que celles-ci présentent un lien avec les dispositions communes. Il modifie également la composition du collège des employeurs territoriaux au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) afin d’intégrer la représentation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et de garantir celle des plus grandes communes.

L’article 3 vise à fusionner le comité technique et le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) au sein d’un comité social, celui-ci devenant la nouvelle instance unique de concertation au sein des trois versants.

L’article 4 tend à réorganiser les commissions administratives en généralisant, d’une part, leur structuration par catégories de fonctionnaires (A, B et C) et, d’autre part, en recentrant leurs attributions en matière d’examen des décisions individuelles.

L’article 5 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour clarifier l’identité des personnes habilitées à négocier et les domaines sur lesquels peut porter la négociation, permettre l’articulation des accords nationaux avec des accords locaux et définir la portée juridique des accords majoritaires.

L’article 6 précise que le recrutement d’agents contractuels s’effectue au terme d’une procédure permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics, selon des modalités déterminées par voie réglementaire.

L’article 7 élargit les possibilités de recruter des agents contractuels afin d’occuper des emplois de direction au sein des trois versants de la fonction publique.

L’article 8 rend possible la conclusion de contrats de projet au sein des trois versants de la fonction publique afin de recruter un agent par un contrat à durée déterminée dont l’échéance correspond à la réalisation du projet ou de l’opération qui a justifié son recrutement.

L’article 9 étend les conditions de recrutement d’agents contractuels pour occuper des emplois permanents et assouplit les possibilités de procéder à des primo-recrutements à durée indéterminée dans la fonction publique de l’État.

L’article 10 vise principalement à étendre les possibilités de recrutement contractuel dans la fonction publique territoriale. À titre subsidiaire, il autorise les centres de gestion à mettre des agents contractuels à disposition des communes sur des emplois permanents et assouplit les conditions de recrutement de fonctionnaires sur des emplois à temps non complet.

L’article 11 tend à faciliter les mouvements de mutation des fonctionnaires de l’État en supprimant l’avis préalable des commissions administratives paritaires sur ces décisions et en octroyant à l’administration la faculté de définir des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois.

L’article 12 supprime le recours à la notation et généralise l’entretien professionnel en tant que modalité d’évaluation individuelle des fonctionnaires au sein des trois versants.

L’article 13 établit un cadre de rémunération des agents contractuels au sein des trois versants et précise le champ d’application et les modalités de la prime d’intéressement collectif susceptible d’être versée aux agents relevant de la fonction publique hospitalière.

L’article 14 prévoit que des lignes directrices de gestion sont établies par les autorités administratives compétentes au sein de chaque versant afin de définir les orientations générales en matière de promotion et d’avancement, après avis du comité social.

L’article 15 harmonise l’échelle des sanctions entre les trois versants de la fonction publique afin de lui donner plus de cohérence. Il introduit notamment pour cela l’exclusion temporaire de trois jours dans les fonctions publiques d’État et hospitalière et la radiation du tableau d’avancement dans la fonction publique territoriale.

L’article 16 modifie en profondeur les compétences et attributions de la commission de déontologie de la fonction publique. Il restreint tout d’abord le périmètre des agents publics soumis à son contrôle obligatoire pour le limiter aux agents présentant le plus de risques. En contrepartie il introduit une nouvelle procédure, qui instaure un filtre du référent déontologue avant une éventuelle saisie de la commission. L’article 16 instaure par ailleurs un contrôle de déontologie pour les personnes qui rejoignent le secteur public en provenance du secteur privé et comprend diverses dispositions visant à assurer une meilleure effectivité au contrôle exercé par la commission.

L’article 17 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de simplifier et moderniser diverses dispositions relatives à la protection sociale des agents publics.

L’article 18 vise à harmoniser la durée du travail dans la fonction publique territoriale en supprimant les régimes dérogatoires à la durée légale du travail de 1 607 heures.

L’article 19 a pour objet, d’une part, de permettre la fusion des centres de gestion de la fonction publique territoriale situés dans des départements limitrophes et, d’autre part, de prévoir la transmission au Parlement d’un rapport annuel du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

L’article 20 comprend diverses mesures de simplification de la gestion des emplois de la fonction publique hospitalière.

L’article 21 vise à garantir la portabilité des droits acquis au titre du compte personnel de formation entre le secteur public et le secteur privé.

L’article 22 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour faire évoluer le financement et l’organisation des établissements de formation des agents publics, renforcer les synergies entre la formation initiale et continue des agents de catégorie A et, enfin, améliorer la formation professionnelle des agents les moins qualifiés.

L’article 23 favorise la mobilité des fonctionnaires de l’État vers les versants territorial et hospitalier de la fonction publique en ramenant le coût de la contribution patronale pour pensions pesant sur l’employeur d’accueil au niveau de celui que ce dernier supporterait en employant un fonctionnaire de son versant.

L’article 24 définit les règles relatives à la position normale d’activité en les élevant au niveau législatif et en limitant cette mobilité dans le temps.

L’article 25 crée les conditions d’une portabilité du contrat à durée indéterminée entre les différents versants de la fonction publique.

L’article 26 étend – à titre expérimental – la rupture conventionnelle au secteur public. Il modifie en conséquence les règles relatives au régime de l’allocation de retour à l’emploi des agents publics.

L’article 27 dote les administrations des fonctions publiques étatique et hospitalière des outils leur permettant d’accompagner les fonctionnaires dont l’emploi est supprimé dans le cadre de la restructuration d’un service.

L’article 28 crée un mécanisme de détachement automatique pour les fonctionnaires concernés par l’externalisation de leur activité visant à faciliter les opérations de transfert d’activités vers une personne morale de droit privé ou de droit public gérant un service public industriel et commercial.

L’article 29 rend obligatoire pour certains employeurs publics l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d’action relatif à l’égalité professionnelle et met en place un dispositif de signalement, de traitement et de suivi des violences sexuelles et sexistes auprès de chaque employeur public.

L’article 30 élargit le périmètre du dispositif de nominations équilibrées sur les emplois de direction en y intégrant de nouveaux emplois et employeurs publics. Il encourage les actions volontaristes engagées par les employeurs publics.

L’article 31 rassemble les règles de composition équilibrée des jurys et instances de sélection, actuellement fixées dans différents textes. Il permet par ailleurs une application périodique de l’alternance de la présidence des jurys.

L’article 32 exclut les congés de maladie pendant la grossesse du champ d’application du délai de carence et maintient, pour la fonction publique territoriale, le versement des primes et indemnités durant les congés de maternité, d’adoption, de paternité et d’accueil de l’enfant.

L’article 33 maintient les droits à l’avancement en cas de congé parental et de disponibilité de droit pour élever un enfant et garantit le respect de l’égalité entre les femmes et les hommes dans les procédures d’avancement.

L’article 34 encourage le développement du parcours professionnel des personnes en situation de handicap et facilite la mise en œuvre des aménagements en faveur des candidats handicapés lors du déroulement des épreuves des concours et examens.

L’article 35 prévoit, à titre expérimental, un mécanisme dérogatoire de détachement afin de permettre aux fonctionnaires en situation de handicap d’accéder aux emplois relevant d’un corps de niveau supérieur ou de catégorie supérieure, sous réserve d’avoir accompli une certaine durée de services publics.

L’article 36 prévoit l’entrée en vigueur différée de certaines dispositions du projet de loi ainsi que la mise en place de plusieurs mesures transitoires.

La Commission a adopté deux amendements à l’article 3 tendant à élargir le champ d’intervention des comités sociaux.

D’une part, à l’initiative de la rapporteure et de M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM), la Commission a choisi d’inclure les enjeux relatifs à l’égalité professionnelle et à la lutte contre les discriminations dans le champ d’intervention des comités sociaux au sein des trois versants de la fonction publique. D’autre part, sur proposition de la rapporteure, la Commission a étendu les compétences des comités sociaux au télétravail ainsi qu’aux dispositifs de régulation des outils numériques.

Ces questions spécifiques apparaîtront ainsi explicitement parmi les domaines d’attribution de ces instances consultatives, afin de consacrer la prise en compte de ces enjeux dans le dialogue social.

À l’initiative de M. Paul Molac (Libertés et Territoires), la Commission a précisé, à l’article 4, que les représentants du personnel siégeant à la commission administrative paritaire (CAP) sont élus au scrutin proportionnel de liste. Elle a également adopté plusieurs articles additionnels notamment afin d’adapter la nouvelle organisation des CAP aux spécificités des établissements d’enseignement supérieur et de permettre la fusion des commissions consultatives paritaires dans la fonction publique territoriale.

La Commission a adopté deux amendements identiques à l’article 6 présentés par la rapporteure et par M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM) afin de garantir la publicité des vacances et créations d’emplois susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels, conformément à l’impératif de transparence.

À l’article 7, la Commission a adopté deux amendements identiques présentés par la rapporteure et par M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM) tendant à prévoir la définition des conditions de rémunération des agents contractuels occupant des emplois de direction par décret en Conseil d’État.

Sur proposition de la rapporteure, la Commission a également adopté un amendement prévoyant que les fonctions exercées par les directeurs généraux des services dans la fonction publique territoriale seront définies par décret en Conseil d’État, dans un objectif de reconnaissance et de clarification du rôle qu’occupent ces derniers au sein des collectivités.

La Commission a enfin adopté deux amendements de la rapporteure dans le but de préciser, d’une part, que les contrats des agents occupant des emplois de direction ne donnent lieu à aucune reconduction sous la forme d’un contrat à durée indéterminée, et, d’autre part, que les formations suivies par les agents contractuels occupant des emplois de direction dans le versant hospitalier porteront notamment sur les questions relatives à l’organisation et au fonctionnement des services publics.

À l’article 8, sur proposition de la rapporteure, la Commission a instauré la mise en place d’un délai de prévenance avant l’échéance du contrat de projet dont les modalités seront déterminées par décret en Conseil d’État. Il s’agit de garantir à l’agent recruté une visibilité sur le terme de sa mission, sur le modèle du droit applicable dans le secteur privé.

À l’article 10, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure tendant à élargir les compétences que peuvent exercer les centres de gestion aux questions relatives à l’emploi et à la gestion des ressources humaines. Elle a également adopté trois amendements identiques présentés par la rapporteure, M. Éric Poulliat (LaREM) et Mme Marietta Karamanli (Socialistes et apparentés) visant à recentrer la liberté de recrutement contractuel sur tous les emplois aux EPCI regroupant moins de 15 000 habitants.

À l’initiative de la rapporteure, la Commission a adopté un amendement à l’article 14 tendant à renforcer la portée des lignes directrices de gestion établies par les autorités compétentes au sein des trois versants. Cet amendement consacre les lignes directrices de gestion en tant que véritable outil de pilotage pluriannuel des ressources humaines qui déclineront ainsi la stratégie de management des administrations, dans une perspective transversale. Par cohérence, l’amendement permet d’aligner la procédure d’élaboration applicable à la fonction publique de l’État sur celle des fonctions publiques territoriale et hospitalière qui prévoit l’avis préalable du comité social sur les lignes directrices de gestion édictées par l’autorité compétente.

Sur proposition de la rapporteure, la Commission a également modifié cet article afin de préciser que les modalités selon lesquelles seront consultés les comités sociaux territoriaux (CST) des collectivités affiliées au centre de gestion sur les lignes directrices de gestion établies en matière de promotion interne seront déterminées par décret en Conseil d’État.

La commission des Lois a adopté plusieurs amendements aux articles 16 et 16 bis, présentés par votre rapporteure ainsi que par M. Fabien Matras et les membres du groupe La République en Marche, qui procèdent à la fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et de la commission de déontologie de la fonction publique.

Cette fusion des deux instances, évoquée de longue date et soutenue par une large majorité des groupes politiques présents, doit permettre de renforcer l’indépendance et l’expertise de la Haute Autorité et contribuer à diffuser plus largement une culture de la déontologie dans l’ensemble de la fonction publique.

Pour soutenir la diffusion de cette culture déontologique, la Commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui vise à rendre publics les avis rendus par la Haute Autorité au titre de ses fonctions de contrôle déontologique des agents publics, à condition que les agents aient effectivement pris le poste ayant fait l’objet du contrôle de compatibilité.

Elle a également adopté, à l’article 19, un amendement présenté par M. Éric Poulliat qui précise que le rapport annuel du CNFPT doit comprendre un bilan des formations délivrées en matière de déontologie et que les centres de gestion au niveau régional pourront remplir une mission d’appui aux référents déontologues des collectivités.

La Commission a introduit un nouvel article, l’article 16 ter, à l’initiative de la présidente de la commission des Lois Mme Yaël Braun-Pivet et des membres du groupe La République en Marche, soutenus par une large majorité des députés présents, qui prévoit une publication annuelle des hautes rémunérations de la fonction publique.

La Commission a également adopté deux amendements présentés par M. Guillaume Gouffier-Cha et les membres du groupe LaREM qui, d’une part limitent la rémunération des présidents d’autorités administratives indépendantes (AAI) en prenant en compte, dans le calcul de leur rémunération, leur éventuelle pension de retraité de la fonction publique (article 16 quater) et, d’autre part, instituent un dispositif d’encadrement de la rémunération des dirigeants et des membres des AAI (article 16 quinquies).

La Commission a adopté, à l’article 19, trois amendements de votre rapporteure qui visent à encourager le mouvement de mutualisation des centres de gestion au niveau régional afin de renforcer leur niveau d’expertise :

– le premier crée un schéma régional ou interrégional de coordination, de mutualisation et de spécialisation en remplacement des actuelles chartes élaborées par les centres de gestion ;

– le deuxième vise à introduire l’obligation pour le centre de gestion coordonnateur au niveau régional de conventionner avec le CNFPT afin d’articuler leurs actions territoriales ;

– le troisième, enfin, complète la liste des missions qui peuvent être confiées aux centres de gestion au niveau régional. Les missions en question font appel à un niveau d’expertise assez élevé qui ne nécessite pas nécessairement une proximité départementale.

La Commission a adopté deux amendements identiques de la rapporteure et des membres du groupe LaREM visant à mieux encadrer le dispositif prévu par l’article 26 en définissant la rupture conventionnelle, en affirmant les principes de la liberté des parties, de l’homologation des conventions de rupture et d’un montant minimum de l’indemnité.

La Commission a adopté à l’article 28 un amendement des membres du groupe Libertés et territoires prévoyant que les fonctionnaires faisant l’objet d’un détachement d’office ne peuvent percevoir une rémunération inférieure à celle perçue, pour les mêmes fonctions, par les salariés de l’organisme d’accueil.

La Commission a adopté à l’article 29 un amendement présenté par les membres du groupe Socialistes et apparentés permettant d’ouvrir le dispositif de signalement des actes de violence, de harcèlement moral ou sexuel et des agissements sexistes aux témoins de ces actes.

Elle a également adopté un amendement soutenu par la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes visant à encourager les mutualisations des dispositifs de signalement.

COMMENTAIRE DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

TITRE IER
PROMOUVOIR UN DIALOGUE SOCIAL PLUS STRATÉGIQUE ET EFFICACE DANS LE RESPECT DES GARANTIES DES AGENTS PUBLICS

Article 1er
(art. 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)

Principe de participation des fonctionnaires

Adopté par la Commission sans modification

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article étend l’application du principe de participation des fonctionnaires à la définition des orientations relatives à la gestion des ressources humaines et en limite la portée en matière de décisions individuelles.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires a été modifié par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique qui a précisé les objectifs que poursuit l’action sociale dont bénéficient les agents publics.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Le principe de participation découle du huitième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui prévoit que tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises.

Les articles 20 et 21 de la loi n° 46-2294 du 17 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires déterminent les compétences des instances de concertation au sein desquelles les représentants des fonctionnaires exercent des fonctions consultatives sur l’ensemble des questions afférentes à l’organisation des services et aux décisions individuelles relatives aux carrières. Si le premier statut général de la fonction publique ne garantit donc pas de façon explicite un « droit de participation » dévolu aux fonctionnaires, il fixe le cadre dans lequel ces derniers sont indirectement associés à l’élaboration et à la mise en œuvre des mesures qui les concernent.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel (1) a finalement consacré l’applicabilité du principe de participation dans la fonction publique, rejoignant la position exprimée par le Conseil d’État dans sa décision rendue le 9 juillet 1986 (2).

L’article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 concrétise le principe figurant au huitième alinéa du Préambule de 1946 en énonçant que les fonctionnaires participent par l’intermédiaire de leurs délégués siégeant dans des organismes consultatifs à l’organisation et au fonctionnement des services publics, à l’élaboration statutaire et à l’examen des décisions individuelles relatives à leur carrière.

Cette participation se décline à deux niveaux.

D’une part, elle s’exerce à l’échelle nationale au sein des trois conseils supérieurs propres à chaque versant (3) et du Conseil commun de la fonction publique (4). Ces instances réunissent des représentants des administrations et des fonctionnaires. Elles exercent principalement des missions consultatives en formulant des avis sur les projets de texte (projets de loi, d’ordonnance ou de décret) visant à modifier les dispositions prévues par chaque loi statutaire. Les conseils supérieurs de la fonction publique de l’État et de la fonction publique hospitalière sont également compétents pour examiner les recours formés en matière disciplinaire.

D’autre part, la participation s’applique dans les organes de concertation de proximité que constituent les diverses instances consultatives propres à chaque administration. Comprenant un nombre égal de représentants des fonctionnaires et de l’administration, les commissions administratives paritaires (CAP) (5) donnent obligatoirement leur avis sur les décisions individuelles affectant la carrière des fonctionnaires.

Les comités techniques (CT) sont majoritairement composés de représentants du personnel depuis la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 ayant mis fin au paritarisme au sein de ces organes consultatifs. Leur champ d’intervention inclut l’organisation des services, la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, l’élaboration des règles statutaires, les évolutions technologiques, les conditions de travail et les orientations relatives à la formation et à l’égalité professionnelle.

Les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) créés par la loi de 2010 précitée (6) sur le modèle des structures existantes dans le secteur privé sont majoritairement composés de représentants du personnel désignés par les syndicats. Ils sont consultés sur l’ensemble des questions relatives à la santé et à la sécurité au travail et disposent de plusieurs prérogatives d’intervention, telles que le droit d’accès et de visite des locaux.

De façon transversale, la participation s’exprime également dans le cadre des négociations sociales menées entre les employeurs publics et les syndicats représentatifs afin d’aboutir à la conclusion d’accords, dont la mise en œuvre requiert une transposition réglementaire ou législative.

Le caractère consultatif de ces organes de concertation relativise la portée du principe de participation des fonctionnaires, dans la mesure où les avis formulés par l’ensemble des instances représentatives ne lient pas l’administration.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article complète l’article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 afin d’étendre la participation des fonctionnaires à la définition des orientations en matière de politique de ressources humaines.

Concomitamment à la réforme des attributions des commissions administratives paritaires prévue par l’article 4 du projet de loi, il restreint, dans le même temps, le périmètre des décisions individuelles affectant la carrière des fonctionnaires qui sont examinées par les instances consultatives, leur compétence en la matière ne s’exerçant plus que pour les décisions mentionnées à l’article 4 précité et celles déterminées par décret en Conseil d’État.

De nature principielle, le présent article s’articule avec la modernisation de l’architecture et des attributions des instances consultatives prévue par les articles 3, 4, 11 et 14 du projet de loi. Il s’inscrit dans une perspective de pilotage transversal de la gestion des ressources humaines, répondant ainsi à l’objectif de définition d’une stratégie globale permettant d’appréhender efficacement l’ensemble des enjeux auxquels la fonction publique est aujourd’hui confrontée.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté cet article sans modification.

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* *

Article 2
(art. 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et art. 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)

Nouvelle faculté de saisine unique du Conseil commun de la fonction publique et représentation des plus grandes communes et de leurs établissements publics intercommunaux au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à permettre la saisine unique du Conseil commun de la fonction publique (CCFP) lorsqu’un projet de texte comporte à la fois des dispositions communes à au moins deux fonctions publiques et des dispositions applicables à seulement l’une des trois fonctions publiques, à la condition que celles-ci présentent un lien avec les dispositions communes.

Il modifie également la composition du collège des employeurs territoriaux au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) afin d’intégrer la représentation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et de garantir celle des plus grandes communes.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 a été modifié par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires qui a notamment étendu la compétence du Conseil commun de la fonction publique aux projets de texte dont les dispositions concernent au moins deux fonctions publiques.

La loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique a modifié l’article 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 en supprimant le caractère paritaire de la composition du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, bien que celle-ci présente encore aujourd’hui un nombre égal de représentants des employeurs et des fonctionnaires selon les règles de répartition prévues par le décret n° 84-346 du 10 mai 1984.

Ø Modifications apportées par la Commission

À l’initiative de Mme Marietta Karamanli (Socialistes et apparentés), la Commission a adopté un amendement tendant à préciser que les établissements intercommunaux représentés au sein du CSFPT seront uniquement les EPCI à fiscalité propre.

I. L’ÉTAT DU DROIT

1. Le champ de compétence du CCFP

Le CCFP a été créé par la loi n° 2010-714 du 5 juillet 2010, à la suite des « accords de Bercy » signés le 2 juin 2008 par la majorité des syndicats représentatifs de la fonction publique et le ministre chargé de la fonction publique. Instance transversale du dialogue social inter-fonctions publiques, il s’inscrit dans une perspective d’unification des consultations habituellement menées au sein de chaque conseil supérieur propre aux trois versants.

Depuis la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, le CCFP est structuré autour de deux collèges. D’une part, le collège des employeurs publics réunit 18 représentants des administrations territoriales, hospitalière et de l’État. D’autre part, le collège des représentants des organisations syndicales de fonctionnaires rassemble 30 membres, dont les sièges sont répartis selon les résultats des élections professionnelles organisées dans les trois versants. En outre, six membres de droit (7) assistent aux réunions du CCFP sans prendre part au vote. Les membres du CCFP disposent d’un mandat de quatre ans (8). Ils siègent en assemblée plénière présidée par le ministre de la fonction publique ou au sein des formations spécialisées du CCFP (9).

L’article 2 du décret n° 2012-148 du 30 janvier 2012 précise que la saisine pour avis du CCFP est obligatoire pour l’examen de projets de loi ou d’ordonnance modifiant la loi du 13 juillet 1983 ou dérogeant à celle-ci, ainsi que pour les projets de texte législatif ou réglementaire qui ont une incidence sur la situation statutaire des fonctionnaires, comportent une dimension indiciaire ou modifient les règles générales de recrutement et d’emploi des agents contractuels.

La loi du 20 avril 2016 a élargi le champ de la saisine du CCFP : ses attributions consultatives s’exercent désormais sur les textes précités qui contiennent des dispositions communes à au moins deux fonctions publiques (10). Dans cette hypothèse, le quatrième alinéa de l’article 9 ter de la loi du 13 juillet 1983 prévoit que l’avis consultatif rendu par le CCFP remplace celui des conseils supérieurs concernés.

Cependant, si le projet de texte comporte des dispositions spécifiques à l’un des versants, la consultation du conseil supérieur concerné demeure obligatoire, parallèlement à la consultation du CCFP, ce qui aboutit à la multiplication de saisines consultatives portant sur un même projet de texte.

2. La composition du CSFPT

Créé par l’article 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, le CSFPT est l’instance de consultation de la fonction publique territoriale. Exerçant des compétences consultatives similaires à celles des conseils supérieurs de la fonction publique de l’État (CSFPE) et de la fonction publique hospitalière (CSFPH) (11), il est composé de 40 membres répartis en deux collèges égaux réunissant d’une part les représentants des fonctionnaires territoriaux et, d’autre part, les représentants des employeurs territoriaux (12).

Le décret n° 84-346 du 10 mai 1984 détermine les règles de répartition des sièges au sein des collèges, en fonction du poids démographique des collectivités et des effectifs d’agents publics dont elles disposent.

RÉPARTITION DES SIÈGES
AU SEIN DU COLLÈGE DES EMPLOYEURS TERRITORIAUX DU CSFPT

 

Nombre des représentants des collectivités territoriales

Nombre de fonctionnaires territoriaux

Nombre d’habitants

Communes de moins de 20 000 habitants

7

505 820

39 702 492

Communes de plus de 20 000 habitants

7

516 035

24 325 466

Départements

4

358 538

64 027 958

Régions

2

81 885

64 027 958

TOTAL

20

1 462 278

64 027 958

Source : étude d’impact, p. 23.

Les établissements publics de coopération intercommunale ne sont pas représentés. En outre, la distinction entre les communes dont la population est inférieure ou supérieure à 20 000 habitants ne permet pas nécessairement de garantir la représentation des plus grandes communes eu égard à la forte hétérogénéité caractérisant l’ensemble des communes de plus de 20 000 habitants.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article étend le champ de compétence du CCFP et modifie les règles de répartition des sièges au sein du collège des employeurs territoriaux.

Premièrement, il prévoit que le CCFP peut être consulté sur les projets de texte qui comportent des dispositions communes à deux fonctions publiques ainsi que des dispositions propres à l’une des fonctions publiques, à la condition qu’elles présentent un lien avec les dispositions communes. Ainsi, l’avis rendu par le CCFP se substituerait à celui du conseil supérieur concerné par les dispositions spécifiques. Cette modification a pour objet de rationaliser le processus de consultation préalable à l’entrée en vigueur d’un texte réglementaire ou législatif, en renforçant le rôle du CCFP en tant qu’instance transversale du dialogue social au sein de la fonction publique. Le nombre de saisines consultatives redondantes devrait être restreint (13). La rédaction prend en compte l’avis du Conseil d’État.

Il était initialement prévu que la mise en œuvre de ce dispositif – qui demeure facultatif – supposait la saisine du CCFP par le président du conseil supérieur du versant concerné par les dispositions spécifiques. Cette condition de saisine aurait porté préjudice à l’effectivité du nouveau dispositif. De plus, le Conseil d’État estime que ce mécanisme aurait pu placer les présidents des conseils supérieurs en porte-à-faux vis-à-vis des membres qui les composent.

Le présent article prévoit explicitement que la nouvelle faculté de saisine consultative du CCFP ne peut être mise en œuvre qu’à la condition que les dispositions spécifiques à l’une ou l’autre des fonctions publiques ne soient pas dépourvues de lien avec les dispositions communes que comporte le projet de texte. En l’espèce, le ministre chargé de la fonction publique (14) pourra donc solliciter à cette fin le CCFP.

Deuxièmement, la composition du collège des employeurs territoriaux du CSFPT est modifiée afin d’intégrer en son sein les représentants des établissements publics intercommunaux, ce qui justifie la modification du quatrième alinéa de l’article 8 de la loi du 26 janvier 1984. La représentation des grandes communes au sein de ce collège relevant du seul niveau réglementaire, le décret n° 84-346 du 10 mai 1984 devra être modifié en ce sens.

RÉPARTITION MODIFIÉE DES SIÈGES
AU SEIN DU COLLÈGE DES EMPLOYEURS TERRITORIAUX DU CSFPT

 

Nombre des représentants des collectivités territoriales

Nombre de fonctionnaires territoriaux

Nombre d’habitants

Communes de moins de 20 000 habitants

7 (dont un représentant d’EPCI)

505 820

39 702 492

Communes de 20 000 à 100 000 habitants

4 (dont un représentant d’EPCI)

331 338

14 491 249

Communes de plus de 100 000 habitants

3 (dont un représentant d’EPCI)

184 697

9 834 217

Départements

4

358 538

64 027 958

Régions

2

81 885

64 027 958

TOTAL

20

1 462 278

64 027 958

Source : étude d’impact, p. 27.

Cette nouvelle composition a vocation à garantir une meilleure représentation des équilibres territoriaux existants. Elle entrera en vigueur après les élections municipales de mars 2020 qui modifieront la représentation des communes au sein du CSFPT.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté un amendement de Mme Marietta Karamanli (Socialistes et apparentés) qui a recueilli un avis favorable de votre rapporteure et du Gouvernement tendant à préciser que la représentation des EPCI au sein du CSFPT ne concernera que les EPCI à fiscalité propre, c’est-à-dire les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles.

*

* *

Article 3
(art. 12, 13, 15, 15 bis [nouveau], 16 [abrogé], 17, 19, 21, 34 et 43 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 7-1, 8, 12, 23, 32, 32-1 [nouveau], 33, 33-1, 33-2 [nouveau], 35 bis, 49, 57, 62, 88, 97, 100-1 et 120 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. 11, 25, 27 bis, 41, 49-2 et 104 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, art. L. 3641-4, L. 3651-3, L. 5111-1, L. 5111-7, L. 5211-4-1, L. 5211-4-2 et L. 5219-12 du code général des collectivités territoriales, art. L. 6133-7, L. 6135-1, L. 6143-2-1, L. 6143-5, L. 6144-3, L. 6144-3-1, L. 6144-3-2, L. 6144-4, L. 6144-5, L. 6144-6-1 et L. 6414-2 du code de la santé publique et art. L. 14-10-2 et L. 315-13 du code de l’action sociale et des familles)

Fusion du comité technique et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail en une instance unique de concertation

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à fusionner le comité technique et le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) au sein d’un comité social, qui constituerait une nouvelle instance unique de concertation.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a modifié l’article 15 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, l’article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, l’article L. 6144-3 du code de la santé publique et l’article L. 315-13 du code de l’action sociale et des familles afin de prévoir l’information des comités techniques sur la mise en œuvre du service civique.

La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a complété l’article 33-1 de la loi du 26 janvier 1984 en prévoyant notamment que les collectivités territoriales et leurs établissements publics accordent à chacun des représentants des organisations syndicales au CHSCT un crédit de temps syndical nécessaire à l’exercice de son mandat.

Ø Modifications apportées par la Commission

Outre plusieurs amendements rédactionnels ou de coordination émanant de votre rapporteure, la Commission a adopté deux amendements identiques présentés par votre rapporteure et M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM) qui ont recueilli un avis favorable du Gouvernement tendant à élargir les attributions des comités sociaux aux enjeux et aux politiques d’égalité professionnelle et à la lutte contre les discriminations.

Sur proposition de votre rapporteure et avec l’avis de sagesse du Gouvernement, la Commission a adopté un amendement visant à inclure le télétravail et les dispositifs de régulation des outils numériques au sein du champ d’intervention des comités sociaux.

La Commission a également adopté quatre amendements du Gouvernement ayant recueilli l’avis favorable de la rapporteure afin de rendre possible la création d’un comité social commun propre à certains groupements de coopération sanitaire, de permettre la représentation des personnels médicaux au sein des formations spécialisées en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail, de maintenir les compétences dévolues aux actuels comités techniques universitaires dans le cadre d’une formation spécialisée intégrée au comité social d’administration ministériel de l’enseignement supérieur et de la recherche et de créer, au sein des commissions hygiène et sécurité des établissements publics locaux d’enseignement et de formation professionnelle agricole (EPLEFPA), une formation restreinte aux seuls représentants concernés par les problématiques relatives aux conditions de travail.

I. L’ÉTAT DU DROIT

1. Le comité technique

Présents dans chaque versant selon des règles de composition et d’attributions similaires, les comités techniques constituent la principale instance de consultation des personnels au sein de l’administration depuis le premier statut de 1946 (15).

Dans la fonction publique de l’État, les comités techniques sont structurés au niveau ministériel et dans chaque service déconcentré et établissement public. Dans la fonction publique territoriale, un comité technique est institué dans chaque collectivité ou établissement public employant au moins 50 agents (16). Dans la fonction publique hospitalière, un comité technique est organisé au sein de chaque établissement public social, médico-social ou hospitalier et dans chaque agence régionale de santé. 8 173 comités techniques sont ainsi dénombrés dans l’ensemble de la fonction publique (17).

La loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale a supprimé le caractère paritaire des comités techniques, afin de revaloriser le poids des organisations syndicales, dont les représentants élus au comité technique bénéficient de garanties renforcées dans le but d’exercer pleinement leurs prérogatives (18).

Les comités techniques sont donc aujourd’hui majoritairement (19) composés de représentants du personnel élus pour quatre ans (20). La jurisprudence du Conseil d’État précise que les membres élus au comité technique représentent l’ensemble des agents du service, qu’ils soient fonctionnaires ou agents contractuels (21). Le nombre de membres titulaires est déterminé selon l’effectif des agents représentés (22).

Ces instances exercent une mission consultative sur l’ensemble des questions dont la liste est déterminée par voie réglementaire dans la fonction publique de l’État (23) et dans la fonction publique hospitalière (24), et par l’article 33 de la loi n° 84-53 relative à la fonction publique territoriale. Le périmètre des attributions dévolues aux comités techniques est similaire entre les trois versants.

De manière générale, leur consultation par l’autorité administrative est obligatoire pour les questions ayant trait à l’organisation des administrations, des établissements et des services, à la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, aux règles statutaires et à l’échelonnement indiciaire, aux évolutions technologiques et aux méthodes de travail, aux grandes orientations en matière indemnitaire ainsi qu’à la formation et à l’égalité professionnelle.

Dans la fonction publique de l’État, les comités techniques sont informés et débattent du bilan social annuel de l’administration, de l’établissement ou du service auprès duquel ils ont été créés (25). Une disposition similaire s’applique dans la fonction publique territoriale (26). Dans le versant hospitalier, l’article R. 6144-40 du code de la santé publique précise que le comité technique est informé du contrat pluriannuel d’objectif et de moyens signé par l’établissement.

La jurisprudence du Conseil d’État souligne la nécessité pour l’autorité administrative de procéder à la consultation du comité technique lorsque celle-ci est requise, sous peine d’entacher la décision d’illégalité (27), à l’exception des cas où le vice de procédure n’a pas influé sur le sens de la décision prise ou n’a pas privé les requérants d’une garantie (28).

2. Le CHSCT

L’article 23 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 impose le respect de conditions d’hygiène et de sécurité de nature à préserver la santé et l’intégrité physique des fonctionnaires. Cette disposition du statut général a justifié la création, au sein des trois versants (29), de comités d’hygiène et de sécurité (CHS) dont la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 a étendu le champ de compétence aux conditions de travail, justifiant ainsi la nouvelle dénomination de CHSCT (30). Le nombre de membres titulaires est déterminé selon l’effectif des agents représentés (31). Environ 7 000 CHSCT sont recensés dans l’ensemble de la fonction publique (32).

Contrairement à la fonction publique de l’État et à la fonction publique territoriale, les CHSCT au sein du versant hospitalier ne sont pas régis par les lois statutaires mais par le code du travail. Si l’ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l’entreprise et favorisant l’exercice et la valorisation des responsabilités syndicales a supprimé les CHSCT dans le secteur privé dans le cadre de la fusion des instances représentatives du personnel, son article 10 dispose que les articles L. 4611-1 à 4614-16 du code du travail, bien qu’abrogés, demeurent applicables en tant qu’elles s’appliquent aux établissements publics relevant de la fonction publique hospitalière.

La structuration des CHSCT dans la fonction publique répond à des règles similaires à celles applicables aux comités techniques. Dans la fonction publique de l’État, des CHSCT de réseau ou spéciaux peuvent être créés de manière facultative, en cas de regroupement d’agents dans un même immeuble ou de risques professionnels particuliers. Dans les collectivités territoriales employant moins de 50 agents, c’est le comité technique placé au sein du centre de gestion qui assure les missions du CHSCT. Une disposition identique s’applique dans la fonction publique hospitalière, lorsque l’établissement est doté de moins de 50 agents.

Les CHSCT sont composés de représentants de l’administration et de représentants désignés par les organisations syndicales (33), sur la base des résultats observés lors des élections aux comités techniques. Comme pour ces derniers, le nombre de membres titulaires est déterminé selon l’effectif des agents représentés (34).

Comme leurs homologues du secteur privé jusqu’à la réforme dite « Pénicaud » du 22 septembre 2017, les CHSCT ont pour mission de contribuer à la protection de la santé physique et mentale des agents et d’améliorer leurs conditions de travail, conformément aux prescriptions légales et réglementaires en la matière.

Les attributions des CHSCT se répartissent en deux catégories.

D’une part, comme pour les comités techniques, ils sont obligatoirement consultés par l’autorité administrative sur la mise en œuvre de mesures ou de textes entrant dans leur champ de compétenceà l’instar des décisions d’aménagement de locaux ou de transformation de postes de travail, de l’introduction de nouvelles technologies, des mesures envisagées en faveur du maintien au travail des agents handicapés ou des rapports et programmes relatifs au bilan de santé et à la prévention des risques.

D’autre part, les CHSCT disposent de moyens d’action. Outre un pouvoir de proposition vis-à-vis de l’autorité administrative, ils détiennent un droit d’accès aux locaux administratifs et peuvent réaliser des enquêtes en cas d’accidents du travail ou de maladies professionnelles. Ils peuvent également solliciter l’autorité administrative afin de diligenter une expertise aux frais de celle-ci (35), en cas de risque grave ou de projet emportant des conséquences en matière de santé et de sécurité. Si elle s’oppose à cette demande, l’administration doit alors substantiellement motiver son refus. Dans la fonction publique hospitalière, la jurisprudence de la chambre sociale de la Cour de cassation considère que ces prestations d’expertise ne sont pas soumises aux règles de la commande publique (36).

3. L’articulation complexe des attributions du comité technique avec celles du CHSCT

Au-delà du caractère fragmentaire des instances de concertation du personnel au sein des trois versants, les champs d’intervention du comité technique et du CHSCT font apparaître une certaine incertitude. Plusieurs attributions sont partiellement communes aux deux instances, telles que l’organisation et le fonctionnement des services, les évolutions technologiques et des méthodes de travail ou les mesures contribuant à garantir l’égalité professionnelle, notamment vis-à-vis des femmes et des agents handicapés.

Ce relatif enchevêtrement contribue à complexifier le dialogue social de proximité. Il conduit notamment les autorités administratives à solliciter les consultations conjointes des deux instances sur un même projet ou une même mesure, afin de prévenir tout risque d’annulation contentieuse sur la base d’une irrégularité de procédure.

Le Conseil d’État a ainsi considéré que la consultation du CHSCT est simplement facultative lorsqu’une question relève du champ de compétence des deux instances (37). Cette position implique une forme de hiérarchie entre le CHSCT et le comité technique, dans la mesure où la consultation obligatoire du premier demeure subordonnée à l’incompétence du second.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Sur le modèle de l’ordonnance du 22 septembre 2017 qui a fusionné, dans le secteur privé, les trois instances représentatives du personnel (comité d’entreprise, CHSCT, délégué du personnel) au sein d’un comité social et économique (CSE) (38), le présent article vise à fusionner le comité technique et le CHSCT au sein d’une instance de concertation unique : le comité social (39).

Dans chaque versant, le comité social exercera une compétence consultative sur quatre domaines majeurs :

– l’organisation et le fonctionnement des services ;

– les orientations stratégiques sur les politiques de ressources humaines (40;

– l’examen des lignes directrices de gestion prévues à l’article 14 du projet de loi en matière de mobilité, de promotion et de valorisation des parcours professionnels qui définiront notamment les règles applicables en matière d’avancement et de mutation ;

– les questions relatives à la protection de la santé physique et mentale, à l’hygiène, à la sécurité et aux conditions de travail.

Le comité social sera également compétent pour connaître des projets de statuts particuliers. De plus, un décret en Conseil d’État précisera les autres questions susceptibles de compléter la liste précitée (41). L’étude d’impact précise qu’il disposera des prérogatives d’action que détient l’actuel CHSCT (droit d’accès aux locaux, sollicitations d’expertises…).

Le regroupement des attributions dévolues au comité technique et au CHSCT poursuit un objectif de simplification qui se conjugue à la mise en œuvre d’une stratégie globale de gestion des ressources humaines sur laquelle se prononcera le comité social. Cette refonte organisationnelle des instances de consultation s’inscrit dans une volonté de « décloisonner » le dialogue social de proximité.

Les membres du comité social seront élus au scrutin proportionnel de liste (42). Le caractère électif assoit la légitimité des représentants du personnel, qui procède en l’état du droit applicable au CHSCT d’une simple désignation effectuée par les organisations syndicales représentatives. Un décret déterminera les règles de désignation dérogatoires applicables en cas d’insuffisance d’effectifs ou de mise en place de comités sociaux facultatifs.

Afin de garantir un niveau de protection des agents optimal, le présent article prévoit la mise en place de formations spécialisées en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail (FSSCT).

Les FSSCT seront obligatoires dans les collectivités territoriales ou leurs établissements employant plus de 300 agents (43), ainsi que dans les administrations de l’État et les établissements relevant de la fonction publique hospitalière au-delà d’un seuil d’effectifs déterminé par décret en Conseil d’État.

Elles seront facultatives pour les administrations et établissements présentant des effectifs inférieurs au seuil précité, dès lors que l’existence de risques professionnels particuliers le justifie. Les actuels CHSCT spéciaux (44) seront maintenus sous la forme de FSSCT.

Les FSSCT exerceront les attributions traditionnelles des CHSCT et disposeront des prérogatives d’action précitées, à l’exception des deux situations suivantes :

– les questions relatives à la santé, à la sécurité et aux conditions de travail abordées dans le cadre d’un projet de réorganisation de services seront uniquement examinées par le comité social, afin d’éviter la saisine concurrente de celui-ci et de la FSSCT ;

– un décret précisera les conditions de mise en œuvre d’un pouvoir d’évocation du président ou de la majorité des membres composant le comité social sur toute question relevant de la compétence de la FSSCT (45).

Les membres titulaires de la FSSCT seront désignés parmi les titulaires et suppléants du comité social, conformément au principe d’unicité du mandat (46).

À titre subsidiaire, le présent article étend les compétences dévolues au comité consultatif national régi par l’article 25 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant statut de la fonction publique hospitalière à la protection de la santé physique et mentale, à l’hygiène, à la sécurité et aux conditions de travail.

La réforme proposée entrera en vigueur en 2022, lors du renouvellement général des instances. Dans l’intervalle, la compétence unique des actuels comités techniques en matière de réorganisation et d’examen des lignes directrices de gestion prévues par l’article 14 du projet de loi constituera une mesure transitoire (47) préfigurant le futur cadre de concertation.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

Outre une douzaine d’amendements de nature rédactionnelle ou de coordination présentés par la rapporteure, la Commission a adopté deux amendements tendant à élargir le champ d’intervention des comités sociaux.

D’une part, à l’initiative de la rapporteure et de M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM), un amendement a été adopté afin d’inclure les enjeux relatifs à l’égalité professionnelle et à la lutte contre les discriminations dans le champ d’intervention des comités sociaux au sein des trois versants de la fonction publique.

D’autre part, un amendement présenté par la rapporteure a été adopté afin d’étendre les compétences des comités sociaux au télétravail ainsi qu’aux dispositifs de régulation des outils numériques.

Ces questions spécifiques apparaîtront explicitement parmi les domaines d’attribution de ces instances consultatives, afin de consacrer la prise en compte de ces enjeux dans le dialogue social.

La Commission a également adopté quatre amendements du Gouvernement ayant recueilli un favorable de la rapporteure visant à :

– rendre possible la création d’un comité social commun propre à certains groupements de coopération sanitaire dont les effectifs seront inférieurs à un seuil fixé par décret en Conseil d’État ;

– autoriser les représentants des personnels médecins, pharmaciens et odontologistes, représentés au sein de la commission médicale d’établissement, à siéger au sein de la formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail, ainsi que d’y disposer d’une voix délibérative ;

– instituer une formation spécialisée exclusivement compétente pour élaborer ou modifier les règles statutaires relatives aux enseignants-chercheurs de statut universitaire et aux assistants de l’enseignement supérieur au sein du comité social d’administration du ministère en charge de l’enseignement supérieur et de la recherche ;

– créer, au sein des commissions hygiène et sécurité des établissements publics locaux d’enseignement et de formation professionnelle agricole (EPLEFPA), une formation restreinte aux seuls représentants concernés par les problématiques relatives aux conditions de travail.

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Article 3 bis
(art. L. 342-19 du code de la construction et de l’habitation)

Création d’un comité social d’administration au sein de l’Agence nationale de contrôle du logement social

Introduit par la Commission

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article tend à créer un comité social d’administration au sein de l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), par coordination avec la réforme prévue par l’article 3 du présent projet de loi.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a créé l’article L. 342-19 du code de la construction et de l’habitation qui définit les personnels et les instances de concertation que comprend l’ANCOLS.

Ø Modifications apportées par la Commission

Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la rapporteure.

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Créé par la loi ALUR du 24 mars 2014, l’ANCOLS est un établissement public administratif qui comprend un comité technique compétent pour les personnels de droit public, un comité d’entreprise pour les personnels de droit privé, et un CHSCT compétent pour l’ensemble des personnels de l’établissement.

Dans une logique de coordination avec les dispositions prévues par l’article 3, le présent article met en place un comité social d’administration unique exerçant les mêmes prérogatives que celles détenues par les comités sociaux d’administration mentionnés à l’article précité. En raison des spécificités statutaires caractérisant les personnels de l’ANCOLS, ce comité social comprendra deux commissions respectivement compétentes pour les questions relatives aux personnels de droit public et pour celles concernant les salariés.

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Article 3 ter
(art. L. 1432-11 du code de la santé publique)

Création d’un comité d’agence et des conditions de travail
au sein des agences régionales de santé

Introduit par la Commission

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article tend à créer un comité d’agence et des conditions de travail au sein des agences régionales de santé (ARS), par coordination avec la réforme prévue par l’article 3 du présent projet de loi.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a modifié l’article L. 1432-11 du code de la santé publique afin de relever à 50 % des suffrages exprimés le seuil de validité des accords collectifs signés par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives au sein des ARS.

Ø Modifications apportées par la Commission

Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la rapporteure.

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Les instances de concertation au sein des ARS sont organisées de façon spécifique. Elles regroupent ainsi un comité d’agence, un CHSCT, des délégués du personnel représentant les personnels salariés et des délégués syndicaux.

Poursuivant une logique de coordination similaire à celle de l’article 3 bis, le présent article met en place un comité d’agence et des conditions de travail procédant de la fusion du comité d’agence et du CHSCT. Une commission spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail est obligatoirement créée au sein des ARS dont les effectifs dépassent un seuil fixé par décret en Conseil d’État. En outre, le présent article crée un comité national de concertation ayant pour objet de débattre des questions communes à l’ensemble des agents des ARS, quel que soit leur statut.

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Article 3 quater
(art. L. 4312-3-2 du code des transports)

Création d’un comité social d’administration central au sein de
Voies navigables de France

Introduit par la Commission

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article tend à créer un comité social d’administration central au sein de Voies navigables de France, par coordination avec la réforme prévue par l’article 3 du présent projet de loi.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 4312-3-2 du code des transports a été modifié par l’ordonnance n° 2017-1718 du 20 décembre 2017 visant à compléter et mettre en cohérence les dispositions prises en application de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

Ø Modifications apportées par la Commission

Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la rapporteure.

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Établissement public à caractère administratif, Voies navigables de France comprend un comité technique unique (CTU) composé de deux formations spécialisées représentant, d’une part, les agents de droit public, et, d’autre part, les salariés de droit privé, ainsi que d’une formation plénière issue des deux précédentes. Un CHSCT central est également institué. Cette organisation se décline à l’échelon local par le biais de CTU et de CHSCT de proximité.

Dans le même objectif de coordination, le présent article prévoit la création d’une instance unique, le comité social d’administration central (CSA), procédant de la fusion du CTU et du CHSCT central. Cette fusion s’applique aussi aux instances de proximité précitées. En outre, une commission des droits des salariés est créée au sein du CSA central reprenant les attributions dévolues aux anciens délégués du personnel.

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Article 4
(art. 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 13, 14 et 14 bis [nouveau] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 28 et 30 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. 14, 20-1, 21, 45, 87 et 119 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 et art. L. 5211-4-1, L. 5211-4-2, L. 5212-33, L. 5214-28 et L. 5216-9 du code général des collectivités territoriales)

Réorganisation des commissions administratives paritaires

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article tend à réorganiser les commissions administratives en généralisant, d’une part, leur structuration par catégories de fonctionnaires (A, B et C) et, d’autre part, en recentrant leurs attributions en matière d’examen des décisions individuelles.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a modifié l’article 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 en garantissant l’information de la commission administrative paritaire des mesures prises par l’autorité administrative à l’encontre d’un fonctionnaire faisant l’objet de poursuites pénales.

Ø Modifications apportées par la Commission

À l’initiative de M. Paul Molac (Libertés et Territoires), la Commission a adopté un amendement tendant à préciser que les représentants du personnel siégeant à la commission administrative paritaire sont élus au scrutin proportionnel de liste.

La Commission a également adopté un amendement du Gouvernement visant à simplifier la composition des commissions administratives paritaires nationales des corps et emplois de direction dans la fonction publique hospitalière.

I. L’ÉTAT DU DROIT

1. La structure des CAP

Les commissions administratives paritaires (CAP) constituent les instances de représentation des personnels titulaires (48) de la fonction publique dans chaque administration. Elles formulent des avis sur les questions relatives aux carrières individuelles des fonctionnaires.

Conformément à leur dénomination, les CAP respectent le principe du paritarisme qui prévoit une représentation égale de l’administration et des fonctionnaires dont les représentants sont élus au scrutin de liste proportionnel (49). Leurs effectifs varient en fonction de seuils démographiques (50).

Elles sont structurées par corps au sein de la fonction publique de l’État (51), avec une représentation par grade (52), à l’échelle nationale ou déconcentrée. Dans le versant territorial, les CAP sont organisées par catégories de fonctionnaires (A, B et C) et segmentées en deux groupes hiérarchiques (de base et supérieur) (53). Elles sont obligatoirement placées auprès des centres de gestion pour les collectivités et établissements employant moins de 350 fonctionnaires. Dans le versant hospitalier, les CAP sont également organisées par catégories, éventuellement classés en groupes et sous-groupes (54). Elles sont placées auprès de l’établissement et à l’échelle départementale ou nationale.

2. Les attributions des CAP

Les CAP se prononcent par des avis préalables sur les décisions individuelles affectant la carrière des fonctionnaires prises par l’administration. Leur champ de compétences, similaire entre chaque versant, correspond essentiellement aux domaines relevant de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences.

Les CAP examinent notamment les décisions de titularisation ou non-titularisation (55), de promotion interne (56), d’avancement de grade (57), de détachement (58), de disponibilité (59), de mutation (60) ou de reclassement (61). Elles se prononcent également sur les recours formés par les agents à l’encontre des comptes rendus d’entretiens d’évaluation ou des notes attribuées à ces derniers (62). Elles interviennent enfin en matière disciplinaire lorsqu’elles siègent en tant que conseil de discipline.

3. Le fonctionnement des CAP demeure perfectible

L’avis rendu par la CAP ne lie pas l’autorité administrative. Cependant, si la décision finale de celle-ci ne se conforme pas à l’avis de la CAP, le Conseil supérieur de la fonction publique compétent peut être saisi aux fins de rendre un nouvel avis.

La consultation de la CAP est obligatoire. La jurisprudence administrative considère la décision finale prise par l’administration entachée d’illégalité en cas d’irrégularité de la procédure (63). La Cour administrative d’appel de Lyon a par exemple annulé une décision relative au refus de congés de formation professionnelle pour laquelle la CAP n’a pas été consultée (64).

Les membres siégeant à la CAP sont soumis à une obligation générale d’impartialité (65) dont découle le respect de principes déontologiques à l’instar de l’obligation incombant à un membre de se retirer dès lors qu’il se trouverait en concurrence avec un agent pour lequel la CAP doit étudier la situation (66). Un impératif de discrétion justifie également l’interdiction de publier les avis rendus par la CAP (67).

Le fonctionnement des CAP se heurte à plusieurs obstacles identifiés par le rapport rendu en 2003 par le Conseil d’État sur les perspectives de la fonction publique et le « rapport Pêcheur » remis au Premier ministre le 29 octobre 2013. Un constat partagé de rigidité excessive du cadre des CAP souligne les lourdeurs et le formalisme qui affectent leur fonctionnement. La préparation des réunions de CAP est particulièrement fastidieuse eu égard à l’étendue de leur champ d’intervention alors même que beaucoup de décisions individuelles soumises à leur examen ne présentent aucune difficulté. Cette situation contribue à ralentir la dynamique de gestion des ressources humaines au sein des administrations en raison d’une obligation d’examen systématique des décisions individuelles par les CAP susceptibles de provoquer des difficultés d’appariement.

En outre, les CAP dans le versant territorial peuvent être confrontées à des difficultés d’organisation tenant à leur répartition en groupe hiérarchique. Cette exigence impose aux organisations syndicales représentatives de présenter un nombre minimal de candidats appartenant au même groupe hiérarchique, ce qui n’est pas nécessairement envisageable compte tenu des effectifs disponibles.

De manière plus générale, le fonctionnement des CAP se caractérise souvent par une logique corporatiste qui repose presque exclusivement sur le principe d’avancement à l’ancienneté, au risque d’aboutir à une gestion des ressources humaines impersonnelle et uniformisatrice. Il apparaît ainsi difficile de véritablement prendre en compte les mérites propres de chaque fonctionnaire, en dépit de la jurisprudence du Conseil d’État qui rappelle que le critère de l’ancienneté prévaut uniquement pour départager des fonctionnaires de valeur équivalente (68).

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article engage une refonte des CAP, en modifiant leur architecture et leur champ de compétences (69).

Premièrement, l’organisation des CAP dans la fonction publique de l’État s’effectuera par catégories (A, B et C), sur le modèle existant des CAP dans les versants territorial et hospitalier. Cette mesure de simplification s’accompagne de la possibilité de créer plusieurs CAP au sein d’une même catégorie, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

Par ailleurs, au sein de la fonction publique de l’État et de la fonction publique territoriale, la mise en place d’une CAP unique regroupant des représentants de plusieurs catégories hiérarchiques est également prévue si l’insuffisance des effectifs le justifie.

De plus, la structuration des CAP en groupes hiérarchiques dans les versants territorial et hospitalier est supprimée. Ainsi, l’ensemble des fonctionnaires siégeant dans la même CAP pourront examiner toutes les questions individuelles soumises à l’avis de la commission, y compris lorsque celle-ci siège en formation disciplinaire, quel que soit le grade des membres de la CAP et du fonctionnaire dont la situation est étudiée (70). Cette disposition vise à simplifier les règles de composition des CAP qui imposent notamment aux organisations syndicales de présenter des candidats appartenant à différents groupes hiérarchiques.

Deuxièmement, les attributions des CAP sont recentrées sur certaines décisions individuelles. Si l’énumération de celles-ci par le présent article comporte des différences selon les trois versants en raison de l’ancrage réglementaire ou législatif de certaines décisions (71), les CAP resteront compétentes pour examiner les décisions relatives aux refus de titularisation, de licenciement en cas de refus de trois postes successifs pour le fonctionnaire mis en disponibilité en vue de sa réintégration et de refus de formation et de congé de formation professionnelle ou syndicale (72). Leurs prérogatives en matière disciplinaire sont maintenues (73) ainsi que leur compétence pour connaître des recours formés à l’encontre des comptes rendus d’évaluation professionnelle (74).

Les CAP n’examineront plus les décisions en matière d’avancement, de promotion, de mobilité (75) et de mutation (76). Cette évolution s’articule avec la création des comités sociaux qui formuleront un avis sur les lignes directrices de gestion prévues par l’article 14 du projet de loi dont l’objet est de fixer les critères à l’aune desquels l’administration prendra des décisions individuelles dans les domaines précités.

Conformément aux dispositions prévues par la circulaire du 23 avril 2012 relative aux modalités d’application du décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010, le présent article prévoit que les fonctionnaires pourront bénéficier de l’assistance d’un conseiller syndical dans l’exercice des recours qu’ils engageront contre les décisions individuelles défavorables relatives à l’avancement, à la promotion et à la mutation.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté un amendement de M. Paul Molac (Libertés et Territoires) ayant recueilli les avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement tendant à préciser que les représentants du personnel siégeant à la commission administrative paritaire sont élus au scrutin proportionnel de liste.

La Commission a également adopté un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la rapporteure visant à simplifier la composition des commissions administratives paritaires nationales des corps et emplois de direction dans la fonction publique hospitalière.

Il s’agit de prévoir la faculté laissée à l’organisation la plus représentative des établissements hospitaliers de proposer la désignation d’un ou plusieurs de ses représentants afin de siéger au sein des CAP précitées.

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Article 4 bis
(art. L. 953-6 du code de l’éducation)

Réorganisation des commissions paritaires d’établissement dans l’enseignement supérieur

Introduit par la Commission

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit la réorganisation des commissions paritaires d’établissement dans l’enseignement supérieur, par coordination avec la réforme prévue par l’article 3 du présent projet de loi.

Ø Modifications apportées par la Commission

Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la rapporteure.

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Créées par le décret n° 99-272 du 6 avril 1999, les commissions paritaires d’établissement représentent les instances consultatives de représentation des personnels exerçant leurs fonctions dans l’enseignement supérieur.

Le présent article tend à réorganiser ces commissions en recentrant leurs attributions consultatives, conformément à la réforme des CAP proposée par l’article 4, tout en prenant en compte les spécificités inhérentes aux établissements d’enseignement supérieur, à l’instar du maintien de la mention des corps en matière de désignation des représentants des ingénieurs et personnels techniques et administratifs de recherche et de formation.

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Article 4 ter
(art. L. 953-6 du code de l’éducation)

Mise en place d’une commission consultative paritaire unique dans la fonction publique territoriale

Introduit par la Commission

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit la mise en place d’une commission consultative paritaire (CCP) unique au sein de chaque collectivité ou établissement public compétente à l’égard de l’ensemble des agents contractuels, sans distinction de catégorie.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 a été modifié par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Ø Modifications apportées par la Commission

Cet article est issu d’un amendement présenté par la rapporteure ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement.

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Les commissions consultatives paritaires représentent les instances consultatives compétentes à l’égard des agents contractuels. Elles sont structurées par catégories d’agents dans le versant territorial, selon le décret n° 2016-1858 du 23 décembre 2016. Leur récente mise en place s’est heurtée à de nombreuses difficultés, notamment dues à l’absence de candidats.

Contrairement à la fonction publique de l’État et à la fonction publique hospitalière pour lesquelles les règles relatives aux CCP sont uniquement déterminées par décret, l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 établit le cadre des CCP dans la fonction publique territoriale.

Dans un objectif de simplification, le présent amendement prévoit l’instauration d’une CCP unique par collectivité ou établissement public, sans distinction de catégorie.

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Article 4 quater
(art. 33-2-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)

Organisation des instances représentatives de consultation en cas de fusion de collectivités ou d’établissements publics locaux

Introduit par la Commission

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit les modalités d’organisation des instances représentatives de consultation en cas de fusion de collectivités ou d’établissements publics locaux.

Ø Modifications apportées par la Commission

Cet article est issu d’un amendement présenté par le Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la rapporteure.

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En cas de fusion de collectivités ou d’établissements publics, aucune procédure n’encadre, en l’état actuel du droit, la réorganisation des instances de consultation du personnel concernées par la fusion précitée.

Le présent article précise que chacune de ces instances siège au sein de formations communes à la nouvelle collectivité ou au nouvel établissement, avant l’organisation de nouvelles élections au plus tard un an après la fusion (77). En outre, les droits syndicaux acquis au moment de la fusion demeurent maintenant jusqu’à la mise en place de ceux issus des nouvelles élections.

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Article 5
Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de favoriser la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour clarifier l’identité des personnes habilitées à négocier et les domaines sur lesquels peut porter la négociation, permettre l’articulation des accords nationaux avec des accords locaux et définir la portée juridique des accords majoritaires.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a modifié l’article 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 afin d’assouplir les modalités de calcul des règles de l’accord majoritaire. Seuls les suffrages exprimés en faveur des organisations syndicales habilitées à négocier et à signer un accord sont désormais pris en compte pour atteindre le seuil de validité fixé à 50 %.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels présentés par la rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Le dialogue social s’inscrit dans un cadre normatif international déterminé par la convention n° 98 de l’Organisation Internationale du Travail ratifiée par la France le 26 octobre 1951.

À l’échelle nationale, l’article 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 issu de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique énonce les règles applicables aux accords négociés entre les organisations syndicales représentatives des fonctionnaires (78) et les représentants des employeurs publics au sein des trois versants. Ces dispositions assurent la transposition législative des « accords de Bercy » signés le 2 juin 2008 entre le ministre de la fonction publique et six syndicats représentatifs.

Outre les questions liées à la rémunération et au pouvoir d’achat des agents publics susceptibles d’être discutées au seul niveau national, le champ de la négociation inclut les conditions et l’organisation du travail, le déroulement des carrières et la promotion professionnelle, la formation professionnelle et continue, l’action sociale et la protection sociale complémentaire, l’hygiène, la sécurité et la santé au travail, l’insertion des handicapés et l’égalité entre les hommes et les femmes. La circulaire du 22 juin 2011 précise que cette liste n’est pas limitative.

L’article 8 bis prévoit qu’un accord national peut être décliné à l’échelle locale, à la condition que les négociations au niveau inférieur ne visent qu’à préciser ou améliorer le contenu des stipulations de l’accord national.

Il fixe également un critère de validité des accords. Ces derniers sont considérés comme valides dès lors qu’ils sont signés par une ou plusieurs organisations syndicales de fonctionnaires ayant recueilli au moins 50 % du nombre des voix à l’occasion des dernières élections professionnelles organisées au niveau auquel l’accord est négocié.

Cependant, si la validité des accords leur octroie une certaine force politique, elle n’emporte aucun effet juridique contraignant. Leur entrée en vigueur reste subordonnée à leur transposition législative ou réglementaire. C’est notamment ce que prévoit le titre V du présent projet de loi afin de mettre en œuvre les stipulations de l’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique conclu le 30 novembre 2018. À l’échelle réglementaire, plusieurs décrets ont été publiés en 2016 afin de mettre en œuvre le protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), bien que celui-ci ne soit pas valide selon le critère déterminé à l’article 8 bis.

Contrairement au droit du travail, l’absence de caractère contraignant des accords signés au sein de la fonction publique se justifie par la situation statutaire et réglementaire des fonctionnaires vis-à-vis de l’administration, aux termes de l’article 4 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et conformément à la position constante du Conseil d’État (79). Un accord est donc dépourvu de portée juridique et ne constitue pas un acte faisant grief susceptible de recours devant le juge administratif (80).

Les stipulations d’un accord ne sont pas invocables dans le cadre d’un recours porté à la connaissance du tribunal administratif (81), que le requérant soit une organisation syndicale, un usager du service public ou un agent public (82). En outre, la méconnaissance des règles procédurales relatives à la négociation des accords n’emporte aucune conséquence sur la légalité des décrets pris au terme de celle-ci (83).

La transposition juridique des accords relève d’une décision discrétionnaire des autorités compétentes, ce qui fragilise leur véritable portée et peut expliquer le nombre relativement réduit d’accords conclus au sein de la fonction publique (84). Pour y remédier, plusieurs rapports ont avancé des préconisations tendant à prévoir la mise en place d’une procédure d’homologation des accords majoritaires (85) ou de donner force obligatoire aux accords portant sur des questions non-statutaires telles que la formation ou les conditions de travail (86).

II. LA MESURE PROPOSÉE

Sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, l’article 5 du projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans un délai de quinze mois à compter de l’entrée en vigueur du présent projet de loi afin de réformer le cadre du dialogue social au sein de la fonction publique. L’objectif est de favoriser la conclusion d’accords locaux et nationaux.

Premièrement, il s’agira de définir les autorités compétentes pour négocier le périmètre des questions susceptibles de faire l’objet de négociations.

Deuxièmement, les modalités d’articulation entre les négociations engagées à l’échelle nationale et locales seront précisées, ainsi que les conditions dans lesquelles les accords locaux peuvent être conclus en l’absence d’accords nationaux.

Troisièmement, l’ordonnance définira la portée juridique des accords majoritaires et les conditions requises afin qu’ils revêtent un caractère contraignant. Cette évolution, qui soulève de forts enjeux juridiques et questionne la dimension statutaire de la fonction publique, implique une réflexion approfondie quant aux seuils de validité et aux éventuelles procédures d’approbation ou d’homologation (87) susceptibles d’être mises en œuvre pour faciliter et sécuriser l’entrée en vigueur des accords.

Le délai de quinze mois précité permettra de réaliser les concertations nécessaires entre les organisations syndicales et les employeurs publics.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure.

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TITRE II
TRANSFORMER ET SIMPLIFIER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

Chapitre Ier
Donner de nouvelles marges de manœuvre aux encadrants dans le recrutement de leurs collaborateurs

Section I
Élargir le recours aux contrats

Article 6
(art. 32 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)

Mise en place d’une procédure de recrutement d’agents contractuels garantissant l’égal accès aux emplois publics

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article précise que le recrutement d’agents contractuels s’effectue au terme d’une procédure permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics, selon des modalités déterminées par voie réglementaire.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 32 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 créé par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires et modifié par l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique précise que les agents contractuels sont recrutés après appréciation de leur capacité à exercer les fonctions à pourvoir.

L’ordonnance précitée a complété l’article 41 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 afin de publier les créations ou vacances d’emplois permanents dans les collectivités territoriales et leurs établissements dans un espace numérique commun à l’ensemble des administrations publiques.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements identiques de la rapporteure et de M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM), qui ont recueilli un avis de sagesse du Gouvernement, tendant à inscrire le principe de la publicité de la vacance et de la création des emplois susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels.

I. L’ÉTAT DU DROIT

L’égal accès aux emplois publics est consacré par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. La jurisprudence constitutionnelle garantit le respect de ce principe (88), qui s’applique quel que soit le mode de recrutement (89).

Le recrutement contractuel (90) d’agents publics est ainsi soumis à l’exigence d’égalité d’accès qui revêt une double dimension. D’une part, la procédure de recrutement doit faire l’objet de mesures de publicité, conformément à un objectif de transparence. D’autre part, les conditions d’accès aux emplois doivent préserver l’égalité de traitement entre les candidats.

1. La publicité de la procédure de recrutement contractuel

La procédure de recrutement d’un agent contractuel doit respecter une condition de publicité propre à garantir la transparence des emplois publics à pourvoir. L’autorité administrative compétente est ainsi tenue d’assurer la publicité des emplois vacants (91). Le décret n° 2018-1351 du 28 décembre 2018 prévoit que la publicité des emplois vacants s’effectue sur un espace numérique commun aux trois versants intitulé « Place de l’emploi public », sur le modèle existant de la bourse interministérielle de l’emploi public (BIEP) réservée aux seules offres d’emplois dans la fonction publique de l’État. L’article 3 du décret dispose que l’offre d’emploi précise les principales caractéristiques de l’emploi vacant, à l’instar de la catégorie statutaire dont il relève, de l’organisme ou de la structure d’accueil, des références du métier et de sa localisation.

La jurisprudence administrative a progressivement encadré les règles relatives à la publicité du recrutement contractuel. S’il est acquis que le recrutement d’un agent contractuel afin de pourvoir un emploi permanent vacant implique une mesure de publicité (92), l’avis de vacance doit seulement indiquer que l’emploi est susceptible d’être pourvu par un tel recrutement et non circonscrire son occupation aux seuls agents contractuels (93). L’obligation de publicité de la vacance s’impose également lorsque le poste à pourvoir concerne un emploi occupé par un agent non titulaire dont le contrat arrive à échéance (94).

Cependant, la transparence de la procédure de recrutement admet plusieurs aménagements. L’article 2 du décret du 28 décembre 2018 précise que l’obligation de publicité des emplois vacants ne s’applique pas aux emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement (95), bien que celle-ci doive prendre en compte les capacités des candidats requises pour l’exercice des attributions afférentes à ces emplois (96). Par ailleurs, la jurisprudence récente du Conseil d’État (97) relative aux emplois fonctionnels dans la fonction publique territoriale tels que mentionnés à l’article 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 semble exempter le recrutement d’agents contractuels à ces postes de direction de l’obligation de publicité prévue par l’article 41 de la loi précitée.

En dépit de ces exceptions, le principe de publicité encadrant la procédure de recrutement contractuel vise à garantir l’égal accès à ces emplois grâce à l’information des candidats potentiels, dont l’égalité de traitement est assurée par le respect de conditions d’accès similaires à celles applicables au recrutement de fonctionnaires.

2. Des conditions d’accès similaires à celles applicables au recrutement de fonctionnaires

Prévues par le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986, le décret n° 88-145 du 15 février 1988 et le décret n° 91-155 du 6 février 1991, les conditions requises pour être recruté en tant qu’agent contractuel au sein de la fonction publique sont similaires à celles qui prévalent en matière de recrutement de fonctionnaires, telle que la jouissance des droits civiques (98). La seule différence entre les deux régimes réside dans l’ouverture du recrutement contractuel aux ressortissants étrangers hors citoyens de l’Union européenne (99), à l’exception des emplois impliquant des prérogatives de puissance publique et, plus généralement, des nécessités du service ou de dispositions législatives particulières s’y opposant (100).

L’interdiction de discrimination en raison des opinions politiques (101), syndicales, religieuses ou philosophiques, ou fondées sur l’orientation sexuelle, l’ethnie ou la race s’applique quel que soit le mode de recrutement, conformément au principe d’égal accès aux emplois publics découlant de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

II. LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article complète les dispositions prévues à l’article 32 de la loi du 13 juillet 1983 portant statut général de la fonction publique en précisant que le recrutement d’agents contractuels pour pourvoir des emplois permanents s’effectue dans le cadre d’une procédure permettant de garantir l’égal accès à ces emplois. Cette procédure n’est pas applicable aux recrutements relatifs aux emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement.

En outre, un décret en Conseil d’État précisera les modalités de la procédure, lesquelles pourront être adaptées selon le niveau hiérarchique et la nature des fonctions concernées, la taille de la collectivité territoriale ou de l’établissement public recruteur et la durée du contrat envisagée.

Le présent article rappelle que le principe d’égalité d’accès aux emplois publics s’applique au recrutement d’agents contractuels, dans un contexte où la part de ces derniers au sein des effectifs de la fonction publique est susceptible d’augmenter (102). Il contribue à renforcer le cadre procédural du recrutement contractuel dans l’ensemble de la fonction publique, conformément aux exigences de transparence et de non-discrimination qui fondent historiquement l’admission aux emplois publics.

En ce qui concerne les emplois de direction ouverts aux recrutements contractuels, l’article 7 du présent projet de loi prévoit qu’un décret propre à chaque versant définira les modalités de recrutement spécifiques à ces emplois.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté deux amendements identiques présentés par la rapporteure et par M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM) qui ont recueilli un avis de sagesse du Gouvernement. Répondant à un objectif de transparence, ces amendements rappellent la nécessité de garantir la publicité des vacances et créations d’emplois susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels, à l’exception des emplois laissés à la décision du Gouvernement tels que prévus par l’article 25 de la loi du 11 janvier 1984.

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Article 7
(art. 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 53 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)

Extension de la possibilité de recrutement contractuel
sur les emplois de direction de la fonction publique

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article élargit les possibilités de recruter des agents contractuels afin d’occuper des emplois de direction au sein des trois versants de la fonction publique.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 a été modifié par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires tendant à préciser que les agents occupant des emplois qui requièrent des qualifications professionnelles particulières indispensables à l’exercice de leurs missions spécifiques au sein d’établissements publics peuvent être recrutés par contrat à durée indéterminée.

Ø Modifications apportées par la Commission

Outre plusieurs amendements rédactionnels de la rapporteure, la Commission a adopté trois amendements de la rapporteure tendant à :

– préciser que les contrats des agents occupant des emplois de direction ne donnent pas droit à leur reconduction en contrat à durée indéterminée ;

– renvoyer à un décret en Conseil d’État le soin de définir les fonctions exercées par les directeurs généraux des services dans la fonction publique territoriale ;

– préciser le contenu des formations suivies par les agents contractuels occupant des emplois de direction dans la fonction publique hospitalière.

La Commission a également adopté deux amendements identiques de la rapporteure et de M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM) afin de prévoir la définition des conditions de rémunération des agents contractuels occupant des emplois de direction par décret en Conseil d’État.

I. L’ÉTAT DU DROIT

L’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dispose que les emplois permanents de la fonction publique sont occupés par des fonctionnaires, sauf dérogation prévue par la loi. À ce titre, certains emplois de direction admettent des conditions de recrutement spécifique, par la voie du détachement ou du recrutement direct sous contrat, dans chaque versant.

De manière générale, les emplois de direction correspondent aux emplois caractérisés par un haut niveau de responsabilité conjugué à une forte proximité avec les décideurs politiques locaux ou nationaux, ce qui justifie notamment le respect de règles dérogatoires relatives à la cessation de ces fonctions. Le décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 précise que la primo-nomination à ces emplois est soumise à l’obligation de respecter un quota minimal de 40 % de personnes de chaque sexe.

1. Les emplois supérieurs laissés à la décision du Gouvernement dans la fonction publique de l’État

Parmi les emplois permanents de l’État susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels, le 1° de l’article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 mentionne les emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement, conformément à l’article 25 de la loi précitée. La jurisprudence administrative ne qualifie pas précisément cette catégorie d’emplois, appréhendés alternativement comme des emplois participant à la fonction gouvernementale (103) ou comme des fonctions placées au sommet de la hiérarchie sous la dépendance directe du Gouvernement (104).

S’ils n’embrassent pas l’ensemble des emplois de direction au sein de la fonction publique de l’État (105), le décret n° 85-779 du 24 juillet 1985 établit la liste non-limitative de ces emplois supérieurs, complétée par le décret n° 59-587 du 29 avril 1959 relatif aux nominations aux emplois de direction de certaines entreprises et établissements publics. Il s’agit principalement des fonctions de secrétaire général, directeur général et directeur d’administration centrale, délégué interministériel, ambassadeur, préfet et recteur d’académie. Sur ces 683 emplois, 37 sont aujourd’hui occupés par des agents contractuels (106). La nomination de non-titulaires à ces emplois n’entraîne pas leur titularisation (107), ces derniers demeurant révocables à tout moment.

2. Les emplois fonctionnels de direction dans la fonction publique territoriale

La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 énonce limitativement les emplois fonctionnels de direction susceptibles d’être pourvus, dans la fonction publique territoriale, par la voie d’un recrutement contractuel. L’article 47 désigne les emplois de directeur général des services des départements et des régions (108), de directeur général des services et de directeur général des services techniques de communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants, de directeur général adjoint des services des communes et des EPCI à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants et de directeur général des établissements publics locaux dont les caractéristiques et l’importance le justifient (109).

Le décret n° 88-545 du 6 mai 1988 précise que les personnes recrutées sous contrat sur ces emplois doivent être titulaires d’un diplôme sanctionnant une formation d’une durée totale au moins égale à cinq années d’études supérieures après le baccalauréat ou avoir exercé pendant au moins cinq ans des fonctions de catégorie A dans un établissement ou une administration publique.

En dessous de ces seuils, ces emplois ne peuvent être pourvus que par un fonctionnaire dans le cadre de ses fonctions et de son grade. Le recrutement contractuel sur ces emplois fonctionnels n’entraîne pas la titularisation dans la fonction publique territoriale, ni la conclusion d’un contrat à durée indéterminée (110). Le champ d’application de l’article 47 concerne 1522 emplois, dont 239 sont aujourd’hui occupés par des agents contractuels (111).

3. Les emplois fonctionnels de chefs d’établissement au sein de la fonction publique hospitalière

L’article 3 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 prévoit que des agents contractuels peuvent être recrutés pour occuper les emplois de directeur des établissements sanitaires, sociaux ou médicaux sociaux dont la liste figure à l’article 2 de la loi précitée. Le décret n° 2012-562 du 24 avril 2012 détermine la liste des emplois fonctionnels de direction au sein de la fonction publique hospitalière. Sur les 284 emplois ouverts aux non-titulaires, 37 sont aujourd’hui occupés par des agents contractuels (112).

Leur nomination sur ces emplois, révocable à tout moment, n’entraîne pas leur titularisation. L’article 3 prévoit que ces personnes suivent une formation à l’École des hautes études en santé publique ou dans tout autre organisme adapté afin de les préparer à leurs nouvelles fonctions.

II. LA MESURE PROPOSÉE

Dans une perspective de diversification des profils des cadres dirigeants de la fonction publique, le présent article étend le champ des recrutements sous contrat concernant les emplois de direction au sein des trois versants. À l’exception des emplois mentionnés précédemment (113), la plupart des emplois de direction dans la fonction publique demeurent aujourd’hui réservés aux seuls titulaires.

Il est donc proposé de modifier les trois lois statuaires afin d’élargir la faculté laissée aux employeurs publics de recruter des non-titulaires sur les emplois de direction. Pour chaque versant, un décret en Conseil d’État précisera les modalités d’application de ces dispositions, en fixant notamment le cadre procédural permettant de garantir le principe d’égal accès aux emplois publics, conformément à l’article 6 du projet de loi.

Dans la fonction publique de l’État, l’ensemble des emplois de direction (114) pourront être pourvus par des agents contractuels. Près de 3 800 emplois seraient ainsi concernés (115), dont 1 800 emplois fonctionnels interministériels (116) et 2 000 emplois de direction ministériels (117). Le décret précité précisera la liste des emplois ouverts au recrutement contractuel.

Dans la fonction publique territoriale, le présent article abaisse les seuils (118) actuellement prévus par l’article 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 au-delà desquels le recrutement contractuel sur des emplois fonctionnels est autorisé. Désormais, un seuil de 40 000 habitants serait établi de façon uniforme pour le recrutement contractuel de directeurs généraux des services, directeurs généraux des services techniques et directeurs généraux adjoints dans les communes et EPCI à fiscalité propre. Le nombre d’emplois fonctionnels ainsi ouverts aux non-titulaires s’élèverait ainsi à 2 700 (119), et concernerait au moins 125 communes et 154 EPCI (120).

Dans la fonction publique hospitalière, le recrutement contractuel sera ouvert aux emplois visés au deuxième alinéa de l’article 4 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, que le présent article regroupe sous la nouvelle dénomination « d’emplois supérieurs hospitaliers » correspondant aux fonctions de directeur général adjoint, directeur de service central et adjoint au directeur d’hôpital. Cet élargissement porterait à 365 (121) le nombre d’emplois susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels dans la fonction publique hospitalière (122).

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

Outre plusieurs amendements rédactionnels, la Commission a adopté deux amendements identiques présentés par la rapporteure et par M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM) qui ont recueilli un avis de sagesse du Gouvernement, tendant à prévoir la définition des conditions de rémunération des agents contractuels occupant des emplois de direction par décret en Conseil d’État.

Contre l’avis du Gouvernement, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure qui prévoit que les fonctions exercées par les directeurs généraux des services dans la fonction publique territoriale seront définies par décret en Conseil d’État, dans un objectif de reconnaissance et de clarification du rôle qu’occupent ces derniers au sein des collectivités.

De plus, la Commission a adopté deux amendements de la rapporteure ayant respectivement recueilli un avis favorable et un avis de sagesse du Gouvernement, précisant, d’une part, que les contrats des agents occupant des emplois de direction ne donnent lieu à aucune reconduction sous la forme d’un contrat à durée indéterminée, et, d’autre part, que les formations suivies par les agents contractuels occupant des emplois de direction dans le versant hospitalier porteront notamment sur les questions relatives à l’organisation et au fonctionnement des services publics.

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Article 8
(art. 7 bis [nouveau] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 9-4 [nouveau] de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)

Création d’un contrat de projet

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article rend possible la conclusion de contrats de projet au sein des trois versants de la fonction publique afin de recruter un agent par un contrat à durée déterminée dont l’échéance correspond à la réalisation du projet ou de l’opération qui a justifié son recrutement.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises a complété l’article L. 1242-2 du code du travail en créant une nouvelle catégorie de contrat à durée déterminée afin de recruter des ingénieurs ou des cadres en vue de la réalisation d’une mission définie.

Ø Modifications apportées par la Commission

Outre deux amendements rédactionnels et de précision, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure tendant à prévoir la mise en place d’un délai de prévenance avant l’échéance du contrat de projet.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Dans la fonction publique, le régime applicable aux contrats à durée déterminée ne prévoit pas la possibilité de conclure des « contrats de projets » tels qu’ils existent dans le secteur privé, conformément au 6° de l’article L. 1242-2 du code du travail.

1. Le régime des contrats à durée déterminée dans la fonction publique

Depuis la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, les contrats à durée déterminée conclus dans la fonction publique ne peuvent excéder trois ans. Ils sont renouvelables une fois. Au-delà de six ans, les agents contractuels disposent obligatoirement d’un contrat à durée indéterminée (123). Les employeurs publics peuvent avoir recours à des agents contractuels afin de satisfaire des besoins permanents ou temporaires, dans les cas limitativement prévus par chaque loi statutaire (124) dérogeant au principe posé par l’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 selon lequel les emplois permanents sont occupés par des fonctionnaires.

Les décrets n° 86-83 du 17 janvier 1986, n° 88-145 du 15 février 1988 et n° 91-155 du 6 février 1991 déterminent les règles applicables à la situation des agents contractuels au sein des trois versants. Recrutés pour une durée inférieure à un an et destinés à l’exécution d’un acte déterminé ou d’une mission ponctuelle (125) les vacataires ne relèvent pas de ce régime et ne peuvent donc pas être assimilés à des agents contractuels (126).

Ces derniers ne bénéficient d’aucun droit au renouvellement de leur contrat (127). L’absence de renouvellement du contrat n’équivaut pas à un licenciement (128). En cas de licenciement avant le terme du contrat, une indemnité est versée à l’agent (129), sauf si le licenciement intervient à titre de sanction disciplinaire (130). À l’expiration de son terme, aucune indemnité de fin de contrat ou prime de précarité (131) n’est versée aux agents dont le contrat n’est pas renouvelé, à l’exception des praticiens hospitaliers contractuels (132). L’employeur public est tenu d’avertir l’agent du non-renouvellement de son contrat en respectant un délai de préavis adapté à la durée de celui-ci (133).

Si la décision de ne pas renouveler le contrat ne doit pas être motivée par l’employeur, la jurisprudence administrative considère que le non-renouvellement ne peut être uniquement fondé sur le fait que le contrat arrive à échéance (134). En outre, l’agent contractuel non renouvelé peut obtenir le versement d’une indemnité si l’administration n’a pas tenu sa promesse de le maintenir en fonction (135). La responsabilité de l’administration peut également être engagée si le non-renouvellement du contrat repose sur des motifs étrangers à l’intérêt du service (136).

Ainsi, les contrats à durée déterminée conclus dans la fonction publique ne sont pas adaptés à la réalisation d’une mission précise, contrairement aux contrats à objet défini dans le secteur privé généralisés par la réforme du 20 décembre 2014.

2. L’existence d’un contrat à durée déterminée à objet défini dans le secteur privé

Expérimentés par la loi n° 2008-596 du 28 juin 2008 portant modernisation du marché du travail, les contrats à durée déterminée et à objet défini ont été généralisés par la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relatif à la simplification de la vie des entreprises, créant ainsi une nouvelle catégorie de contrat à durée déterminée.

Le 6° de l’article L. 1242-2 du code du travail prévoit le recours à un contrat en vue de la réalisation d’un objet défini réservé aux cadres et ingénieurs, sous réserve des conditions déterminées par les accords de branche, ou à défaut les accords d’entreprise. Un tel contrat est conclu pour une durée comprise entre dix-huit et trente-six mois et ne peut pas être renouvelé (137).

L’article L. 1242-12-1 précise que le contrat comporte une clause descriptive du projet et sa durée prévisible, l’événement ou le résultat objectif déterminant la fin de la relation contractuelle, le délai de prévenance (138) de l’arrivée au terme du contrat. Il prévoit également une possibilité de rupture à la date anniversaire de la conclusion du contrat, par l’une ou l’autre partie, pour un motif réel et sérieux ainsi que le droit pour le salarié, lorsque cette rupture est à l’initiative de l’employeur, de percevoir une indemnité égale à 10 % de sa rémunération totale brute.

Comme pour les autres contrats à durée déterminée, l’échéance du contrat implique le versement d’une prime de précarité correspondant à une indemnité de fin de contrat à hauteur de 10 % de la rémunération brute totale perçue par le salarié.

I. LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article ouvre la possibilité de conclure un contrat à durée déterminée de projet, d’une durée comprise entre un (139) et six ans, dont l’échéance correspond à la réalisation de l’opération ayant justifié sa conclusion. Sa durée est fixée dans le contrat, celui-ci pouvant être prolongé pour mener à bien le projet (140). Si la durée ne peut être établie lors de la signature, le contrat est conclu pour une durée maximale de six ans.

Le contrat est rompu si le projet s’achève de façon anticipée ou qu’il arrive à son terme. Il prend également fin si le projet pour lequel le contrat a été conclu ne peut aboutir.

Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application relatives à ce nouveau contrat à durée déterminée, notamment les conditions de mise en œuvre d’une indemnité de rupture anticipée. En revanche, conformément aux règles applicables aux contrats publics à durée déterminée ou indéterminée, les agents ne percevront aucune indemnité de fin de contrat à l’échéance de celui-ci.

L’étude d’impact (141) précise que ce nouveau contrat est ouvert à toute personne, fonctionnaire ou non-titulaire, et qu’il n’ouvrira pas droit à l’obtention d’un contrat à durée indéterminée ou à la titularisation dans la fonction publique, dans la mesure où il correspond à la satisfaction d’un besoin temporaire relatif à une mission strictement déterminée (142). Les motifs de rupture de droit commun (démission, licenciement) seront précisés par le décret d’application.

Adapté aux besoins des employeurs publics, ce contrat de projet peut contribuer à internaliser des activités faisant aujourd’hui l’objet de délégation à des entreprises privées en raison de la difficulté inhérente à mobiliser de façon rapide et efficace une expertise ad hoc sur une mission déterminée. Il vise à renforcer l’appui de la maîtrise d’ouvrage afin de mener à bien les projets qu’elle entreprend, en ajustant les recrutements contractuels aux spécificités propres à l’opération mise en œuvre.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION

Outre un amendement rédactionnel, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure tendant à rappeler les motifs de droit commun de rupture du contrat que constituent le licenciement et la démission.

À l’initiative de la rapporteure, la Commission a également adopté un amendement, qui a recueilli un avis favorable du Gouvernement, prévoyant un délai de prévenance avant l’échéance du contrat, déterminé par décret en Conseil d’État. Il s’agit de garantir à l’agent une visibilité sur le terme de sa mission.

Cette disposition s’inspire du droit applicable dans le secteur privé tel que prévu par l’article L. 1243-5 du code du travail.

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Article 9
(art. 3, 4, 6 et 6 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984

et art. 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017)

Extension du recrutement contractuel pour les emplois permanents de la fonction publique de l’État

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article étend les conditions de recrutement d’agents contractuels pour occuper des emplois permanents et assouplit les possibilités de procéder à des primo-recrutements à durée indéterminée dans la fonction publique de l’État.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes leur garantit la faculté d’employer de façon indifférenciée des personnels titulaires ou contractuels.

La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a modifié l’article 6 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 afin de pérenniser la possibilité de procéder au primo-recrutement d’agents contractuels à durée indéterminée en cas d’absence de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté trois amendements rédactionnels, dont deux identiques présentés par la rapporteure et par M. Boris Vallaud (Socialistes et apparentés).

I. L’ÉTAT DU DROIT

Les agents non titulaires représentent 16,4 % des effectifs de la fonction publique de l’État (143). Leur position contractuelle s’inscrit dans le cadre des dérogations législatives au principe établi par l’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 selon lequel les emplois permanents sont occupés par des fonctionnaires.

La loi du 11 janvier 1984 relative au statut de la fonction publique de l’État énumère les conditions dans lesquelles le recrutement d’agents contractuels pour occuper des emplois permanents est autorisé et précise également la durée des contrats susceptibles d’être conclus.

1. Les dérogations permettant de recruter des agents contractuels pour occuper des emplois permanents

Outre les emplois supérieurs laissés à la décision du Gouvernement, l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 établit une liste limitative d’emplois permanents (144) susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels. Ainsi, le recrutement de non-titulaires est possible pour occuper :

– les emplois des établissements publics inscrits sur une liste fixée par un décret en Conseil d’État qui requièrent des qualifications professionnelles particulières (145) indispensables à l’exercice de leurs missions spécifiques et non dévolues à des corps de fonctionnaires ;

– les emplois ou catégories d’emplois des autorités administratives et publiques indépendantes (146) ;

– les emplois des centres hospitaliers et universitaires occupés par certains personnels médicaux et scientifiques ;

– les emplois occupés par du personnel affilié aux régimes de retraite des ouvriers des établissements industriels de l’État et des marins ;

– les emplois occupés par les assistants d’éducation, les maîtres d’internat et les surveillants d’externat des établissements d’enseignement.

L’article 4 de la loi du 11 janvier 1984 autorise le recrutement contractuel dans deux hypothèses distinctes.

Premièrement, l’État peut recourir à cette faculté lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptible d’assurer les fonctions correspondantes quelle que soit la catégorie de l’emploi (A, B ou C) concernée. Si la jurisprudence administrative exige que l’administration en apporte la justification (147), elle admet la démarche consistant à « éteindre » progressivement un corps de fonctionnaires dans le but de confier à des agents contractuels les emplois précédemment occupés par les fonctionnaires précités (148).

Deuxièmement, le recrutement d’agents contractuels pour les seuls emplois relevant de la catégorie A (149) est autorisé à la condition alternative que la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient. La circulaire du 22 mai 2013 précise que la nature des fonctions doit correspondre à l’exigence de compétences hautement spécialisées et les besoins du service découler de la vacance d’un poste qui ne peut être pourvu par un fonctionnaire du fait de l’infructuosité de la procédure de recrutement (150) et des impératifs afférents à la continuité du service.

L’article 5 permet le recrutement de non-titulaires afin de pourvoir aux emplois d’enseignants-chercheurs des établissements supérieurs et de recherche.

L’article 6 impose le recrutement contractuel sur des emplois de toute catégorie (A, B ou C) afin d’assurer des fonctions correspondant à des besoins permanents inférieurs à 70 % d’un temps complet (151). La jurisprudence administrative encadre strictement cette procédure dérogatoire à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 en vérifiant que l’emploi occupé correspond véritablement à un besoin permanent impliquant un temps de travail inférieur à 70 %, et non à satisfaire en réalité un besoin permanent à temps complet (152).

En outre, le recours à des agents contractuels pour occuper à titre temporaire un emploi permanent est également prévu par les articles 6 quater et 6 quinquies qui permettent respectivement de recruter des personnels contractuels afin de remplacer à titre temporaire des agents (153) momentanément absents et de pourvoir à la vacance de ces emplois pendant une durée d’un an.

2. La durée déterminée ou indéterminée des primo-recrutements d’agents contractuels pour occuper des emplois permanents

Le primo-recrutement d’agents contractuels répondant aux conditions fixées par les articles 4 et 5 s’effectue nécessairement à l’aide d’un contrat à durée déterminée d’au plus trois ans, renouvelable dans la limite de six ans. L’article 6 bis précise que leur renouvellement au-delà de six ans entraîne leur transformation en contrat à durée indéterminée.

En ce qui concerne les emplois permanents occupés à titre temporaire par des agents contractuels, l’article 6 quater prévoit que leur contrat est renouvelable dans la limite de la durée de l’absence de l’agent titulaire ou non-titulaire qu’ils remplacent. L’article 6 quinquies dispose que le contrat est conclu pour une durée d’un an (154) en cas de vacance temporaire de l’emploi.

Le primo-recrutement contractuel à durée indéterminée est prévu dans trois hypothèses, dont l’une pour laquelle il revêt un caractère obligatoire.

Ainsi, le recrutement d’agents contractuels prévu par le 2° de l’article 3 pour occuper des emplois au sein d’établissements publics qui requièrent des qualifications professionnelles particulières s’effectue obligatoirement par un contrat à durée indéterminée.

Le recrutement peut être effectué sous la forme d’un contrat à durée déterminée ou indéterminée lorsqu’il est justifié par la satisfaction d’un besoin permanent à temps incomplet inférieur à 70 % prévu par l’article 6 ou qu’il vise à pourvoir un emploi permanent pour lequel il n’existe pas de corps de fonctionnaires en vertu du 1° de l’article 4.

I. LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article assouplit les conditions de recrutement contractuel dans la fonction publique de l’État, tout en maintenant le caractère dérogatoire de l’occupation d’emplois permanents par des agents contractuels.

Premièrement, la possibilité prévue par le 2° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 de recruter un agent contractuel au sein des seuls établissements publics inscrits sur une liste fixée par un décret en Conseil d’État est étendue à l’ensemble de ces derniers, à l’exception des huit établissements publics à caractère scientifique et technologique (155). Si cette ouverture se justifie eu égard à l’autonomie dont disposent ces établissements publics, l’avis rendu par le Conseil d’État rappelle cependant la nécessité de respecter le principe de neutralité des règles applicables au recrutement dans la fonction publique et se prononce en faveur d’une uniformisation des conditions de recrutement contractuel entre l’État et ses établissements publics.

Deuxièmement, la faculté laissée à l’État de recruter des agents contractuels de catégorie A lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient (156) fait l’objet d’une extension et d’un assouplissement.

D’une part, le périmètre de ce recrutement est élargi aux agents des catégories B et C.

D’autre part, les conditions relatives à la nature des fonctions et aux besoins du service sont illustrées de manière non-limitative et présentent une portée plus souple que les critères avancés par la circulaire du 22 mai 2013 précitée. En effet, les fonctions concernées doivent simplement nécessiter des compétences techniques spécialisées ou nouvelles, et non plus correspondre à des « compétences hautement spécialisées ». De même, l’exigence d’infructuosité de la procédure de recrutement d’un fonctionnaire imposée par la jurisprudence n’est plus requise : l’autorité de recrutement devra simplement démontrer son incapacité à pourvoir l’emploi par un fonctionnaire présentant l’expertise ou l’expérience professionnelle adaptée aux missions correspondant à l’emploi (157).

En outre, le présent article crée une troisième hypothèse de recrutement contractuel à l’article 4, en plus des deux hypothèses déjà existantes relatives à l’absence de corps de fonctionnaires (1° de l’article 4) et à la justification reposant sur la nature des fonctions ou les besoins du service (2° de l’article 4). Le recrutement d’un agent contractuel sera également autorisé lorsque l’emploi concerné ne nécessite pas une formation statutaire donnant lieu à titularisation dans un corps de fonctionnaires. Aujourd’hui, environ 31 % des recrutements de fonctionnaires toutes catégories confondues ne donnent lieu à aucune formation initiale (158). L’ensemble de ces emplois pourront ainsi être ouverts au recrutement contractuel.

Troisièmement, le primo-recrutement d’agents par contrat à durée indéterminée déjà autorisé en cas d’absence de corps de fonctionnaires et d’emploi à temps incomplet inférieur à 70 % est étendu à l’ensemble des recrutements fondés sur l’article 4, incluant donc le nouveau cas pour lequel l’emploi concerné ne donne pas lieu à titularisation dans un corps de fonctionnaire. Parallèlement, l’obligation incombant aux établissements publics de recruter un agent à durée indéterminée (159) est supprimée, ouvrant ainsi le choix d’un recrutement à durée déterminée ou indéterminée en la matière.

À titre subsidiaire, le présent article prévoit deux dispositions de coordination afin, d’une part, de supprimer le 3° de l’article 3 relatif au recrutement contractuel effectué par les autorités administratives ou publiques indépendantes qui présente un caractère redondant avec l’article 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017, et, d’autre part, de compléter celui-ci par un alinéa rendant applicables aux agents contractuels recrutés par les AAI et API les dispositions réglementaires générales prises en application de l’article 7 de la loi statutaire du 11 janvier 1984.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté trois amendements de nature rédactionnelle, dont deux identiques de la rapporteure et de M. Boris Vallaud (Socialistes et apparentés).

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Article 10
(art. 3-3, 25 et 104 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)

Extension du recrutement contractuel pour les emplois permanents de la fonction publique territoriale

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise principalement à étendre les possibilités de recrutement contractuel dans la fonction publique territoriale.

À titre subsidiaire, il autorise les centres de gestion à mettre des agents contractuels à disposition des communes sur des emplois permanents et assouplit les conditions de recrutement de fonctionnaires sur des emplois à temps non complet.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 a été modifié par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative aux droits et obligations et à la déontologie des fonctionnaires afin d’élargir le champ de compétences des centres de gestion à des missions d’archivage, de numérisation, de conseils en organisation et de conseils juridiques à la demande des collectivités et de leurs établissements.

Ø Modifications apportées par la Commission

Outre un amendement rédactionnel, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure, qui a recueilli un avis favorable du Gouvernement, tendant à élargir les compétences que peuvent exercer les centres de gestion aux questions relatives à l’emploi et à la gestion des ressources humaines.

Après un avis de sagesse du Gouvernement, la Commission a également adopté trois amendements identiques présentés par la rapporteure, par M. Éric Poulliat (LaREM) et Mme Marietta Karamanli (Socialistes et apparentés) visant à recentrer la liberté de recrutement contractuel sur tous les emplois aux EPCI regroupant moins de 15 000 habitants.

I. L’ÉTAT DU DROIT

1. Les dérogations permettant de recruter des agents contractuels pour occuper des emplois permanents

Les agents non titulaires représentent 18,9 % des effectifs de la fonction publique territoriale (160). Comme dans les autres versants, leur position contractuelle s’inscrit dans le cadre des dérogations législatives au principe établi par l’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 selon lequel les emplois permanents sont occupés par des fonctionnaires.

Par symétrie avec les règles applicables à la fonction publique de l’État (161), les articles 3-1 et 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 autorisent le recrutement à titre temporaire d’agents contractuels afin de remplacer des agents (162) momentanément absents et de pourvoir à la vacance d’un emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire.

L’article 3-3 présente les autres dérogations autorisant le recrutement d’agents par la voie contractuelle dont certaines soulignent les spécificités propres au versant territorial.

Par analogie avec l’article 4 de la loi du 11 janvier 1984, les 1° et 2° de l’article 3-3 autorisent le recrutement contractuel en cas d’inexistence d’un cadre d’emplois (163) susceptible d’assurer les fonctions correspondantes (164), ou lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient et sous réserve qu’aucun fonctionnaire n’ait pu être recruté sur cet emploi. Ainsi, la nature de la fonction implique la maîtrise de qualifications particulières ou de connaissances spécialisées qui, selon la jurisprudence administrative, ne sont pas nécessairement requises pour exercer les fonctions de responsable d’un service de communication (165) ou de directeur général des services (166), ce qui interdit conséquemment à l’employeur de fonder un recrutement contractuel sur ce motif.

Les 3° et 4° de l’article 3-3 ont pour objet de répondre aux enjeux de ressources humaines auxquelles sont confrontées les plus petites communes, celles dont la population est inférieure au seuil de 1 000 habitants, qui peuvent éprouver d’importantes difficultés de recrutement. Le 3° autorise ainsi ces communes de moins de 1 000 habitants à recruter leur secrétaire de mairie par la voie contractuelle. Le 4° leur permet également de recruter des agents contractuels pour occuper des emplois dont la quotité de travail est inférieure à 50 %. Ces deux dispositions sont applicables aux groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure au seuil d’habitants précité.

En outre, le 5° de l’article 3-3 autorise les communes de moins de 2 000 habitants et les groupements de communes de moins de 10 000 habitants à recruter un agent contractuel pour occuper un emploi dont la création ou la suppression dépend de la décision d’une autorité qui s’impose à la collectivité en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d’un service public.

2. Le recrutement de fonctionnaires sur des emplois à temps incomplet

Contrairement à l’article 6 de la loi statutaire du 11 janvier 1984 qui prévoit que les emplois dont la quotité de travail est inférieure à 70 % ne peuvent être pourvus que par des agents contractuels dans la fonction publique de l’État, l’article 104 de la loi du 26 janvier 1984 et le décret n° 91-298 du 20 mars 1991 déterminent les règles applicables au recrutement de fonctionnaires territoriaux dont la quotité de travail est inférieure à 50 %. Au-delà de 50 % de temps de travail, les collectivités peuvent librement recruter des fonctionnaires, quel que soit le cadre d’emplois auquel ils appartiennent.

Le recrutement de fonctionnaires dont le temps de travail est inférieur à la moitié de la durée légale présente une certaine complexité (167) eu égard à un triple critère de seuil d’habitants, de cadres d’emplois et de nombre maximal d’emplois pouvant être créés. Il en résulte un encadrement très strict des recrutements d’agents titulaires, sans que les règles applicables répondent à des justifications véritablement claires et cohérentes.

3. La mise à disposition de fonctionnaires par le centre de gestion

Exerçant un rôle transversal dans la gestion et le suivi de la carrière des agents publics territoriaux, les centres de gestion sont des établissements publics locaux principalement organisés à l’échelle départementale.

L’article 25 leur attribue une compétence facultative par laquelle ils assurent notamment la mise à disposition de fonctionnaires vis-à-vis de collectivités ou d’établissements dans le but de les affecter à des missions permanentes à temps complet ou incomplet. Cette disposition s’inscrit dans une perspective plus large consacrant les centres de gestion comme une forme de « groupement d’employeurs » participant à la mutualisation des effectifs au sein de la fonction publique territoriale.

I. LES MESURES PROPOSÉES

Le présent article prévoit cinq évolutions visant chacune à desserrer les contraintes de recrutement auxquelles sont assujettis les collectivités territoriales et leurs établissements.

Afin de lutter contre la multiplication de pratiques illégales que constitue le recours abusif aux vacataires, le présent article prévoit le recrutement sans condition de fonctionnaires et d’agents contractuels pour des emplois à temps incomplet dont la quotité est inférieure à 50 %. Cette double ouverture des recrutements statutaires (168) et contractuels (169) concerne l’ensemble des collectivités territoriales et leurs établissements, sans distinction de seuils démographiques (170) ou de cadre d’emplois (171).

L’objectif est de lutter contre les situations de précarité induites par les « faux vacataires » qui correspondent à des agents publics ne bénéficiant pas des garanties applicables aux agents contractuels (172) en dépit du caractère permanent et régulier des fonctions qu’ils exercent. En raison des restrictions encadrant le recrutement de fonctionnaires à temps incomplet inférieur à 50 % et de l’interdiction pour les communes de plus de 1 000 habitants de recruter des agents contractuels à temps incomplet, certaines communes ont recours de manière palliative à de nombreux vacataires dans les domaines périscolaires et médico-sociaux.

La jurisprudence sanctionne fréquemment ces pratiques. Dès lors que les fonctions exercées par les agents revêtent un caractère permanent, le vacataire concerné doit être considéré comme un agent contractuel (173), a fortiori lorsque le vacataire est recruté à plein temps (174). Le juge administratif estime que le simple fait que la rémunération versée à l’agent soit liée à un volume horaire ne suffit pas à retenir la qualification de vacataire lorsque le nombre d’heures travaillées est élevé et que l’engagement de la personne présente une certaine continuité (175).

Par ailleurs, le présent article autorise les communes de moins de 1 000 habitants et les groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure à ce seuil à recruter des agents contractuels sur l’ensemble de leurs emplois, sans aucune restriction.

Le recrutement contractuel justifié par la nature des fonctions et les besoins du service sur le fondement du 2° de l’article 3-3 (176) est étendu aux emplois de catégorie B. Cependant, contrairement aux dispositions de l’article 9 du projet de loi tendant à élargir les possibilités de recrutement contractuel dans la fonction publique de l’État, l’extension prévue par le présent article n’inclut pas les emplois de catégorie C et ne mentionne pas la nécessité de détenir des « compétences techniques spécialisées » ni l’examen par l’employeur de « l’expertise ou de l’expérience professionnelle adaptée aux missions à accomplir » du fonctionnaire éventuellement candidat au recrutement (177).

En outre, l’article 25 de la loi du 26 janvier 1984 est modifié afin d’élargir aux agents contractuels le dispositif de mise à disposition d’agents mis en œuvre par les centres de gestion en faveur des collectivités et de leurs établissements afin d’accomplir des missions permanentes en leur sein, à temps complet ou incomplet.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION

Outre un amendement rédactionnel, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, qui affirme la compétence que peuvent exercer les centres de gestion en matière d’emploi et de gestion des ressources humaines.

La Commission a également adopté trois amendements identiques présentés par la rapporteure, par M. Éric Poulliat (LaREM) et par Mme Marietta Karamanli (Socialistes et apparentés), qui ont recueilli un avis de sagesse du Gouvernement, tendant à recentrer la liberté de recrutement contractuel sur tous les emplois aux EPCI regroupant moins de 15 000 habitants.

Cette délimitation s’avère plus stricte que celle résultant de la rédaction initiale de l’alinéa 5 du présent article mentionnant les groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure au seuil de 1 000 habitants, ce qui aurait pu aboutir à élargir de façon excessive l’application de ces dispositions à des intercommunalités de plusieurs dizaines de milliers d’habitants.

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Section II
Mutations

Article 11
(art. 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)

Faciliter les mouvements de mutation des fonctionnaires de l’État

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article tend à faciliter les mouvements de mutation des fonctionnaires de l’État en supprimant l’avis préalable des commissions administratives paritaires sur ces décisions et en octroyant à l’administration la faculté de définir des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 a été modifié par la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique afin que la décision d’affectation prenne en compte, parmi d’autres priorités, les intérêts matériels et moraux des fonctionnaires vis-à-vis des collectivités ultra-marines et de la Nouvelle-Calédonie.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par la rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

La mutation correspond au changement d’affectation administrative du fonctionnaire, prononcé à sa demande ou d’office dans l’intérêt du service. Elle peut être effectuée en interne au sein de son administration, ou à l’extérieur de celle-ci par l’intermédiaire d’une mise à disposition ou d’un détachement.

La mutation s’inscrit dans le cadre plus large de la mobilité professionnelle au sein de la fonction publique (178), qui constitue une garantie fondamentale reconnue à tout fonctionnaire selon l’article 14 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Cependant, la mutation n’est pas reconnue comme un droit (179). Le refus de mutation ne figure pas parmi les décisions défavorables dont la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 exige la motivation (180). Les règles applicables en matière de mutation sont fixées par les lois et décrets statutaires et ne sauraient être déterminées par de simples circulaires (181).

Si la mutation est prononcée d’office par l’employeur, elle est décidée dans l’intérêt du service. Cette mesure est ainsi envisageable lorsqu’un agent perturbe le service, ou en cas de fort dissentiment entre celui-ci et son supérieur hiérarchique, sans pour autant que les faits soient constitutifs d’une faute disciplinaire (182). La jurisprudence veille à ce que les nouvelles fonctions de l’agent comportent les mêmes garanties de carrière (183), afin de vérifier qu’il ne s’agisse pas d’une sanction déguisée (184).

Si la mutation est à l’initiative du fonctionnaire, la demande doit être effectuée librement et sans contrainte (185). Perçue comme un facteur de diversification du parcours professionnel, elle constitue souvent l’opportunité de permettre un rapprochement géographique pour des besoins personnels ou familiaux.

L’administration doit comparer l’ensemble des candidatures à un poste selon l’intérêt du service et la situation personnelle des intéressés (186). L’article 60 de la loi du 11 janvier 1984 établit cinq critères prioritairement examinés par l’administration en matière de mutation :

– être séparé géographiquement de son conjoint ou partenaire de pacs (187;

– être en situation de handicap ;

– exercer dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles ;

– être confronté à la suppression de son emploi ;

– justifier de centres d’intérêts matériels et moraux dans les collectivités ultra-marines ou en Nouvelle-Calédonie.

Le premier critère est le plus souvent invoqué mais l’administration peut refuser une demande fondée sur cette priorité, en justifiant sa décision par l’intérêt du service (188). L’employeur conserve une marge d’appréciation susceptible de justifier son refus, à l’instar du cas où le fonctionnaire présente une demande d’affectation dans un autre département que celui où son conjoint réside.

Les décisions de mutation requièrent le respect de règles procédurales. Les demandes de mutation peuvent être présentées sur des postes vacants ou dans le cadre de tableaux permettant à l’administration de classer les demandes pour occuper un poste susceptible de devenir vacant, quand bien même celui-ci n’a pas encore été déclaré vacant à la date où la demande a été formulée (189). Dès lors que des barèmes publics sont mis en place (190), le classement des demandes peut être déterminé à l’aide de critères supplémentaires à titre subsidiaire (191).

L’article 60 prévoit la réunion obligatoire de la commission administrative paritaire dans deux hypothèses, selon l’existence de tableaux de mutation. Si tel est le cas, la commission administrative paritaire se réunit au moment de leur établissement afin de prononcer un avis sur les décisions de mutation envisagées. Dans le cas contraire, son avis est requis uniquement lorsque la mutation implique un changement de résidence, telle que la nécessité pour le fonctionnaire de quitter son logement de fonction (192), ou de situation hiérarchique (193). En cas de méconnaissance de ces règles, la décision de mutation est susceptible d’être annulée par le juge administratif.

Le formalisme qui caractère cette procédure consultative entrave la fluidité des mouvements de mutation, dont le processus apparaît lent et peu adapté aux exigences de réactivité en matière de mobilité des fonctionnaires.

II. LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article vise à faciliter les mouvements de mutation des fonctionnaires de l’État (194). Il procède à une réécriture des dispositions de l’article 60 de la loi du 11 janvier 1984 tout en maintenant les mêmes critères prioritaires que ceux actuellement en vigueur. Tendant à garantir une meilleure prise en compte des besoins exprimés par l’administration, cette réforme implique trois évolutions.

Premièrement, les administrations compétentes pourront fixer des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois, dans des conditions précisées par décret en Conseil d’État. L’objectif est d’éviter une rotation excessive des effectifs susceptible de déstabiliser le service. Cette mesure pourrait également permettre de « fidéliser » certains personnels, notamment au sein des administrations déconcentrées.

Deuxièmement, le présent article supprime l’avis préalable des commissions administratives paritaires en matière de mutation, dans la perspective du recentrage de leur champ d’intervention (195) et de la réforme globale des instances consultatives engagée par ce projet de loi.

Troisièmement, les modalités de prise de décision relatives aux mutations sont clarifiées.

D’une part, les décisions de mutation tiendront compte (196) des lignes directrices de gestion (197) qui seront soumises à l’avis de la nouvelle instance consultative que constitue le comité social d’administration, issu de la fusion du comité technique et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (198).

D’autre part, un décret en Conseil d’État établira la liste des administrations ou services qui pourront prononcer des décisions de mutation sur la base de tableaux périodiques de mutation, pour lesquels l’autorité compétente pourra procéder à un classement préalable des demandes de mutation grâce à un barème public, respectant les critères prioritaires précités. Conformément à la jurisprudence (199) et aux dispositions du dernier alinéa de l’article 60 dans sa rédaction actuelle, l’utilisation d’un barème ne se substituera pas à l’examen de la situation individuelle des fonctionnaires.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté un amendement de nature rédactionnelle à l’initiative de la rapporteure.

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Chapitre II
Reconnaissance de la performance professionnelle

Article 12
(art. 6, 6 bis, 6 ter A, 6 ter, 6 quinquies, 17 et 23 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 55 et 55 bis [abrogé] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 76 et 125 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 65, 65-1 [abrogé] et 65-2 [abrogé] de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)

Suppression de la notation et généralisation de l’entretien professionnel comme modalité d’évaluation individuelle des fonctionnaires

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article supprime le recours à la notation et généralise l’entretien professionnel en tant que modalité d’évaluation individuelle des fonctionnaires au sein des trois versants.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a modifié l’article 76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 afin de généraliser l’entretien professionnel en lieu et place de la notation au sein de la fonction publique territoriale.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté trois amendements de coordination et de précision rédactionnelle présentés par la rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

1. Le remplacement de la notation par l’entretien professionnel dans la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale

La notation des fonctionnaires est prévue par l’article 17 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Cependant, les statuts particuliers peuvent déroger à la notation qui constitue historiquement le principal mode d’évaluation de la valeur professionnelle des fonctionnaires par leurs supérieurs hiérarchiques.

Le régime juridique de la notation a été progressivement précisé par la jurisprudence administrative. Les recours contre la notation individuelle sont acceptés depuis 1962 (200), l’office du juge étant circonscrit au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation (201). La notation n’est pas un droit exercé par le chef de service mais un devoir qui lui incombe (202).

La note s’échelonne de 0,1 à 20 (203) et ne peut être établie à l’aide d’une cotation par lettre (A à E) (204). Le notateur doit se prononcer exclusivement sur la valeur professionnelle du fonctionnaire (205) et accomplir un examen de la situation propre de l’agent, indépendamment du grade auquel il appartient (206). Des barèmes de notation et autres dispositifs de péréquation peuvent être mis en place entre les services afin d’assurer une harmonisation régulière des notes sous réserve de respecter les prescriptions légales et réglementaires, et de ne pas provoquer des inégalités de traitement entre les fonctionnaires (207).

En pratique, la notation s’apparente à un exercice d’une utilité relative, dans la mesure où les notes attribuées sont souvent très hautes et par conséquent peu significatives : elles ne permettent pas de déterminer la véritable valeur des fonctionnaires. Outre sa dimension scolaire voire infantilisante, la notation est ainsi progressivement apparue comme une technique d’évaluation archaïque.

Dans cette perspective, la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 et la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 ont expérimenté respectivement dans la fonction publique de l’État et dans la fonction publique territoriale le recours à l’entretien professionnel en lieu et place de la notation, avant sa pérennisation depuis le 1er janvier 2012 pour les fonctionnaires de l’État et à la suite de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 dite loi « MAPTAM » dans le versant territorial. Un régime similaire applicable aux agents contractuels de ces deux versants est prévu par voie réglementaire (208).

Cependant, l’article 55 de la loi statutaire du 11 janvier 1984 garantit le maintien du système de la notation pour certains corps relevant d’un statut particulier (209) tel que les personnels enseignants des premier et second degrés (210) qui ne sont pas soumis à l’entretien professionnel en tant que modalité d’évaluation.

L’entretien professionnel est conduit par le supérieur hiérarchique direct du fonctionnaire. Il a lieu chaque année. Il porte principalement sur :

– les résultats professionnels obtenus par le fonctionnaire eu égard aux objectifs qui lui ont été assignés et aux conditions d’organisation et de fonctionnement du service dont il relève ;

– les objectifs assignés au fonctionnaire pour l’année à venir et les perspectives d’amélioration de ses résultats professionnels, compte tenu, le cas échéant, des perspectives d’évolution des conditions d’organisation et de fonctionnement du service ;

– la manière de servir du fonctionnaire ;

– les acquis de son expérience professionnelle ;

– le cas échéant, la manière dont il exerce les fonctions d’encadrement qui lui ont été confiées ;

– les besoins de formation du fonctionnaire eu égard, notamment, aux missions qui lui sont imparties, aux compétences qu’il doit acquérir et à son projet professionnel ;

– ses perspectives d’évolution professionnelle en termes de carrière et de mobilité.

L’entretien professionnel fait l’objet d’un compte rendu qui est systématiquement porté à la connaissance des commissions administratives paritaires dans la fonction publique territoriale (211). Dans les trois versants, ces dernières peuvent demander la révision du compte rendu ou de la note (212) à l’autorité compétente, à la demande du fonctionnaire concerné.

Le remplacement de la notation par l’entretien professionnel n’a conduit à aucune évolution substantielle de la jurisprudence en la matière. Le juge administratif vérifie que le compte rendu commente la réalisation de tous les objectifs assignés au fonctionnaire et non pas seulement une partie d’entre eux (213). Il exige également que les reproches formulés à l’encontre du fonctionnaire reposent sur des faits significatifs et circonstanciés (214).

2. Le maintien du système de notation dans la fonction publique hospitalière

L’expérimentation d’un entretien professionnel au sein de la fonction publique hospitalière a été mise en œuvre par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 et s’est déroulée entre 2011 et 2013. Ses résultats se sont révélés décevants. Un faible nombre d’établissements y ont eu recours, en raison d’un mauvais « cadrage » du dispositif et d’un défaut d’adhésion des personnels concernés (215).

Ainsi, à l’exception des statuts particuliers mentionnés précédemment, seul le versant hospitalier utilise encore aujourd’hui la notation en tant que modalité d’évaluation professionnelle des agents.

I. LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article consacre l’entretien professionnel comme le mode d’évaluation de droit commun au sein des trois versants. Il supprime toute référence à la notation dans chaque loi statutaire. Déjà généralisée dans la fonction publique de l’État et dans la fonction publique territoriale, l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires se fondera donc sur un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct.

Les statuts particuliers demeureront autorisés à prévoir des modalités différentes d’appréciation de la valeur professionnelle des agents, afin de prendre en compte les spécificités propres à certains corps de fonctionnaires.

Dans un objectif de simplification, le présent article permet d’aligner le rôle des commissions administratives paritaires entre les trois versants, en supprimant l’automaticité de la transmission des comptes rendus d’entretiens professionnels aux commissions administratives paritaires dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Il s’agit ici de généraliser le modèle actuellement en vigueur dans la fonction publique de l’État qui prévoit que les commissions administratives paritaires sollicitent la révision des comptes rendus d’entretiens professionnels auprès de l’autorité compétente uniquement à la demande du fonctionnaire concerné.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté trois amendements de coordination et de nature rédactionnelle à l’initiative de la rapporteure.

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Article 13
(art. 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 78-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986

et art. L. 6152-4 du code de la santé publique)

Encadrement de la rémunération des agents contractuels
et prime d’intéressement collectif dans la fonction publique hospitalière

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article établit un cadre de rémunération des agents contractuels au sein des trois versants et précise le champ d’application et les modalités de la prime d’intéressement collectif susceptible d’être versée aux agents relevant de la fonction publique hospitalière.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 78-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 qui prévoit qu’une prime d’intéressement collectif peut être versée aux agents titulaires et non titulaires de la fonction publique hospitalière a fait l’objet d’une modification rédactionnelle par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires afin de préciser que la prime précitée tiendra comptes des « résultats collectifs » des services et non de leur « performance ».

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par la rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

1. L’absence d’encadrement législatif transversal de la rémunération des agents contractuels

Contrairement à la rémunération des agents titulaires dont les principes sont fixés par l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983, la rémunération des agents contractuels (216) ne fait pas l’objet d’un même encadrement législatif, à l’exception des dispositions prévues par l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 qui renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les modalités d’évolution de leur rémunération.

À l’échelle réglementaire, l’article 1-3 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux agents contractuels de l’État et l’article 1-2 du décret n° 91-155 du 6 février 1991 relatif aux agents contractuels relevant de la fonction publique hospitalière précisent que le montant de leur rémunération est fixé par l’autorité administrative qui tient compte des fonctions occupées, de la qualification requise pour leur exercice, de la qualification détenue par l’agent ainsi que de son expérience. Que les agents soient sous contrat à durée déterminée ou indéterminée, leur rémunération fait l’objet d’une réévaluation triennale.

La jurisprudence administrative a progressivement élaboré un cadre de rémunération des agents contractuels tendant à respecter des garanties minimales. Ainsi, le Conseil d’État a dégagé l’existence d’un principe général du droit selon lequel la rémunération minimale d’un agent public correspond au taux horaire du SMIC (217). Lorsqu’un agent contractuel remplace un fonctionnaire, l’administration doit alors principalement fixer la rémunération selon le niveau de la rémunération accordée à ce dernier, et, à titre accessoire, le niveau de diplôme et son expérience (218). Le droit à bénéficier de l’indemnité de résidence et du supplément familial a également été reconnu aux agents contractuels (219).

Les conditions de rémunération des agents non-titulaires restent par essence fixées par la voie contractuelle, ce qui témoigne de la marge de manœuvre relativement importante dont dispose l’administration en la matière. Elle peut décider de s’inspirer ou non des grilles indiciaires auxquelles sont soumis les fonctionnaires ou s’en affranchir et opter pour un montant global ou calculé sur la base d’un taux horaire.

2. La faculté de verser une prime d’intéressement collectif dans la fonction publique hospitalière

La prise en compte du mérite personnel et des résultats collectifs obtenus par les fonctionnaires a été consacrée par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 qui a intégré cette dimension, à titre facultatif, à la composition du régime indemnitaire dont ils bénéficient.

En ce qui concerne la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale, le décret n° 2011-1038 du 29 août 2011 et le décret n° 2012-624 du 3 mai 2012 déterminent le cadre de la prime d’intéressement à la performance collective susceptible d’être versée aux agents titulaires et non-titulaires, selon la fixation d’objectifs et d’indicateurs.

Dans la fonction publique hospitalière, cette prime n’a pu être mise en œuvre en l’absence d’un décret nécessaire afin de déterminer les critères d’attribution de celle-ci. En outre, son champ d’application est réservé aux seuls personnels non-médicaux.

I. LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article détermine les principes encadrant la rémunération des agents contractuels dans l’ensemble de la fonction publique. De nature principielle, il constitue la base juridique sur laquelle s’appuieront les dispositions réglementaires ultérieures. Ainsi, l’autorité compétente devra tenir compte des fonctions exercées, de la qualification requise pour leur exercice et de l’expérience des agents contractuels afin de déterminer le niveau de leur rémunération.

En outre, conformément au régime indemnitaire des fonctionnaires, leur rémunération pourra prendre en compte les résultats professionnels individuels ou collectifs.

Enfin, le présent article modifie la rédaction des dispositions de l’article 78-1 de la loi du 9 janvier 1986 afin de rendre applicables les primes d’intéressement collectifs dans la fonction publique hospitalière, dans des conditions qui seront précisées par décret. Cette évolution s’inscrit dans la logique que poursuit le plan « Ma Santé 2022 » qui fixe pour objectif d’améliorer la qualité du service rendu par les établissements de santé. Appréciée par les chefs d’établissement, l’atteinte ou non de ces objectifs déterminera le versement de la prime d’intéressement, dans une perspective managériale.

Initialement réservé aux seuls personnels non-médicaux, ce dispositif est étendu aux personnels médicaux mentionnés à l’article L. 6152-1 du code de la santé publique.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté un amendement rédactionnel à l’initiative de la rapporteure.

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Article 14
(art. 18, 26 et 58 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 33-3 [nouveau], 39, 78-1 et 79 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 25, 26 et 69 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)

Établissement des lignes directrices de gestion
en matière de promotion et d’avancement

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit que des lignes directrices de gestion sont établies par les autorités administratives compétentes au sein de chaque versant afin de définir les orientations générales en matière de promotion et d’avancement, après avis du comité social.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 a modifié l’article 78-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 afin de supprimer la possibilité de contingenter l’accès à l’échelon spécial d’un ou plusieurs grades du cadre d’emploi selon un effectif maximal déterminé par le statut particulier duquel il relève.

Ø Modifications apportées par la Commission

Outre deux amendements rédactionnels, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure visant, d’une part, à renforcer la portée des lignes directrices de gestion établies par les autorités compétentes au sein des trois versants, et, d’autre part, à prévoir l’examen pour avis de ces lignes directrices par le comité social d’administration, sur le modèle de la procédure applicable dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière.

La Commission a également adopté un amendement présenté par la rapporteure tendant à renvoyer à un décret en Conseil d’État la définition des modalités de consultation des collectivités par les centres de gestion dans le cadre de la procédure d’élaboration des lignes directrices de gestion.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Dans les trois versants, les commissions administratives paritaires rendent un avis préalable consultatif sur les promotions internes (220) telles que les changements de corps, à la suite de la réussite à un examen professionnel ou au choix de l’autorité via l’établissement d’une liste d’aptitude, et d’avancement de grade (221) des fonctionnaires.

Bien que la jurisprudence administrative considère l’ancienneté comme un motif permettant seulement de départager des fonctionnaires de valeur égale (222), ce critère demeure en pratique décisif. Il prévaut sur la prise en compte des mérites propres de chaque fonctionnaire, au risque d’uniformiser les règles d’avancement. En outre, le formalisme qui caractérise la procédure consultative des commissions administratives paritaires contribue à alourdir la gestion des ressources humaines dans la fonction publique (223).

En lien avec la réforme des instances de concertation prévue par l’article 3 et l’évolution corrélative de l’architecture et des attributions dévolues aux commissions administratives paritaires engagée par l’article 4, le présent article redéfinit les règles applicables en matière d’avancement et de promotion interne.

II. LA MESURE PROPOSÉE

L’article 14 prévoit l’édiction de lignes directrices de gestion par les autorités compétentes des trois versants de la fonction publique, sur lesquelles le comité social rend préalablement un avis (224). Ces lignes directrices de gestion déterminent les orientations générales relatives à la mobilité (225) ainsi qu’à la promotion (226) et à la valorisation des parcours.

Si elles permettent de définir de façon transparente les critères qui détermineront les décisions de mobilité, d’avancement et de promotion des agents, les autorités conservent une marge d’appréciation pour examiner les spécificités inhérentes à chaque situation individuelle. Les lignes directrices de gestion prises en la matière sont communiquées aux agents dans un souci de visibilité quant aux critères applicables. Conformément à la jurisprudence du Conseil d’État (227), ces lignes directrices de gestion seront invocables devant le tribunal administratif si un fonctionnaire souhaite contester la validité de décisions prises sur leur fondement. Leur opposabilité permet ainsi de responsabiliser l’administration et de renforcer les garanties dont disposent les fonctionnaires quant à l’examen des décisions affectant leur carrière.

Par coordination avec l’article 4 du projet de loi, le présent article supprime la compétence consultative des commissions administratives paritaires en matière de promotion de corps ou d’avancement de grade au sein des trois versants.

Dans la fonction publique de l’État, l’avancement de grade pourra également être subordonné à l’exercice préalable de certaines fonctions correspondant à des conditions d’exercice difficile ou comportant des missions particulières, selon la nouvelle rédaction du troisième alinéa de l’article 58 de la loi du 11 janvier 1984.

Avant l’entrée en vigueur des nouveaux comités sociaux en 2022, les actuels comités techniques représenteront à titre transitoire les instances de concertation consultées sur les lignes directrices de gestion élaborées par les autorités compétentes.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

Outre deux amendements rédactionnels, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement tendant à renforcer la portée des lignes directrices de gestion établies par les autorités compétentes au sein des trois versants. Cet amendement consacre les lignes directrices de gestion en tant que véritable outil de pilotage pluriannuel des ressources humaines qui déclineront ainsi la stratégie de management des administrations. Par cohérence, il s’agit aussi d’aligner la procédure d’élaboration applicable à la fonction publique de l’État sur celle des fonctions publiques territoriale et hospitalière qui prévoit l’avis préalable du comité social sur les lignes directrices de gestion édictées par l’autorité compétente.

La Commission a également adopté un amendement de la rapporteure ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement qui précise que les modalités selon lesquelles seront consultés les comités sociaux territoriaux (CST) des collectivités affiliées au centre de gestion sur les lignes directrices de gestion établies en matière de promotion interne seront déterminées par décret en Conseil d’État.

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Chapitre III
Discipline

Article 15
(art. 66 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, art. 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. 81 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)

Harmoniser l’échelle des sanctions entre les trois versants
de la fonction publique

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à harmoniser l’échelle des sanctions entre les trois versants de la fonction publique afin de lui donner plus de cohérence. Il introduit notamment pour cela l’exclusion temporaire de trois jours dans les fonctions publiques d’État et hospitalière et la radiation du tableau d’avancement dans la fonction publique territoriale.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

Les dispositions relatives aux sanctions ont été modifiées, pour la fonction publique territoriale, par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de M. Boris Vallaud et plusieurs députés du groupe Socialistes et apparentés qui modifie, à des fins d’harmonisation, l’ordre de présentation des sanctions du deuxième groupe dans la fonction publique territoriale.

I. L’ÉTAT DU DROIT

● S’il n’existe pas, dans la fonction publique, de définition légale de la faute disciplinaire des fonctionnaires, les sanctions qui leur sont applicables en cas de manquement à des obligations professionnelles sont en revanche prévues et détaillées par le statut général des fonctionnaires.

Les sanctions sont classées en quatre groupes par ordre croissant d’importance :

– le premier groupe comprend les sanctions les moins sévères, notamment l’avertissement et le blâme. Elles ont le caractère de réprimande et ne sont privatives d’aucun avantage : ce sont en fait des sanctions morales, qui atteignent le fonctionnaire dans son honneur.

L’avertissement ne figure pas au dossier de l’agent : il est conservé dans un registre séparé et supprimé automatiquement au bout de trois ans. Le blâme figure au dossier et est effacé au bout de trois ans si aucune autre sanction n’est prononcée.

Un avertissement peut par exemple être délivré à un fonctionnaire en cas d’utilisation exagérée du téléphone à des fins personnelles (228).

Dans la fonction publique territoriale s’ajoute l’exclusion temporaire de fonction pour une durée maximale de trois jours ;

– le deuxième groupe comprend la radiation du tableau d’avancement (seulement pour la fonction publique d’État), l’abaissement d’échelon, l’exclusion temporaire et le déplacement d’office. Ces sanctions, particulièrement les deux premières, affectent directement le déroulement de carrière et ont un impact sur l’évolution de la rémunération, immédiat en cas d’abaissement d’échelon, et différé en cas de radiation du tableau d’avancement.

En outre, l’exclusion temporaire des fonctions est une période durant laquelle l’agent ne perçoit plus sa rémunération et n’acquiert plus de droits à la retraite.

La jurisprudence considère par exemple qu’une attitude irrespectueuse, hautaine et méprisante à l’égard de la hiérarchie, des autres membres de l’équipe administrative et des usagers peuvent motiver un déplacement d’office (229) ;

– les sanctions du troisième groupe sont la rétrogradation et l’exclusion temporaire de trois mois à deux ans. Là encore, les effets sur la rémunération sont importants et le déroulement de la carrière est affecté. Il convient de souligner que la radiation du tableau d’avancement peut être prononcée à titre complémentaire des sanctions des deuxième et troisième groupes.

Pour donner un exemple, la rédaction et l’expédition à sa hiérarchie de deux courriers anonymes comportant des propos offensants envers cette hiérarchie et revendiquant avoir infiltré et manipulé le système informatique de l’établissement peuvent motiver une exclusion temporaire de trois mois (230) ;

– les sanctions du quatrième groupe, enfin, mettent un terme au lien entre l’agent et son administration : il s’agit de la mise à la retraite d’office (si l’agent remplit la condition minimale de quinze ans de service) et de la révocation.

Le fait d’agresser verbalement, injurier, menacer ses collègues de travail de façon récurrente et générer par ses agissements un climat délétère et peu propice au bon fonctionnement du service peuvent justifier une révocation (231).

À l’exception des sanctions du premier groupe, les sanctions sont prononcées après consultation du conseil de discipline (232). Ce dernier formule une proposition de sanction après avoir pris connaissance des éléments du dossier.

Seules les sanctions ayant fait l’objet d’un examen en conseil de discipline sont ensuite susceptibles de recours administratif devant les commissions de recours des conseils supérieurs des fonctions publiques de l’État et hospitalière et devant le conseil de discipline de recours de la fonction publique territoriale.

● Selon la fonction publique à laquelle ils appartiennent, les fonctionnaires ne sont donc pas soumis exactement aux mêmes sanctions (cf. tableau ci-dessous) :

– l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours n’existe ainsi que dans la fonction publique territoriale et est une sanction du premier groupe. Elle peut être assortie d’un sursis total ou partiel ;

– dans le troisième groupe, l’exclusion temporaire de fonctions est de seize jours à deux ans dans la fonction publique territoriale mais de trois mois à deux ans dans la fonction publique d’État et la fonction publique hospitalière ;

– à l’inverse, la radiation du tableau d’avancement, sanction la moins sévère du deuxième groupe, n’existe pas dans la fonction publique territoriale mais est présente dans les deux autres versants.

ÉCHELLE DES SANCTIONS DANS LES TROIS VERSANTS DE LA FONCTION PUBLIQUE

 

Fonction publique d’État

Fonction publique territoriale

Fonction publique hospitalière

Premier groupe

– avertissement

– blâme

– avertissement

– blâme

– exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours

– avertissement

– blâme

Deuxième groupe

– radiation du tableau d’avancement

– abaissement d’échelon

– exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de quinze jours

– déplacement d’office

– abaissement d’échelon

– exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre de quinze jours

– radiation du tableau d’avancement

– abaissement d’échelon

– exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de quinze jours

Troisième groupe

– rétrogradation

– exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois mois à deux ans

– rétrogradation

– exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans

– rétrogradation

– exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois mois à deux ans

Quatrième groupe

– mise à la retraite d’office

– révocation

– mise à la retraite d’office

– révocation

– mise à la retraite d’office

– révocation

Source : étude d’impact du projet de loi

I. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article a pour objet d’harmoniser les échelles de sanctions des trois versants de la fonction publique afin de leur donner une gradation plus complète et équilibrée.

● Il crée, tout d’abord, dans le premier groupe, une nouvelle sanction d’exclusion temporaire de fonctions de trois jours dans la fonction publique d’État (alinéa 3) et la fonction publique hospitalière (alinéa 23).

Il s’agit là de donner un levier supplémentaire aux encadrants de proximité, l’effet dissuasif des deux autres sanctions du premier groupe, le blâme et l’avertissement, étant assez limité.

En outre, le défaut de sanction d’exclusion temporaire dans le premier groupe peut conduire certains employeurs publics à prononcer des exclusions de quinze jours, assorties de sursis de douze à treize jours afin de sanctionner des fautes disciplinaires peu graves, ce qui est plus complexe pour l’administration en termes de procédures.

Le but est donc de donner aux employeurs une marge de manœuvre nouvelle entre le blâme, sanction la plus forte du premier groupe, et la radiation du tableau d’avancement, sanction la plus faible du deuxième groupe.

Comme le blâme, l’exclusion temporaire de fonctions de trois jours sera inscrite au dossier du fonctionnaire, et effacée au terme d’un délai de trois ans si aucune autre sanction n’est prononcée (alinéas 10 et 27).

● L’article 15, ensuite, aligne les durées des exclusions temporaires de fonctions des deuxième et troisième groupes de la fonction publique d’État et de la fonction publique hospitalière sur les durées de la fonction publique territoriale.

Dans le cas d’une sanction de deuxième groupe, la durée de l’exclusion serait ainsi de quatre à quinze jours (alinéas 6 et 24), et dans le cas d’une sanction du troisième groupe, de seize jours à deux ans (alinéas 9 et 26), contre trois mois à deux ans actuellement.

Cette harmonisation permet d’introduire, dans le premier cas, une clarification rédactionnelle en lien avec la création de l’exclusion temporaire de trois jours et, dans le second cas, de mieux graduer l’échelle des sanctions.

● L’article 15 étend également la sanction de deuxième groupe de radiation du tableau d’avancement à la fonction publique territoriale (alinéa 19).

Il s’agit là aussi de donner un levier supplémentaire aux encadrants de proximité. Cette sanction présente en effet l’utilité de sanctionner un agent qui a commis une faute, par exemple, peu de temps après la proposition de son inscription au tableau d’avancement.

● Par ailleurs, l’article 15 précise, pour les trois fonctions publiques, que l’abaissement d’échelon doit permettre de reclasser l’agent sanctionné exclusivement à l’échelon correspondant à un indice immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon détenu par l’agent (alinéas 5, 14 et 26).

Il est également précisé que la rétrogradation doit permettre de reclasser l’agent au grade immédiatement inférieur à un échelon correspondant à un indice égal ou à défaut immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon (alinéas 8, 17 et 24).

Il s’agit ainsi de prémunir les agents publics de pratiques diverses de la part des autorités disciplinaires et d’inscrire dans le droit positif la jurisprudence en la matière. La cour administrative de Douai avait ainsi jugé que la rétrogradation au grade immédiatement inférieur était la solution la plus équitable, car elle ne conduisait pas à considérer comme inexistantes les années de service entre la date de la dernière promotion et la sanction (233).

● Le déplacement d’office demeure en revanche une sanction applicable seulement dans la fonction publique d’État, cette sanction étant difficile à mettre en œuvre dans le cas de collectivités territoriales et d’établissement hospitaliers sans employeur commun.

ÉCHELLE DES SANCTIONS PRÉVUE PAR LE PROJET DE LOI

 

Trois versants de la fonction publique

Premier groupe

– avertissement

– blâme

– exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours

Deuxième groupe

– radiation du tableau d’avancement

– abaissement d’échelon

– exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre de quinze jours

Troisième groupe

– rétrogradation

– exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans

– déplacement d’office (uniquement FPE)

Quatrième groupe

– mise à la retraite d’office

– révocation

I. LA POSITION DE LA COMMISSION

Suivant l’avis favorable de votre rapporteure, la Commission a adopté un amendement de M. Boris Vallaud et plusieurs députés du groupe Socialistes et apparentés qui modifie l’ordre de présentation des sanctions du deuxième groupe dans la fonction publique territoriale afin d’harmoniser la rédaction avec celles prévues pour la fonction publique d’État et la fonction publique hospitalière.

*

* *

TITRE III

SIMPLIFIER LE CADRE DE GESTION DES AGENTS PUBLICS

Article 16
(art. 25 ter, 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983

portant droits et obligations des fonctionnaires)

Renforcer la transparence et l’équité des règles
en matière de contrôle déontologique

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie en profondeur les compétences et attributions de la commission de déontologie de la fonction publique. Il restreint tout d’abord le périmètre des agents publics soumis à son contrôle obligatoire pour le limiter aux agents présentant le plus de risques. En contrepartie, il introduit une nouvelle procédure, qui instaure un filtre du référent déontologue avant une éventuelle saisie de la commission de déontologie.

L’article 16 instaure par ailleurs un contrôle de déontologie pour les personnes qui rejoignent le secteur public en provenance du secteur privé et comprend diverses dispositions visant à assurer une meilleure effectivité au contrôle exercé par la commission.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

Les dispositions relatives à la déontologie ont été profondément modifiées par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires et la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique – dite « Sapin II ».

Ø Modifications apportées par la Commission

À l’initiative de la rapporteure et des membres du groupe La République en Marche, la Commission a adopté un amendement qui confie, dans un souci de rationalité et d’efficacité, les compétences de la commission de déontologie à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

La Commission a également adopté un amendement de votre rapporteure qui vise à rendre publics les avis de la Haute Autorité lorsqu’elle se prononce sur le départ d’un fonctionnaire vers le secteur privé, à condition que ce départ ait été effectif.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Initialement créée par le décret n° 91-109 du 17 janvier 1991, la commission de déontologie de la fonction publique (CDFP) a été consacrée par le législateur par l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin ».

Elle est actuellement régie par l’article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

La commission est chargée de donner un avis sur les déclarations des agents des trois fonctions publiques qui souhaitent exercer une activité privée lucrative ou créer ou reprendre une entreprise en cumul avec leur emploi public.

Sa mission est d’apprécier, selon l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983, si « l’activité qu’exerce ou que projette d’exercer le fonctionnaire risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité du service, de méconnaître tout principe déontologique […] ou de placer l’intéressé en situation de commettre l’infraction prévue à l’article 432-13 du code pénal », c’est-à-dire de prise illégale d’intérêt.

Elle peut également être amenée à rendre des avis ou à formuler des recommandations, notamment sur des projets de charte ou des situations individuelles.

Composition et moyens de la commission de déontologie de la fonction publique

Placée auprès du Premier ministre mais rattachée administrativement à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), la commission de déontologie comprend quatorze membres, nommés pour trois ans, renouvelables une fois*.

● Elle est présidée par un conseiller d’État – M. Roland Peylet depuis 2017** – et comprend un conseiller maître à la Cour des comptes, un magistrat de l’ordre judiciaire et trois personnalités qualifiées, dont l’une au moins doit avoir exercé des fonctions au sein d’une entreprise privée.

Elle est organisée, selon le versant dont relève l’agent dont le dossier lui est soumis, en quatre formations spécialisées qui comprennent, outre les six membres permanents :

– pour la formation spécialisée pour la fonction publique d’État, deux directeurs d’administration centrale ;

– pour la formation spécialisée pour la fonction publique territoriale, un représentant d’une association d’élus de la catégorie de collectivité territoriale ou d’établissement public dont relève l’intéressé, ainsi qu’un directeur ou ancien directeur général des services d’une collectivité territoriale ;

– pour la formation spécialisée pour la fonction publique hospitalière, une personnalité qualifiée dans le domaine de la santé publique, ainsi qu’un inspecteur général des affaires sociales ou un ancien directeur d’hôpital ;

– lorsqu’elle exerce ses attributions en application des articles L. 531-1 à L. 531-16 du code de la recherche, deux personnalités qualifiées dans le domaine de la recherche ou de la valorisation de la recherche.

● La commission est ensuite dotée d’un rapporteur général et d’un rapporteur général adjoint, tous deux issus du Conseil d’État, ainsi que d’une équipe comprenant une vingtaine de rapporteurs issus des juridictions administratives et financières ainsi que d’un universitaire.

● La commission comprend, enfin, un secrétariat de six agents : un de catégorie A et cinq de catégorie B. Son budget pour 2018 s’élevait à 429 671 euros, pour assurer la rémunération des agents du secrétariat, l’indemnisation du président, du rapporteur général et du rapporteur général adjoint, ainsi que les vacations des rapporteurs extérieurs et l’organisation des séances.

* Article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

** Décret du 17 février 2017 portant nomination à la commission de déontologie de la fonction publique.

1. Champ de compétences

Le champ des personnes soumises au contrôle de la commission de déontologie comprend :

– les fonctionnaires civils et les agents contractuels des administrations de l’État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics, y compris les établissements publics de santé, seuls les agents ayant la qualité de fonctionnaire étant concernés dans les services et établissements publics à caractère industriel et commercial (234) ;

– les praticiens hospitaliers mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 6152-1 du code de la santé publique (235) ;

– les agents contractuels de droit public et de droit privé des nombreux établissements publics, organismes ou autorités mentionnés au I de l’article L. 1451-1 du code de la santé publique ainsi que les agents contractuels de droit public et de droit privé d’une autorité administrative ou publique indépendante, sans préjudice des dispositions spécifiques qui peuvent leur être applicables (236) ;

– les membres de cabinets ministériels, les collaborateurs du Président de la République et les collaborateurs de cabinet des autorités territoriales (237) ;

– les fonctionnaires civils des services publics – établissements publics d’enseignement supérieur, établissements publics de recherche, établissements de santé, entreprises publiques – où la recherche publique est organisée (238).

1. Mode de fonctionnement

● La commission de déontologie se prononce dans les cas de figure suivants :

– lorsqu’un agent cesse, temporairement ou définitivement, ses fonctions et se propose d’exercer une activité lucrative, salariée ou non, « dans une entreprise privée ou un organisme de droit privé ou une activité libérale ». Est assimilé à une entreprise privée « tout organisme ou toute entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles du droit privé » (239;

– lorsqu’un agent demande à cumuler une activité accessoire avec son activité principale. Les activités accessoires susceptibles d’être autorisées sont notamment : l’expertise et la consultation, les activités à caractère sportif ou culturel, l’activité de conjoint collaborateur dans une entreprise artisanale, les services à la personne ou encore la vente de biens fabriqués personnellement par l’agent (240) ;

– lorsqu’un agent demande à accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise. Dans ce cas l’autorisation est accordée pour une durée maximale de deux ans, renouvelable pour une durée d’un an.

L’agent concerné doit informer son administration trois mois au moins avant le début de son activité. L’administration saisit alors la commission de déontologie dans les quinze jours. L’agent peut également saisir directement la commission, à condition d’en informer son administration.

Lorsqu’elle est saisie, la commission peut :

– demander au fonctionnaire ou à l’autorité dont il relève tout document nécessaire à l’examen de la saisine ;

– recueillir auprès des personnes publiques et privées toute information nécessaire à l’accomplissement de sa mission ;

– entendre ou consulter toute personne dont le concours lui paraît utile (241).

Les référents déontologues

La loi du 20 avril 2016 a créé pour les fonctionnaires et agents publics un droit de « consulter un référent déontologue, chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des obligations et des principes déontologiques (242) ».

Il en découle l’obligation pour les administrations, les collectivités territoriales et les établissements publics de santé de se doter d’un référent déontologue pour permettre à leurs agents d’exercer ce droit.

Le décret n° 2017-519 du 10 avril 2017 laisse aux administrations une grande liberté dans la mise en place de cette fonction : elle peut être exercée seule ou de façon collégiale, à temps plein ou pas.

Le chef de service a obligation de mettre à la disposition du référent déontologue les moyens nécessaires à l’exercice de sa mission et porter à la connaissance des agents placés sous son autorité les moyens de se mettre en rapport avec lui.

Moins de deux ans après le décret, il est difficile d’apprécier la mise en œuvre de ses dispositions. Pour ce qui concerne la fonction publique d’État, un référent déontologue a été nommé dans chaque département ministériel, à l’exception du ministère de la Justice, en cours de nomination, soit onze référents déontologues nommés pour un total de douze. Parmi eux, sept ont été organisés sous la forme d’un collège de déontologie.

Dans la fonction publique territoriale, les pratiques sont diverses : les fonctions de référent déontologue sont exercées par un agent de la collectivité ou une personnalité extérieure, comme un professeur d’université, par exemple. Beaucoup de centres de gestion exercent par ailleurs cette compétence pour le compte des collectivités. Une charte a été élaborée, en mai 2017, par la Fédération nationale des centres de gestion pour diffuser un cadre de référence et les bonnes pratiques.

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) s’est également saisie du sujet et a élaboré récemment un guide déontologique à l’usage des responsables publics et des référents déontologues.

● La commission se prononce ensuite dans un délai de deux mois. En vertu du principe du « silence valant acceptation », l’absence d’avis de la commission à l’expiration de ce délai vaut avis de compatibilité (243). La commission peut prononcer :

– un avis de compatibilité ;

– un avis de comptabilité avec réserves, celles-ci étant prononcées pour une durée de deux ans en cas de création ou de reprise d’entreprise et de trois ans en cas de cessation de fonction pour exercer une activité dans le secteur privé ;

– un avis d’incompatibilité ;

– un avis d’incompétence, d’irrecevabilité ou de non-lieu à statuer, le cas échéant.

Dans un souci d’efficacité, le législateur a prévu que les situations les plus simples du point de vue déontologique pouvaient faire l’objet d’avis en forme simplifiée rendus au nom de la commission par son président, ces avis prenant alors la forme d’ordonnances.

En 2017, les avis en forme simplifiée représentaient de 80 à 93 % des avis rendus par la commission, selon le versant de la fonction publique considérée.

RÉPARTITION DES AVIS RENDUS PAR LA COMMISSION DE DÉONTOLOGIE*

 

2014

2015

2016

2017

Avis de compatibilité

1 187

(38,9 %)

1 145

(36,3 %)

1 539

(43,3 %)

-

Avis de compatibilité avec réserves

1 363

(44,7 %)

1 525

(48,4 %)

1 564

(44 %)

-

Avis d’incompatibilité

36

(1,2 %)

73

(2,3 %)

74

(2,1 %)

-

Autres (incompétence, non-lieu)

459

(15,1 %)

406

(12,9 %)

375

(10,5 %)

-

Total

3 045

3 149

3 552

7 216

* À l’exclusion des avis en forme simplifiée

Source : étude d’impact du projet de loi

Depuis l’entrée en vigueur, en février 2017, de la réforme prévue par la loi du 20 avril 2016, qui instaurait un contrôle obligatoire de la commission pour tous les agents publics, l’activité de la commission a progressé de 128 % pour passer de 3 552 saisies en 2016 à 7 216 en 2017 et probablement plus de 8 000 en 2018.

● Les avis de compatibilité avec réserves et d’incompatibilité lient l’administration et s’imposent à l’agent. S’il ne les respecte pas, l’agent s’expose aux sanctions suivantes :

– s’il est fonctionnaire, il peut faire l’objet de sanctions disciplinaires ;

– s’il est retraité, il peut faire l’objet d’une retenue sur pension dans la limite de 20 % pendant les trois ans suivant la cessation de ses fonctions ;

– s’il est contractuel, son contrat prend fin à la date de notification de l’avis, sans préavis ni indemnité de rupture.

I. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article réécrit en grande partie les dispositions relatives à la commission de déontologie prévues par la loi du 13 juillet 1983 pour, d’une part, y apporter une plus grande cohérence rédactionnelle et surtout, d’autre part, y introduire des modifications significatives.

1. Le recentrage du contrôle de la commission sur les situations les plus exposées

Le de l’article 16 modifie le III de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 pour restreindre le périmètre des agents concernés par la saisine obligatoire de la commission de déontologie en cas de départ, définitif ou temporaire, vers le secteur privé, ou de demande de création ou de reprise d’une entreprise (alinéa 5).

Il s’agit de tenir compte de l’activité de la commission observée ces dernières années, quand près de 90 % des avis, parce qu’ils ne posent pas de difficulté, sont rendus sous forme simplifiée, et que près de la moitié des avis rendus sous forme collégiale sont des avis de compatibilité. Au total, seulement 2 % des avis rendus par la commission sont des avis d’incompatibilité.

Cette disposition a donc pour objet de limiter la saisine directe aux personnes pour lesquelles le risque déontologique, notamment celui de conflit d’intérêts, est le plus élevé en raison de la nature des fonctions ou du niveau hiérarchique qu’elles occupent. La liste exacte des emplois concernés sera fixée par décret en Conseil d’État (alinéa 45).

S’il est difficile d’évaluer le nombre de dossiers qui pourraient être soumis à la commission, il est probable que ce chiffre ne dépassera pas quelques centaines par an, selon l’étude d’impact du projet de loi. Pour ces dossiers, la commission sera donc en mesure d’effectuer un contrôle plus approfondi.

Pour les autres emplois, c’est-à-dire la très grande majorité des emplois publics, l’article prévoit un mécanisme nouveau, avec l’intégration du référent déontologue, créé par la loi du 20 avril 2016, dans la procédure.

L’autorité hiérarchique saisira ainsi le référent déontologue en cas de doute sérieux sur la compatibilité de l’activité envisagée. C’est seulement si l’avis du référent ne permet pas de lever ce doute que l’autorité hiérarchique pourra alors saisir la commission de déontologie. Le  de l’article modifie à cette fin le III de l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983 (alinéa 19).

Ce nouveau mécanisme permet de tirer les conséquences de la mise en place des référents déontologues en leur confiant une mission centrale.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État estime que cette réforme, en déconcentrant largement ce contrôle de déontologie, « met en place des mécanismes propres à renforcer une indispensable diffusion de la culture de la déontologie chez les agents et les employeurs publics ».

1. L’instauration d’un contrôle lors d’une entrée depuis le secteur privé

L’article instaure un contrôle de la commission, de même nature que celui qui existe en cas de départ vers le secteur privé, sur le retour ou le recrutement dans l’administration de personnes ayant exercé une activité privée au cours des trois années précédant leur prise de fonction.

Le  insère à cette fin un nouveau paragraphe V à l’article 28 octies de la loi du 13 juillet 1983 ainsi qu’un nouvel alinéa dans la liste des compétences de la commission de déontologie.

Il s’agit de corriger la dissymétrie qui existe aujourd’hui entre les départs, encadrés par la loi, et les arrivées ou retours, qui ne sont soumis à aucune obligation déontologique. Cette mesure avait été proposée par nos collègues Fabien Matras et Olivier Marleix dans leur rapport d’information sur la déontologie des fonctionnaires (244). Elle est également rendue indispensable par la volonté du Gouvernement d’assurer une plus grande fluidité des parcours entre le secteur public et le secteur privé et de faciliter le recours à l’emploi de contractuels.

Cela concernera à la fois les fonctionnaires qui ont cessé temporairement leurs fonctions dans le secteur public et les contractuels qui accèdent pour la première fois à un emploi public (alinéa 16).

Concrètement, l’alinéa 22 précise que la commission de déontologie sera saisie pour les nominations de directeurs d’administration centrale ou de dirigeant d’établissement public qui relèvent d’un décret en conseil des ministres. Ces emplois sont, selon l’étude d’impact du projet de loi, au nombre de 228.

Pour les autres emplois, il appartiendra à l’autorité hiérarchique dont relève l’emploi concerné de saisir, en cas de doute sérieux, le référent déontologue puis, le cas échéant, la commission de déontologie (alinéa 23).

1. Assurer une meilleure effectivité au contrôle de la commission

L’article 16 entend assurer une meilleure effectivité au contrôle exercé par la commission de déontologie par deux moyens :

– en améliorant la capacité d’auto-saisine de la commission en cas de défaut de saisine préalable par l’administration ou l’agent.

Le VII de l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983 issu de la rédaction proposée par le présent article précise ainsi que le président de la commission pourra saisir la commission dans les trois mois à compter de la découverte d’un défaut de saisine, et non plus à compter du début de l’activité exercée dans le secteur privé ou la date de création de l’entreprise (alinéa 25) ;

– en créant une sanction nouvelle pour les contractuels : l’impossibilité d’être recruté par l’administration pendant trois ans à compter du jour où celle-ci a eu connaissance de l’avis de la commission (alinéa 41) ;

– en étendant l’application de l’ensemble des sanctions aux cas des agents qui n’ont pas saisi leur autorité hiérarchique d’une demande préalable à un départ dans le secteur privé (alinéa 43).

1. Les autres dispositions

L’article 16 comprend par ailleurs plusieurs dispositions de clarification essentiellement rédactionnelles.

Son de l’article modifie ainsi le I de l’article 25 ter de la loi du 13 juillet 1983 pour toiletter les dispositions relatives aux modalités de gestion de déclaration d’intérêt.

Le modifie le I de l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983 pour y faire figurer la composition de la commission de déontologie. Sa composition détaillée ne figure toutefois plus dans la loi et est renvoyée à un décret. Il y est également précisé que le respect de l’obligation de parité ne s’appliquera plus aux seuls membres titulaires, mais aussi à leurs suppléants (alinéa 10).

I. LA POSITION DE LA COMMISSION

● La commission des Lois a adopté deux amendements identiques, avec avis favorable du Gouvernement, présentés par votre rapporteure et par M. Fabien Matras et les membres du groupe La République en Marche, qui procède à la fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et de la commission de déontologie de la fonction publique.

Il confie pour cela les compétences de la commission de déontologie, prévues à l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983, à la HATVP et procède aux nombreuses coordinations rendues nécessaires par cette fusion.

Cette fusion avait été proposée par nos collègues Fabien Matras et Olivier Marleix dans leur rapport d’information précité et était déjà préconisée, en 2011, par la commission de réflexion sur la prévention des conflits d’intérêt dans la vie publique, présidée par M. Jean-Marc Sauvé, qui avançait alors un « souci de rationalisation administrative, de cohérence et d’efficacité » (245).

Il convient en effet de mettre fin aux chevauchements de compétences lorsqu’il s’agit de se prononcer sur des agents publics et de bénéficier de moyens, d’expertise et d’une visibilité renforcés.

● Outre de nombreux amendements rédactionnels de votre rapporteure, la commission a adopté deux autres amendements :

– un amendement de notre collègue Laurence Vichnievsky, sous-amendé par votre rapporteure, avec avis favorable du Gouvernement, qui vise à compléter la liste des situations dans lesquelles l’administration doit se conformer aux avis de la Haute Autorité ;

– un amendement de votre rapporteure, avec avis favorable du Gouvernement, qui vise à rendre publics les avis rendus par la Haute Autorité au titre de ses fonctions de contrôle déontologique des agents publics, à condition que les agents aient effectivement pris le poste ayant fait l’objet du contrôle de compatibilité. Il s’agit d’une recommandation suggérée de longue date, qui doit permettre de diffuser la doctrine en la matière.

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Article 16 bis
(art. 19, 20 et 23 de la loi n° 2013 907 du 11 octobre 2013

relative à la transparence de la vie publique)

Fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et de la commission de déontologie de la fonction publique

Introduit par la Commission

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 16 bis a pour objet de procéder, dans la loi n° 2013 907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, à la fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et de la commission de déontologie de la fonction publique.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a été modifiée par la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Ø Modifications apportées par la Commission

Cet article est issu d’un amendement de M. Fabien Matras et des membres du groupe La République en Marche, adopté avec avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement.

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Le présent article procède, dans la loi du 11 octobre 2013 qui détaille la composition et les compétences de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), à la fusion de celle-ci et de la commission de déontologie de la fonction publique en une seule et même autorité. Il y effectue, par cohérence avec les dispositions adoptées à l’article 16, les coordinations nécessaires.

Le dispositif adopté par la Commission prévoit la coexistence de deux collèges : un qui conserverait les compétences actuelles de la Haute Autorité, et un nouveau collège, compétent à l’égard des agents publics en application de l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983, en remplacement des attributions exercées jusqu’ici par la commission de déontologie.

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Article 16 ter
(art. 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires)

Publication annuelle des hautes rémunérations de la fonction publique

Introduit par la Commission

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 16 ter vise à prévoir une publication annuelle des plus hautes rémunérations de la fonction publique.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires a été modifié par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Ø Modifications apportées par la Commission

Cet article est issu de l’adoption d’un amendement de Mme Yaël Braun-Pivet, présidente de la commission des Lois, et des membres du groupe La République en Marche, après avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement

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Le présent article prévoit la remise au Parlement d’un rapport sur les hautes rémunérations dans la fonction publique, qui précisera, pour chacune des trois fonctions publiques, le montant moyen des rémunérations au dernier centile, le nombre d’agents concernés et les principaux corps ou emplois occupés.

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Article 16 quater
(art. 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes)

Prise en compte de la pension de retraité dans le calcul de la rémunération des dirigeants des autorités administratives indépendantes

Introduit par la Commission

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 16 quater vise à limiter la rémunération des présidents d’autorités administratives indépendantes en prenant en compte, dans le calcul de leur rémunération, leur éventuelle pension de retraité de la fonction publique.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes a fixé les règles d’emploi des fonctionnaires.

Ø Modifications apportées par la Commission

Cet article est issu de l’adoption d’un amendement de M. Guillaume Gouffier-Cha et des membres du groupe La République en Marche, après avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement.

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Le présent article a pour objet de prendre en compte la liquidation de leur pension dans le calcul de la rémunération des personnels retraités de la fonction publique qui seraient amenés à reprendre une activité professionnelle au sein d’une autorité administrative indépendante en la qualité de membre ou de président, afin d’en limiter le montant.

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Article 16 quinquies
(art. 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes)

Encadrement des rémunérations des dirigeants
des autorités administratives indépendantes

Introduit par la Commission

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 16 quinquies a pour objet d’instituer un dispositif d’encadrement de la rémunération des dirigeants et des membres des autorités administratives et publiques indépendantes afin d’harmoniser les pratiques, très diverses, relevées par un rapport de la Cour des comptes du 12 février 2018 (246).

Ø Modifications apportées par la Commission

Le présent article est issu de l’adoption d’un amendement de M. Guillaume Gouffier-Cha et des membres du groupe La République en Marche, après avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement.

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Article 17
Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de simplifier et moderniser diverses dispositions
relatives à la protection sociale des agents publics

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour réformer et adapter à la fonction publique les modalités de financement de la protection sociale complémentaire des agents publics, l’organisation des instances médicales et de la médecine agréée, les règles applicables en matière d’aptitude physique à l’entrée dans la fonction publique ainsi que certaines dispositions relatives au congé pour maternité, au congé pour adoption, au congé de paternité et au congé du proche aidant.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels présentés par votre rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

● Les modalités de financement de la protection sociale complémentaire des agents publics ont été modifiées par l’article 39 de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique. Cet article a ouvert la possibilité aux employeurs publics de participer au financement des garanties de protection sociale complémentaire de leurs agents, dès lors que les contrats garantissent la mise en œuvre de dispositifs de solidarité entre les bénéficiaires, actifs et retraités (247).

Dans la fonction publique de l’État, le dispositif mis en place conduit au versement a posteriori par l’employeur public d’une aide à un organisme référencé, choisi pour sept ans au terme d’une procédure de mise en concurrence (248). Dans la fonction publique territoriale, les collectivités peuvent participer au financement de la protection complémentaire de leurs agents soit par le biais d’une convention de participation conclue avec un organisme complémentaire, soit par le biais d’une labellisation délivrée à un organisme complémentaire (249). Dans la fonction publique hospitalière, le fonctionnaire en activité bénéficie pour sa part de la gratuité des soins qui lui sont délivrés dans l’établissement dans lequel il exerce (250).

Ces dispositifs apparaissent aujourd’hui peu adaptés et peu équitables par rapport au secteur privé, dans la mesure où la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi a généralisé, pour l’ensemble des salariés, la participation obligatoire des employeurs à leur couverture complémentaire. Le Gouvernement a initié l’année dernière une mission, confiée à des membres de l’inspection générale des affaires sociales, de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale de l’administration, pour dresser un état des lieux de la couverture sociale complémentaire des agents publics et identifier des pistes de réformes. Ses conclusions devraient être rendues avant la fin de l’année 2019.

● Les instances médicales sont des instances consultatives compétentes en matière de droit à congés pour raison de santé et d’accidents et maladies professionnels ainsi qu’en matière de retraite pour invalidité et d’allocation temporaire d’activité. Elles rencontrent aujourd’hui de nombreuses difficultés en raison de la multiplicité des intervenants et du cloisonnement de certains dispositifs qui génèrent des délais de procédure anormalement longs. Une mission diligentée par le Gouvernement a rendu un rapport de diagnostic en mars 2017 qui envisage plusieurs pistes pour améliorer le pilotage de ces instances, la rémunération des médecins agréés ainsi que le financement et la coordination de l’ensemble du dispositif (251).

En matière de médecine de prévention, les collectivités et leurs établissements publics rencontrent des difficultés, compte tenu notamment de la pénurie de médecins du travail en France, pour respecter leurs obligations et développer des politiques de prévention de nature à améliorer les conditions de vie et de travail de leurs agents.

● La condition d’aptitude physique des fonctionnaires est vérifiée par des médecins agréés au cours d’une visite médicale. Or il semble que, mis à part quelques corps et cadres d’emplois spécifiques, l’utilité de cette condition d’aptitude est relative, notamment au regard, d’une part, des possibilités de compensation du handicap et, d’autre part, du caractère discriminant de l’éviction d’un candidat au regard de son état de santé.

● L’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique, a simplifié la procédure d’octroi du temps partiel pour raison thérapeutique (TPT) en supprimant la saisine systématique des instances médicales et en permettant l’octroi du TPT après un jour d’arrêt de travail. Cette ordonnance a également créé la période de préparation au reclassement (PPR) visant à accompagner les agents publics déclarés inaptes à leurs fonctions dans une reconversion professionnelle.

Face à l’enjeu de prévention de la désinsertion professionnelle des agents publics dont l’état de santé est diminué, il apparaît nécessaire de poursuivre les efforts engagés précédemment en renforçant ces dispositifs, voire en en construisant de nouveaux, afin de favoriser le reclassement des agents publics devenus inaptes. Il apparaît également nécessaire, en s’inspirant des évolutions intervenues dans le secteur privé, d’ouvrir une réflexion en matière de maintien et de retour en emploi des agents publics.

● En matière de couverture des risques liés à la maternité, l’adoption ainsi que la paternité et l’accueil de l’enfant, si les droits accordés aux agents publics sont, en termes de durée des congés, identiques à ceux prévus par le code de la sécurité sociale pour les salariés du secteur privé affiliés au régime général, ils ne le sont pas intégralement en termes de rémunération.

La présidente de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, Mme Marie-Pierre Rixain, avait remis à la ministre des Solidarités et de la Santé, l’année dernière, un rapport relatif aux congés pour maternité qui formulait des propositions afin de permettre aux femmes de bénéficier d’un système plus lisible, équitable et favorisant le libre choix dans la prise de congés malgré les contraintes spécifiques à chaque activité professionnelle (252). Par ailleurs, la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a substitué le congé du proche aidant au congé de soutien familial pour les salariés du secteur privé, dont ne peuvent aujourd’hui bénéficier les agents publics.

I. LA RÉFORME PROPOSÉE

Sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, le présent article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour, en prenant en compte les réflexions en cours et les pistes avancées par les récents rapports :

– réformer la participation des employeurs publics au financement des garanties de protection sociale complémentaire de leurs personnels pour favoriser la couverture sociale complémentaire des agents publics ;

– réformer l’organisation et le fonctionnement des instances médicales et de la médecine agréée et autoriser la mutualisation des services de médecine de prévention pour faciliter la prise en charge des agents publics.

Compte tenu des nécessaires consultations à mener, ces ordonnances seront prises dans un délai de quinze mois à compte de la promulgation de loi.

L’habilitation autorise également le Gouvernement à :

– simplifier les règles applicables aux agents publics relatives à l’aptitude physique à l’entrée dans la fonction publique, aux différents congés et positions statutaires pour maladies d’origine non professionnelle et professionnelle et aux prérogatives et obligations professionnelles des agents publics traitant les dossiers d’accidents et maladies professionnels ;

– réformer les dispositions applicables aux agents publics en matière de temps partiel pour raison thérapeutique et de reclassement par suite d’une altération de leur état de santé pour favoriser le maintien et leur retour à l’emploi ;

– clarifier et compléter, en transposant et, le cas échéant, en adaptant les évolutions intervenues en faveur des salariés relevant du code du travail et du régime général de sécurité sociale, les dispositions relatives au congé pour maternité, au congé pour adoption, au congé de paternité et d’accueil de l’enfant et au congé du proche aidant des agents publics.

Dans ces trois derniers cas, la durée de l’habilitation est limitée à douze mois.

Ainsi que l’a souligné le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, le champ de l’habilitation est défini de manière suffisamment précise et n’appelle donc pas d’observation particulière de la part de votre rapporteure.

I. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure.

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Article 18
(art. 7-1 et 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)

Harmoniser le temps de travail dans la fonction publique territoriale

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à harmoniser la durée du travail dans la fonction publique territoriale en supprimant les régimes dérogatoires à la durée légale du travail de 1 607 heures.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 7-1 de la loi n° 84-53 a été modifié par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

La mise en œuvre de l’aménagement et de la réduction du temps de travail (ARTT), en 2001, qui n’était initialement pas prévue pour la fonction publique, s’est effectuée assez rapidement dans les trois versants.

La nouvelle durée du temps de travail y a été déterminée comme suit :

DURÉE DE TRAVAIL DANS LA FONCTION PUBLIQUE

Nombre de jours dans l’année

365 jours

Nombre de jours de repos hebdomadaires

104 jours

Nombre de jours fériés (moyenne)

8 jours

Nombre de jours de congés prévus

25 jours

Nombre de jours de travail

228 jours

Nombre d’heures travaillées annuellement

1 596 heures (228 x 7)

Le volume de 1 596 heures, arrondi à 1 600, a été porté à 1 607 heures à compter du 1er janvier 2005 en raison de l’institution de la journée de solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (253).

Dans la fonction publique territoriale, la règle des 1 607 heures s’applique sur la base de l’article 1er du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001, pris en application de l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.

L’article 7-1 précise ainsi que « les règles relatives à la définition, à la durée et à l’aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés au premier alinéa de l’article 2 sont fixées par la collectivité ou l’établissement, dans les limites applicables aux agents de l’État, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. »

Pour ne pas méconnaître le principe de libre administration des collectivités territoriales, inscrit à l’article 72 de la Constitution, les règles relatives au temps de travail sont fixées par délibération des collectivités, dans les limites applicables à la fonction publique d’État.

Par dérogation aux règles de droit commun, le même article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit néanmoins la possibilité de maintenir des régimes de travail inférieurs à la durée légale, à la double condition qu’ils aient été mis en place antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique territoriale, et que cette dérogation ait été formalisée par une décision expresse de l’organe délibérant de la collectivité, après avis du comité technique.

À l’époque, les collectivités avaient été en effet encouragées à baisser leur volume horaire de travail afin de créer une dynamique de recrutements supplémentaires, à condition de le formaliser par une délibération. Chaque collectivité devait donc délibérer sur l’application des 35 heures et, le cas échéant, sur le maintien de la situation antérieure.

Le rapport de la mission sur le temps de travail dans la fonction publique, présidée par M. Philippe Laurent (254), cite, sans toutefois le reprendre à son compte, le chiffre de 1 500 collectivités – sur 50 000 employeurs locaux – qui auraient ainsi conservé leur régime dérogatoire, sans toujours le formaliser par une délibération.

L’existence de cette dérogation a pour conséquence un temps de travail effectif moyen, dans la fonction publique territoriale, inférieur à 1 607 heures.

S’il n’existe pas de statistique nationale sur la question, compte tenu de la multiplicité des employeurs locaux, la Cour des comptes a procédé, en 2016 (255), à une évaluation à partir d’un échantillon de 103 collectivités locales dont la gestion a été contrôlée par les chambres régionales des comptes en 2015. Les chambres régionales ont mesuré le temps de travail annuel tel qu’il est fixé par les assemblées délibérantes de chaque collectivité. Selon leurs résultats, la durée théorique de travail des agents, dans les collectivités contrôlées, était en moyenne de 1 562 heures par an. Dans seulement 20 % de ces collectivités, elle était alignée sur la durée réglementaire.

Le rapport précité de la mission sur le temps de travail dans la fonction publique propose une estimation sensiblement supérieure : 1 578 heures, toujours assez loin des 1 607 heures.

I. LA RÉFORME PROPOSÉE

● Le présent article a pour objet de supprimer les régimes dérogatoires antérieurs à 2001 dans la fonction publique territoriale.

Si, dans la lignée de la circulaire du 31 mars 2017 relative à l’application des règles en matière de temps de travail dans les trois versants de la fonction publique, certaines collectivités ont déjà engagé une démarche tendant à l’abrogation de ces régimes, il apparaît en effet nécessaire que l’ensemble des collectivités s’y engagent à leur tour.

Ainsi que le souligne la Cour des comptes dans son rapport précité, « ces minorations du temps de travail amputent le potentiel disponible pour assurer les services publics locaux. Elles renchérissent le coût unitaire de l’heure ou du jour travaillé. » L’allongement de la durée annuelle effective par son alignement sur la durée légale pourrait permettre, toujours selon la Cour, une réduction des effectifs d’environ 3 %, soit 57 000 agents ainsi qu’une économie de l’ordre de 1,2 milliard d’euros.

● Le I de l’article 18 impose aux collectivités et établissements ayant maintenu un régime de travail dérogatoire de déterminer, dans les conditions de droit commun, de nouveaux cycles de travail.

Les collectivités concernées disposeront d’un délai d’un an à compter du renouvellement de leur assemblée délibérante pour mettre en œuvre la suppression de ces régimes, soit mars 2021 pour le bloc communal et mars 2022 pour les conseils départementaux et régionaux.

Le II abroge le dernier alinéa de l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, qui prévoyait cette dérogation.

Le III, enfin, modifie l’article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 pour rendre applicables aux contractuels les dispositions de l’article 7-1.

I. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

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Article 19
(art. 12-4, 14 et 18-2 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)

Fusion de centres de gestion et rapport annuel du centre national de la fonction publique territoriale au Parlement

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 19 vise à permettre, d’une part, la fusion de centres de gestion de la fonction publique territoriale situés dans des départements limitrophes et, d’autre part, la transmission au Parlement d’un rapport annuel du centre national de la fonction publique territoriale.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 12-4 de la loi du 26 janvier 1984 a été modifié par la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale et l’article 14 par l’ordonnance n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse.

Ø Modifications apportées par la Commission

À l’initiative de la rapporteure, la Commission a adopté trois amendements qui visent à encourager la mutualisation, au niveau régional, de certaines missions des centres de gestion qui nécessitent une expertise pointue. Elle a également adopté un amendement de notre M. Éric Poulliat qui précise que le rapport annuel du CNFPT doit comprendre un bilan des formations délivrées en matière de déontologie.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Depuis la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, le recrutement, la gestion et la formation des fonctionnaires territoriaux est assurée par deux organismes (256) :

– le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), établissement public en charge de la formation des agents des collectivités territoriales, mais aussi de l’organisation des concours et examens des catégories d’encadrement supérieur ;

– les centres de gestion de la fonction publique territoriale, organisés au niveau départemental, qui recrutent et gèrent, au profit des collectivités qui leur sont affilées, leurs agents.

● Les centres de gestion de la fonction publique territoriale sont des établissements publics locaux, régis par les articles 13 et suivants de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Ils regroupent les collectivités territoriales et établissements qui leur sont affiliés à titre obligatoire, pour ceux qui emploient moins de 350 fonctionnaires, ou volontaire.

Dans les conditions prévues par l’article 23 de la loi du 26 janvier 1984, ils assument, au profit des collectivités et établissements affiliés, des missions, obligatoires, de gestion des personnels territoriaux : organisation des concours de recrutement, aide au reclassement, fonctionnement des commissions administratives paritaires et des conseils discipline, assistance juridique statutaire, etc.

Pour l’exercice des missions obligatoires, une cotisation, obligatoire, est versée par les collectivités et les établissements, assise sur la masse salariale, dont le taux est fixé par le conseil d’administration du centre de gestion, dans la limite maximale de 0,8 %.

Outre les missions obligatoires, les centres de gestion peuvent assumer des missions facultatives comme l’assistance juridique, l’exercice des secrétariats des commissions de réforme et des comités médicaux. Ces missions donnent lieu, pour leur financement, soit à une cotisation additionnelle, soit à un financement par convention.

● Les centres sont organisés dans chaque département et administrés par un conseil de quinze à trente membres, élus locaux représentant les collectivités et établissements affiliés.

Ainsi que le prévoit l’article 14 de la loi du 26 janvier 1984, ils peuvent décider, par délibérations concordantes de leurs conseils d’administration, de constituer un centre commun au niveau départemental, auquel ils peuvent confier tout ou partie de leurs missions.

Ils peuvent également s’organiser, au niveau régional ou interrégional, pour l’exercice de leurs missions. Ils élaborent alors à cette fin une charte, qui désigne le centre chargé d’assurer la coordination et les modalités d’exercice des missions.

Quelques centres de gestion spécifiques existent : deux centres interdépartementaux pour l’ensemble de la région Ile-de-France (257), un centre de gestion unique pour le département du Rhône et la métropole de Lyon (258), deux centres de gestion pour la Corse (259). La ville de Paris, enfin, ne relève d’aucun centre de gestion (260).

À l’exception des cas particuliers ci-dessus, il existe pour chaque département de France métropolitaine et chaque collectivité d’outre-mer un centre de gestion, soit 96 au total. Ils emploient environ 4 000 agents.

I. LA RÉFORME PROPOSÉE

● Le de l’article 19 complète l’article 12-4 de la loi du 26 janvier 1984 pour prévoir la remise par le CNFPT d’un rapport annuel au Parlement portant sur son activité et ses ressources.

Dans la mesure où la ressource principale de cet établissement provient d’une cotisation obligatoire assise sur la masse salariale des agents des collectivités – pour une recette de 386 millions d’euros en 2017 – il apparaît en effet indispensable que le Parlement soit informé de manière à la fois plus transparente et plus complète de son utilisation.

Le rapport devra être transmis au Parlement avant le 30 septembre de chaque année afin de permettre aux parlementaires, qui votent le taux plafond de la cotisation, d’apprécier l’activité du centre et sa gestion avant l’examen du projet de loi de finances.

● Le du présent article ajoute une exception à l’organisation départementale des centres de gestion en créant un nouvel article 18-3 à la loi du 26 janvier 1984 qui autorise les centres de gestion de départements limitrophes à fusionner pour constituer un centre de gestion interdépartemental commun.

Comme le souligne l’étude d’impact du projet de loi, la mutualisation des missions des centres de gestion se fait de façon assez hétérogène sur le territoire. Or là où ils ont mutualisé leurs missions, ils sont désormais capables de développer des expertises pointues dans certains domaines et d’offrir ainsi des services de plus grande qualité aux collectivités et à leurs agents.

Il s’agit d’aller plus loin que la simple mutualisation en rendant possible la fusion, selon le modèle éprouvé des centres interdépartementaux de la région Ile-de-France. Ces fusions doivent permettre de générer certaines économies d’échelle, mais surtout de professionnaliser ces nouvelles entités.

L’introduction dans la loi de cette faculté nouvelle est donc de nature à encourager les centres à s’inscrire dans une dynamique de rapprochement plus grande. Seuls les centres de gestion des départements limitrophes seront autorisés à fusionner, cette faculté n’étant en revanche pas limitée au ressort administratif des régions.

Cette proposition figurait dans le rapport sur la formation et la gestion des carrières des agents des collectivités territoriales, remis par nos collègues Jacques Savatier, député de la Vienne, et Arnaud de Belenet, sénateur de la Seine-et-Marne, au Premier ministre le 12 février dernier (261).

I. LA POSITION DE LA COMMISSION

● La Commission a adopté un amendement de M. Éric Poulliat, avec avis favorables de votre rapporteure et du Gouvernement. Issu des travaux de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, il vise à préciser que le rapport au Parlement que devra remettre le CNFPT en application du présent article devra consacrer des développements spécifiques aux formations dispensées en matière de déontologie.

● Outre un amendement rédactionnel, la Commission a également adopté trois amendements de votre rapporteure, avec avis favorables du Gouvernement, qui visent à encourager le mouvement de mutualisation des centres de gestion au niveau régional afin de renforcer leur niveau d’expertise :

– le premier crée un schéma régional ou interrégional de coordination, de mutualisation et de spécialisation en remplacement des chartes actuellement élaborées par les centres de gestion qui organisent certaines de leurs missions au niveau régional. Ce schéma précisera les missions exercées par le centre coordonnateur pour le compte des autres centres et celles exercées par un ou plusieurs centres pour le compte des autres. Il définira également les moyens mis en commun pour l’exercice des missions régionalisées ;

– le deuxième vise à introduire l’obligation pour le centre de gestion coordonnateur au niveau régional de conventionner avec le CNFPT afin d’articuler leurs actions territoriales ;

– le troisième, enfin, complète la liste des missions qui peuvent être confiées aux centres de gestion au niveau régional. Les missions en question font appel à un haut niveau d’expertise qui ne nécessite pas une proximité départementale. On y trouve notamment une mission d’appui aux référents déontologues.

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Article 20
(art. 4, 6, 19 et 79 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires

relatives à la fonction publique hospitalière)

Simplification de certaines mesures relatives à la gestion des emplois de la fonction publique hospitalière

Adopté par la Commission sans modification

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article comprend différentes mesures relatives à la gestion de la fonction publique hospitalière : définition des emplois supérieurs hospitaliers, déconcentration depuis le centre national de gestion vers les établissements des actes de gestion les plus courants et suppression des arrêtés indiciaires.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 4 de la loi du 9 janvier 1986 a été modifié par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Les emplois de direction et d’encadrement de la fonction publique hospitalière sont assurés par trois corps de fonctionnaires :

– les directeurs d’hôpital (DH). Recrutés par voie de concours et formés pendant deux ans à l’école des hautes études en santé publique (EHESP), ils ont vocation à exercer dans les établissements publics de santé de plus de 250 lits, dont ils assurent alors la direction. Ils ont également la possibilité de partir en détachement dans une autre fonction publique, en collectivité territoriale ou en administration centrale. Ils étaient 2 502 en activité en 2018 ;

– les directeurs d’établissement sanitaire, social et médico-social (D3S). Recrutés par voie de concours et formés également pendant deux ans à l’EHESP, ils dirigent des structures comme les établissements pour personnes âgées dépendantes, les maisons d’enfants à caractère social ou les maisons d’accueil spécialisées. Ils peuvent exercer en tant que directeur adjoint dans les établissements hospitaliers. Ils étaient 1 471 en activité en 2018 ;

– les directeurs de soins (DS) sont également recrutés par concours. Ils suivent une formation d’un an à l’EHESP. Ils peuvent exercer ensuite dans un établissement hospitalier, pour la coordination générale des soins infirmiers, diriger un institut de formation préparant aux formations paramédicales, ou encore assurer une fonction de conseiller technique au sein d’une agence régionale de santé. Ils étaient 711 en activité en 2018.

Leur recrutement, que ce soit par la voie du concours mais aussi par détachement ou au tour extérieur, ainsi que la gestion de leur carrière sont effectués au niveau national, ainsi que le prévoit l’article 4 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

Ces compétences sont assurées par le centre national de gestion. Établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère en charge de la santé, le centre national de gestion assure en effet le recrutement, la gestion statutaire et le développement des ressources humaines des personnels de direction de la fonction publique hospitalière et des praticiens hospitaliers ainsi que de l’organisation des concours nationaux administratifs et médicaux (262).

Le centre national de gestion assure donc, pour les corps de direction, les procédures de nomination sur emplois fonctionnels, d’avancement de grade, d’avancement d’échelon ou encore de recours sur les évaluations professionnelles et le régime indemnitaire. Il assure également le secrétariat de nombreuses instances consultatives nationales, comme les commissions administratives paritaires nationales, le comité consultatif national ainsi que, pour les directeurs, celui de la commission des conditions de travail (263).

I. LA RÉFORME PROPOSÉE

● Le du présent article a tout d’abord pour objet d’assurer la bonne application des dispositions prévues par l’article 7 du projet de loi, qui prévoit d’ouvrir aux contractuels de nouveaux postes d’emplois fonctionnels. Pour ce qui concerne la fonction publique hospitalière, ce sont ainsi 81 emplois, actuellement dévolus à des directeurs d’hôpital, qui seraient ouverts à des contractuels, portant le total des postes ouverts à 365 emplois.

Pour ce faire, il apparaît indispensable de définir avec une précision suffisante les emplois d’encadrement de la fonction publique hospitalière, et de recenser parmi eux ceux qui seraient ouverts aux contractuels.

L’alinéa 5 modifie donc à cette fin l’article 4 de la loi du 9 janvier 1986 pour y introduire la notion « d’emplois supérieurs hospitaliers » et renvoie à un décret la fixation d’une liste qui recenserait ces différents emplois.

● Le vise à déconcentrer, dans un souci de simplification, certains actes de gestion des emplois de direction, DH, D3S et DS, du centre national de gestion vers les établissements eux-mêmes.

La gestion des carrières de près de 5 000 directeurs nécessite en effet la production massive, chaque année, de décisions individuelles ou collectives par le centre national de gestion. Ainsi que le souligne l’étude d’impact du projet de loi, « il n’apparaît pas pertinent que des décisions sans véritable incidence sur la carrière des agents soient centralisées au niveau national ».

Aussi, l’alinéa 7 modifie l’article 6 de la loi du 9 janvier 1986 pour y prévoir que la gestion des personnels de direction et des directeurs de soin pourra être déconcentrée. Selon les informations recueillies par votre rapporteure, il ne s’agira toutefois que des actes de gestion courante, comme les congés statutaires, le temps partiel thérapeutique, les autorisations spéciales d’absence, le congé parental ou encore les changements internes d’affectation.

Cette mesure de déconcentration va nécessiter le déploiement d’un système d’information commun entre le centre national de gestion et les différents établissements de santé. Le centre national de gestion conserve en revanche sa compétence en matière de recrutement au niveau national.

Cette mesure s’inscrit dans la lignée de ce qui a déjà été mis en œuvre dans la fonction publique de l’État par le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration.

● Le comprend une mesure de simplification : la suppression des arrêtés d’échelonnement indiciaire.

L’article 79 de la loi du 9 janvier 1986 prévoit en effet, d’une part, que le classement indiciaire des corps, grades et emplois de la fonction publique hospitalière est fixé par décret et que, d’autre part, un arrêté détermine l’échelon indiciaire qui leur est applicable.

L’alinéa 11 supprime donc la référence à la grille commune de traitement prévue à l’article 15 du titre 1er du statut général, cet article 15 ayant été abrogé par la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale. Il procède également à un alignement rédactionnel avec l’article 6 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

L’échelonnement indiciaire applicable aux corps, grades et emplois de la fonction publique hospitalière sera donc désormais fixé par décret.

I. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté cet article sans modification.

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TITRE IV

FAVORISER LA MOBILITÉ ET ACCOMPAGNER LES TRANSITIONS PROFESSIONNELLES DES AGENTS PUBLICS

Chapitre Ier
Formation, mobilité

Article 21
(art. 22 quater de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 2–1 de la loi n° 84–594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. L. 6323–3 du code du travail)

Garantir la portabilité des droits liés au compte personnel de formation en cas de mobilité entre les secteurs publics et privé

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à garantir la portabilité des droits acquis au titre du compte personnel de formation entre le secteur public et le secteur privé.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a prévu que les droits à formation acquis au titre d’une activité régie par le code du travail ne sont plus comptabilisés en heures, mais en euros.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de Mme Catherine Fabre qui prévoit que, lors de leur entretien professionnel annuel, les fonctionnaires reçoivent une information sur leur compte personnel de formation.

I. L’ÉTAT DU DROIT

● Introduit dans la loi du 13 juillet 1983 par l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, le compte personnel de formation (CPF) permet au fonctionnaire d’accéder à une qualification ou de développer ses compétences dans le cadre d’un projet d’évolution professionnelle.

Le fonctionnaire utilise, à son initiative et sous réserve de l’accord de son administration, les heures qu’il a acquises sur ce compte en vue de suivre des actions de formation.

Dans le cadre actuellement prévu par l’article 22 quater de la loi du 13 juillet 1983, les agents acquièrent 24 heures par année de travail dans la limite de 120 heures, puis douze heures par an en respectant un plafond de 150 heures.

Les agents de catégorie C qui ne sont pas titulaires d’un diplôme de niveau V – certificat d’aptitude professionnelle (CAP) ou brevet – bénéficient de modalités d’alimentation renforcées, leur permettant d’atteindre un plafond de 400 heures.

Les actions de formation suivies au titre du CPF ont lieu, en priorité, pendant le temps de travail. Le CPF peut être utilisé en combinaison avec le congé de formation professionnelle. Il peut être utilisé en complément des congés pour validation des acquis de l’expérience et pour bilan de compétences. Il peut enfin être utilisé pour préparer des examens et concours administratifs, le cas échéant en combinaison avec le compte épargne-temps.

La mobilisation du compte personnel de formation fait l’objet d’un accord entre le fonctionnaire et son administration. Toute décision de refus opposée à une demande de mobilisation du compte personnel de formation doit être motivée et peut être contestée à l’initiative de l’agent devant l’instance paritaire compétente. L’administration ne peut s’opposer à une demande de formation relevant du socle de connaissances et compétences.

Les actions donnant lieu à utilisation des droits CPF sont financées par l’employeur public concerné, et non au moyen d’une cotisation dédiée, comme dans le secteur privé.

Il convient enfin d’observer que le CPF ne couvre pas l’ensemble des actions de formation des agents publics, mais uniquement celles qui s’inscrivent dans un projet d’évolution professionnelle. Les formations statutaires, les formations d’adaptation au poste et les formations de renforcement des compétences ne sont donc pas décomptées du CPF.

● La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a introduit d’importants changements aux modalités de gestion du compte personnel de formation de l’ensemble des salariés et personnes soumises aux dispositions du code du travail, en prévoyant notamment la monétisation des droits et la désintermédiation de l’offre de formation.

Concrètement, la monétisation des droits signifie que la comptabilisation des droits à la formation des salariés du secteur privé ne s’effectue plus en heures, mais en euros. Dorénavant, pour les salariés, le CPF est alimenté à hauteur de 500 euros par an, jusqu’à un plafond de 5 000 euros (hors personnes dépourvues de qualification).

Les heures de formation précédemment acquises à l’entrée en vigueur de ces décrets sont converties en euros, à raison de quinze euros par heure.

I. LA RÉFORME PROPOSÉE

● Le I du présent article modifie les règles relatives au compte personnel de formation prévues à l’article 22 quater de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 précitée afin de permettre la portabilité entre le secteur public et le secteur privé des droits acquis au titre du CPF.

Il tire ainsi les conséquences de la monétisation des droits à la formation introduite pour les salariés par la loi du 5 septembre 2018.

Il prévoit pour cela la possibilité pour les agents publics de convertir en heures des droits acquis précédemment en euros au titre d’une activité privée (alinéa 5) et supprime les références aux différents rythmes d’alimentation et plafonds du CPF, renvoyant les modalités d’application du présent article à un décret en Conseil d’État.

● Le II modifie en conséquence l’article 2–1 de la loi n° 84–594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

● Le III complète l’article L. 6323–3 du code du travail afin de permettre la conversion en euros des droits acquis en heures, de façon à faire bénéficier personnes ayant quitté le secteur public de leurs droits acquis au titre d’un emploi public.

I. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Outre un amendement rédactionnel, la Commission a adopté un amendement de Mme Catherine Fabre, après avis favorables de votre rapporteure et du Gouvernement, qui prévoit que, lors de leur entretien professionnel annuel, les fonctionnaires reçoivent une information sur l’ouverture et l’utilisation de leur compte personnel de formation.

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Article 22
Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour réformer la formation des agents publics

Adopté par la Commission sans modification

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour faire évoluer le financement et l’organisation des établissements de formation des agents publics, renforcer les synergies entre la formation initiale et continue des agents de catégorie A et, enfin, améliorer la formation professionnelle des agents les moins qualifiés.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

● Au moment où les chantiers de la transformation de l’action publique se mettent en place, le Gouvernement souhaite faire évoluer l’organisation des acteurs de la formation de la fonction publique afin d’en accroître l’efficacité, mieux accompagner les agents et améliorer le service rendu au public.

Le système actuel de formation repose en effet, dans les trois fonctions publiques, sur des dispositifs très différents, héritiers de notre organisation administrative, mais pas toujours adaptés aux enjeux contemporains.

Il s’agit donc de développer une synergie entre les écoles qui concourent à la formation des cadres des trois versants – notamment l’école nationale d’administration, l’institut national des études territoriales et l’école des hautes études en santé publique – et renforcer ainsi une culture commune de l’encadrement au sein de la fonction publique.

Il s’agit aussi d’éviter les freins au changement que peut constituer la méconnaissance des différents environnements administratifs mais aussi de faciliter les mobilités géographiques et fonctionnelles, pour diversifier les parcours professionnels et les mobilités entre les trois versants.

Il s’agit, enfin, de favoriser l’évolution professionnelle des agents les plus fragiles, en leur permettant d’accéder plus facilement aux qualifications.

● Si beaucoup de dispositions relatives à l’organisation de la formation des agents publics sont de nature règlementaire, les statuts de plusieurs établissements sont en revanche d’ordre législatif.

C’est pourquoi, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, le présent article vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans un délai de dix-huit mois afin :

– d’organiser le rapprochement et modifier le financement des établissements publics et services qui concourent à la formation des agents publics pour améliorer la qualité du service rendu aux agents et aux employeurs publics ;

– de réformer les modalités de recrutement, harmoniser la formation initiale et développer la formation continue, notamment en matière d’encadrement, des corps et cadres d’emploi de catégorie A en vue de développer une culture commune de l’action publique et de mieux structurer les parcours professionnels des agents concernés, notamment en termes de mobilités géographique et fonctionnelle ;

– de renforcer la formation en vue de favoriser l’évolution professionnelle des agents les moins qualifiés, des agents en situation de handicap ainsi que des agents les plus exposés aux risques d’usure professionnelle.

Le champ de l’habilitation demandée est assez vaste et doit permettre au Gouvernement de procéder aux réorganisations indispensables. La réforme du recrutement et de la formation des hauts fonctionnaires s’appuiera, ainsi que le Président de la République l’a indiqué dans son intervention du 25 avril 2019, sur la mission qui a été confiée à M. Frédéric Thiriez en ce sens.

I. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 22 bis
(art. 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires)

Formation au management des fonctionnaires
lorsqu’ils accèdent à des fonctions d’encadrement

Introduit par la Commission

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 22 bis a pour objet de permettre aux fonctionnaires de bénéficier de formations au management lorsqu’ils accèdent à des fonctions d’encadrement.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires a été modifié par l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique.

Ø Modifications apportées par la Commission

Cet article est issu d’un amendement de votre rapporteure, adopté après avis favorable du Gouvernement.

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Le présent article a pour objet de permettre aux fonctionnaires, quelle que soit leur catégorie, de bénéficier de formations au management lorsqu’ils accèdent à des fonctions d’encadrement au titre de leurs droits à formation. Il complète à cette fin la loi du 13 juillet 1983 afin que cela soit applicable aux trois fonctions publiques.

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Article 22 ter
Rapport du Gouvernement sur les freins à l’apprentissage
dans la fonction publique

Introduit par la Commission

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 22 ter demande la remise d’un rapport au Parlement sur le développement de l’apprentissage dans la fonction publique. Ce rapport doit permettre de faire un état des lieux de la situation et d’établir des propositions pour lever les freins à son développement.

Ø Modifications apportées par la Commission

Le présent article est issu d’un amendement de M. Jean-Pierre Cubertafon, adopté malgré un avis défavorable de votre rapporteure et de sagesse du Gouvernement.

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Article 23
(art. 42 et 46 de la loi n° 84–16
du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique de l’État
)
Diminuer le coût pour les employeurs territoriaux et hospitaliers de l’accueil d’un fonctionnaire de la fonction publique de l’État

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à favoriser la mobilité des fonctionnaires de l’État vers les versants territorial et hospitalier de la fonction publique en ramenant le coût de la contribution patronale pour pensions pesant sur l’employeur d’accueil au niveau de celui que ce dernier supporterait en employant un fonctionnaire de son versant.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’ordonnance n° 2017–543 du 13 avril 2017 portant diverses mesures relatives à la mobilité dans la fonction publique a permis de lever différents freins à la mobilité au sein de la fonction publique (publication des postes vacants sur un portail commun aux trois versants de la fonction publique, portabilité des droits acquis au titre du compte épargne temps lors d’une mobilité entre les trois versants).

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

1. Le régime juridique du paiement de la contribution employeur dans le cadre d’un détachement ou d’une mise à disposition

La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son corps d’origine, est réputé occuper son emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce des fonctions hors du service où il a vocation à servir. Elle n’est possible qu’auprès d’un nombre limité d’organismes (264).

La mise à disposition donne lieu à remboursement, sauf exceptions prévues par la loi (265). L’employeur d’origine est directement redevable de la contribution employeur au compte d’affection spéciale (CAS) « Pensions », cette contribution faisant ensuite l’objet d’un remboursement par l’employeur d’accueil.

Le détachement est la position du fonctionnaire placé hors de son corps d’origine mais continuant à bénéficier, dans ce corps, de ses droits à l’avancement et à la retraite. Le fonctionnaire détaché ne peut être affilié au régime de retraite dont relève la fonction de détachement, ni acquérir, à ce titre, des droits quelconques à pensions ou allocations, sous peine de la suspension de la pension (266).

Sous réserve de certaines dérogations fixées par décret en Conseil d’État, la collectivité ou l’organisme auprès duquel un fonctionnaire est détaché est redevable, envers le Trésor, d’une contribution pour la constitution des droits à pension de l’intéressé.

2. Une différence de taux importante et croissante entre la contribution employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et celle au CAS Pensions

Le taux de la contribution employeur au CAS Pensions est actuellement de 74,28 % du traitement indiciaire brut. Il est presque 2,5 fois plus élevé que celui auquel cotisent les collectivités territoriales et les établissements publics de santé pour leurs fonctionnaires affiliés à la CNRACL (30,65 %).

Cet écart important ne cesse en outre de se creuser, ainsi que le souligne l’étude d’impact : « déterminé chaque année selon la prévision de dépenses du CAS, des autres recettes, y compris les cotisations des agents, et de la prévision d’évolution de l’assiette contributive, il est passé progressivement, depuis la mise en place du CAS Pensions en 2006, de 49,90 % à 74,28 % (ce niveau est toutefois inchangé depuis 2014). Sur la même période, le taux de contribution employeur à la CNRACL est passé de 27,30 % à 30,65 %. La dynamique importante d’évolution du taux de contribution employeur au CAS Pensions a ainsi creusé l’écart entre ce taux et le taux de contribution employeur à la CNRACL. » (267)

Cette situation constitue un frein à la mobilité des fonctionnaires de l’État dans les deux autres versants de la fonction publique, les employeurs territoriaux et hospitaliers n’étant pas incités à les recruter au regard des contraintes budgétaires auxquelles ils sont soumis.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le du présent article modifie l’article 42 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État en prévoyant qu’en cas de mise à disposition d’un fonctionnaire de l’État auprès d’un employeur territorial ou hospitalier, le remboursement par cet employeur d’accueil à l’employeur d’origine de la contribution patronale au CAS Pensions se fait sur la base d’un taux abaissé par décret. L’employeur d’origine reste, quant à lui, redevable de cette contribution au taux normal.

L’étude d’impact indique que cette mesure impliquera un « impact financier négatif pour le budget de l’État », qui est évalué à 103 millions d’euros par an (en prenant en compte la dernière situation connue pour le nombre d’agents concernés) (268).

Le 2° du présent article modifie l’article 46 de cette même loi :

– le a) remplace le renvoi à un décret en Conseil d’État par un renvoi à un décret simple en ce qui concerne la détermination du taux de la contribution patronale au CAS Pensions due en cas de détachement ;

– le b) prévoit qu’en cas de détachement d’un fonctionnaire de l’État auprès d’un employeur territorial ou hospitalier, le paiement par cet employeur d’accueil au CAS Pensions de la contribution patronale pour pension sera calculé sur la base d’un taux abaissé par décret.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure.

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Article 24
(art. 36 bis [nouveau] de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique de l’État)

Évolution des règles d’affectation en position normale d’activité

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article définit les règles relatives à la mobilité interministérielle, dite « position normale d’activité », en les élevant au niveau législatif et en limitant cette mobilité dans le temps.

Ø Dernières modifications législatives ou réglementaires intervenues

Le décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 organisant les conditions d’exercice des fonctions, en position d’activité, dans les administrations de l’État a généralisé la possibilité pour un fonctionnaire d’exercer ses fonctions à son grade dans un autre département ministériel que celui assurant la gestion de son corps.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Aux termes de l’article 33 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État : « [l]’activité est la position du fonctionnaire qui, titulaire d’un grade, exerce effectivement les fonctions de l’un des emplois correspondant à ce grade dans les administrations de l’État, les autorités administratives indépendantes et les établissements publics administratifs de l’État. »

Pour faciliter la mobilité des fonctionnaires d’une administration de l’État à une autre sans être contraint au détachement ou à la mise à disposition, le décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 a organisé la possibilité pour un fonctionnaire d’exercer les fonctions correspondantes à son grade dans un autre département ministériel ou établissement public que celui qui assure la gestion de son corps.

Dans cette situation, le fonctionnaire conserve ses droits à l’avancement d’échelon ou de grade et relève de la commission administrative paritaire de son corps. Les actes relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans une autre administration de l’État que celle dont ils relèvent peuvent être pris par l’autorité compétente de l’administration d’accueil, à l’exception de ceux qui sont soumis à l’avis préalable de la commission administrative paritaire compétente.

Tableau comparatif de l’affectation, de la mise à disposition et du détachement

Source : Circulaire FP n° 2179 du 28 janvier 2009 relative à la mise en œuvre

du décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 (organisant les conditions d’exercice des fonctions, en position d’activité, dans les administrations de l’État).

Comme le souligne l’étude d’impact, ce type de mobilité statutaire est l’un des plus utilisés actuellement.

Répartition du nombre de fonctionnaires en position de mobilité statutaire

au 31 décembre 2016

Source : étude d’impact du projet de loi, p. 248.

L’étude d’impact pointe néanmoins l’existence d’un certain nombre de contraintes dans l’organisation de cette mobilité :

– à défaut d’une disposition légale ou réglementaire faisant mention du contraire, elle n’est pas limitée dans le temps ;

– le retour dans l’administration d’origine ne peut intervenir qu’après accord conjoint de l’agent et de cette administration.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article insère un article 36 bis à la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État visant à organiser un cadre normatif pour la position normale d’activité.

Le premier alinéa prévoit que l’affectation en « position normale d’activité » prononcée au titre du décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 organisant les conditions d’exercice des fonctions en position d’activité dans les administrations de l’État est désormais limitée à une durée renouvelable, fixée par décret. À l’issue de cette période le fonctionnaire réintègre son administration d’origine, au besoin en surnombre provisoire.

Le deuxième alinéa précise le champ d’application de la mesure, afin de prendre en compte le principe d’autonomie des établissements publics.

Le troisième alinéa renvoie à un décret en Conseil d’État les modalités d’application du présent article.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure.

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Article 25
(art. 6 ter de la loi n° 84–16
du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, art. 3–5 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. 9–6 [nouveau] de la loi n° 86–33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)
Extension de la portabilité du CDI en inter-versants

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article crée les conditions d’une portabilité du CDI entre les différents versants de la fonction publique, afin d’améliorer les perspectives de carrière des contractuels recrutés en CDI et de diversifier le vivier de recrutement des employeurs publics.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La portabilité du CDI au sein de la fonction publique territoriale et de la fonction publique de l’État a été créée par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels de la rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

L’article 6 ter de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État prévoit une portabilité du contrat en CDI entre les différents employeurs publics étatiques, à l’exception toutefois des autorités administratives indépendantes. L’article 3–5 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale permet également cette portabilité du CDI au sein de la fonction publique territoriale. Une telle disposition n’existe pas dans la fonction publique hospitalière, ce qui s’explique, par le fait que l’article 9 de la loi n° 86–33 du 9 janvier 1986 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière prévoit des cas de recours élargis au CDI.

La proportion de contractuels en CDI au sein de chaque fonction publique est respectivement de :

– 55 % dans la fonction publique de l’État ;

– 33,7 % dans la fonction publique territoriale ;

– 46,6 % dans la fonction publique hospitalière.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article se structure en trois parties, relatives respectivement à la fonction publique de l’État (I), à la fonction publique territoriale (II) et à la fonction publique hospitalière (III), afin de rendre possible la portabilité du CDI entre les trois versants de la fonction publique.

Le I du présent article modifie l’article 6 ter de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 précitée afin de prévoir que l’État ou un établissement public à caractère administratif puisse proposer un CDI à un agent contractuel lié par un CDI à l’une des personnes morales mentionnées :

– à l’article 2 de ladite loi – administrations de l’État, autorités administratives indépendantes et établissements publics de l’État ;

– à l’article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée – communes, départements, régions et établissements publics en relevant ;

– à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée – établissements publics de santé, centres d’accueil et de soins hospitaliers, établissements publics locaux accueillant des personnes âgées, établissements publics locaux relevant des services départementaux de l’aide sociale à l’enfance, établissements publics locaux et établissements non dotés de la personnalité morale gérés par des personnes morales de droit public autres que l’État et ses établissements publics prenant en charge des mineurs ou adultes handicapés, présentant des difficultés d’adaptation ou atteints de pathologies chroniques et établissements publics locaux et établissements non dotés de la personnalité morale gérés par des personnes morales de droit public autres que l’État et ses établissements publics prenant en charge des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ou des demandeurs d’asile.

Le II procède à la même modification à l’article 3–5 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 précitée s’agissant de la fonction publique territoriale, et le III à l’article 9–6 (nouveau) de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée s’agissant de la fonction publique hospitalière.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels de la rapporteure.

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Article 26
(art. 150 de la loi n° 2008–1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et art. 244 [abrogé] de la loi n° 2018–1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019)

Rupture conventionnelle pour les agents publics
et droit à l’allocation de retour à l’emploi

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article crée une nouvelle modalité de cessation définitive des fonctions pour les fonctionnaires – à titre expérimental – et pour les contractuels : la rupture conventionnelle. Il étend par ailleurs, le régime de l’allocation de retour à l’emploi (ARE) des agents publics aux cas de privation d’emploi résultant d’une rupture conventionnelle et de démission donnant droit à indemnité de départ volontaire au titre d’une restructuration.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

Le mécanisme de la rupture conventionnelle a été introduit dans le code du travail par la loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail.

Ø Modifications apportées par la Commission

Outre plusieurs amendements rédactionnels de la rapporteure, la Commission a adopté deux amendements identiques de la rapporteure et des membres du groupe La République en marche visant à mieux encadrer la rupture conventionnelle et un amendement du Gouvernement relatif à l’application aux agents contractuels de droit public relevant d’employeurs publics ayant adhéré au régime d’assurance chômage des mêmes règles que celles applicables aux agents relevant d’employeurs publics en auto-assurance.

I. LA CRÉATION D’UNE RUPTURE CONVENTIONNELLE

1. Les modalités de cessation définitive des fonctions

Aujourd’hui, les différentes modalités de cessation définitive des fonctions entraînant radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire sont définies à l’article 24 de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Il s’agit :

– de l’admission à la retraite ;

– de la démission régulièrement acceptée ;

– du licenciement (269) ;

– de la révocation.

Les deux modalités de cessation définitive des fonctions d’un contractuel sont le licenciement et la démission. Ces dispositions relèvent, ainsi que l’a rappelé le Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi, du domaine réglementaire (270).

La rupture conventionnelle, définie à l’article L. 1237–11 du code du travail comme étant la situation où l’employeur et le salarié conviennent en commun des conditions de la rupture du contrat de travail qui les lie, n’existe pas dans le droit de la fonction publique.

L’étude d’impact sur le présent projet de loi déplore que « les outils statuaires ne permettent pas suffisamment d’inciter les agents qui le souhaitent à quitter la fonction publique et à les accompagner dans leur projet de mobilité ou de reconversion » (271).

2. Le dispositif proposé

Le I du présent article introduit, à titre expérimental du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025, une nouvelle modalité de cessation définitive des fonctions des fonctionnaires des trois versants de la fonction publique : la rupture conventionnelle (alinéa 1er). Cette dernière donne lieu au versement d’une indemnité. Contrairement à ce qui est prévu à l’article 1237–13 du code du travail pour le secteur privé, aucun montant minimum n’est cependant prévu.

Les alinéas 2 à 5 prévoient que cette rupture conventionnelle n’est pas susceptible de s’appliquer dans une série de cas limitativement énumérés :

– pendant la période de stage () ;

– aux fonctionnaires ayant atteint l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite et justifiant de la durée d’assurance, tous régimes de retraite de base confondus, égale à la durée de services et bonifications exigée pour obtenir la liquidation d’une pension de retraite au pourcentage maximum (2°) ;

– aux fonctionnaires détachés en qualités d’agent contractuel ().

Les alinéas 6 à 8 prévoient une clause de remboursement de l’indemnité en cas de retour dans l’emploi public au sein respectivement de la fonction publique de l’État (alinéa 6), territoriale (alinéa 7) et hospitalière (alinéa 8) dans les trois années suivant la conclusion d’une rupture conventionnelle.

Il faut noter que le champ d’application de ce dispositif diffère très sensiblement selon le versant de la fonction publique :

– s’agissant de l’État, il s’applique à l’ensemble des emplois au sein de la fonction publique étatique ;

– s’agissant de la fonction publique territoriale, il ne s’applique qu’à la collectivité avec laquelle la rupture conventionnelle a été conclue ou avec l’EPCI dont cette collectivité relève ;

– s’agissant de la fonction publique hospitalière, il ne s’applique qu’à l’établissement avec lequel la rupture a été conclue.

Le remboursement doit avoir lieu dans les deux ans suivant le recrutement. Aucune mesure de ce type n’est prévue par le code du travail.

Aux termes de l’alinéa 9, le fonctionnaire peut se faire assister par un conseiller désigné par une organisation syndicale représentative de son choix. Cette protection est également prévue à l’article 1237–12 du code du travail.

Un décret en Conseil d’État définira les modalités d’application de cet article (alinéa 10). Il pourrait notamment prévoir une procédure d’homologation des ruptures conventionnelles afin, notamment, de s’assurer du respect de la procédure et du libre consentement des deux parties, comme prévu à l’article L. 1237–14 du code du travail.

Le II prévoit la présentation au Parlement, un an avant son terme, d’une évaluation de l’expérimentation portant notamment sur le nombre de fonctionnaires couverts par ce dispositif et son coût global.

Le III pose le principe de l’instauration de la rupture conventionnelle aux contractuels et aux ouvriers d’État – personnels affiliés au régime de retraite institué en application du décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État. Les règles régissant les contractuels relèvent en effet du domaine réglementaire.

II. L’ALLOCATION DE RETOUR À L’EMPLOI

1. L’état du droit

Conformément aux dispositions du code du travail, notamment de son article L. 5424-1, les agents publics ont droit à un revenu de remplacement lorsqu’ils sont involontairement privés d’emploi, aptes au travail et recherchent un emploi et qu’ils satisfont à des conditions d’âge et d’activité antérieure.

Ces cas de perte involontaire d’emploi recouvrent une grande diversité de situations :

– fonctionnaire licencié, révoqué ou radié d’office des cadres (en cas de condamnation pénale entraînant la privation de ses droits civiques) ;

– fonctionnaire non réintégré et maintenu d’office en disponibilité au terme d’un détachement ou d’une disponibilité (272;

– contractuel en CDI licencié ;

– contractuel en CDD dont le contrat est arrivé à expiration et auquel l’administration n’a pas proposé de renouvellement ;

– contractuel en CDD dont le contrat est arrivé à expiration et qui a refusé la proposition de renouvellement pour un motif légitime. La jurisprudence considère comme fondé sur un motif légitime le refus lié notamment à des considérations d’ordre personnel (pour suivre le conjoint obligé de déménager pour des raisons professionnelles, par exemple) ou motivé par une modification substantielle du contrat sans justification de l’employeur ;

– fonctionnaire ou contractuel qui démissionne pour un motif légitime.

2. Le dispositif proposé

Le IV étend le régime d’auto-assurance chômage des agents publics civils aux cas de privation d’emploi résultant d’une rupture conventionnelle ou d’une démission donnant droit à indemnité de départ volontaire au titre d’une restructuration – qui n’existe aujourd’hui que pour les ouvriers d’État du ministère de la Défense.

Il rassemble par ailleurs, dans une disposition unique, tous les cas d’ouverture du droit à l’allocation de retour à l’emploi :

– privation d’emploi involontaire (), jusque-là mentionnée à l’article 244 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 ;

– privation d’emploi résultant d’une rupture conventionnelle, cas nouvellement créé par le présent article () ;

– démission donnant lieu à la perception d’une indemnité de départ volontaire dans le cadre d’une restructuration ou d’une réorganisation prévu au III de l’article 150 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 s’agissant des ouvriers d’État du ministère de la Défense ().

Un décret en Conseil d’État devra fixer les conditions d’application de cet article et notamment les modalités de détermination de la rémunération de référence servant au calcul de l’allocation de retour à l’emploi.

En conséquence, le V abroge le III de l’article 150 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 précitée et l’article 244 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 précitée.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

Outre plusieurs amendements rédactionnels de la rapporteure, la Commission a adopté :

– deux amendements identiques de la rapporteure et des membres du groupe La République en marche – avec un avis de sagesse du Gouvernement – visant à mieux encadrer le dispositif en inscrivant au niveau législatif la définition de la rupture conventionnelle, l’affirmation du principe selon lequel la rupture conventionnelle ne peut être imposée par l’une ou l’autre des parties, le principe d’un montant minimum de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle et celui de l’homologation de la convention de rupture ;

– un amendement du Gouvernement – avec l’avis favorable de la rapporteure – permettant d’appliquer aux agents contractuels de droit public relevant d’employeurs publics ayant adhéré au régime d’assurance chômage les mêmes règles que celles applicables aux agents relevant d’employeurs publics en auto-assurance, en ouvrant le droit à l’allocation chômage d’une part, au cas où ces agents en CDI sollicitent le bénéfice d’une indemnité de départ volontaire suite à la suppression de leur emploi dans le cadre d’une restructuration de service et, d’autre part, au cas où ces agents, lorsqu’ils sont en CDI, bénéficient d’une rupture conventionnelle au sens des dispositions statutaires qui leur sont applicables.

*

* *

Article 26 bis
Extension du dispositif de rupture conventionnelle collective aux agents de la Caisse des dépôts et consignation

Introduit par la Commission

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 26 bis étend le dispositif de rupture conventionnelle aux agents de la Caisse des dépôts et consignation (CDC).

Ø Dernières modifications législatives intervenues

Le mécanisme de la rupture conventionnelle a été introduit dans le code du travail par la loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail.

Ø Modifications apportées par la Commission

Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la rapporteure.

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La Caisse des dépôts et consignations employant à la fois des personnels de droit public et de droit privé, cela a incité le législateur, par le passé, à mettre en cohérence les règles sociales applicables aux différents statuts qu’elle gère.

L’article 26 bis procède de la même logique et précise les conditions dans lesquelles les accords portant rupture conventionnelle collective visés aux articles L. 1237-19 et suivants du code du travail – et qui s’appliquent donc par construction aux salariés de la CDC – peuvent s’appliquer également aux agents publics de la CDC.

Le dispositif de rupture conventionnelle collective ne peut être mis en place que par un accord collectif majoritaire. C’est sur le fondement d’un tel accord, que l’employeur et les organisations syndicales peuvent définir ensemble les modalités selon lesquelles un nombre déterminé de personnels peut quitter ses fonctions, sur une base uniquement volontaire, et bénéficier d’indemnités spécifiques et de mesures d’accompagnement et de reclassement renforcées.

Le présent article vise ainsi à permettre aux agents publics de la CDC de bénéficier des mesures favorables prévues dans le cadre d’une rupture conventionnelle collective, au même titre que les salariés de la CDC.

Le premier alinéa prévoit l’application aux agents publics de la CDC des dispositions du code du travail relatives aux accords portant rupture conventionnelle collective, seuls les agents contractuels employés pour une durée déterminée étant exclus du champ.

Le second alinéa prévoit que l’instance unique du personnel de la CDC tient lieu, pour l’application de cet article, de comité social et économique et doit être consultée dans les mêmes conditions.

Le troisième alinéa prévoit des mesures d’adaptation tenant compte des spécificités des régimes dont relèvent les personnels publics. Il prévoit notamment que ces agents bénéficieront des indemnités prévues par l’accord portant rupture conventionnelle collective dans les mêmes conditions que les salariés, ainsi que des mêmes mesures d’accompagnement, sans préjudice des mesures pouvant être prévues en droit de la fonction publique. Il est prévu, par ailleurs, la non-application des dispositions relatives aux salariés protégés qui sont sans objet s’agissant des agents publics.

Le quatrième alinéa précise les conséquences de l’acceptation, par la CDC, des candidatures au départ des agents publics en spécifiant que cette acceptation emporte la radiation des cadres pour les fonctionnaires et la rupture du lien pour les agents contractuels de droit public. Il prévoit en outre explicitement le bénéfice du régime de l’allocation d’assurance.

Enfin, le dernier alinéa prévoit que la contestation éventuelle de la cessation des fonctions dans le cadre de l’accord portant rupture conventionnelle collective relève, pour les agents publics, de la compétence de la juridiction administrative.

*

* *

Chapitre II
Sécuriser les transitions professionnelles
en cas de restructuration

Article 27
(art. 62 bis [nouveau] de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État et art. 93 de la loi n° 86–33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)

Création d’un dispositif d’accompagnement des agents de la fonction publique de l’État et de la fonction publique hospitalière dont l’emploi est supprimé dans le cadre d’une restructuration

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article dote les administrations d’État et de la fonction publique hospitalière des outils leur permettant d’accompagner les fonctionnaires dont l’emploi est supprimé dans le cadre de la restructuration d’un service.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

Le compte personnel de formation a été créé par l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

La direction générale de l’administration et de la fonction publique définit la restructuration comme étant une fermeture, une dissolution, un regroupement, un transfert d’établissements, un changement de statut juridique, une réorganisation interne liée à l’évolution des missions ou une externalisation de ces dernières (273).

Plusieurs dispositifs permettent d’accompagner les fonctionnaires dont l’emploi est supprimé dans le cadre d’une restructuration, mais ils sont disparates, s’appliquent différemment selon les versants de la fonction publique et sont relativement peu attractifs.

1. La formation professionnelle

Aux termes de l’article 22 de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, « le droit à la formation professionnelle tout au long de la vie est reconnu aux fonctionnaires. »

L’un des moyens permettant la mise en œuvre de ce droit est le compte personnel d’activité (CPA), qui comprend un compte personnel de formation et un compte d’engagement citoyen. Le CPA s’applique aux fonctionnaires et agents contractuels de la fonction publique depuis le 1er janvier 2017.

Les trois versants de la fonction publique prévoient par ailleurs un congé de formation professionnelle (CFP) (274), dont la durée ne peut excéder trois années pour l’ensemble de la carrière. Il doit permettre aux agents de parfaire leur formation personnelle par le biais de stages de formation à caractère professionnel ou personnel qui ne leur sont pas proposés par l’administration, ou pour des actions organisées par l’administration en vue de la préparation aux concours administratifs. La première année du congé de formation professionnelle ouvre droit au bénéfice d’une indemnité mensuelle forfaitaire.

Enfin, dans la fonction publique de l’État, le décret du 19 mars 1993 a institué un congé de restructuration au bénéfice de certains agents de l’État, dont l’objet est de donner à ses bénéficiaires la possibilité de préparer l’accès à un autre corps, cadre d’emplois ou emploi de l’une des trois fonctions publiques, ou à une autre profession des secteurs public ou privé.

2. Les dispositifs indemnitaires

Plusieurs dispositifs indemnitaires peuvent être mobilisés :

– la prime de restructuration de service a vocation à accompagner les mutations et/ou les délocalisations de services consécutives à une opération de restructuration. Elle peut être versée aux fonctionnaires et aux contractuels en CDI mutés ou déplacés dans le cadre d’une restructuration du service. Elle peut être complétée par une allocation d’aide à la mobilité du conjoint qui, du fait de la mobilité subie par l’agent concerné par une restructuration de service, se trouve confronté à une perte d’emploi (275) ;

– l’indemnité de départ volontaire peut être attribuée aux agents concernés par une opération de restructuration, dans les conditions fixées par arrêté au niveau de chaque administration (276) ;

– le complément indemnitaire d’accompagnement est un dispositif de maintien, à titre personnel, de la rémunération en cas de mutation, de détachement ou d’intégration directe d’un fonctionnaire de l’État dans un autre corps ou cadre d’emploi de l’une des trois fonctions publiques consécutif à une mobilité imposée du fait d’une suppression de poste (277).

3. Les priorités de mutation et les dispositifs de reclassement

Ø Dans la fonction publique de l’État

L’alinéa 2 de l’article 62 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État prévoit une priorité – dans toute la mesure compatible avec les nécessités de fonctionnement du service – de détachement, d’intégration directe dans un corps de même catégorie et de niveau comparable à celui de son corps ou cadre d’emplois d’origine et, le cas échéant, de mise à disposition si un service ou une administration ne peut offrir au fonctionnaire affecté sur un emploi supprimé un autre emploi correspondant à son grade.

Ø Dans la fonction publique hospitalière

L’article 93 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière organise les conséquences d’une suppression d’emploi dans la fonction publique hospitalière. Le fonctionnaire continue d’être rémunéré par l’établissement pendant une période maximale de six mois. Durant cette période, il bénéficie d’une priorité de recrutement sur tout emploi correspondant à son grade et vacant dans l’un des établissements hospitaliers, de santé ou médico–social qui lui est proposé. Lorsque l’intéressé a accepté l’un des emplois proposés, l’établissement concerné peut être contraint de recruter le fonctionnaire.

Le fonctionnaire ayant refusé trois propositions de poste ou n’ayant pas trouvé de nouvelle affectation au terme des six mois suivant la suppression de poste est licencié, sauf s’il peut bénéficier de ses droits à la retraite ou s’il demande à être mis en disponibilité.

Néanmoins, comme le souligne l’étude d’impact, en l’état, ces dispositions ne sont pas applicables en l’absence de dispositions réglementaires : « Saisi de cette question, le Conseil d’État a, à l’occasion d’une décision du 25 octobre 2017 (Syndicat département CFDT des services de santé et des services sociaux des Hauts-de-Seine et Mme Rachel n° 405239) enjoint l’administration de prendre ce décret. Or en raison de la sensibilité du sujet, notamment du caractère défavorable du dispositif au regard de celui spécifiquement applicable dans la fonction publique hospitalière aux personnels de direction, ce décret n’a pas été pris à ce jour. En effet les personnels de directions de la fonction publique hospitalière ne sont pas soumis aux articles 93 à 94 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 et bénéficient d’une position spécifique dite de recherche d’affectation très favorable, leur garantissant, par une prise en charge par le Centre national de gestion, le maintien de leur rémunération sans limitation de durée ainsi qu’un accompagnement personnalisé dans leur recherche de poste. » (278)

Ø Dans la fonction publique territoriale

L’article 97 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale organise les modalités de reclassement du fonctionnaire en cas de suppression du poste.

Si la collectivité ou l’établissement ne peut offrir au fonctionnaire un emploi correspondant à son grade dans son cadre d’emplois ou, avec son accord, dans un autre cadre d’emplois, le fonctionnaire est maintenu en surnombre pendant un an. Durant cette période, tout emploi créé ou vacant correspondant à son grade dans la collectivité ou l’établissement lui est proposé en priorité.

La collectivité ou l’établissement, la délégation régionale ou interdépartementale du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et le centre de gestion (CDG) examinent les possibilités de reclassement.

Au terme de ce délai, le fonctionnaire est pris en charge par le CDG dans le ressort duquel se trouve la collectivité ou l’établissement, ou par le CNFPT. L’intéressé reçoit alors la rémunération correspondant à l’indice détenu dans son grade à hauteur de 100 % les deux premières années de prise en charge. Cette rémunération est ensuite réduite chaque année jusqu’à atteindre 50 % de la rémunération initiale. Pendant cette période, le centre peut lui confier des missions.

La prise en charge cesse après trois refus d’offre d’emploi. Ne peut être comprise dans ce décompte qu’une seule offre d’emploi émanant de la collectivité ou de l’établissement d’origine. Pour l’application de ces dispositions aux fonctionnaires de catégorie C, les emplois proposés doivent se situer dans le département où le fonctionnaire était précédemment employé ou un département limitrophe.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article modifie plusieurs dispositions de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État.

Le supprime la priorité de mutation instituée à l’alinéa 2 de l’article 62 dès lors qu’une nouvelle mesure plus générale est créée par le 2° du présent article.

Le crée un article 62 bis instituant un dispositif global d’accompagnement des agents de la fonction publique de l’État.

L’alinéa 4 précise le cadre de ce nouveau dispositif puisque celui–ci pourra seulement être mis en œuvre en cas de restructuration de l’État ou de l’un de ses établissements publics, dans un périmètre et pour une durée fixée par voie réglementaire. Il aura pour but d’accompagner le fonctionnaire dont l’emploi est supprimé vers une nouvelle affectation correspondant à son grade, vers un autre corps ou cadre d’emplois de niveau au moins équivalent, ou, à sa demande, vers le secteur privé.

Il pourra également être mis en œuvre pour accompagner les membres d’un corps (alinéa 5).

L’alinéa 6 précise que parmi ces dispositifs figurent :

– l’accompagnement personnalisé dans l’élaboration et la mise en œuvre d’un projet professionnel et l’accès prioritaire à des actions de formation (alinéa 7) ;

– le congé de transition professionnelle (nouveau) qui permet au fonctionnaire, avec l’accord de son employeur, de suivre les actions de formation longues nécessaire à l’exercice d’un nouveau métier auprès d’un employeur public ou privé (alinéa 8).

L’alinéa 9 prévoit qu’en cas de suppression de son emploi, le fonctionnaire est affecté dans un emploi vacant correspondant à son grade au sein de son département ministériel dans le département où il réside.

Les alinéas 10 à 13 créent de nouvelles priorités de mutation pour les fonctionnaires dont l’emploi est supprimé :

– une priorité de mutation ou de détachement au niveau national au sein du même département ministériel ainsi que vers un établissement public sous tutelle (alinéa 10) ;

– dans le cas où le fonctionnaire ne peut se voir offrir un autre emploi correspondant à son grade en application des deux possibilités évoquées ci–dessus, une priorité d’affectation ou de détachement sur les emplois vacants correspondants à son grade dans un autre département ministériel ou dans un établissement public de l’État, dans le département ou à défaut dans la région où il réside (alinéa 11).

Dans ce dernier cas, la mutation ou le détachement est prononcé par le représentant de l’État dans la limite d’un pourcentage applicable aux vacances d’emplois ouvertes au sein du département ministériel concerné ou de l’établissement public concerné (alinéa 12).

Ces nouvelles priorités prévalent sur celles énoncées à l’article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée (279) (alinéa 13).

L’alinéa 14 organise une possibilité de mise à disposition, en vue de la reconversion professionnelle du fonctionnaire, vers un organisme privé pour une durée maximale d’un an.

Cette disposition déroge aux règles actuellement prévues par l’article 42 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 précitée qui encadre très strictement les institutions auprès desquelles une mise à disposition est possible (280).

Cette mise à disposition est limitée à un an et donne lieu à un remboursement partiel de la rémunération du fonctionnaire par l’entreprise d’accueil.

L’alinéa 15 prévoit une indemnité de départ volontaire et l’octroi du bénéfice de l’allocation de retour à l’emploi pour les fonctionnaires démissionnaires.

L’alinéa 16 précise que le comité social d’administration est consulté sur le dispositif d’accompagnement prévu en cas de restructuration et qu’il est informé de la mise en œuvre des différents dispositifs d’accompagnement.

L’alinéa 17 renvoie à un décret en Conseil d’État la définition des modalités d’application de l’article.

Le II modifie l’article 93 de la loi n° 86–33 du 9 janvier 1986 précitée afin de prévoir pour la fonction publique hospitalière un dispositif d’accompagnement qui, bien que de moins grande ampleur, présente des similitudes avec celui créé pour la fonction publique de l’État.

L’alinéa 19 précise le cadre dans lequel ce dispositif est susceptible de s’appliquer. Il est prévu que le fonctionnaire est maintenu en activité auprès de son établissement en cas de suppression de son emploi, sous réserve de deux conditions :

– il ne peut pas prétendre à une pension de retraite à jouissance immédiate et à taux plein ;

– si l’établissement ne peut offrir au fonctionnaire un autre emploi correspondant à son grade.

Les alinéas 20 et 21 précisent que le fonctionnaire demeure sous l’autorité de son directeur et qu’il reste soumis aux droits et obligations attachés à sa qualité de fonctionnaire.

Les alinéas 22 à 24 octroient au fonctionnaire le bénéfice des dispositifs individuels qui sont les mêmes que ceux prévus aux alinéas 7 et 8 pour la fonction publique de l’État.

L’alinéa 25 prévoit l’affectation par l’autorité administrative du fonctionnaire dont l’emploi est supprimé dans un autre établissement hospitalier, de santé ou médico–social situé dans le même département.

L’alinéa 26 prévoit une priorité de recrutement dans le département ou la région d’origine dans tout établissement hospitalier, de santé ou médico–social. Aux termes de l’alinéa 27, le fonctionnaire doit être recruté par le nouvel établissement. Cette nouvelle priorité prévaut sur celles énoncées à l’article 38 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée (281) (alinéa 28).

L’alinéa 29 organise une possibilité de mise à disposition vers un organisme privé pour une durée maximale d’un an, dans les mêmes conditions que celles prévues pour la fonction publique de l’État.

L’alinéa 30 précise que le comité social d’établissement est consulté sur le dispositif d’accompagnement et informé de sa mise en œuvre.

L’alinéa 31 précise que ces dispositions ne s’appliquent pas aux personnels de direction et directeurs de soins.

L’alinéa 32 renvoie à un décret en Conseil d’État la définition des modalités d’application de l’article.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure.

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Article 28
(art. 14 quater [nouveau] de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983
portant droits et obligations des fonctionnaires)

Création d’un mécanisme de détachement automatique pour les fonctionnaires concernés par l’externalisation de leur activité

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article crée un mécanisme de détachement automatique pour les fonctionnaires concernés par l’externalisation de leur activité visant à faciliter les opérations de transfert d’activités vers une personne morale de droit privé ou de droit public gérant un service public industriel et commercial (SPIC).

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2009-972 du 3 août 2009, relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, a introduit des nouveaux mécanismes de reprise des contrats des contractuels concernés par des transferts d’activités.

Ø Modifications apportées par la Commission

Outre plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure, la Commission a adopté un amendement des membres du groupe Libertés et territoires prévoyant que les fonctionnaires faisant l’objet d’un détachement d’office ne peuvent percevoir une rémunération inférieure à celle perçue, pour les mêmes fonctions, par les salariés de la personne morale de droit privé ou de l’organisme de droit public gérant un SPIC. Elle a également adopté un amendement du Gouvernement permettant aux fonctionnaires qui exercent leurs missions auprès d’une personne morale de droit privé d’être détachés d’office dans le cadre du présent article.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Deux dispositions régissent aujourd’hui le droit applicable aux contractuels en cas de transfert d’activité, selon que l’activité est reprise par une personne morale de droit public ou privé.

Aux termes de l’article L. 1224-3-1 du code du travail, lorsque l’activité d’une personne morale de droit public employant des contractuels est reprise par une personne morale de droit privé ou par un organisme de droit public gérant un service public industriel et commercial, cette personne morale ou cet organisme propose à ces agents un contrat de droit privé.

Le contrat proposé reprend les clauses substantielles du contrat dont les agents sont titulaires, en particulier celles qui concernent la rémunération.

En cas de refus des agents d’accepter le contrat proposé, leur contrat prend fin de plein droit. La personne morale ou l’organisme qui reprend l’activité applique les dispositions de droit public relatives aux agents licenciés.

Aux termes de l’article 14 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, lorsque l’activité d’une personne morale de droit public employant des contractuels est reprise par une autre personne publique dans le cadre d’un service public administratif, cette personne publique propose à ces agents un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires.

En cas de refus des agents d’accepter le contrat proposé, leur contrat prend fin de plein droit. La personne publique qui reprend l’activité applique les dispositions relatives aux agents licenciés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article insère un article 14 quater à la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires instaurant, dans les cas de transfert d’activité, la possibilité d’un transfert automatique des fonctionnaires concernés.

Le I prévoit la possibilité d’un détachement d’office des fonctionnaires applicable en cas de reprise de l’activité par une personne morale de droit privé ou par une personne de droit public gérant un service public industriel et commercial. Ce détachement prend la forme d’un contrat à durée indéterminée.

Le II organise le maintien de la rémunération du fonctionnaire et des droits à avancement dans le corps ou cadre d’emploi. Les services accomplis dans le cadre de ce détachement sont considérés comme des services effectifs.

Le III permet aux fonctionnaires de mettre fin à ce détachement pour pourvoir un emploi vacant au sein de l’administration, sous réserve d’un préavis de trois mois. Ce préavis ne s’applique pas dans les cas où le détachement ou la disponibilité est de droit.

Le IV prévoit la prorogation d’office du détachement en cas de renouvellement du contrat d’externalisation. Il dispose par ailleurs qu’en cas de conclusion d’un contrat d’externalisation avec un autre acteur, le fonctionnaire est détaché d’office auprès de ce nouvel organisme d’accueil – dans les mêmes conditions que celles prévues au II.

Le V organise, à l’issue du contrat, un droit d’option pour le fonctionnaire entre la radiation des cadres aux fins de permettre la poursuite du contrat de travail dans l’organisme d’accueil – qui s’accompagne alors d’une indemnité – ou la réintégration de plein droit dans l’administration d’origine.

Si le fonctionnaire détaché et bénéficiant d’un CDI est licencié par l’organisme d’accueil il est réintégré de plein droit dans son administration d’origine.

Le VI instaure le bénéfice d’une indemnité à tout moment en cas de départ volontaire.

Le VII renvoie à un décret en Conseil d’État la fixation des modalités d’application du présent article.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

Outre plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure, la Commission a adopté – avec l’avis favorable du Gouvernement et l’avis défavorable de votre rapporteure – un amendement des membres du groupe Libertés et territoires prévoyant que les fonctionnaires faisant l’objet d’un détachement d’office ne peuvent percevoir une rémunération inférieure à celle perçue, pour les mêmes fonctions, par les salariés de la personne morale de droit privé ou de l’organisme de droit public gérant un service public industriel et commercial.

Elle a également adopté un amendement du Gouvernement – avec l’avis favorable de votre rapporteure – permettant aux fonctionnaires qui, en dehors des dispositions prévues par le statut général et dans le cadre de dispositions législatives qui leur sont propres, exercent leurs missions auprès d’une personne morale de droit privé, d’être détachés d’office sur un contrat de travail pour poursuivre leurs activités au sein de cette même personne morale.

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TITRE V

RENFORCER L’ÉGALITÉ PROFESSIONNELLE

Chapitre Ier
Égalité professionnelle et prévention des discriminations

Article 29
(art. 6 quater A et 6 septies [nouveau] de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 26–2 [nouveau] de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. 51 [abrogé] de la loi n° 2012–347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique)

Obligation de plans d’action « égalité professionnelle » au sein des employeurs publics d’ici à 2020

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à mettre en œuvre deux actions de l’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique du 30 novembre 2018 :

– rendre obligatoire pour tout employeur public l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d’action « égalité professionnelle » pluriannuel ;

– mettre en place un dispositif de signalement, de traitement et de suivi des violences sexuelles et sexistes auprès de chaque employeur public.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a introduit la condamnation des agissements sexistes dans le statut général de la fonction publique.

Ø Modifications apportées par la Commission

Outre plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure, la Commission a adopté un amendement des membres du groupe Socialistes et apparentés permettant d’ouvrir le dispositif de signalement des actes de violence, de harcèlement moral ou sexuel et des agissements sexistes aux témoins de ces actes.

La Commission a également adopté plusieurs amendements soutenus par la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes visant à encourager les mutualisations des dispositifs de signalement, préciser les principaux axes du plan d’action pluriannuel, compléter et rendre public les rapports de situation comparée établis par les administrations.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Le principe de l’égalité de traitement et de lutte contre les discriminations entre les agentes et les agents publics est consacré depuis 2001 (282) par l’article 6 bis de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

Dans ce cadre, la loi dite « Sauvadet » du 12 mars 2012 (283) a prévu que chaque année est présenté devant les comités techniques, dans le cadre du bilan social, un rapport relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes comportant notamment des données relatives au recrutement, à la formation, au temps de travail, à la promotion professionnelle, aux conditions de travail, à la rémunération et à l’articulation entre activité professionnelle et vie personnelle.

Par ailleurs, la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a introduit la condamnation des agissements sexistes dans le statut général de la fonction publique. La circulaire du 9 mars 2018 relative à la lutte contre les violences sexuelles et sexistes dans la fonction publique prévoit la mise en place de dispositifs de signalement et de traitement des violences sur le lieu de travail et rappelle la nécessaire sanction des auteurs de violences sexuelles et sexistes. De nombreux employeurs publics ont déjà mis en place des dispositifs de traitement des violences sexuelles et sexistes, selon différentes modalités.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article modifie la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

Le insère un article 6 quater A relatif à l’obligation de mise en place d’un dispositif de signalement des violences sexuelles, du harcèlement et des agissements sexistes. Le dispositif recouvre le recueil des signalements, l’orientation de la victime et le traitement des faits signalés.

Les trois versants de la fonction publique sont assujettis à cette obligation.

Un décret en Conseil d’État précise les conditions d’application de ce nouvel article.

Le crée un nouvel article 6 septies instaurant une obligation d’élaboration par les employeurs publics d’un plan d’action « égalité professionnelle ». Ce plan d’action doit être pluriannuel, d’une durée maximale de trois ans renouvelables.

Y sont assujettis :

– l’État et ses établissements publics administratifs ;

– les collectivités territoriales et leurs EPCI de plus de 20 000 habitants ;

– les établissements publics de santé et médico-sociaux.

Le 7ème alinéa prévoit que le plan d’action comprend notamment des mesures relatives à la prévention et à la lutte contre les discriminations, aux rémunérations, à la promotion et à l’avancement de grade.

Le 8ème alinéa précise que le plan est élaboré sur la base des données figurant dans le rapport de situation comparée renforcé. Le contenu de ce rapport, prévu actuellement à l’article 51 de la loi n° 2012–347 du 12 mars 2012 précitée, est désormais renvoyé à un décret (alinéa 11).

Le 9ème alinéa prévoit que les instances de dialogue social compétentes sont consultées sur le plan d’action et qu’elles sont informées chaque année de l’état de la mise en œuvre du plan.

Le 10ème alinéa précise la nature de la sanction applicable en cas de non-respect de l’obligation d’élaboration du plan d’action : il s’agit, comme le prévoit l’accord du 30 novembre 2018, d’une pénalité financière dont le montant ne peut excéder 1 % de la rémunération brute globale de l’ensemble des personnels de l’administration concernée.

Il faut noter qu’il s’agit uniquement d’une obligation de moyens. Dans le secteur privé, en application de l’article L. 1142–10 du code du travail, les entreprises dont les résultats en matière d’écarts de rémunération entre les femmes et les hommes ne sont pas satisfaisants disposent d’un délai de mise en conformité de trois ans, au terme duquel elles peuvent se voir appliquer une pénalité financière.

Le 11ème alinéa renvoie à un décret en Conseil d’État la fixation des modalités d’application du présent article.

Le XIII de l’article 33 du présent projet de loi prévoit que les plans d’action doivent être élaborés au plus tard le 31 décembre 2020.

Le II du présent article insère un article 26-2 (nouveau) au sein de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale prévoyant la possibilité pour les centres de gestion de mettre en place le dispositif de signalement prévu au I, pour le compte des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, s’ils le demandent.

Le III abroge l’article 51 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 précitée, cette disposition étant reprise au I du présent article.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

Outre plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure, la Commission a adopté – avec l’avis favorable de votre rapporteure et du Gouvernement – un amendement des membres du groupe Socialistes et apparentés permettant d’ouvrir le dispositif de signalement des actes de violence, de harcèlement moral ou sexuel et des agissements sexistes aux témoins de ces actes.

La Commission a également adopté – avec un avis favorable de votre rapporteure et du Gouvernement – plusieurs amendements issus de recommandations de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes :

– un amendement visant à faciliter et encourager les mutualisations et les approches territorialisées dans le déploiement des dispositifs de signalement ;

– un amendement précisant dans la loi les principaux axes du plan d’action pluriannuel ;

– un amendement complétant les rapports de situation comparée établis par les administrations ;

– un amendement prévoyant la publication systématique des rapports de situation comparée.

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Article 30
(art. 6 quater de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires)

Extension et renforcement du dispositif de nominations équilibrées sur les emplois de direction

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article élargit le périmètre du dispositif de nominations équilibrées sur les emplois de direction en y intégrant de nouveaux emplois et employeurs publics. Il encourage les actions volontaristes engagées par les employeurs publics.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes a élargi le périmètre du dispositif de nominations équilibrées sur les emplois de direction et accéléré sa mise œuvre.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a inscrit au sommet de la hiérarchie des normes le rôle de la loi en matière de promotion de l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales.

L’article 6 quater de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, introduit par la loi dite « Sauvadet » (284), impose un taux minimum de personne de chaque sexe parmi les personnes nommées pour la première fois aux principaux emplois de l’encadrement supérieur et dirigeant de l’État, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière.

Il s’agit des nominations dans les emplois supérieurs pour lesquels les nominations sont laissées à la décision du Gouvernement, dans les autres emplois de direction de l’État, dans les emplois de directeur général des agences régionales de santé, dans les emplois de direction des régions, des départements ainsi que des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de plus de 80 000 habitants et dans les emplois de direction de la fonction publique hospitalière.

Le dispositif ne s’applique qu’aux primo–nominations. Il ne concerne ni les renouvellements dans un même emploi (285) ni les nominations dans un même type d’emploi (286).

Ce dispositif conçu de manière progressive – 20 % en 2013 et 2014 et 30 % en 2015 et 2016 – prévoyait une montée en charge qui s’est achevée le 1er janvier 2017 en portant le taux de primo–nomination à 40 %.

Une montée en charge progressive des objectifs à atteindre

Source : bilan de la mise en œuvre du dispositif des nominations équilibrées
au cours de l’année 2017, DGAFP.

Le respect de cette obligation est apprécié, au terme de chaque année civile, par département ministériel pour l’État et les agences régionales de santé par autorité territoriale (287) et, globalement, pour les établissements publics de santé et médico–sociaux.

En cas de non-respect de cette obligation, une contribution est due, selon le cas, par le département ministériel, la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale concerné ainsi que le centre national de gestion pour la fonction publique hospitalière. Le montant de cette contribution est égal au nombre d’unités manquantes au regard de l’obligation, constaté au titre de l’année écoulée (288), multiplié par un montant unitaire. Pour chaque « unité manquante », l’employeur est tenu de verser 90 000 euros de pénalités.

Au total, quelque 6 000 emplois d’encadrement supérieur et dirigeant de la fonction publique sont concernés. L’annexe du décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans la fonction publique recense les emplois entrant dans le champ du dispositif des nominations équilibrées.

Le taux de primo-nominations féminines est passé de 32 % en 2013 à 36 % en 2017.

Source : bilan de la mise en œuvre du dispositif des nominations équilibrées
au cours de l’année 2017, DGAFP.

L’objectif de 40 % de primo-nominations de personnes de chaque sexe n’a donc pas été atteint dans l’ensemble de la fonction publique en 2017 : 21 employeurs publics de l’État et territoriaux ont donc été contraints au versement de la pénalité financière, soit un montant global de 4 500 000 €.

Des taux de primo–nominations variables entre les versants de la fonction publique (289)

En 2017, seule la fonction publique hospitalière a atteint le taux de 40 % de primo-nominations de personnes de chaque sexe. Au sein des fonctions publiques d’État et territoriale, le taux de primo-nominations féminine est respectivement de 36 % et de 34 %.

Au sein de l’État, 6 des 11 départements ministériels n’ont pas atteint l’objectif légal de primo-nominations en 2017. Le montant total de la pénalité financière due au titre de l’année 2017 est de 2 340 000 €. Elle correspond à 26 unités manquantes :

– ministère de l’Europe et des affaires étrangères : 5 unités manquantes soit une pénalité financière de 450 000 €,

– ministère des armées : 1 unité manquante soit une pénalité financière de 90 000 €,

– ministères économiques et financiers : 19 unités manquantes soit une pénalité financière de 1 710 000 €,

– ministère de l’intérieur : 1 unité manquante soit une pénalité financière de 90 000 €.

Concernant la fonction publique territoriale, en 2017, 17 des 41 collectivités territoriales ou EPCI ayant achevé ou accompli un cycle complet de nominations soit 41 % n’ont pas atteint l’objectif annuel de primo-nominations. Le montant total de la pénalité financière due par ces employeurs territoriaux s’élève à 2 160 000 €.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit une nouvelle rédaction de l’article 6 quater de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée.

Le deuxième alinéa reprend le champ d’application du dispositif actuel en l’élargissant aux EPCI de plus de 40 000 habitants (au lieu de 80 000 aujourd’hui) et au centre national de la fonction publique territoriale.

Le troisième alinéa reprend la disposition actuelle sur l’appréciation du respect de l’obligation de nomination équilibre à une exception près : l’appréciation se fait désormais également par établissement public (et non plus au sein du département ministériel) s’agissant de la fonction publique de l’État.

Les alinéas quatre à six introduisent des dispositions spécifiques à la fonction publique territoriale :

– l’alinéa quatre exclut du champ d’application de l’obligation de nomination équilibrée les collectivités territoriales et les EPCI disposant de moins de trois emplois fonctionnels de direction ;

– l’alinéa cinq prend en compte le cas particulier des fusions. Ainsi, en cas de fusion de collectivités territoriales ou d’EPCI, la nomination dans un emploi de direction de la nouvelle collectivité ou du nouvel EPCI, dans les six mois à compter de la fusion, d’un agent occupant précédemment un emploi de direction dans les structures fusionnées, est considérée comme un renouvellement dans le même emploi (et donc non assujetti à l’obligation de nomination équilibrée) ;

– l’alinéa six prévoit que lorsqu’au titre d’une même année civile, l’autorité territoriale n’a pas procédé à des nominations dans au moins 4 emplois (au lieu de 5 actuellement) soumis à l’obligation de nomination équilibrée, cette dernière s’apprécie sur un cycle de 4 nominations successives entre deux renouvellements généraux des assemblées délibérantes.

Les alinéas sept et huit conservent les modalités actuelles de paiement de la contribution due en cas de non–respect de l’obligation de nomination équilibrée.

L’alinéa neuf introduit une dispense de contribution si les emplois assujettis à l’obligation de primo–nominations équilibrées relevant de sa gestion sont occupées par au moins 40 % de personnes de chaque sexe.

Comme actuellement, l’alinéa dix renvoie les modalités d’application de cet article à un décret en Conseil d’État.

Le XIV de l’article 33 du présent projet de loi prévoit une disposition d’entrée en vigueur différée pour certaines modifications (les collectivités et EPCI entrant dans le périmètre se voient appliquer le dispositif des nominations équilibrées à partir du prochain renouvellement général de leurs assemblées délibérantes).

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure.

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Article 31
(art. 16 ter et 16 quater [nouveaux] de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 20 bis, 26 bis et 58 bis [abrogés] de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, art. 42 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 30–1 [abrogé] et 35 de la loi n° 86–33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et art. 55 [abrogé] de la loi n° 2012–347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique)

Sécurisation des règles de composition équilibrée et de présidence alternée pour les jurys et comités de sélection

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article rassemble et précise les règles de composition équilibrée des jurys et instances de sélection, actuellement fixées dans différents textes. Il permet par ailleurs une application périodique de l’alternance de la présidence des jurys.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

L’article 166 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a inscrit au sein de chacun des trois versants de la fonction publique le principe d’une alternance entre les femmes et les hommes à la présidence des jurys et instances de sélection.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Si l’article 55 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique pose le principe d’une composition équilibrée – au moins 40 % de personnes de chaque sexe – des jurys et instances de sélection pour les trois versants de la fonction publique, il subsiste néanmoins, de manière éparse, un certain nombre de dispositions relatives à ce sujet :

– aux articles 20 bis, 26 bis, 58 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ;

– au dernier alinéa de l’article 42 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

– à l’article 30-1 et à l’article 35 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

Un hiatus existe en outre entre les dispositions actuelles des articles 20 bis, 26 bis et 58 bis de la loi n° 84-16 du 26 janvier 1984 précitée, dont la rédaction – issue de la loi n° 2001-397 du 9 mai 2001 relative à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes – renvoie toujours la fixation de la proportion à un décret en Conseil d’État, et celles de l’article 55 actuel issues de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 précitée qui fixent directement le taux à 40 %.

Dispositions relatives à la composition équilibrée et de présidence alternée pour les jurys et comités de sélection

Loi du 12 mars 2012

Fonction publique de l’État

Fonction publique territoriale

Fonction publique hospitalière

Article 55 : À compter du 1er janvier 2015, pour la désignation des membres des jurys et des comités de sélection constitués pour le recrutement ou la promotion des fonctionnaires relevant de la fonction publique de l’État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, l’autorité administrative chargée de l’organisation du concours, de l’examen ou de la sélection respecte une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe.

À titre exceptionnel, les statuts particuliers peuvent, compte tenu des contraintes de recrutement et des besoins propres des corps ou cadres d’emplois, fixer des dispositions dérogatoires à la proportion minimale prévue au premier alinéa.

Dans le cas de jurys ou de comités de sélection composés de trois personnes, il est au moins procédé à la nomination d’une personne de chaque sexe.

Article 20 bis : Les jurys dont les membres sont désignés par l’administration sont composés de façon à concourir à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes. La présidence est confiée de manière alternée à un membre de chaque sexe. Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article, et notamment la proportion des membres des jurys appartenant à chacun des sexes ainsi que les conditions de dérogation au principe d’alternance de la présidence des jurys.

Article 26 bis : Les jurys et les comités de sélection, dont les membres sont désignés par l’administration, sont composés de façon à concourir à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes. Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article et notamment la proportion des membres des jurys et des comités de sélection appartenant à chacun des deux sexes.

Article 58 bis : Les jurys et les comités de sélection constitués pour la promotion dans un grade, dont les membres sont désignés par l’administration, sont composés de façon à concourir à une représentation équilibrée entre les hommes et les femmes.

Article 42 : Les jurys sont composés de façon à concourir à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes. La présidence est confiée de manière alternée à un membre de chaque sexe, sauf dérogation prévue par décret en Conseil d’État.

Article 30-1 : Les jurys dont les membres sont désignés par l’autorité organisatrice de concours compétente sont composés de façon à concourir à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes. La présidence est confiée de manière alternée à un membre de chaque sexe, sauf dérogation prévue par un décret en Conseil d’État.

Article 35 : En vue de favoriser la promotion interne, les statuts particuliers fixent une proportion d’emplois susceptibles d’être proposés au personnel appartenant déjà à l’administration ou à une organisation internationale intergouvernementale non seulement par voie de concours, selon les modalités définies au 2° de l’article 29, mais aussi par la nomination de fonctionnaires ou de fonctionnaires internationaux (…).

Les jurys dont les membres sont désignés par l’autorité organisatrice des examens professionnels compétente sont composés de façon à concourir à une représentation équilibrée entre les femmes et hommes.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article insère deux articles, 16 ter et 16 quater, dans le chapitre III de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires relatif aux carrières.

L’article 16 ter rassemble les dispositions relatives à la composition équilibrée des jurys et instances de sélection.

Le premier alinéa reprend le principe de la composition équilibrée des jurys et instances de sélection pour le recrutement ou l’avancement des fonctionnaires dans les trois versants : concours et examens professionnels de recrutement, examens et concours professionnels d’avancement de grade, recrutements sans concours, PACTE, tours extérieurs et recrutement de personnes en situation de handicap.

Le 2ème alinéa reprend la disposition selon laquelle, lors de la désignation des membres de jury, l’administration doit respecter une proportion minimale de 40 % de chaque sexe.

Le 3ème alinéa reprend la possibilité de déroger au principe de la composition équilibrée du fait des contraintes de recrutement et des besoins propres aux corps ou cadres d’emploi.

Le 4ème alinéa reprend la disposition selon laquelle, dans le cas de jurys ou de comités de sélection composés de trois personnes, il est au moins procédé à la nomination d’une personne de chaque sexe.

Le 5ème alinéa renvoie à un décret en Conseil d’État la fixation des modalités d’application du présent article.

L’article 16 quater rassemble les dispositions relatives à la présidence alternée des jurys de concours et instances de sélection.

Le premier alinéa rappelle le principe de l’alternance de la présidence des jurys et des instances de sélection constituées pour le recrutement ou l’avancement des fonctionnaires et fixe une périodicité maximale de quatre sessions consécutives pour l’application de l’alternance.

Les alinéas 2 à 5 précisent le champ d’application du principe fixé au 1er alinéa en procédant à une uniformisation du champ pour les trois versants de la fonction publique. Sont dès lors concernés :

– les concours (article 19 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 précitée, article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée et article 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée) ;

– les examens professionnels de recrutement (1° de l’article 26 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 précitée, 1° de l’article 39 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée et 1° de l’article 35 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée) ;

– les examens et concours professionnels d’avancement de grade (2° et 3° de l’article 58 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 précitée, 2° et 3° de l’article 79 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée et 2° et 3° de l’article 69 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée).

Le champ est donc élargi aux examens professionnels de recrutement et aux examens et concours professionnels d’avancement de grade pour la fonction publique de l’État et la fonction publique hospitalière.

Le 6ème alinéa maintient la possibilité de déroger au principe de l’alternance dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État.

En conséquence, les II, III, IV et V du présent article procèdent aux abrogations nécessaires.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

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Article 32
(art. 115 de la loi n° 2017–1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 et art. 88 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale)

Inapplication du jour de carence pour les congés maladie liés à la grossesse et maintien des primes de la fonction publique territoriale
en cas de congé maternité

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article exclut les congés de maladie pendant la grossesse du champ d’application du délai de carence et maintient le versement des primes et indemnités durant les congés de maternité, d’adoption, de paternité et d’accueil de l’enfant.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 a instauré un jour de carence entre le début d’un congé maladie et le bénéfice du maintien de traitement ou de rémunération, ou du versement de prestations en espèces par l’employeur.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Le I de l’article 115 de la loi n° 2017-1837 précitée prévoit que les agents publics ne bénéficient du maintien de leur traitement ou de leur rémunération, ou du versement de prestations en espèces par l’employeur, qu’à compter du deuxième jour de ce congé. Il prévoit néanmoins un certain nombre d’exceptions (II) :

– lorsque la maladie provient d’une invalidité résultant de l’exercice des fonctions (1°) ;

– au deuxième congé de maladie, lorsque la reprise du travail entre deux congés de maladie accordés au titre de la même cause n’a pas excédé 48 heures (2°) ;

– au congé pour invalidité temporaire imputable au service, au congé du blessé, aux congés pour accident de service ou accident du travail et maladie professionnelle, au congé de longue maladie, au congé de longue durée et au congé de grave maladie (3°) ;

– aux congés de maladie accordés postérieurement à un premier congé de maladie au titre d’une même affection de longue durée pour une période de trois ans à compter de ce premier congé de maladie (4°).

L’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale prévoit par ailleurs que les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’État. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d’exercice des fonctions et de l’engagement professionnel des agents. Aucune mesure n’est prévue pour maintenir le versement des primes et indemnités durant les congés de maternité, d’adoption et de paternité et d’accueil de l’enfant.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article met en œuvre l’action 4.2 de l’accord du 30 novembre 2018 relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique en excluant les congés de maladie pendant la grossesse du champ d’application du délai de carence. Pour ce faire, il crée une nouvelle exception d’application du délai de carence en ajoutant un 5° au II de l’article 115 de la loi de finances pour 2018 précitée.

Votre rapporteure ne peut que se réjouir de l’instauration de cette exception, qui est une mesure qu’elle promeut depuis le début de la législature. Les femmes enceintes sont en effet en situation de plus grande fragilité physique que les autres agents publics, ne serait–ce que parce que la prise d’un grand nombre de médicaments leur est interdite.

Le II du présent article met quant à lui en œuvre l’action 3.4 de l’accord du 30 novembre 2018 précité en insérant, au premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, le principe de maintien dans les mêmes proportions que le traitement des primes et indemnités durant le congé pour maternité, le congé d’adoption et le congé de paternité et d’accueil de l’enfant.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

*

* *

Article 33
(art. 51, 54, 54–1 [nouveau] et 58 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, art. 72, 75, 75–1 [nouveau] et 79 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 64, 64–1 [nouveau] et 69 de la loi n° 86–33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)

Maintien des droits à l’avancement/promotion en cas de congé parental et de disponibilité de droit pour élever un enfant - Égal accès des femmes et des hommes dans les procédures d’avancement

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article met en œuvre deux mesures de l’accord du 30 novembre 2018 relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, visant à supprimer les inégalités dans les déroulements de carrière en maintenant les droits à l’avancement en cas de congé parental et de disponibilité de droit pour élever un enfant et en garantissant le respect de l’égalité entre les femmes et les hommes dans les procédures d’avancement.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a prévu que les agents publics en situation de disponibilité pour exercer une activité professionnelle bénéficient d’un maintien de leurs droits à l’avancement

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Une étude menée par le Centre d’études de l’emploi et du travail pour le compte de la DGAFP et le Défenseur des droits a montré l’effet négatif de la maternité sur la carrière des femmes. Cet effet s’accroît avec le nombre d’enfants (290).

EFFET DE LA NAISSANCE D’UN ENFANT SUR LE SALAIRE JOURNALIER, LE NOMBRE D’HEURES ET LE SALAIRE HORAIRE DS FEMMES ET DES HOMMES SELON LE SECTEUR D’APPARTENANCE, TROIS ANNÉES APRÈS LA NAISSANCE

 

Femmes

Hommes

 

Salaire journalier

Heures

Salaire horaire

Salaire journalier

Heures

Salaire horaire

FPE

1èrenaissance

-2.6 %

-5.4 %

+2.1 %

+1.3 %

0.1 %

+0.9 %

2ème naissance

-3.5 %

-6.1 %

+3.4 %

+2.3 %

-2.5 %

+7.7 %

3ème naissance

-12.4 %

-17.8 %

+5.3 %

+3.3 %

+0.1 %

+3.5 %

FPH

1èrenaissance

-2.6 %

-5.8 %

+2.1 %

+1.5 %

+2.1 %

%

2ème naissance

-6.6 %

-11.6 %

+4.5 %

+3.0 %

+4.9 %

%

3ème naissance

-13.2 %

-23.7 %

+5.3 %

+41.8 %*

+2.3 %*

+28.7* %

FPT

1èrenaissance

-5.5 %

-6.9 %

+0.8 %

+1.4 %

-0.6 %

+2.6 %

2ème naissance

-8.7 %

-29.9 %

+6.6 %

+5.7 %

-4.8 %

+5.1 %

3ème naissance

-17.9 %

-13.9 %

+4.3 %

+2.8 %

-7.5 %

+5.2 %

Secteur privé

1èrenaissance

-7.1 %

-9.4 %

-1.5 %

+1.9 %

-1.3 %

+0.8 %

2ème naissance

-17.0 %

-28.2 %

+0.2 %

+1.3 %

+0.7 %

+0.8 %

3ème naissance

-17.7 %

-36.8 %

-0.2 %

-3.0 %

-3.2 %

-3.9 %

Source : panel tous salariés, 1994-2011.

Lecture : au sein de la FPE, les mères ayant donné naissance à leur premier enfant perçoivent un salaire journalier (en équivalent temps plein), trois années après cette naissance, en moyenne 2.6 % inférieur à celui perçu par les femmes n’ayant pas encore donné naissance à un enfant. La naissance d’un deuxième enfant engendre une perte additionnelle de salaire journalier en moyenne de 3.5 % trois années après cette naissance et celle d’un troisième enfant une perte supplémentaire de salaire journalier de 12.4 %

* : ces résultats concernant la FPH sont à considérer avec précaution en raison du faible nombre de pères de trois enfants considérés (moins de 50).

Note : les effets de la naissance des enfants sur le salaire journalier, le nombre d’heures et le salaire horaire ont été estimés de façon indépendante. Il en résulte une différence d’estimation entre l’effet sur le salaire par équivalent plein-temps (journalier) d’une part et le cumul des effets sur le volume de travail et le salaire horaire d’autre part.

Source : Centre national d’études de l’emploi et du travail, Écarts de rémunérations entre les femmes et les hommes dans la fonction publique : sous le prisme des inégalités de genre, 10 mars 2015, étude conduite pour le compte de la DGAFP et du Défenseur des droits.

Le congé parental est la position du fonctionnaire qui est placé hors de son administration ou service d’origine pour élever son enfant.

Cette position est accordée de droit sur simple demande du fonctionnaire après la naissance ou l’adoption d’un enfant. Le congé parental prend fin au plus tard au troisième anniversaire de l’enfant ou à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de l’arrivée au foyer de l’enfant, âgé de moins de trois ans.

Dans cette position, le fonctionnaire n’acquiert pas de droit à la retraite, il conserve ses droits à l’avancement d’échelon pour leur totalité la première année, puis réduits de moitié. Le congé parental est considéré comme du service effectif dans sa totalité la première année, puis pour moitié les années suivantes. Cette situation est fortement pénalisante pour la carrière des femmes, qui représentent plus de 90 % des fonctionnaires prenant ce congé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article met en œuvre pour la fonction publique de l’État – loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État – la mesure 3.4 de l’accord du 30 novembre 2018 relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, visant à supprimer les inégalités dans les déroulements de carrière en neutralisant l’impact des congés familiaux sur la rémunération et les déroulements de carrière et la mesure 3.6 garantissant le respect de l’égalité entre les femmes et les hommes dans les procédures d’avancement.

Le complète l’article 51 afin de prévoir qu’en cas de disponibilité pour élever un enfant, le fonctionnaire conserve, pendant une durée maximale de cinq ans, ses droits à l’avancement. Cette période est assimilée à des services effectifs dans le corps.

Le modifie l’article 54 afin de maintenir les droits à avancement, dans la limite d’une durée de cinq ans pour l’ensemble de sa carrière, au lieu précédemment d’une conservation des droits pour leur totalité la première année, puis réduits de moitié. De même, il est prévu que cette période est assimilée à des services effectifs dans le corps alors qu’auparavant, seule la première année était comptabilisée intégralement, les autres années étaient considérées pour moitié.

Le instaure un article 54-1 (nouveau), pour permettre une prise en compte de la disponibilité pour élever un enfant et du congé parental en matière d’avancement et de service effectif dans la limite de cinq ans.

Le ajoute un nouvel alinéa à l’article 58, précisant qu’il est tenu compte de la situation des femmes et des hommes dans les corps et grades concernés, dans le cadre des nouvelles lignes directives de gestion introduite par le présent projet de loi. En outre, le tableau annuel d’avancement précise la part respective des femmes et des hommes dans le vivier des agents promouvables et celle parmi les agents promus.

Le II du présent article met en œuvre les mêmes mesures que celles prévues au I au sein de la fonction publique territoriale – loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Pour ce faire, le modifie l’article 72 afin d’instaurer la prise en compte des droits à avancement dans la limite de cinq ans et à des services effectifs en cas de disponibilité pour élever un enfant.

Le modifie l’article 75 afin de permettre le maintien des droits à avancement et la prise en compte comme service effectif dans la limite de cinq ans en cas de congé parental.

Le instaure un article 75-1 (nouveau) précitée, pour permettre une prise en compte de la disponibilité et du congé parental en matière d’avancement et de service effectif dans la limite de cinq ans.

Le ajoute un troisième alinéa à l’article 79 permettant la prise en compte de la situation des femmes et des hommes dans les corps et grades concernés, dans le cadre des nouvelles lignes directives de gestion introduite par le présent projet de loi.

Le III du présent article met en œuvre les mêmes mesures que celles prévues au I et au II au sein de la fonction publique hospitalière – loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

Le complète l’article 62 afin de prévoir qu’en cas de disponibilité pour élever un enfant, le fonctionnaire conserve, pendant une durée maximale de cinq ans, ses droits à l’avancement. Cette période est assimilée à des services effectifs dans le corps.

Le modifie l’article 64 afin d’instaurer la prise en compte des droits à avancement dans la limite de cinq ans et à des services effectifs en cas de disponibilité pour élever un enfant.

Le instaure un article 64-1 (nouveau), pour permettre une prise en compte de la disponibilité pour élever un enfant et du congé parental en matière d’avancement et de service effectif dans la limite de cinq ans.

Le ajoute un nouvel alinéa à l’article 69 permettant la prise en compte de la situation des femmes et des hommes dans les corps et grades concernés, dans le cadre des nouvelles lignes directives de gestion introduite par le présent projet de loi.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure.

*

* *

Chapitre II
Favoriser l’égalité professionnelle pour les travailleurs
en situation de handicap

Article 34
(art. 6 sexies de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 27 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, art. 35 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 27 de la loi n° 86–33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)

Développement du parcours professionnel des personnes en situation de handicap et amélioration de la prise en compte des aménagements nécessaires lors du déroulement des concours et examens

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise, d’une part, à encourager le développement du parcours professionnel des personnes en situation de handicap et, d’autre part, à faciliter la mise en œuvre des aménagements en faveur des candidats handicapés lors du déroulement des épreuves des concours et examens.

Ø Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées prévoit, pour les employeurs publics, le versement d’une contribution au Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique en cas de non-respect du taux légal de 6 % d’emploi de personnes en situation de handicap prévu par l’article L. 5212-2 du code du travail.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

I. L’ÉTAT DU DROIT

L’article 6 sexies de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dispose que les employeurs des trois fonctions publiques prennent, en fonction des besoins dans une situation concrète, les mesures appropriées pour permettre aux travailleurs handicapés d’accéder à un emploi ou de conserver un emploi correspondant à leur qualification, de l’exercer et d’y progresser ou pour qu’une formation adaptée à leurs besoins leur soit dispensée, sous réserve que les charges consécutives à la mise en œuvre de ces mesures ne soient pas disproportionnées, notamment compte tenu des aides qui peuvent compenser en tout ou partie les dépenses supportées à ce titre par l’employeur. Ces mesures comprennent notamment l’aménagement de tous les outils numériques concourant à l’accomplissement de la mission des agents, tels que les logiciels métiers et de bureautique ainsi que les appareils mobiles.

Le taux d’emploi légal s’établit à 5,49 % dans les trois versants de la fonction publique en 2017.

Le concours représente le mode de recrutement de droit commun pour les personnes en situation de handicap, même si un dispositif dérogatoire de recrutement direct sans concours a été créé dans les trois versants de la fonction publique par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés. Chacune des lois statutaires de la fonction publique pose à cet effet le principe d’un aménagement des épreuves par dérogation aux règles normales de déroulement des concours et examens.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article modifie l’article 6 sexies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, afin de renforcer les obligations des employeurs publics en vue de garantir l’égalité professionnelle pour les personnes en situation de handicap.

Parmi les obligations incombant aux employeurs sont ajoutés « le développement d’un parcours professionnel », « l’accès à des fonctions de niveau supérieur » et le fait de bénéficier « d’une formation adaptée à leur besoin tout au long de leur vie professionnelle ».

Le II modifie l’article 27 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État.

Le supprime la référence à l’orientation en milieu ordinaire de travail par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées afin d’avoir une acception plus large des personnes en situation de handicap susceptibles de bénéficier des aménagements prévus lors des concours et examens.

Le supprime la référence aux seuls moyens physiques des candidats afin de prendre en compte toutes les formes de handicap. En effet, la situation actuelle crée une différence de traitement entre les personnes en fonction du type de handicap dont elles souffrent, ce qui est contraire aux dispositions de l’article 6 sexies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée ainsi qu’à la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail.

Il permet par ailleurs aux candidats de bénéficier d’une durée plus longue pour préciser les aménagements requis puisque la demande devra être faite « préalablement au déroulement des épreuves » et non plus lors de l’inscription. Un décret en Conseil d’État doit permettre de fixer les modalités d’application de cette disposition.

Le remplace la référence aux fonctionnaires handicapés par les « agents publics en situation de handicap » afin que l’ensemble des agents publics – fonctionnaires et contractuels – dans cette situation bénéficient des aménagements prévus par l’article 6 sexies.

Le III modifie l’article 35 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et procède aux mêmes modifications que celles apportées à l’article 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée.

Le propose les mêmes modifications que le 1° du II.

Le procède aux mêmes modifications que le 2° du II.

Le procède à la même modification que le 3° du II.

Le IV modifie l’article 27 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et procède aux mêmes modifications que celles apportées à l’article 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée.

Le propose les mêmes modifications que le 1° du II.

Le procède aux mêmes modifications que le 2° du II.

Le procède à la même modification que le 3° du II.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

*

* *

Article 35
Introduction à titre expérimental d’un mécanisme dérogatoire de détachement pour les personnes en situation de handicap

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit, à titre expérimental, un mécanisme dérogatoire de détachement afin de permettre aux fonctionnaires en situation de handicap d’accéder aux emplois relevant d’un corps de niveau supérieur ou de catégorie supérieure, sous réserve d’avoir accompli une certaine durée de services publics.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L’article 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires pose le principe selon lequel le détachement ou l’intégration directe a lieu entre corps et cadres d’emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable.

Le premier alinéa introduit, à titre expérimental du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025, un mécanisme dérogatoire de détachement permettant aux fonctionnaires en situation de handicap d’accéder aux emplois relevant d’un corps de niveau supérieur ou de catégorie supérieure, sous réserve d’avoir accompli une certaine durée de services publics. Au terme du détachement, qui peut être renouvelé, le fonctionnaire peut être intégré dans le corps concerné.

Cette rédaction prend en compte une observation du Conseil d’État. Celui-ci a en effet souligné, dans son avis sur le présent texte, que « [s]i tel mécanisme de discrimination positive peut, dans son principe, répondre à un motif d’intérêt général susceptible de fonder une atteinte au principe d’égalité et s’il est en l’espèce entouré de certaines garanties, le Conseil d’État souligne les lacunes de l’étude d’impact qui aurait pu être davantage documentée quant au nombre d’agents concernés et à la nature des difficultés rencontrées, afin de mieux établir la justification d’une telle dérogation au droit commun. Il considère qu’il est préférable de ne lui donner qu’un caractère temporaire afin de pouvoir en mesurer les effets, au terme d’une période de six ans, avant d’en envisager la pérennisation. » (291)

Le deuxième alinéa renvoie à un décret en Conseil d’État les conditions d’application de ce détachement. Le contenu de ce décret est néanmoins assez précisément encadré puisqu’il devra fixer :

– la durée de services publics exigée des candidats ;

– les modalités d’appréciation de l’aptitude professionnelle préalable au détachement ainsi que celles préalables à l’intégration ;

– la durée minimale du détachement ;

– les conditions éventuelles du renouvellement du détachement.

Le décret devra par ailleurs fixer la composition de la commission chargée d’apprécier l’aptitude professionnelle du fonctionnaire.

Le troisième alinéa prévoit qu’une évaluation du dispositif sera présentée au Parlement un an avant son terme.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

*

* *

Article 36
Entrées en vigueur différées

Adopté par la Commission avec modifications

Ø Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit l’entrée en vigueur différée de certaines dispositions du projet de loi ainsi que la mise en place de plusieurs mesures transitoires.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels de votre rapporteure ainsi qu’un amendement de coordination du Gouvernement.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le premier alinéa prévoit l’entrée en vigueur du II de l’article 2 relatif à la représentation des établissements publics de coopération intercommunale au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) lors du prochain renouvellement général de leurs assemblées délibérantes, soit en mars 2020.

Le deuxième alinéa prévoit l’entrée en vigueur de l’article 3 relatif à la création des comités sociaux lors du prochain renouvellement général des actuels comités techniques et CHSCT prévu en décembre 2022.

Les alinéas trois à six prévoient plusieurs mesures transitoires entre l’entrée en vigueur du projet de loi et décembre 2022 :

– les comités techniques seront seuls compétents pour examiner les questions relatives aux projets de réorganisation de service ;

– les comités techniques et les CHSCT pourront être réunis conjointement afin d’examiner des questions communes. Le cas échéant, l’avis rendu par la formation conjointe remplacera ceux du comité technique et du CHSCT ;

– les comités techniques seront compétents pour examiner les lignes directrices de gestion.

Le septième alinéa précise que le I de l’article 10 de l’ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 relatif aux CHSCT dans la fonction publique hospitalière sera abrogé lors de la mise en place des comités sociaux d’établissement en décembre 2022.

Le huitième alinéa prévoit que l’article 4 relatif à la réorganisation des commissions administratives paritaires s’appliquera en vue de l’élaboration des décisions individuelles prises au titre de l’année 2021.

Les alinéas neuf à onze précisent que les décisions individuelles relatives aux mutations et aux mobilités ne relèvent plus des attributions des commissions administratives paritaires (CAP) dès le 1er janvier 2020 au sein des versants territorial et hospitalier. En outre, la suppression de l’architecture par corps et grade des CAP et la faculté de créer des CAP inter-catégorie entreront en vigueur lors du prochain renouvellement de ces instances.

L’alinéa 12 prévoit que les articles 7, 9 et 10 relatifs à l’ouverture des recrutements contractuels entreront en vigueur à compter du lendemain de la publication des dispositions réglementaires prises pour l’application de l’article 6 relatif à la mise en place d’une procédure permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics.

L’alinéa 13 prévoit que les dispositions de l’article 11 relatives aux décisions de mutation dans la fonction publique de l’État s’appliqueront aux décisions individuelles prenant effet à compter du 1er janvier 2020.

L’alinéa 14 prévoit que l’article 12 relatif à la généralisation de l’entretien professionnel (292) dans la fonction publique hospitalière entrera en vigueur le 1er janvier 2021.

L’alinéa 15 prévoit que les dispositions de l’article 14 relatives aux lignes directrices de gestion applicables aux orientations générales en matière de mobilité dans la fonction publique de l’État s’appliqueront aux dispositions individuelles prises à compter du 1er janvier 2020.

L’alinéa 17 précise que les dispositions relatives à la composition des conseils de discipline de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière entreront en vigueur après le prochain renouvellement général des instances.

L’alinéa 18 précise que les saisines de la commission de déontologie enregistrées avant l’entrée en vigueur de l’article 16 seront régies par les dispositions actuellement applicables.

L’alinéa 20 prévoit que les dispositions de l’article 21 relatives au compte personnel de formation entrent en vigueur à compter de la publication des mesures réglementaires nécessaires et au plus tard le 1er janvier 2020.

L’alinéa 21 prévoit que les dispositions de l’article 23 qui diminuent le coût de la contribution patronale pour pensions pesant sur l’employeur d’accueil dans certains cas s’appliqueront aux mises à disposition et détachements prononcés ou renouvelés avec prise d’effet à compter du 1er janvier 2020.

L’alinéa 22 prévoit que les plans d’action en matière d’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes devront être élaborés d’ici le 31 décembre 2020.

S’agissant du dispositif de nominations équilibrées prévu par l’article 30, l’alinéa 23 prévoit que ses dispositions entreront en vigueur à compter du prochain renouvellement général des collectivités territoriales et EPCI et, s’agissant du CNFPT, à compter du renouvellement de son conseil d’administration.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION

La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels de votre rapporteure ainsi qu’un amendement de coordination du Gouvernement.

AUDITION DE M. OLIVIER DUSSOPT, SECRÉTAIRE D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS

Réunion du mercredi 10 avril 2019 à 9 heures 30

Lors de sa réunion du mercredi 10 avril 2019, la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République auditionne M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics.

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.7522579_5cad98faeb9d3.commission-des-lois--m-olivier-dussopt-secretaire-d-etat-aupres-du-ministre-de-l-action-et-des-co-10-avril-2019

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur le secrétaire d’État, nous sommes ravis de vous accueillir au sein de la commission des Lois, que vous connaissez bien. Vous allez nous présenter le projet de réforme de la fonction publique. Cette audition ne vaut pas discussion générale. Après votre intervention, les députés qui le souhaitent pourront vous poser des questions d’une durée n’excédant pas deux minutes.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Madame la présidente, mesdames, messieurs les députés, je suis très heureux de retrouver la commission des Lois pour cette audition sur le projet de loi de transformation de la fonction publique. Permettez-moi d’excuser l’absence de Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, retenu au conseil des ministres.

Le projet de loi que je vais vous exposer a été présenté au conseil des ministres le 27 mars dernier. Il répond à l’objectif de transformation de l’action publique, que défend le Président de la République, ainsi qu’aux orientations dessinées par le Premier ministre, à l’occasion du comité interministériel de la transformation publique du 1er février 2018. Il représente une profonde modernisation de la gestion des ressources humaines de la fonction publique, mais aussi un outil, une condition nécessaire pour mettre en œuvre les autres transformations publiques dans chaque périmètre ministériel, ainsi que dans les autres versants de la fonction publique.

Dès lors que l’on s’intéresse à la question des ressources humaines de la fonction publique, il faut rappeler que l’on évoque 5 500 000 agents publics, dont 1 million de contractuels, et avoir en tête que neuf agents sur dix sont quotidiennement au contact avec les usagers, sous des formes diverses, pour l’exercice de leurs missions. Nous savons, parce que les organisations représentatives nous l’ont dit, mais aussi parce que j’ai eu l’occasion d’organiser de nombreuses réunions avec les agents, territoire par territoire, sans filtres ni conditions, qu’ils sont attachés à l’exercice de leur mission et ont à cœur de rendre un service de qualité. À chacun de mes déplacements, j’ai entendu des agents soucieux d’évoluer professionnellement dans la fonction publique, parfois de mettre fin à un sentiment d’assignation à résidence professionnelle, et certains même envisager une seconde carrière dans le secteur privé.

Dans le même temps, nos concitoyens expriment de fortes attentes, que nous avons pu mesurer à l’occasion du grand débat, sur la capacité des services publics à répondre à leurs besoins, à être réactifs, à garantir la continuité qui est au cœur de leur engagement. Les employeurs publics, pour leur part, comme les élus, nous ont fait part de leur volonté de bénéficier d’outils managériaux nouveaux et de voir les outils actuels améliorés. Ils nous ont surtout demandé de leur faire confiance et de leur accorder de l’autonomie dans les fonctions qui leur incombent et pour les réformes qu’ils ont à mener.

Au regard de ces exigences, nous devons répondre à un triple enjeu : offrir aux agents publics de nouveaux droits et de nouvelles perspectives d’évolution professionnelle ; accorder aux employeurs publics, élus ou encadrants, une plus forte autonomie dans le recrutement et la gestion de leurs équipes ; apporter une nouvelle souplesse, mais aussi des outils de décloisonnement, pour améliorer la réactivité et l’efficacité du service public. Il faut inventer une nouvelle souplesse, pour être plus efficaces, mais aussi apporter de nouveaux droits et des perspectives professionnelles à tous les agents.

Ce projet de loi est avant tout le fruit d’une année de concertations avec les neuf organisations syndicales et les employeurs du versant hospitalier comme territorial. Il s’inscrit dans un cadre, une volonté clairement affichée : ne pas remettre en cause le statut défini par la loi de 1983, auquel nous sommes attachés, ainsi qu’aux valeurs qui le sous-tendent et qui caractérisent l’engagement dans la fonction publique. Mais nous sommes aussi attachés à le moderniser et à le rénover, pour lui permettre de s’adapter à des contraintes nouvelles, que ce soient des évolutions technologiques ou territoriales ou celles des besoins exprimés par les usagers.

Avant de vous présenter les principales dispositions du texte, je dirai un mot sur sa méthode d’élaboration et la concertation conduite depuis quinze mois. Toutes les organisations syndicales ont pris part jusqu’au bout à la concertation, qui a pris la forme de plusieurs dizaines de réunions, pendant plusieurs centaines d’heures. Ces organisations étaient aussi présentes dans les instances : les conseils supérieurs des trois versants du secteur public, comme le Conseil commun de la fonction publique, qui a été saisi pour avis. Ces instances ont eu à examiner environ trois cents amendements, déposés par les employeurs, ainsi que par la CFDT et l’UNSA, les autres organisations syndicales ayant fait le choix de ne pas en présenter. À la demande de ces deux syndicats, j’avais accordé un délai supplémentaire pour le dépôt d’amendement, de manière à permettre leur examen et la défense des différentes positions.

Si l’on met de côté les amendements de suppression d’articles du texte, dont la défense a été l’occasion de présenter un certain nombre de positions de principe, nous avons pris en compte la moitié des amendements déposés par les deux syndicats, soit en introduisant des dispositions nouvelles dans le texte – rôle du conseiller syndical dans certaines procédures ou amélioration de l’accès à la formation pour certains agents particulièrement fragiles –, soit en nous engageant à les prévoir dans les décrets d’application, dans la mesure où le droit de la fonction publique relève pour une grande part du domaine réglementaire.

S’agissant des employeurs publics, nous avons fait le choix de la coconstruction avec la fédération hospitalière de France et les employeurs territoriaux. Je me suis appuyé sur la coordination des employeurs territoriaux, lancée par Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, qui réunit l’ensemble des associations représentatives d’élus locaux, par strates, à commencer par les trois plus connues, l’Association des régions de France (ARF), l’Assemblée des départements de France (ADF) et l’Association des maires de France (AMF). Nous avons prévu des possibilités de différenciation pour la fonction publique territoriale. Par exemple, sur l’élargissement de la possibilité de recours aux contrats, sur la rupture conventionnelle ou sur des sujets relatifs à la formation, nous avons veillé à ce que les dispositions que nous vous présentons aujourd’hui soient coconstruites. Elles l’ont été à tel point que ce sont les amendements mêmes des employeurs territoriaux qui ont été intégrés dans le texte.

Tout cela témoigne d’une volonté de consultation et de concertation que nous allons poursuivre sous des formes différentes, à l’occasion du débat parlementaire, en souhaitant qu’il soit l’occasion d’autres enrichissements.

Sur le fond, le texte est organisé autour de cinq piliers. Le premier a trait au dialogue social, que nous souhaitons à la fois plus stratégique et recentré sur des enjeux qualitatifs. Notre volonté est également de le simplifier : il existe actuellement 22 000 instances de dialogue différentes – parfois avec des organisations contradictoires – couvrant les 5,5 millions d’agents. Nous souhaitons déconcentrer les décisions, notamment en matière de mobilité, et recentrer l’instance unique que nous allons créer par fusion des comités techniques (CT) et des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) sur les grands enjeux de chacune des catégories de personnel concernées.

Ces nouvelles dispositions vont permettre aux employeurs publics et aux encadrants de recruter directement les compétences dont ils ont besoin et qu’ils auront choisies : les commissions administratives paritaires (CAP) n’examineront plus les dossiers individuels de mobilité des agents publics. Les nouvelles instances de dialogue social – notamment l’instance unique susmentionnée – auront à définir les règles de portée générale et les voies de recours spécifiques. Ainsi, en matière d’accès à la mobilité ou à la promotion, les règles seront définies au sein d’instances uniques par le biais du dialogue social et seront ensuite appliquées par les encadrants. Bien entendu, les agents publics auront toujours des possibilités de recours internes et, le cas échéant, contentieux.

Nous souhaitons aussi décentraliser le dialogue social et permettre la conclusion d’accords majoritaires au niveau local, indépendamment ou non d’un accord national. C’est un levier important pour permettre à tous les acteurs locaux du dialogue social de travailler ensemble sur certaines thématiques, qu’il faudra arrêter en lien avec les partenaires sociaux. C’est d’ailleurs l’objet d’une des demandes d’habilitation à légiférer par ordonnance.

Le deuxième pilier du projet de loi vise à développer des leviers managériaux pour que l’action publique soit plus efficace. Le premier objectif de ce second pilier – et sans doute une des mesures les plus discutées – concerne le recours aux contractuels. Cette ouverture n’est pas nouvelle : un million d’agents sont déjà contractuels et ils servent avec la même intensité, les mêmes droits et les mêmes devoirs que les fonctionnaires, comme le prévoit l’article 30 du statut de 1983.

Cet élargissement du recours aux contrats va garantir une plus grande diversité des profils, faciliter les recrutements – notamment dans les métiers pour lesquels les écoles de service public ne proposent pas de formation –, mais aussi répondre aux besoins des employeurs publics qui, de manière récurrente, nous indiquent ne pas toujours trouver les compétences et les profils dont ils ont besoin dans le vivier des agents titulaires.

Cette mesure rendra possible le recrutement de cadres de haut niveau aux compétences rares, qui peuvent souhaiter s’engager pour le service public, non pas pour toute une carrière, mais de manière plus limitée dans le temps – ainsi pour les emplois de direction ou les contrats de projet. Ces derniers seront ouverts dans les trois fonctions publiques, pour mobiliser des compétences externes afin de conduire ou mettre en œuvre un projet spécifique, pendant une durée inférieure à six ans. Par exemple, un maire qui souhaite mettre en place un plan de rénovation urbaine et a besoin d’un spécialiste pendant quatre à cinq ans, ou pendant la durée d’un programme, pourra y recourir. Il n’y aura aucune obligation, simplement la volonté de faciliter son recours, en assouplissant les conditions d’accès.

Parallèlement, nous souhaitons mieux lutter contre la précarité des contractuels. C’est pourquoi nous élargissons le recours à l’emploi contractuel et titulaire pour l’exercice de missions qui nécessitent un service à temps non complet – durant le temps périscolaire ou la cantine par exemple – et ainsi supprimer le recours parfois abusif aux vacations.

Dans la même logique managériale, nous voulons renforcer l’évaluation et la reconnaissance de l’engagement professionnel : la notation sera supprimée afin que l’entretien d’évaluation professionnelle se généralise et que l’évaluation soit plus qualitative.

Nous voulons aussi faciliter, sans la rendre obligatoire, l’intégration de parts variables dans la rémunération. Ce sera désormais possible pour les contractuels, alors que seuls les titulaires peuvent actuellement y prétendre. Des mécanismes d’intéressement collectif pourront être mis en place dans la fonction publique hospitalière, comme dans les deux autres fonctions publiques.

Le troisième pilier du texte vise à la fois à renforcer l’équité, mais aussi l’égalité, entre les agents. L’équité suppose l’alignement des régimes de temps de travail – certaines collectivités appliquent actuellement des protocoles inférieurs à 1 607 heures. L’équité, c’est le renforcement et la modification du cadre d’examen des situations de déontologie, en prenant en compte l’expérience des deux dernières années, afin que l’examen de déontologie soit centré sur les métiers à risques, pas seulement à la sortie de la fonction publique, mais aussi au retour ou à l’entrée dans la fonction publique, à la suite du recrutement de contractuels sur des postes considérés comme sensibles.

L’égalité, c’est aussi travailler, et avoir un peu de temps pour le faire dans la concertation, grâce à des habilitations à légiférer par ordonnance sur la protection sociale complémentaire, sur la prévention des risques psychosociaux ou la réforme du système de formation.

Le quatrième pilier touche à la mobilité entre fonctions publiques, mais aussi avec le secteur privé. Il s’agit d’abord de garantir la portabilité des droits – du contrat à durée indéterminée, du compte personnel de formation et par le biais d’un mécanisme de conversion pour celles et ceux qui font des allers-retours entre le secteur public et le secteur privé. Il convient ensuite de prévoir un dispositif global d’accompagnement en cas de restructuration de services : accompagnement personnalisé et renforcé, mise en place d’une priorité d’affectation locale pour permettre à un fonctionnaire dont le poste serait supprimé – quelle qu’en soit la raison – de rester fonctionnaire, en changeant de ministère ou de service déconcentré et en s’appuyant sur un congé de transition professionnelle lui permettant d’être formé à ce nouveau métier.

En outre, nous allons proposer d’ouvrir le mécanisme de la rupture conventionnelle aux contractuels de droit public et, à titre expérimental, aux agents titulaires de la fonction publique. Nous l’avions envisagé pour la fonction publique d’État (FPE) et la fonction publique hospitalière (FPH). À l’issue de la concertation, les employeurs et l’une des organisations syndicales nous ont proposé de l’expérimenter également dans la fonction publique territoriale. Par ce biais, nous souhaitons faciliter les deuxième ou troisième carrières dans le secteur privé, en donnant aux agents publics les mêmes garanties qu’aux salariés – le bénéfice d’une indemnité de rupture et de l’assurance chômage.

Enfin, le cinquième pilier vise à renforcer l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. Il s’agit de transposer dans la loi le protocole d’accord du 30 novembre 2018 sur l’égalité entre les femmes et les hommes, signé par les employeurs des trois fonctions publiques et par sept des neuf organisations syndicales. Des plans d’action devront obligatoirement être adoptés pour traiter les écarts de rémunération et prévenir les violences et discriminations sexistes et sexuelles. Le dispositif de nominations équilibrées sera renforcé pour les emplois de direction. Il conviendra que la répartition femmes-hommes des promotions et avancements au choix soit conforme à la répartition femmes-hommes des effectifs concernés dans le corps ou le cadre d’emploi.

Nous plaidons également pour le maintien des primes et indemnités versées par les collectivités territoriales aux agents durant les congés de maternité, d’adoption, de paternité ou d’accueil de l’enfant. Nous proposerons de supprimer le jour de carence pour les femmes enceintes, de la déclaration de grossesse au départ en congé de maternité.

Indépendamment du protocole sur l’égalité femmes-hommes, certaines dispositions visent à favoriser l’égalité professionnelle des agents en situation de handicap : nouvelles obligations pour les employeurs en matière de lutte contre les discriminations, reconnaissance de nouveaux handicaps susceptibles de bénéficier d’aménagement d’épreuves lors des concours, création d’une procédure de promotion dérogatoire élargie par le biais de la suppression de la référence au seul handicap physique. Cette volonté d’inclusion complétera utilement les dispositions déjà adoptées à l’occasion de la loi sur la liberté de choisir son avenir professionnel défendue par la ministre du travail Muriel Pénicaud.

Le projet de loi n’épuise pas les thématiques relatives à la fonction publique puisque des concertations sont aussi ouvertes sur l’attractivité des concours – qui relèvent du champ réglementaire –, importante pour garantir l’attractivité des métiers de la fonction publique. Nous réfléchissons également au développement de l’apprentissage et au renforcement de la politique de prévention et de santé au travail.

En conclusion, le projet de loi que je vous propose répond à nos objectifs : trouver de nouvelles souplesses et moderniser le statut de la fonction publique, tout en garantissant de nouveaux droits aux agents, et notamment le droit fondamental de mieux maîtriser leur parcours et leur vie professionnels, voire d’envisager – pour ceux qui le souhaitent – une deuxième ou une troisième carrière, dans le secteur public ou privé.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le projet de loi de transformation de la fonction publique que la commission des Lois examinera au début du mois de mai est une réforme attendue par nos concitoyens et par les 5,5 millions de femmes et d’hommes qui travaillent chaque jour pour le service public. Le titre de ce projet de loi poursuit une ambition très claire : transformer la fonction publique, non pas pour renier ses fondements, mais pour mettre en œuvre les moyens nécessaires à sa modernisation.

Cet impératif de modernisation s’inscrit précisément dans un contexte où les fonctionnaires sont souvent la cible de critiques injustes et de stigmatisations qui alimentent un climat de défiance nauséabond. Nous devons toutes et tous être fiers de notre fonction publique et des agents qui y travaillent : leur engagement au service de l’intérêt général doit être salué. Quel que soit leur domaine d’intervention, au sein de l’État, dans les collectivités ou à l’hôpital, nous pouvons compter sur leur professionnalisme et leur dévouement en faveur du bien public. Ils sont les chevilles ouvrières de nos décisions politiques, dans un souci de neutralité, d’expertise et de service. Il me paraît particulièrement important de le rappeler, à l’heure où il est parfois trop courant et trop facile de participer à un exercice stérile de « fonctionnaire-bashing » d’autant plus insupportable qu’il méconnaît la réalité.

Nous construisons cette réforme avec eux, pour eux ; ne laissons pas croire que nous œuvrons contre eux. Aucune réforme ne rayonne lorsqu’elle est portée contre une partie de nos concitoyens. Ce texte et le travail parlementaire à venir œuvrent à libérer, à protéger et à unir. Monsieur le secrétaire d’État, ce texte a fait l’objet d’un long cycle de concertations que vous avez conduites depuis plus d’un an, entre autres avec les organisations syndicales et les représentants des employeurs des trois versants de la fonction publique. Les enjeux qui entourent cette réforme sont nombreux. Ils suscitent à la fois des espoirs, mais aussi des inquiétudes. Notre devoir collectif est d’y répondre, dans le cadre d’un débat parlementaire approfondi qui, je l’espère, sera à la hauteur des défis auxquels la fonction publique est aujourd’hui confrontée.

Je ne reviendrai pas dans le détail sur chacune des mesures que contient ce projet de loi, qu’il s’agisse de la réforme des instances de concertation, du développement du recours au contrat, de la mobilité, de l’accompagnement des transitions professionnelles ou des mesures en faveur de l’égalité.

À titre personnel – et je pense que la plupart de mes collègues partagent cet avis –, je me félicite de l’exemption du jour de carence pour les femmes enceintes prévue par l’article 32. C’est une avancée concrète, que j’appelais de mes vœux depuis près de deux ans.

D’autres avancées sont indispensables. Les nombreuses auditions que je mène en tant que rapporteure soulignent un besoin de clarification ou d’approfondissement du texte.

Développer une véritable stratégie managériale dans la fonction publique n’est pas un gros mot. Comme je l’ai déjà souligné dans l’avis budgétaire que j’ai rendu sur le programme « Fonction publique » du projet de loi de finances pour 2019, le management n’est pas un concept réservé à la sphère privée : parce que les fonctionnaires mettent en œuvre nos politiques publiques, le sens de l’action doit être porté ; la situation et les envies des agents doivent être entendues. C’est une réalité du quotidien – notamment dans les services publics de proximité – que vivent chaque jour des milliers d’agents publics qui exercent des fonctions d’encadrement technique ou intermédiaire. Les prochaines semaines seront utiles afin de réfléchir aux propositions que j’aurais l’opportunité de vous présenter lors de l’examen du texte en commission des Lois, qu’il s’agisse d’outils supplémentaires ou de dispositifs d’évaluation.

À ce stade, monsieur le secrétaire d’État, je souhaiterais vous interroger sur plusieurs sujets essentiels abordés par le projet de loi. L’article 22 entend habiliter le Gouvernement à prendre différentes mesures relatives aux modalités de recrutement, à la formation, au développement d’une culture commune et à la mobilité des trois versants de la fonction publique. Pouvez-vous nous préciser vos intentions en la matière ? Cette question touche également aux évolutions relatives à la haute fonction publique : quelles sont les perspectives envisagées par le Gouvernement ?

Par ailleurs, en lien avec la réforme de l’apprentissage dans le secteur privé qui modifie notamment les modalités de financement, quels sont les engagements du Gouvernement afin de garantir le développement de l’apprentissage dans la fonction publique ?

L’article 17 habilite le Gouvernement à réformer par ordonnance les règles relatives à la protection de la santé des agents publics. Pouvez-vous nous préciser quelles avancées pourront être opérées en matière de médecine préventive et de complémentaire santé ?

L’article 6 du projet de loi pose le principe d’un égal accès à l’emploi public applicable au recrutement contractuel. Un décret précisera les modalités de cette procédure. Cela inquiète les employeurs publics. Quels en seront les contours ?

Enfin, promouvoir l’égalité des chances doit constituer l’un des piliers de notre action. L’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose que tous les citoyens « sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics ». Il nous appartient de faire davantage en ce domaine. Je me réjouis que le titre V du projet de loi apporte de nombreuses garanties en matière d’égalité professionnelle, afin de réduire les inégalités qui minent la carrière des agents. Mais, monsieur le secrétaire d’État, ne pourrait-on pas aller plus loin, en renforçant par exemple le dispositif des classes préparatoires intégrées aux écoles du service public, afin de consacrer une véritable égalité des chances ?

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La transparence salariale est un sujet qui a été abordé à de nombreuses reprises dans le grand débat. Certes, la transparence absolue a ses limites, mais quelles évolutions seraient nécessaires pour retisser le lien de confiance entre les citoyens et leur administration, afin que les rémunérations soient plus transparentes, notamment dans la haute fonction publique ?

M. Guillaume Gouffier-Cha. Après dix-huit mois de concertation, le projet de loi de transformation de la fonction publique a été présenté en conseil des ministres le 27 mars dernier. En préambule, au nom du groupe La République en Marche, je salue le travail que vos équipes et vous-même avez réalisé, ainsi que la disponibilité dont vous avez fait preuve.

Nous partageons votre constat et vos objectifs. Trois questions intéressent plus particulièrement le groupe La République en Marche : comment ce projet de loi s’inscrit-il au sein d’« Action publique 2022 », programme lancé au début du quinquennat afin d’accélérer la transformation de la fonction publique ?

Les différentes ordonnances prévues dans le projet de loi concernent des sujets majeurs : l’organisation du dialogue social, la formation professionnelle ou la santé des agents et la médecine du travail. Nous portons une vigilance particulière sur ces sujets. Pourriez-vous nous préciser le périmètre exact des ordonnances, leur contenu et leurs modalités d’exécution ?

Pour les questions touchant à la haute fonction publique, et plus particulièrement à la déontologie, je laisserai la parole à notre collègue Fabien Matras, qui travaille sur le sujet depuis deux ans.

Les dispositions du projet de loi relatives à l’égalité entre les femmes et les hommes et aux droits des femmes qui font suite au protocole adopté le 30 novembre dernier marquent de réelles avancées. Mais ne pensez-vous pas que nous pouvons aller plus loin, notamment concernant les plans d’action et les nominations équilibrées ?

M. Olivier Marleix. Je regrette que nous soyons privés d’une discussion générale, d’autant que la rapporteure a pu s’exprimer cinq minutes alors que les groupes d’opposition n’auront droit qu’à deux minutes chacun !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Vous n’êtes pas privé de discussion générale : nous sommes convenus qu’elle aurait lieu le 2 mai, avant l’examen des articles !

M. Olivier Marleix. Il reste que la rapporteure parle cinq minutes, sans doute parce qu’elle est de la majorité, alors que les oppositions n’ont que deux minutes pour poser leurs questions…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La rapporteure dispose de cinq minutes parce qu’elle est rapporteure.

M. Olivier Marleix. Monsieur le secrétaire d’État, d’où vient cette volonté de supprimer les CAP pour les mesures dites favorables – si tant est qu’un refus de mutation ou d’avancement soit une mesure favorable pour l’agent ? Les associations d’élus que nous avons auditionnées ne le demandent pas et considèrent même que la CAP est un lieu qui garantit l’examen équitable de la situation de chaque agent dans les collectivités territoriales. Je comprends qu’au sein de certains ministères, notamment celui de l’éducation nationale, le système soit largement perfectible mais, même en supprimant les compétences des CAP sur les mutations et les avancements, il vous restera un million d’agents à gérer ! Par quoi allez-vous les remplacer et comment seront réalisés les mouvements ? Les enseignants, les fonctionnaires de police attendent des réponses précises, que votre texte n’apporte pas.

Ma deuxième question concerne la déontologie. Avec Fabien Matras, nous avons réalisé une mission d’information et notre rapport a été adopté à l’unanimité en commission. Pourtant, nous ne retrouvons pas nos propositions dans le projet de loi. Au contraire, on recule ! Nous préconisions par exemple la fusion de la Commission de déontologie avec la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) afin d’assurer une véritable indépendance, comme c’est le cas pour tous les élus. Pourquoi ne pas avoir retenu cette proposition ? Préférez-vous rester dans l’entre-soi ?

Nous réclamions également la publicité des décisions de la commission de déontologie ; ce n’est pas davantage repris dans le projet de loi.

Enfin, en quoi cette réforme contribue-t-elle à la réduction de la dépense publique ? Y avez-vous renoncé ?

Ma dernière question prolongera celle de la présidente : j’ai découvert avec stupéfaction que notre pays compte 70 000 fonctionnaires civils d’État, rémunérés en hors échelle lettre, ce qui représente, primes incluses, plus de 5 000 euros nets par mois. Il y en avait 25 000 avant la décentralisation. Comment expliquer cette évolution, monsieur le secrétaire d’État ? Une réduction de 10 %, ce serait 1 milliard d’euros d’économies !

Mme Laurence Vichnievsky. Monsieur le secrétaire d’État, je vous remercie pour cet exposé et la facilité avec laquelle nous pouvons travailler avec vous. Nous ferons valoir notre position dans le cadre de la discussion générale du 2 mai, mais avons d’ores et déjà quelques questions précises.

L’article 3 du projet de loi prévoit de fusionner les comités techniques et les CHSCT. Cette fusion entraînera-t-elle une diminution sensible et conséquente des représentants du personnel, élus ou désignés ? C’est une crainte de beaucoup d’organisations syndicales.

S’agissant de l’article 13, le problème tenant à la différenciation des rémunérations a largement été évoqué, notamment dans la fonction publique hospitalière. Évidemment, une infirmière travaillant à Paris ou à Clermont-Ferrand n’a pas les mêmes charges. Comment le prendre en compte ? Certains employeurs publics sont contraints de recourir à des moyens quasiment illégaux pour favoriser leurs agents, sous peine de ne plus pouvoir en recruter.

Enfin, monsieur le secrétaire d’État, notre regret majeur est que la haute fonction publique ne soit pas concernée par ce projet de loi. C’est pourquoi nous serons très attentifs au contenu de l’article 16 qui appellera plusieurs questions de mon collègue Vincent Bru. Certaines des fonctions dévolues à la nouvelle commission placée auprès du Premier ministre ne pourraient-elles pas être confiées aux juridictions administratives ou financières, celles-ci ayant récemment joué un rôle protecteur en matière de conflit d’intérêts ?

M. Pierre Morel-À-L’Huissier. Concernant la transparence et l’équité, avez-vous tenu compte des travaux de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et des différentes commissions de déontologie ? A-t-on une vision globale des problématiques liées aux flux entre secteur public et secteur privé ?

S’agissant des incompatibilités et inéligibilités, vous parlez aussi de transparence et souhaitez la garantir, tout en simplifiant. Mais tous les sujets ont-ils été traités ? Seriez-vous prêts à accepter des amendements ?

Mme Marietta Karamanli. Quelques observations préalables sur la méthode. Pour commencer, le groupe Socialistes et apparentés, comme les organisations syndicales représentatives, considère que, s’il y a bien eu une cinquantaine de réunions de concertation, celles-ci n’ont pas permis d’engager un vrai dialogue.

D’autre part, le projet de loi renvoie certains sujets très importants – santé, protection sociale, conditions de travail, formation – à des ordonnances. Notre groupe le regrette, tant sur le fond que sur la forme : le recours aux ordonnances vient contredire le principe de la discussion avec tous les agents, mais aussi le débat public et contradictoire assuré par l’Assemblée nationale.

Enfin, nous déplorons votre choix de la procédure accélérée.

Sur le fond, réformer la fonction publique, c’est réformer un élément déterminant de l’État, ses ressources humaines permanentes et ses compétences administratives et techniques. Le texte ne traite pas de la gestion de la fonction publique et n’apporte pas une vision du sens de l’engagement des agents. Dans son avis, le Conseil d’État constate d’ailleurs que « la multiplication des possibilités, déjà nombreuses, de recruter des agents contractuels, sans qu’il soit possible de dégager des modifications proposées des critères simples et clairs, ne contribue pas à la lisibilité du dispositif ni à la bonne appréciation de ses conséquences ».

Pouvez-vous nous dire ce qui ressort de l’évaluation des dispositions existantes en matière de recours aux contractuels ? Qu’attendez-vous de la multiplication des dispositifs ? Combien de contrats et de contractuels sont actuellement recensés dans les trois fonctions publiques ? Quelle est leur proportion par rapport aux agents titulaires et quelle est leur rémunération moyenne et médiane ?

Parmi les dispositions que vous envisagez de prendre par ordonnance, quelles grandes orientations entendez-vous promouvoir dans le domaine de la couverture santé complémentaire – souvent, les agents sont moins bien couverts en matière de prévoyance – et dans celui, essentiel, de la formation, afin de permettre aux agents d’évoluer dans leur carrière et afin d’améliorer la qualité du service ?

M. Ugo Bernalicis. Je rejoins ma collègue : vous évoquez les organisations syndicales et le dialogue, mais votre discours ressemble fortement à celui que l’on nous a tenu sur le projet de loi de réforme de la justice ! Des heures de discussions, de débats, d’échanges et, à la fin, vous vous êtes mis tout le monde à dos… Continuez ainsi, vous êtes une fois de plus sur la bonne voie !

Certes, nous nous félicitons des derniers articles du projet de loi en matière d’égalité femmes-hommes, de la suppression du jour de carence pour le congé maternité, de la valorisation du congé parental et des dispositions concernant le handicap. Sur ces mesures-là au moins, vous pourrez compter sur notre soutien.

Mais nous déplorons le recours massif aux ordonnances et votre volonté de recruter des contractuels sur des emplois permanents. Certes, vous précisez bien que ce sera par dérogation, pour rassurer tout le monde, mais sans fixer ni seuil ni objectifs. Qu’est-ce qui empêchera que 100 % des emplois de direction soient pourvus par des contractuels ? Il en sera de même pour tous les emplois dans les établissements publics. On voit bien ce qui nous attend par la suite…

Du reste, pourquoi vous focaliser sur les emplois de direction, monsieur le secrétaire d’État ? Si les contractuels, c’est si génial, si souple, si cela améliore l’agilité et libère les énergies, pourquoi ne pas avoir ouvert le recrutement de contractuels à tous les emplois permanents ? Voilà qui aurait été ambitieux et aurait vraiment transformé la fonction publique ! Les avez-vous restreints aux seuls emplois de direction pour les réserver aux copains et aux copines, à tous vos amis qui travaillent dans le secteur privé, mais qui aimeraient bien donner un coup de main pour mettre en place vos réformes ? Peut-être craignent-ils d’être un peu trop mal payés s’ils devenaient fonctionnaires… Ils préféreraient des postes de contractuels pour pouvoir négocier leurs rémunérations. Est-ce cela votre objectif ?

Monsieur le secrétaire d’État, où est la simplification quand vous créez une telle diversité entre contractuels et titulaires ? En quoi est-il plus simple de gérer à la fois des contractuels et des titulaires ? En quoi est-il plus simple de gérer des rémunérations différentes ? En quoi est-il plus simple de gérer des évolutions de carrière différentes ? En quoi est-ce plus simple de gérer des mobilités différentes ? Je ne vous suis pas, monsieur le secrétaire d’État : c’est plus complexe. Mais c’est plus facile pour recruter les copains !

M. Stéphane Peu. À mon tour de le relever, après mes deux collègues : cela devient une habitude de légiférer contre l’unanimité des acteurs ! Pourtant, avec ce que nous avons vécu au cours des derniers mois, je croyais la méthode révolue…

Le 15 mars, le Conseil commun de la fonction publique s’est réuni et les neuf organisations syndicales – qu’elles aient amendé ou non votre projet de loi – ont voté contre. Même les organismes représentant les employeurs se sont abstenus. Pas un seul n’a approuvé votre projet de loi. Ce qui pose tout de même un problème : prétendre faire le bonheur à la place des gens, voire contre eux, est une idée qui devrait être depuis longtemps jetée aux poubelles de l’histoire – et c’est moi qui vous le dis ! Votre projet de loi est engagé sur de très mauvais rails.

Autre mauvaise habitude : l’absence d’étude d’impact. Nous ne savons pas où nous allons. Pas davantage de visions prospectives dans votre propos liminaire : pardonnez-moi de vous le dire, mais on est plus dans un discours de directeur des ressources humaines (DRH) que dans celui d’un ministre de la République ! Forcément, tout cela laisse un goût un peu amer.

Je souhaiterais vous poser deux questions, car à défaut d’une étude d’impact, peut-être disposez-vous d’une étude prospective.

Vous prétendez vouloir maintenir le statut tout en élargissant le recours à la contractualisation. Nous sommes nombreux ici à avoir géré des collectivités locales, des organismes HLM ou à avoir été employeurs dans la fonction publique ; nous avons pu constater que, dans certains secteurs, le statut de la fonction publique a progressivement été éteint en ouvrant la possibilité de recruter des contractuels. Êtes-vous capable de nous dire, études prospectives à l’appui, si, dans dix ans il y aura plus ou moins de fonctionnaires au statut ?

Par ailleurs, sachant que 20 % de la population active de ce pays est composée de fonctionnaires, avez-vous conduit une étude comparative entre les secteurs public et privé sur les mérites du statut pour la mobilité des salariés ; n’est-il pas plus performant dans le secteur public que dans le secteur privé ? Pour ma part, je soutiens que le statut de la fonction publique est un meilleur garant de la mobilité des salariés que ne l’est celui de droit privé.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Vous remarquerez que j’ai concédé aux orateurs des groupes un temps de parole assez large ; il n’en sera pas de même pour les interventions à titre personnel, qui seront limitées à deux minutes.

M. Yannick Favennec Becot. Merci, madame la présidente, de m’accueillir ponctuellement dans votre commission ; je poserai quatre questions à M. le secrétaire d’État.

Votre réforme propose un nouveau contrat de projet spécifique à la fonction publique, qui s’inscrira dans une durée limitée, sans ouvrir droit à un contrat à durée déterminée ni à une titularisation. Sa durée minimale sera d’un an et ne pourra excéder au maximum six ans ; le groupe Libertés et Territoires s’inquiète de la précarité qu’un tel contrat entraînera. Il semble en effet qu’une personne pourra successivement être engagée sur la base de ce type de contrat pour des projets qui s’enchaîneront sans jamais bénéficier de la garantie de l’emploi ; elle n’aura donc jamais de visibilité au-delà de six ans.

Par ailleurs, la durée minimale d’un an paraît très contraignante : un projet peut nécessiter une embauche pour une durée plus limitée. Pourriez-vous nous rassurer sur cet aspect ?

Vous indiquez encore que cette réforme permettra à certains de nos concitoyens issus du secteur privé de s’engager dans le service du public pour un temps de leur parcours professionnel. Comment envisagez-vous de financer les salaires de ces personnes venues du privé, alors que les salaires dans le secteur privé ne sont pas les mêmes que ceux de la fonction publique ?

Vous voulez renforcer les mécanismes de reconnaissance de la performance professionnelle des agents publics : comment cette évaluation sera-t-elle réalisée ? Sur la base de quels critères ?

Enfin, vous souhaitez généraliser l’entretien professionnel afin d’apprécier la valeur professionnelle des fonctionnaires ; cet entretien concernera-t-il aussi les contrats de projet ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État chargé de la fonction publique. Madame la présidente, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie pour toutes ces interventions, et particulièrement celles et ceux qui ont apporté un soutien au texte ou à certaines de ses dispositions.

Madame la rapporteure, nous sommes effectivement déterminés à mieux encadrer les questions de recrutement. Faciliter le recours aux contractuels doit s’accompagner du respect du principe de l’égal accès à l’emploi public, qui nécessite d’être attentif à deux points.

Le premier est la transparence ; nous avons franchi un pas depuis le 28 décembre dernier avec la publication d’un décret qui oblige chaque employeur public à rendre publique toute offre d’emploi vacant, titulaire et contractuel, de plus d’un an, sur un espace numérique commun nommé Place de l’emploi public. Nous pensions qu’à peu près 5 000 offres d’emplois vacants seraient ainsi rendues publiques, or nous en comptons 9 000 aujourd’hui, ce qui démontre que les employeurs jouent le jeu et respectent cette obligation, alors que le site n’est véritablement opérationnel que depuis le 15 février.

Ce décret veille à ce que la procédure de recrutement soit respectueuse de l’égalité de traitement en précisant un certain nombre de modalités : les candidats doivent être entendus par un jury composé des mêmes personnes, de façon à garantir un examen objectif sur les questions de compétences et d’objectivation des compétences requises ou encore sur les questions de constitution minimale de dossiers, ce qui renvoie d’ailleurs à un certain nombre de propositions pouvant notamment porter sur la déontologie et une déclaration simplifiée d’intérêts.

Nous devons ensuite veiller à ce que ces procédures soient adaptées à la taille de l’administration employeur. Nous ne pouvons pas imposer les mêmes mécanismes à une commune de quelques milliers d’habitants, qui ne dispose pas nécessairement d’un service RH, et à une métropole, une région, un département ou encore un opérateur de l’État. C’est pourquoi le décret prévoira cette possibilité de différenciation.

Seront concernées les différentes catégories hiérarchiques, y compris la haute fonction publique pour les emplois de direction ; et pour ce qui est de la possibilité de recruter des contractuels sur des emplois de direction dans les trois versants, nous veillerons tout particulièrement à la question des compétences. La fonction publique hospitalière nécessite un travail particulier, en lien avec les référentiels du type de ceux établis par l’École des hautes études en santé publique de Rennes.

Nous souhaitons par ailleurs développer l’apprentissage. On dénombre un peu plus de 14 000 apprentis dans la fonction publique ; l’objectif est d’augmenter ce nombre et de favoriser ce type de formation. Il faut toutefois noter que cela ne relève pas du domaine de la loi, mais plutôt de celui du règlement, et nous nous heurtons à ce sujet à plusieurs difficultés.

La première tient aux modalités de financement de l’apprentissage dans la fonction publique ; les employeurs publics ne bénéficient pas des mêmes avantages que les employeurs privés en matière d’exonération de cotisations ou de primes au recrutement d’apprentis.

Par ailleurs, lorsqu’un apprenti achève son cycle de formation, sa seule possibilité d’intégration à la fonction publique est, soit la titularisation par voie de stage dans le premier échelon de la catégorie C, ce qui est très peu attractif ; soit le concours externe, ce qui implique un premier groupe d’épreuves particulièrement académiques, pour lesquelles ils ne sont pas nécessairement formés, en tout cas pas aussi bien que d’autres candidats issus d’autres cycles de formation, notamment universitaire.

Nous devons donc prévoir des concours adaptés et des modalités de recrutement différentes ; à cet égard, j’ai eu cette année l’occasion d’ouvrir un cycle de concertations avec les organisations syndicales et les employeurs sur l’organisation et la nature des concours dans les trois versants, ainsi que sur le type d’épreuves présentées. Les questions relatives au concours relèvent certes du domaine réglementaire, mais je peux vous assurer que vous y serez associés à chaque fois que vous le souhaiterez.

L’article 16 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances une série de mesures relevant du domaine de la santé et de la couverture sociale complémentaire des agents publics.

Force est de constater une inégalité flagrante : les agents du secteur public ne bénéficient que très rarement d’une véritable aide de leur employeur à la souscription d’un contrat en matière de protection sociale complémentaire santé ou prévoyance. Certains ministères participent à des contrats individuels ou prévoient des contrats de groupe, certains employeurs territoriaux également. La situation est encore plus hétérogène dans la fonction publique hospitalière.

Nous avons donc demandé aux trois inspections un rapport afin de dresser un panorama exhaustif de la situation et de son hétérogénéité et d’identifier les écueils juridiques à éviter ou à garder à l’esprit, notamment le fait qu’une participation obligatoire serait assimilée à un élément de la rémunération, donc passible de l’impôt, contrairement à une participation volontaire qui peut relever de l’action sociale et donc échapper à l’imposition.

Ce rapport nous sera remis prochainement pour être immédiatement transmis à l’ensemble des partenaires sociaux ; l’habilitation à légiférer par ordonnances nous permettra de disposer d’un délai de dix-huit mois pour avancer avec les partenaires, les employeurs et les représentants du personnel. Nous avions initialement prévu un délai de neuf mois, mais les organisations syndicales nous ont demandé un peu plus de temps, ce qui nous a paru légitime pour un sujet aussi important que la protection sociale complémentaire.

S’agissant de la santé, avec Gérald Darmanin et le Premier ministre, j’ai demandé à la députée Charlotte Lecocq, qui a travaillé sur ce sujet pour ce qui touchait à l’emploi privé, de poursuivre ses travaux sur la partie emploi public. Il s’agit de redonner de l’attractivité aux métiers de la médecine de prévention, de faciliter les reclassements et le maintien dans l’emploi, et de veiller à ce que l’ensemble des agents publics puissent bénéficier d’une prévention des risques psychosociaux à la hauteur des besoins ; force est de constater que, globalement, c’est loin d’être le cas. Nous allons donc commencer à travailler avec Mme Lecoq ; ensuite seulement, nous pourrons réformer les instances médicales.

Chacun sait qu’on ne présente pas au Parlement des projets de loi portant réforme de la fonction publique tous les deux ou trois ans ; les intervalles sont beaucoup plus longs. Or la formation, la médecine professionnelle, la protection sociale complémentaire et la déconcentration ou décentralisation du dialogue social méritent une concertation approfondie. La procédure des ordonnances permettra de disposer du temps nécessaire à la conduite de ces concertations sur ces quatre sujets et de donner à leurs résultats force de loi.

Je suis totalement ouvert à l’idée que les conditions dans lesquelles se présenteront ces ordonnances soient précisées par le législateur. Cet engagement que je prends aujourd’hui vaut pour la concertation, mais il vaudra également pour les objectifs à atteindre et les ambitions poursuivies, afin que les volontés politiques de l’Assemblée nationale soient parfaitement traduites dans le cadre de cette habilitation.

Enfin, madame la rapporteure, vous avez évoqué la question du renforcement de la préparation au concours, et notamment celle du développement des classes préparatoires intégrées. Cela relève du domaine réglementaire, mais sachez que nous y sommes extrêmement favorables. J’ai, pour ce qui me concerne, une préférence pour les préparations dispensées dans le cadre des Instituts de préparation à l’administration générale (IPAG), qui préparent leurs élèves stagiaires à des concours. En effet, en cas d’échec, les IPAG, contrairement aux classes préparatoires intégrées, ont le mérite d’être diplômants ; ainsi l’investissement dans le temps de préparation au concours peut faire l’objet d’un diplôme qui sera valorisable dans d’autres parcours professionnels.

Vous avez évoqué, ainsi que d’autres de vos collègues, madame la présidente, la question de la transparence salariale. Cela rejoint les questions de déontologie posées par MM. Gouffier-Cha et Marleix portant sur la transparence des plus hautes rémunérations de la fonction publique.

Je rappelle tout d’abord quelques éléments de contexte pour dire qu’il ne faut pas fantasmer sur le niveau de rémunération des plus hauts fonctionnaires, et comparer le niveau moyen de rémunération d’un cadre supérieur de la fonction publique avec celui d’un cadre du secteur privé. Le traitement tourne autour de 6 500 euros par mois pour un cadre supérieur de la haute fonction publique ; pour un même niveau de responsabilité, le salaire dans le secteur privé atteint 9 500 à 10 000 euros. Et lorsque l’on compare le 1 % de salariés du secteur privé et le 1 % d’agents publics les mieux rémunérés, on s’aperçoit que la rémunération des premiers avoisine 18 000 euros brut par mois, contre 9 500 à 10 000 euros brut par mois pour les seconds. C’est ce qui ressort d’une étude de l’INSEE. L’écart de rémunération est donc conséquent, et cela souligne le fait que nous cherchons à recruter des profils excellents sur des postes de responsabilité, alors qu’une difficulté d’attractivité en matière salariale existe déjà.

Nous sommes favorables à un approfondissement en matière de transparence. Les autorités administratives indépendantes, qui parfois sont au cœur des débats, sont déjà tenues de rendre public le niveau de rémunération de leurs présidents ; par ailleurs, les traitements des plus hauts fonctionnaires sont généralement reconstituables, mais nous pouvons progresser dans ce domaine.

En revanche, je ne suis pas favorable à la publication de listes nominatives mentionnant la rémunération à l’euro près de ceux qui sont concernés, mais je suis très favorable à la publication de référentiels indiquant combien, dans tel ministère, un poste de direction d’administration centrale est rémunéré, suivant une échelle de salaire resserrée suffisamment explicite pour donner une indication claire. Nous pourrions ainsi progresser ; je sais que de nombreux députés travaillent sur ce sujet, notamment MM. Matras et Marleix qui ont publié un rapport voilà quelques mois. Pour avoir discuté longuement avec Fabien Matras, je sais que des propositions ont été formulées, notamment en matière de transparence et déontologie, auxquelles nous saurons donner suite.

J’associe à cette idée la question de la déontologie, sur laquelle plusieurs orateurs se sont exprimés. Le bilan de la Commission nationale de déontologie de la fonction publique depuis 2016 est d’ores et déjà positif, mais peut être amélioré.

La loi du 21 avril 2016 relative à la déontologie dans la fonction publique a prévu un contrôle systématique des situations sous l’angle de la déontologie pour un très grand nombre de fonctions et de métiers. Le nombre de dossiers devant être examinés par la Commission a explosé pour atteindre plus de 8 000, au point que leur instruction présente une véritable difficulté. Par conséquent, bon nombre des postes qui font l’objet d’un contrôle systématique à la sortie du public vers le privé ne présentent pas de risque déontologique, alors que d’autres, qui le mériteraient, en sont exempts.

C’est la raison pour laquelle j’envisage – et je compte beaucoup sur les travaux de Fabien Matras et les discussions que j’ai eues avec lui – de restreindre le champ du contrôle automatique aux seuls métiers présentant de véritables risques, mais, en revanche, d’améliorer le système en prévoyant un certain contrôle « retour », pour l’heure non systématique et soumis à l’appréciation du chef de service. Mais si nous ouvrons les emplois de direction à des contractuels, nous devrons prévoir un contrôle à l’entrée, même si celle-ci n’est que temporaire ou intervient dans le cadre d’un autre parcours. Nous pouvons encore progresser dans le domaine de la publication des avis ainsi que sur la possibilité de sanctions à l’égard de ceux qui n’auraient pas pris en compte les avis défavorables.

Monsieur Gouffier-Cha, ce texte s’inscrit bien dans la volonté de réforme et de modernisation de l’action publique et du programme Action publique 2022. C’est l’une des briques de ce programme, dont fait partie l’adoption l’année dernière de la loi pour une société de confiance, qui a bouleversé un certain nombre d’aspects quasi culturels de l’action publique, avec le droit à l’erreur et au rescrit, et cette injonction de bienveillance plutôt que de contrôle faite à l’administration. Nous travaillons aujourd’hui sur la question des ressources humaines, car il n’y a pas de service public sans agents, et dans les prochains mois nous nous attacherons à mettre au point des textes réglementaires portant sur l’organisation territoriale de l’État et la manière de garantir la présence du service public sur le territoire. Ce projet de loi permettra aussi la mise en œuvre de ces transformations ainsi que de ces nouvelles organisations ; c’est en cela qu’il s’inscrit dans le programme Action publique 2022.

S’agissant de l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, je pense comme vous que nous pouvons aller plus loin, à deux nuances près.

Je tiens d’abord à souligner les progrès réalisés grâce au protocole du 30 novembre dernier par rapport à celui du 8 mars 2013, en insistant sur la nouvelle obligation que nous envisageons, représentative de la répartition femmes-hommes dans les promotions et les avancements au choix. Malheureusement, nous éprouvons une certaine difficulté, dans bien des ministères, et cela ne vaut d’ailleurs pas seulement pour la fonction publique de l’État, à tenir nos engagements de nominations équilibrées entre femmes et hommes aux emplois de direction.

Ceux qui butent sur cette obligation nous répondent souvent qu’avec un vivier parfois très masculin, il peut être difficile de trouver des femmes à nommer aux emplois de direction. La meilleure façon de constituer un vivier de candidats plus équilibré et mieux réparti entre les femmes et les hommes est de garantir l’accès à l’avancement et la promotion à tout le monde de la même manière. Il n’est donc plus acceptable de voir des corps composés pour 80 % de femmes et 20 % d’hommes et dans lesquels l’attribution des promotions, les avancements au choix bénéficient pour 80 % à des hommes et pour 20 % à des femmes. Il faut encore veiller à ce que cette répartition des promotions et des avancements soit représentative, avec évidemment une marge d’appréciation comme il est d’usage en matière de nomination équilibrée et de la répartition femmes-hommes dans les corps et établissements concernés.

La seconde nuance, au-delà des progrès mêmes réalisés grâce au protocole, tient au fait que celui-ci a été négocié et adopté par l’ensemble des employeurs et sept des neuf organisations syndicales, et qu’il est ainsi adossé à un équilibre issu de cette négociation. Aller plus loin peut évidemment être intéressant ; mais je reste, d’une certaine manière, le gardien de cet équilibre obtenu dans la négociation formelle majoritaire entre les parties prenantes.

Je crois avoir répondu à la question sur la déontologie posée par M. Marleix, à l’exception peut-être du sujet de la fusion de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) avec la Commission nationale de déontologie de la fonction publique. Cette fusion ne nous paraît pas forcément opportune, car les publics concernés ne sont pas les mêmes. Mais nous sommes ouverts à cette réflexion ; peut-être trouverons-nous les voies et moyens de trouver un accord sur cette question, d’améliorer le système de contrôle, et d’en garantir l’indépendance.

S’agissant des commissions administratives paritaires (CAP) et de la réforme du dialogue social, nous souhaitons modifier profondément les règles du dialogue social dans le domaine de la mobilité et de la promotion. Pour l’heure, trois types d’instances coexistent : les comités techniques, qui travaillent sur l’organisation des services et parfois sur les questions de rémunération, les comités d’hygiène et sécurité qui travaillent uniquement sur les questions d’hygiène et de sécurité, et enfin les CAP, qui examinent les dossiers individuels à l’aune de règles que leurs membres n’ont pas fixées.

À aucun moment il n’est prévu que les partenaires sociaux soient véritablement et officiellement associés à la définition des règles d’accès à la mobilité ou à la promotion. Nous souhaitons que l’instance unique que nous créons dispose clairement de cette compétence et puisse délibérer de ces questions. La délibération confère un caractère en quelque sorte opposable à ces lignes directrices de gestion qui s’appliquent dans le domaine de la promotion et de la mobilité. Dès lors que c’est opposable et transparent, que cela fait l’objet d’une publication du barème – ce à quoi nous veillerons y compris par voie réglementaire –, dès lors qu’une possibilité de recours est garantie pour les agents, il nous semble possible de laisser l’employeur prendre un certain nombre de décisions en matière de mobilité et de promotion, ce qui permettra de gagner du temps.

Je prends un exemple, qui évidemment est peut-être le pire, mais illustre bien la situation : lorsque, dans un service déconcentré d’État, un emploi devient vacant et que vous souhaitez recruter quelqu’un qui n’est pas de la même catégorie hiérarchique, pas de la même zone géographique, et ne vient pas du même ministère, il faut recueillir l’avis de huit services, avec le risque que certains avis soient contradictoires. La durée moyenne de cette procédure pour pouvoir procéder au recrutement est de huit à quatorze mois, ce qui nuit à la continuité du service.

C’est la raison pour laquelle nous inventons un nouveau système qui garantit la transparence et l’association des partenaires sociaux à la définition de ces règles, qui assure la possibilité de recours, mais permet de gagner du temps et de sortir aussi parfois, vous l’avez évoqué à demi-mot, d’un certain nombre d’habitudes de gestion ou de coalitions, si l’on me permet d’utiliser ce terme.

Mme Vichnievsky a évoqué la fusion des comités techniques avec les comités d’hygiène et sécurité, qui n’est effectivement pas sans conséquence sur la question des moyens syndicaux et des droits ; cette question fait déjà l’objet d’une discussion avec les intéressés. Nous avons prévu les ajustements nécessaires, en fonction de ce qui existera, pour garantir les moyens de fonctionnement et d’existence des organisations syndicales, car le Gouvernement et les employeurs ont besoin d’interlocuteurs solides et légitimes ; nous devons également revoir un certain nombre de dispositions qui, au fil du temps, se sont sédimentées ; on s’aperçoit, ici où là, par exemple que les moyens syndicaux ne sont pas calculés en fonction des effectifs du moment, mais sur ceux d’avant la RGPP… Un travail considérable reste donc à faire pour tenir ces objectifs de bon fonctionnement des organisations syndicales et d’ajustement des moyens ; tout cela fera l’objet d’une concertation spécifique.

Nous prévoyons des possibilités de différenciation de rémunération sans pour autant les rendre obligatoires, ce qui consiste en l’introduction d’une part variable dans la rémunération des contractuels, chose interdite aujourd’hui. Sur le plan réglementaire, nous veillerons aussi à ce que, en matière de déploiement du RIFSEEP (Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel), les choses soient plus simples : pour l’instant, les collectivités locales ne peuvent mettre en œuvre ce dispositif auprès des cadres d’emploi qui leur appartiennent qu’après que l’État l’a appliqué en homologie à ses propres corps d’emploi. Autrement dit, nous allons délier les calendriers.

Nous veillerons, madame Vichnievsky, à faciliter ces possibilités de différenciation ; il n’en demeure pas moins, et cela fait écho à ce que je disais tout à l’heure au sujet du niveau de rémunération, que la différence entre le secteur public et le secteur privé est réelle, et je ne suis absolument pas convaincu que les employeurs publics disposent des moyens financiers pour s’aligner sur le secteur privé. Ce qui renvoie à d’autres questions relatives à l’attractivité et la question de l’engagement, tant pour les contractuels que pour les titulaires.

Toujours à propos de la haute fonction publique et de la déontologie, une remarque sur les conflits d’intérêts : autant leur traitement, lorsque les faits sont avérés ou suspectés, mérite à mon sens une instruction judiciaire, autant il ne me paraît pas utile à ce stade d’en judiciariser la prévention. La HATVP comme la Commission de déontologie ne relèvent pas aujourd’hui de ce processus et font correctement leur travail de prévention ; je reste convaincu que l’on peut maintenir ce système, quitte à l’améliorer pour le rendre plus efficace en matière de prévention, en réservant le traitement judiciaire aux faits qui sembleraient avérés ou feraient l’objet d’une enquête après le travail de signalement de ces autorités.

M. Morel-À-L’Huissier a évoqué, et cela fait écho à la conversation que j’ai eue avec votre collègue Francis Vercamer, les dispositions du code électoral et des questions d’incompatibilité et d’inéligibilité des élus ; si j’ai bien compris, la situation diffère selon que l’on est fonctionnaire d’une commune ou d’une intercommunalité, et élu d’une commune ou d’une intercommunalité. Nous n’avons pas encore examiné cette question, dont je dois avouer qu’elle a surgi à l’occasion de cet échange avec M. Vercamer il y a seulement quelques heures ; nous allons continuer à travailler et voir si nous pouvons apporter des réponses.

Plusieurs questions ont ensuite été posées, notamment par Mme Karamanli, sur la qualité du dialogue social. Nous avons eu de longs moments de discussion, et je peux vous assurer que nous avons intégré beaucoup de propositions des organisations syndicales. Au-delà des 50 % d’amendements ou presque acceptés dans le cadre de la consultation des instances, l’avant-projet de loi avait intégré de nombreuses dispositions. Ainsi en est-il de la neutralisation de l’impact des congés parentaux sur le déroulement de la carrière, qui répond à une demande syndicale : en l’état actuel des textes, lorsqu’un agent public prend un congé parental, son avancement est réduit de 50 % en année 2 et en année 3. Le rôle du conseil syndical en matière d’accompagnement des recours, des procédures disciplinaires et des futures procédures de rupture conventionnelle relève aussi de cette discussion avec les organisations syndicales.

Il en est de même pour ce qui touche à la formation et au renforcement de l’accès au droit de trois publics dont nous considérons qu’ils peuvent rencontrer plus de difficultés que les autres : les agents publics dont la formation initiale est la moins élevée, les agents publics en situation de handicap et les agents publics qui occupent notamment, dans la fonction publique territoriale, des postes à usure professionnelle. Cela aussi s’inscrit dans cette volonté de dialogue avec les organisations syndicales. De même que la composition de la formation spécialisée « hygiène et sécurité », assortie de la possibilité d’un mandatement pour les postes de suppléant notamment afin de valoriser les expertises existant dans leur sein, ou encore de l’amélioration des conditions d’emploi en matière de contrat de projet. Les exemples sont légion, je ne vais pas tous les citer, nous aurons l’occasion d’y revenir lors du débat et à l’occasion de l’examen des amendements. Je n’en reconnais pas moins qu’un certain nombre de points de désaccord subsistent, notamment au sujet du rôle des CAP, qui peuvent justifier tel ou tel positionnement par rapport au texte.

On dit parfois que « biscuit avalé n’a plus de goût » ; dès lors que des dispositions, qui répondent à de réelles demandes, sont acquises et inscrites dans l’avant-projet ou le projet de loi, plus personne n’en parle… Mais cela ne signifie pas qu’il ne faille pas en rappeler la paternité, à plus forte raison lorsqu’elle est d’origine syndicale.

Un million d’agents contractuels sont employés dans la fonction publique, autrement dit à peu près 20 % des salariés en France relèvent de l’article 32 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Cet article dispose que les agents contractuels sont soumis aux mêmes devoirs, aux mêmes engagements, et bénéficient des mêmes droits que les agents titulaires, ce qui est aussi une réponse à ceux qui s’inquiètent d’un recrutement plus important de contractuels.

Nous ne prévoyons pas de fixer un minimum ou un maximum de recrutement d’agents contractuels, pour une raison toute simple ; certains services ne comptent que 3 % ou 4 % de contractuels, et parfois aucun, alors que d’autres en comptent beaucoup plus, et le recours aux contractuels n’est ni un gage de réussite ni un gage d’échec. C’est pourquoi nous ouvrons cette possibilité sans imposer aucune obligation ; nous permettons simplement aux uns et aux autres d’y recourir.

Nous disposons d’un exemple très révélateur en termes d’évaluation : dans le cadre de la loi de programmation militaire (LPM), nous avons, pour la première fois, autorisé, à titre expérimental et dans quatre régions, le recrutement de personnels de catégorie B dans les domaines de l’analyse de données et de l’informatique sur des contrats de deux fois trois ans. Ces postes étaient vacants depuis vingt-quatre à trente-six mois : nous avions même eu connaissance de cas de lauréats du concours organisé par le ministère des armées, qui avaient renoncé aux postes qu’on leur offrait parce qu’ils ne souhaitaient pas accepter l’affectation géographique proposée ; ce qui était parfaitement leur droit. Nous avons ouvert cette possibilité de recrutement contractuel et les postes sont aujourd’hui pourvus : nous avons trouvé dans ces territoires des personnes compétentes en matière d’analyse de données et d’informatique, qui n’avaient pas passé le concours, ne souhaitaient pas nécessairement le passer, mais qui voulaient continuer à vivre et à travailler dans la région où ils avaient grandi, où ils s’étaient installés, alors même que les lauréats aux concours ne souhaitaient pas y aller.

On peut trouver une forme de réponse dans les concours nationaux localement affectés, mais cela ne suffit pas : l’exemple des douanes montre que, même pour des concours interrégionaux, nous rencontrons parfois ces difficultés liées à des refus ou des renoncements au bénéfice du concours.

Vous avez été plusieurs à évoquer la formation de la fonction publique de l’État et de la fonction publique territoriale. L’appareil de formation de l’État a été renforcé, il y a un an, par la publication d’un schéma de formation continue des agents de l’État, doté de 1,5 milliard d’euros répartis sur la durée du quinquennat ; c’est la somme la plus importante qui lui a jamais été consacrée. Nous voulons encore assurer la parfaite effectivité du compte personnel de formation pour tous les agents des trois fonctions publiques, afin de garantir une véritable égalité des droits.

En ce qui concerne la fonction publique territoriale, nous avons à faire un travail de clarification des compétences entre les centres de gestion et le CNFPT (Centre national de la fonction publique territoriale) pour l’accompagnement de l’apprentissage dans les collectivités territoriales, même si la loi de 2016 lui a confié cette mission d’accès global à la formation.

Nous avons besoin d’un peu de temps pour nous appuyer notamment sur les conclusions du rapport de MM. Jacques Savatier et Arnaud de Belenet sur la formation et la gestion des carrières des agents des collectivités territoriales, remis au Premier ministre le 12 mai dernier, et travailler avec les acteurs concernés. Mais notre objectif est bien d’améliorer l’accès à la formation ; j’ajoute que ce que j’ai dit il y a un instant au sujet de l’accès renforcé à la formation pour les agents considérés comme les plus fragiles s’inscrit dans ce cadre, et sera prévu par cette ordonnance.

Je crois avoir répondu à M. Bernalicis en ce qui concerne les droits et les devoirs des contractuels. Je précise simplement, pour le rassurer – si je peux y arriver – que si nous ne voulons pas créer une grille indiciaire pour les contractuels, un référentiel sera mis en place pour éviter les sur-rémunérations, mais aussi les sous-rémunérations. Certains agents que j’ai rencontrés craignaient que les contractuels soient mieux rémunérés qu’eux pour assurer les mêmes tâches ; mais il faut également veiller à ce que le recours aux contrats ne soit pas l’occasion de sous-payer une compétence.

M. Peu m’a posé plusieurs questions auxquelles je crois aussi avoir répondu, notamment les CAP. J’ajoute qu’il n’y a aucune volonté d’extinction du statut : sinon, nous ne pourrons pas travailler à la revalorisation et à l’amélioration de l’attractivité des concours, que nous voulons maintenir.

M. Stéphane Peu. Ma question était de savoir si vous aviez des éléments prospectifs. Il n’y a pas d’étude d’impact.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Il y en a une, et le Conseil d’État l’a considérée de bonne qualité – c’est dans son avis. Elle fait 349 pages. Je vais vous la dédicacer et vous la remettre.

M. Stéphane Peu. Je l’ai lue ! Ne prenez pas ce ton-là pour me répondre. J’ai aussi lu l’avis du Conseil d’État, que je pourrais commenter pour vous. Il est beaucoup moins favorable que vous ne voulez le croire, même s’il reste poli, comme c’est la règle dans cette maison. Il y a matière à trouver dans cette étude d’impact beaucoup d’éléments pour ceux qui s’opposent fortement à votre réforme, comme je le fais. Il n’y a pas de perspectives sur les dix prochaines années, alors que ce fut le cas pour d’autres réformes de la fonction publique.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Je ne partage pas votre point de vue en ce qui concerne l’avis du Conseil d’État, qui est favorable. Vous avez dit à plusieurs reprises qu’il n’y a pas d’étude d’impact. Or elle est là : vous ne pouvez pas dire qu’elle n’existe pas. Enfin, si nous avions fait une prospective sur dix ans, d’une part cela n’aurait pas eu de sens puisqu’il s’agit de possibilités et non d’obligations, et d’autre part vous nous auriez reproché de poser un objectif quantitatif en matière de recours aux contrats. Nous voulions peut-être éviter cet écueil… En tout cas, je garde l’étude d’impact à votre disposition, et nous pourrons continuer à en parler.

M. Yannick Favennec Becot a évoqué deux sujets à propos desquels je n’ai pas encore apporté de réponse. S’agissant de l’évaluation, oui, nous voulons supprimer la note car nous considérons qu’elle est parfois infantilisante et que ce n’est plus une méthode d’évaluation. Nous entendons généraliser l’entretien d’évaluation professionnelle, ce qui nécessite aussi de prévoir la formation de celles et ceux qui seront amenés à conduire les entretiens. Cela implique également, et je le fais avec Agnès Buzyn, de réaliser un travail particulier dans le secteur hospitalier, où il existe un lien assez automatique entre la note et la rémunération ainsi que l’avancement professionnel. Nous travaillons à ce que l’entretien d’évaluation permette de garder la maîtrise de ces outils.

Pour ce qui est du contrat de projet, nous souhaitons qu’il s’agisse d’un CDD pour une raison précise. Depuis la loi de 2012, quand on reste six ans dans un même poste au sein de la fonction publique, le contrat devient automatiquement un CDI. Nous ne voulons pas introduire de confusion entre les différents modèles. En revanche, si un agent est renouvelé au-delà de six ans, il aura le droit d’obtenir un CDI – cela correspondra alors à un choix de l’employeur.

Permettez-moi également de souligner une forme de contradiction ou de paradoxe dans votre intervention. Vous craignez une forme de précarité en parlant d’une échelle de quatre ou cinq ans, et vous dites dans le même temps qu’une durée minimale d’un an vous paraît trop contraignante. Nous avons prévu cette mesure, à la demande des organisations syndicales, pour éviter que le contrat de projet ne soit une machine à contrats courts. Nous avions en tête l’exemple, ou plutôt le contre-exemple, de l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), qui avait généralisé des types de contrats de quelques jours, sans fixer leur nombre – par définition, ou presque, le nombre de jours de fouille n’est pas connu à l’avance. Cela ne nous paraît pas un bon système, car c’est trop précaire. Nous avons donc prévu une durée minimale d’un an.

Par ailleurs, je précise que le contrat de projet sera conclu pour une durée prévisionnelle. Il est hors de question de dire à un agent contractuel qu’il est là pour une durée comprise entre un ou six ans. Il faudra indiquer, si la mission dure quatre ans ou quatre ans et demi, que le contrat est conclu pour cette durée. Dans le cadre du dialogue social, nous avons prévu une indemnité particulière en cas de rupture anticipée par rapport à la date prévisionnelle du contrat, de manière à donner de la visibilité et une garantie aux agents qui seraient victimes d’une rupture anticipée, quel qu’en soit le motif.

Mme Yaël Braun-Pivet. Nous allons entamer une nouvelle série de questions.

M. Stéphane Peu. Le secrétaire d’État n’a pas répondu sur la mobilité.

M. Fabien Matras. Nous traversons une période où les citoyens sont de plus en plus attachés à un exercice irréprochable de l’action publique. C’est sur la base de ce constat que nous avons choisi de faire de la moralisation de la vie publique le premier texte de cette législature. Dès notre élection, nous avons adopté une loi qui impose légitimement aux élus certaines règles visant à assurer la transparence et un exercice irréprochable de leur mandat. Or les élus ne sont pas les seuls à être au service de l’intérêt général. Cela vaut aussi pour les agents de l’administration. Pour les uns comme pour les autres, cela ne doit pas nous conduire à franchir la frontière de la suspicion généralisée. Dans l’immense majorité des cas, les nouvelles règles ne viennent que formaliser des comportements déjà exigeants et irréprochables.

Comme nous nous y étions engagés, la présidente de la commission des Lois a décidé de créer une mission d’information sur la déontologie des fonctionnaires dès la rentrée 2017. Olivier Marleix et moi-même avons remis un rapport, adopté à l’unanimité de cette commission, dans lequel nous sommes arrivés à la conclusion que, d’une part, le système tel qu’il est issu des dernières avancées législatives fonctionne mais que, d’autre part, des ajustements sont nécessaires pour assurer son efficacité. Nous pensons notamment que l’indépendance de l’autorité en charge de lutter contre les conflits d’intérêts doit être améliorée, que les allers-retours entre le secteur public et le secteur privé doivent être contrôlés et que la transparence doit être la règle.

Je voudrais vous remercier, monsieur le secrétaire d’État, pour la méthode de concertation que vous avez appliquée. Nous avons pu échanger à de nombreuses reprises, comme vous l’avez dit, et je tiens à vous assurer de toute l’implication de la majorité sur les questions de déontologie. Nous sommes plusieurs députés à travailler sur ce sujet depuis des mois, à la suite du travail déjà accompli avec M. Marleix. Sans entrer dans le détail des ajustements que nous défendons, je voudrais savoir quel est votre sentiment. De quelle manière appréhendez-vous ce volet indispensable de la réforme de la fonction publique qu’est, à mon sens, la déontologie ?

Mme Typhanie Degois. Ma question porte sur l’article 18 du projet de loi, qui concerne le temps de travail des fonctionnaires territoriaux. L’Inspection générale des finances (IGF) a rendu, le 26 mars dernier, à la demande de votre ministère, un rapport qui conclurait que 310 000 fonctionnaires d’État travailleraient moins que le seuil légal de 1 607 heures par an. La suppression des exceptions existant dans la fonction publique de l’État représenterait, selon l’IGF, une économie de 30 000 postes. Alors que l’article 18 du projet de loi porte exclusivement sur la fonction publique territoriale, à l’heure actuelle, entendez-vous l’étendre aux fonctionnaires de l’État ? Sinon, quelles mesures comptez-vous adopter pour garantir que ces derniers travaillent bien en conformité avec le seuil légal ?

M. Sacha Houlié. J’ai trois questions à vous poser, monsieur le secrétaire d’État.

Vous avez déjà répondu, en partie, à la première, qui concerne le statut de la fonction publique et le fait que les dispositions figurant dans le texte ne prévoient pas sa remise en cause. C’est un sujet sur lequel portait la majeure partie des discussions que vous avez eues et que nous avons pu avoir avec les partenaires sociaux. J’aimerais que vous précisiez les contours du texte et ce qu’il n’a pas vocation à comporter. Je pense au plan de transformation de la fonction publique : s’il y a un objectif chiffré, il ne fait pas état d’une nécessité absolue en ce qui concerne la réduction du nombre d’agents. Pouvez-vous nous dire que cela ne figure pas dans le texte que nous allons examiner ?

En ce qui concerne le titre IV, que vous avez présenté comme un alignement des modalités applicables aux agents de la fonction publique sur celles des salariés, j’aimerais savoir si, au-delà des règles relatives aux mutations et au droit à la formation, on ne pourrait pas aller plus loin pour ce qui est des droits des agents publics, notamment en introduisant un droit à la prime de précarité à la fin d’un contrat. La fonction publique est souvent l’employeur le plus précarisant sur le plan de la qualité du travail. Ne pourrait-on prévoir, comme on l’a fait en 2013 pour les salariés du privé, que l’employeur a obligation de fournir une mutuelle ? Ce serait un alignement des régimes et des droits.

Ma dernière question, déjà abordée par plusieurs collègues, concerne la haute fonction publique. De nombreux travaux ont été réalisés en la matière. M. Tourret nous a fait part de ceux qu’il a conduits, avec vous, sur ce sujet. Pouvez-vous nous dire si vous avez avancé, et en particulier s’il est prévu un rapprochement des différentes écoles qui concourent à la formation des agents de la fonction publique et de la haute fonction publique, et si quelque chose est envisagé à propos de l’affectation des agents, afin qu’ils aient les mêmes préoccupations et les mêmes remontées que les élus que nous sommes, quand nos concitoyens nous saisissent dans nos permanences ?

M. Rémy Rebeyrotte. À travers ce projet de loi, vous nous proposez d’accompagner l’évolution de la société et d’essayer de maintenir l’attractivité de nos trois fonctions publiques aux yeux des nouvelles générations. C’est un enjeu majeur et le Centre national d’évaluation des normes (CNEN), qui est composé des grandes associations représentant les collectivités territoriales et les élus locaux, ne s’y est pas trompé : il a voté pour votre projet de loi à l’unanimité, moins une voix, fait assez exceptionnel dans le cadre du CNEN.

Les centres départementaux de gestion de la fonction publique territoriale se caractérisent par une grande hétérogénéité dans leurs dimensions, qui est notamment fonction de celle du département concerné et du nombre de communes, mais aussi en ce qui concerne leur capacité à accompagner les nouvelles missions de nos fonctions publiques. Plusieurs présidents de centres de gestion m’ont interpellé et m’ont fait part de leur souhait de voir émerger une structure nationale un peu plus solide que l’actuelle fédération, pour harmoniser l’organisation des concours et assurer une péréquation entre les grands centres de gestion et les plus petits, à l’intérieur du système. Il faudrait peut-être avoir, en quelque sorte, un pôle « ressources » de référence, qui aiderait notamment les plus petits centres de gestion à opérer leur transformation et à se mettre encore davantage au service des collectivités mais aussi de la fonction publique territoriale. Certains appellent à la création d’un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). Sans aller jusque-là, quel est votre point de vue sur cette question ?

M. Jean-Louis Masson. Monsieur le secrétaire d’État, vous avez fait état d’un certain nombre de réunions de concertation que vous avez personnellement présidées. Le fait que neuf syndicats aient rejeté votre texte, comme mes collègues Peu et Bernalicis l’ont déjà souligné, m’interpelle comme beaucoup d’autres députés. Je voudrais simplement savoir si c’est aussi le cas pour vous. Le fait que l’ensemble des organisations syndicales rejette votre texte est-il un détail ?

Ce texte est défendu avec des arguments qui peuvent être amers pour un certain nombre d’agents. Pour que cette réforme soit une réussite, nos fonctionnaires doivent être mieux considérés et donc mieux rémunérés. Pour paraphraser l’ancien Président de la République Nicolas Sarkozy, je suis pour travailler plus ou mieux, mais pas en gagnant moins… Vous n’avez pas évoqué cette question. Je vous la pose donc : envisagez-vous dans le cadre de cette réforme, en vue de mobiliser les fonctionnaires, de reconsidérer la grille indiciaire et de prévoir des avancées en matière de salaire, d’une manière ou d’une autre, pour que cette réforme puisse être acceptée ?

M. Arnaud Viala. Je m’étonne, en préambule, qu’une réforme de la fonction publique ne se place à aucun moment du point de vue de l’usager. J’ai regardé avec attention la manière dont le projet de loi est construit et les chapitres que vous avez présentés : j’observe que le service rendu à l’usager n’est pas une préoccupation au moment où vous vous apprêtez à réformer la fonction publique. Cela m’interpelle et j’aimerais donc vous interroger sur ce sujet.

J’ai une question précise au sujet du chapitre IV, qui concerne la formation et la mobilité des agents de la fonction publique. Vous avez évoqué un certain nombre de points, mais je pense que le sujet va bien au-delà. Les agents de la fonction publique se heurtent à une rigidité extrême sitôt qu’il s’agit d’évoluer au sein de leur propre administration et évidemment d’une fonction publique à l’autre, si jamais telle est leur intention, ou de faire valoir un certain nombre d’acquis s’ils envisagent de quitter la fonction publique pour le privé. Cet aspect revêt une importance particulière au moment où, quoi qu’on en dise par ailleurs, les carrières deviennent plus longues. Pouvez-vous nous préciser ce que vous avez imaginé pour faciliter les évolutions des agents des fonctions publiques pendant leur carrière ?

M. Vincent Bru. Dans le cadre du mouvement des « gilets jaunes » et du grand débat national voulu par le Président de la République, nous avons beaucoup entendu parler du souhait de nos concitoyens d’une plus grande transparence dans la fonction publique et d’un rétablissement de la confiance. La présidente l’a dit, et d’autres intervenants l’ont également souligné. J’ai deux questions sur ce sujet.

S’agissant des rémunérations de la très haute fonction publique, dont vous avez un peu parlé, on aimerait en savoir plus sur les avantages liés aux fonctions exercées, notamment les rémunérations principales des agents. Certains sont rémunérés mais n’ont pas réellement d’emploi. Est-ce un phénomène important ? Nos concitoyens ont été choqués, comme vous le savez, par les rémunérations versées dans certains organismes publics, autorités administratives indépendantes et autres, et par le cumul des rémunérations et des retraites. Même si c’est un peu en dehors du projet de loi, quelles mesures comptez-vous adopter pour prendre véritablement à bras-le-corps ce problème qui préoccupe nos concitoyens ?

S’agissant des conflits d’intérêts, et comme c’était déjà le cas lorsque nous avons adopté la loi pour la confiance dans la vie politique, je trouve que l’article 16 ne va pas suffisamment loin. La commission de déontologie de la fonction publique est rattachée au Premier ministre. Seriez-vous d’accord pour aller plus loin en ce qui concerne son indépendance statutaire, sa composition et peut-être ses pouvoirs ? Si j’ai bien compris, elle rend des avis simples, et non des avis conformes. Ne peut-on pas se prémunir davantage contre les conflits d’intérêts ?

M. Hervé Saulignac. Il est important de commencer à se projeter en avant à propos des effets de ce texte. Afin de ne pas tenir un propos trop généraliste, monsieur le secrétaire d’État, je comptais vous parler plus particulièrement de la Direction générale des finances publiques (DGIFP), d’autant qu’il était prévu d’auditionner M. Darmanin en même temps que vous. Beaucoup de gens se demandent si l’on ne va pas bientôt créer le premier service sans agents, ce qui serait un paradoxe au moment où les Français réclament plus de justice fiscale. Ils veulent que l’on s’occupe de la fraude et que l’administration garde une proximité, mais on voit au contraire des fermetures de trésoreries dans le cadre extrêmement romantique d’une « géographie revisitée » – très jolie manière de camoufler des fermetures –, une dématérialisation extrêmement poussée et des procédures de travail à l’évidence dégradées, qui vont à l’encontre de l’objectif que l’on peut assigner à ce service, à telle enseigne que l’on peut envisager sa quasi-extinction, à je ne sais quel horizon. Ce service est pourtant au cœur du pacte républicain. Nombreux sont ceux qui considèrent aujourd’hui que la DGFIP est à l’os, si vous voulez bien me pardonner cette expression. Pourriez-vous nous assurer que ce service ne va pas recevoir le coup de grâce avec cette réforme ? Je pense que ce serait une grave erreur politique.

Mme Emmanuelle Ménard. J’ai lu votre projet de loi visant à réformer la fonction publique et je dois dire que je partage un certain nombre d’idées qui y sont développées. Il me semble néanmoins qu’il reste quelques lacunes ou interrogations à propos desquelles je suis impatiente de recueillir vos lumières. Je vais vous les livrer en vrac.

Je ne vous cache pas mon étonnement quand je vois que ce projet de loi ne s’attaque pas à ces niches qui prospèrent dans notre administration, en particulier celle de l’État – je veux parler, bien sûr, de la haute administration. Dans le cadre du grand débat, de nombreux Français ont fait savoir qu’ils voudraient rendre publics et plafonner les salaires des hauts fonctionnaires. L’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a publié, le 21 février dernier, une enquête très fouillée dont il ressort que pas moins de 48 500 agents, représentant les 1 % les mieux payés, touchent au moins 6 410 euros nets par mois. Beaucoup d’entre eux se trouvent dans la fonction publique hospitalière, mais le reste des emplois les mieux payés est essentiellement au sein de l’État, où le salaire net moyen s’élève à 10 500 euros pour les directeurs d’administration et les postes à la discrétion du Gouvernement, par exemple. Or je n’ai rien vu sur ce sujet dans votre projet de loi. On pourrait aussi prendre l’exemple des fonctionnaires de notre institution, l’Assemblée nationale, ce qui aurait notamment le mérite de mettre fin à tous les fantasmes qui circulent à propos d’elle. Je suppose que je ne suis pas la seule députée à avoir été interpellée sur cette question durant le grand débat.

Vous expliquez, s’agissant du titre premier, votre volonté de fusionner les comités techniques et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Le but est tout à fait compréhensible à mon sens, mais les modalités ne sont pas très claires. Y aura-t-il une réduction du nombre de représentants ? Par ailleurs, quelles seront leurs nouvelles compétences ?

Le titre II évoque la possibilité d’avoir recours plus facilement aux contractuels. C’est très bien, mais il me semble que vous l’envisagez pour les catégories A, B et C dans la fonction publique d’État et seulement pour les catégories A et B en ce qui concerne la fonction publique territoriale. Qu’en est-il, et pourquoi cette distinction ?

Ma dernière question, par manque de temps, concerne le titre V et l’égalité hommes-femmes. Une fois encore, ce sont surtout de beaux discours. Vous proposez de demander aux collectivités territoriales un plan d’action annuel pour l’égalité hommes-femmes, assorti de pénalités financières ; mais c’est encore un plan, un de plus, alors que les collectivités territoriales n’en peuvent plus. Ce que vous prévoyez est extrêmement contraignant : le délai laissé pour la mise en œuvre est très court et les pénalités envisagées en cas de défaillance très lourdes. Je rappelle que l’on demande un rapport sur l’égalité hommes-femmes, un rapport sur l’état de la collectivité, tous les deux ans, un bilan social et bientôt le bilan annuel prévu par le titre I, qui sera présenté au nouveau comité social territorial. Cela fait beaucoup, ce qui est dommage s’agissant d’un texte qui dit vouloir simplifier et assouplir.

J’aurais bien d’autres questions à vous poser, mais ce sera pour une prochaine fois. (Sourires.)

M. Didier Paris. Parmi les éléments fondamentaux de ce projet de loi, il y a notamment la mobilité entre les fonctions publiques – de l’État, territoriale et hospitalière – mais aussi entre la fonction publique, quelle qu’elle soit, et le secteur privé. C’est évidemment une évolution très significative en ce qui concerne le regard que l’on peut porter sur la fonction publique et les attentes de nos concitoyens. Néanmoins, cela peut créer une zone d’inquiétude, ou d’angoisse, pour certains fonctionnaires, notamment s’il y a une expérimentation portant sur la rupture conventionnelle pour les fonctionnaires ou les titulaires de CDD ou de CDI. Pourriez-vous revenir sur ce sujet afin d’apporter des clarifications sur les modalités – une partie du dispositif devant être adopté par ordonnance –, les bornes et la logique selon laquelle ces évolutions fondamentales seront mises en œuvre dans le cadre de ce texte ou dans celui des dispositions réglementaires qui seront adoptées en complément ?

Mme Émilie Guerel. Merci, monsieur le secrétaire d’État, pour la présentation que vous avez faite de cette réforme majeure. Dans le cadre de la transformation de la fonction publique, il est prévu de renforcer la place des contractuels. Je partage tout à fait cette ambition, puisque le nombre de contractuels ne s’élève qu’à environ 1 million aujourd’hui, ce qui place notre pays dans une position singulière en Europe. Toutefois, comment garantir l’équilibre entre fonctionnaires et contractuels au sein de l’administration ? Entre autres pistes à suivre, ne pourrait-on instaurer un quota de contractuels dans les administrations, a minima, par exemple pour les emplois de direction ?

M. Christophe Blanchet. Dans le cadre du quatrième axe du projet de loi, relatif à la mobilité, il faut aussi permettre aux fonctionnaires de se rendre disponibles pour aller dans le secteur privé. Il existe dans ce secteur un congé sabbatique sans solde, qui est encadré par la loi : la période du congé ne doit pas excéder un an, il faut avoir été présent dans l’entreprise depuis trente-six mois, et on doit avoir cumulé six années de travail sans interruption. Quelle est votre position sur une éventuelle transposition de ce dispositif dans toute la fonction publique ? Si votre réponse est positive, comment envisagez-vous de l’appliquer – dans les mêmes termes ou non – à la haute fonction publique ?

M. Robin Reda. Avec ce projet de loi, vous allez donner des outils pour moderniser la fonction publique, à certains égards, mais certainement pas pour la transformer. Au prétexte de l’urgence, vous oubliez l’éléphant dans la pièce, qui est la réforme des rémunérations et des retraites. Je comprends la nécessité d’une répartition du dialogue social. On oublie aussi, ou en tout cas on ne veut pas voir, pour le moment, les questions que vous traiterez ensuite par ordonnance. J’ai entendu vos réponses. La négociation collective, la participation des employeurs au financement des garanties de protection sociale, les congés et le temps partiel pour raison thérapeutique, sont évidemment des questions que nos fonctionnaires se posent aujourd’hui.

Un autre sujet plus fondamental me semble oublié dans ce projet de loi, pour le moment, et qui méritera d’être discuté : c’est la dimension humaine du management. Je pense notamment à la fonction publique territoriale, où l’enjeu n’est pas moins la contractualisation des grands postes de direction que la montée en puissance de l’encadrement intermédiaire.

Vous inscrivez dans le texte les notions de projet collectif et de valorisation collective des agents, mais en les réservant à la fonction publique hospitalière, alors que la territoriale en a certainement bien besoin. J’aimerais savoir de quelle manière on pourrait étendre les notions d’intéressement collectif et de projets collectifs aux trois versants de la fonction publique.

Mme Danièle Obono. Je voudrais d’abord revenir rapidement sur ce que nous considérons comme une remise en cause du statut de la fonction publique, malgré vos dénégations, plus ou moins fermes. Il faut rappeler que le statut des fonctionnaires est le résultat de luttes sociales et républicaines, un acquis issu du gouvernement d’union nationale qui a suivi le programme du Conseil national de la Résistance : il ne protège pas simplement les fonctionnaires, mais aussi l’intérêt général et la République. Le ou la fonctionnaire est au service de l’intérêt général alors que les salariés sont au service de l’employeur en application d’un contrat. Remettre en cause cette spécificité lierait l’agent public à des intérêts particuliers. C’est une des raisons centrales de notre opposition à ce texte.

Comme l’a indiqué notre collègue Ugo Bernalicis, il y a néanmoins des questions sur lesquelles nous pourrions contribuer positivement, notamment la lutte contre les discriminations, que vous avez mise en avant. Mais là aussi, nous avons relevé un certain nombre de contradictions et de manques criants.

Il y a en particulier une contradiction majeure entre les déclarations d’intention concernant la lutte contre les discriminations sexistes et le fait de fragiliser l’accès au statut de fonctionnaire, c’est-à-dire la sécurité de l’emploi, alors que les contrats de catégorie C touchent surtout les femmes. Celles-ci représentent 62 % de la fonction publique, mais seulement 40 % des emplois de catégorie A +. Par ailleurs, 23 % des femmes sont à temps partiel, contre 5 % des hommes. On compte 61 % de femmes dans la fonction publique territoriale, notamment dans les emplois du soin aux personnes – le taux atteint 77 % chez les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM). Ce sont des contrats précaires pour beaucoup. Selon nous, la lutte contre les discriminations passe par une sécurisation des emplois qui touchent plus les femmes et qui sont plus précaires. La remise en cause du statut des fonctionnaires va à l’encontre de cet objectif.

Pour ce qui est des manques criants dans ce texte, il n’y a rien ou presque en ce qui concerne la lutte contre les discriminations raciales dans l’accès à l’emploi public et dans l’emploi lui-même, alors que le rapport remis en 2016 par M. L’Horty pointait un certain nombre de problèmes graves. Je note aussi qu’aucune des considérations du Défenseur des droits sur ce sujet n’est prise en compte.

Pouvez-vous nous expliquer ces manques et ces contradictions ?

Mme Laurence Vichnievsky. Ma question est très brève. Dans le cadre de l’article 16 du projet de loi, qui nous occupe beaucoup, il est prévu, comme c’est déjà le cas actuellement, que les personnes quittant la fonction publique pour exercer une activité dans le secteur privé doivent faire l’objet d’un avis a priori. Existe-t-il des contrôles a posteriori, et si ce n’est pas le cas, pourrait-on imaginer les mettre en place ? Une question peut se poser non pas au moment du départ, mais très peu de temps après.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. La dernière question de Laurence Vichnievsky fait écho à votre intervention, monsieur Matras. L’excellent rapport que vous avez produit avec Olivier Marleix sur la déontologie des fonctionnaires et l’encadrement des conflits d’intérêts contient des pistes qui doivent être expertisées et discutées, notamment la fusion de la commission de déontologie de la fonction publique – CFDP – avec la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique – HATVP.

Sur trois points, nous sommes attentifs et ouverts aux propositions des parlementaires. Nous souhaitons améliorer le fonctionnement de la commission de déontologie en recentrant son travail sur les postes les plus sensibles à cet égard ; pour les autres, la loi de 2016 prévoit que le supérieur hiérarchique peut, en cas de doute, saisir la commission. Nous voulons aussi mettre en œuvre un contrôle au retour de l’agent, pour le moment facultatif puisque soumis à l’appréciation du supérieur. Par ailleurs, nous souhaitons créer un contrôle à l’entrée : il serait assuré par la commission pour les postes les plus exposés, mais pourrait prendre, pour les autres, la forme d’une déclaration d’intérêts simplifiée. Toute prise de fonction serait ainsi accompagnée des garanties nécessaires, afin de protéger tant l’agent public, ou le contractuel, que le chef de service.

Il nous faut aussi améliorer la publicité des avis de la CFDP en précisant, ce qui répond à la question de Vincent Bru, que ces avis émanant de l’administration, qu’ils engagent l’employeur public et ont un caractère prescriptif. La difficulté, et c’est un aspect sur lequel nous pourrions travailler, tient au fait qu’il existe peu de modalités de sanction, pour ne pas dire aucune, si un avis défavorable n’est pas suivi d’effet. L’article 16 du projet de loi pose ces orientations, mais je ne doute pas qu’il sera enrichi par les débats et les amendements que vous proposerez.

Mme Thyphanie Degois m’a interrogé sur le temps de travail. L’article 18 vise à supprimer les régimes dérogatoires à la durée légale du travail de 1 607 heures antérieurs à la loi du 3 janvier 2001 et impose aux collectivités concernées de redéfinir de nouveaux cycles de travail. Ne sont pas concernés les régimes établis pour tenir compte de sujétions spécifiques, comme le travail fractionné, de nuit, le dimanche. Les collectivités disposeront d’un délai d’un an à compter du prochain renouvellement des assemblées délibérantes, ce qui permettra aux nouvelles équipes municipales, départementales ou intercommunales de se saisir de ce projet dès leur prise de fonction.

Un rapport de l’inspection générale des finances, publié en février, montre que 310 000 agents de l’Etat travaillent moins de 1 607 heures. Précisons que cette étude ne porte que sur 1,1 million des 2,3 millions d’agents d’État ; les enseignants, soumis à des régimes horaires spécifiques, en sont par exemple exclus. Il ressort que si près de 120 000 agents bénéficient de compensations horaires liées aux sujétions inhérentes à l’exercice de leur fonction, la durée de travail des 190 000 autres n’est pas justifiée. Le Gouvernement pourra prendre des engagements pour corriger ces situations, sachant qu’elles relèvent essentiellement du domaine réglementaire ; le Parlement sera informé des efforts mis en œuvre dans ce domaine.

Monsieur Sacha Houlié, je vous confirme que le statut de la fonction publique n’est pas remis en cause. Nous en gardons scrupuleusement les principes, les valeurs et les articles fondamentaux, convaincus qu’il est utile et qu’il traduit l’engagement des agents publics, contractuels ou titulaires. Le statut offre par ailleurs, aux agents comme aux employeurs, des outils dont certains sont parfois peu connus. Toutes les dispositions ne sont pas appliquées, certaines sont parfois tombées dans l’oubli ; il nous appartient de les remettre en lumière afin que chacun puisse s’en saisir.

Le projet de loi comporte des avancées en matière d’alignement public/privé : je pense notamment à la portabilité des droits, aux mesures de lutte contre la précarité, à la possibilité de signer des contrats longs ou de recruter des titulaires, y compris pour des postes qui nécessitent des temps non complets, comme dans le périscolaire. Le fait qu’il s’agisse de régimes juridiques différents rend ardue la question de l’accompagnement des fins de contrat. Le cadre des contrats de droit public est maintenu, leur durée peut aller jusqu’à trois ans.

Madame Ménard m’a demandé pourquoi la possibilité de signer des contrats de deux fois trois ans était ouverte aux catégories A, B et C dans la FPE et la FPH, et uniquement aux catégories A et B dans la FPT. La réponse est très simple : les représentants des employeurs, les associations d’élus locaux que j’ai consultés n’ont pas souhaité que cette disposition concerne la catégorie C. Fidèle à l’engagement que j’ai pris sur la coconstruction, je respecte cette volonté. Je vous sens dubitative…

Mme Emmanuelle Ménard. Cela ne correspond pas à ce que j’entends sur le terrain.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. … mais c’est la seule réponse que je peux vous faire à ce stade pour expliquer cette différenciation.

La formation des hauts fonctionnaires et les conditions d’accès aux grands corps doivent retenir notre attention. Cette question ne peut se réduire à la seule École nationale d’administration, elle concerne toutes les écoles et les trois versants. L’égalité d’accès, que nous devons garantir, renvoie à la question des classes préparatoires intégrées et des instituts de préparation à l’administration générale (IPAG). Le dispositif ENA+2, expérimenté depuis quelques mois, oblige les hauts fonctionnaires ayant intégré deux ans plus tôt les grands corps à occuper un poste défini comme prioritaire, à Paris et dans les services déconcentrés. Cela permet aux administrations de bénéficier de la compétence et de l’expertise des élèves sortis dans le haut du classement et de garantir à ces derniers une expérience opérationnelle.

Le Président de la République et le Premier ministre ont demandé aux membres du Gouvernement, aux personnalités qualifiées, aux parlementaires et à tous ceux qui le souhaitent de réfléchir à ces questions, afin d’apporter une réponse aux remarques formulées dans le cadre du grand débat, qu’il s’agisse de la transparence des rémunérations ou encore de la possibilité, pour les directeurs des AAI, de cumuler leurs émoluments avec d’autres revenus – retraite ou revenus tirés d’autres activités. Peut-être devra-t-on effectivement envisager un écrêtement.

Monsieur Rebeyrotte, tout le monde s’accorde à dire que l’offre des centres départementaux de gestion de la fonction publique territoriale est très hétérogène et dépend de la taille des équipes, de leur engagement ou de leur expérience. Nous avons demandé au député Jacques Savatier et au sénateur Arnaud de Belenet de nous faire des propositions. Le centre national de la fonction publique territoriale – CNFPT –, tout comme la fédération nationale des centres de gestion – FNCDG – sont associés à cette démarche. Dans le cadre des ordonnances, nous pouvons travailler à des mesures visant à mieux coordonner l’action de la délégation régionale du CNFPT et celle des centres de gestion, à améliorer les schémas de mutualisation des centres de gestion au niveau régional et à clarifier les flux financiers et la répartition des compétences entre les deux entités.

Pour répondre à ces trois enjeux, je ne suis pas certain qu’il faille créer un établissement national ou une structure juridique différente de la fédération. Nous pouvons procéder autrement et avancer, en lien avec les centres de gestion. Il faut garder à l’esprit que la FNCDG est administrée par les élus, alors que le modèle du CNFPT est paritaire : c’est une différence fondamentale, à laquelle peuvent se heurter les tentatives de rapprochement.

À Jean-Louis Masson, qui a dû nous quitter, je répondrai que ce texte ne touche pas aux grilles indiciaires : cette discussion ne relève pas de la loi mais du dialogue social.

Si Arnaud Viala était encore présent, je lui dirais que la question de la prise en compte de l’usager dépend essentiellement de la loi ESSOC, dont l’objet est de changer les rapports entre usagers et administrations. Les dispositions du projet de loi relatives au reclassement ou à la continuité du service visent à libérer du temps et accroître la présence des agents au guichet, afin qu’il soit répondu plus rapidement aux besoins des usagers.

Arnaud Viala a également posé une question importante sur l’accompagnement des agents vers le secteur privé. Les départs seront toujours sur la base du volontariat. Nous souhaitons améliorer les conditions d’accès à l’indemnité de départ volontaire et permettre l’accès à la rupture conventionnelle. Celle-ci sera accompagnée d’une allocation de retour à l’emploi, sur un principe d’auto-assurance et donc d’autofinancement par les employeurs. Nous veillons également à la conversion public-privé du compte personnel de formation afin de garantir la portabilité des droits acquis au moment du passage d’un secteur à l’autre, voire des allers-retours.

Monsieur Blanchet, ce que vous proposez existe déjà : cela s’appelle la disponibilité pour convenance personnelle. Lors du conseil des ministres du 27 mars, j’ai présenté un décret qui vise à faciliter les retours après l’exercice de ce droit. Contrairement au détachement, qui garantit l’avancement et le déroulement de la carrière, la disponibilité pour convenance personnelle s’accompagne d’un gel de l’avancement. Il est prévu que l’avancement sera maintenu pour les fonctionnaires souhaitant faire valoir ce droit pour occuper un poste dans le privé, suivre un conjoint muté ou élever un enfant, pour peu que leur absence n’excède pas cinq ans. Cette disposition apparaît également comme un outil de réduction des inégalités salariales entre les femmes et les hommes, dans la mesure où ce sont majoritairement les femmes qui sont amenées à faire usage de ce droit.

Monsieur Saulignac, vous m’avez interrogé sur la DGFIP. Nous nous éloignons du texte, mais je vous réponds avec plaisir ! Je partage votre constat : en dix ans, 1 200 perceptions, soit un tiers environ, ont fermé. Nous construisons un nouveau réseau, avec l’ambition d’instaurer de nouvelles méthodes. Les plans annuels d’aménagement et de restructuration des services, qui n’offraient aucune visibilité aux élus – nous l’avons constaté dans un département qui nous est cher –, deviendront pluriannuels. Notre deuxième objectif est d’augmenter le nombre de points de contact, grâce à des permanences conventionnées, fixes et organisées dans le temps, dans le cadre des maisons de service au public, afin de garantir un contact physique avec les usagers.

Les services des finances publiques ont déjà consenti beaucoup d’efforts, dans tous les départements. Il n’y aura pas d’extinction de service, ni de l’accueil. Celui-ci sera même renforcé, quitte à en modifier les conditions. De nombreuses perceptions expérimentent l’accueil sur rendez-vous, qui évite de longues attentes aux usagers et leur permet d’être accueillis par un agent spécialisé dans le sujet qui les concerne. La technique du contre-appel entre la prise de rendez-vous et le rendez-vous effectif permet souvent, en apportant un éclaircissement, d’éviter un déplacement inutile.

Dans les prochaines semaines, à l’initiative de Gérald Darmanin, nous annoncerons les principes de la réforme et demanderons à l’ensemble des directeurs départementaux des finances publiques de travailler avec les élus locaux et les parlementaires pour bâtir la carte du réseau des finances publiques en 2022 et en définir les étapes. Nous intégrons à cette réflexion la situation professionnelle des agents, dont nous savons qu’elle n’est plus acceptable dans un certain nombre de points de contact où ils peuvent se retrouver seuls et isolés lorsque les autres ETP ne sont pas pourvus, faute de recrutement ou à cause de congés pour raison médicale. J’aurai à m’occuper assez directement du département qui nous est cher.

Madame Ménard, l’instance unique que nous envisageons de créer – le comité social d’administration, territorial ou d’établissement – aura pour compétence l’organisation et le fonctionnement des services, c’est une reprise intégrale de la compétence des comités techniques. Il aura un rôle stratégique en matière d’orientation des politiques de ressources humaines – accès au recrutement, à la formation, à la mobilité, à la promotion, égalité professionnelle, gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Le comité sera consulté sur les lignes directrices de gestion en matière de mobilité, de promotion et de valorisation des parcours professionnels. Il reprendra enfin intégralement les compétences des CHSCT en matière de protection, de santé physique et mentale, d’hygiène et de sécurité ; nous avons veillé à ce qu’aucune ne disparaisse dans la fusion des deux instances.

Monsieur Houlié, je vous confirme que ce texte ne comporte aucun objectif quantitatif en matière de suppression, ni même d’ailleurs de création d’emplois, puisque cela relève de la loi de finances.

Monsieur Paris, la rupture conventionnelle n’est pas le seul outil de mobilité, nous avons aussi prévu de généraliser l’affectation en position normale d’activité. De fait, et pour répondre à Stéphane Peu, nous pouvons faire mieux en termes de mobilité : actuellement, seuls 4 % des agents changent de poste chaque année et 0,4 % changent de versant. La mobilité est très limitée, et bien moindre que dans le secteur privé. Permettez-moi de prendre un exemple très technique, mais le texte l’est tout autant : aujourd’hui, un employeur territorial désireux de recruter en détachement un agent de l’État devra, en tant qu’employeur territorial, cotiser au titre de la retraite à hauteur de 32 % ; s’il désire procéder à une intégration directe, il devra cotiser au même niveau que l’Etat, soit 76 %. Nous souhaitons neutraliser ce différentiel de 40 points de cotisation, qui renchérit considérablement le poste.

Pour la rupture conventionnelle, nous prévoyons une procédure d’homologation, comme dans le secteur privé. Les agents pourront bénéficier de l’allocation de retour à l’emploi grâce à l’auto-assurance, ce qui permet de réguler le système et d’éviter les recours abusifs. Durant toute la procédure, l’agent pourra être accompagné du conseiller syndical de son choix. En cas de rejet par l’agent de la proposition, le conseiller aura pour rôle d’alerter, afin que l’agent ne fasse pas l’objet de représailles liées à ce refus. C’était une demande des organisations syndicales, que nous avons intégrée.

Madame Guerel, nous ne prévoyons pas de quotas de contractuels, ni minimums, ni maximums : le recours aux contractuels est une possibilité, non une obligation.

Robin Réda a demandé que la mise en œuvre d’un intéressement collectif ne soit pas uniquement réservée à la FPH. Il se trouve que des dispositions prévoyant l’intéressement collectif existent déjà pour la FPE et la FPT ; elles sont peu connues et gagneraient à être mises en lumière. L’article 13 ne vise qu’à harmoniser les dispositions entre les trois versants.

Votre rapporteure, Émilie Chalas, est l’auteure d’un excellent rapport pour avis sur le PLF 2019 qui traite de la question du management dans la fonction publique. Nous pourrions envisager ensemble un certain nombre de mesures visant à la formation préalable des agents appelés à exercer des fonctions d’encadrement.

Le champ des ordonnances, Marietta Karamanli l’a souligné, est effectivement très étendu. Je le répète, nous ménagerons un temps de concertation avec les organisations syndicales, les employeurs publics, les parlementaires qui le souhaitent. Si le Parlement souhaite préciser les conditions de l’habilitation, les objectifs et les modalités de concertation, je me montrerai très ouvert aux propositions. Nous partageons les mêmes objectifs.

Sans espérer vous convaincre, madame Obono, je vous répète que le statut de la fonction publique n’est pas remis en cause. En matière de luttes contre les violences et les discriminations sexistes et sexuelles, nous souhaitons généraliser les dispositifs de signalement à l’ensemble des employeurs, y compris par mutualisation pour les plus petits d’entre eux. Nous veillons à ce qu’ils soient parfaitement appliqués.

Vous avez évoqué le « rapport L’Horty » : nous avons travaillé avec cette équipe sur les discriminations sexistes ou sexuelles au recrutement ou dans l’exercice quotidien, sur les risques de discriminations fondées sur l’orientation sexuelle ou l’identité de genre. Nous attendons la suite de leurs travaux, sur les autres discriminations, notamment raciales. Nous veillons à ce que la fonction publique soit exemplaire en la matière. Les premiers travaux montrent que, dans ce domaine comme dans d’autres – inégalités de rémunération, d’accès aux emplois de direction, inégalités d’accès à l’emploi pour les personnes en situation de handicap –, elle n’a pas à rougir par rapport au secteur privé. Mais le fait d’être un peu meilleur ne signifie pas que c’est suffisant, et il y a encore beaucoup de progrès à faire !

Mme Coralie Dubost. Ma question revient sur plusieurs sujets déjà évoqués : lutte contre les discriminations, transparence ou relations avec les élus. Je rassemblerai ces sujets sous le vocable de responsabilité sociétale des organisations : tous ces termes se rapportent aux relations avec les parties prenantes, qu’elles soient internes ou externes, et à la méthodologie employée. Or qui dit méthodologie dit aussi indicateurs et référentiels. Je crois savoir que certaines collectivités ont déjà engagé des démarches de labellisation en matière de diversité pour mettre en place des plans d’action et des politiques de diversité dédiées.

Une telle démarche est-elle envisagée de manière plus générale dans toutes les fonctions publiques ? Je crois savoir que dans la fonction publique hospitalière, ces pratiques sont peu usuelles. Est-il envisagé de spécifiquement sensibiliser à ce sujet, et d’accompagner ? L’État envisage-t-il d’adopter son propre référentiel – à l’image du label européen d’excellence en matière de gouvernance (ELOGE) élaboré par le Conseil de l’Europe – afin de suivre l’évolution en matière d’égalité femmes-hommes, de discrimination sur un autre critère ou de politique de responsabilité sociétale de manière générale ?

Mme Catherine Fabre. Ce projet de loi offre de nombreuses possibilités pour dynamiser et diversifier les trajectoires de carrière des agents de la fonction publique. Je souhaite vous interroger sur les ponts existants entre votre vision et celle que nous avons portée il y a six mois dans la loi pour choisir son avenir professionnel, dont j’ai été rapporteure du volet formation professionnelle et apprentissage.

Je tiens à rappeler la nécessité de développer un pilotage stratégique de la formation professionnelle par filières métiers, en déployant une véritable gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

Je souhaite également revenir sur le droit individuel à la formation, qui existe depuis plusieurs années. L’enjeu est de lui donner toute son effectivité, et qu’il ne reste pas purement théorique. Les individus devraient pouvoir acquérir des compétences indépendamment de la volonté de leur employeur, ce qui me paraît important pour la sécurisation de leur parcours et leur bien-être au travail. En quoi cette réforme de la fonction publique permettra-t-elle de faire progresser le droit individuel pour les agents ? Quelle est votre vision à dix ans ? Faut-il organiser la création de fonds dédiés au compte personnel de formation ?

S’agissant du développement du pilotage stratégique d’une prospective, il se traduit par la création d’opérateurs de compétences chargés de développer une analyse prospective, avec des plans de formation stratégiques et l’accompagnement des établissements pour l’innovation pédagogique. J’aimerais connaître votre vision à moyen terme : est-il prévu de créer un opérateur chargé d’accompagner des établissements pour l’innovation pédagogique, ainsi que les ministères et les différentes fonctions publiques, dans une vision stratégique ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Madame Dubost, nous partageons vos objectifs en matière de responsabilité sociétale des organisations. Il existe des procédures de labellisation dans les ministères : labellisation diversité et labellisation égalité. Ces labels font l’objet d’un travail, et la moitié des ministères ont obtenu cette labellisation ou sont sur le point de l’obtenir. L’autre moitié travaille à l’élaboration de leur dossier de candidature.

Nous développons aussi ces actions en lien avec les collectivités : nombre d’entre elles ont rejoint cette démarche de labellisation ou de normalisation, y compris dans le cadre de démarches ISO. Nous avons à travailler pour aller plus avant dans le secteur hospitalier, dans lequel il reste des marges de progression.

Parmi les ministères ayant obtenu ces labels, certains représentent beaucoup d’emplois. C’est le cas des ministères économiques et financiers – tout le pôle de Bercy –, le ministère de l’intérieur, le ministère des affaires étrangères, l’ensemble des ministères sociaux. Tous sont déjà inscrits dans ce processus de labellisation.

Sur la question spécifique de l’égalité femmes-hommes, nous nous inspirons de la loi présentée par Muriel Pénicaud, qui définit un référentiel pour mesurer les écarts d’accès aux emplois de direction ou en matière de salaires. Mais celui que nous retenons s’en distingue notablement dans la mesure où il comporte beaucoup plus de critères et d’indices dans le faisceau que celui retenu dans le secteur privé. Nous l’avons présenté aux partenaires sociaux et aux employeurs publics lors d’une réunion qui s’est tenue au début du mois de mars 2019, et ils l’ont très bien accueilli. Tous se sont accordés à dire que notre démarche serait certainement plus pointue pour mesurer ces inégalités et les localiser dans l’espace et un certain nombre de corps.

Nous sommes très attentifs sur ce sujet, et les plans de réduction des inégalités que nous avons inscrits dans la loi permettront aussi d’y contribuer. Je précise que les plans de réduction des inégalités seront obligatoires à partir de 20 000 habitants, mais les collectivités en deçà de ce seuil ne seront pour autant dispensées d’aucune obligation en matière d’égalité femmes-hommes : l’obligation de présentation du rapport de situation comparée devant les instances est identique, que la population dépasse 20 000 habitants ou non. Il en est de même s’agissant de la répartition équilibrée des promotions entre les femmes et les hommes. La seule obligation supplémentaire pour les collectivités de plus de 20 000 habitants tient à la formalisation de ce plan et à sa présentation devant les instances.

J’en viens à votre dernière question, madame Fabre. Si nous partageons votre objectif, il nous faut tenir compte de difficultés d’ordre essentiellement technique. Nous garantissons la conversion du compte personnel de formation entre public et privé lors des passages d’un secteur à l’autre, qui peuvent être nombreux lors d’une carrière.

En revanche, le financement de la formation dans le secteur privé est extrêmement différent de celui qui existe dans le secteur public, et les modalités d’accès le sont aussi. Cela nous invite à rester prudents en la matière à ce stade du texte, mais nous sommes ouverts à toutes les améliorations possibles pour assurer une véritable continuité entre le système de formation et les droits à la formation dans le secteur public et le secteur privé. Je sais que, pour avoir beaucoup travaillé sur ce sujet avec mes équipes et mon cabinet, vous en mesurez les difficultés et les enjeux.

La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences fait partie des nouvelles attributions que nous octroyons à l’instance unique, alors qu’elle n’était exercée de manière formelle par aucune des instances jusqu’à présent. Après la promulgation du texte, l’instance unique devra nécessairement travailler sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, et donc sur les perspectives de reconversion et de reclassement, pour des secondes et des troisièmes carrières, au bénéfice d’agents qui peuvent être usés ou dont le poste serait mis en cause par des évolutions technologiques.

J’ajoute que je suis très heureux de deux choses. La première ne relève pas de la loi : je veux parler du schéma de formation continue des agents de l’État, crédité d’1,5 milliard d’euros sur le quinquennat, qui permettra d’apporter des solutions de reclassement et d’accompagnement des mobilités fonctionnelles, géographiques et personnelles.

La deuxième est que les organisations syndicales et les employeurs de la fonction publique territoriale ont proposé de prévoir l’équivalent d’un « Plan d’investissement compétences », ou PIC, pour les agents dont la formation initiale est la moins importante, ceux en situation de handicap ou ceux qui occupent des postes à usure professionnelle. C’est une belle manière de mieux accompagner ces agents qui ont le plus de difficultés à envisager cette reconversion et cette deuxième partie de carrière. Il faudra en assurer la bonne articulation avec d’autres dispositions réglementaires sur l’accompagnement et la prévention des situations d’inaptitude, sur l’accès à la formation et le maintien dans l’emploi.

Mme la présidente. Monsieur le secrétaire d’État, je vous remercie d’avoir été aussi complet.

COMPTES RENDUS DES DÉBATS

Lors de ses réunions des jeudis 2 et vendredi 3 mai 2019, la Commission examine, en première lecture, le projet de loi de transformation de la fonction publique.

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.7566840_5cca9c15819b1.commission-des-lois--transformation-de-la-fonction-publique-2-mai-2019

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mes chers collègues, nous entamons ce matin l’examen du projet de loi relatif à la modernisation de la fonction publique. Nous avons d’ores et déjà, comme vous le savez, réalisé l’audition du secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics, à qui vous aviez posé un certain nombre de questions.

Ce matin, nous procéderons donc uniquement à une courte discussion générale. Monsieur le ministre, puis-je vous demander de tenir un propos introductif assez bref ? Puis nous entendrons pour environ cinq minutes les orateurs des groupes, ainsi que les rapporteurs des différentes délégations. Ensuite, nous procéderons à l’examen des 750 amendements dont nous sommes saisis.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Mesdames et messieurs les députés, madame la présidente, j’ai eu l’occasion de présenter le projet de loi devant votre commission le 10 avril dernier, lors d’une audition.

Je rappellerai donc simplement que ce texte est articulé autour de cinq titres. Il procède d’abord d’une volonté affichée et affirmée d’un dialogue social simplifié, concentré sur l’essentiel et permettant d’associer les représentants du personnel aux décisions les plus importantes. Puis le titre II est consacré à la recherche d’une nouvelle souplesse dans le recrutement, notamment grâce à l’élargissement des conditions de recours aux contractuels et à la lutte contre la précarité en matière de contrats de droit public. Le titre III exprime la volonté de mettre en place de nouveaux outils d’équité. Cela passe par l’ouverture de travaux sur la protection sociale complémentaire, sur les questions de médecine professionnelle, de temps de travail et de formation, dans les trois versants de la fonction publique.

Quant au titre IV, il vise à améliorer les mobilités : les mobilités choisies, bien évidemment, mais aussi ce qu’on pourrait appeler parfois des mobilités contraintes, à l’occasion de mutations d’office ou de restructurations de services, que nous devons mieux accompagner, notamment dans la fonction publique de l’État, qui n’est pas, c’est le moins que l’on puisse dire, un employeur tout à fait exemplaire en la matière.

Enfin, le titre V du projet de loi vise à inscrire dans la loi les dispositions issues du protocole d’accord intervenu le 30 novembre 2018 en matière d’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, ainsi qu’un certain nombre de dispositions elles aussi relatives à des questions d’égalité – je pense notamment à l’accueil et au maintien dans l’emploi public des personnes en situation de handicap.

Je remercie la rapporteure pour le travail que nous avons conduit jusqu’à présent, et souligne qu’un grand nombre des propositions qu’elle porte avec d’autres – je pense notamment à Guillaume Gouffier-Cha – permettront d’enrichir substantiellement le texte, de renforcer son impact et son efficacité.

Le Gouvernement, pour sa part, a déposé une quinzaine d’amendements, de précision ou de coordination. Il s’agit, par exemple, de mieux définir les conditions d’accès des agents publics à l’allocation de retour à l’emploi et, partant, à l’assurance chômage, ainsi que d’étendre ou d’adapter les dispositions du texte, notamment en matière de dialogue social, à certains établissements que l’on pourrait qualifier d’hybrides, dans la mesure où ils accueillent en leur sein des personnels de droit public et des personnels de droit privé, comme par exemple les agences régionales de santé (ARS).

Mme Emilie Chalas, rapporteure. Ayant déjà eu l’occasion de m’exprimer lors de l’audition du ministre il y a deux semaines, je concentrerai mon intervention, madame la présidente, sur quelques sujets que j’estime essentiels : la précarité, la déontologie et la rupture conventionnelle.

Ce projet de loi de transformation de la fonction publique nous donne l’occasion d’œuvrer en faveur de l’égalité, principe qui s’impose, bien sûr, en matière d’accès à la fonction publique et de lutte contre les discriminations, mais qui doit aussi s’appréhender vis-à-vis de l’extérieur, c’est-à-dire en comparaison avec les règles applicables dans le secteur privé. Or, précisément, il est un domaine dans lequel une injustice demeure, c’est celui de la précarité, notamment des personnels de catégorie C, qui sont souvent les plus fragiles. Sans tomber dans les stéréotypes, ces personnels sont souvent des femmes seules avec enfants à charge, sujet auquel le Gouvernement est particulièrement sensible.

Le code du travail prévoit, dans le secteur privé, le versement d’une prime de précarité s’élevant à 10 % de la rémunération brute du salarié en contrat à durée déterminée à l’échéance de celui-ci, tandis que, dans la fonction publique, aucune disposition similaire n’existe aujourd’hui pour les agents contractuels. Voilà un exemple flagrant d’inégalité de traitement manifeste, à situation professionnelle identique. Face à ce constat, j’ai proposé, comme d’autres collègues issus d’horizons politiques différents, d’instaurer le versement d’une prime de précarité pour les contrats à durée déterminée (CDD) de courte durée dans la fonction publique. J’ai été confrontée, comme eux, à l’obstacle de la recevabilité financière, mais cela n’altère en rien ma détermination sur ce sujet.

Je souhaite donc savoir, monsieur le ministre, si le Gouvernement est disposé à prendre l’engagement ferme de mettre en place le versement d’une prime de précarité en faveur des agents contractuels dont le CDD, d’une durée inférieure ou égale à douze mois, arrive à échéance, hors contrats saisonniers et contrats de projet, à hauteur de 10 % de la rémunération brute versée à l’agent.

Le cas échéant, je proposerai cette mesure lors du débat dans l’hémicycle, car ce serait une avancée importante, et plus que légitime, pour nombre de nos concitoyens. Il y va de la responsabilité et de l’exemplarité sociale de l’ensemble des employeurs publics.

J’en viens à la déontologie, sujet qui nous tient tous particulièrement à cœur. Nos collègues Fabien Matras et Olivier Marleix ont rendu l’année dernière, au nom de notre commission, un excellent rapport sur la question et feront plusieurs propositions, comme beaucoup d’entre vous, pour compléter le projet de loi qui nous est soumis.

Le premier sujet est la fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et de la Commission de déontologie de la fonction publique (CDFP), évoquée depuis longtemps et proposée par plusieurs amendements. Nous sommes nombreux ici à y être favorables, pour des raisons évidentes d’unité de la doctrine, ainsi que de renforcement de l’indépendance et de l’expertise de l’autorité chargée de ces questions. Le groupe La République en Marche et moi-même proposerons plusieurs dispositions en ce sens, sachant que nous nous réservons la possibilité de compléter ces amendements en séance pour préciser la composition de la nouvelle autorité et ses missions.

Le deuxième sujet est celui de la publicité des avis en matière de déontologie : nous y sommes également tous favorables, selon des modalités sensiblement différentes.

Sur ces deux questions, étant donné leur importance et notre volonté partagée d’avancer, j’espère que nous nous retrouverons, d’ici l’examen du texte en séance, sur des positions communes, au-delà de nos clivages politiques.

Enfin, je suis tout à fait favorable à l’instauration d’une rupture conventionnelle pour les fonctionnaires. Je me réjouis donc que le présent projet de loi l’introduise, à titre expérimental, à l’article 26. Néanmoins, il m’a semblé que cet article n’était pas assez encadré et n’offrait pas de garanties suffisantes aux fonctionnaires. J’ai donc déposé un amendement permettant de mieux définir la rupture conventionnelle, de prévoir le principe d’une homologation et d’un montant minimum de l’indemnité de rupture, et d’affirmer le principe du libre consentement des parties.

Je voudrais, en conclusion, aborder un dernier sujet essentiel en termes de lisibilité et d’accessibilité du droit : la codification du droit de la fonction publique. Monsieur le ministre, me confirmez-vous votre accord pour avancer sur cette question ? La codification permettrait de reconnaître la situation des fonctionnaires, qui ne disposent pas de l’équivalent du code du travail applicable aux salariés du privé, de graver dans le marbre l’importance, la spécificité et l’unité de la fonction publique française. Elle nous permettrait également d’y voir plus clair, car lorsque l’on rassemble les dispositions, on voit les incohérences, ce qui ne fonctionne pas, ce qu’il faut dépoussiérer, toutes choses indispensables lorsque l’on veut moderniser et transformer la fonction publique. Il y a donc un vrai enjeu opérationnel, pour les fonctionnaires comme pour les employeurs publics, mais j’y vois aussi, et surtout, l’affirmation de symboles forts de l’importance et de la qualité de notre fonction publique.

M. Eric Poulliat, au nom de la délégation aux collectivités locales et à la décentralisation. Les Français nous ont rappelé le besoin de la présence des services publics dans les territoires, au plus proche d’eux. Ce projet de loi a précisément fait l’objet d’une concertation longue et intense avec les organisations syndicales et les employeurs, notamment territoriaux.

Je tenais à souligner la qualité des échanges, notamment la volonté d’un traitement transversal et d’une prise en compte réelle des besoins des employeurs territoriaux. Se réjouissant de la décentralisation, la délégation aux collectivités territoriales est heureuse de se saisir pour avis de ce projet de loi et rappelle qu’elle a été animée par une préoccupation double : celle de prendre en compte les problématiques spécifiques des collectivités territoriales, qui sont, rappelons-le, de différents niveaux et de tailles très diverses ; celle d’assurer un juste équilibre entre les besoins des employeurs territoriaux et les droits des agents.

Je tiens à rappeler aussi, au nom de la délégation, que les ordonnances prévues dans ce projet de loi concernent des champs qui intéressent particulièrement les employeurs territoriaux, sur des sujets comme la précarité des agents de catégorie C, la complémentaire santé, la santé au travail ou encore l’accès et l’organisation des concours.

C’est pourquoi nous participons à cette discussion avec joie. Nous rappelons qu’il faut faire de la fonction publique territoriale un outil de proximité au service des citoyens, en la dotant de levier managériaux souples et efficaces, qui permettent à ses agents, même temporaires, de s’enrichir de la culture territoriale et de la dimension humaine du service public.

Mme Laurence Gayte, au nom de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes. Je me contenterai d’attirer votre attention sur trois points. D’abord, je me réjouis de l’importance qui a été accordée à l’égalité professionnelle dans ce projet de loi. Je pense qu’il est important de le souligner. Ensuite, je note aussi les avancées en la matière et la prise en compte de tous ces enjeux ; je salue la qualité des échanges avec le Gouvernement sur ces sujets. Enfin, je vous indique que les amendements déposés par la délégation me donneront l’occasion de revenir sur tous ces points.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Au groupe La République en Marche, nous sommes attachés au service public, aux femmes et aux hommes qui assurent leur fonctionnement au quotidien, qu’ils soient titulaires ou contractuels. C’est pourquoi nous soutenons ce projet de loi de transformation de la fonction publique, projet tant attendu par toutes et tous sur le terrain. C’est aussi pourquoi nous nous devons de le discuter de manière responsable, en pensant en permanence aux plus de 5 millions d’agents qui font vivre nos services publics.

Les agents publics sont présents dans la vie de chaque Française et de chaque Français. Ce sont plus de 2,45 millions d’agents fonctionnaires de l’État, 1,18 million de fonctionnaires hospitaliers et 1,9 million de fonctionnaires territoriaux qui sont au service de nos concitoyens, dont près de neuf sur dix à leur contact direct. Par leur engagement et leur professionnalisme, ils contribuent au quotidien à la cohésion sociale et territoriale de notre pays.

Or, depuis de nombreuses années, trop de normes et de lourdeurs entravent leur action et le bon fonctionnement des services publics, les premiers à le dire étant les agents eux-mêmes. Je l’ai constaté moi-même lors des nombreux échanges que j’ai eus avec les agents des trois versants, comme lors de votre venue en février dans le Val-de-Marne, monsieur le ministre, ou à l’occasion des nombreuses auditions que nous avons menées avec notre rapporteure ou sur le terrain au cours des dernières semaines. Face à l’évolution rapide de leur métier, le sens de leurs missions et de leur engagement doit être aujourd’hui conforté face à un statut qui ne leur offre pas la reconnaissance et les perspectives professionnelles escomptées. De nouvelles attentes se font jour pour aller vers une fonction publique plus attractive et plus réactive, des parcours professionnels plus diversifiés et une plus grande prise en considération de la qualité de vie au travail.

Tout en réaffirmant notre attachement au statut des fonctionnaires et à ses valeurs, ce projet de loi nous propose d’aller plus loin dans la modernisation du statut et la mise à disposition de leviers pour permettre aux agents de mieux exercer leur mission. Nous saluons cette démarche pragmatique et exigeante. Pour atteindre ses objectifs, ce projet de loi promet un dialogue social plus stratégique et efficace, dans le respect des garanties des agents publics. Il développe les leviers managériaux pour une action publique plus efficace. Il simplifie et garantit la transparence et l’équité du cadre de gestion des agents publics. Il favorise la mobilité et accompagne les transitions professionnelles. Il renforce l’égalité entre les femmes et les hommes, et permet de mieux lutter contre les violences sexistes et sexuelles au travail.

Les grands axes de ce projet de loi sont clairs et cohérents et nous débattrons de leur contenu exact durant les jours à venir, avec sérieux et ambition pour notre fonction publique. Monsieur le ministre, au-delà de ces objectifs que nous partageons, le groupe La République en Marche a eu à cœur de travailler principalement sur trois grands axes.

Premièrement, nous nous sommes attachés au renforcement du dialogue social et à sa lisibilité, comme à son positionnement sur les questions plus stratégiques. Nous vous proposerons de densifier les compétences de la nouvelle instance que représente le comité social, notamment à travers la prise en considération des questions d’égalité entre les femmes et les hommes, ainsi que les problématiques de transition numérique.

Deuxièmement, nous défendons l’objectif de renforcer l’encadrement du recrutement des contractuels dans la fonction publique, mais également la lutte contre la précarité. Nous souhaitons, comme l’a dit il y a un instant notre rapporteure, mettre en place, dans le secteur public, la prime de précarité pour les contrats à durée déterminée. Je sais que nos travaux, dans les jours qui viennent, nous permettront d’aboutir sur ce sujet.

Troisièmement, dans la droite ligne des valeurs qui nous ont conduits à construire le mouvement La République en Marche, dans la continuité de la loi sur la moralisation de la vie politique que nous avons adoptée au début de cette législature, nous vous proposerons plusieurs amendements pour renforcer la transparence et la déontologie dans le secteur public. Nous proposerons notamment de fusionner la HATVP et la Commission de déontologie au sein d’une seule et même autorité indépendante. Je tiens tout particulièrement à saluer les travaux de notre collègue Fabien Matras sur le sujet, car ils nous ont permis d’avancer.

Enfin, particulièrement attentifs aux travaux qui ont été menés par notre rapporteure, nous tenons à soutenir sa proposition de création d’un code de la fonction publique. Au nom du groupe La République en Marche, je vous demande, monsieur le ministre, de bien vouloir reprendre cette proposition et nous proposer, lors de nos échanges, des amendements allant dans ce sens.

M. Olivier Marleix. Pour la fonction publique, le projet du candidat Emmanuel Macron était « libérer et protéger ».

Pour « libérer », on comprend. Votre projet de loi facilite pour les employeurs le recours aux contractuels en ajoutant du dérogatoire au principe du recrutement sous statut. Ces perspectives sont plutôt bonnes à prendre. Elles posent néanmoins des problèmes auxquels votre texte n’apporte pas de réponse.

Ainsi, l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen proclame « l’égal accès aux emplois publics. » Concrètement, comment sera-t-il assuré dans un système qui va banaliser le recours au contrat de gré à gré ? Le fait de recopier dans la loi ce principe déjà inscrit dans la Constitution est un peu tautologique. La loi ne devrait pas rappeler cette finalité, mais devrait fixer les règles garantissant le respect de ce principe, c’est-à-dire ce que dit l’article 34 de la Constitution. À ce stade, vous ne le faites pas.

Le recours aux contrats à durée déterminée (CDD) que sont les contrats de mission correspond probablement à un besoin pour des fonctions d’encadrement ou des fonctions très techniques, mais il ne convient pas, à l’évidence, au recrutement des personnels de catégorie C. Avec eux, vous ne ferez finalement qu’ajouter à la précarité que vous prétendez par ailleurs combattre. Je note que le Gouvernement est d’ailleurs en pleine contradiction : il propose aux partenaires sociaux de pénaliser le recours aux CDD, mais facilite, pour lui-même et pour les collectivités territoriales ou les hôpitaux, le recours aux mêmes contrats courts…

Je relève enfin le risque d’une fonction publique à deux vitesses. Par exemple, je pense aux postes de direction, hors emplois fonctionnels, qui sont déjà ouverts dans les collectivités locales. Ils étaient l’apanage des lauréats du concours d’ingénieur ou d’attaché. Quel intérêt auront des jeunes désormais à passer ces concours ?

En réalité, bien plus qu’une « réforme systémique », vous organisez un « mitage » du statut. Il aurait été préférable de définir préalablement les missions de l’État, des hôpitaux, des collectivités, qui ont vocation à être exercées par des agents titulaires, car il y a un enjeu évident de neutralité, de garantie d’une forme d’indépendance par rapport aux pressions politiques, et celles pour lesquelles il n’y a pas les mêmes précautions à prendre, voire pour lesquelles, au contraire, il y a besoin de plus d’adaptabilité. Le Conseil d’État, dans son avis, relève que « la multiplication des possibilités déjà nombreuses de recruter des contractuels sans qu’il soit possible de dégager des modifications proposées des critères simples et claires ne contribue pas à la lisibilité du dispositif ni à la bonne appréciation de ses conséquences ». Bref, c’est la politique de Gribouille.

Au bout du compte, il y a un vrai doute sur la crédibilité de cette transformation. Il y a déjà environ 20 % de contractuels dans la fonction publique. Quel sera l’impact de votre réforme ? Vous ne le dites pas, ce que je constate après avoir consulté attentivement l’étude d’impact du projet de loi. Et, comme un contractuel coûte généralement plus cher à l’employeur, et notamment aux collectivités territoriales aujourd’hui soumises à des contraintes fortes, on peut avoir un doute sur la portée réelle de votre réforme.

L’autre ambition, c’était « protéger ». Là, c’est peu dire que le compte n’y est pas. Vous réduisez comme peau de chagrin le rôle des commissions administratives paritaires (CAP). D’où vient cette volonté de supprimer les CAP pour les mesures dites favorables ? Si tant est qu’un refus de mutation ou d’avancement soit une mesure favorable pour l’agent… Les associations d’élus employeurs que nous avons auditionnées ne le demandent pas et considèrent même que la CAP est un lieu qui garantit l’examen équitable de la situation de chaque agent dans les collectivités territoriales. Chez beaucoup d’élus, on sent un vrai attachement à ces moments de partage où toutes les situations sont passées en revue. Je comprends bien qu’au sein de certains ministères, notamment celui de l’éducation nationale, le système des CAP soit trop lourd. Mais les avancements peuvent se déconcentrer. Ils le sont déjà parfois, même si l’on peut sans doute faire plus.

Mais quelles garanties allez-vous donner aux enseignants, aux fonctionnaires de police ? Quelles règles d’équité ? Je pense notamment aux mutations d’une région à l’autre. C’est un sujet qui inquiète beaucoup et sur lequel je ne trouve pas, pour l’instant, de réponse dans votre texte. Votre texte est assez imprécis sur ces sujets et n’apporte pas de garanties suffisantes.

En l’état, dans la rédaction du projet de loi, on peut par exemple s’inquiéter que les lignes directrices de gestion entrent en concurrence, pour les mutations, avec les cas prioritaires énoncés par la loi. Il faudra lever cette ambiguïté pendant le débat.

Le risque d’arbitraire existe plus dans la fonction publique qu’ailleurs. Parce que l’absence de critère de rentabilité y permet des décisions non rationnelles. S’y ajoutent les risques liés aux alternances politiques. Je note que le Conseil d’État vous met en garde contre le risque d’appauvrissement du dialogue social.

Finalement, le plus gênant, dans ce texte, c’est ce qu’il ne contient pas. La rapporteure a déjà mis le doigt sur ce point et je l’en remercie. Par exemple, il ne comporte pas de dispositions sur le pouvoir d’achat des fonctionnaires, qui a baissé de 10 % en dix ans. Quelles perspectives donnez-vous à ceux qui ont les plus faibles rémunérations ? Je pense notamment aux personnels de catégorie C.

Rien non plus sur la réforme des cadres d’emploi, qui aurait permis plus de souplesse entre les catégories de fonction publique. Avec votre texte, il sera plus facile d’aller du privé au public, et vice versa, que de la fonction publique de l’État à la fonction publique territoriale !

Rien non plus, ou presque, à ce stade, sur la déontologie.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur le député, je vous prie de conclure…

M. Olivier Marleix. Le ministre et la rapporteure ont pu s’exprimer !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Les orateurs des groupes disposent de cinq minutes…

M. Olivier Marleix. Enfin, et surtout, il n’y a rien, dans votre texte, qui permette de réduire la dépense publique. Ce devrait pourtant être l’objectif n°1 de toute réforme en la matière. Rien sur les 39 heures ! La seule ambition de M. Darmanin, c’est d’appliquer, vingt ans après, la loi Aubry – sans doute un tropisme lillois ! (Sourires.)

Je déplore qu’il n’y ait rien non plus sur la transparence des très hautes rémunérations dans la fonction publique. On compte pourtant non moins de 70 000 emplois rémunérés hors échelle lettres. Ce chiffre est passé de 25 000 à 70 000 depuis 1985… Cette évolution mérite des explications. La rigueur ne doit pas être pratiquée seulement en bout de chaîne, dans les territoires, mais également dans les administrations centrales.

Mme Laurence Vichnievsky. C’est avec intérêt que le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés (MODEM) accueille ce projet de loi visant à moderniser la fonction publique.

Il me semble important de souligner tout d’abord que le Gouvernement a fait le choix de ne pas remettre en cause le statut de la fonction publique, considérant qu’il s’agissait d’une protection nécessaire à l’accomplissement des missions de service public.

En revanche, ce texte permet un recours accru à la contractualisation. C’est une évolution positive. Il ne s’agit pas d’opposer fonctionnaires et contractuels mais, au contraire, de leur permettre d’agir en complémentarité : il faut pouvoir recruter le profil adéquat au poste à pourvoir, en faisant appel à des compétences qui ne figurent pas forcément dans le vivier de la fonction publique. C’est notamment l’objet du contrat de projet, créé par l’article 8 du projet de loi.

Je me permets, à ce sujet, de souligner ce que Mme la rapporteure a évoqué tout à l’heure – car nous, parlementaires, sommes contraints par l’article 40 de la Constitution. Il faut prévoir des aménagements en vue de sécuriser les fins de contrat, avec des indemnités adéquates. L’employeur public ne peut être moins disant que le secteur privé.

L’une des réformes majeures de ce texte, par ailleurs, est de permettre aux fonctionnaires l’exercice, au cours d’une même carrière, d’expériences professionnelles plus nombreuses et plus variées. Pour rester attractive et efficace, la fonction publique doit prendre en compte, elle aussi, les changements intervenus dans l’ensemble de la société en matière de parcours professionnels. La fonction publique doit faciliter la mobilité de ses agents entre les différents versants de la fonction publique et entre secteur public et secteur privé.

Cette plus grande fluidité des parcours doit nécessairement s’accompagner d’un renforcement du contrôle déontologique. Le groupe MODEM fera plusieurs propositions en ce sens. Nous sommes notamment favorables à une fusion de la commission de la déontologie de la fonction publique et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), sous l’égide de cette dernière. Le recours à une autorité administrative indépendante, tant dans son mode de fonctionnement que dans la désignation de ses membres, comme c’est le cas aujourd’hui pour la Haute Autorité, nous paraît fournir les meilleures garanties.

Encore faut-il que les avis rendus par la Haute Autorité soient contraignants pour l’administration, c’est-à-dire pour l’autorité de nomination, et qu’ils soient rendus publics, pour répondre à l’attente légitime de nos concitoyens, qui exigent plus de transparence. C’est pourquoi, outre un amendement général sur l’intégration de Commission de déontologie de la fonction publique (CDFP) au sein de la Haute Autorité, nous présenterons des amendements étendant à l’ensemble des saisines relatives à des situations individuelles le principe de l’avis conforme et la règle de la publicité de ces avis.

Par ailleurs, nous proposerons, comme d’autres collègues, plusieurs amendements visant à renforcer la transparence des rémunérations au sein des autorités administratives, des autorités publiques indépendantes et de la haute fonction publique, ainsi qu’à encadrer le cumul des pensions de retraite des fonctionnaires avec une autre rémunération.

Enfin, nous proposerons des amendements destinés à réduire les inégalités de rémunération entre les femmes et les hommes, ainsi qu’à favoriser la parité des nominations dans les postes de la haute fonction publique.

Mme Marietta Karamanli. Comme nous l’avons dit lors de l’audition du ministre, et comme nous le rappellerons de manière plus approfondie aujourd’hui, le projet de loi dont nous débattons a pour prétention de transformer notre fonction publique. Mais ce projet appelle tout d’abord trois observations de méthode de la part du groupe Socialistes et apparentés.

D’une part, s’il y a bien eu une cinquantaine de réunions de concertation, je rappelle que, selon les organisations syndicales représentatives, qui sont un élément de notre démocratie et qui participent à la transparence des décisions, ces réunions n’ont pas permis d’engager un vrai dialogue. D’autre part, sur un certain nombre de points, le projet renvoie à des ordonnances, ce que notre groupe regrette tant au fond que sur la méthode. Sur le fond, le débat public et contradictoire par notre assemblée constitue un élément d’appropriation des enjeux et des dispositions. Le recours aux ordonnances vient donc contredire le principe de la discussion avec l’ensemble des agents. Or, la santé, la protection sociale, les conditions de travail, la formation, qui sont des éléments essentiels de l’attractivité, sont exclues du texte, donc d’une discussion collective.

Enfin, une nouvelle fois, alors même que le discours évoque le renforcement des droits du Parlement, ce projet sera examiné en procédure accélérée… L’exception à une double lecture par les deux ensembles parlementaires devient la norme, en contradiction avec le principe posé par l’article 45 de notre Constitution !

Sur le fond, je souhaite exprimer, au nom de mon groupe, la réflexion suivante : réformer la fonction publique, c’est réformer un élément déterminant de l’État, ses ressources humaines permanentes et ses compétences administratives et techniques. Force est pourtant de constater que le texte ne traite que de la gestion de la fonction publique et qu’il comporte de nombreuses dispositions visant simplement à supprimer des emplois pérennes, pour continuer à recruter des contractuels, sans aucune vision du sens de l’engagement des agents !

Partir du présupposé que la méthode de la fonction publique à la française est inadaptée, sans se demander pourquoi nos concitoyens choisissent d’y travailler et de donner ainsi un sens à leur activité malgré des rémunérations qui restent parfois faibles pour un niveau de qualification élevé, ne manque pas d’interroger.

Dans un rapport établi en 2016 par France Stratégie, alors présidé par Jean Pisani-Ferry, étaient critiquées les réformes dites paramétriques, en ce qu’il s’agit de réformes de circonstance, visant uniquement à régler un problème. En l’occurrence, il s’agit ici du nombre jugé trop important de fonctionnaires, et de leurs statuts jugés trop rigides. Mais on nous explique que l’on va régler une question bien plus large, en ajoutant des dispositions complémentaires à des dispositions supplémentaires… S’il y a une crise des services publics, ce n’est pas le nouveau management public promu ici qui va la régler.

Il y a, à l’inverse, un risque réel de déstabiliser un système en ne réglant pas la question de l’attractivité d’une carrière où le service aux autres reste un élément d’engagement et, je le souligne, de qualité. Le Conseil d’État, dans son avis, constate que la multiplication des possibilités, déjà nombreuses, de recruter des agents contractuels, sans qu’il soit possible de dégager des modifications proposées des critères simples et clairs, ne contribue pas à la lisibilité du dispositif ni à la bonne appréciation de ses conséquences. Si le Conseil d’État, spécialiste du droit de la fonction publique, fait ce constat, bon nombre d’entre nous peuvent le faire également.

Je voudrais terminer par un certain nombre de questions, que nous aurons l’occasion d’approfondir. Ce projet de loi ne supprime pas le statut des fonctionnaires, c’est vrai, mais il multiplie les dérogations à ce statut et affaiblit son attractivité. Lutte-t-il, pour autant, contre la précarité qui touche les agents contractuels ? Non, il l’aggrave même. Renforce-t-il davantage le dialogue social ? Non, il l’affaiblit, par la réduction de nombreuses attributions des instances de dialogue social. Améliore-t-il des règles déontologiques ? Non, il marque aussi un recul important.

Peut-on parler, comme certains l’ont fait, d’une « loi travail » de la fonction publique ? J’entendais la rapporteure indiquer qu’une codification permettrait de reconnaître la situation des fonctionnaires qui ne disposent pas de l’équivalent du code du travail des salariés du privé. Mais, si ce texte est adopté, ce code pourrait aussi bien s’appliquer à eux !

Monsieur le ministre, je regrette que, lors de votre audition, alors que j’attendais de vous beaucoup de réponses, nous n’ayons obtenu que des réponses techniques, insuffisamment étayées par une vision politique.

M. Pascal Brindeau. Le contexte de crise sociale que notre pays vit depuis plusieurs mois, et même les conclusions du grand débat, montrent les attentes très fortes de nos concitoyens envers la puissance publique en général, ainsi qu’un besoin de services publics de proximité.

Chacun est bien conscient que l’environnement juridique, technique, technologique, économique que connaissent à la fois les collectivités territoriales, mais aussi l’État et la fonction publique hospitalière, a fait considérablement évoluer les métiers de la fonction publique, et que les parcours professionnels des agents publics et leurs besoins n’ont rien à voir avec ce qu’ils étaient il y a seulement quinze ou dix ans.

Personne ne conteste aujourd’hui la nécessité de faire évoluer, d’adapter, de réformer et de moderniser la fonction publique dans son ensemble, ainsi que le droit qui régit le statut. Le Gouvernement a affirmé un certain nombre d’ambitions à travers un grand nombre de déclarations du Premier ministre et des ministres en charge de ces questions. Nous avons assisté à un peu plus d’une année de consultations et de préparation du texte qui nous est aujourd’hui soumis.

Mais, à sa lecture, on a le sentiment que le Gouvernement est resté au milieu du gué. En effet, même s’il y a cinq grands chapitres dans le projet, l’ensemble des enjeux actuels de la fonction publique n’y sont pas traités. Est notamment omis le problème qui nous semble majeur : celui de son attractivité par rapport au secteur privé.

On recherche dans ce texte le sens profond et l’orientation réelle de la réforme que vous voulez mener. On comprend bien, dans un certain nombre de cas, l’esprit qui consiste à transposer en quelque sorte dans le secteur public le droit du travail et le droit qui régit le secteur concurrentiel – je pense au dialogue social, notamment, ou au recours accru aux contrats. Mais cela ne passe pas par un choix clair au sein des métiers et des fonctions qui régissent le secteur public. Il fallait soit conserver et réaffirmer le statut, ce qui était cependant en contradiction, dans une certaine mesure, avec le recours accru aux contrats, soit, pour certains métiers ou certaines missions, dire clairement qu’ils ne relèveront plus demain du statut tel qu’on le connaît aujourd’hui, pour un certain nombre de raisons qu’on pourrait expliquer.

Ensuite, le projet de loi est percuté par les annonces toutes récentes du Président de la République, à savoir, par exemple, la suppression de l’École nationale d’administration (ENA). Cette question n’est évidemment pas traitée dans ce projet de loi, ce qui soulève le problème du recrutement futur d’un certain nombre d’agents de l’État qui relèvent aujourd’hui de cette école. Il en va de même de l’abandon a priori de l’objectif de suppression des 120 000 fonctionnaires qui était dans le programme d’Emmanuel Macron ; il percute aussi le projet de loi tel qu’il est aujourd’hui présenté.

À l’UDI aussi, nous regrettons, comme nous l’avons fait sur un certain nombre de textes, le recours systématique et, de notre point de vue, non justifié aux ordonnances sur des sujets extrêmement importants, tels que les organismes chargés de la gestion de la carrière et de la formation des agents publics, ou encore l’environnement social et la médecine professionnelle.

Nous avons donc déposé un certain nombre d’amendements, tout comme d’autres groupes, pour obtenir plus de protection d’un certain nombre d’agents recrutés par contrat. Nous envisageons, par exemple, même si nous tombons ce faisant sous le coup de l’article 40, la création d’une indemnité de fin de mission pour les nouveaux contrats de mission, à l’instar du secteur privé.

Nous avons également déposé des amendements sur la transparence de la rémunération des hauts fonctionnaires. Ils reprennent d’ailleurs les propositions de la proposition de loi de notre collègue Thierry Benoit. Nous avons déposé aussi des amendements sur le devenir de l’ENA, sujet cher à mon collègue Michel Zumkeller, qui, lui aussi, a déposé une proposition de loi visant à supprimer et à remplacer l’École nationale d’administration.

M. Ugo Bernalicis. Vous n’avez pas osé, dans le titre de ce projet de loi de « transformation » de la fonction publique, parler de « modernisation » de la fonction publique, mais je sens bien que nous allons beaucoup parler de souplesse et d’agilité – c’est une sorte de yoga mental. Je n’en tiens pas moins à vous féliciter, monsieur le secrétaire d’État, mesdames et messieurs les députés de la majorité : vous avez quand même, encore une fois, réussi à vous mettre 100 % des organisations syndicales à dos. Personne n’y était parvenu ; vous-mêmes, après l’avoir déjà fait avec le projet de loi de réforme de la justice, récidivez. J’espère que vous n’allez pas renouveler cela jusqu’à la fin de votre mandat, car cela risquerait de précipiter celle-ci. Neuf organisations syndicales refusent ce texte.

Certes, vous proposez quelques avancées réelles – pour l’égalité entre les femmes et les hommes, contre les discriminations – mais, pas plus que la revalorisation du traitement des catégories ou la mise en place d’une prime de précarité, elles ne feront oublier l’essentiel : ce texte est une attaque en règle contre le statut de la fonction publique, qui deviendra demain l’exception et non plus la règle, tant vous multipliez les dérogations qui permettraient qu’un emploi public permanent soit occupé non par un fonctionnaire titulaire mais par un contractuel – certes en contrat à durée indéterminée.

Cela me fait penser que l’objectif n’est peut-être pas tant d’augmenter le nombre de contractuels en soi – c’est une étape. Nous en sommes déjà à 18 % de contractuels, peut-être y en aura-t-il demain 40 % ou 50 %. Je ne sais pas si vous avez un objectif chiffré – on se rappelle celui de la suppression de 120 000 postes, il semble que le Président de la République vous ait un peu rabroué à ce propos. Votre préoccupation, c’est de mieux « profiler », d’avoir les profils les plus adéquats aux missions. En campagne, le candidat Emmanuel Macron avait effectivement annoncé une sorte de spoil system à la française, avec un passage en revue de tous les directeurs d’administration centrale, à la suite duquel ceux-ci auraient été confirmés dans leurs fonctions ou non, en fonction de leur adhésion au projet politique d’Emmanuel Macron. Cela tranche avec la conception de la fonction publique qui prévalait, selon laquelle les serviteurs de l’État, y compris aux postes de direction, sont globalement loyaux et suivent les ordres donnés, moyennant quoi il n’est pas besoin de tous les changer du jour au lendemain. Sans doute avez-vous essayé, monsieur le secrétaire d’État, de changer quelques directeurs d’administration centrale – nous connaissons l’exemple du préfet de police – mais, globalement, il n’y a pas eu beaucoup de changements. Peut-être le statut a-t-il été un frein, peut-être le corps préfectoral s’est-il mobilisé pour éviter de subir des jeux de chaises musicales, peut-être le seul moyen qui vous reste est-il de légiférer pour ouvrir les emplois permanents à des contractuels, en commençant par les emplois de direction.

À la place d’un directeur d’administration centrale, j’aurais aujourd’hui un peu peur, et je me dépêcherais d’aller dans le privé. Certes, beaucoup le font déjà, pour revenir ensuite, mais c’est un autre problème – il faudrait, à mon sens, renforcer la Commission de déontologie de la fonction publique, même fusionnée avec la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Votre deuxième objectif est de continuer à décliner cette idéologie du new public management selon laquelle les méthodes du privé seraient, par principe, en vertu de quelque dogme, meilleures que celles du public, selon laquelle il faudrait donc les dupliquer dans la fonction publique. Vous reprenez en l’occurrence la méthode des « ordonnances travail », pour aboutir à la fusion du comité technique et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Vous prétendez que la question de la souffrance au travail sera mieux prise en compte, mais on se demande bien comment, alors que moins de temps y sera consacré et que les délégués syndicaux siégeront dans la nouvelle instance avec une double casquette. Aujourd’hui, des délégués syndicaux se consacrent à cette mission d’hygiène et de sécurité, et cela se passe souvent très bien ; Les directeurs des ressources humaines et les administrations sont globalement contents, et personne ne vous demandait cette fusion.

Quant à la réforme des CAP, elle ne fait que manifester plus nettement encore ce que nous savions déjà : vous n’aimez pas les fonctionnaires ni les syndicalistes.

La méthode des ordonnances est une nouvelle fois utilisée, notamment à propos de la formation initiale et de la formation continue, avec une habilitation extrêmement large, qui peut permettre de réformer l’ENA – ou de la « supprimer », pour reprendre les mots du Président de la République qui connaît lui-même la question. Bien sûr, il faudrait que les titulaires des postes de direction reflètent mieux la sociologie du pays, mais peut-être une réforme du concours eût-elle amplement suffi. Bref, nous nous opposerons à vous sur l’essentiel de ce texte, aux côtés des syndicats, notamment le 9 mai prochain.

Mme Elsa Faucillon. Effectivement, avec ce projet de loi de transformation de la fonction publique, vous n’attaquez pas frontalement le statut de la fonction publique. Vous le faites quand même de manière plus grossière que nous ne l’aurions imaginé et tout indique que vous préparez l’extinction de ce statut.

Notre groupe n’est pas attaché au statut de la fonction publique en raison d’une simple filiation historique – Maurice Thorez, Anicet Le Pors… – ni comme à un simple acquis que nous voulons défendre. Nous considérons que c’est un modèle pour l’avenir. Le fonctionnaire, selon nous, doit être régi par un statut, des dispositions réglementaires, être soumis non à un contrat mais à la loi, dans le but d’œuvrer à l’intérêt général. Nous croyons aussi aux vertus du concours, qui permet d’assurer l’impartialité et l’égalité dans le recrutement. Nous croyons que le statut doit être protecteur, garantir la neutralité du service public et permettre de responsabiliser l’agent public afin que celui-ci puisse rendre compte de sa mission à la société.

Pour préparer cette extinction, le texte reprend à bon compte tous les poncifs néolibéraux, des sortes de lubies, les poncifs du new public management. J’évoquerai notamment le recours massif aux agents contractuels, y compris pour occuper des emplois permanents ou des postes de direction. L’obsession est toujours la même : le salut viendrait du secteur privé. Évidemment, cela revient à nier l’immensité des compétences de nos fonctionnaires et leur dévotion pour nos services publics, qu’ils portent souvent à bout de bras, sans moyens, sans soutien de la puissance publique.

Cela nous expose surtout à un risque accru de conflit d’intérêts, de clientélisme et de captation de l’action publique par l’oligarchie financière.

Rappelons tout de même que, depuis leur mise en place, les quatre titres qui composent le statut général de la fonction publique ont connu plus de deux cents modifications législatives, plus de trois cents au niveau réglementaire. C’est assez souligner que la vertu cardinale d’adaptabilité de la fonction publique et des textes qui la régissent s’est concrétisée à grande échelle. Oui, le statut doit en permanence être adapté ; il n’a, en revanche, pas besoin d’être attaqué. Le statut, c’est avant tout une garantie pour les citoyens et les citoyennes, la garantie d’une fonction publique qui assure l’égalité de traitement de toutes et tous, qui évite les dérives de toutes sortes. Les véritables carcans, l’insupportable rigidité sont plutôt le fait de ceux qui, en prêchant le recours massif à l’emploi instable, placent les personnels concernés dans des situations de dépendance iniques.

Procède également des poncifs que j’évoquais l’instauration d’un contrat de projet au caractère ô combien précaire, qui me rappelle mes premières années d’engagement, contre le contrat première embauche (CPE), tandis que la fusion des CHSCT et CT, sur le modèle des ordonnances travail, marque une attaque contre la démocratie sociale – on voit que le Gouvernement s’inscrit dans d’autres filiations que nous. J’évoquerai encore une attaque contre les instances paritaires, avec la réduction drastique du rôle des CAP. Il n’est pas question de rester stoïque face à cette démolition en règle, d’une ampleur que nous jugeons inégalée. L’urgence sociale et l’urgence écologique exigent de la puissance publique une prise en considération de ce qui relève de l’intérêt collectif, de l’intérêt général. L’époque actuelle appelle à plus de service public, à plus de démocratie. Pour cela, il faut des hommes et des femmes, pour les faire vivre avec neutralité, pour assurer leur solidité, leur adaptabilité et leur proximité.

Ce texte n’y contribue en aucun cas. À notre sens, il aggravera au contraire les fractures existantes.

M. Yannick Favennec Becot. Mes chers collègues, les membres du groupe Libertés et Territoires attendent de cette réforme qu’elle renforce l’efficacité de la fonction publique dans les territoires, tout en améliorant la carrière des fonctionnaires, que ce soit en termes de mobilité, de rémunération ou de retraite.

Nous souhaitons que cette réforme s’articule autour de trois piliers ; l’un relatif à la déconcentration et à la décentralisation, avec une plus grande mobilité des fonctionnaires entre les trois versants de la fonction publique ; un autre axé sur la carrière des fonctionnaires, afin de favoriser leur évolution, d’améliorer leur rémunération et d’assurer un calcul des retraites plus équitable entre les différentes fonctions publiques ; un dernier pilier consacré au renforcement de la déontologie.

Par ailleurs, le groupe Libertés et Territoires dénonce le recours aux ordonnances sur des points majeurs comme l’organisation du dialogue social, la formation professionnelle, la santé des agents ou encore la médecine du travail. Il est indispensable que le débat parlementaire permette de préciser le périmètre exact des ordonnances, leur contenu et les modalités de leur exécution.

Enfin, nous tenons à souligner l’absence de mesures en matière de déontologie dans la haute fonction publique.

La réforme de la fonction publique est, selon nous, l’occasion pour le Gouvernement de répondre aux attentes des Français et des agents publics. Or, telle qu’elle se présente, la réforme répond plus à un objectif comptable qu’à un véritable mouvement de transformation de la fonction publique pour la préparer aux enjeux de demain. La véritable question qui se pose est celle de savoir quelle fonction publique nous voulons – et non pas combien de fonctionnaires en moins nous voulons. Cela pose inévitablement la question des compétences qui doivent être assumées par l’État et de celles qui doivent être assumées par les collectivités territoriales. Or, à l’heure où l’Assemblée nationale entame l’examen de ce projet de loi, nous ne connaissons pas précisément les contours du mouvement de décentralisation et de déconcentration annoncé par le Président de la République la semaine dernière. Par ailleurs, la transformation de la fonction publique nécessite de prendre en compte le volet numérique, notamment en matière de formation, ce que ne fait pas votre projet de loi.

Nous tenons également à appeler à la plus grande vigilance en ce qui concerne le contrat de projet, qui ne doit pas conduire à une plus grande précarité des agents. C’est bien là notre inquiétude.

Le groupe Libertés et Territoires tient également à saluer le volet consacré à l’égalité professionnelle. Il regrette cependant le flou qui entoure un certain nombre de dispositions, notamment en matière d’égalité salariale.

Quant au dialogue social, une instance unique, le comité social – d’administration, territorial ou d’établissement –, est instituée dans les trois versants de la fonction publique, afin de débattre des sujets d’intérêt collectif. Cette instance est issue de la fusion des actuels comités techniques et comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Le groupe Libertés et Territoires n’est pas opposé au principe de cette instance unique mais il souhaite que cela contribue au renforcement du dialogue social et de la transparence. Aussi attendons-nous des contreparties concrètes à cette fusion.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. J’ai relevé un certain nombre de questions, auxquelles je vais essayer d’apporter des éléments de réponse. Je terminerai par les interrogations de Mme la rapporteure sur un certain nombre de points importants, sinon sensibles.

Beaucoup d’entre vous, mesdames et messieurs les députés, ont évoqué la question du statut. Mme Faucillon, il y a un instant, évoquait l’attachement aux missions et les dizaines ou centaines d’ajustements et d’adaptations du statut. J’aurais pu souscrire à son propos, hors l’appréciation portée sur ce projet de loi – mais j’aurais parlé de dévouement plutôt que de dévotion. Nous avons précisément veillé à ce que les éléments les plus fondamentaux du statut ne soient pas remis en cause. L’avis du Conseil d’État, important parce qu’il permettait de garantir en droit le respect des principes du statut, vient l’illustrer. Ainsi, dans le dix-septième considérant de l’avis rendu, le Conseil d’État estime que le principe de l’occupation des emplois permanents par des agents titulaires édicté à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 est maintenu. De même, alors que nous considérons qu’il est fondamental pour le statut de garantir le droit à la participation des agents, le Conseil d’État, dans son neuvième considérant, estime que les modalités que nous envisageons garantissent tout à fait son exercice.

Une crainte est parfois exprimée au sujet du lien entre le maintien du statut et le recrutement de contractuels. C’est d’abord faire fi de deux éléments. Tout d’abord, la fonction publique comprend aujourd’hui près de 20 % de contractuels. Personne ne pense que cela remet en cause le statut ni la capacité à servir. Ensuite, l’article 32 de loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dispose – c’est un point fondamental – que les agents contractuels, quelle que soit la nature de leur contrat, bénéficient des mêmes droits et de la même protection et sont soumis aux mêmes devoirs que les agents titulaires.

Je tiens aussi à souligner qu’aucun quota ni plancher ni plafond n’est prévu à aucun article de la loi. Si nous donnons une nouvelle liberté aux employeurs publics ainsi qu’aux Françaises et aux Français, il serait tout à fait contre-productif de fixer un nombre minimum de contractuels, comme il serait inutile d’en fixer un nombre maximum. Aujourd’hui, des services, des établissements fonctionnent avec 0 %, 2 %, 5 % de contractuels, d’autres avec plus de 70 % de contractuels. Nous devons donc permettre cette adaptation sans leur imposer des critères arithmétiques.

Si le Gouvernement demande effectivement une habilitation à légiférer par voie d’ordonnances sur la déconcentration et la décentralisation du dialogue social, la santé au travail, la protection sociale complémentaire et la formation, c’est que ce sont des sujets ardus. J’ai dit, lors de mon audition, que nous devons aussi avoir des temps de concertation spécifique, et que j’étais ouvert à l’association des parlementaires – comme à celle des organisations syndicales et des représentants des employeurs – à l’élaboration de ces ordonnances et, au-delà, à celle des textes réglementaires d’application de ce projet de loi.

Je précise, puisque M. Bernalicis a évoqué la question, que cette habilitation permettra d’intégrer, le moment venu, si nous les retenons, les propositions que formulera M. Thiriez dans son rapport sur la haute fonction publique, pas seulement l’ENA mais toute la haute fonction publique, son recrutement, sa formation, la gestion des carrières. Cela fait partie des objectifs fixés par le Président de la République.

M. Marleix s’inquiète légitimement de l’égal accès à l’emploi public. Garanti par la Constitution, rappelé par la loi de 1983, ce principe trouve deux applications dans le cadre de cette réforme. La première tient à un décret déjà pris, daté du 28 décembre 2018, relatif à l'obligation de publicité des emplois vacants sur un espace numérique commun aux trois fonctions publiques, qui fixe les modalités de la publication des offres d’emplois titulaires ou contractuels de plus d’un an et la durée de vacance au terme de laquelle il est possible de recruter un contractuel. La deuxième tient à un décret d’application prévu par le projet de loi, visant à encadrer les procédures de recrutement. J’aurai l’occasion d’y revenir lorsque nous débattrons de l’article 6, pour préciser ce qui pourrait être intégré au décret, notamment en termes de composition du dossier de candidature et de définition des modalités d’examen des candidatures. Il me semble par exemple absolument impératif que tous les candidats soient auditionnés par le même jury, dans la même composition, puisque c’est un des principes de l’égal accès.

Quant aux compétences des comités sociaux, je souscris aux propos de M. Gouffier-Cha sur la nécessité de les densifier, mais je tiens à vous rassurer : si vous craignez que les lignes directrices de gestion des ressources humaines soient en contradiction avec les priorités légales d’affectation, cette inquiétude n’est pas fondée. Les priorités légales d’affectation sont fixées par la loi, tandis que les lignes directrices sont arrêtées par les comités sociaux dans les termes et selon les procédures prévus par le projet de loi. Par définition, ces lignes directrices de ressources humaines n’ont pas de valeur légale. Les priorités légales d’affectation ont une valeur, une puissance juridique évidemment supérieure, et s’imposeront aux lignes directrices.

J’ai entendu différentes appréciations, plutôt positives, sur la question de l’égalité entre les femmes et les hommes. Je sais qu’un certain nombre d’amendements visent à préciser quelques mesures. Je voudrais simplement dire, au risque de me prêter à un exercice périlleux devant vous, que ce protocole d’accord sur l’égalité entre les femmes et les hommes a été conclu par sept des neuf organisations syndicales représentatives et par l’intégralité des employeurs des trois versants. Il s’agit donc d’un protocole équilibré, qui résulte d’une longue concertation et d’une longue négociation. Vous ne serez donc pas surpris si je m’attache particulièrement à veiller, lors de l’examen des amendements, à ce que la loi transcrive fidèlement cet accord.

Il faut effectivement, madame la députée Faucillon, travailler sur la question des concours, de leur attractivité, de leur mode d’organisation et de la diversification des voies d’accès au titulariat de la fonction publique, mais cela relève intégralement du domaine réglementaire. Une concertation inscrite à l’agenda social pour 2019 nous permettra d’avancer. Je pense notamment à l’idée de créer des concours adaptés – pardonnez-moi si le terme manque de précision –, pour donner à ceux qui sont formés en apprentissage dans la fonction publique la possibilité d’accéder au titulariat sans être renvoyés, comme c’est le cas aujourd’hui, au seul concours externe, avec les difficultés qu’ils peuvent rencontrer du fait du caractère académique ou universitaire du premier groupe d’épreuves.

Monsieur Favennec Becot, une réflexion est effectivement en cours sur l’organisation territoriale de l’État et la déconcentration. Les modalités du dialogue social et de la déconcentration de décisions de gestion prévues par ce texte sont aussi en adéquation avec cette volonté de déconcentration et de rapprochement de la décision du terrain. Dans quelques semaines, le Premier ministre aura l’occasion de s’exprimer à ce sujet.

Vous avez raison, monsieur le député, de relever que le texte ne comporte pas d’objectifs chiffrés en matière d’emploi. Je ne reviens pas sur les déclarations du Président de la République, qui a donné à ces décisions politiques la primauté sur la question des effectifs ; cela paraît évidemment très logique. De surcroît, ce texte n’a jamais comporté de dispositions tendant à la suppression ou à la création d’emplois. Il s’agit des outils de gestion des ressources humaines.

Je termine par quelques points évoqués par Mme la rapporteure et M. Gouffier-Cha. Nombre d’entre vous, mesdames et messieurs les députés, souhaitent un code de la fonction publique, c’est une demande importante, que j’ai entendue. Cela procède à la fois d’un souci de lisibilité, de la volonté de regrouper les éléments de droit qui concernent le statut et ses principes et de procéder à une forme de simplification – la codification, on le sait, est l’occasion de retravailler un certain nombre de coordinations. Il est vrai, M. Gouffier-Cha l’a dit, que la codification se fait généralement par voie d’ordonnances, après habilitation. Je vous confirme donc que le Gouvernement demandera au Parlement, lors de l’examen en séance, de bien vouloir l’habiliter à prendre une ordonnance de codification des textes de la fonction publique pour donner suite à l’initiative du groupe majoritaire.

Quant à la rupture conventionnelle, Mme la rapporteure a dit souhaiter améliorer, par voie d’amendement, les conditions dans lesquelles elle peut avoir lieu. Le Gouvernement se montrera extrêmement ouvert à ses propositions, pour sécuriser les agents mais aussi les employeurs.

En matière de déontologie, madame la rapporteure, monsieur Gouffier-Cha, madame Vichnievsky, nous sommes ouverts à l’idée de travailler sur un écrêtement des rémunérations non pas des fonctionnaires mais de celles et ceux qui sont amenés à présider des autorités administratives indépendantes et qui, par ailleurs, bénéficient d’autres sources de revenus, de même que nous sommes ouverts à l’idée de travailler à un meilleur encadrement des nominations. Par ailleurs, en 2016, à l’occasion de l’examen du texte sur la déontologie et les droits des fonctionnaires, la question d’une fusion, d’un rapprochement de la Commission de déontologie, rattachée au Premier ministre, et de la HATVP, autorité administrative indépendante, avait été posée ; le débat n’est pas récent. Je tiens à souligner que les publics concernés sont différents, et accèdent aux responsabilités en vertu de règles différentes ; cela nécessite un traitement qui reste différencié. Le Gouvernement a pris note avec beaucoup d’attention de l’amendement CL709 de M. Matras, qui ne l’a pas surpris, étant donnés le rapport qu’il a remis avec M. Marleix et la proposition de loi qu’il a déposée, vu les nombreux échanges que nous avons eus avec lui. Cet amendement a pour objet de permettre de rapprocher la Commission de déontologie et la HATVP, de faire en sorte que la Commission de déontologie accède au rang d’autorité administrative indépendante, tout en préservant une possibilité d’instruction et d’examen des dossiers différenciée, pour tenir compte des différences entre les publics concernés. Cette solution nous paraît extrêmement intéressante. Il faut y regarder de plus près et creuser cela.

Nous devons aussi travailler, d’ici à la séance, sur la publication des avis. Il faut que les deux autorités dont nous parlons puissent publier les avis dans certaines conditions. Il me paraît intéressant de le faire, que l’avis ait été favorable ou non, lorsque la personne tenue de consulter l’instance en question accède à l’emploi à propos duquel elle le faisait. En revanche, lorsque tel ou tel agent public ou élu sollicite une autorité de contrôle pour obtenir un avis en vue d’une éventuelle nomination ou d’une éventuelle candidature, c’est une démarche de prudence qui, à mon sens, ne justifie pas que l’avis soit rendu public, soit que l’avis fût défavorable et ait été respecté, soit qu’il fût favorable et suivi d’une nomination, soit qu’il fût favorable et non suivi d’une nomination – on peut être intéressé par une fonction et y renoncer ensuite, il n’est pas nécessaire de rendre cela public.

Quant à la précarité, je ne méconnais pas, bien évidemment, l’application de l’article 40 de la Constitution, qui explique le sort réservé aux amendements tendant à créer une prime de précarité pour les agents contractuels de la fonction publique. D’ici à la séance, nous avons quelques jours pour travailler sur un amendement du Gouvernement visant à instaurer une prime de précarité pour les contrats d’une durée égale ou inférieure à un an, dans des conditions qui devront être définies. Un certain nombre de pistes ont été évoquées par Mme la rapporteure et M. Gouffier-Cha. C’est important, parce que nous ne pouvons pas demander aux employeurs privés de se comporter de manière exemplaire quand il s’agit de recourir aux contrats de courte durée si les employeurs publics peuvent, eux, multiplier les contrats courts.

La Commission en vient à l’examen des articles.

Avant l’article 1er

La Commission examine l’amendement CL33 de Mme Alice Thourot.

Mme Alice Thourot. Cet amendement vise à codifier les dispositions applicables aux trois fonctions publiques. Aujourd’hui, il n’existe pas de code de la fonction publique. Les dispositions concernées sont éparses, très nombreuses et peu lisibles pour les agents. En clair, il s’agit de simplifier et d’améliorer l’accès au droit de la fonction publique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je souscris, chère collègue, à l’idée de codifier à droit constant l’ensemble des dispositions relatives à la fonction publique, c’est effectivement un enjeu réel de lisibilité et d’accessibilité du cadre juridique – législatif et réglementaire – dans lequel évolue la fonction publique.

Cependant, cet amendement ne présente pas, en soi, de véritable portée puisqu’il est nécessaire, pour atteindre cet objectif, d’habiliter le Gouvernement à procéder à la codification par ordonnance, immense chantier qui nécessite une forte mobilisation des services de l’État pendant plusieurs mois. M. le secrétaire d’État ayant précisément annoncé le dépôt d’un amendement visant à habiliter le Gouvernement, je vous invite à retirer le vôtre.

Mme Alice Thourot. Merci, madame la rapporteure, monsieur le secrétaire d’État, pour l’attention accordée à la question que je soulève par cet amendement. Compte tenu de l’engagement pris, je le retire, avec l’espoir de pouvoir en rediscuter en séance, et de voter en faveur d’un amendement du Gouvernement.

L’amendement est retiré.

TITRE IER
PROMOUVOIR UN DIALOGUE SOCIAL PLUS STRATÉGIQUE ET EFFICACE DANS LE RESPECT DES GARANTIES DES AGENTS PUBLICS

Article 1er (art. 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Principe de participation des fonctionnaires

La Commission examine les amendements identiques CL102 de M. Stéphane Peu, CL178 de M. Ugo Bernalicis, CL193 de M. Jean-Louis Masson et CL441 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Elsa Faucillon. Sous couvert de réaffirmer le principe constitutionnel de participation des agents publics par l’intermédiaire de leurs délégués au fonctionnement des services publics, cet article vise, à nos yeux, à supprimer la mention prévoyant l’examen par les syndicats des décisions individuelles relatives aux carrières. Il procède d’une volonté de réduire le poids de la démocratie sociale au sein de la fonction publique afin de donner la part belle aux managers. Nous réaffirmons pour notre part nos convictions et notre attachement à une fonction publique de carrière et pas à cette fonction publique d’emploi dont le projet de loi creuse le sillon.

M. Ugo Bernalicis. Il est étrange que le texte de ce projet de loi s’ouvre sur un tel article, comme si l’objectif de cette transformation de la fonction publique était de réduire la capacité des syndicalistes à se prononcer sur les décisions individuelles dans des organes dont je rappelle qu’ils ne sont que consultatifs et n’ôtent rien aux capacités de décision de l’administration. Les différents services des ressources humaines sont d’ailleurs très heureux de pouvoir discuter ainsi de toutes les décisions individuelles, des mutations, des avancements ou encore des réductions d’ancienneté. Un certain nombre de mes anciens collègues se le demandent : comment cela se passera-t-il concrètement ? Si ne sont plus examinées que les décisions problématiques, il y aura finalement beaucoup plus de contentieux et beaucoup plus de difficultés, et les syndicats seront bien moins en mesure de connaître la situation globale. On voudrait compenser cela par ces fameuses lignes directrices mais rien n’empêchait de prendre une disposition permettant une discussion globale sur des lignes directrices tout en maintenant les actuelles CAP ! Voilà qui aurait apporté une véritable plus-value. Il aurait été possible de discuter des enjeux de service et des trajectoires collectivement avec les syndicats. Tout le monde parle de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, sans qu’on ne la voie jamais à l’œuvre ; ce n’est pas dans une CAP restreinte que nous pourrons en discuter, ni dans l’instance issue de la fusion du CT et du CHSCT. Finalement, vous voulez renforcer un certain autoritarisme, qui n’est même pas souhaité par les cadres de la fonction publique.

M. Jean-Louis Masson. J’ai du mal à comprendre. Alors que vous disiez, monsieur le secrétaire d’État, dans votre propos liminaire, qu’il est important d’associer les fonctionnaires aux décisions qui les concernent, vous proposez de retirer aux commissions administratives paritaires leur compétence en matière de promotion et d’avancement. Ce n’est pas logique. En outre, ayant présidé pendant dix-sept ans, et jusqu’à une date récente, une collectivité importante, j’ai toujours trouvé intéressant d’écouter les propositions des commissions administratives paritaires sur ces sujets.

Pour moi, ce que vous proposez n’est pas une avancée. Je ne comprends même pas pourquoi vous le proposez, et je suis impatient d’entendre vos explications.

Mme Marietta Karamanli. Nous proposons de supprimer cet article qui a mobilisé contre lui l’ensemble des organisations syndicales. Au-delà de la méthode – il n’est issu d’aucun dialogue –, il remet en question un principe essentiel en vertu duquel les uns et les autres, représentant les agents, pouvaient discuter, présenter leurs arguments, échanger avec les employeurs dans le cadre d’une structure. Sous couvert de promouvoir le dialogue social, vous réduisez paradoxalement le nombre des instances avec la fusion des comités techniques et des CHSCT et vous retirez aux commissions administratives paritaires plusieurs de leurs attributions. C’est contradictoire.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis évidemment défavorable à ces amendements de suppression de l’article 1er, lequel réaffirme le principe constitutionnel de participation des fonctionnaires, tel que prévu à l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983. Cet article permet en effet d’étendre le principe de participation des fonctionnaires à la définition des orientations en matière de politique de ressources humaines au sein des administrations dans lesquelles ils travaillent. C’est bien sûr l’objet de la création des comités sociaux qui constitueront les véritables enceintes du dialogue social de proximité, dans une perspective de pilotage transversal des ressources humaines.

Ce principe de participation, loin d’être abandonné, est donc enrichi par cette réforme. Les représentants syndicaux participeront directement à la définition de la stratégie globale mise en œuvre par l’administration et feront entendre leur voix et leurs positions sur tous les sujets liés à la gestion des ressources humaines au sein de ces comités sociaux, notamment sur les lignes directrices de gestion des ressources humaines, qui détermineront de façon claire et transparente les critères d’examen des décisions individuelles affectant les carrières des agents. J’ajoute que la mise en œuvre des lignes directrices de gestion fera l’objet d’un bilan devant les comités sociaux, sur la base des décisions individuelles, ce qui renforce bien évidemment le pouvoir de contrôle des représentants syndicaux sur ces sujets.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Le Gouvernement est évidemment défavorable à ces amendements de suppression.

Cet article 1er rappelle et réaffirme le principe de participation, tel que défini par l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Le Conseil d’État, je l’ai dit, a considéré qu’en droit le dispositif proposé ne remet pas en cause le principe de participation et vient le confirmer.

Lors de l’examen des articles 3 et 4, nous aurons l’occasion de revenir sur les questions de la compétence des CAP et des lignes directrices de gestion des ressources humaines. Cela étant, en l’état actuel du dialogue social, les comités techniques ne se prononcent peu, voire pas – et plutôt pas que peu, sur les questions relatives aux règles générales d’accès à la mobilité ou à la promotion, à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, à l’évolution des métiers et des carrières, les comités d’hygiène et de sécurité n’ont pas cette compétence et les CAP se bornent, pour l’essentiel, à vérifier que les dossiers individuels présentés sont conformes à des règles arrêtées sans concertation par l’administration.

Le modèle que nous proposons, avec la fusion des CHSCT et des CT en une instance unique, et avec les compétences que nous donnons aux comités sociaux, permettra aux organisations syndicales et aux représentants de l’administration de discuter, de délibérer et de voter sur les lignes directrices de gestion des ressources humaines, à la fois en termes de GPEC, d’évolution des carrières, de règles d’accès à la mobilité et à la promotion. En termes de dialogue social, il est plus intéressant pour les uns et les autres de participer à l’élaboration de règles générales plutôt que de consacrer autant de temps à l’examen de situations individuelles. Par ailleurs, cela permettra de gagner du temps – actuellement, dans 92 % des cas, c’est un avis favorable qui est rendu –, sans être lié par les contraintes du calendrier et les rythmes de réunions des différentes CAP. Notre volonté est à la fois de réaffirmer le principe de participation édicté à l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 et de nous doter d’un modèle plus efficace.

M. Olivier Marleix. Le problème que soulèvent les auteurs de ces amendements de suppression n’est évidemment pas le principe de participation des agents. C’est la suppression de ce cadre de la participation qu’étaient jusqu’à présent les CAP. Et Jean-Louis Masson vous posait très simplement la question : pourquoi donc ?

En vingt ans de vie d’élu local ou de vie professionnelle dans le service public local, je n’ai jamais entendu des élus ni des employeurs locaux demander la suppression des CAP. Il est très précieux, quand on gère une collectivité qui emploie 2 000 agents, d’avoir un écho de la situation de l’agent le plus éloigné. Toutes les situations sont passées en revue, c’est un moment d’équité, en même temps qu’une garantie très importante pour les agents.

Certes, les agents conserveront leur droit de recours, qui existe indépendamment de ce que vous proposez, mais vous supprimez un cadre de dialogue social extrêmement important, suppression que personne n’a jamais demandée. Je vous repose donc la question de Jean-Louis Masson : d’où vous vient cette idée ? Pourquoi ?

M. Ugo Bernalicis. J’appuie la question. C’est clairement une énigme ! Au sein de l’État, aucun directeur des ressources humaines (DRH), ni aucun de mes anciens collègues chargés de telles fonctions n’a émis le souhait d’une telle suppression ou d’une focalisation sur les contentieux. Vous avez évoqué les 92 % d’avis favorables des CAP, mais ils sont liés à l’analyse concomitante des 8 % ! Cela permet des échanges. Demain, vous allez rigidifier 92 % des situations et mettre en concurrence les 8 % restant, alors qu’ils connaissent des problèmes ou ne sont pas contents de leur mutation…

En réalité, comment cela va-t-il se passer dans les administrations ? Localement, les DRH vont rencontrer les syndicats dans un cadre informel pour éviter d’éventuels contentieux. On va donc passer du cadre formalisé existant à des discussions informelles, partout, en fonction des appétences des uns et des autres et de leur capacité à discuter, échanger, négocier. Les syndicats n’auront plus de vision d’ensemble des mouvements, juste le cadre général des lignes directrices. Ce n’est pas satisfaisant.

Loin de nous l’idée de dire qu’il ne faut pas de discussion sur les lignes directrices, au contraire. Il serait même intéressant de discuter d’un contrat de service, qui n’intégrerait pas seulement la thématique des ressources humaines, mais toutes les dimensions du service. En effet, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) n’est pas seulement un sujet de « ressources humaines ». Elle s’inscrit dans une réflexion sur l’avenir du service dans lequel on travaille et sa vision à moyen et long termes. Le contrat de service pourrait faire l’objet d’une discussion en comité technique, le volet « ressources humaines » étant décliné en CAP.

Cela ne tient qu’à nous, mais aussi aux administrations, de le vouloir. En filigrane, – je l’ai entendu dans la bouche de certains députés de La République en Marche, voire du ministre –, vous estimez que les syndicats sont peu transparents et peu disposés à discuter de ces sujets. Ce n’est pas vrai ! Ils demandent justement à pouvoir ouvrir cette discussion. Ce n’est pas ce que vous faites avec ce texte…

M. Boris Vallaud. Comme d’autres collègues, j’ai présidé toutes ces instances dans des administrations de l’État ou des collectivités locales. Elles sont fondamentales en termes de management et de projets de service. Aucun employeur ne réclame cette fusion. De même, les acteurs du dialogue social, dont vous passez votre temps à chanter les louanges, nous disent lorsque nous les recevons qu’en dépit des amendements qu’ils ont formulés sur le projet de loi lorsqu’ils se sont prêtés à la négociation, ils n’ont pas été entendus. Mis à l’épreuve du dialogue social que vous prônez, vous ne vous y livrez pas avec sincérité.

En outre, même si nous n’en sommes qu’au début, je voudrais vous faire partager le résultat des premières auditions que j’effectue en tant que co-rapporteur d’évaluation des ordonnances réformant le code du travail avec Laurent Pietraszewski. Nous avons déjà reçu des organisations de salariés. Je vous rappelle que la loi défendue par Mme Muriel Pénicaud visait au « renforcement du dialogue social ». Quand on leur demande si c’est bien le cas, deux ans après sa mise en œuvre, ils répondent sans ambages par la négative. Seule la ministre peut encore prétendre – ce ne sont que des mots – que la réforme du code du travail commence à porter ses fruits ! La réalité est toute autre : le dialogue social, les moyens des organisations de salariés et le débat sur les sujets relevant de la stratégie de l’entreprise pâtissent lourdement de la mise en place des comités sociaux et économiques. La suppression des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) nuit à la sécurité et à la santé au travail.

Or le présent projet est très inspiré de ce qu’a fait Mme Pénicaud il y a deux ans. En tant que parlementaires, nous serions coupables de ne pas tenir compte du travail d’évaluation en cours qui, pour l’instant, tire des conclusions calamiteuses en termes de qualité et de progrès du dialogue social . J’ai peur que nous n’empruntions ce même mauvais chemin pour la fonction publique…

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. J’ai déjà apporté des éléments d’explication et nous aurons l’occasion d’y revenir aux articles 3 et 4. Nous voulons gagner du temps : dans les services déconcentrés, les délais de mutation sont parfois de huit à quatorze mois. Cela nuit à la continuité du service. Notre objectif est de simplifier le dispositif, tout en garantissant les droits des agents, y compris par la publicité des barèmes et des critères. Cela répond à l’une de vos inquiétudes, monsieur Bernalicis. Nous formalisons aussi le droit de recours, même s’il est évident qu’il est déjà inscrit dans le droit.

Vous m’interpellez sur la qualité du dialogue social et évoquez les amendements déposés devant les instances de consultation. En faisant exception des amendements de suppression, qui visaient à rappeler une opposition de principe – tout à fait légitime –, la moitié des amendements proposés par les deux organisations syndicales qui en ont déposé ont connu un sort favorable, soit par intégration à l’avant-projet de loi, soit par des engagements de travail réglementaire. On ne peut pas dire que le dialogue social a été vain ; il a au contraire été particulièrement fructueux, notamment pour ceux des syndicats qui ont joué le jeu.

La Commission rejette les amendements.

Elle en vient à l’amendement CL440 de M. Boris Vallaud.

M. Boris Vallaud. Cet amendement de repli vise à compléter le périmètre de mise en œuvre du principe de participation, afin de tenir compte de la reconfiguration des instances de dialogue social dans la fonction publique.

Alors que les futurs comités sociaux d’administration, territoriaux ou d’établissement seront consultés pour la définition des lignes directrices de gestion en matière de mutations, de mobilités, de promotion et d’avancement, l’article 1er ne fait pas référence à cette nouveauté, sachant que la notion d’« orientations en matière de politique de ressources humaines » utilisée par cet article ne correspond pas exactement au périmètre des lignes directrices de gestion.

D’ailleurs, l’étude d’impact de l’article le dit explicitement : « il renforce le dialogue social sur de nouveaux objets de dialogue social liés à la définition des orientations en matière de politique de ressources humaines ou à la définition de lignes directrices de gestion en matière de mutations, de mobilités, de promotion et d’avancement ».

Je rappelle que nous ne sommes pas favorables à l’article 1er, dont nous avons demandé la suppression…

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne partage pas votre lecture. Votre amendement est satisfait par la rédaction de l’article 3 du projet de loi qui prévoit explicitement la compétence des comités sociaux sur les lignes directrices de gestion en matière de mobilité et de promotion et valorisation des parcours professionnels. Je vous demanderai de bien vouloir le retirer. À défaut, mon avis sera défavorable.

M. Ugo Bernalicis. L’amendement de M. Vallaud est un bon amendement. Il supprime la notion de liste établie par décret en Conseil d’État, évitant ainsi de restreindre les décisions individuelles à un contentieux spécifique. Je le voterai.

Nous ne sommes pas contre une discussion sur les lignes directrices de gestion des ressources humaines, au contraire. Mais quand le secrétaire d’État souligne que deux organisations syndicales ont « joué le jeu » et amendé l’avant-projet de loi, c’est faux ! Je les ai rencontrées : elles font grève, rejettent le texte en bloc et toutes les deux demandent son retrait. Elles ont simplement tenté de sauver les meubles et, comme nous, déposé des amendements de repli, mais cela ne les satisfait pas. Alors, évitez de les mettre dans votre escarcelle, comme si le dialogue social avait fonctionné !

M. Boris Vallaud. Monsieur le secrétaire d’État, vous aurez noté que la journée du 9 mai sera un mouvement unitaire. Votre appétit de dialogue social ne saurait donc être satisfait…

Madame la rapporteure, vous indiquez que les dispositions sont prévues à l’article 3. Le prévoir dès l’article 1er ne dégraderait pas le projet de loi. Je vous suggère donc de soutenir l’amendement, puisqu’il ne contredit pas l’article 3, et vous invite à le voter !

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL417 de M. Jean-François Cesarini.

M. Alain Perea. Vous parlez beaucoup des bienfaits des CAP mais, pour avoir géré jusqu’à 1 000 agents de la fonction publique, je peux témoigner des problèmes que l’on peut rencontrer, avant et après les CAP. Je ne veux pas rallonger les débats – ils vont être suffisamment longs. Dans l’hémicycle, nous aurons le temps d’expliquer tous les dysfonctionnements que cet article va contribuer à régler.

Pour autant, nous entendons les inquiétudes. Notre amendement vise donc à substituer à la liste établie par décret en Conseil d’État toutes les décisions individuelles concernant la carrière des fonctionnaires, afin de les rassurer et de souligner l’intérêt que le Parlement y porte.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Par cohérence avec la réforme globale de l’architecture des instances de concertation dont nous allons discuter lors de l’examen des amendements aux prochains articles, je suis défavorable à cet amendement, qui s’oppose aux évolutions de l’organisation et des attributions des CAP que propose le projet de loi.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 1ersans modification.

Après l’article 1er

La Commission examine l’amendement CL167 de M. Stéphane Peu.

Mme Elsa Faucillon. Cet amendement prévoit que les propositions et avis des fédérations syndicales émis au moment de la préparation des lois, décrets et règlements concernant les fonctionnaires devaient être ajoutés en annexe de l’exposé des motifs afin que le législateur puisse en prendre connaissance. Ce serait un apport intéressant. En outre, cela fait suite à un amendement censé consacrer la participation des fonctionnaires.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Il n’est pas utile de placer en annexe de l’exposé des motifs l’ensemble des procès-verbaux de séance des conseils supérieurs saisis sur chaque projet de loi ou d’ordonnance : les conseils supérieurs assurent déjà la publicité de leurs travaux. Ainsi, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) met en ligne sur son site internet l’ensemble des dossiers et des communiqués de presse afin d’indiquer les votes et les positions des organisations syndicales sur les projets de texte.

La Commission rejette l’amendement.

Article 2 (art. 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et art. 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Nouvelle faculté de saisine unique du Conseil commun de la fonction publique et représentation des plus grandes communes et de leurs établissements publics intercommunaux (EPCI) au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

La Commission examine l’amendement CL103 de M. Stéphane Peu.

Mme Elsa Faucillon. Nous sommes opposés à l’éloignement du lieu de la consultation par rapport à l’administration de rattachement des personnels concernés. Nous proposons donc la suppression de cet article qui affaiblit le rôle des conseils supérieurs des trois versants de la fonction publique. Chaque conseil supérieur doit être consulté sur tous les projets de textes ou de rapports qui intéressent la situation des agents de chaque versant de la fonction publique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis défavorable à cet amendement de suppression de l’article 2 qui, je le rappelle, prévoit deux dispositions distinctes.

Il vise à permettre la saisine unique du Conseil commun de la fonction publique (CCFP) lorsqu’un projet de texte comporte à la fois des dispositions communes à au moins deux fonctions publiques et des dispositions applicables à l’une des trois fonctions publiques, à la condition que ces dispositions présentent un lien avec les dispositions communes. Il s’agit d’une mesure de rationalisation qui permet de fluidifier le processus de consultation. Cela ne diminue en rien la représentation de chaque versant puisqu’ils sont tous représentés au sein du CCFP, ainsi consacré comme structure transversale du dialogue social inter-fonctions publiques.

L’article 2 modifie également la composition du collège des employeurs territoriaux au sein du CSFPT afin d’intégrer la représentation des établissements publics de coopération intercommunale et de garantir celle des plus grandes communes – par décret pour ces dernières. Intégrer les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) au sein du collège employeurs du CSFPT me paraît tout à fait justifié, eu égard à la place et au rôle croissant qu’ils détiennent dans nos territoires.

Mme Elsa Faucillon. La représentativité n’est pas la même dans les trois versants et cet élément est remis en cause par le projet de loi.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL518 de M. Pierre Cordier.

M. Jean-Louis Masson. Afin de mieux garantir le fonctionnement autonome du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, il est proposé, en cas de saisine du Conseil commun, d’ajouter l’accord préalable du président du CSFPT pour toute disposition relative à la fonction publique territoriale.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement reprend une disposition qui a été écartée par le Conseil d’État dans son avis. Elle aurait placé le président du CSFPT en situation de porte-à-faux vis-à-vis des membres qui le composent.

C’est la raison pour laquelle il a été explicitement prévu que la nouvelle faculté de saisine du Conseil commun ne puisse être mise en œuvre qu’à la condition que les dispositions spécifiques à l’un ou l’autre des versants ne soient pas dépourvues de lien avec les dispositions communes que comporte le projet de texte. Mon avis est donc défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL179 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Nous proposons de supprimer l’alinéa 4 qui permet au Conseil commun de court-circuiter les trois autres en cas de sujet transversal. Je ne suis pas opposé à ce que le Conseil commun se prononce sur les sujets transversaux mais cela devrait venir après les discussions dans les conseils des trois fonctions publiques. En effet, les règles, la discussion et la représentation syndicale ne sont pas les mêmes. Les conseils propres à chaque grande fonction publique permettent de soulever des points plus précis, alors que le propos est plus ramassé en Conseil commun.

Selon vous, cela tombe sous le sens que ce dernier reprenne les sujets transversaux, tout comme cela tombe sous le sens que les CAP se concentrent sur les 8 % d’avis défavorables. Nous ne sommes pas d’accord, ce n’est pas comme cela que le dialogue social – que vous souhaitez développer – fonctionne !

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Pour les raisons précédemment soulignées, j’émets un avis défavorable. Contrairement à ce qui est indiqué dans l’exposé sommaire de votre amendement, les représentants des organisations syndicales sont majoritaires au sein du Conseil commun : ils sont trente, contre dix-huit représentants des employeurs répartis entre les trois versants. Il n’y a donc aucune volonté de faire taire qui que ce soit, mais simplement celle d’organiser le dialogue social au niveau le plus pertinent.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle se saisit de l’amendement CL180 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous proposons que le Conseil commun de la fonction publique et que les conseils supérieurs des fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière soient aussi consultés sur les projets de lois de finances (PLF) et les projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), ainsi que les projets de loi rectificatifs de ceux-ci.

En effet, ces conseils regroupent les experts et expertes des trois fonctions publiques. Ils doivent d’ores et déjà statuer sur les conditions d’exercice des fonctionnaires et agents publics dans leurs missions de service public. En outre, ils doivent nécessairement connaître, et donner leur avis, sur les moyens – humains et financiers – effectivement alloués pour réaliser ces missions.

Or les politiques de réduction des moyens – révision générale des politiques publiques, modernisation de l’action publique, Action publique 2022 –, qui affectent les conditions de travail et d’exercice du service public, passent par les PLF et PLFSS qui déterminent les grandes masses d’emplois et de budgets affectés pour le fonctionnement des services publics. Leur point de vue permettrait peut-être d’éclairer le débat parlementaire. Il nous semble important qu’ils jouent une part plus importante dans ce dialogue.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Les conseils supérieurs et le Conseil commun ont compétence pour connaître de tout projet de loi dérogeant ou modifiant les lois statutaires et tout projet d’ordonnance ou de décret qui a une incidence sur la situation statutaire des fonctionnaires ou sur les règles générales de recrutement et d’emploi des agents contractuels. Outre l’alourdissement du processus de consultation que générerait cette expérimentation, quelle serait la plus-value, étant donné que les conseils sont déjà compétents sur les projets qui concernent leur versant ? Mon avis sera donc défavorable.

Mme Danièle Obono. Savoir si, dans un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, on retire des moyens dans un budget où l’on flèche les dépenses selon une vision comptable ou plutôt selon une vision qui défend l’intérêt général, concerne directement les conditions de travail et la capacité à assurer les missions de service public. Ce n’est pas une simple question technique ou de statut. Il s’agit de permettre l’exercice du service public par les fonctionnaires, les premiers et premières à savoir comment fonctionnent les services, car ils sont au contact du public et peuvent évaluer la réalité du service rendu.

Notre amendement est donc tout à fait pertinent. Votre réponse est contradictoire avec la démarche que semble vouloir engager le Président de la République – il a relayé ce discours auprès de ses ministres : il veut être beaucoup plus à l’écoute, y compris des fonctionnaires. Notre amendement vous permettrait d’anticiper sa demande, afin que les conseils jouent une part plus importante dans le débat parlementaire, qui deviendrait ainsi plus représentatif. Nous maintenons l’amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL181 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Nous proposons que les quatre conseils incluent des usagers du service public, et non uniquement des représentants des employeurs et des syndicats. Cela permettrait de faire évoluer le service public dans son ensemble : en effet, bien souvent, les administrations semblent hermétiques aux remarques des usagers sur les services qui leur sont rendus. Certes, on met en place ici ou là de petits questionnaires de satisfaction. Mais cette troisième voix, celle des associations d’usagers du service public – déjà présentes dans d’autres instances –, serait utile pour enrichir la discussion.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Les compétences exercées par les conseils nécessitent une expertise et une connaissance fine des enjeux auxquels la fonction publique est confrontée. C’est le cas des représentants syndicaux et des représentants des employeurs publics, qui personnalisent les deux facettes du dialogue social dans le cadre de ces conseils. Mon avis sera donc défavorable.

M. Ugo Bernalicis. Les usagers seraient donc des tocards qui ne comprennent rien et qui n’ont pas le droit d’exprimer un avis, voire d’acquérir des compétences sur le fonctionnement des administrations ? Mais que faites-vous des associations qui défendent les précaires, de celles qui défendent les usagers du service public ? Ainsi, les comités d’usagers de lignes de TER sont régulièrement interrogés : que pensent-ils des trains qu’ils prennent ? Comment cela se passe-t-il ? Qu’en est-il des horaires ?

Les usagers ne sont pas plus bêtes que d’autres. Ils savent s’organiser. Si on leur donne les moyens de s’exprimer, ils s’en saisiront avec pertinence. En outre, cela permettrait de disposer d’un regard moins technique, moins centré sur le fonctionnement et les rouages administratifs et d’élargir un peu les œillères avec lesquelles les discussions internes à l’administration sont parfois conduites.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie ensuite de l’amendement CL182 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Nous proposons que les quatre conseils – le Conseil commun de la fonction publique et les trois conseils supérieurs des fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière – soient composés à parité de femmes et d’hommes. En effet, les compositions actuelles semblent toujours marquées par un déséquilibre, tant parmi les membres permanents que suppléants. Cette mesure concrète ferait progresser la parité.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement propose un dispositif de parité obligatoire au sein de chaque conseil supérieur : si je souscris à l’objectif final qui consiste à garantir une représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils – même si le quota 50/50 peut apparaître un peu rigide –, les modalités opérationnelles sont de niveau réglementaire. Ainsi, le décret du 29 septembre 2016 prévoit le respect d’une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe parmi les représentants du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, cette disposition étant applicable au 1er janvier 2019.

Je vous demanderai donc de bien vouloir retirer votre amendement. À défaut, mon avis sera défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL194 de M. Jean-Louis Masson et CL153 de M. Benjamin Dirx.

M. Jean-Louis Masson. L’amendement CL194 vise à instaurer une meilleure représentativité des collectivités territoriales au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, en prévoyant que les représentants des collectivités territoriales sont majoritaires par rapport aux représentants des organisations syndicales de fonctionnaires territoriaux. Nous souhaitons également la présence des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale lors de l’élection des représentants des collectivités territoriales, tel que le projet de loi le prévoyait initialement.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis défavorable à l’amendement CL194 qui mettrait fin sans véritable justification au caractère paritaire de la représentation au sein du CSFPT. Sa composition est équilibrée : vingt représentants des employeurs publics locaux et vingt représentants des organisations syndicales. Cet équilibre est sain.

Concernant l’amendement CL153, vous avez raison, mais la coordination rédactionnelle suggérée par notre collègue Masson après l’article 2 est plus complète.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. L’avis du Gouvernement est défavorable sur l’amendement CL194 car il remet en cause le principe paritaire des conseils supérieurs.

Je demanderai aux auteurs de l’amendement CL153 de bien vouloir le retirer, car la loi du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral a déjà procédé au remplacement des termes « conseils généraux » par « conseils départementaux ». La délégation interministérielle en charge de la légistique y travaille. Plusieurs amendements similaires ont été déposés, sur lesquels mon avis sera identique.

L’amendement CL153 est retiré.

La Commission rejette l’amendement CL194.

Elle examine ensuite l’amendement CL442 de Mme Marietta Karamanli.

M. Hervé Saulignac. Notre amendement précise la composition du collège des présidents d’EPCI qui participe à l’élection des représentants des collectivités au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Il prévoit que ce collège soit uniquement composé de présidents d’EPCI à fiscalité propre, en excluant les présidents d’EPCI sans fiscalité propre – comme les syndicats de communes, par exemple.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis favorable à cet amendement de précision.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Le Gouvernement y est également favorable. La modification de la composition du collège des employeurs a été pensée en lien avec les associations d’élus, le collège des employeurs et son président, Philippe Laurent. Il s’agit d’intégrer les EPCI d