N° 1955 - Rapport de M. Sylvain Waserman sur la proposition de résolution de M. Richard Ferrand tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale (1882).




N° 1955

PAR M. Sylvain WASERMAN

Député

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Assemblée nationale : 1882.

SOMMAIRE

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Pages

AVANT-PROPOS 9

I. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE AU SERVICE DE LA CLARTÉ DES DÉBATS 13

A. AMÉLIORER LA PRÉVISIBILITÉ DES TRAVAUX PARLEMENTAIRES 14

B. AMÉLIORER LE DÉROULEMENT DE LA SÉANCE PUBLIQUE 14

1. Adapter les horaires de séance 14

2. Concentrer la discussion générale sur les grands enjeux politiques 14

3. Fluidifier les prises de parole lors des débats 15

4. Allonger le délai entre la commission et la séance publique 16

5. Simplifier l’examen de certains textes grâce à la procédure de législation en commission 16

C. ASSURER À CHAQUE DÉPUTÉ LE DROIT D’EXPRIMER SA POSITION 17

D. GARANTIR LA QUALITÉ DE LA LOI 17

II. LE RENFORCEMENT DES DROITS DES GROUPES D’OPPOSITION ET MINORITAIRES ET DES DÉPUTÉS NON-INSCRITS 18

A. L’AFFERMISSEMENT DES DROITS DES GROUPES D’OPPOSITION ET MINORITAIRES 19

1. Une meilleure représentation au sein des organes de l’Assemblée 21

a. De nouveaux droits pour l’ensemble des groupes 21

b. De nouveaux droits pour les groupes d’opposition 21

2. L’approfondissement des pouvoirs de contrôle 22

a. De nouveaux droits au profit de l’ensemble des groupes 22

b. De nouveaux droits au bénéfice des groupes d’opposition et minoritaires 22

B. L’AFFIRMATION DU RÔLE DES DÉPUTÉS NON-INSCRITS 22

III. UN NOUVEL ÉLAN POUR LA DÉONTOLOGIE DES DÉPUTÉS 23

A. LA PRÉVENTION ET LE TRAITEMENT DES CONFLITS D’INTÉRÊTS 24

B. LES MISSIONS ET LES POUVOIRS DU DÉONTOLOGUE 25

IV. UNE ASSEMBLÉE OUVERTE AU DROIT DE PÉTITION 26

COMMENTAIRE DES ARTICLES 27

Article 1er(art. 8 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Participation des présidents de groupe au Bureau de l’Assemblée nationale 27

Article 2 (art. 11 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Ordre de préséance des vice-présidents 33

Article 3 (art. 33 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Représentation des députés non-inscrits au sein des commissions spéciales 35

Article 4 (art. 36 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Suppression de l’examen préalable des pétitions par la commission des Lois 37

Article 5 (art. 39 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Participation des groupes aux bureaux des commissions 39

Article 6 (art. 42 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Contrôle de la présence des députés en commission en cas de déport 43

Article 7 (art. 48 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Transmission d’un programme législatif prévisionnel 46

Article 8 (art. 49 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Organisation de la discussion des textes 48

Article 9 (art. 49-1 A du chapitre XI du titre Ier du Règlement [nouveau]) : Contribution écrite sur les textes à l’ordre du jour 56

Article 10 (art. 50 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Horaires de séance 58

Article 11 (art. 54 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Explications de vote 62

Article 12 (art. 56 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Prise de parole en séance publique 64

Article 13 (art. 58 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Encadrement du recours aux rappels au Règlement et aux suspensions de séance 65

Article 13 bis (art. 65-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Organisation des votes solennels 68

Article 14 (art. 80-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Définition du conflit d’intérêts 69

Article 15 (art. 80-1-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) : Prévention des conflits d’intérêts 73

Article 15 bis (art. 80-1-2 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) : Obligations déclaratives relatives aux dons et invitations 77

Article 16 (art. 80-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Statut du déontologue 78

Article 17 (art. 80-3 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Missions du déontologue 80

Article 18 (art. 80-3-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) : Modalités de saisine et d’information du déontologue 82

Article 19 (art. 80-4 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Pouvoir d’injonction du déontologue 86

Article 20 (art. 80-5 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Respect du code de conduite par les représentants d’intérêts 88

Article 20 bis (art. 80-6 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) : Dispositif de lutte contre le harcèlement et les discriminations 91

Article 21 (art. 86 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Allongement du délai entre la mise en ligne du texte adopté par la commission et son examen en séance 92

Article 22 (art. 87 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Conditions d’exercice de la saisine pour avis 95

Article 23 (art. 91 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Révision de l’organisation de la discussion consacrée aux orateurs institutionnels, aux orateurs des groupes et aux motions de procédure 97

Article 24 (art. 93 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Renforcement du contrôle de la recevabilité des amendements au titre de l’article 41 de la Constitution 102

Article 25 (art. 95 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Intervention des députés sur les articles en séance publique 106

Article 26 (art. 98 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Contrôle de la recevabilité des amendements au titre de l’article 45 de la Constitution 107

Article 27 (art. 100 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Révision des règles de prise de parole sur les amendements 112

Article 27 bis (article 104 du Règlement) : Coordination relative à la suppression des motions d’ajournement 114

Article 28 (Chapitre V bis du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale [nouveau]): Procédure de législation en commission 115

Article 29 (art. 108 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Coordination des dispositions relatives aux motions de procédures examinées à compter de la deuxième lecture 122

Article 30 (art. 111 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Composition des commissions mixtes paritaires 123

Article 30 bis (art. 117-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Coordination relative à la suppression de la publication des rapports pour avis 128

Article 30 ter (art. 122 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Réduction de la durée des motions référendaires 128

Article 30 quater (art. 124-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Maintien des motions de renvoi en commission pour les propositions de loi référendaires 129

Article 30 quinquies (article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Suppression des motions d’ajournement 130

Article 31 (art. 132 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Temps de parole des députés non-inscrits lors d’une déclaration du Gouvernement 131

Article 32 (art. 133 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Séance des questions au Gouvernement 133

Article 33 (art. 142 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Représentation des députés non-inscrits au sein des commissions d’enquête 139

Article 34 (art. 143 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Choix par le groupe d’opposition ou minoritaire de sa fonction dans le cadre d’une commission d’enquête créée à son initiative 141

Article 35 (art. 145 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Missions d’information sur le suivi des ordonnances prises en application de l’article 38 de la Constitution – Association de l’opposition et des députés non-inscrits aux missions d’information de la Conférence des Présidents 144

Article 36 (art. 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Désignation du co-rapporteur sur la mise en application de la loi 149

Article 37 (art. 146-1-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) : Contrôle de l’exécution des lois de finances 151

Article 38 (art. 146-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Composition du bureau du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques 154

Article 39 (art. 147 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Dématérialisation de la transmission des pétitions 156

Article 40 (art. 148 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Conditions d’examen et de publicité des pétitions 156

Article 40 bis (art. 151 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Coordination avec les dispositions relatives aux pétitions 162

Article 41 (art. 159 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Contrôle de la présence des députés en séance publique en cas de déport 162

Article 42 : Entrée en vigueur de la résolution 164

COMPTES RENDUS DES DÉBATS 165

1. Première réunion du mercredi 15 mai 2019 à 9h30 (discussion générale puis avant l’article 1er à après l’article 6 de la proposition de résolution) 165

Avant l'article 1er 188

Article 1er 189

Après l'article 1er 191

Article 2 193

Après l'article 2 194

Article 3 208

Après l'article 3 210

Article 4 211

Après l'article 4 213

Article 5 213

Après l'article 5 213

Article 6 216

Après l'article 6 216

2. Deuxième réunion du mercredi 15 mai 2019 à 9h30 (articles 7 à 13 de la proposition de résolution) 217

Article 7 217

Après l'article 7 226

Article 8 228

Article 9 244

Article 10 251

Article 11 254

Article 12 258

Article 13 259

3. Troisième réunion du mercredi 15 mai 2019 à 21 heures (après l’article 13 à article 32 de la proposition de résolution) 265

Après l'article 13 265

Avant l'article 14 266

Article 14 266

Article 15 267

Après l'article 15 267

Article 16 271

Article 17 271

Après l'article 17 272

Article 18 272

Article 19 272

Article 20 272

Après l'article 20 273

Article 21 274

Article 22 277

Après l'article 22 278

Article 23 283

Article 24 287

Article 25 293

Article 26 298

Après l'article 26 300

Article 27 300

Après l'article 27 307

Article 28 308

Article 29 313

Article 30 313

Après l'article 30 315

Article 31 316

Article 32 316

4. Première réunion du mercredi 22 mai à 9 heures 30 (après l’article 32 à article 42 de la proposition de résolution) 320

Après l'article 32 320

Article 33 331

Article 34 334

Article 35 335

Article 36 342

Après l'article 36 343

Article 37 352

Article 38 352

Après l'article 38 352

Article 39 358

Article 40 358

Après l'article 40 362

Article 41 363

Article 42 363

ANNEXE N° 1

AVIS DE LA DÉONTOLOGUE SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION 365

ANNEXE N° 2

CODE DE DÉONTOLOGIE DES DÉPUTÉS 373

ANNEXE N° 3

CODE DE CONDUITE APPLICABLE AUX REPRÉSENTANTS D’INTÉRÊTS 377

ANNEXE N° 4

JOURS ET HEURES DE SÉANCE 379

ANNEXE N° 5

RECOURS AU TEMPS LÉGISLATIF PROGRAMMÉ 383

ANNEXE N° 6

AMENDEMENTS EN SÉANCE 385

Mesdames, Messieurs,

« En déterminant son règlement, l’Assemblée se donne et donne à chacun de ses membres la charte de ses libertés. C’est en même temps la charte de ses devoirs » (1). Ainsi s’exprimait M. Michel Habib-Deloncle, rapporteur de la commission spéciale chargée de préparer le Règlement de l’Assemblée nationale en 1959.

Le temps a passé. Les contraintes, les exigences et les attentes ne sont plus les mêmes. Il demeure que la trente-cinquième révision du Règlement de l’Assemblée nationale, qui résulterait de l’adoption de la proposition de résolution déposée le 30 avril 2019 par le Président Richard Ferrand, s’inscrit pleinement dans cet objectif. Elle a l’ambition de réformer des méthodes de travail que chacun sait insatisfaisantes. Elle recherche un équilibre en renforçant les droits de l’opposition. Elle conforte le cadre déontologique dans lequel les députés exercent leur mandat. Elle aménage la procédure des pétitions pour améliorer la participation citoyenne.

Certes, des évolutions constitutionnelles auraient permis d’aller plus loin. Le cadre est contraint et, depuis 1958, le Conseil constitutionnel s’assure que les règlements des assemblées n’influent plus sur le fonctionnement des institutions en méconnaissance ou dans le silence de la Constitution : le premier alinéa de son article 61 lui en donne les moyens. Mais le Président de l’Assemblée nationale a souhaité que nous utilisions toutes les marges de manœuvre dont nous disposons sans attendre une éventuelle évolution du texte constitutionnel.

De fait, cette proposition de résolution procède à des avancées importantes en s’appuyant sur une réflexion déjà longue.

Entre les mois de novembre 2018 et mars 2019, le Président a en effet réuni, chaque mois, un groupe de travail constitué des présidents de tous les groupes politiques qui ont ainsi pu, tout au long de cette phase de concertation, faire des propositions et exprimer leurs points de vue.

Cette démarche, qui a porté ses fruits, s’est inscrite dans le prolongement de la réflexion collective engagée au début de la législature dans le cadre des sept groupes de travail transpartisans sur les réformes de l’Assemblée nationale lancés au mois de septembre 2017 (2).

Après avoir adressé, le 12 mars 2019, à tous les députés un courrier présentant les principales dispositions de la réforme, le Président a exposé devant chacun des groupes les grandes lignes de sa proposition.

Votre rapporteur, pour sa part, a pris attache avec l’ensemble des présidents de groupe et des présidents de commission, afin de recueillir leurs observations.

Aussi, le texte dont nous sommes saisis, qui intègre au moins une proposition émanant de chacun des groupes politiques de l’Assemblée, représente-t-il, déjà, sinon un aboutissement, du moins un équilibre.

Il en ressort quatre grands axes qui, ensemble, doivent nous permettre de rénover nos pratiques.

Le premier axe vise à rendre plus efficace la procédure législative. C’est une orientation indispensable, et assumée. Il s’agit, notamment, de rééquilibrer le rapport entre les commissions et la séance publique en conférant davantage de visibilité à ce qui se passe en amont de l’hémicycle, de recentrer les discussions sur les points essentiels et d’améliorer les délais d’examen des textes. Le temps de l’élaboration de la législation est nécessairement long, il ne saurait pour autant ignorer que le rythme de la société a changé. Le contrôle de la recevabilité des initiatives parlementaires est renforcé, une procédure dite de législation en commission est instituée, la procédure du temps législatif programmé est rénovée.

Le deuxième axe renforce les droits des groupes d’opposition et des groupes minoritaires ainsi que ceux des députés non-inscrits. Parmi les mesures les plus emblématiques prises en leur faveur figurent la modernisation des questions au Gouvernement, la représentation de tous les groupes au sein des commissions mixtes paritaires ou bien, encore, la possibilité de choisir entre le poste de président ou de rapporteur au sein des commissions d’enquête et des missions d’information de la Conférence des Présidents créées à leur initiative. Les droits des députés non-inscrits sont affermis au sein des commissions spéciales, des commissions d’enquête et des missions d’information.

Le troisième axe consiste, dans le prolongement de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique et de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, à garantir le respect, par les députés, de leurs obligations en matière de transparence et de déontologie. À cet effet, il est proposé de renforcer le dispositif de prévention et de traitement des conflits d’intérêts et de clarifier les missions et les pouvoirs du déontologue.

Le quatrième axe répond à une demande exprimée par les Français en faveur d’une meilleure prise en compte des initiatives citoyennes. À cette fin, il est proposé de rénover la procédure du droit de pétition, afin qu’elle devienne un moyen effectif, pour les citoyens, de contribuer aux travaux de l’Assemblée nationale.

Ainsi, la présente réforme du Règlement devrait contribuer à mieux affirmer le rôle du Parlement, à améliorer le fonctionnement de l’Assemblée nationale et à renforcer sa transparence. C’est un projet. C’est une ambition.

*

* *

La procédure législative a été modifiée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (3), qui a notamment renforcé la place et le rôle des commissions permanentes. La discussion en séance publique porte depuis sur le texte adopté par la commission, sauf exceptions (lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale, révisions constitutionnelles). Elle s’inscrit dans un ordre du jour désormais partagé, réservant des semaines aux initiatives gouvernementales et d’autres aux initiatives parlementaires. Par cohérence, le constituant a également inscrit, à l’article 44 de la Constitution, que le droit d’amendement s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans un cadre déterminé par une loi organique.

Cette évolution s’est accompagnée d’une réflexion sur les réformes à mener pour assurer une meilleure articulation des travaux en commission et en séance publique, de manière notamment à éviter les redondances et encadrer la durée des débats.

Plusieurs avancées, dont certaines s’appuient sur la loi organique du 15 avril 2009 (4), ont été consécutivement rendues possibles, notamment au travers de la réforme du Règlement issue de la résolution n° 292 du 27 mai 2009, à savoir :

– la limitation de la durée des interventions en séance publique dans le cadre de la procédure « ordinaire » de l’examen des textes ;

– l’instauration du « temps législatif programmé » (TLP) qui permet de fixer la durée maximale de l’examen de l’ensemble d’un texte, tout en laissant la possibilité aux membres des différents groupes d’organiser librement leurs prises de parole dans la limite ainsi définie.

Toutefois, si ces réformes ont eu une utilité certaine, elles n’ont pas conféré au travail en commission la même visibilité que le travail en séance plénière ni permis de mieux structurer les discussions sur les textes.

Ce constat a été établi par toutes les évaluations de la réforme de 2008 réalisées depuis lors, y compris et dès 2010 par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République qui en est à l’origine (5), et il est majoritairement partagé par les députés comme l’ont illustré à leur échelle les débats qui ont eu lieu en commission des Lois sur la présente proposition de résolution. Il s’accompagne, par ailleurs, de difficultés liées aux incertitudes entourant le calendrier parlementaire, malgré la transmission régulière par le Gouvernement de la liste des textes devant être examinés.

La présente proposition de résolution a pour objet de corriger certains dysfonctionnements qui font obstacle au bon accomplissement des réformes engagées depuis dix ans.

L’article 10 modifie les horaires de la séance publique : celle-ci débuterait, désormais, le matin, à 9 heures au lieu de 9 heures 30, et s’achèverait à minuit au lieu de 1 heure.

Cette évolution, destinée à limiter la prolongation tardive des séances de nuit, doit permettre de discuter des textes dans des conditions plus « normales » et assurer la présence du plus grand nombre de députés. Elle ne prétend pas pour autant mettre un terme à la réflexion sur les jours et les horaires de séance, engagée dans le cadre des groupes de travail constitués en début de législature et qui devra se poursuivre. Mais chacun sait que le temps du Parlement est largement contraint par des normes de nature constitutionnelle, en particulier en ce qui concerne la durée de la session et l’ordre du jour dit « partagé » entre des séquences du Gouvernement et des séquences du Parlement : la perspective se situe nécessairement à l’échelle de l’année et non pas uniquement de la semaine.

L’article 8 limite les interventions lors de la discussion générale à un orateur par groupe et un député non inscrit pour une durée maximale de 5 minutes.

Le temps de parole dont disposent les rapporteurs des commissions serait, quant à lui, limité à 10 minutes, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, comme le précise l’article 23. Cette durée correspond à la pratique actuelle dans le cadre d’une discussion générale d’une heure et demie.

Le rôle des rapporteurs pour avis et des délégations lorsqu’elles se saisissent de textes de loi serait recentré sur le travail en commission, leur rapport étant désormais annexé à celui de la commission saisie au fond (article 21 et 22). Par conséquent, ils ne disposeraient plus d’un temps de parole spécifique lors de la discussion générale.

La Conférence des Présidents pourrait toutefois modifier les limitations de durée et de nombre d’orateurs au cours de la discussion générale, à titre exceptionnel et pour un texte déterminé.

L’article 23 réduit la durée de la défense des motions de rejet préalable à 15 minutes contre 30 actuellement, et supprime les motions de renvoi en commission. Ces motions constituent, en effet, le plus souvent, l’occasion pour les groupes d’opposition de disposer d’un temps d’intervention supplémentaire dont l’usage est éloigné de leur objet initial.

Plusieurs dispositions ont pour objet de rationaliser les conditions d’intervention dans l’hémicycle de manière à éviter les successions de prises de parole qui n’apportent que peu d’éléments nouveaux au débat ainsi que les incidents de procédure. En particulier, il est fait en sorte que la position de chaque groupe politique, entité constitutionnelle depuis la révision du 23 juillet 2008, puisse s’exprimer avec davantage de clarté sur les textes et les amendements, afin d’être mieux identifiée par les Français.

Il est ainsi prévu :

– aux articles 11 et 25, de limiter les interventions sur les articles à un orateur par groupe et un orateur non-inscrit pour une durée maximale de deux minutes. Les explications de vote sur l’ensemble d’un texte seraient, quant à elles, maintenues à cinq minutes pour chaque orateur de groupe et un orateur non-inscrit ;

– à l’article 27, dans le cas où plusieurs amendements identiques auraient été déposés par les membres d’un même groupe, que ces derniers soient présentés par un seul orateur désigné par le président de ce groupe ;

– aux articles 12 et 25, d’inscrire la pratique actuelle qui permet à deux orateurs, et non à un seul comme le prévoit le Règlement, de répondre à l’avis du rapporteur et du Gouvernement sur un amendement ;

– à l’article 13, de mieux encadrer le recours aux rappels au Règlement en prévoyant qu’ils doivent être motivés et en précisant les conditions dans lesquelles le Président de séance pourra refuser d’y faire droit de manière à viser, notamment, l’intention de remettre manifestement en cause l’ordre du jour ;

– au même article, les suspensions de séance pouvant être obtenues de droit par un président de groupe sont limitées à deux, sauf décision contraire du Président.

Plus généralement, ce dernier pourra déroger aux limitations de durée et de nombre d’orateurs ainsi fixées, dans l’intérêt du débat.

Cette faculté du Président d’apprécier les conditions nécessaires au bon déroulement des débats a été clarifiée par la Commission à l’article 11.

S’inspirant de la procédure dite « de législation en commission » expérimentée par le Sénat depuis 2015, puis pérennisée par une résolution du 16 janvier 2018, l’article 28 introduit une procédure semblable dans le Règlement de l’Assemblée nationale qui doit permettre d’accélérer les débats en séance publique sur des textes ou des parties de textes considérés comme plus techniques ou consensuels.

Cette proposition, qui constitue une avancée importante pour l’organisation de nos travaux, traduit par ailleurs le souhait exprimé par le Président de la République lors de son allocution devant le Congrès, le 3 juillet 2017, que les parlementaires « [puissent], dans les cas les plus simples, voter la loi en commission ».

En séance publique, les éventuels amendements présentés par les députés ne pourraient ainsi porter que sur les articles du texte non soumis à cette procédure, puis il serait procédé aux explications de vote et au vote.

La Commission a porté de 24 à 48 heures le délai dont disposent le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou un président de groupe pour obtenir, suite à la décision de la Conférence des Présidents d’appliquer cette procédure ou à la mise à disposition du texte adopté par la commission, le retour à la procédure ordinaire.

L’article 8 inscrit dans le Règlement la faculté qui a été reconnue à un président de groupe de rétrocéder la moitié du temps personnel qui lui est attribué dans le cadre du temps législatif programmé à un député de son groupe.

En outre, désormais, ce dernier pourra demander un allongement du temps alloué à son seul groupe, une fois par session. Ce nouveau « droit de tirage » individuel permettra aux groupes de s’investir davantage sur certains textes en fonction de leurs priorités politiques.

La Commission a précisé que cet allongement ne pourra être cumulé avec celui dont bénéficie l’ensemble des groupes au titre de la procédure de temps législatif programmé exceptionnel existante.

Par ailleurs, la durée des explications de vote personnelles pouvant intervenir au terme des débats a été ramenée de cinq à deux minutes.

Les nouveaux droits qu’il est proposé de reconnaître à l’opposition en ce qui concerne le temps législatif programmé pourront conduire la Conférence des Présidents à s’interroger sur la durée des temps de parole alloués, dans ce cadre, aux différents groupes et en particulier sur celle des temps « allongés » et « exceptionnels » (voir infra le commentaire de l’article 8 de la proposition de résolution) qu’elle est habilitée à fixer conformément à l’article 49 du Règlement.

Deux dispositions doivent permettre d’assurer une meilleure application des articles 41 et 45 de la Constitution en révisant les procédures d’irrecevabilité actuellement prévues par le Règlement :

– l’article 24 prévoit la possibilité pour le président de la commission saisie au fond de transmettre au Président de l’Assemblée nationale une liste des propositions ou des amendements déposés en séance publique et dont il estime qu’ils ne relèvent pas du domaine de la loi ou qu’ils sont contraires à une habilitation accordée au Gouvernement sur le fondement de l’article 38 de la Constitution ;

– l’article 26 inscrit dans le Règlement la règle selon laquelle, en commission, la recevabilité est appréciée lors du dépôt de l’amendement par le président de la commission saisie au fond, tandis qu’en séance publique, cette appréciation relève du Président, après consultation éventuelle de la commission saisie au fond.

Cette évolution tire les conséquences d’un contrôle désormais accru de ces motifs d’irrecevabilité, notamment au stade de la commission, et de la reconnaissance par le Conseil constitutionnel de la conformité à la Constitution des procédures mises en œuvre, notamment en application de son article 45 (6).

La Commission a complété ces dispositions de manière à prévoir :

– à l’article 13 bis, la possibilité pour la Conférence des Présidents de dissocier les explications de vote de la tenue d’un vote par scrutin public sur l’ensemble d’un texte. Par conséquent, ces explications pourront avoir lieu à l’issue de l’examen des articles du texte en discussion, tandis que seul le vote par scrutin public serait reporté, par exemple à la suite de la séance hebdomadaire réservée aux questions au Gouvernement. Cette disposition, unanimement souhaitée par les différents groupes, a fait l’objet d’une annonce par la Conférence des Présidents le mardi 14 mai 2019 et a été mise en œuvre pour la première fois le mardi suivant ;

– à l’article 7, la possibilité d’organiser, lors des semaines de contrôle, un débat préalable aux réunions du Conseil européen ;

– à l’article 27 bis, la suppression des motions d’ajournement et, à l’article 30 ter, la limitation de la durée des motions référendaires à 15 minutes par coordination avec les dispositions relatives aux motions de procédure prévues aux articles 23 et 29.

L’affirmation du rôle du Parlement passe par un renforcement des droits des groupes d’opposition et minoritaires. Ce renforcement s’exprime naturellement dans le contrôle de l’action du Gouvernement. Il est d’autant plus nécessaire lorsque les règles de la procédure législative sont corrélativement davantage encadrées.

La présente proposition de résolution retient cette orientation, dans le prolongement des réformes successives mises en œuvre notamment en 2009 et en 2014 (7). Elle intervient cependant dans un contexte particulier, alors que les groupes qui se sont déclarés au sein de l’Assemblée atteignent le nombre record de huit, dont cinq d’opposition et deux minoritaires.

L’attribution de ces nouvelles prérogatives s’accompagne d’une amélioration de la représentation des députés non-inscrits, qui sont aujourd’hui au nombre de dix-neuf.

L’affirmation de droits propres aux groupes d’opposition et minoritaires est une possibilité et, dans une certaine mesure, une exigence depuis 2008.

En effet, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit dans la Constitution un article 51-1 qui habilite les règlements des assemblées à déterminer les droits des groupes parlementaires et, dans ce cadre, à reconnaître « des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires ».

En vertu de l’article 19 du Règlement de l’Assemblée nationale dans sa rédaction issue de la résolution du 27 mai 2009, les groupes d’opposition sont définis comme ceux ayant mentionné leur appartenance à l’opposition dans la déclaration politique remise à la Présidence de l’Assemblée lors de leur constitution. Ce mode déclaratif avait alors été considéré comme le plus opérant et le plus respectueux de la liberté des groupes. Les groupes minoritaires sont « ceux qui ne se sont pas déclarés d’opposition, à l’exception de celui d’entre eux qui compte l’effectif le plus élevé », ce dernier étant de fait le groupe majoritaire.

La présente réforme s’inscrit dans la lignée de celle de 2009, qui avait pour ambition de « donner enfin un statut et des droits aux groupes parlementaires, et notamment à ceux qui sont qualifiés par la Constitution de groupes d’opposition ou minoritaires » (8). Pour garantir une certaine stabilité des règles, il est précisé que ces droits spécifiques reconnus aux groupes d’opposition et minoritaires sont attribués sur le fondement de la situation des groupes au début de la législature puis chaque année au début de la session ordinaire.

LES PRINCIPAUX DROITS RECONNNUS AUX GROUPES D’OPPOSITION ET MINORITAIRES PAR LA RÉFORME DE 2009

– l’octroi de la présidence de la commission des Finances et de la commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée à un député issu d’un groupe d’opposition ;

– une représentation s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée pour les nominations à des organismes externes, les nominations des rapporteurs budgétaires, les membres du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques et des missions d’information ;

– une représentation s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes ses composantes au sein des commissions mixtes paritaires et des bureaux des commissions permanentes, des commissions spéciales, des commissions d’enquête et des missions d’information ;

– l’octroi de la moitié des questions au Gouvernement à l’opposition ;

– l’octroi de l’inscription de droit, à la demande d’un groupe d’opposition ou minoritaire, d’un sujet d’évaluation ou de contrôle à l’ordre du jour de la semaine de contrôle ;

– l’octroi d’un « droit de tirage » aux groupes d’opposition et minoritaires pour la création d’une commission d’enquête ;

– l’octroi de la fonction de président ou de rapporteur d’une commission d’enquête créée à l’initiative d’un groupe d’opposition ou minoritaire à un député appartenant à ce groupe ;

– la présence d’un député de l’opposition au sein des missions d’information créées par les commissions permanentes comprenant deux membres ;

– la présence d’un député de l’opposition comme co-rapporteur sur la mise en application d’une loi.

Les droits de ces groupes ont été à nouveau renforcés par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014, avec :

– l’attribution aux seuls députés membres de groupes d’opposition ou minoritaires de la fonction de rapporteur, lorsqu’il en est désigné un, sur les nominations proposées sur le fondement de l’article 13 de la Constitution ;

– la possibilité de répartir sur plusieurs journées les trois séances constitutionnellement réservées aux groupes d’opposition et minoritaires ;

– l’inclusion, à la demande des groupes d’opposition ou minoritaires, d’une contribution écrite en annexe des rapports législatifs ;

– la possibilité donnée au co-rapporteur sur la mise en application de la loi de contribuer au travail en commission et en séance dès l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi ;

– le renforcement, surtout, du « droit de tirage » qui garantit aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires l’obtention d’une commission d’enquête par session ordinaire – les résolutions présentées dans ce sens étant désormais non amendables et simplement soumises à une prise d’acte par la Conférence des Présidents – et son élargissement aux missions d’information créées par la Conférence des Présidents, ces deux options étant néanmoins exclusives l’une de l’autre.

La présente proposition poursuit cette orientation.

Afin de reconnaître le rôle croissant des groupes parlementaires, l’article 1er de la proposition de résolution permet à leurs présidents d’assister aux réunions du Bureau de l’Assemblée nationale, sans toutefois disposer d’un droit de vote.

L’article 5 vise à assurer la participation de l’ensemble des groupes aux bureaux des commissions permanentes.

L’article 30 prévoit que chaque groupe dispose d’au moins un siège de titulaire ou de suppléant au sein d’une commission mixte paritaire (CMP), ce qui, compte tenu de la composition actuelle de ces commissions, bénéficiera avant tout aux petits groupes.

L’article 38 prévoit que la composition du bureau du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée.

L’article 8, relatif à la procédure du temps législatif programmé (cf. supra), crée un « droit de tirage » supplémentaire permettant à un président de groupe de demander, une fois par session, un allongement exceptionnel du temps attribué à son groupe.

L’exposé sommaire de la proposition de résolution indique que, en complément de ces dispositions, l’Instruction générale du Bureau sera modifiée afin d’y inscrire la pratique de la répartition des présidences de groupes d’études et de groupes d’amitié selon la règle de la proportionnelle des groupes.

La Commission a complété l’article 30 afin de garantir le fonctionnement des CMP en y préservant la représentation du groupe majoritaire. Elle a précisé que la désignation des représentants de l’Assemblée assure que chaque groupe y dispose d’au moins un siège de titulaire ou de suppléant, sous réserve que le groupe qui dispose du plus grand nombre de sièges de titulaires conserve un siège de suppléant.

L’article 35 étend l’objet des missions d’information créées par les commissions permanentes au suivi des ordonnances prises en application de l’article 38 de la Constitution.

L’article 37 consacre le « printemps de l’évaluation », innovation importante de la XVe législature, en permettant à la Conférence des Présidents de prévoir qu’une semaine de contrôle est consacrée à l’examen de l’exécution des lois de finances.

La Commission a modifié l’article 35 afin de préciser que la nouvelle catégorie de mission d’information qu’il prévoit s’inscrit d’abord dans le cadre de la préparation de la ratification des ordonnances prévues par l’article 38 de la Constitution. L’objectif de ces missions sera d’informer les députés dans la perspective de l’examen à venir des lois de ratification.

L’article 30 prévoit que les questions au Gouvernement, regroupées au sein d’une séance hebdomadaire unique, comprendront au moins pour moitié des questions posées par des députés appartenant à des groupes d’opposition. La Conférence des Présidents pourrait par ailleurs prévoir un droit de réplique au Gouvernement, afin de relancer le ministre qui n’aurait pas répondu à la question posée.

Les articles 34 et 35 attribuent aux groupes d’opposition et minoritaires le droit de choisir la fonction de président ou de rapporteur au sein d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information créée à leur initiative.

L’article 36 rend obligatoire, dès le renvoi pour examen à la commission compétente d’un projet ou d’une proposition de loi, la nomination d’un « co-rapporteur », associé aux travaux du rapporteur et chargé avec lui d’assurer le suivi de la mise en application du texte.

Les droits des groupes d’opposition et minoritaires seraient par ailleurs confortés par une modification de l’Instruction générale du Bureau, annoncée dans l’exposé sommaire de la proposition de résolution, excluant l’adoption de motions de procédure lors de leurs journées réservées. Il s’agirait ainsi de permettre la discussion complète des textes inscrits à l’ordre du jour à leur initiative.

Sans attache avec un groupe, la condition des députés non-inscrits s’avère délicate. Prix d’une liberté de parole et de vote plus grande, leur situation se caractérise par la faiblesse de leur poids et l’inconfort d’une position solitaire.

Aussi la présente proposition de résolution vise-t-elle à reconnaître davantage la place de ces députés :

– les articles 3, 33 et 35 garantissent que les commissions spéciales comportent deux députés non-inscrits et que les commissions d’enquête et les missions d’information créées par la Conférence des Présidents en comprennent un ;

– l’article 31 garantit qu’un temps minimum d’intervention de cinq minutes soit attribué à un député non-inscrit lors d’une déclaration du Gouvernement.

La Commission a modifié l’article 3 afin de prévoir la présence d’un député non-inscrit au sein des commissions spéciales.

La déontologie est une préoccupation constante depuis la XIIIe législature.

Ainsi, dès 2009, le Bureau de l’Assemblée nationale a adopté des règles de transparence et d’éthique applicables à l’activité des représentants d’intérêts. À la suite des réflexions sur la prévention et le traitement des conflits d’intérêts, l’Assemblée s’est également dotée, en 2011, par une décision de son Bureau (9), d’un code de déontologie, d’un déontologue et d’obligations déclaratives nouvelles incombant aux députés.

Puis, sous l’impulsion des lois sur la transparence de la vie publique du 11 octobre 2013, les règles relatives à la déontologie ont été inscrites dans le Règlement en 2014.

Ces règles sont regroupées au sein de cinq articles :

– l’article 80-1 détermine les compétences du Bureau de l’Assemblée en matière de déontologie, élève au niveau réglementaire l’existence d’un code de déontologie et d’un déontologue et définit la notion de conflit d’intérêts ;

– l’article 80-2 définit le statut du déontologue ;

– l’article 80-3 détermine les compétences du déontologue ;

– l’article 80-4 fixe la procédure applicable en cas de manquement par un député à ses obligations déontologiques ;

– l’article 80-5 prévoit la tenue, sous l’autorité du Bureau, d’un registre public des représentants d’intérêts, sur le contenu duquel le déontologue est habilité à faire des remarques.

Depuis, la question de la déontologie n’a cessé d’occuper les débats.

Ainsi, la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin II », a renforcé la procédure relative aux représentants d’intérêts. Instaurant un répertoire national unique des représentants d’intérêts et rappelant la compétence du bureau de chaque assemblée pour déterminer les règles applicables aux représentants d’intérêts, elle donne compétence au déontologue pour connaître du respect de ces règles et décrit la procédure applicable.

Le code de déontologie a par ailleurs été enrichi, avec notamment des dispositions relatives aux obligations déclaratives en matière de dons et de voyages à l’invitation de tiers, à la suite de la décision du Bureau du 27 janvier 2016.

La loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a complété le dispositif de prévention et de traitement des conflits d’intérêts en donnant une nouvelle définition de cette notion, en confiant au déontologue une mission de suivi de la prise en charge des frais de mandat par les assemblées, en instaurant des règles strictes quant à l’emploi comme collaborateur par les parlementaires d’un membre de leur famille ou d’un membre de la famille d’un autre parlementaire et, enfin, en précisant le droit de communication du déontologue.

La présente proposition de résolution vise à transcrire dans le Règlement ces dispositions législatives, tout en reprenant la quasi-totalité des propositions formulées par Mme Agnès Roblot-Troizier, déontologue de l’Assemblée nationale (10).

L’article 14 précise les conditions dans lesquelles les députés exercent leur mandat et modifie la définition du conflit d’intérêts figurant dans le Règlement, conformément à la loi pour la confiance dans la vie politique.

L’article 15 introduit plusieurs modalités de prévention et de gestion des conflits d’intérêts : la déclaration ad hoc d’intérêt, le déport et la faculté, pour le député, de s’abstenir d’exercer une fonction au sein de l’Assemblée susceptible de le placer en situation de conflit d’intérêts.

Les articles 6 et 41 prévoient, en conséquence, qu’en cas de déport d’un député, ce dernier est considéré comme étant présent en réunion de commission et en séance publique.

La Commission a modifié les articles 6 et 41 afin de renvoyer au Bureau la compétence de définir les modalités selon lesquelles un député qui s’est inscrit sur le registre public des déports est considéré comme étant présent en commission ou en séance publique. Il s’agira en particulier, pour le Bureau, d’éviter les comportements qui pourraient s’apparenter à des abus ou à des détournements de procédure.

L’article 16 rappelle le cadre dans lequel s’exerce le droit de communication du déontologue ainsi que les obligations auxquelles il est assujetti en matière de secret professionnel et de transmission à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) de ses déclarations de patrimoine et d’intérêts.

L’article 17 étend le champ de la mission de consultation du déontologue, aujourd’hui restreint aux règles du code de déontologie, à l’ensemble des règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts ainsi qu’au code de conduite applicable aux représentants d’intérêts. Il prévoit que le déontologue est consulté sur le régime de prise en charge des frais de mandat ainsi que sur la liste des frais éligibles et qu’il est chargé du contrôle de l’utilisation de ces frais de mandat.

L’article 18 précise les conditions dans lesquelles le déontologue peut être consulté par les députés ainsi que les modalités de son information sur les conditions d’emploi de leurs collaborateurs et sur le respect de leurs obligations fiscales.

L’article 19 inscrit dans le Règlement le pouvoir d’injonction qui a été dévolu par la loi pour la confiance dans la vie politique au déontologue en cas d’emploi comme collaborateur par un député d’un membre de sa famille ou d’un membre de la famille d’un autre parlementaire.

L’article 20 inscrit dans le Règlement les règles relatives au respect du code de conduite applicable aux représentants d’intérêts issues de la loi dite « Sapin II ». Le respect de ce code de conduite est placé sous le contrôle du déontologue, qui peut se faire communiquer toute information dans l’exercice de cette mission. Lorsqu’il constate un manquement, le déontologue saisit le Président de l’Assemblée qui peut adresser une mise en demeure au représentant d’intérêts concerné. S’il constate qu’un député, un collaborateur ou un agent des services de l’Assemblée a répondu favorablement à une sollicitation d’un représentant d’intérêts en méconnaissance des dispositions de ce code de conduite, il adresse ses observations à l’intéressé.

La Commission a :

– introduit un article 15 bis qui crée un article 80-1-2. S’inspirant des propositions formulées par Mme Agnès Roblot-Troizier, celui-ci a pour objet de préciser, dans le Règlement, les obligations déclaratives des députés relatives aux dons, avantages et voyages à l’invitation de tiers et d’en prévoir la publicité. Il organise également la possibilité pour les députés de consigner les dons qu’ils ont reçus auprès du déontologue ;

– décorrélé, à l’article 16, la durée du mandat du déontologue de celui de la législature : il s’agit d’éviter la concomitance d’un pic d’activité en début de législature avec la prise de ses fonctions par le déontologue ;

– ajouté, à l’article 17, que le Bureau définit les conditions dans lesquelles les avis rendus par le déontologue sur les règles destinées à prévenir les conflits d’intérêts, sur le code de déontologie et sur le code de conduite applicable aux représentants d’intérêts ainsi que sur le régime de prise en charge des frais de mandat et sur la liste des frais éligibles sont rendus publics ;

– transféré, de l’article 16, relatif au statut du déontologue, à l’article 18, relatif aux modalités d’exercice par le déontologue de ses fonctions, la disposition relative aux conditions dans lesquelles le déontologue peut demander communication aux députés d’un document nécessaire à l’exercice de sa mission ;

– inséré un article 20 bis qui crée un article 80-6 afin de prévoir dans le Règlement la mise en place d’un dispositif de prévention et d’accompagnement en matière de lutte contre le harcèlement, renforcé et étendu aux discriminations. Il reviendra au Bureau d’en préciser les modalités.

Les dispositions du Règlement fixant les règles relatives aux pétitions adressées au Président de l’Assemblée nationale ne permettent pas aux citoyens d’en faire un usage utile, alors même qu’il est largement recouru à cet outil de participation citoyenne dans la société civile.

La présente résolution propose donc de revivifier ce droit hérité de la Révolution de manière à permettre :

– la transmission des pétitions par voie électronique, qui pourront ainsi être soutenues par un nombre plus conséquent de pétitionnaires (article 39) ;

– la mise en ligne des pétitions recueillant plus de 100 000 signataires (article 40).

Les pétitions seraient alors non plus renvoyées systématiquement à la commission des Lois pour un premier examen, mais à la commission compétente au fond (article 4). Cette dernière pourrait décider de les classer ou de les examiner. Dans ce dernier cas, elle pourrait associer à ses débats les premiers signataires de la pétition et auditionner les ministres compétents.

Dans le cas d’une pétition soutenue par plus de 500 000 signataires domiciliés dans 30 départements au moins, le président de la commission saisie au fond ou le président d’un groupe pourrait proposer à la Conférence des Présidents de l’inscrire à l’ordre du jour (article 40).

À l’article 39, la Commission a confié au Bureau de l’Assemblée nationale le soin de préciser les conditions d’authentification et de domiciliation des pétitionnaires.

À l’article 40, elle a élargi la condition de domiciliation des signataires dans 30 départements au moins aux collectivités d’outre-mer.

COMMENTAIRE DES ARTICLES

Article 1er
(art. 8 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Participation des présidents de groupe au Bureau de l’Assemblée nationale

Le Bureau de l’Assemblée nationale est composé, conformément à l’article 8 du Règlement, de vingt-deux membres (11) :

– le président de l’Assemblée nationale ;

– six vice-présidents ;

– trois questeurs ;

– douze secrétaires.

Le président est élu pour la durée de la législature, conformément à l’article 32 de la Constitution.

Les autres membres du Bureau sont désignés pour une année (12). L’article 10 du Règlement précise que « l’élection des vice-présidents, des questeurs et des secrétaires a lieu en s’efforçant de reproduire au sein du Bureau la configuration politique de l’Assemblée et de respecter la parité entre les femmes et les hommes ».

a. Une composition pluraliste

Pour l’élection des membres du Bureau, le Règlement prévoit, en son article 10, que les présidents des groupes se réunissent en vue d’établir, dans l’ordre de présentation qu’ils déterminent, la liste de leurs candidats aux diverses fonctions et que si leur nombre n’est pas supérieur à celui du nombre de sièges à pourvoir, les candidatures ainsi établies sont affichées et publiées au Journal officiel et les désignations prennent effet, sans scrutin, dès cette publication. Dans le cas contraire (13), il est procédé à un vote au scrutin plurinominal majoritaire.

Afin de garantir que la composition du Bureau reproduise la configuration politique de l’Assemblée, la pratique a consisté, de 1959 à 2017, à rechercher un accord entre les présidents des groupes pour répartir les candidatures aux différentes fonctions au sein du Bureau. Une clef de calcul prenant en compte les effectifs des groupes (14) est utilisée, qui attribue à chaque fonction un nombre de points déterminés.

NOMBRE DE POINTS ATTRIBUÉS À CHAQUE FONCTION DU BUREAU

Fonction

Pondération

Nombre de postes

Nombre de points

Président

4 points

1

4

Vice-Président

2 points

6

12

Questeur

2,5 points

3

7,5

Secrétaire

1 point

12

12

TOTAL

 

22 postes

35,5 points

Source : commission des Lois.

L’usage réservait en outre, en marge du Règlement, à un député appartenant à un groupe d’opposition un siège de questeur sur trois.

Ces conventions non écrites ont permis, au cours des dernières législatures, une représentation équilibrée des différents groupes au Bureau, tout en assurant à la majorité parlementaire la majorité des voix au sein de cette instance où chaque représentant dispose d’une voix.

Cependant, en l’absence d’assise réglementaire, la répartition des fonctions au sein du Bureau par consensus entre les groupes a donné lieu à des difficultés d’application s’agissant des postes de questeurs au mois de juin 2017 (15), conduisant à l’absence de représentation du principal groupe d’opposition. Afin de surmonter cette difficulté la résolution n° 26 du 11 octobre 2017 a inscrit dans le Règlement les modalités de répartition des différentes fonctions au sein du Bureau.

Désormais, l’article 10 du Règlement prévoit que le Président de l’Assemblée nationale réunit les présidents des groupes en vue d’établir la répartition entre les groupes de l’ensemble des fonctions du Bureau et la liste de leurs candidats à ces fonctions. Cette répartition s’effectue à la représentation proportionnelle, selon des modalités prenant en compte l’importance des fonctions, déterminée par une valeur exprimée en points (16), et selon un ordre de priorité défini en fonction des effectifs respectifs des groupes ou, en cas d’égalité de ces effectifs, par tirage au sort. Un poste de questeur est, en outre, réservé à un député d’un groupe s’étant déclaré d’opposition.

En cas d’accord entre les présidents des groupes, les candidatures ainsi établies sont affichées et publiées au Journal officiel et les désignations prennent effet, sans scrutin, dès cette publication.

En l’absence d’accord, il est procédé, selon des modalités inchangées par la résolution, à une désignation par scrutin ou, pour les fonctions pour lesquelles le nombre de candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, par le même dispositif d’affichage et de publication.

La composition politique du Bureau de l’Assemblée est présentée ci-après.

COMPOSITION POLITIQUE ACTUELLE DU BUREAU DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

 

Président

Vice-présidents

Questeurs

Secrétaires

Total

Au 29/04/2019

(XVe lég.)

LaREM

1

2

2

7

12

LR

 

2

1

 

3

MODEM

 

1

 

1

2

UDI-AGIR

 

1

   

1

Soc

     

2

2

FI

     

1

1

GDR

     

1

1

LT

       

0

Source : commission des Lois.

b. Une composition paritaire

La composition du Bureau doit par ailleurs s’efforcer de respecter la parité entre les femmes et les hommes, objectif qui a été inscrit à l’article 10 du Règlement par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014.

ÉVOLUTION DE LA PARITÉ AU SEIN DU BUREAU DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

 

Président

Vice-présidents

Questeurs

Secrétaires

Total

2007-2008

(XIIIe lég.)

Hommes

1

5

2

10

18

Femmes

 

1

1

2

4

2012-2013

(XIVe lég.)

Hommes

1

3

2

9

15

Femmes

 

3

1

3

7

Au 29/04/2019

(XVe lég.)

Hommes

1

4

2

6

13

Femmes

 

2

1

6

9

Source : commission des Lois.

2. Des attributions collectives étendues

Outre son rôle protocolaire – il revient au Bureau de représenter l’Assemblée nationale dans les manifestations extérieures – et les missions confiées à certains de ses membres pour diriger les débats en séance (17), veiller aux opérations de vote (18) ou autoriser les dépenses (19), le Bureau exerce une fonction dirigeante de l’Assemblée.

Il a, en effet, « tous pouvoirs pour présider aux délibérations de l’assemblée et pour organiser et diriger tous les services » (20).

Réuni au moins une fois par mois par le président, sur un ordre du jour déterminé, le Bureau est donc l’instance dirigeante de la vie intérieure et des travaux de l’Assemblée nationale.

À cet effet, il dispose d’un pouvoir réglementaire important. Conformément à l’article 17 du Règlement, il détermine par des règlements intérieurs, qui constituent l’Instruction générale du Bureau (IGB), les modalités d’application du Règlement et arrête un règlement intérieur qui fixe l’organisation, les attributions et le fonctionnement des services. Il fixe le statut et le régime social du personnel ainsi que les rapports entre l’administration de l’Assemblée et les organisations professionnelles du personnel. Il est aussi compétent pour déterminer, sur proposition des questeurs et des présidents de groupes, le statut et les conditions d’installation matérielle des secrétariats des groupes ainsi que les droits d’accès et de circulation de leur personnel au sein du Palais, en vertu de l’article 20 du Règlement.

Le Bureau intervient également dans la procédure parlementaire. Il est chargé d’apprécier, au moment de leur dépôt, la recevabilité financière des propositions de loi et, si le président l’en saisit, des amendements en vue de la séance publique (article 89 du Règlement).

Le Bureau détient, enfin, sur le fondement de différentes dispositions constitutionnelles ou législatives, des attributions spécifiques, parmi lesquelles :

– l’autorisation des mesures judiciaires restrictives ou privatives de liberté pour les députés (article 26 de la Constitution) ;

– le contrôle de la compatibilité avec le mandat de député des fonctions ou activités exercées ou des participations détenues, sur le fondement des déclarations d’intérêts et d’activité déposées par les députés (article L.O. 151-2 du code électoral) ;

– la fixation du temps d’antenne dans le cadre de la campagne électorale, à défaut d’accord entre les présidents des groupes représentés à l’Assemblée nationale (article L. 167-1 du code électoral) ;

– les modalités de rattachement des élus aux partis et groupements politiques éligibles à la seconde fraction de l’aide publique, telles qu’elles résultent des articles 8 et 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ;

– la détermination, après consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, de la mise en œuvre des règles en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts (article 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, introduit par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique).

Le Bureau exerce ses prérogatives de manière collective, en privilégiant la prise de décisions partagées.

B. LA PARTICIPATION DES PRÉSIDENTS DE GROUPE AUX ORGANES DE L’ASSEMBLÉE

Composé d’au moins 15 membres, chaque groupe parlementaire élit en son sein un président (21).

L’instance qu’ils dirigent a été dotée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 d’un statut constitutionnel : les « groupes parlementaires » sont consacrés à l’article 51-1 de la Constitution, dont la première phrase dispose que « le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein ».

Leurs prérogatives dans le déroulement de la procédure législative et la tenue de la séance publique, déjà importantes, ont été renforcées dans le prolongement de cette révision constitutionnelle. Ils interviennent, par exemple, dans les modalités de mise en œuvre du temps législatif programmé ou pour l’exercice des droits de tirage qui ont été institués, notamment en matière de contrôle et d’évaluation.

Pour autant, les présidents des groupes ne participent qu’à l’un des deux organes directeurs de l’Assemblée : la Conférence des Présidents.

Ils en sont en effet membres de droit et participent, de ce fait, à l’établissement de l’ordre du jour et des mesures d’organisation qui lui sont liées.

En cas de vote au sein de la Conférence des Présidents, il est attribué à chaque président un nombre de voix égal au nombre de membres de leur groupe, déduction faite de ceux qui participent à la Conférence à un autre titre (vice-présidents, présidents de commission).

En revanche, les présidents de groupe n’assistent pas aux réunions du Bureau.

Le présent article complète l’article 8 du Règlement afin de permettre aux présidents des groupes de participer aux réunions du Bureau.

Il s’agit ainsi de reconnaître leur rôle croissant dans l’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée nationale, le Bureau traitant de questions essentielles à son fonctionnement. Concomitamment la réforme favorisera une articulation plus aisée entre le Bureau et la Conférence des Présidents.

La réforme proposée permettra donc aux présidents des groupes de faire connaître leur point de vue lors des réunions du Bureau, sans toutefois remettre en cause les équilibres politiques qui ont présidé à la composition de celui-ci, puisqu’ils ne disposeront pas d’un droit de vote.

Cette faculté leur étant attribuée intuitu personae, les présidents des groupes ne pourront être suppléés.

Cette nouvelle disposition devrait trouver à s’appliquer lorsque le Bureau de l’Assemblée nationale constitue aussi celui du Congrès du Parlement, c’est-à-dire en cas de déclaration du Président de la République (article 18 de la Constitution), de révision constitutionnelle (article 89) ou de ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne (article 88-5).

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un amendement rédactionnel.

*

* *

Article 2
(art. 11 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Ordre de préséance des vice-présidents

Au nombre de six, les vice-présidents suppléent le Président en cas d’absence.

Membre de droit du Bureau et de la Conférence des Présidents, chaque vice-président préside en outre une des six délégations qui, constituées au sein du Bureau, sont chargées de la communication et de la presse, de l’application du statut du député, des groupes d’études et des représentants d’intérêts, des activités internationales, du patrimoine artistique et culturel et, enfin, de la recevabilité financière des propositions de loi.

Aux termes des alinéas 2 et 3 de l’article 11 du Règlement, leur ordre de préséance est fonction de leur mode de désignation.

Si l’élection n’a pas donné lieu à un scrutin, c’est-à-dire en cas d’accord entre les présidents des groupes ou si le nombre de candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, la préséance découle de leur ordre de présentation sur la liste commune de candidats établie par les présidents de groupe.

Dans le cas contraire, l’ordre de préséance est déterminé par la date et le tour auquel les vice-présidents ont été élus, ou par le nombre de suffrages obtenus s’ils l’ont été au même tour, ou encore par l’âge en cas d’égalité de suffrages au même tour de scrutin.

Afin d’affermir les droits des groupes qui se sont déclarés d’opposition conformément aux règles fixées par l’article 19 du Règlement, le présent article prévoit que le premier des vice-présidents dans l’ordre de préséance est un député appartenant à l’un de ces groupes, quel que soit le mode de nomination des vice-présidents, par élection ou par accord entre les groupes.

À cet effet, le 1° de l’article 2 ajoute à l’alinéa 2 de l’article 11 du Règlement, relatif aux règles de préséance lorsque l’élection des vice-présidents a lieu par scrutin, que le premier des vice-présidents est le député appartenant à un groupe d’opposition qui est le mieux classé au regard des critères définis dans ce même alinéa (date et tour de scrutin, nombre de suffrages obtenus, âge).

Le 2° du même article ajoute à l’alinéa 3 de l’article 11 du Règlement, qui définit les règles de préséance en l’absence d’élection des vice-présidents, que le premier des vice-présidents ne peut être qu’un député d’opposition.

On observera que cette disposition entérine la situation actuelle puisque, alors que les premiers vice-présidents étaient traditionnellement issus du groupe majoritaire sous les précédentes législatures, le premier vice-président est Mme Annie Genevard, qui appartient au groupe Les Républicains, principal groupe d’opposition, depuis l’élection qui a eu lieu au cours de la séance du 1er octobre 2018.

Une mesure identique est prévue, par l’article 38 de la proposition de résolution, pour le bureau du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC).

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un amendement rédactionnel.

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* *

Article 3
(art. 33 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Représentation des députés non-inscrits au sein des commissions spéciales

En 1969, le Règlement de l’Assemblée nationale avait fixé à 31 le nombre de membres des commissions spéciales et à 15 le nombre maximum de membres d’une commission spéciale appartenant à une même commission permanente, tout en leur permettant de s’adjoindre au plus 3 membres choisis parmi les députés n’appartenant à aucun groupe (22).

Par une résolution du 16 mai 1989 (23), l’effectif total d’une commission spéciale a été porté à 57 membres et le nombre maximum de membres appartenant à une même commission permanente à 28, les commissions spéciales pouvant s’adjoindre au plus 2 membres choisis parmi les députés non-inscrits.

En 2009, pour aligner l’effectif des commissions spéciales sur celui des commissions permanentes (au sein desquelles les groupes disposent désormais d’un nombre de sièges proportionnel à leur importance numérique quelle que soit la commission), l’effectif total d’une commission spéciale a été fixé à 70 membres, le nombre maximal de membres appartenant à une même commission étant porté pour sa part à 34 membres. La précision selon laquelle deux députés n’appartenant à aucun groupe peuvent s’adjoindre à cette commission a été maintenue (24).

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article prévoit de transformer la faculté aujourd’hui ouverte à deux députés non-inscrits au plus de participer à une commission spéciale en une garantie.

Il apparaît en effet que, sous les précédentes législatures, la participation de deux députés non-inscrits à une commission spéciale n’a pas été systématiquement assurée :

– sous la XIIIe législature, parmi les cinq commissions spéciales créées, deux d’entre elles comportaient deux députés non-inscrits et trois n’en comprenaient aucun ;

– sous la XIVe législature, parmi les six commissions spéciales créées, une seule d’entre elle avait deux députés non-inscrits, tandis que deux d’entre elles n’en comprenaient qu’un et que trois d’entre elles n’en comportaient aucun ;

– depuis le début de la XVe législature, les trois commissions spéciales créées comprenaient chacune un député non-inscrit.

Complément des articles 33, relatif à la composition des commissions d’enquête, et 35, relatif à la composition des missions d’information de la Conférence des Présidents, de la présente résolution, cet article vise donc à améliorer la représentation des députés non-inscrits au sein des organes de l’Assemblée nationale.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un amendement qui garantit la présence d’un député non-inscrit au sein des commissions spéciales.

*

* *

Article 4
(art. 36 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Suppression de l’examen préalable des pétitions par la commission des Lois

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

___

Les conditions de dépôt, d’examen et de publicité des pétitions adressées au Président de l’Assemblée nationale sont modifiées par les articles 39 et 40 de la présente proposition de résolution (26). La nouvelle procédure suppose que les pétitions soient examinées, en fonction de leur objet, par les différentes commissions permanentes compétentes.

Actuellement, après un premier examen de recevabilité formelle, les pétitions sont renvoyées par le Président de l’Assemblée nationale à la commission des Lois, conformément aux articles 36 et 148 du Règlement. Aucun délai réglementaire n’encadre leur traitement (27). La Commission désigne un rapporteur et, après avoir entendu ses conclusions, peut décider de les classer, de les renvoyer à une autre commission permanente, à un ministre (28), au Défenseur des droits (29) ou encore de les soumettre à l’Assemblée (30). À l’issue de la réunion, le pétitionnaire est informé du sort de sa pétition, et un Feuilleton des Pétitions est édité et mis en ligne (31).

À la date de publication du présent rapport et depuis le début de la législature, 36 pétitions ont ainsi été adressées à la commission des Lois. Toutes ont été examinées au cours de quatre réunions à l’occasion desquelles le rapporteur, M. Christophe Euzet, a proposé soit de les classer, soit de les renvoyer à une autre commission permanente lorsqu’elles relevaient de son domaine de compétence.

Ce bilan porte la marque du changement de pratique intervenu en 2017 : la commission des Lois fait désormais un usage systématique de la possibilité qui lui est offerte de renvoyer aux autres commissions permanentes les pétitions qui relèvent de leurs compétences.

Par conséquent, le présent article tend à aligner le droit sur la pratique en complétant la réforme des pétitions mise en œuvre par les articles 39 et 40 de la présente proposition de résolution par une suppression de la compétence particulière reconnue en la matière à la commission des Lois.

*

* *

Article 5
(art. 39 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Participation des groupes aux bureaux des commissions

Les règles relatives à la composition du bureau des commissions, qu’elles soient permanentes ou spéciales (32), sont fixées par l’alinéa 2 de l’article 39 du Règlement.

Ainsi, le bureau des commissions comprend, outre le président, quatre vice-présidents et quatre secrétaires.

Cette composition est issue de la résolution n° 292 du 27 mai 2009, qui a tiré les conséquences, sur la composition du bureau, de l’harmonisation des effectifs des commissions permanentes, concomitant au relèvement de leur nombre, de six à huit, rendu possible par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Prévalait en effet, auparavant, la règle selon laquelle le bureau des commissions permanentes comprenait, outre le président, un vice-président et un secrétaire par fraction de 30 membres de l’effectif maximum ; le nombre des vice-présidents et des secrétaires ne pouvait être inférieur à trois.

Il en résultait une grande diversité dans la composition des bureaux. Ainsi, les commissions des Affaires étrangères, de la Défense, des Finances et des Lois, qui comprenaient chacune 72 députés, ne comptaient que trois vice-présidents et trois secrétaires, tandis que les commissions des Affaires culturelles et des Affaires économiques, qui rassemblaient chacune 144 députés, avaient six vice-présidents et six secrétaires.

Le bureau de la commission des Finances et, depuis 2014, celui de la commission des Affaires sociales comprennent, en outre, un rapporteur général.

Il est également spécifié, depuis 2009, que le président de la commission des Finances est un député appartenant à un groupe d’opposition. Cette règle s’inscrit dans le prolongement du nouvel article 51-1 inséré dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 aux termes duquel le règlement de chaque assemblée reconnaît des « droits spécifiques » aux groupes d’opposition.

En application des alinéas 4 et 5 de l’article 39 du Règlement, les bureaux des commissions sont élus au scrutin secret par catégorie de fonction. Lorsque, pour chaque catégorie de fonction, le nombre des candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, il n’est pas procédé au scrutin. Si la majorité absolue n’a pas été acquise aux deux premiers tours de scrutin, la majorité relative suffit au troisième tour et, en cas d’égalité de suffrages, le plus âgé est nommé.

S’inspirant d’une règle figurant dans le Règlement pour la composition du Bureau de l’Assemblée (33) et, encore une fois, dans un souci de pluralisme, la résolution du 27 mai 2009 a par ailleurs ajouté à l’alinéa 2 de l’article 39 que la composition du bureau de chaque commission s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée (34) et d’assurer la représentation de toutes ses composantes.

Il convient de souligner, toutefois, à ce sujet, que, en 2009, la version initiale de la proposition de résolution prévoyait que la composition du bureau de chaque commission non seulement s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée mais encore accorde au moins un représentant à chaque groupe. Le second membre de la phrase a été supprimé lors de l’examen du texte par la commission des Lois au bénéfice de la formule, moins contraignante, selon laquelle la composition du bureau s’efforce d’assurer la représentation de toutes ses composantes.

M. Jean-Luc Warsmann, alors rapporteur de la proposition de résolution, avait souligné que la combinaison de l’objectif de représentation des groupes politiques et d’une obligation de présence d’au moins un représentant de chaque groupe dans le bureau de chaque commission « pourrait avoir pour effet, si l’Assemblée comportait un certain nombre de petits groupes, d’aboutir à une large sur-représentation de ces petits groupes au sein des bureaux des commissions, tant au regard du principal groupe de la majorité que du principal groupe de l’opposition ». L’Assemblée nationale avait donc privilégié cette autre formulation, prévue par la proposition de résolution pour le bureau des commissions mentionnées aux articles 16 et 80 du Règlement ainsi que pour le bureau des commissions d’enquête : « s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de chacune de ses composantes ».

Dans la pratique, on constate que, depuis que les groupes parlementaires ont dépassé le nombre de quatre, les bureaux des commissions ont eu tendance à s’élargir à d’autres membres que ceux prévus par le Règlement, sans que ces derniers disposent d’un droit de vote.

Les commissions permanentes suivent des règles différentes pour composer leur « bureau élargi ».

Ainsi, les commissions chargées des affaires culturelles, des affaires économiques, des affaires étrangères, du développement durable et des affaires sociales associent-elles l’ensemble des responsables de groupes. Cette dernière y associe également, en fonction de l’ordre du jour, les deux co-présidents de la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS).

En revanche, si la commission de la Défense a pour pratique d’avoir un « membre associé » pour chaque groupe qui n’est pas représenté au bureau, il ne s’agit pas nécessairement des responsables de groupes.

Pour sa part, le bureau de la commission des Finances associe un député de chaque groupe qui n’y est pas représenté, sans précision sur sa fonction de responsable de groupe.

Enfin, le bureau élargi de la commission des Lois comprend des membres associés – c’est-à-dire un membre de la Commission désigné par le président de chaque groupe qui n’est pas représenté au bureau – et, depuis 2017, les responsables des groupes qui sont représentés au bureau.

COMPOSITION POLITIQUE DU BUREAU ÉLARGI DE LA COMMISSION DES LOIS

 

Président

Vice-présidents

Secrétaires

Membres associés

Responsables des groupes

Total

Avril 2019

(XVe lég.)

LaREM

1

2

2

 

1

6

LR

 

1

1

 

1

3

MODEM

 

1

   

1

2

UDI

   

1

 

1

2

FI

     

1

 

1

GDR

     

1

 

1

LT

     

1

 

1

Soc.

     

1

 

1

Source : commission des Lois.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Afin de consacrer dans le Règlement une pratique développée par les commissions permanentes tout en la précisant, le présent article propose de compléter le deuxième alinéa de l’article 39 en prévoyant que les groupes qui ne disposent pas de représentant au bureau d’une commission permanente peuvent désigner un de leurs membres appartenant à cette commission pour participer à ses réunions, sans que ces derniers disposent d’un droit de vote.

Il s’agit ainsi, alors que l’Assemblée nationale compte, depuis octobre 2018, huit groupes parlementaires, de garantir une meilleure association de l’ensemble des groupes à l’organisation des travaux des commissions.

Les commissions seront par ailleurs toujours libres d’associer également à leur bureau les responsables des groupes politiques.

En revanche, compte tenu de la restriction du champ d’application de cette règle aux seules commissions permanentes, elle ne s’appliquera pas aux bureaux des commissions spéciales, contrairement au reste de l’article 39 du Règlement.

*

* *

Article 6
(art. 42 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Contrôle de la présence des députés en commission en cas de déport

Le premier alinéa de l’article 42 du Règlement dispose que la présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire.

Les noms des commissaires présents, ainsi que les noms de ceux qui se sont excusés, soit pour l’un des motifs prévus par l’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote (35), soit en raison d’un empêchement insurmontable, ou de ceux qui ont été valablement suppléés, sont publiés au Journal officiel le lendemain de chaque réunion de commission ainsi que par voie électronique.

L’absence des députés aux réunions de commission fait l’objet d’un dispositif de sanction dont l’efficacité a été renforcée par la résolution n° 292 du 27 mai 2009.

Avant 2009, informé par le bureau de la commission, le Président de l’Assemblée constatait la démission du commissaire absent à plus du tiers des séances de la commission au cours d’une session ordinaire, ce qui entraînait une réduction d’un tiers de son indemnité de fonction jusqu’à l’ouverture de la session suivante. En pratique, cette disposition n’était pas appliquée.

Depuis 2009, au-delà de deux absences mensuelles et réserve faite des réunions de commission convoquées alors que l’Assemblée tient séance ou de la présence au même moment du député dans une autre commission permanente, chaque absence d’un commissaire à une commission convoquée, en session ordinaire, lors de la matinée du mercredi réservée aux travaux des commissions, donne lieu à une retenue de 25 % sur le montant mensuel de son indemnité de fonction. Les questeurs sont informés des absences par les présidents des commissions permanentes.

Cette règle ne s’applique pas aux membres du Bureau de l’Assemblée, à l’exception des secrétaires, aux présidents des groupes, aux députés élus dans une circonscription située hors de métropole, à l’exception de ceux qui sont élus dans une circonscription située en Europe, et lorsque l’absence est justifiée par la participation du commissaire à une réunion d’une assemblée internationale ou européenne ou d’une commission spéciale, dont il est également membre.

En revanche, aucune disposition spécifique ne vise le cas des députés qui, pour des raisons déontologiques, sont amenés à se déporter.

La Déontologue a d’ailleurs été interrogée à plusieurs reprises par des députés sur les modalités selon lesquelles ils pouvaient se « déporter ». Au sujet d’« un député membre d’une commission spéciale [qui] souhaitait ne pas prendre part aux travaux sur une partie du projet de loi dont était saisie la commission car il concernait l’organisme dans lequel il travaillait », la Déontologue lui a ainsi suggéré « d’en informer le président de la commission spéciale ainsi que, pour les débats en séance publique, le président de séance » (36), au motif que la décision prise par le député devait bénéficier d’une forme de publicité et ne pas l’exposer à des sanctions pour absence d’assiduité.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article complète l’article 42 du Règlement afin de prévoir une exception à la règle d’assiduité aux réunions de commission lorsqu’un député est amené à se déporter pour des raisons déontologiques.

En effet, la faculté, pour le député qui considère être en situation de conflit d’intérêts lors de l’examen d’un texte, de ne pas participer aux votes, voire aux débats, est désormais reconnue par l’article 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires tel que modifié par la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

Le mécanisme du déport qui conduit « la personne concernée à ne pas prendre part au traitement d’une affaire lorsqu’elle estime en conscience ne pas pouvoir la traiter avec objectivité ou lorsqu’elle estime que son impartialité serait susceptible d’être à bon droit mise en cause par les tiers sur le fondement de la théorie des apparences » (37) est ainsi prévu dans l’exercice du mandat du député.

Il est laissé à la libre appréciation du député aussi bien pour les délibérations que pour le vote, en commission comme en séance.

Le député qui estime devoir ne pas participer aux travaux de l’Assemblée en informe le Bureau. Les cas de déports seront recensés, conformément à la loi pour la confiance dans la vie politique, dans un registre public, tenu sous la responsabilité du Bureau (38).

Aussi, le présent article prévoit que, dès lors qu’un député est inscrit sur le registre public des déports, il est considéré comme étant présent en commission.

Le 6 juin 2018 (39), le Sénat a introduit une disposition similaire à l’article 23 bis de son règlement qui prévoit qu’ « un sénateur dont le déport est inscrit sur le registre public (…) est également considéré comme présent en séance ou en commission au cours des travaux entrant dans le champ de ce déport ».

Une disposition « miroir » est prévue pour les absences aux séances publiques par l’article 41 de la proposition de résolution.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé qu’il revient au Bureau de l’Assemblée de définir les conditions dans lesquelles un député qui s’est inscrit sur le registre public des déports est considéré comme étant présent en commission.

Il s’agira en particulier, pour le Bureau, d’éviter les comportements qui pourraient s’apparenter à des détournements ou à des abus de procédure.

*

* *

Article 7
(art. 48 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Transmission d’un programme législatif prévisionnel

La Commission a adopté un amendement visant à inscrire dans le Règlement la possibilité d’organiser, lors de la séance de contrôle réservée par priorité aux questions européennes, un débat préalable à la tenue d’une réunion du Conseil européen.

___

La maîtrise « partagée » de l’ordre du jour, prévue depuis 2008 par l’article 48 de la Constitution, conduit à distinguer, désormais, au sein de séquences de quatre semaines, des semaines gouvernementales et des semaines dites de l’assemblée. Ce partage a justifié, en 2009, l’introduction, à l’article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale, d’une disposition spécifique visant à garantir que l’alternance de ces priorités ne nuise pas à la prévisibilité des travaux parlementaires.

Le deuxième alinéa de l’article 48 du Règlement prévoit ainsi que le Gouvernement informe, à titre indicatif, la Conférence des Présidents, avant l’ouverture de la session ou après sa formation, des semaines qu’il prévoit de réserver pour l’examen des textes et des débats dont il demandera l’inscription à l’ordre du jour.

Cette information permet d’établir le « calendrier de la session », qui s’est imposé comme le « tableau de bord » des travaux de l’Assemblée nationale, mentionnant la nature de chacune des semaines de la session ordinaire.

Pour autant, cela ne suffit pas pour que l’Assemblée puisse planifier de manière satisfaisante ses travaux. Si le Gouvernement transmet régulièrement le calendrier des textes dont il prévoit de demander l’inscription à l’ordre du jour, la lettre adressée au Président de l’Assemblée nationale par le ministre chargé des relations avec le Parlement étant consécutivement mise en ligne, la visibilité ainsi donnée aux parlementaires peut s’avérer insuffisante.

Cette difficulté, déjà soulevée, à l’été 2018, lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, avait conduit la commission des Lois à proposer que soit inscrite dans la Constitution l’obligation pour le Gouvernement de transmettre un calendrier prévisionnel tous les six mois, calendrier qui aurait fait l’objet d’une actualisation tous les trois mois, afin de permettre aux parlementaires de mieux préparer les sujets devant être débattus en séance publique et de programmer, le cas échéant, de manière plus cohérente leurs travaux d’évaluation et de contrôle. (40)

S’inspirant de cette proposition, le présent article modifie la rédaction actuelle de l’article 48 du Règlement de manière à prévoir, plus explicitement, la transmission par le Gouvernement d’un calendrier prévisionnel à la Conférence des Présidents :

– à l’ouverture de la session ;

– au plus tard, le 1er mars suivant pour permettre son actualisation ;

– le cas échéant, après la formation du Gouvernement.

On observera que cette rédaction est identique à celle qui figurait à l’article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale avant la résolution n° 292 du 27 mai 2009. Elle ne vise, de la même façon que pour la répartition des semaines à l’alinéa 2 de l’actuel article 48, que la session ordinaire (41).

Le retour à une rédaction centrée sur la communication du contenu de l’ordre du jour et non des seules semaines réservées par le Gouvernement constitue un signal positif en faveur d’une meilleure organisation des travaux parlementaires.

À l’initiative de Mme Mathilde Panot et de votre rapporteur, la Commission a complété ces dispositions de manière à prévoir explicitement la possibilité d’organiser, lors de la séance de contrôle réservée par priorité aux « questions européennes » conformément aux termes de l’alinéa 8 de l’actuel article 48 du Règlement, un débat préalable à la réunion du Conseil européen. Pour mémoire, si cette pratique n’est pas systématique, des débats de cette nature sont cependant régulièrement inscrits à l’ordre du jour de l’Assemblée. Le dernier en date s’est ainsi tenu le 5 mars dernier en vue du Conseil européen des 21 et 22 mars. (42)

*

* *

Article 8
(art. 49 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Organisation de la discussion des textes

1. L’organisation de la discussion générale

Sous réserve que la procédure du temps législatif programmé ne soit pas mise en œuvre, la Conférence des Présidents fixe la durée de la discussion générale.

a. Une répartition du temps de parole à la proportionnelle corrigée

Le temps alloué à la discussion générale est réparti entre les groupes. Chacun d’eux se voit garantir un temps minimum identique. Les députés n’appartenant à aucun groupe disposent d’un temps global de parole proportionnel à leur nombre. Le temps demeurant disponible est ensuite réparti entre les groupes en proportion de leur importance numérique.

Depuis 2014, il est prévu que la Conférence des Présidents fixe la durée de la discussion générale des textes inscrits à l’ordre du jour au début de la législature. Il lui demeure possible, à titre exceptionnel, pour un texte déterminé, de retenir une durée dérogatoire, répartie selon les mêmes modalités. La durée « type » est actuellement de 1h30. Cette durée de droit commun a été prévue afin de mettre fin à une certaine dérive des discussions générales, qui tendaient à s’allonger, auparavant, de façon disproportionnée et « au coup par coup ».

Le Conseil constitutionnel a, pour sa part, rappelé que « la durée de la discussion générale ne saurait être fixée de telle manière qu’elle prive d’effet les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. » (44)

Le barème actuellement applicable, qui a récemment été modifié pour prendre en compte la création d’un huitième groupe politique, est présenté ci-après.

TEMPS DE PAROLE DES GROUPES EN DISCUSSION GÉNÉRALE

Temps de base à répartir (en heures et minutes)

Groupes politiques

NI

     

Opposition

LaREM

MODEM

LT

LR

SOC

UDI-AGIR

FI

GDR

1:30

0:15

0:10

0:10

0:10

0:10

0:10

0:10

0:10

0:05

2:00

0:30

0:15

0:10

0:20

0:10

0:10

0:10

0:10

0:05

2:30

0:45

0:15

0:10

0:25

0:15

0:15

0:10

0:10

0:05

3:00

1:00

0:15

0:10

0:25

0:15

0:15

0:15

0:15

0:05

3:30

1:15

0:20

0:15

0:30

0:15

0:15

0:15

0:15

0:10

4:00

1:30

0:20

0:15

0:40

0:20

0:20

0:15

0:15

0:10

Source : service de la Séance.

Les inscriptions pour les prises de parole dans la discussion générale sont faites par les présidents des groupes, qui indiquent au Président de l’Assemblée l’ordre dans lequel ils souhaitent que leurs orateurs soient appelés ainsi que la durée de leurs interventions, qui ne peut être inférieure à cinq minutes. En règle générale, chaque groupe réserve une partie substantielle de son temps à un porte-parole qu’il inscrit, le plus souvent, en tête de ses intervenants.

Au vu de ces indications, le Président de l’Assemblée détermine l’ordre des interventions, de manière, le cas échéant, à permettre une alternance entre les groupes.

Ces éléments apparaissent sur la « feuille jaune », en ligne sur le site de l’Assemblée nationale.

b. Une succession d’interventions qui éclaire insuffisamment les débats

Dans le cadre de ses travaux, le groupe de travail sur la procédure législative, l’organisation parlementaire et les droits de l’opposition a souligné que « le « déroulé » actuel de la discussion d’un texte n’est pas satisfaisant, notamment au regard de la physionomie des discussions générales en séance : les positionnements à l’égard du texte de loi semblent déjà se figer et la discussion se limite souvent à une suite de monologues qui ne laisse pas de place pour un débat authentique. En résulte – pour une plus-value assez faible en termes d’éclairage démocratique des députés comme des citoyens – un rallongement inutile de la phase parlementaire, retardant l’étape décisive de l’examen des amendements. » (45)

2. Le temps législatif programmé

La Conférence des Présidents peut décider de fixer non pas la durée de la discussion générale mais celle de l’examen de l’ensemble d’un texte. Elle a alors recours à la procédure dite du temps législatif programmé (TLP).

a. Une procédure permettant d’encadrer dans le temps l’examen des textes

Le temps législatif programmé a été institué, sous la XIIIe législature, sur un triple fondement constitutionnel (l’article 44 modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008), organique (les articles 17 et suivants de la loi organique du 15 avril 2009) et réglementaire (l’article 49 du Règlement, issu de la résolution du 27 mai 2009).

Le TLP avait pour objectif de « permettre au débat sur un texte de se dérouler dans de bonnes conditions et en évitant l’obstruction. » (46) Il était également présenté comme une contrepartie à l’encadrement, par la révision constitutionnelle de 2008, de la faculté pour le Premier ministre d’engager, sur le fondement de l’alinéa 3 de l’article 49 de la Constitution, la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale et à un texte d’une autre nature par session.

Ses initiateurs avaient en effet pour ambition de rationaliser la conduite des débats, tout en assurant le respect de l’expression de l’ensemble des groupes. À titre d’exemple, le TLP devait permettre de limiter le recours à des dépôts massifs d’amendements, ceux-ci n’ayant plus d’incidence sur les temps de parole, ou à la multiplication des incidents de procédures visant à ralentir l’examen des textes, les interventions en découlant étant désormais susceptibles d’être décomptées du temps global alloué à l’examen du texte.

Dans le cadre de la mise en œuvre de l’ordre du jour « partagé », à la suite de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, cette procédure devait également assurer une meilleure prévision du temps d’examen en séance publique consacré à un texte de manière à permettre au Gouvernement comme à l’Assemblée de fixer, dans de bonnes conditions, l’organisation des semaines leur étant réservées.

Les alinéas 5 à 13 de l’article 49 du Règlement permettent ainsi à la Conférence des Présidents de « fixer la durée maximale de l’examen de l’ensemble d’un texte », sauf exceptions (47), selon les modalités suivantes :

– un temps minimum forfaitaire est attribué à chaque groupe, ce temps étant supérieur pour les groupes d’opposition ;

– le temps supplémentaire disponible est attribué à 60 % aux groupes d’opposition et réparti entre eux en proportion de leur importance numérique, tandis que les 40 % restant sont répartis entre les autres groupes également en proportion de leur importance numérique. Le temps de parole réservé aux députés non-inscrits est, quant à lui, au moins proportionnel à leur nombre ;

– les limitations de durée prévues par le Règlement pour, notamment, la discussion générale, les motions de procédure, les interventions sur les articles ou sur les amendements ne sont plus applicables. Les interventions sont décomptées du temps imparti à chacun des groupes auxquels appartiennent les orateurs.

Cette règle s’applique à toutes les interventions des députés, y compris lorsqu’il s’agit de rappels au Règlement, dès lors que le Président considère qu’ils n’ont manifestement aucun rapport avec le déroulement de la séance, ou de demandes de suspension de séance. En sont toutefois exclues les explications de vote dites « personnelles », prévues par la loi organique du 15 avril 2009 et dont la durée a été fixée à cinq minutes, que peuvent faire les députés, à la fin de la discussion, sur l’ensemble du texte, même dans l’hypothèse où leur groupe aurait fait usage de tout le temps de parole qui lui a été imparti par la Conférence des Présidents.

La répartition du temps de parole qui en découle doit assurer « le droit d’expression de tous les groupes parlementaires, en particulier des groupes d’opposition et minoritaires. » (48) Elle figure dans le tableau reproduit ci-après.

Plusieurs exceptions sont toutefois prévues à ce décompte en faveur du président et du rapporteur de la commission saisie au fond et, le cas échéant, des rapporteurs des commissions saisies pour avis, et des membres du Gouvernement. En outre, les présidents de groupe disposent chacun d’un temps de parole supplémentaire (49). Ces exceptions conduisent, en pratique, à ce que la durée d’examen des textes soit plus longue que la durée totale accordée par la Conférence des Présidents. (50)

Par ailleurs, comme cela a été indiqué dans l’avant-propos au présent rapport, les présidents des groupes se voient reconnaître le droit :

– d’obtenir que le temps programmé ne soit pas inférieur à une durée minimale fixée par la Conférence des Présidents : on parle alors de temps législatif programmé allongé (TLPA) ;

– de solliciter, une fois par session, un allongement exceptionnel de cette durée : il s’agit du temps législatif programmé exceptionnel (TLPE).

La Conférence des Présidents a fixé la durée du TLPA et du TLPE à, respectivement, 30 et 50 heures au début de la législature en cours, des durées identiques à celles retenues sous les XIIIe et XIVe législatures (51).

Les présidents des groupes peuvent également s’opposer à la mise en œuvre du TLP lorsque la discussion d’un texte en première lecture intervient moins de six semaines après son dépôt ou moins de quatre semaines après sa transmission.

En application de l’article 17 de la loi organique du 15 avril 2009 et de l’article 55 du Règlement, lorsque le temps de parole d’un groupe ou, le cas échéant, des députés n’appartenant à aucun groupe, est épuisé, les amendements déposés par les députés appartenant à ce groupe ou par les députés n’appartenant à aucun groupe sont mis aux voix sans discussion.

Toutefois, les amendements déposés hors délai par le Gouvernement ou la commission au fond donnent droit, à la demande d’un président de groupe, à un délai supplémentaire. (52)

Enfin, si la Conférence des Présidents constate que la durée maximale fixée pour l’examen d’un texte est insuffisante, elle peut décider de l’augmenter.

b. Des résultats variables en fonction des textes examinés

L’usage du TLP s’était presque généralisé à la fin de la XIIIe législature. Cette utilisation est plus occasionnelle depuis mais le TLP n’en est pas moins régulièrement utilisé.

Il a sans doute permis de mieux maîtriser le calendrier d’examen des textes auxquels il a été appliqué. Il a également contribué à contenir, sur certains textes, le nombre d’amendements déposés. Il a enfin offert aux acteurs de certains débats, dans la limite du temps imparti, une souplesse qui a pu être appréciée.

Toutefois, dans son rapport précité, le groupe de travail sur la procédure législative a souligné les difficultés que peut poser le recours au TLP pour l’examen de certains textes. Sont pris en exemple « deux volumineux projets de loi », à savoir le projet de loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole (53) et le projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (54). Il est rappelé à leur propos que « tentant d’anticiper la longueur des débats, la Conférence des Présidents décidait de soumettre l’examen de ces deux projets au « temps législatif programmé » (retenant un barème de 50 heures par texte)… pour une durée totale d’examen qui devrait en réalité être proche de 100 heures et sans apporter de plus-value en termes de prévisibilité et de structuration des débats. En tout état de cause, il était acquis que les créneaux initialement ouverts pour l’examen de ces textes étaient manifestement insuffisants, obligeant à des ajustements de l’ordre du jour « au fil de l’eau » à défaut de décalage de l’examen d’un des textes inscrits. »

Le barème du temps législatif programmé actuellement applicable est présenté ci-après.

BARÈME DU TEMPS LÉGISLATIF PROGRAMMÉ

Temps des groupes

Groupes politiques

NI

   

Opposition

LaREM

MODEM

LT

LR

SOC

UDI-AGIR

FI

GDR

10:00

2:05

0:45

0:35

2:15

1:10

1:10

1:00

1:00

0:15

15:00

3:20

1:05

0:50

3:35

1:40

1:40

1:25

1:25

0:20

20:00

4:10

1:30

1:10

4:30

2:20

2:20

2:00

2:00

0:30

25:00

5:50

1:45

1:15

6:10

2:45

2:45

2:15

2:15

0:30

30:00

6:40

2:15

1:45

6:55

3:25

3:25

2:50

2:45

0:40

35:00

8:20

2:30

1:50

8:35

3:50

3:50

3:05

3:00

0:40

40:00

9:10

3:05

2:20

9:25

4:25

4:25

3:35

3:35

0:50

45:00

10:50

3:20

2:25

11:00

4:50

4:50

3:55

3:50

0:50

50:00

11:40

3:55

3:00

11:50

5:25

5:25

4:25

4:20

1:00

Source : service de la Séance.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

1. Une discussion générale réduite à l’expression de la position des différents groupes

Le présent article propose que la discussion générale donne désormais lieu à une prise de parole par groupe ainsi que pour l’ensemble des députés n’appartenant à aucun groupe, pour une durée de cinq minutes chacune.

Par conséquent, la durée de la discussion générale serait sensiblement raccourcie, tout en permettant à chaque groupe de présenter clairement sa position sur les dispositions examinées. La Conférence des Présidents pourrait toutefois décider, à titre exceptionnel et pour un texte déterminé, de déroger à cette limitation du nombre d’orateurs, comme cela est déjà le cas pour la durée des temps de parole.

Par ailleurs, dans le cadre des journées réservées à l’examen des propositions de loi présentées par les groupes d’opposition ou minoritaires, l’orateur du groupe à l’initiative du texte inscrit à l’ordre du jour pourrait disposer d’un temps de parole de dix minutes.

L’objectif poursuivi est d’éviter « l’effet tunnel créé par la succession de nombreux orateurs, et de préserver les droits de l’opposition, chaque groupe disposant du même temps indépendamment de son importance numérique. » (55)

Pour mémoire, dans le cadre de ses travaux, le groupe de travail sur la procédure législative associait à cette réforme l’instauration d’un débat d’orientation préalable en commission ou en séance publique permettant aux parlementaires de discuter en amont des projets de réforme. (56)

2. Des ajustements au temps législatif programmé à la demande d’un président de groupe

Le présent article apporte de nouvelles souplesses à la procédure du temps législatif programmé en prévoyant la faculté pour le président d’un groupe :

– de transférer la moitié de son temps de parole personnel à un membre de son groupe, cette pratique étant déjà admise mais en marge de toute disposition réglementaire ;

– de bénéficier d’un allongement du temps de parole alloué à son seul groupe, une fois par session, dans une limite maximale fixée par la Conférence des Présidents. Cette disposition permettrait de répondre à la demande d’un groupe sans augmenter mécaniquement le temps imparti à l’ensemble des groupes.

La Conférence des Présidents conserve toutefois la possibilité d’augmenter la durée fixée pour l’examen d’un texte de manière à permettre l’expression de l’ensemble des groupes et de respecter les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.

Par ailleurs, le non-décompte du temps de parole réservé aux rapporteurs pour avis est supprimé par coordination avec les dispositions prévues par l’article 23 de la proposition de résolution.

III. LES APPORTS DE LA COMMISSION DES LOIS

La Commission a adopté un amendement de coordination et deux amendements de fond visant à :

– réduire de cinq à deux minutes les explications de vote personnelles pouvant intervenir à l’issue de la discussion des articles dans le cadre du temps législatif programmé. En effet, si chaque député doit avoir la possibilité d’expliquer le sens de son vote, comme le prévoit l’article 19 de la loi organique du 15 avril 2009 (57), une durée de deux minutes semble suffisante pour le faire au regard des débats qui auront déjà eu lieu au cours de la discussion générale et de l’examen des articles ;

– préciser que l’allongement exceptionnel de son temps de parole dont pourra bénéficier un groupe une fois par session, à la demande de son Président, ne pourra être cumulé avec celui dont bénéficie l’ensemble des groupes au titre de la procédure de TLPE existante.

*

* *

Article 9
(art. 49-1 A du chapitre XI du titre Ier du Règlement [nouveau])

Contribution écrite sur les textes à l’ordre du jour

La Commission a adopté un amendement précisant que les conditions de dépôt des contributions écrites sont fixées par la Conférence des Présidents.

___

En contrepartie de la régulation des temps de parole en séance publique prévue par la présente résolution, cet article permet aux députés de recourir à des contributions écrites pour exprimer leur avis sur un texte inscrit à l’ordre du jour, l’un de ses articles ou un amendement déposé. Ces contributions seraient annexées au compte rendu des débats.

La Conférence des Présidents fixerait, à ce titre, avant le début de la session ordinaire, le nombre maximal de contributions pouvant être déposées par chaque député jusqu’à la prochaine session ordinaire (58) et le nombre maximal de caractères par contribution.

Pour mémoire, cette disposition reprend l’une des propositions de la contribution de votre rapporteur et de Madame Marie Tamarelle-Verhaeghe, annexée au rapport du groupe de travail sur la procédure législative, l’organisation parlementaire et les droits de l’opposition. (59)

L’objectif affiché est ainsi de permettre au député, par le biais d’une telle contribution, de « défendre un de ses propres amendements, donner son avis sur un texte (date limite : celle de dépôt des amendements) ou sur les amendements de ses collègues (date limite 24 heures avant l’examen en Séance ou commission) Cette contribution écrite serait formatée de manière précise (400 mots maximum), intégrée au cœur d’une plateforme en ligne à l’image d’Eloi en vue d’alimenter la réflexion des députés pour les débats, et jointe aux comptes rendus (par analogie à une prise de parole dans un compte rendu). »

Cette « liberté nouvelle » doit répondre au fait qu’ « aujourd’hui il n’est ni possible d’exprimer sa position au global sur un texte (sauf à être désigné par son groupe pour la discussion générale) ni de réagir au global sur les amendements déposés (sauf à être choisi dans les deux interventions possibles par le président de séance). »

La Commission a précisé qu’outre le nombre de contributions et le nombre de caractères par contribution, les conditions de dépôt de ces dernières seront fixées par la Conférence des Présidents, avant chaque session ordinaire.

*

* *

Article 10
(art. 50 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Horaires de séance

La Commission a adopté cet article sans modification.

___

Conformément au quatrième alinéa de l’article 28 de la Constitution, « les jours et les horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque assemblée ».

L’article 50 du Règlement prévoit ainsi que l’Assemblée nationale se réunit chaque semaine en séance publique :

– le matin, l’après-midi et la soirée du mardi ;

– l’après-midi et la soirée du mercredi ;

– le matin, l’après-midi et la soirée du jeudi.

Ces séances se tiennent alors aux horaires suivants :

– en matinée, de 9 heures 30 à 13 heures ;

– l’après-midi, de 15 heures à 20 heures ;

– en soirée, de 21 heures 30 à 1 heure le lendemain.

Sur proposition de la Conférence des Présidents, l’Assemblée peut décider de tenir d’autres séances pour assurer, par exemple, une durée de discussion suffisante pour l’examen des textes inscrits à l’ordre du jour.

La dernière modification apportée à ces horaires résulte de la résolution du 26 mars 2003 précitée. À cette occasion, les députés avaient souhaité, en premier lieu, repousser de 9 heures à 9 heures 30 le début de la séance du matin en maintenant l’heure de sa levée à 13 heures. Il s’agissait de donner « plus de temps aux commissions concernées par le texte en discussion pour tenir leurs réunions en application de l’article 88 du Règlement (60)» Par ailleurs, cette disposition devait favoriser « une présence plus nombreuse des députés en début de séance. » (61)

La réforme proposée par le présent article revient sur cette mesure en fixant à nouveau le début de séance à 9 heures. En conséquence, la réunion de la commission des Lois, par exemple, pour examiner les amendements qui ne l’auraient pas été avant le début de la séance publique, conformément à l’article 44 de la Constitution (62), devrait se tenir, désormais, à 8 heures 30 ou 8 heures 45.

En contrepartie, il est proposé d’avancer d’1 heure du matin à minuit la levée des séances du soir. En cas de besoin, il pourra, comme c’est le cas actuellement, être fait application des dispositions de l’alinéa 5 de l’article 50 du Règlement, qui permettent à l’Assemblée de prolonger ses séances, soit sur proposition de la Conférence des Présidents pour un ordre du jour déterminé, soit sur proposition de la commission saisie au fond, d’un président de groupe ou du Gouvernement pour continuer le débat en cours.

Cette prolongation n’est toutefois plus admise, pour les séances du soir, depuis la résolution du 28 novembre 2014, que pour « achever une discussion en cours ». Cette précision a été introduite pour limiter une dérive alors constatée, qui se traduisait par un allongement excessif et erratique de la durée des séances de nuit.

Ce nouvel horaire de levée de la séance public s’inscrit dans la continuité de la réflexion engagée dans le cadre du groupe de travail sur la procédure législative et les droits de l’opposition dont le rapport a été présenté en juin 2018. (63)

À l’occasion d’une consultation portant notamment sur l’organisation de la semaine parlementaire, la fréquence et la durée des séances de nuit, 6,3 % des députés y ayant participé (64) se sont prononcés en faveur de la suppression des séances de nuit en toutes circonstances ; près de 65 % des députés étaient favorables à ce que les séances de nuits soient réservées à des cas particuliers, comme l’examen de certains textes (projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, projets de loi relatifs aux états de crise), ou à ce que soit maintenue la possibilité de prolonger une séance dans le seul but d’achever l’examen d’un texte.

Les travaux conduits montraient également qu’il serait délicat de supprimer les séances de nuit « dans la mesure où [cela] aurait eu pour conséquence, en 2014-2015, la suppression d’environ 356 heures de temps de séance (correspondant aux 108 séances du soir sur les 314 qui ont eu lieu). Pour compenser cette perte, siéger tous les lundis matin et après-midi n’aurait pas suffi : 38 séances auraient alors pu être utilisées (soit 162 heures de séance), ce qui est largement insuffisant. Ce n’est qu’en siégeant également tous les vendredis matin et après-midi que les heures perdues avec la suppression des séances de nuit auraient pu être compensées. »

Pour mémoire, les horaires de séance du Sénat ne figurent plus dans son Règlement, son article 32 se bornant à rappeler qu’il se réunit en séance publique, en principe, le mardi matin, sous réserve des réunions de groupe, et après-midi, le mercredi après-midi et le jeudi matin et après-midi. Il peut décider de siéger le soir sur proposition de la Conférence des Présidents, du Gouvernement ou de la commission saisie au fond. Toutefois, en pratique, les séances débutent le matin à 10 heures 30, sauf pour les questions orales, et l’après-midi à 14 heures 30 ou 15 heures par exception le jeudi après-midi, du fait des questions au Gouvernement.

Les pratiques des parlements étrangers

Dans son deuxième rapport, le groupe de travail sur la procédure législative, l’organisation parlementaire et les droits de l’opposition, présidé par M. Jean-Luc Warsmann et rapporté par M. Jean-Michel Clément, a présenté une synthèse de l’organisation de la semaine parlementaire dans les parlements étrangers. (65)

► « À quelle heure commence habituellement la première séance publique de la journée dans votre assemblée ? »,

– en Allemagne, la séance du mercredi débute à 13 heures ; celles du jeudi et du vendredi commencent à 9 heures ;

– en Autriche, la séance du matin débute à 9 heures.

– en Belgique, l’article 40 du Règlement de la Chambre des représentants dispose que « Si la Chambre n’en a pas décidé autrement, le début des séances du matin est fixé à 10 heures et celui des séances de l’après-midi à 14 heures. La Chambre peut décider de tenir des séances du soir » ;

au Danemark, la séance publique est ouverte à 13 heures, les mardi et mercredi, et à 10 heures, les jeudi et vendredi ;

– en Espagne, la séance du mardi débute à 15 heures pour finir à 20 heures ; les autres séances commencent à 9 heures pour finir à 14 heures ;

– en Estonie, l’article 47 du Règlement du Riigikogu mentionne trois créneaux : le mardi de 10 heures à 13 heures, le mercredi à partir de 14 heures, et le jeudi de 10 heures à 13 heures ;

– en Finlande, le Parlement siège à 14 heures le mardi et mercredi, à 16 heures le jeudi et 13 heures le vendredi. Traditionnellement, il n’y a pas de séance publique le matin ;

– en Grèce, la séance débute à 10 heures ;

– en Hongrie, les débats débutent à 13 heures le lundi et à 9 heures du mardi au jeudi ;

– en Irlande, le Parlement siège à partir de 14 heures le mardi et à partir de 10 heures et demie du mercredi au jeudi ;

– en Lituanie, la séance publique débute à 10 heures ;

– au Royaume-Uni, les débats sont ouverts à 14 heures et demie le lundi, à 11 heures et demie du mardi au mercredi, et à 9 heures et demie le vendredi ;

– enfin, en Suède, le Parlement siège à 13 heures le mardi, 9 heures le mercredi et le vendredi, et à midi le jeudi.

« Siégez-vous le soir et la nuit ? Si oui, à quelle heure lève habituellement la dernière séance ? »

– en Allemagne, la pratique concentre la séance de nuit sur le jeudi. Elle s’achève généralement vers minuit, rarement au-delà ;

– en Autriche, la séance publique étant organisée uniquement la troisième semaine de chaque mois, il n’est pas rare qu’elle déborde jusqu’à 1 heure du matin ;

– en Espagne, la séance de nuit, d’habituelle, semble devenue très rare ;

– en Estonie, sur les trois jours de séance publique (du mardi au jeudi), seule la séance du mercredi n’est pas affectée d’une heure limite. L’article 47 du Règlement du Riigikogu prévoit uniquement qu’elle commence à 14 heures et qu’elle ne doit s’achever qu’avant le début de la séance du jeudi, soit le lendemain à 10 heures. Cependant la pratique est rare, et relève souvent de l’obstruction de l’opposition ;

– en Finlande, la pratique apparaît limitée en ce domaine : la séance est levée à 22 heures, sauf en période budgétaire. ;

– en Grèce, la séance de l’après-midi, qui débute à 18 heures, s’achève en moyenne vers 23 heures et demie, et peut être levée exceptionnellement vers 1 heure du matin ;

– au Royaume-Uni, la Chambre des communes siège peu la nuit depuis le début des années 2000. Ainsi, pour la session 2014-2015, seules 12 % des séances ont dépassé 22 heures ;

– en Suède, une séance dépassant les 18 heures est considérée comme « tardive », la limite ayant été fixée à 23 heures.

*

* *

Article 11
(art. 54 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Explications de vote

La Commission a adopté un amendement visant à préciser la rédaction de l’article 54 du Règlement : dans l’intérêt des débats, le Président de séance pourra déroger aux conditions de durée et de nombre d’orateurs, fixées par le Règlement, pour les interventions en séance publique.

__

L’article 54 du Règlement détermine les conditions dans lesquelles les députés interviennent en séance, après avoir demandé la parole au Président et l’avoir obtenue.

Il prévoit notamment que :

– les députés qui désirent intervenir s’inscrivent auprès du Président qui détermine l’ordre des interventions ;

– ce dernier peut autoriser des explications de vote, de cinq minutes chacune, à raison d’un orateur par groupe.

Par ailleurs, quand le Président juge l’Assemblée suffisamment informée, il peut inviter l’orateur à conclure. Il peut également, dans l’intérêt du débat, l’autoriser à poursuivre son intervention au-delà du temps qui lui est attribué.

Enfin, il est rappelé que l’orateur ne doit pas s’écarter de la question, sinon le Président l’y rappelle. S’il ne défère pas à ce rappel, de même que si un orateur parle sans en avoir obtenu l’autorisation ou prétend poursuivre son intervention après avoir été invité à conclure, le Président peut lui retirer la parole. (66)

Le présent article apporte plusieurs précisions à l’article 54 qui sont destinées à mieux encadrer le régime des interventions en séance publique, tout en opérant des coordinations avec :

– l’article 8 de la résolution qui prévoit, à l’article 49 du Règlement, que les interventions au cours de la discussion générale sont réservées à un orateur par groupe et un député non inscrit dans la limite de cinq minutes ;

– l’article 25, qui réserve, à l’article 95 du Règlement, à un orateur par groupe et un député non-inscrit la possibilité d’intervenir sur les articles, tout en maintenant la durée de ces interventions à deux minutes.

Il est ainsi proposé, en premier lieu, de prévoir expressément que les demandes de prises de parole auprès du Président s’exercent sous réserve de ces deux règles nouvelles.

En second lieu, les explications de vote, d’une durée de cinq minutes à raison d’un orateur par groupe, ne pourront désormais porter que sur l’ensemble d’un projet ou d’une proposition de loi.

Il est toutefois précisé que, « dans l’intérêt du débat, le Président peut autoriser à s’exprimer un nombre d’orateurs supérieur à celui fixé par le Règlement. »

L’exposé sommaire de la proposition de résolution établit clairement l’objectif recherché : « Les explications de vote sur les articles ne présentent souvent qu’un intérêt limité dans la mesure où elles sont redondantes avec les discussions qui ont eu lieu sur l’article et les amendements y afférents. En pratique, les députés y ont rarement recours. C’est pourquoi il est proposé de supprimer cette faculté. »

Le groupe de travail sur la procédure législative avait d’ailleurs également préconisé de revenir sur le régime des explications de vote. (67)

La Commission a adopté un amendement visant à préciser que la faculté pour le Président de séance de déroger, dans l’intérêt des débats, aux durées et au nombre d’orateurs fixés par le Règlement porte sur l’ensemble des interventions en séance, en dehors de la discussion générale dont l’organisation relève de la Conférence des Présidents.

*

* *

Article 12
(art. 56 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Prise de parole en séance publique

La Commission a adopté cet article sans modification.

___

Le présent article propose de supprimer le deuxième alinéa de l’article 56 du Règlement qui était le support, jusqu’à présent, des prises de parole sur les amendements en prévoyant la faculté, pour le Président, d’autoriser un député à reprendre la parole à la suite de l’avis exprimé par la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Prévu par le Règlement de l’Assemblée nationale dès 1959, ce droit a été encadré une première fois par la résolution du 27 mai 2009 précitée de manière à le limiter à un seul orateur en cas d’avis convergents de la Commission et du Gouvernement.

Or, dans la pratique, la parole est systématiquement donnée à au moins deux orateurs, dont un d’opinion contraire. Par conséquent, comme le souligne l’exposé sommaire de la proposition de résolution, « la rédaction actuelle du Règlement ne favorise pas l’application, par la présidence de séance, d’une règle claire concernant les prises de parole sur les amendements. »

Il est donc proposé d’une part, de supprimer cette disposition de l’article 56, qui fait doublon avec des dispositions semblables prévues à l’article 100 du Règlement, et d’autre part, de conforter la pratique actuelle en l’inscrivant à ce dernier article.

*

* *

Article 13
(art. 58 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Encadrement du recours aux rappels au Règlement
et aux suspensions de séance

Les demandes de rappel au Règlement, qu’elles soient motivées par des « faits personnels » ou par des événements liés au déroulement de la séance, ont priorité sur la question principale et conduisent, par conséquent, à suspendre la discussion. La parole est alors accordée, pour deux minutes, au député qui l’a demandée soit sur-le-champ, soit, si un orateur a la parole, à la fin de son intervention.

L’article 58, qui prévoit cette disposition, comporte toutefois plusieurs tempéraments destinés à éviter que les rappels au Règlement ne soient détournés de leur objet principal, à savoir l’évocation de la règle supposée affectée.

Si l’intervention de l’orateur est manifestement sans rapport avec le Règlement, un fait personnel ou le déroulement de la séance, ou si elle tend à remettre en question l’ordre du jour, le Président lui retire la parole.

Il est avéré, en effet, que, « dans la pratique, les rappels au Règlement sont souvent utilisés pour évoquer un événement sans lien évident avec la discussion en cours ou pour retarder une discussion. Ils peuvent alors s’apparenter à une tentative d’obstruction. Il s’agit d’un droit des députés que les Présidents doivent gérer avec doigté. » (68)

LES CINQ TEXTES AYANT FAIT L’OBJET DU PLUS GRAND NOMBRE DE RAPPELS AU RÈGLEMENT AU COURS DES XIVE ET XVE LÉGISLATURES

Législature

Texte

Niveau de lecture

Nombre de rappels au règlement

XIVe

Projet de loi de finances rectificative pour 2012

1re

52

Projet de loi ouverture du mariage aux couples de même sexe

1re

274

Sécurisation de l’emploi

1re

51

Projet de loi ouverture du mariage aux couples de même sexe

2e

53

Projet de loi avenir et justice du système de retraites

1re

46

XVe

Projet de loi immigration maîtrisée et droit d’asile effectif

1re

71

Projet de loi équilibre secteur agricole et alimentaire

1re

36

Projet de loi évolution du logement, aménagement et numérique

1re

84

Projet de loi constitutionnelle démocratie plus représentative, responsable et efficace

1re

321

 

Projet de loi programmation et réforme de la justice

1re

113

Source : service de la Séance.

2. Les demandes de suspension de la séance publique

Les demandes de suspension de séance sont, quant à elles, soumises à la décision de l’Assemblée sauf quand elles sont formulées par le Gouvernement, par le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond ou, personnellement et pour une réunion de groupe, par le président d’un groupe ou son délégué.

Or, les demandes de suspension de séance ont fortement augmenté au cours des dernières années. Le groupe de travail sur la procédure législative a établi que : « 47 heures et 30 minutes de séance ont ainsi été ʺ perdues ʺ depuis le début de la session ordinaire, soit 5 % du temps de séance. Si ce chiffre prend en compte les suspensions à l’issue des questions au Gouvernement (13 h 20), un usage excessif peut être fait de cette faculté, qui est de droit à la demande d’un président de groupe ou de son délégué, par exemple afin de ralentir un débat pour des motifs tactiques. Les suspensions sont aussi parfois la résultante de l’impréparation des discussions, par exemple lorsque le Gouvernement ou la commission en fait usage pour rédiger et déposer un amendement ou un sous-amendement. » (69)

LES CINQ TEXTES AYANT FAIT L’OBJET DU PLUS GRAND NOMBRE DE DEMANDES DE SUSPENSION DE SÉANCE SOUS LA XVE LÉGISLATURE

Législature

Texte

Niveau de lecture

Suspensions de séance

XVe

Projet de loi de finances pour 2018 (1re partie)

1re

23

Projet de loi de finances 2018 (2e partie)

1re

29

Projet de loi équilibre secteur agricole et alimentaire

1re

31

Projet de loi évolution du logement, aménagement et numérique

1re

27

Projet de loi constitutionnelle démocratie plus représentative, responsable et efficace

1re

24

Projet de loi de finances pour 2019 (2e partie)

1re

29

Source : service de la Séance.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

1. L’encadrement des rappels au Règlement

Le présent article propose de mieux encadrer les rappels au Règlement afin d’éviter que le droit reconnu aux députés d’en faire usage à tout moment ne soit utilisé aux fins de ralentir les débats.

Il supprime, pour cela, à l’article 58 du Règlement, la possibilité de motiver ce rappel par « le déroulement de la séance », qui constitue une justification peu contraignante. En parallèle, un nouvel alinéa est inséré pour obliger désormais le député sollicitant la parole à se fonder explicitement sur la disposition du Règlement dont la méconnaissance supposée motive son intervention.

Par ailleurs, si l’objet du rappel au Règlement est identique à celui d’un précédent rappel, le Président pourra retirer la parole au député qui l’a sollicitée.

Enfin, le Président pourra refuser les prises de parole lorsque plusieurs demandes de rappels au Règlement, émanant de députés d’un même groupe, ont manifestement pour objet de remettre en cause l’ordre du jour.

Ces aménagements ne sauraient toutefois faire obstacle, comme le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de l’établir, à ce qu’un député puisse invoquer une disposition du Règlement permettant de faire application de dispositions constitutionnelles. Il en va ainsi, par exemple, des dispositions relatives à la recevabilité financière d’un amendement ou d’une proposition de loi. (70)

2. La limitation des suspensions de séance

De manière à éviter, dans le même esprit, le recours aux suspensions de séance aux seules fins d’obstruction, le présent article limite à deux le nombre de suspensions pouvant être accordées à un président de groupe ou à son délégué par séance au cours de l’examen d’un même texte. Le Président pourra toutefois décider de déroger à cette limitation.

Ainsi, à l’occasion de l’examen d’un texte se déroulant au cours de deux séances prévues le matin et l’après-midi, un même groupe pourrait disposer de quatre suspensions, ce qui semble suffisant pour assurer sa participation avisée aux débats.

La Commission a adopté un amendement de coordination et un amendement rédactionnel.

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Article 13 bis
(art. 65-1 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Organisation des votes solennels

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement, soutenu par l’ensemble des groupes, visant à introduire dans le Règlement la possibilité pour la Conférence des Présidents de dissocier les explications de vote de la tenue d’un vote par scrutin public sur l’ensemble d’un texte.

Par conséquent, les explications de vote pourront avoir lieu à l’issue de l’examen des articles du texte en discussion, tandis que seul le vote par scrutin public sera reporté à une date ultérieure qui permette la présence du plus grand nombre de députés, par exemple à la suite de la séance hebdomadaire réservée aux questions au Gouvernement.

Cette initiative fait suite à la décision de la Conférence des Présidents, le 14 mai dernier, d’appliquer cette procédure à certains textes. À cette occasion, il a été rappelé que, dans ce cas, les délégations de vote seront admises selon les mêmes règles que celles qui prévalent aujourd’hui pour les votes solennels. Une première expérimentation a d’ailleurs eu lieu le mardi 21 mai, après les questions au Gouvernement, à l’occasion du vote, en nouvelle lecture, de la proposition de loi portant création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires.

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Article 14
(art. 80-1 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Définition du conflit d’intérêts

L’Assemblée nationale s’est dotée, en 2011, par une décision de son Bureau (71) prise à l’unanimité, d’un code de déontologie, d’un déontologue et de nouvelles obligations déclaratives, avant d’inscrire, en 2014, les règles de déontologie dans le Règlement.

En application du premier alinéa de l’article 80-1 du Règlement, il revient au Bureau de l’Assemblée d’établir un code de déontologie définissant les obligations déontologiques s’imposant aux députés. Ce code détermine notamment les règles en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts, entendus comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif du mandat » (72).

L’Assemblée nationale a en effet fait le choix d’une définition du conflit d’intérêts identique à celle qui s’applique aux responsables publics (73), qui se caractérise également par une proximité avec celle retenue dans le code pénal pour l’incrimination de prise illégale d’intérêt (74). Au contraire, le Sénat a exclu de ses règles déontologiques l’objectif de prévention d’un conflit entre intérêts publics.

S’inspirant de nombreux exemples étrangers (75), le code de déontologie des députés définit une série de principes qui doivent guider le comportement des membres de l’Assemblée nationale (respect de l’intérêt général, indépendance, objectivité, responsabilité, probité et exemplarité) avant de fixer leurs obligations déclaratives en matière de dons et d’avantages, de voyages à l’invitation de tiers et d’utilisation de l’indemnité représentative de frais de mandat ainsi que les règles de saisine du déontologue (cf. annexe n° 2°).

Conformément à l’alinéa 2 du même article, le Bureau veille au respect de ce code de déontologie et en contrôle la mise en œuvre. Il nomme à cet effet un déontologue.

Contrairement au Sénat qui s’est doté d’un comité de déontologie parlementaire, composé exclusivement de sénateurs et disposant d’attributions consultatives, et dont les modalités de fonctionnement sont régies par l’Instruction générale du Bureau, l’Assemblée nationale a fait le choix de solliciter une personnalité extérieure pour veiller à la prévention des conflits d’intérêts. Depuis 2017, Mme Agnès Roblot-Troizier exerce ces fonctions (76).

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Outre la reprise des dispositions relatives aux compétences du Bureau de l’Assemblée en matière d’élaboration et de contrôle de la mise en œuvre du code de déontologie – dont il est précisé qu’il définit « les principes qui doivent guider leurs actions dans l’exercice de leur mandat » – le présent article propose de :

– préciser les conditions dans lesquelles les députés exercent leur mandat ;

– modifier la définition du conflit d’intérêts.

1. L’exercice du mandat de député

Reprenant une proposition formulée par Mme Agnès Roblot-Troizier, l’alinéa 1er de l’article 14 pose le principe selon lequel « les députés exercent leur mandat au profit du seul intérêt général et en toute indépendance ».

Il s’agit ainsi de confirmer deux des principaux caractères du mandat parlementaire – général et indépendant –, qui sont étroitement liés au principe posé à l’alinéa 1er de l’article 27 de la Constitution selon lequel « tout mandat impératif est nul ».

En vertu de ce principe, l’élection n’établit pas de relation de type contractuel entre les électeurs d’une circonscription et leur élu (77). Le parlementaire se détermine librement dans l’exercice de son mandat. En particulier, il n’est juridiquement pas lié par les engagements qu’il aurait pu prendre avant son élection, ni par les manifestations de volonté de ses électeurs en cours de mandat.

Cette nouvelle disposition fait écho aux articles 1er et 2 du code de déontologie selon lesquels « les députés doivent agir dans le seul intérêt de la Nation et des citoyens qu’ils représentent, à l’exclusion de toute satisfaction d’un intérêt privé ou de l’obtention d’un bénéfice financier ou matériel pour eux-mêmes ou leurs proches » et « en aucun cas, les députés ne doivent se trouver dans une situation de dépendance à l’égard d’une personne morale ou physique qui pourrait les détourner du respect de leurs devoirs tels qu’énoncés dans le présent code ».

Elle complète utilement l’interdiction, posée à l’alinéa 1er de l’article 23 du Règlement, de la constitution, au sein de l’Assemblée, de groupes tendant à la défense d’intérêts particuliers, locaux ou professionnels et « entraînant pour leurs membres l’acceptation d’un mandat impératif ».

L’alinéa 2 de l’article 14 énonce par ailleurs que les députés veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement toute situation de conflits d’intérêts dans laquelle ils se trouvent ou pourraient se trouver, après consultation, le cas échéant, du déontologue.

2. La définition du conflit d’intérêts

L’alinéa 3 de l’article 14 définit le conflit d’intérêts « comme toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts privés de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif du mandat ». Il précise qu’« il n’y a pas de conflit d’intérêts lorsque le député tire un avantage du seul fait d’appartenir à la population dans son ensemble ou à une large catégorie de personnes ».

Cette nouvelle définition du conflit d’intérêts, qui supprime la mention d’une interférence entre des intérêts publics, transcrit dans le Règlement la définition posée par l’article 3 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique à l’alinéa 1er de l’article 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

En 2017, en effet, le choix a été fait de s’inspirer de la définition retenue par le Sénat, plus proche également de celle donnée par le Bureau en 2011 mais plus restrictive que celle adoptée par l’Assemblée en 2014 et que celle figurant à l’article 25 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, laquelle se réfère bien aux situations d’interférence y compris entre des intérêts publics.

Le Gouvernement avait justifié ce choix, lors du dépôt du projet de loi pour la confiance dans la vie politique en juin 2017, par le fait que les parlementaires, « bien que représentants de l’ensemble de la Nation, n’en restent pas moins élus dans une circonscription territoriale. Certains d’entre eux sont également titulaires d’un mandat local. Dans ces conditions, [opter pour] une définition en termes d’interférence entre l’intérêt public, dont ils sont garants en tant qu’investis d’un mandat parlementaire national, et un autre intérêt public, pourrait conduire, par exemple, un parlementaire à devoir s’abstenir systématiquement lorsque serait en débat (...) un projet dont il aurait par ailleurs à connaître dans sa circonscription ou au titre de son mandat local » (78).

Au cours des débats la ministre de la Justice avait argumenté en ce sens en faisant notamment valoir : « Il nous semble que l’exercice de leur mandat par les parlementaires relève d’une logique assez différente, ce qu’a relevé, dans son avis, le Conseil d’État, indiquant que « ce choix paraît […] justifié par le souci de ne pas mettre les parlementaires exerçant d’autres responsabilités, notamment électives, les conduisant à détenir un intérêt public, par exemple local, dans l’impossibilité récurrente de participer aux travaux du Parlement » (79).

La nouvelle définition avait finalement été approuvée par l’Assemblée nationale contre l’avis de la commission des Lois qui s’était prononcée pour le maintien d’une définition large.

Mme Agnès Roblot-Troizier, qui a recommandé cette restriction du champ du conflit d’intérêts cette fois dans le Règlement de l’Assemblée nationale, fait valoir, dans son rapport annuel remis en janvier 2019, que sa portée doit « être relativisée au regard, d’une part, de l’entrée en vigueur de l’interdiction du cumul des fonctions exécutives locales et des fonctions dérivées des mandats locaux avec le mandat parlementaire et, d’autre part, de la suppression de la « réserve parlementaire ».

De fait, la définition apparaît plus conforme aux règles et principes déontologiques tels qu’ils sont appréhendés par le code de déontologie, dont l’article 1er dispose que les députés doivent agir dans le seul intérêt de la Nation et des citoyens qu’ils représentent, à l’exclusion de toute satisfaction d’un intérêt privé ou de l’obtention d’un bénéfice financier ou matériel pour eux-mêmes ou leurs proches. Son article 5 prévoit que les députés ont le devoir de faire connaître tout intérêt personnel qui pourrait interférer dans leur action publique et prendre toute disposition pour résoudre un tel conflit d’intérêts au profit du seul intérêt général.

L’alinéa 3 de l’article 14 précise par ailleurs qu’il n’y a pas de conflit d’intérêts lorsque le député tire un avantage du seul fait d’appartenir à la population dans son ensemble ou à une large catégorie de personnes. On observera que cette précision reprend les termes du code de conduite du Parlement européen, qui après avoir déterminé qu’« un conflit d’intérêts existe lorsqu’un député au Parlement européen a un intérêt personnel qui pourrait influencer indûment l’exercice de ses fonctions en tant que député » ajoute qu’« il n’y a pas de conflit d’intérêts lorsque le député tire un avantage du seul fait d’appartenir à la population dans son ensemble ou à une large catégorie de personnes ».

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Article 15
(art. 80-1-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)

Prévention des conflits d’intérêts

Peu explicites, les règles relatives à la prévention des conflits d’intérêts figurent actuellement non dans le Règlement mais dans le code de déontologie, dont l’article 5, relatif à la probité, énonce que « les députés ont le devoir de faire connaître tout intérêt personnel qui pourrait interférer dans leur action publique et prendre toute disposition pour résoudre un tel conflit d’intérêts au profit du seul intérêt général ».

Dans la pratique, le recours à des modalités de résolution des conflits d’intérêts, comme la déclaration orale d’intérêts ou le déport (80), demeure rare. Ainsi, par exemple, depuis le début de la XVe législature, une seule décision d’abstention d’un député a été portée à la connaissance du service de la Séance.

Dans sa rédaction issue de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, l’article 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958 a cependant posé l’obligation, pour les parlementaires, de mettre fin ou d’éviter de se placer dans une situation de conflit d’intérêts et a invité les assemblées à formaliser les modalités de résolution des conflits d’intérêts.

ARTICLE 4 QUATER DE L’ORDONNANCE DU 17 NOVEMBRE 1958
RELATIVE AU FONCTIONNEMENT DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

Chaque assemblée, après consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, détermine des règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts entre un intérêt public et des intérêts privés dans lesquels peuvent se trouver des parlementaires.

Elle précise les conditions dans lesquelles chaque député ou sénateur veille à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d’intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver, après avoir consulté, le cas échéant, l’organe chargé de la déontologie parlementaire à cette fin.

Elle veille à la mise en œuvre de ces règles dans les conditions déterminées par son règlement.

Elle détermine également les modalités de tenue d’un registre public recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d’une situation de conflit d’intérêts telle qu’elle est définie au premier alinéa.

Le registre mentionné à l’avant-dernier alinéa est publié par voie électronique, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Conformément à l’article 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958, l’article 15 introduit dans le Règlement un nouvel article 80-1-1 qui prévoit trois modalités de gestion des conflits d’intérêts.

1. La déclaration écrite ou orale d’intérêt

L’article 80-1-1 prévoit, en son alinéa 1er, que si un député estime devoir faire connaître un intérêt privé, il effectue une déclaration écrite ou orale de cet intérêt. En commission ou en séance, cette déclaration d’intérêt est mentionnée au compte rendu et, si elle est orale, elle n’est pas décomptée du temps d’intervention du député.

Distincte de la déclaration d’intérêts et d’activités qui doit être adressée par chaque député, en début de mandat, au Président de la HATVP (81), cette déclaration doit permettre de rappeler, lorsque cela s’avère nécessaire, l’existence d’une activité exercée en parallèle ou antérieurement ou d’un intérêt personnel en lien avec la question traitée.

Comme le souligne Mme Agnès Roblot-Troizier dans son rapport annuel présenté en janvier 2019, « en recourant à une transparence renforcée, le député peut ainsi faire valoir une expérience particulière, susceptible d’apporter un éclairage sur certains aspects de la question en discussion, tout en se prémunissant contre tout soupçon d’avoir cherché à cacher ses intérêts. Pleinement informé, l’ensemble des députés peut alors décider en connaissance de cause ».

Lors de l’adoption de sa résolution relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d’intérêts des sénateurs le 6 juin 2018, le Sénat a également introduit dans son Règlement le mécanisme de la déclaration d’intérêt, qui figurait auparavant dans le guide de bonnes pratiques annexé à l’instruction générale de son Bureau. Il en a toutefois conditionné l’exercice au fait que le sénateur n’est pas dans une situation de conflit d’intérêts et a privilégié le seul caractère oral de cette déclaration.

2. Le déport

a. La faculté de se déporter

L’alinéa 2 de l’article 80-1-1 prévoit la faculté, pour un député qui considère être en situation de conflit d’intérêts, de ne pas participer aux travaux de l’Assemblée. Il en informe alors le Bureau.

La proposition de résolution reprend ainsi la définition du déport telle qu’elle résulte de la loi du 15 septembre 2017.

Les « travaux de l’Assemblée » ici visés peuvent concerner bien évidemment la participation, « en commission ou en séance publique, aux délibérations ou aux votes », comme l’a souligné le Conseil constitutionnel (82), mais également, par exemple, l’association aux travaux d’une délégation ou aux délibérations du Bureau.

L’exigence de déport relève de la libre appréciation de chaque député, en conscience, et ne concerne que le cas où un intérêt privé pourrait le placer en situation de conflit d’intérêts. Le déport ne doit pas être interprété comme conduisant à un contrôle extérieur du comportement de chaque député ou interdisant de participer aux travaux sur un sujet dont le député est familier, par exemple en raison de sa profession.

L’exigence de déport n’a en outre « ni pour objet ni pour effet de contraindre un parlementaire à ne pas participer aux travaux du Parlement » (83).

Le déport peut prendre plusieurs formes : l’absence pure et simple lors des débats, l’absence de prise de parole lors des débats ou encore l’absence de vote.

Il convient enfin de souligner que les articles 6 et 41 de la présente résolution prévoient qu’un député qui se déporte sera considéré comme présent, en commission comme en séance.

b. Le registre public des déports

L’alinéa 3 de l’article 80-1-1 prévoit qu’un registre public, tenu sous la responsabilité du Bureau, recense les cas dans lesquels un député a estimé devoir se déporter.

À cet égard, il convient de souligner qu’un certain degré de souplesse semble être offert par le Conseil constitutionnel aux assemblées dans la tenue du registre public. Le Conseil a en effet précisé que ce registre recensera les cas de déport « à l’issue des débats ».

Il reviendra au Bureau de mettre en place le registre des déports qui, conformément au dernier alinéa de l’article 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958, devra être publié par voie électronique, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé.

À la suite de l’adoption de sa résolution relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d’intérêts en 2018, le Sénat a d’ores et déjà mis en place, sur son site Internet :

– un formulaire de déclaration de déport de certains travaux du Sénat, qui précise qu’« un sénateur est libre de définir les travaux auxquels il ne souhaite pas prendre part en déterminant ces travaux par référence à un texte, à une subdivision de texte ou à un secteur d’activité. Il fixe ce déport pour la durée qu’il souhaite, sachant qu’il est libre, à tout moment, de déclarer y mettre fin ». Cette déclaration, adressée au Bureau, est rendue publique sur le site Internet du Sénat ;

– un registre des déports, qui ne recense, à ce jour, aucune déclaration.

3. La faculté de s’abstenir d’exercer une fonction susceptible de placer l’intéressé en situation de conflit d’intérêts.

L’alinéa 4 de l’article 80-1-1 prévoit que, si un député estime que l’exercice d’une fonction au sein de l’Assemblée est susceptible de le placer en situation de conflit d’intérêts, il s’abstient de la solliciter ou de l’accepter.

Sont spécialement visées les fonctions de rapporteur d’un projet ou d’une proposition de loi.

Le Sénat a introduit une disposition similaire à l’article 91 ter de son Règlement, reprenant ainsi une règle posée dans le guide de bonnes pratiques annexé à l’instruction générale de son Bureau.

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Article 15 bis
(art. 80-1-2 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)

Obligations déclaratives relatives aux dons et invitations

Dans le prolongement des propositions faites par la déontologue dans son rapport de janvier 2019, la Commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur, un amendement qui a pour objet d’inscrire, au sein d’un nouvel article 80-1-2 du Règlement, les obligations déclaratives des députés relatives aux dons, avantages et voyages à l’invitation de tiers et de prévoir les modalités de leur publicité. La possibilité de consigner ces dons est également prévue.

Il s’agit de faire figurer dans le Règlement, et non plus seulement dans le code de déontologie, le principe de ces obligations déclaratives, la définition de leurs modalités précises relevant toujours du code de déontologie.

Ainsi, les députés doivent déclarer au déontologue :

– dans un délai d’un mois suivant sa réception, tout don, invitation à un événement sportif ou culturel ou avantage d’une valeur excédant un montant déterminé par le Bureau, dont ils ont bénéficié en lien avec leur mandat ;

– toute acceptation d’une invitation de voyage émanant d’une personne morale ou physique, dont ils ont bénéficié à raison de leur mandat. La déclaration, effectuée préalablement au voyage, doit être accompagnée d’éléments précisant le programme du voyage et ses modalités.

Il reviendra au Bureau de définir les conditions dans lesquelles ces déclarations seront rendues publiques.

Un tel dispositif déclaratif existe déjà au Sénat depuis la résolution du 6 juin 2018, avec toutefois quelques différences : les déclarations se font auprès du Bureau et les cadeaux d’usage et les invitations à des manifestations culturelles ou sportives ne sont pas soumises à une obligation déclarative.

La possibilité pour les députés de consigner les dons qu’ils ont reçus auprès du déontologue est par ailleurs inscrite dans le Règlement. Il revient au Bureau de déterminer leur affectation.

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Article 16
(art. 80-2 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Statut du déontologue

L’article 16 complète l’article 80-2 du Règlement afin de rappeler le cadre dans lequel s’exerce le droit de communication du déontologue ainsi que les obligations auxquelles il est soumis.

Il est ainsi tout d’abord énoncé que le Bureau définit les conditions dans lesquelles le déontologue peut demander communication, aux députés, d’un document nécessaire à l’exercice de ses missions. Cette disposition vise à inscrire dans le Règlement l’article 4 septies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 tel qu’il a été créé par la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

Il est ensuite fait mention de deux obligations qui s’appliquent au déontologue dans l’exercice de sa mission :

– la transmission à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d’une déclaration de patrimoine et d’une déclaration d’intérêts le concernant. Il s’agit de la transcription de la règle posée par le 5 bis du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (84) ;

– le secret professionnel, auquel le déontologue et les personnes qui l’assistent dans sa mission sont tenus et en vertu duquel ils ne peuvent faire état d’aucune information recueillie dans l’exercice de leurs fonctions. Issue de l’alinéa 3 de l’article 80-3, cette exigence contraint le déontologue au silence, tant lorsqu’il est interrogé par un député souhaitant savoir s’il s’est saisi d’une question qui ne le concerne pas personnellement que lorsqu’il est sollicité par des citoyens, des associations ou des journalistes.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un amendement qui poursuit un double objet :

– décorréler la durée du mandat du déontologue de celle de la législature, en reportant de six mois le début et la fin de ses fonctions. Il s’agit d’éviter la concomitance d’un pic d’activité en début de législature avec la prise de ses fonctions par le déontologue ;

– transférer, en lien avec l’amendement adopté par la Commission à l’article 18, les dispositions relatives au droit de communication du déontologue.

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Article 17
(art. 80-3 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Missions du déontologue

Relatif aux compétences du déontologue, l’article 80-3 du Règlement prévoit que :

– le Bureau consulte le déontologue pour la détermination des règles du code de déontologie en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts (alinéa 1er) ;

– le déontologue peut être saisi par tout député qui souhaite, pour son cas personnel, le consulter sur le respect des règles définies dans le code de déontologie. Les demandes de consultation et les avis donnés sont confidentiels et ne peuvent être rendus publics que par le député concerné (alinéa 2) ;

– le déontologue et les personnes qui l’assistent dans sa mission sont tenus au secret professionnel et ne peuvent faire état d’aucune information recueillie dans l’exercice de leurs fonctions (alinéa 3) ;

– le déontologue remet au Président et au Bureau un rapport annuel dans lequel il présente des propositions aux fins d’améliorer le respect des règles définies dans le code de déontologie et rend compte des conditions générales d’application de ces règles sans faire état d’éléments relatifs à un cas personnel. Ce rapport est rendu public (alinéa 4).

L’article 17 propose de modifier l’article 80-3 du Règlement afin de préciser les compétences du déontologue.

À cet effet, il étend tout d’abord le champ de sa mission de consultation, aujourd’hui restreint aux règles du code de déontologie, à l’ensemble des règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts, conformément à l’article 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958 tel qu’issu de l’article 3 de la loi pour la confiance dans la vie politique, ainsi qu’au code de conduite applicable aux représentants d’intérêts.

Il prévoit ensuite, conformément à l’article 4 sexies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 tel qu’issu de l’article 20 de la loi pour la confiance dans la vie politique, que le déontologue est consulté sur le régime de prise en charge des frais de mandat ainsi que sur la liste des frais éligibles et qu’il est chargé du contrôle de l’utilisation de ces frais de mandat.

En effet, la suppression, par l’article 20 de la loi précitée, de l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) des parlementaires s’est accompagnée de la mise en place d’un nouveau régime de prise en charge des frais de mandat fondé sur le principe d’un défraiement des députés « sous la forme d’une prise en charge directe, d’un remboursement sur présentation de justificatifs ou du versement d’une avance par l’assemblée dont ils sont membres, dans la limite des plafonds déterminés par le bureau ».

Conformément à l’article 4 sexies de l’ordonnance du 17 novembre 1958, il revient au bureau de l’Assemblée, après consultation du déontologue, de définir le régime de prise en charge des frais de mandat et d’arrêter la liste des frais éligibles. Le Bureau détermine également les modalités selon lesquelles le déontologue contrôle que les dépenses donnant lieu aux prises en charge directe, remboursements et avances correspondent à des frais de mandat.

L’article 17 supprime enfin l’alinéa 2 de l’article 80-3, relatif aux modalités de consultation, qui est transféré au nouvel article 80-3-1 et l’alinéa 3, relatif au secret professionnel, qui est inscrit à l’article 80-2.

Les modalités de saisine du déontologue sont définies par l’alinéa 2 de l’article 80-3 qui prévoit qu’il peut être saisi par tout député qui souhaite, pour son cas personnel, le consulter sur le respect des règles définies dans le code de déontologie. Les demandes de consultation et les avis donnés sont confidentiels et ne peuvent être rendus publics que par le député concerné.

Il convient à cet égard de souligner qu’à la suite de l’adoption de la loi pour la confiance dans la vie politique du 15 septembre 2017, qui prévoit la faculté, pour tout député, de consulter le déontologue sur un risque de conflit d’intérêts et sur l’éligibilité des dépenses au titre des frais de mandat, Mme Agnès Roblot-Troizier a reçu 178 consultations de députés relatives à un risque de conflit d’intérêts, en nette augmentation par rapport aux législatures précédentes. Le déontologue a également reçu 676 consultations de députés relatives aux frais de mandat, sur la période du 20 juin 2017 au 31 octobre 2018. À ces consultations par des députés se sont ajoutées les consultations à l’initiative de collaborateurs parlementaires, sur les cumuls d’activités et les risques de conflits d’intérêts, qui se sont élevées à 44.

Il est interdit à un député d’employer en tant que collaborateur parlementaire :

– son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;

– ses parents ou les parents de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;

– ses enfants ou les enfants de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin.

La violation de cette interdiction emporte la rupture de plein droit du contrat. Cette rupture ne donne lieu à aucune restitution entre les parties.

Le Bureau de l’Assemblée détermine les modalités selon lesquelles le député rembourse les sommes versées en vertu des contrats conclus en violation de cette interdiction.

Le fait, pour un député, d’employer un collaborateur en méconnaissance de cette interdiction est par ailleurs puni d’une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende.

Le député informe sans délai le Bureau de l’Assemblée et le déontologue du fait qu’il emploie comme collaborateur :

– son frère ou sa sœur, ou le conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin de celui-ci ou celle-ci ;

– l’enfant de son frère ou de sa sœur, ou le conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin de cet enfant ;

– son ancien conjoint, la personne ayant été liée à lui par un pacte civil de solidarité ou son ancien concubin ;

– l’enfant, le frère ou la sœur de son ancien conjoint, de la personne ayant été liée à lui par un pacte civil de solidarité ou de son ancien concubin ;

– le frère ou la sœur de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin.

Lorsqu’un collaborateur parlementaire a un lien familial avec un autre parlementaire, il en informe sans délai le député dont il est le collaborateur, le Bureau de l’Assemblée et le déontologue.

Créé par l’article 4 de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, l’article L.O. 136-4 du code électoral prévoit que, dans le mois suivant l’entrée en fonction d’un député, l’administration fiscale lui transmet une attestation constatant s’il a satisfait ou non aux obligations de déclaration et de paiement des impôts dont il est redevable.

Lorsque l’attestation fait état d’une non-conformité, le député est invité, dans un délai d’un mois à compter de la réception de cette invitation, à se mettre en conformité ou à contester cette appréciation. Au terme de ce délai, l’administration fiscale transmet l’attestation au Bureau de l’Assemblée nationale et l’informe également, le cas échéant, de l’existence d’une contestation.

Dans le mois suivant une décision administrative ou juridictionnelle devenue définitive faisant état d’un manquement du député à ses obligations, l’administration fiscale lui transmet une nouvelle attestation et l’invite à se mettre en conformité dans un délai d’un mois suivant la réception de cette invitation. Au terme de ce délai, l’administration fiscale transmet l’attestation au Bureau de l’Assemblée nationale.

Toute transmission d’attestation fiscale au député donne lieu à l’envoi d’une copie au déontologue.

Lorsqu’il constate une absence de mise en conformité et de contestation, le Bureau de l’Assemblée saisit le Conseil constitutionnel qui peut, en fonction de la gravité du manquement, déclarer le député inéligible à toutes les élections pour une durée maximale de trois ans et démissionnaire d’office de son mandat par la même décision.

L’article 18 de la proposition de résolution insère un nouvel article 80-3-1 dans le Règlement afin de préciser les modalités d’exercice de ses missions par le déontologue.

S’agissant tout d’abord de la saisine du déontologue par tout député aux fins de consultation sur son cas personnel, l’alinéa 1er du nouvel article 80-3-1 reprend les dispositions de l’actuel alinéa 2 de l’article 80-3, en y ajoutant la possibilité de le consulter sur le respect des règles relatives au traitement et à la prévention des conflits d’intérêts et sur l’éligibilité de certaines dépenses au titre des frais de mandat.

L’alinéa 2 prévoit, comme c’est déjà le cas aujourd’hui, que les demandes de consultation et les avis donnés sont confidentiels et ne peuvent être rendus publics que par le député concerné, tout en apportant la précision selon laquelle ces demandes de consultation et ces avis ne peuvent être « communiqués ou rendus publics » que par le député concerné « dans leur intégralité ». Cette précision constitue « une garantie pour le Déontologue, dont les avis peuvent être utilisés et détournés », selon Mme Agnès Roblot-Troizier (85).

Pour ce qui concerne ensuite l’information du déontologue sur les conditions d’emploi des collaborateurs parlementaires, les alinéas 3 et 4 prévoient que le déontologue est informé, sans délai, par le député du fait que ce dernier emploie comme collaborateur parlementaire un membre de sa famille élargie et, dans les mêmes conditions, par le collaborateur parlementaire de son lien de famille avec un autre député que celui qui l’emploie, conformément à l’article 8 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958.

S’agissant enfin de la transmission par le député de l’attestation remise par l’administration fiscale, l’alinéa 5 inscrit dans le Règlement la règle posée par l’article L.O. 13-4 du code électoral selon laquelle le déontologue reçoit copie des attestations adressées par l’administration fiscale aux députés.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

À l’initiative du rapporteur, la Commission a transféré de l’article 16 à l’article 18 les dispositions relatives au droit de communication du déontologue.

*

* *

Article 19
(art. 80-4 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Pouvoir d’injonction du déontologue

Reprenant, pour partie, les dispositions de l’article 5 de la décision du Bureau du 6 avril 2011, l’article 80-4 du Règlement organise la procédure applicable en cas de manquement par un député à ses obligations déontologiques.

Lorsqu’il constate un manquement aux règles définies dans le code de déontologie, le déontologue en informe le député concerné ainsi que le Président. Il fait au député toutes les recommandations nécessaires pour lui permettre de se conformer à ses obligations. Si le député conteste avoir manqué à ses obligations ou estime ne pas devoir suivre les recommandations du déontologue, celui-ci saisit le Président, qui saisit le Bureau afin que celui-ci statue, dans les deux mois, sur ce manquement (alinéa 1er).

Le Bureau peut entendre le député concerné. Cette audition est de droit à la demande du député (alinéa 2).

Le Bureau, lorsqu’il conclut à l’existence d’un manquement, peut rendre publiques ses conclusions, formuler toute recommandation destinée à faire cesser ce manquement et proposer ou prononcer une peine disciplinaire (alinéa 3).

Conformément à l’article 71 du Règlement, les peines disciplinaires applicables aux membres de l’Assemblée sont :

– le rappel à l’ordre ;

– le rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal ;

– la censure ;

– la censure avec exclusion temporaire.

En vertu de l’article 73 du Règlement, ces sanctions ont des conséquences, pour les députés, en matière financière et de participation aux travaux de l’Assemblée.

Le rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal emporte ainsi de droit la privation, pendant un mois, du quart de l’indemnité parlementaire allouée au député.

La censure simple emporte de droit la privation, pendant un mois, de la moitié de l’indemnité parlementaire allouée au député.

La censure avec exclusion temporaire emporte de droit la privation, pendant deux mois, de la moitié de l’indemnité parlementaire allouée au député. Elle entraîne l’interdiction de prendre part aux travaux de l’Assemblée et de reparaître dans le Palais jusqu’à l’expiration du quinzième jour de séance qui suit celui où la peine a été prononcée. Dans le cas où la censure avec exclusion temporaire est appliquée pour la deuxième fois à un député, l’exclusion s’étend à trente jours de séance.

L’article 19 de la proposition de résolution modifie l’article 80-4 afin d’introduire dans le Règlement le pouvoir d’injonction qui a été reconnu au déontologue par l’article 8 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958 tel que créé par l’article 14 de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

En effet, le IV de l’article 8 quater prévoit que lorsque le déontologue constate, de sa propre initiative ou à la suite d’un signalement, qu’un député emploie comme collaborateur un membre de sa famille élargie ou une personne qui a un lien de famille avec un autre parlementaire, d’une manière qui serait susceptible de constituer un manquement aux règles de déontologie de l’Assemblée, il peut faire usage d’un pouvoir d’injonction pour faire cesser cette situation. Il rend publique cette injonction.

Aussi, l’article 19 prévoit ce pouvoir d’injonction et la publicité de la décision lorsqu’un député emploie comme collaborateur un membre de sa famille élargie d’une manière qui serait susceptible de constituer un manquement aux règles de déontologie de l’Assemblée.

Comme l’a souligné Mme Agnès Roblot-Troizier dans son rapport annuel remis en janvier 2019, « aucun manquement à ce titre n’a été constaté jusqu’à présent, les rares défauts de déclarations constatés, liés à une connaissance imparfaite du dispositif en place, ayant pu être aisément résolus par le dialogue ».

L’article 19 précise par ailleurs que le déontologue peut constater un manquement au code de déontologie, « de sa propre initiative ou à la suite d’un signalement », afin de mettre le Règlement en conformité avec la pratique.

L’émergence des représentants d’intérêts ou « lobbies » a rendu nécessaire la mise en place d’une réglementation destinée à éviter les abus et à distinguer ce qui relève de l’information des députés de ce qui caractérise des faits de corruption ou de trafic d’influences.

Au-delà des dispositions introduites dans le code pénal, les assemblées ont donc été conduites à définir des obligations déontologiques pour les représentants d’intérêts, dans une logique de responsabilisation et de transparence.

Ainsi, dès 2009, le Bureau de l’Assemblée nationale a adopté des « règles de transparence et d’éthique applicables à l’activité des représentants d’intérêts à l’Assemblée nationale » qui, modifiées en 2013, prévoyaient la mise en place d’un registre des représentants d’intérêts, avec une inscription de droit sur le registre pour tout représentant d’intérêts qui remplissait un formulaire détaillé, rendu public sur le site Internet de l’Assemblée nationale. L’inscription sur le registre valait souscription au code de bonne conduite adopté par le Bureau le 26 juin 2013 et complété, en dernier lieu, le 13 juillet 2016 (cf. annexe n° 3).

L’existence du registre public des représentants d’intérêts sous l’autorité du Bureau a été consacrée en 2014 par l’introduction, dans le Règlement, d’un article 80-5 qui prévoyait également que « le Déontologue est habilité à faire toute remarque sur les informations contenues dans le registre ». Ce registre a néanmoins été supprimé au début de la XVe législature au profit du répertoire unique, créé par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin 2 ».

Le répertoire unique, sur lequel doivent obligatoirement s’inscrire les représentants d’intérêts, qu’ils agissent au sein de l’exécutif ou au Parlement, est géré par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Le site de l’Assemblée nationale renvoie par conséquent à celui de la Haute Autorité.

La loi « Sapin II » a introduit par ailleurs un nouvel article 4 quinquies dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires qui confirme la compétence du bureau de chaque assemblée pour déterminer les règles applicables aux représentants d’intérêts entrant en communication avec les membres du Parlement, les collaborateurs parlementaires et les personnels de service. Ces règles doivent être rendues publiques.

Cet article prévoit également que le déontologue « s’assure du respect de ces règles par les représentants d’intérêts » avant de décrire la procédure applicable. Il précise qu’il peut, à cet effet, être saisi par un membre de l’assemblée concerné ou un collaborateur parlementaire ou un agent des services et se faire communiquer toute information ou tout document nécessaire à sa mission.

S’il constate un manquement, il doit saisir le Président de l’Assemblée, qui peut alors adresser au représentant d’intérêts une mise en demeure et la rendre publique, après l’avoir mis en état de présenter ses observations (86).

Par ailleurs, si le déontologue constate qu’un député, un collaborateur parlementaire ou un agent des services « a répondu favorablement à une sollicitation effectuée par un représentant d’intérêts en méconnaissance des règles arrêtées par le Bureau, il en avise la personne concernée et, sans les rendre publique, lui adresse des observations. »

La déontologue de l’Assemblée a déjà fait usage des nouvelles compétences qui lui ont été attribuées par l’article 4 quinquies de l’ordonnance du 17 novembre 1958. Saisie par une députée puis par le Président de l’Assemblée nationale à l’occasion de la discussion en première lecture du projet de loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire au printemps 2018 (87), elle a été conduite à appeler à un renforcement des règles applicables aux représentants d’intérêts.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

L’article 20 a pour objet de réécrire l’article 80-5 du Règlement dont les dispositions sont devenues obsolètes à la suite de l’adoption de la loi « Sapin II ».

Conformément à la proposition faite par la déontologue dans son rapport annuel remis en 2019, la nouvelle rédaction proposée inscrit donc dans le Règlement les dispositions de l’article 4 quinquies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 sur le fonctionnement des assemblées parlementaires, issues de la loi « Sapin II ».

Ainsi l’alinéa 1er de l’article 80-5 dispose que le déontologue s’assure du respect du code de conduite applicable aux représentants d’intérêts, établi par le Bureau. Il peut, à cet effet, être saisi par un député, un collaborateur du Président, un collaborateur d’un député ou d’un groupe parlementaire ainsi que par un agent fonctionnaire ou contractuel des services de l’Assemblée nationale. Il peut se faire communiquer toute information ou tout document nécessaire à l’exercice de cette mission.

Lorsque le déontologue constate un manquement au code de conduite applicable aux représentants d’intérêts, il saisit le Président. Ce dernier peut adresser au représentant d’intérêts concerné une mise en demeure, qui peut être rendue publique, tendant au respect des obligations auxquelles il est assujetti, après l’avoir mis en état de présenter ses observations (alinéa 2).

Lorsque le déontologue constate qu’un député, un collaborateur du Président, un collaborateur d’un député ou d’un groupe parlementaire ou un agent fonctionnaire ou contractuel des services de l’Assemblée nationale a répondu favorablement à une sollicitation effectuée par un représentant d’intérêts en méconnaissance des dispositions du code de conduite applicable aux représentants d’intérêts, il en avise la personne concernée et, sans les rendre publiques, lui adresse ses observations.

*

* *

Article 20 bis
(art. 80-6 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)

Dispositif de lutte contre le harcèlement et les discriminations

Consciente de la nécessité de renforcer les actions contre le harcèlement, la Commission a inscrit dans le Règlement, à l’initiative de votre rapporteur, le principe selon lequel le Bureau définit les conditions de mise en place d’un dispositif de prévention et d’accompagnement en matière de lutte contre toutes les formes de harcèlement et de discrimination.

Comme l’a constaté la déontologue dans son rapport présenté en janvier 2019, le dispositif de prévention et de lutte contre le harcèlement, mis en place en 2013, s’avère insuffisant.

Il repose sur un référent auquel les députés, leurs collaborateurs et les fonctionnaires peuvent s’adresser pour évoquer des situations de harcèlement moral ou sexuel. En outre, depuis 2017, chaque collaborateur reçoit une information sur l’existence de ce dispositif lors de la signature de son contrat de travail et des actions de formation sont menées.

Aussi le Bureau de l’Assemblée a-t-il demandé, le 7 novembre 2018, au groupe de travail sur les conditions de travail à l’Assemblée nationale et le statut des collaborateurs parlementaires d’approfondir la question de la prise en charge des risques psychosociaux et du harcèlement et de faire des propositions d’ici à l’été 2019.

Dans l’attente de ces propositions, la Commission a souhaité inscrire dans le Règlement le dispositif de prévention et d’accompagnement en matière de lutte contre toutes les formes de harcèlement, tout en l’étendant aux questions de discrimination.

ll reviendra au Bureau d’en définir les conditions de mise en œuvre, après la présentation des conclusions du groupe de travail.

Pour sa part, le Sénat a mis en place, sur décision de son Bureau, une cellule d’accueil et d’écoute des victimes de harcèlement en octobre 2018.

*

* *

Article 21
(art. 86 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Allongement du délai entre la mise en ligne du texte adopté par la commission et son examen en séance

L’article 86 du Règlement a été modifié par l’article 48 de la résolution n° 292 du 27 mai 2009 de manière, notamment, à tirer les conséquences de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2009 qui a inscrit, à l’article 42 de la Constitution, la règle nouvelle selon laquelle, sauf exceptions (88), le texte discuté en séance publique est le texte adopté par la commission. Y figurent également, depuis lors, les délais minimaux qui ont été insérés dans la procédure législative (six semaines entre le dépôt du texte et le début de sa discussion ou quatre semaines après sa transmission, sauf engagement de la procédure accélérée).

« Prenant en compte l’introduction de délais d’examen minimaux dans la Constitution et à l’exception de quelques cas » (89), il a été jugé opportun, à l’époque, de prévoir concomitamment un délai minimal entre la mise à disposition du texte de la commission et son examen en séance publique.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

1. La nécessité de disposer suffisamment en amont du texte de la commission en vue de son examen en séance publique

L’article 86 du Règlement arrête les conditions dans lesquelles les commissions, permanentes ou spéciales, examinent les projets et propositions de loi avant leur examen en séance publique.

Il rappelle notamment, à son premier alinéa, le principe selon lequel « la désignation des rapporteurs ainsi que le dépôt, l’impression et la mise à disposition de leurs rapports et des textes adoptés par les commissions doivent intervenir dans un délai tel que l’Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion des projets et propositions conformément à la Constitution. »

Le texte examiné en séance étant, depuis l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, celui issu des travaux de la commission saisie au fond, cette règle s’applique à lui au premier chef : sa mise à disposition conditionne l’exercice du droit d’amendement en séance publique.

Un délai minimum de sept jours a donc été fixé, en première lecture, entre la mise à disposition par voie électronique du texte de la commission et le début de son examen en séance publique. Il peut toutefois être dérogé à ce délai en cas d’engagement de la procédure accélérée, lorsque le projet est relatif aux états de crise ainsi que lors de la deuxième lecture et des lectures ultérieures : dans ce cas, le texte est mis à disposition par voie électronique dans les meilleurs délais.

Le respect de ce délai de sept jours doit inciter les commissions, lorsqu’il trouve à s’appliquer, à se réunir, pour examiner les projets ou propositions de loi, deux semaines avant leur inscription en séance publique. Les députés disposent ainsi du texte adopté par la commission, au plus tard, au début de la semaine précédant la séance publique. Cette procédure est au demeurant mise en œuvre par la commission des Lois de façon quasi systématique depuis le début de la XVe législature.

Le fait qu’il ne s’applique pas en cas d’engagement de la procédure accélérée et qu’il ne fasse pas directement écho à une exigence constitutionnelle (à la différence sans doute des « meilleurs délais » qui conditionnent la clarté et la sincérité du débat parlementaire) conduit cependant à en relativiser la portée, qui est plus incitative que prescriptive.

2. Les rapports publiés par les rapporteurs pour avis

L’article 87 du Règlement prévoit, par ailleurs, la possibilité pour les commissions permanentes de se saisir pour avis de tout ou partie d’un texte examiné au fond par la commission compétente.

Dans ce cas, les avis sont déposés, imprimés et distribués par ces dernières. Si, à défaut d’une telle publication, le rapporteur de la commission saisie pour avis peut donner son avis verbalement le jour fixé pour la discussion du texte en séance, en pratique, la présentation d’un rapport est systématique.

Certaines commissions ont des compétences proches ou complémentaires, ce qui a pu justifier le recours fréquent à la saisine pour avis. (90) Dans d’autres cas, c’est le large champ des dispositions présentées au sein d’un même texte qui peut conduire plusieurs commissions à se saisir pour avis, lorsque la constitution d’une commission spéciale n’a pas été retenue. (91)

NOMBRE DE SAISINES POUR AVIS SUR LES PROJETS ET PROPOSITIONS DE LOI

Législature

Session

Rapports pour avis déposés (tous niveaux de lecture)

sur projets

sur propositions

Total

XIVe

2011-2012

5

0

5

2012-2013

37

4

41

2013-2014

39

4

43

2014-2015

23

8

31

2015-2016

30

6

36

2016-2017

7

1

8

Total XIVe

141

23

164

XVe

2016-2017

4

0

4

2017-2018

29

2

31

2018-2019

13

5

18

Total XVe

46

7

53

Source : service de la Séance. Les rapports pour avis sur les projets de loi de finances initiales ne sont pas comptabilisés.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

1. L’allongement du délai de mise à disposition du texte de la commission avant la séance publique

Le présent article propose de porter le délai minimum en vigueur de sept à dix jours de manière à inciter davantage encore les commissions à examiner les textes qui leur sont renvoyés deux semaines avant la date de leur inscription à l’ordre du jour.

L’objectif est de garantir le temps nécessaire aux députés pour déposer leurs amendements et, le cas échéant, évaluer leurs effets en vue de leur dépôt.

La portée de cet allongement doit cependant être appréciée en tenant compte des limites précédemment exposées. Son respect pourra en outre être malaisé pour certains textes, notamment ceux inscrits à l’ordre du jour des journées réservées.

2. La transformation des rapports pour avis en annexes au rapport de la commission saisie au fond

Par coordination avec la révision des modalités d’exercice des saisines pour avis, prévue à l’article 22 de la présente résolution, il est proposé de publier les avis des commissions concernées sous la forme d’annexes au rapport de la commission saisie au fond.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel.

*

* *

Article 22
(art. 87 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Conditions d’exercice de la saisine pour avis

La Commission a adopté cet article sans modification.

___

Le présent article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles le rapporteur pour avis peut participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond. Il prévoit, à ce titre, qu’il peut présenter oralement l’avis de sa commission, ce qui correspond à la pratique actuelle.

Par coordination avec l’article 21 de la présente résolution qui prévoit la publication de cet avis sous la forme d’une annexe au rapport de la commission saisie au fond, les dispositions prévues à l’article 87 du Règlement, relatives à la publication du rapport pour avis, sont supprimées.

L’objectif poursuivi est d’alléger la procédure de saisine pour avis et d’améliorer la visibilité des travaux réalisés dans ce cadre en les rattachant directement au rapport de la commission saisie au fond.

*

* *

Article 23
(art. 91 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Révision de l’organisation de la discussion consacrée
aux orateurs institutionnels, aux orateurs des groupes
et aux motions de procédure

L’article 91 du Règlement a été modifié par la résolution n° 292 du 27 mai 2009 de manière à tirer les conséquences de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, notamment au regard des délais minimaux de six et quatre semaines devant être respectés entre le dépôt ou la transmission d’un texte et le début de son examen en séance publique.

Par ailleurs, le régime des motions de procédure a été modifié : les anciennes « exception d’irrecevabilité » et « question préalable » ont notamment été fusionnées en une motion dite de « rejet préalable » ; la durée de la défense des deux motions restantes a été ramenée à quinze minutes à compter de la deuxième lecture.

La défense de la motion de renvoi en commission, qui intervenait auparavant au terme de la discussion générale, se tient désormais à la suite de l’intervention du Gouvernement et des rapporteurs, comme cela était déjà prévu pour la motion de rejet préalable. Toutefois, la défense des motions est reportée à la fin de la discussion générale lorsqu’elle porte sur des initiatives parlementaires défendues dans le cadre des journées réservées aux groupes d’opposition ou minoritaire en application de l’article 48, alinéa 5 de la Constitution.

L’article 91 du Règlement détermine les conditions dans lesquelles se déroule, en séance publique, la première phase de l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi, avant l’examen des articles.

L’ouverture du débat, qui ne peut intervenir avant l’expiration d’un délai de six semaines à compter du dépôt d’un texte ou de quatre semaines à compter de sa transmission, conformément à l’article 42 de la Constitution (92), s’opère de la façon suivante :

– l’audition du Gouvernement qui, dans le prolongement du premier alinéa de l’article 31 de la Constitution, n’est soumise à aucune durée (93) ;

– la présentation, par le rapporteur, du rapport de la commission saisie au fond (94) et, le cas échéant, l’audition des rapporteurs pour avis et du député désigné rapporteur pour l’application de la loi (95). Le temps de parole attribué à chacun de ces orateurs ne peut excéder une durée fixée par la Conférence des Présidents. À titre d’exemple, si la durée totale de la discussion générale est fixée à 1h30 (ce qui constitue le cas le plus fréquent), le rapporteur de la commission au fond dispose actuellement de 10 minutes et les rapporteurs pour avis de 5 minutes ; au-delà de 2 heures de discussion générale et jusqu’à 3 heures comprises ces durées sont portées respectivement à 15 et 10 minutes, puis à 20 et 10 minutes jusqu’à 4 heures comprises, etc.

– par décision de la Conférence des Présidents, les présidents des commissions pour avis peuvent également intervenir – l’intervention des présidents des commissions au fond étant de droit – ainsi que les représentants des délégations constituées au sein de l’Assemblée, après les rapporteurs, si l’objet du texte en discussion entre dans la compétence de leur délégation. La durée de leur intervention est en pratique la même que celle des rapporteurs pour avis ; (96) 

– l’audition éventuelle d’un membre du Conseil économique, social et environnemental conformément à la procédure prévue par l’article 97 du Règlement, les derniers précédents remontant toutefois à la XIIIe législature ;

– la défense des éventuelles motions de procédure déposées sur le texte ;

– enfin, la discussion générale proprement dite avec les interventions des orateurs inscrits, l’auteur ou le premier signataire d’une proposition ayant alors la priorité.

À la suite de la clôture par le Président de séance de la discussion générale, la parole est en pratique redonnée au Gouvernement pour lui permettre de répondre aux différents intervenants. Elle peut également être donnée au rapporteur, avant le Gouvernement, lorsqu’il s’agit d’une proposition de loi.

Le Président annonce, ensuite, l’ouverture de la discussion des articles à examiner.

2. Les conditions de défense des motions de procédure

Comme cela a été précédemment rappelé, les conditions de la mise en discussion des motions de procédure ont été modifiées par la résolution du 27 mai 2009 de manière à « éviter une excessive théâtralisation de la séance ». (97)

La limitation de la durée de la défense des motions s’inscrit, il faut le rappeler, dans un mouvement continu. Un premier encadrement a été introduit dans le Règlement par la résolution n° 354 du 29 juin 1999 : la défense de chaque motion est alors fixée à une heure trente en première lecture, trente minutes en deuxième lecture et quinze minutes pour les lectures ultérieures. Dans un deuxième temps, la résolution n° 582 du 7 juin 2006 a ramené cette durée d’une heure trente à trente minutes en première lecture. Enfin, considérant qu’ « il n’est pas incohérent de proposer que la durée de défense des motions de procédure soit moindre en deuxième lecture » (98), la résolution n° 292 du 27 mai 2009 a réduit, dans un troisième temps, de trente à quinze minutes la défense des motions à ce stade de la navette.

Les règles fixées par l’article 91 du Règlement prévoient ainsi qu’à la suite de l’intervention du Gouvernement et des rapporteurs, une seule motion de rejet préalable, dont l’objet est de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles ou de faire décider qu’il n’y a pas lieu à délibérer, peut être présentée par l’un de ses signataires pour une durée qui ne peut excéder trente minutes, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. Le Gouvernement puis le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond peuvent répondre. Avant le vote, la parole est donnée, pour deux minutes d’explication au lieu de cinq avant la réforme de 2009, à un orateur de chaque groupe.

L’adoption de la motion de rejet préalable entraîne le rejet du texte à l’encontre duquel elle a été soulevée. Si elle est au contraire rejetée, ce dernier peut être mis en discussion.

L’examen de la motion de renvoi en commission s’effectue dans les mêmes conditions. L’effet de l’adoption d’une telle motion est alors de suspendre le débat jusqu’à la présentation par la commission d’un nouveau rapport. Si elle est également rejetée, le passage à la discussion des articles est de droit et la discussion générale reprend avec les interventions des autres orateurs inscrits.

Comme cela a déjà été indiqué, dans le cadre de l’examen des textes inscrits au cours des journées réservées aux groupes d’opposition ou minoritaires, la défense de ces deux motions est, d’une part, limitée à quinze minutes, et d’autre part, renvoyée à la fin de la discussion générale « afin de permettre au moins aux auteurs de la proposition de présenter leur texte, même si l’Assemblée décide de ne pas examiner les articles. » (99)

NOMBRE DE MOTIONS DE RENVOI EN COMMISSION ET DE MOTIONS DE REJET PRÉALABLE DISCUTÉES EN SÉANCE PUBLIQUE

 

 

Rejet préalable

Renvoi en commission

Législature

Session

Déposées

Adoptées

Déposées

Adoptées

XIIIe

2008-2009

12

0

5

0

2009-2010

38

0

37

0

2010-2011

61

0

40

0

2011-2012

33

0

21

0

Total XIIIe

144

0

103

0

XIVe

2011-2012

4

0

4

0

2012-2013

51

1

42

4

2013-2014

26

2

28

1

2014-2015

26

4

26

4

2015-2016

27

9

21

2

2016-2017

14

3

7

1

Total XIVe

148

19

128

12

XVe

2016-2017

7

0

7

0

2017-2018

60

8

56

11

2018-2019

42

8

34

5

Total XVe

109

16

97

16

Source : service de la Séance. Toutes les motions adoptées l’ont été lors des niches parlementaires. Pour la XIIIe législature, les chiffres sont donnés à compter de l’entrée en vigueur de la réforme du Règlement de 2009.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article apporte plusieurs modifications à la première phase du débat, avant la discussion générale proprement dite dont l’organisation est par ailleurs également modifiée par l’article 8 de la proposition de résolution.

1. La suppression du temps de parole des rapporteurs pour avis

Il est proposé, tout d’abord, de supprimer la possibilité pour le rapporteur pour avis de s’exprimer en cette qualité en séance publique parmi les orateurs institutionnels.

Cette disposition s’inscrit dans le prolongement des mesures prévues aux articles 21, 22 et 26, qui tendent à alléger la procédure de saisine pour avis en recentrant, dans ce cadre, le rôle du rapporteur sur les travaux en commission.

L’exposé des motifs de la proposition de résolution précise toutefois que cette réforme ne s’appliquerait qu’aux saisines législatives et non aux saisines pour avis budgétaires qui continueraient de s’exercer selon les règles actuellement en vigueur.

2. La fixation du temps de parole des rapporteurs au fond

Il est proposé de prévoir, à l’article 91 du Règlement, que le temps de parole du rapporteur de la commission saisie au fond est, par principe, de 10 minutes, la Conférence des Présidents conservant la faculté d’allonger cette durée.

De fait, les durées actuellement prévues sont fonction de la durée de la discussion générale, ce qui n’a plus lieu d’être sur le fondement des dispositions prévues par l’article 8 de la proposition de résolution qui limite les interventions à un orateur par groupe.

3. Un recours restreint aux motions de procédure

Le présent article propose, par ailleurs, de réduire de trente à quinze minutes la défense de la motion de rejet préalable et de supprimer la possibilité de déposer des motions de renvoi en commission.

Selon l’exposé des motifs, « les motions de procédure sont des occasions d’expressions redondantes, souvent éloignées de leur objectif initial. »

Depuis le début de la législature, à l’exception des motions défendues sur des textes présentés par des groupes d’opposition ou minoritaires, aucune des 166 motions déposées n’a été adoptée. Sous la XIVe législature, les 258 motions examinées ont connu le même sort.

Cette réforme est conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ce dernier ayant considéré en 2006, à l’occasion de la deuxième réduction du temps de défense de ces motions, que le Règlement préservait « la possibilité effective, pour les députés, de contester la conformité à la Constitution des dispositions d’un texte ; qu’enfin, la question préalable et la motion tendant à renvoyer l’ensemble du texte à la commission saisie au fond ne sont imposées par aucune exigence de valeur constitutionnelle ». (100)

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Article 24
(art. 93 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Renforcement du contrôle de la recevabilité des amendements au titre de l’article 41 de la Constitution

Rompant avec la pratique des régimes parlementaires précédents, le constituant de 1958 a souhaité assurer, d’une part, la séparation du domaine de la loi et du règlement et, d’autre part, doter le Gouvernement des moyens de prévenir d’éventuelles incursions des parlementaires dans son champ de compétence.

Le Gouvernement dispose ainsi de deux procédures auxquelles il peut recourir à cet effet :

– à tout moment de la procédure législative, l’article 41 de la Constitution lui permet de soulever d’office l’irrecevabilité de propositions ou amendements ne relevant pas du domaine de la loi ou contraires à une délégation qui lui serait accordée sur le fondement de son article 38. En cas de désaccord avec le président de l’assemblée concernée sur ce motif d’irrecevabilité (101), le Conseil constitutionnel peut être saisi et doit statuer dans un délai de huit jours ;

– une fois la loi promulguée, le Gouvernement peut saisir le Conseil constitutionnel pour obtenir la « délégalisation » d’une disposition adoptée par le Parlement, conformément au second alinéa de l’article 37. Il recouvre alors la faculté de la modifier, voire de l’abroger (102).

Le Conseil constitutionnel a, par ailleurs, apporté plusieurs précisions sur la portée de l’article 41.

Il a ainsi confirmé que cette procédure ne concernait que les « amendements déposés par les membres du Parlement » (103), ce qui se justifie par son objet même qui vise moins à constater une inconstitutionnalité qu’à prévenir toute intervention des parlementaires dans le domaine réglementaire.

Il en découle deux conséquences : en premier lieu, seul le Gouvernement pouvait, jusqu’à la révision constitutionnelle de 2008, soulever cette irrecevabilité (104) et, en second lieu, cette procédure ne pouvait être que facultative.

La portée de ce dispositif a été explicitée par la décision Blocage des prix du 30 juillet 1982 qui conclut, d’ailleurs, que « la Constitution n’a pas entendu frapper d’inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi, mais a voulu, à côté du domaine réservé à la loi, reconnaître à l’autorité réglementaire un domaine propre et conférer au Gouvernement, par la mise en œuvre de [procédures spécifiques] le pouvoir d’en assurer la protection contre d’éventuels empiétements de la loi. » (105)

Dans la pratique toutefois, peu de différends ont opposé les présidents des assemblées au Gouvernement sur des irrecevabilités soulevées au titre de l’article 41 par ce dernier. On recense, depuis 1958, 45 irrecevabilités de ce type à l’Assemblée nationale et 80 au Sénat. Le Conseil constitutionnel n’a rendu que onze décisions, la dernière en 1979 (106).

2. Une faculté désormais reconnue aux présidents des assemblées pour mieux garantir la qualité de la loi

Le débat sur la dégradation de la qualité de la loi a mis en cause les immixtions du Parlement dans le domaine réglementaire, qui sont accusées d’y contribuer.

Dans ce contexte, le constituant de 2008 a non seulement adapté les règles d’irrecevabilité au contexte nouveau induit par la règle selon laquelle les textes examinés en séance sont ceux qui ont été adoptés par la Commission mais aussi étendu aux présidents des assemblées la faculté de faire respecter le domaine de la loi. L’article 41 de la Constitution a été modifié en ce sens ainsi que l’article 93 du Règlement par la résolution du 27 mai 2009. Celui-ci prévoit désormais que :

– lorsque l’irrecevabilité est opposée par le Gouvernement, le Président de l’Assemblée peut, le cas échéant après avoir consulté le président de la commission des Lois ou un membre de son bureau désigné à cet effet, admettre cette irrecevabilité. Cette décision relevant de sa compétence personnelle, l’examen de la disposition concernée peut être suspendu ou réservé jusqu’à ce qu’il ait statué ;

– lorsque l’irrecevabilité est opposée par le Président de l’Assemblée, le cas échéant après les mêmes consultations, il en informe le Gouvernement. L’examen de l’amendement, de l’article ou du texte peut alors être suspendu ou réservé jusqu’à ce que ce dernier se soit prononcé. (107)

En cas de désaccord, la discussion est suspendue et le Président de l’Assemblée saisit le Conseil constitutionnel.

Depuis son introduction, cette faculté a été davantage utilisée au Sénat. Cette évolution a été facilitée par une modification, en 2015, de son Instruction générale du Bureau qui prévoit, désormais, une procédure de « ciblage » en vertu de laquelle « la commission saisie au fond adresse au Président du Sénat une liste des propositions ou des amendements qui ne relèvent manifestement pas du domaine de la loi ou qui sont contraires à une délégation accordée en vertu de l’article 38 de la Constitution. » Depuis lors, ce motif d’irrecevabilité a ainsi été prononcé plus de 150 fois.

L’Assemblée nationale, de son côté, a également renforcé ce contrôle, dans un contexte de fort accroissement du nombre d’amendements déposés. Sont systématiquement écartées toutes les dispositions manifestement réglementaires, en particulier lorsque la modification proposée porte sur la partie réglementaire d’un code. Ce contrôle s’effectue en séance mais aussi au stade de la commission : à titre d’exemple, à l’occasion de l’examen du projet de loi de réforme de la justice (108), 943 amendements ont été déposés en commission des Lois parmi lesquels 16 ont été déclarés irrecevables du fait de leur caractère réglementaire.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article propose d’adopter une procédure semblable à celle en vigueur au Sénat de manière à rendre plus systématique le contrôle du caractère législatif des amendements débattus dans l’hémicycle.

Il reviendrait ainsi au président de la commission au fond d’adresser au Président de l’Assemblée nationale une liste des propositions ou des amendements déposés en vue de leur examen en séance publique dont il estime qu’ils ne relèvent pas du domaine de la loi ou sont contraires à une habilitation accordée au Gouvernement. Le prononcé d’une irrecevabilité fondée sur l’article 41 de la Constitution demeurerait, bien sûr, l’apanage du Président.

Au stade de la commission, le président de celle-ci resterait seul compétent pour exercer un contrôle de la recevabilité des initiatives parlementaires.

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Article 25
(art. 95 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Intervention des députés sur les articles en séance publique

La Commission a adopté un amendement rédactionnel.

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L’article 95 du Règlement prévoit la possibilité pour les commissions et les députés d’intervenir sur les articles d’un texte en discussion ou sur les articles nouveaux proposés par le Gouvernement ou les commissions, ces interventions ne pouvant excéder deux minutes.

La limitation du temps d’intervention des orateurs de cinq à deux minutes par la résolution de 2009 précitée, combinée à la disposition, introduite à l’article 57 du Règlement, prévoyant que la clôture de la discussion d’un article peut être prononcée dès lors que deux orateurs d’avis contraire au moins sont intervenus, devait permettre, selon le rapport de la Commission, d’ « éviter que la discussion sur l’article ne consomme un temps de séance précieux, au détriment de la discussion des amendements sur l’article. »

Or, ces dispositions n’ont pas eu les effets escomptés et les inscriptions sur les articles demeurent, trop souvent, un procédé permettant de ralentir le déroulé des débats, sinon d’y faire obstruction.

S’inscrivant dans la continuité de la réflexion engagée en 2009 pour améliorer l’examen des textes en séance, l’article 25 de la proposition de résolution propose de limiter les interventions sur les articles à un orateur par groupe, désigné par son président ou son délégué. Par ailleurs, un député n’appartenant à aucun groupe se verrait également reconnaître la possibilité de s’exprimer. Ces interventions demeureraient limitées à deux minutes, sous réserve, encore une fois, de l’appréciation du Président de séance.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel.

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Article 26
(art. 98 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Contrôle de la recevabilité des amendements
au titre de l’article 45 de la Constitution

Ø Dernières modifications intervenues

L’article 98 du Règlement, qui fixe les règles relatives à la recevabilité des amendements, a été modifié par la résolution n° 292 du 27 mai 2009 afin de prendre en compte les modifications apportées à l’article 45 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Son dernier alinéa prévoit, désormais, que les amendements et les sous-amendements sont recevables à la condition de présenter un lien, même indirect, avec les dispositions examinées.

Ø Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

1. L’exigence d’un lien entre l’amendement déposé et la disposition en discussion

Condition de la cohérence des débats parlementaires et de la qualité de la loi, l’exigence d’un lien entre les amendements déposés et les dispositions en discussion était déjà présente dans les règlements des assemblées sous la IIIe République. Dès le début de la Ve République a été inscrite à l’article 98 du Règlement de l’Assemblée nationale une disposition selon laquelle « les amendements et les sous-amendements ne sont recevables que s’ils s’appliquent effectivement au texte qu’ils visent ou, s’agissant d’articles additionnels, s’ils sont proposés dans le cadre du projet ou de la proposition », tandis que l’article 48 du Règlement du Sénat précisait que « les amendements ne sont recevables que s’ils s’appliquent effectivement au texte qu’ils visent ou, s’agissant d’articles additionnels, s’ils ne sont pas dépourvus de tout lien avec l’objet du texte en discussion ». Dans le cas contraire, ces amendements devaient être considérés comme des « cavaliers législatifs », pouvant être déclarés irrecevables pour ce motif.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a longtemps pris en compte de façon imparfaite les règles de recevabilité issues d’une pratique antérieure même à son existence. La notion de lien n’a été intégrée dans son contrôle qu’à compter d’une décision du 10 juillet 1985 dans laquelle le Conseil motive la conformité d’articles additionnels contestés par le fait qu’ils ne sont pas dépourvus de tout lien avec les autres dispositions du projet initial. (110) Ce contrôle s’est progressivement renforcé à partir du début des années 2000, sur les amendements d’origine parlementaire comme ceux du Gouvernement. Sa portée fut récapitulée dans un considérant de principe, intégrant du même coup d’autres exigences telles que le respect de la règle dite de l’entonnoir (111) ou du principe, dégagé peu de temps auparavant, de clarté et de sincérité du débat parlementaire, énoncé par une décision du 19 janvier 2006 (112) :

« Le droit d’amendement qui appartient aux membres du Parlement et du Gouvernement doit pouvoir s’exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées ; il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et dans le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité ainsi que par la nécessité, pour un amendement, de ne pas être dépourvu de tout lien avec l’objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. »

Le rythme des censures de cavaliers législatifs s’est sensiblement accru à compter du tournant des années 2000. À partir de 2006, le Conseil constitutionnel soulève de plus en plus fréquemment ce moyen d’office (113).

Cette évolution, parfois contestée, a conduit le constituant de 2008 à vouloir clarifier l’étendue du droit d’amendement. À cette fin, le premier alinéa de l’article 45 de la Constitution a été complété par la phrase suivante : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Comme le soulignait alors le rapporteur du projet de loi constitutionnelle, par ailleurs président de la commission des Lois, M. Jean-Luc Warsmann (114), « cette nouvelle disposition constitutionnelle [doit] avoir pour effet d’infléchir la jurisprudence relative aux « cavaliers législatifs » — telle est du moins l’intention du constituant parlementaire — et donner ainsi au Parlement des occasions nouvelles, au stade de la première lecture, de compléter les textes qui seront discutés de manière plus substantielle. »

Du même coup toutefois, le constituant inscrivait dans la Constitution cette notion de lien qui n’avait, jusqu’alors, qu’une portée réglementaire. Et cette assise constitutionnelle a débouché, paradoxalement, sur un renforcement du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel. Plusieurs exemples récents en attestent de façon emblématique : 36 articles de la loi sur l’égalité et la citoyenneté sur 224 ont été censurés pour ce motif (115; 19 articles de la loi dite « ELAN » sur 234 ont connu le même sort (116; 22 articles de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises(117).

3. Un contrôle de recevabilité dont se saisissent davantage les assemblées

Les règlements des assemblées ont tiré les conséquences de cette évolution de la norme constitutionnelle. L’article 98, alinéa 5 du Règlement de l’Assemblée nationale, modifié par la résolution n° 292 du 27 mai 2009, prévoit, désormais, que les amendements et les sous-amendements sont recevables à la condition de présenter un lien, même indirect, avec les dispositions examinées. L’article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat, modifié par la résolution du 2 juin 2009, dispose que : « Les amendements sont recevables s’ils s’appliquent effectivement au texte qu’ils visent ou, en première lecture, s’ils présentent un lien, même indirect, avec le texte en discussion ».

Au Sénat, le rôle des commissions saisies au fond pour contrôler le respect de ces exigences est reconnu aux alinéas 8 et 9 de ce même article 48 :

– ces dernières sont compétentes pour se prononcer sur la recevabilité des amendements et des sous-amendements ;

– l’irrecevabilité est admise de droit et sans débat lorsqu’elle est affirmée par la commission au fond.

À titre d’exemple, lors de l’examen du projet de loi dit « PACTE », la présidente de la commission spéciale, Mme Catherine Fournier, a déclaré 30 amendements irrecevables pour méconnaissance de l’article 45 de la Constitution, soulignant que « le Sénat sous l’impulsion de son Président et de son Bureau souhaite depuis plusieurs années appliquer avec plus de rigueur toutes les irrecevabilités, non pour brider le droit d’amendement mais pour améliorer la qualité de la loi et sa compréhension par les citoyens. ». (118) Plus de 160 amendements ont, par la suite, été déclarés irrecevables par le Président du Sénat en vue de la séance publique.

À l’Assemblée nationale, l’article 98 du Règlement se borne à indiquer que « l’existence de ce lien est appréciée par le Président. » La compétence des présidents de commission n’est pas expressément mentionnée mais pouvait se revendiquer de l’article 41 qui dispose que « Le président de chaque commission organise les travaux de celle-ci », sinon de l’économie générale du Règlement voire des institutions.

Ce contrôle s’est donc renforcé dans les deux assemblées. Dans le cadre de l’examen du projet de loi ordinaire de programmation 2018-2022 et de réforme pour la Justice et du projet de loi organique relatif au renforcement de l’organisation des juridictions, 42 amendements ont ainsi été déclarés irrecevables par la Présidente de la commission des Lois, Mme Yaël Braun-Pivet, dont 25 au titre de l’article 45, sur les 981 amendements déposés. La Présidente a rappelé, à cette occasion, que « chacun de leur auteur a reçu une notification indiquant les motifs de cette irrecevabilité. » (119)

En séance, 70 amendements ont été déclarés irrecevables pour le même motif.

Ces décisions ont constitué l’un des motifs de la saisine du Conseil constitutionnel sur ces deux textes. Les auteurs de ces saisines firent valoir « que, en commission comme en séance, plusieurs de leurs amendements ont été déclarés irrecevables en raison de leur absence de lien avec le projet de loi déposé par le Gouvernement ». Ils reprochaient à ces décisions d’irrecevabilité « d’avoir été prises par le président de l’Assemblée nationale et par la présidente de la commission des lois, alors qu’ils sont membres du groupe majoritaire ». En outre, ces décisions n’auraient pas toutes été « motivées » et n’étaient « pas susceptibles de recours ». Dès lors, elles présentaient, selon les requérants, un caractère « arbitraire » et portaient atteinte aux droits de l’opposition. Il en aurait résulté une méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire et du droit d’amendement garanti par l’article 44 de la Constitution.

Or, le Conseil constitutionnel a rejeté le moyen soulevé en faisant valoir que :

– « il ne résulte pas des travaux parlementaires que les amendements déposés par les députés appartenant à des groupes d’opposition aient fait l’objet d’un traitement différent des autres amendements » puisque « des amendements du Gouvernement et de députés du groupe majoritaire ont été déclarés irrecevables, en commission et en séance, sur le même fondement » ;

– « aucune exigence constitutionnelle n’impose la motivation des décisions d’irrecevabilité prononcées à ce titre par les instances parlementaires, pas davantage que l’existence d’un recours au sein de l’assemblée en cause. »

Par conséquent, ce contrôle exercé tant au stade de l’examen en commission qu’à celui de la séance publique ne porte atteinte ni au droit d’amendement, ni aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. (120)

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

La décision précitée rendue par le Conseil constitutionnel le 21 mars 2019 a confirmé, s’il en était besoin, qu’aucune disposition expresse n’était formellement nécessaire pour fonder la compétence des présidents de commission en ce qui concerne le contrôle du respect des prescriptions de l’article 45 de la Constitution. Une telle disposition serait cependant de nature à renforcer l’autorité de leurs décisions dans un contexte où, plus que jamais, les règles de recevabilité apparaissent nécessaires pour endiguer l’augmentation du nombre d’amendements ainsi que la dégradation de la qualité de la norme législative et des conditions de son élaboration.

Tel est le sens de l’article 26 de la proposition de résolution qui inscrit, à l’article 98 du Règlement, la règle selon laquelle : « En commission, la recevabilité est appréciée lors du dépôt de l’amendement par le président de la commission saisie au fond ».

Le président de l’Assemblée nationale demeure, quant à lui, compétent pour se prononcer sur ce motif d’irrecevabilité au stade de la séance publique, le cas échéant, après consultation de la commission saisie au fond.

La Commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

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Article 27
(art. 100 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Révision des règles de prise de parole sur les amendements

Les règles relatives aux prises de parole lors de l’examen des amendements en séance publique sont actuellement prévues par :

– l’article 56 du Règlement pour les ministres, les présidents et les rapporteurs des commissions saisies pour avis qui peuvent obtenir la parole quand ils la demandent, un orateur pouvant être autorisé à leur répondre ;

– l’article 100 qui définit l’ordre de discussion des amendements et les règles de prises de parole.

Pour garantir la pluralité des expressions et la bonne information de l’Assemblée sur les enjeux des amendements en discussion, le septième alinéa de ce dernier article prévoit que, sur chaque amendement, outre l’un des auteurs, sont appelés à prendre la parole le Gouvernement, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond, le président ou le rapporteur de la commission saisie pour avis et un orateur d’opinion contraire. Les interventions, autres que celles du Gouvernement, ne peuvent excéder deux minutes.

Dans la pratique toutefois, à l’Assemblée nationale, la présidence de séance accorde systématiquement la parole à deux orateurs dont au moins un d’avis contraire, voire davantage lorsque cela permet d’éclairer les débats.

La règle applicable au Sénat présente quelques nuances au regard de celle de l’Assemblée puisqu’elle prévoit l’expression de deux orateurs d’avis contraire et que la durée des interventions, hormis celle du Gouvernement, est de deux minutes et demie. (121)

2. Les règles spécifiques applicables aux amendements identiques

L’alinéa 5 de l’article 100 prévoit l’application des règles suivantes en cas d’examen d’amendements identiques en séance publique :

– les amendements déposés par le Gouvernement et la commission saisie au fond bénéficient d’une priorité dans l’ordre de discussion ;

– les députés ayant déposé des amendements identiques bénéficient tous de la faculté de les défendre dans la limite des deux minutes ;

– il est procédé à un seul vote sur l’ensemble de ces amendements.

Le groupe de travail sur la législation soulignait cependant, dans son rapport de juin 2018 précité, que « la multiplication des amendements identiques, notamment de suppression, donne lieu à de multiples prises de parole et allonge considérablement les débats sans apporter de plus-value. »

À titre d’exemple, dans le cadre de l’examen du projet de loi ordinaire de programmation 2018-2022 et de réforme pour la Justice, 650 amendements identiques ont été déposés (à partir d’un « socle » de 199 amendements distincts), sur un total de 1674 amendements déposés.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

1. La clarification des règles de prise de parole

Les règles de prise de parole sur un amendement sont précisées par le présent article de manière à confirmer, « par une rédaction plus précise de l’article 100, la pratique selon laquelle sont entendus, sur chaque amendement, après l’auteur, le rapporteur et le Gouvernement, deux orateurs dont au moins un d’opinion contraire. » (122)

Le Président de séance pourra ainsi faire usage de cette règle, sans contestation possible, et dans des conditions garantissant que l’Assemblée soit suffisamment éclairée sur les enjeux des dispositions examinées.

2. La présentation d’amendements identiques limitée à un orateur par groupe

De manière à « améliorer le déroulement de la discussion en séance publique en évitant les interventions répétitives » (123), lorsque plusieurs membres d’un même groupe présentent des amendements identiques, la parole serait donnée à un seul orateur de ce groupe désigné par son président ou son délégué. Il serait alors procédé, comme dans la pratique actuelle, à un seul vote sur l’ensemble de ces amendements.

Cette mesure reprend, en ce sens, l’une des propositions du groupe de travail sur la procédure législative précitée. (124)

3. La suppression des interventions des commissions pour avis

Par coordination avec les dispositions précédemment commentées la possibilité, pour le président ou le rapporteur de la commission pour avis, d’intervenir ès qualités, en séance, sur les amendements, est supprimée.

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Article 27 bis
(article 104 du Règlement)

Coordination relative à la suppression des motions d’ajournement

Les premières procédures d’examen simplifiées (PES) ont été introduites, au Sénat et à l’Assemblée nationale, au début des années 1990.

La procédure d’examen simplifiée est prévue, à l’Assemblée nationale, par les articles 103 à 107 du Règlement. Elle peut être engagée par la Conférence des Présidents à la demande du Président, du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d’un groupe.

Cette procédure repose sur :

– un examen du texte en commission selon les modalités habituelles ;

– une organisation dérogatoire de la séance publique ne prévoyant ni discussion générale, ni motion de rejet préalable, mais au cours de laquelle le droit d’amendement s’exerce normalement. En l’absence d’amendement, l’ensemble du texte est immédiatement mis aux voix ; dans le cas contraire, seuls sont appelés les articles auxquels ces amendements se rapportent.

Le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d’un groupe peuvent toutefois s’opposer à l’application de cette procédure en séance publique au plus tard la veille de sa discussion à 13 heures.

La procédure simplifiée a cependant toujours été contestée, l’hémicycle demeurant pour certains l’étape incontestable qu’il convient de privilégier en toutes circonstances. Dès lors, le risque que l’utilisation trop fréquente du droit d’opposition emporte sur l’organisation des débats a conduit, en pratique, à en limiter le recours, pour l’essentiel, aux projets de loi ne faisant généralement pas l’objet d’amendement, à l’instar de ceux autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord international, ou sur lesquels un consensus politique est acquis. Hormis ces textes les cas d’application de cette procédure ont été relativement rares : jusqu’à une date très récente il n’existait plus de précédent depuis 2006.

À l’initiative de sa présidente la commission des Lois a toutefois demandé et obtenu l’application de cette procédure pour l’examen, au mois de mars de l’année 2019, de la proposition de loi n° 1356 relative à la représentation des personnels administratifs, techniques et spécialisés au sein des conseils d’administration des services départementaux d’incendie et de secours (125). Consécutivement la procédure simplifiée a été appliquée, le 9 mai 2009, à plusieurs textes inscrits à l’ordre du jour de la journée réservée aux initiatives du groupe MODEM.

2. Le renforcement du rôle des commissions dans la procédure législative par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008

Le rôle des commissions dans la procédure législative a été profondément renforcé par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a prévu, notamment, que la discussion des projets et des propositions de loi porterait, désormais, en séance, sauf exception (lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale, révisions constitutionnelles), sur le texte adopté par celles-ci.

Le travail en commission s’en est trouvé considérablement transformé avec, notamment, la présence des ministres lors de l’examen des textes et la publicité des débats.

Cette valorisation du travail des parlementaires au sein des commissions, inspirée de nombreux exemples étrangers, comme l’Italie, l’Allemagne ou encore l’Espagne, reconnaît à ces dernières une fonction déterminante dans la conception de la loi.

Les changements introduits en 2008 dans la Constitution auraient sans doute pu permettre d’avancer plus avant dans l’élaboration de procédures « simplifiées » ou « abrégées », favorisant ainsi une meilleure articulation des travaux en commission et en séance publique.

De fait, de manière à lever les réserves énoncées par le Conseil constitutionnel sur la possibilité pour les assemblées de limiter le droit d’amendement en séance publique, le constituant de 2008 a inscrit explicitement à l’article 44 de la Constitution que le droit d’amendement peut s’exercer « en séance ou en commission selon les conditions fixées par le règlement des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique. »

Toutefois, le droit d’opposition à la mise en œuvre de procédures simplifiées par ailleurs toujours très contestées a été réaffirmé à l’article 16 de la loi organique du 15 avril 2009 aux termes duquel : « Les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure d’examen simplifiée d’un texte et si la mise en œuvre de cette procédure ne fait pas l’objet d’une opposition du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d’un groupe, prévoir que le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion en séance ». (126)

Au-delà de ce « droit de veto », il est précisé que cette procédure ne peut s’appliquer sur les projets ou propositions de loi pour lesquels la discussion en séance publique ne porte pas sur les textes adoptés en commission, à savoir les projets de lois de finances, de financement de la sécurité sociale ou de révision constitutionnelle. (127)

Les PES sont consécutivement restées globalement inchangées.

Des adaptations nouvelles sont aujourd’hui d’autant plus attendues que les bénéfices attendus de la loi constitutionnelle de 2008, en termes de rééquilibrage entre les commissions et la séance publique, s’ils sont avérés, ne se sont pas tous vérifiés. L’élaboration du texte de la commission ne s’est pas traduite par une diminution du nombre d’amendements examinés en séance publique. Les deux phases se juxtaposent, renforçant l’impression d’une répétition, sinon d’une stratification des débats.

Dans ce contexte, le Sénat a recherché, davantage sans doute que l’Assemblée nationale, des solutions.

3. La « législation en commission » au Sénat

À la suite de l’introduction par une résolution du 4 octobre 1990 de procédures abrégées permettant après un examen en commission d’organiser un « vote sans débat » ou de « vote après débat restreint » des amendements déposés en séance publique, qui s’apparentent à la PES en vigueur à l’Assemblée nationale, le Sénat s’est notamment doté, par une nouvelle résolution du 13 mai 2015, d’une procédure d’examen en commission (PEC). Cette dernière devait se substituer à ces deux procédures, à titre expérimental, jusqu’au 30 septembre 2017.

Si le Conseil constitutionnel a validé cette procédure au cours de laquelle le droit d’amendement s’exerce uniquement en commission, son introduction lui a permis de formuler certaines réserves d’interprétation, rappelées à l’occasion de la pérennisation de cette procédure, renommée « procédure de législation en commission », par la résolution du 16 janvier 2018. (128)

Cette procédure présente deux différences notables avec la procédure précédemment expérimentée, à savoir :

– la possibilité de l’appliquer à une partie du texte seulement, et pas uniquement à son ensemble, au nom d’un « meilleur équilibre entre les travaux en commission et en séance publique ». De « nombreux projets comportent (…) des parties très techniques » et il est par conséquent possible de se dispenser de les examiner en séance, affirme l’exposé des motifs de la proposition de résolution (129) ;

– la reconnaissance expresse de la faculté de présenter des amendements en séance sur les dispositions ayant fait l’objet d’un examen en commission suivant cette nouvelle procédure dans des cas limitativement reconnus par le Conseil constitutionnel, pour assurer le respect de la Constitution, opérer une coordination avec une autre disposition du texte en discussion, avec d’autres textes en cours d’examen ou avec les textes en vigueur ou procéder à la correction d’une erreur matérielle.

L’examen du texte concerné se déroule alors comme suit :

– le recours à la PEC (130) doit faire l’objet d’un accord entre le Président du Sénat, le président de la commission saisie au fond, les présidents de groupe et le Gouvernement, puisque chacun (à l’exception du Président du Sénat), comme le requiert la loi organique de 2009, dispose d’un droit de veto pouvant s’exercer jusqu’au vendredi de la semaine précédant l’examen en séance (131). La décision appartient à la Conférence des Présidents, à laquelle il revient également de fixer la date de la réunion de commission consacrée à l’examen des amendements et le délai limite pour leur dépôt ;

– les règles de publicité et de débat en séance sont applicables en commission, sous réserve des règles spécifiques à la PEC parmi lesquelles l’interdiction de présenter toute autre motion de procédure que l’exception d’irrecevabilité. Le Gouvernement peut y participer, ce qui est une spécificité au Sénat davantage qu’à l’Assemblée nationale, ainsi que l’ensemble des sénateurs, même si seuls les membres de la commission peuvent voter ;

– si le texte n’est pas adopté, il est discuté en séance selon la procédure normale ;

– si le texte est adopté par la commission, il est ensuite examiné en séance publique sans qu’aucun amendement ne puisse être déposé sous les quelques réserves précédemment rappelées. Après l’intervention du Gouvernement, des rapporteurs des commissions dans la limite de 7 minutes et, pour explication de vote, d’un représentant par groupe pour 5 minutes, ainsi que d’un sénateur non inscrit pour 3 minutes, le Président met aux voix l’ensemble du texte adopté par la commission. Ces durées sont portées respectivement à 5 minutes et deux minutes et demie en cas d’application de la procédure à une partie du texte seulement.

Cette nouvelle procédure de législation en commission a déjà été utilisée à plusieurs reprises, soit pour examiner l’ensemble d’un texte, à l’instar de l’examen du projet de loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination (132), soit une partie seulement. À titre d’exemple, 20 articles du projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises ont fait l’objet de cette procédure. Le vote sur ces articles a ainsi été réservé jusqu’avant le vote sur l’ensemble du texte.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Constituant l’une des principales évolutions envisagées par la proposition de résolution pour, d’une part, « accélérer les débats en séance publique sur des textes à faible enjeu politique » et, d’autre part, « éviter les redondances entre les travaux en commission et ceux en séance publique » (133), le présent article propose d’introduire une procédure de législation en commission dans un nouveau chapitre V bis au titre II du Règlement.

Cette procédure rejoint le souhait exprimé par le Président de la République lors de son allocution devant le Congrès, le 3 juillet 2017, que les parlementaires « [puissent], dans les cas les plus simples, voter la loi en commission ». (134)

À la suite d’une large concertation, le groupe de travail parlementaire sur la procédure législative et les droits de l’opposition l’avait également retenu au nombre de ses propositions. (135)

Elle comprendrait trois articles.

Le nouvel article 107-1 prévoit ainsi que la procédure d’examen en commission pourra être décidée par la Conférence des Présidents à la demande du Président de l’Assemblée, du président de la commission saisie au fond, du président d’un groupe ou du Gouvernement, comme cela est actuellement le cas pour la procédure d’examen simplifiée. Elle ne pourra pas s’appliquer aux projets et propositions de loi constitutionnelle ainsi qu’aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Tous les députés pourront participer aux réunions de la commission et la présence du Gouvernement sera de droit. En séance publique, les interventions seront limitées au Gouvernement, au rapporteur de la commission saisie au fond et, le cas échéant, à son président, tandis qu’un orateur par groupe pourra s’exprimer au titre des explications de vote, d’une durée de cinq minutes.

Les articles 107-2 et 107-3 précisent les règles qui s’appliqueront respectivement en commission et en séance publique dans le cadre de cette nouvelle procédure.

Le tableau présenté ci-après présente, de manière générale, les différences entre cette nouvelle procédure, la procédure d’examen simplifiée en vigueur à l’Assemblée nationale et la procédure de législation en commission mise en œuvre au Sénat.

On insistera, en particulier, sur cette différence notable entre la PES et la PEC : alors que la première admet des amendements mais pas de discussion générale ni explications de vote, la seconde repose sur l’équilibre inverse. En cela, ses chances de succès paraissent plus importantes et la légitimité qu’elle puise dans un rééquilibrage entre l’étape de la commission et celle de la séance publique, souhaité sur tous les bancs de l’Assemblée nationale, incontestable.

COMPARATIF DES RÈGLES RELATIVES AUX PROCÉDURES SIMPLIFIÉES AU SÉNAT ET À L’ASSEMBLÉE NATIONALE

 

Procédure d’examen simplifiée

Assemblée nationale

Procédure de législation en commission

Sénat

Procédure d’examen en commission proposée par le présent article

Assemblée nationale

Procédure pouvant s’appliquer à tout ou partie d’un texte

NON

OUI

OUI

Droit d’opposition du président de la commission, du président d’un groupe et du Gouvernement

OUI, jusqu’à la veille de la discussion en séance publique à 13 heures

OUI, le vendredi précédant la séance publique, le cas échéant sur une partie des articles seulement

OUI, au plus tard 24 heures après la décision de la Conférence des Présidents ou de la mise à disposition du texte de la commission, le cas échéant sur une partie des articles seulement

Possibilité de défendre des motions de procédure

NON

OUI, uniquement au titre de l’exception d’irrecevabilité en commission ou en séance

OUI, uniquement pour les motions de rejet préalable en commission ou en séance

Discussion générale

NON

OUI, limitée à une intervention du Gouvernement, du rapporteur de la commission saisie au fond et, le cas échéant, de son président

OUI, limitée à une intervention du Gouvernement, du rapporteur de la commission saisie au fond et, le cas échéant, de son président

Possibilité de défendre des amendements en séance

OUI

NON, sauf cas exceptionnels de recevabilité (1) appréciés par la commission au fond

NON, sauf cas exceptionnels de recevabilité (136) appréciés par le Président de l’Assemblée nationale, le cas échéant, après consultation de la commission au fond

Explications de vote

NON

OUI, limitées à un orateur par groupe et un sénateur non inscrit

OUI, limitées à un orateur par groupe et un député non inscrit

La Commission a précisé la rédaction de cet article par l’adoption de plusieurs amendements, visant notamment à :

– autoriser le dépôt d’amendements en séance publique pour les seuls articles auxquels la procédure de législation en commission ne s’applique pas ;

– garantir qu’il soit procédé à des explications de vote que cette procédure porte sur l’ensemble du texte examiné ou une partie seulement de ses articles ;

Par ailleurs, le délai de 24 heures laissé au Gouvernement, au président de la commission saisie au fond ou au président d’un groupe pour faire opposition à l’application de cette procédure, à la suite de la décision initiale de la Conférence des Présidents ou après la mise à disposition du texte adopté par la Commission, a été porté à 48 heures pour permettre à chacun de pouvoir exercer ce droit de veto. (137)

*

* *

Article 29
(art. 108 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Coordination des dispositions relatives aux motions de procédures examinées à compter de la deuxième lecture

La commission mixte paritaire (CMP) est le mécanisme de conciliation par lequel les députés et les sénateurs peuvent aboutir à un compromis quand leurs assemblées ne se sont pas mises d’accord sur un texte de loi.

LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE : INSTANCE DE CONCILIATION OU PRÉALABLE NÉCESSAIRE AU DERNIER MOT ?

Instrument du bicamérisme rationalisé prévu par le second alinéa de l’article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire a pour objet d’éviter que la navette ne se prolonge à l’excès.

Elle peut être convoquée par le Premier ministre ou, depuis la révision de juillet 2008 (138), pour les seules propositions de loi, par les présidents des assemblées, qui doivent cependant agir conjointement.

Le choix du moment pour recourir à ce mécanisme de conciliation est libre :

– la convocation de la CMP peut intervenir après une seule lecture dans chacune des assemblées si le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sans que les conférences des Présidents ne s’y soient conjointement opposées – autre aménagement introduit par la dernière révision constitutionnelle (139) ;

– dans le cas contraire, elle peut intervenir à partir de deux lectures, à tout moment.

La CMP a pour mission de parvenir à un texte de compromis susceptible d’être adopté non seulement par ses membres mais ensuite par l’Assemblée nationale et le Sénat. Cela peut justifier qu’une solution supposée de compromis ne soit pas mise aux voix (140).

Elle est chargée d’élaborer un « texte sur les dispositions restant en discussion ». Cette expression a été définie par le Conseil constitutionnel comme celles des dispositions qui n’ont pas été adoptées dans les mêmes termes par l’une et l’autre des deux assemblées (141). Cette interprétation conduit à saisir la CMP de l’ensemble d’un texte dans le cas où celui-ci a été rejeté par l’une ou l’autre des assemblées, alors même que certaines dispositions avaient pu être votées à l’identique à un stade antérieur de la procédure. Elle exclut la possibilité pour les CMP d’introduire des dispositions nouvelles (142) ou de revenir sur des articles conformes, sinon à des fins de coordination.

Le Conseil constitutionnel a confirmé que « Lorsque la commission ne s’accorde ni sur la rédaction, ni sur la suppression d’une des dispositions restant en discussion (…) son échec peut être alors constaté pour l’ensemble des dispositions restant en discussion » (143).

Lorsque la CMP parvient à l’élaboration d’un texte, ce dernier n’est pas automatiquement soumis aux assemblées. Le Gouvernement demeure libre d’en décider (144) et de choisir l’ordre dans lequel les deux assemblées en seront saisies. Pour éviter que l’accord trouvé ne soit remis en cause, le troisième alinéa de l’article 45 limite le droit d’amendement sur le texte issu de la CMP en subordonnant l’exercice de celui-ci par les parlementaires à l’accord préalable du Gouvernement.

Lorsque la CMP échoue ou que ses conclusions ne sont finalement pas adoptées, la navette reprend son cours, le cas échéant avec une procédure du dernier mot.

Sur les 1 330 commissions mixtes paritaires qui ont eu lieu depuis 1958, 923 ont abouti à un accord, 410 à un désaccord, la part des CMP conclusives devenant minoritaire dès lors que la majorité politique n’est pas la même au sein des deux assemblées.

ÉVOLUTION DES CMP DEPUIS 1958

Législature

CMP

Accord

Désaccord

I re

13

11

2

II e

49

38

11

III e

13

11

2

IV e

74

66

8

V e

108

104

4

VI e

62

61

1

VII e

202

65

137

VIII e

47

47

0

IX e

162

86

76

X e

95

93

2

XI e

102

34

68

XII e

86

86

0

XIII e

113

100

13

XIV e

156

94

62

XV e

48

24

24

Total

1 330

923

410

Source : service de la Séance.

Il appartient aux règlements des assemblées de fixer les règles relatives à la composition des CMP et à la désignation de leurs membres (145). Les assemblées les ont donc arrêtées d’un commun accord et transcrites dans leurs règlements.

Ainsi, la composition des CMP est demeurée inchangée depuis le début de la Ve République. Elle comprend sept députés et sept sénateurs titulaires ainsi que sept députés et sept sénateurs suppléants, ces derniers n’étant appelés à voter que dans la mesure nécessaire au maintien de la parité entre les deux assemblées (146).

Les modalités de désignation des membres de la CMP varient selon l’assemblée d’origine.

Au Sénat, il est tenu compte du principe de la représentation proportionnelle des groupes (147). Les commissions mixtes paritaires comprennent donc :

– 3 sénateurs titulaires membres du groupe LR ;

– 2 sénateurs titulaires membres du groupe SOC ;

– 1 sénateur titulaire membre du groupe UC ;

– 1 sénateur titulaire membre du groupe LaREM.

La répartition des sièges de suppléants se fait de la manière suivante : 3 pour le groupe LR, 1 pour le groupe CRCE, 1 pour le groupe UC, 1 pour le groupe SOC et 1 pour le groupe RDSE.

Une liste de candidats est établie par la commission compétente après consultation des présidents des groupes politiques. Le président de la commission transmet cette liste au Président du Sénat, qui la fait afficher et donne avis de cet affichage en séance publique (148). À l’expiration du délai d’une heure, la désignation du ou des candidats est ratifiée, à moins qu’il n’y ait opposition d’au moins trente sénateurs. Si l’opposition est prise en compte par le Sénat après un débat au cours duquel sont entendus l’un des signataires de l’opposition et un orateur d’opinion contraire, il est procédé à la désignation des candidats par un vote au scrutin plurinominal en assemblée plénière.

À l’Assemblée nationale, la désignation des membres de la commission mixte paritaire s’efforce de reproduire la configuration politique de celle-ci et d’assurer la représentation de toutes ses composantes (149). Issue de la résolution n° 292 du 27 mai 2009, cette disposition a pour objet de garantir les droits des groupes d’opposition et minoritaires, dans le prolongement de l’article 51-1 de la Constitution issu de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Sous la présente législature, conformément à la décision de la Conférence des Présidents du 23 octobre 2018, les commissions mixtes paritaires comprennent :

– 4 députés titulaires membres du groupe LaREM ;

– 2 députés titulaires membres du groupe LR ;

– 1 député titulaire membre du groupe MODEM.

La répartition des sièges de suppléants se fait, en alternance, de la manière suivante :

– 4 pour le groupe LaREM, 1 pour le groupe SOC, 1 pour le groupe UDI-AGIR et 1 pour le groupe FI ;

– 3 pour le groupe LaREM, 1 pour le groupe SOC, 1 pour le groupe UDI-AGIR, 1 pour le groupe GDR et 1 pour le groupe LT.

Chaque président de groupe fait parvenir à la Présidence la liste de ses candidats par catégorie dans le délai fixé par le Président de l’Assemblée (150). Les candidatures sont affichées à l’expiration du délai imparti. Si le nombre de candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, la nomination prend effet dès cet affichage. Dans le cas contraire, un scrutin public est organisé (151).

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article modifie le troisième alinéa de l’article 111 du Règlement. Il substitue à la précision selon laquelle la désignation des représentants de l’Assemblée dans les commissions mixtes paritaires s’efforce d’assurer la représentation de toutes ses composantes une exigence de présence d’au moins un représentant par groupe, titulaire ou suppléant.

Une disposition identique figurait dans la version initiale de la résolution n° 292 du 27 mai 2009, mais avait été retirée, par la commission des Lois, au profit de la précision relative à la représentation de toutes les composantes de l’Assemblée. M. Jean-Luc Warsmann, alors rapporteur, avait considéré que la nouvelle rédaction proposée « permettrait d’éviter les écueils pouvant être liés à un trop grand nombre de petits groupes ».

Le nombre de groupes est passé de quatre en 2009 à huit aujourd’hui. Les groupes FI, GDR et LT ne disposent d’un siège de suppléant qu’une fois sur deux.

Alors que la composition d’une commission mixte paritaire peut être décisive pour l’issue de la procédure paritaire – en particulier lorsque les deux assemblées sont d’orientations opposées –, il est donc proposé de mettre en œuvre le principe dégagé par MM. Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel dans leur ouvrage de droit parlementaire (152) selon lequel « la composition des CMP reflète les rapports des forces politiques entre les deux assemblées, la présence de suppléants, sans voix délibérative, permettant d’assurer la représentation des groupes qui n’auraient pas de titulaires ».

Les sièges de suppléants supplémentaires ainsi reconnus aux groupes d’opposition et minoritaires devraient s’imputer, à court terme, sur le nombre de ceux qui sont actuellement détenus par le groupe majoritaire.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé que la nouvelle règle d’attribution des sièges de suppléants s’applique sous réserve que le groupe qui dispose du plus grand nombre de sièges de titulaires conserve un siège de suppléant.

Il s’agit ainsi de préserver la représentation du groupe majoritaire au sein des commissions mixtes paritaires.

*

* *

Article 30 bis
(art. 117-2 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Coordination relative à la suppression de la publication des rapports pour avis

Le présent article réduit de 30 à 15 minutes la défense des motions référendaires par cohérence avec la diminution, dans les mêmes proportions, de la défense des motions de rejet préalable prévue par l’article 23 de la résolution.

Pour mémoire, ces motions, qui portent spécifiquement sur des projets de loi référendaires, mentionnés à l’article 11, alinéa 1er de la Constitution, requièrent la signature d’un dixième au moins des membres de l’Assemblée. Elles ne sont appelées en séance publique que si la présence effective des signataires est constatée. Seuls peuvent alors intervenir dans la discussion l’un des signataires pour une durée qui ne peut excéder trente minutes, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond. Avant le vote, la parole est accordée, pour deux minutes, à un orateur de chaque groupe.

L’adoption de la motion suspend la discussion du projet de loi et celle-ci est alors immédiatement renvoyée au Sénat avec le texte auquel elle se rapporte. Si le Sénat ne l’adopte pas dans un délai de trente jours, la discussion reprend à l’Assemblée nationale au point où elle avait été interrompue et aucune autre motion n’est alors recevable. Cette procédure est identique si la motion est d’abord adoptée au Sénat, l’Assemblée devant se prononcer dans les mêmes conditions.

Le tableau suivant recense les recours à cette motion sous la VRépublique.

RECOURS AUX MOTIONS RÉFÉRENDAIRES SOUS LA VE RÉPUBLIQUE

Législature

Auteur

Objet du texte

Discussion An

Décision

7

Sénat

Projet de loi Enseignement privé (n° 2051)

06/07/1984

rejet

7

51 membres RPR

Projet de Loi électorale (n° 2601)

24/04/1985

rejet

7

Sénat

Projet de Loi électorale (n° 2806)

20/06/1985

rejet

11

Sénat

Projet de loi Nationalité (n° 597)

18/12/1997

rejet

12

Sénat

Projet de loi Énergie (n° 3201)*

 -

-

13

88 membres du groupe SRC

Ratification traité de Lisbonne (n° 690)

06/02/2008

rejet

13

71 membres du groupe SRC

Organismes génétiquement modifiés (n° 891)

20/05/2008

rejet

13

66 membres du groupe SRC

Application art 34-1, 39 et 44 de la Constitution (n° 1314)

13/01/2009

rejet

13

103 membres du groupe SRC

La Poste et les activités postales (n° 2209)

12/01/2010

rejet

13

68 membres du groupe SRC

Loi de finances rectificative pour 2012 (n° 4332)

14/02/2012

rejet

14

60 membres du groupe UMP

Ouverture du mariage aux couples de personnes de même sexe (n° 344)

30/01/2013

rejet

14

Sénat

Délimitation des régions

(n° 636, Sénat 2013-2014)

02/07/2014

rejet

Cet article vise à maintenir la faculté de défendre une motion de renvoi en commission pour les seules propositions de loi présentées en application de l’article 11 de la Constitution, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

En effet, ce dernier a censuré, dans sa décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014 (153), une disposition supprimant le recours à cette motion dans ce cas spécifique au motif que :

– dans le cadre d’une proposition de loi présentée en application du troisième alinéa de l’article 11 de la Constitution, cette dernière conditionne la possibilité d’organiser un référendum à l’absence d’examen de ce texte par le Parlement ;

– or, la motion de renvoi en commission adoptée permet d’éviter à l’Assemblée un « examen du texte », même si la proposition a été inscrite à l’ordre du jour.

Par conséquent, le Conseil constitutionnel a considéré que sa suppression constituerait « une restriction d’une ampleur telle » qu’elle méconnaît la portée de l’article 11. Votre rapporteur a donc proposé de réintroduire la possibilité de recourir à la motion de renvoi en commission pour les seules propositions de loi référendaires.

*

* *

Article 30 quinquies
(article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Suppression des motions d’ajournement

Introduit à l’initiative de votre rapporteur, le présent article vise à supprimer les motions d’ajournement, comme le sont les motions de renvoi en commission par l’article 23 de la résolution.

Les motions d’ajournement permettent de différer l’autorisation de ratification d’un traité ou d’approbation d’un accord international : elles sont appelées après la clôture de la discussion générale et leur adoption entraîne les mêmes conséquences que celle d’une motion de renvoi en commission. Leur nature est cependant différente puisqu’elles portent sur des textes qui ne peuvent faire l’objet d’amendements, hormis des amendements de suppression, et contestent moins le travail de la commission que le résultat de la négociation conduite par l’Exécutif, auquel elles s’adressent au premier chef.

Pour mémoire, deux motions d’ajournement ont été défendues sous la présente législature. (154)

*

* *

Article 31
(art. 132 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Temps de parole des députés non-inscrits
lors d’une déclaration du Gouvernement

L’article 132 du Règlement prévoit que le Gouvernement peut faire devant l’Assemblée nationale des déclarations, suivies ou non d’un débat, et précise leurs conditions d’organisation.

En application de son premier alinéa, qui fait écho à l’article 50-1 introduit dans la Constitution en 2008, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat. Les deuxième à quatrième alinéas prévoient les conditions d’organisation du débat (155). Les cinquième et sixième alinéas prévoient l’hypothèse d’une déclaration du Gouvernement avec débat et donnant lieu à un vote (156).

Le septième alinéa, antérieur à la révision constitutionnelle de 2008, envisage le cas où le Gouvernement demanderait à faire devant l’Assemblée une déclaration sans débat (157).

La Conférence des Présidents est chargée de l’organisation du débat ci-dessus mentionné : elle fixe le temps global attribué aux groupes et, le cas échéant, aux députés n’appartenant à aucun groupe. Les groupes d’opposition disposent de la moitié du temps de parole ; le temps est ensuite réparti entre les groupes d’opposition d’une part et les autres groupes d’autre part en proportion de leur importance numérique. Chaque groupe dispose d’un temps minimum de dix minutes. Ces dispositions sont particulièrement favorables aux groupes d’opposition.

Dans la pratique, il est déjà tenu compte des députés non-inscrits dans la répartition des temps de parole lors du débat qui suit une déclaration du Gouvernement, comme le montre l’exemple exposé ci-après.

RÉPARTITION DU TEMPS DE PAROLE
LORS DU DÉBAT RELATIF AU GRAND DÉBAT NATIONAL DU 9 AVRIL 2019

Intervenant

Durée

LaREM

1h20’

LR

55’

MODEM

15’

SOC

15’

UDI-AGIR

15’

FI

15’

GDR

15’

LT

15’

Un député non inscrit

5’

 

3h50’

Source : service de la Séance.

Les conditions dans lesquelles les orateurs interviennent sont les suivantes (158). Les inscriptions de parole sont faites par les présidents des groupes, qui indiquent au Président de l’Assemblée l’ordre dans lequel ils souhaitent que les orateurs soient appelés et la durée de leurs interventions, qui ne peut être inférieure à cinq minutes. Il revient au Président de déterminer l’ordre dans lequel les orateurs interviennent.

Il convient à cet égard de souligner que, le 23 janvier 2018, la Conférence des Présidents a revu la procédure d’attribution des temps de parole des non-inscrits s’agissant des débats et des discussions générales des textes. Le principe du « premier arrivé, premier servi » a été remplacé par le système dit du « tourniquet », qui s’applique déjà pour déterminer l’ordre de passage des groupes : en vertu de ce dispositif, si plusieurs députés non-inscrits se manifestent en vue de s’exprimer, celui situé le plus haut dans le tourniquet sera prioritaire sur les autres. Le nom du député non-inscrit change donc à chaque discussion.

Le débat est clos par le Premier ministre ou un membre du Gouvernement, qui prend la parole le dernier pour répondre aux orateurs.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article a pour objet de compléter le deuxième alinéa de l’article 132 du Règlement, relatif à la répartition du temps de parole des orateurs, afin de préciser qu’un temps minimum de cinq minutes est attribué à un député n’appartenant à aucun groupe.

*

* *

Article 32
(art. 133 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Séance des questions au Gouvernement

Instaurées le 12 juin 1974 par une décision de la Conférence des Présidents, qui faisait suite au message au Parlement adressé par le Président de la République M. Valéry Giscard d’Estaing le 30 mai 1974 (159), les questions au Gouvernement sont une procédure sans vote, dont le caractère est individuel et qui permet l’information des députés sur des sujets ponctuels et des points d’actualité sans mise en jeu de la responsabilité politique du Gouvernement.

Constituant la forme la plus directe et la plus immédiate de contrôle de l’action du Gouvernement, elles sont consacrées à l’article 48 de la Constitution dont l’alinéa 6 dispose, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, qu’« une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires (…), est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement ». Le Conseil constitutionnel est vigilant quant au respect de ce droit. Il a ainsi jugé qu’« un projet ou une proposition de loi qui serait adopté au cours d’une semaine dont l’ordre du jour avait été établi en méconnaissance du dernier alinéa de l’article 48 de la Constitution serait adopté selon une procédure contraire à la Constitution (160) ».

Initialement mise en œuvre en marge du Règlement, la procédure des questions au Gouvernement faisait, à l’origine, l’objet d’une séance d’1 heure par semaine, portée à 1 heure 45 en 1986, puis à 1 heure 50 en 1988 avant d’être ramenée à 1 heure 30 en 1993. Depuis l’instauration d’une session parlementaire unique en 1995, deux séances d’une heure leur sont consacrées, les mardi et mercredi après-midi, durant la session ordinaire. En outre, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, une séance d’une heure par semaine a lieu durant les sessions extraordinaires, soit le minimum prévu par la Constitution.

L’organisation des séances de questions au Gouvernement a été modifiée en 2009 : le temps consacré à chaque question, réponse du ministre comprise, est passé de 5 à 4 minutes, à raison de 2 minutes pour la question et 2 minutes pour la réponse, sauf si le Premier ministre répond. Cette réduction a permis de poser 15 questions par séance au lieu de 12.

La résolution du 27 mai 2009 a réintroduit, au deuxième alinéa de l’article 133 du Règlement, la règle en vigueur jusqu’en 1981 selon laquelle les questions sont réparties à égalité entre la majorité et l’opposition. La parité entre la majorité et l’opposition est réalisée sur deux séances, à raison de 15 pour la majorité et 15 pour l’opposition.

En application des troisième et quatrième alinéas du même article, chaque groupe pose au moins une question et la première question est attribuée de droit à un groupe d’opposition ou minoritaire ou à un député n’appartenant à aucun groupe.

Enfin, le cinquième alinéa du même article renvoie à la Conférence des Présidents le soin de fixer les conditions dans lesquelles les députés non-inscrits peuvent poser des questions. Jusqu’en septembre 2017, les députés non-inscrits pouvaient poser une question toutes les huit séances, puis ils ont obtenu le droit de poser une question toutes les quatre séances (161) avant de se voir attribuer, depuis 2018, une question toutes les six séances (162).

Jusqu’en janvier 2018, le premier d’entre eux à s’être manifesté auprès des services de l’Assemblée avait le droit d’interroger l’exécutif. Depuis la décision de la Conférence des Présidents du 23 janvier 2018, la règle dite du « tourniquet » s’applique pour déterminer lequel d’entre eux peut s’exprimer : si plusieurs députés d’entre eux se manifestent pour poser une question, c’est l’élu situé le plus haut dans le tourniquet qui est prioritaire sur les autres.

En séance, le président appelle les questions selon un ordre qui fait alterner, autant que faire se peut, une question émanant d’un groupe majoritaire et une question posée par un groupe d’opposition.

En application de l’article 15 de l’Instruction générale du Bureau, les questions au Gouvernement « ont un caractère spontané ; elles ne sont ni déposées, ni notifiées, ni préalablement publiées ». Depuis l’organisation mise en place par le Président Séguin, leur contenu n’est, en principe, pas communiqué au Gouvernement, seuls les noms des auteurs lui sont transmis une heure avant l’ouverture de la séance. Le contenu des questions est libre : seules les injures et menaces sont interdites.

Depuis le début de la XVe législature et jusqu’au 31 mars 2019, 120 séances ont été consacrées aux questions au Gouvernement au cours desquelles 1 825 questions ont été posées.

LES QUESTIONS AU GOUVERNEMENT

 

Session 2018-2019

XVe législature

Nombre de séances

42

120

Nombre de questions

637

1 825

La République en marche

216

684

Les Républicains

105

301

Mouvement démocrate et apparentés

63

179

UDI, Agir et indépendants

63

179

Socialistes et apparentés

63

181

La France insoumise

42

120

Gauche démocrate et républicaine

42

120

Libertés et territoires

36

36

Députés non-inscrits

7

25

Source : service de la Séance.

Comme le montre le tableau ci-dessous, le principe posé au deuxième alinéa de l’article 133 du Règlement d’une répartition des questions à égalité entre la majorité et l’opposition appréciée sur deux séances est bien respecté, les groupes n’ayant pas déclaré appartenir à l’opposition étant, à compter du 23 octobre 2018, La République en marche, le Mouvement démocrate et apparentés et Libertés et territoires.

QUESTIONS ATTRIBUÉES PAR GROUPE
SUR DEUX SÉANCES DE QUESTIONS AU GOUVERNEMENT

Groupes

Session 2017-2018

Session 2018-2019

(depuis le 23 octobre 2018)

La République en marche

12

10

Les Républicains

5

5

Mouvement démocrate et apparentés

3

3

UDI, Agir et indépendants

3

3

Socialistes et apparentés

3

3

La France insoumise

2

2

Gauche démocrate et républicaine

2

2

Libertés et territoires

2

Total

30

30


Source : service de la Séance.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article a pour objet de modifier les conditions d’organisation des questions au Gouvernement.

En effet, bien que le caractère spontané des questions et la présence de l’ensemble des membres du Gouvernement assurent une large audience à ces séances qui constituent un temps fort de la semaine parlementaire, cette procédure fait l’objet de critiques récurrentes.

Souvent réduite à un « exercice convenu » (163) ou à un simple « exercice de style » (164), elles font tout à la fois l’objet de reproches quant :

– au côté théâtral et au brouhaha général de ces séances, « qui ne donnent pas toujours la meilleure image de l’Assemblée » comme l’avait souligné M. Jean-Luc Warsmann à l’occasion des débats sur la résolution n° 292 du 27 mai 2009 dont il était le rapporteur (165) ;

– à la répartition des questions entre les groupes ;

– à leur caractère tantôt répétitif, tantôt « téléphoné » ;

– et, enfin, à la dimension parfois décevante des réponses apportées par le Gouvernement. Ainsi que l’ont souligné MM. Claude Bartolone et Michel Winock, « la brièveté de l’exercice permet (…) aux ministres interrogés de faire diversion et de « meubler » ces quelques minutes sans apporter de réponse précise à la question posée » (166).

Afin de remédier à ces critiques, l’article 32 de la proposition de résolution revient sur la possibilité pour la Conférence des Présidents de fixer « la ou les séances hebdomadaires » consacrées aux questions des députés et aux réponses du Gouvernement : sa compétence est restreinte, il ne lui sera plus permis d’organiser qu’une seule séance de questions par semaine, soit le minimum imposé par la Constitution. La règle selon laquelle au moins la moitié des questions est posée par des députés appartenant à des groupes d’opposition est conservée.

La réduction de deux à une du nombre de séances consacrées chaque semaine de session ordinaire aux questions au Gouvernement ne devrait pas s’accompagner d’un affaiblissement des moyens d’information et de contrôle des députés mais, bien au contraire, de leur renforcement.

L’exposé des motifs de la proposition de résolution indique en effet que la Conférence des Présidents pourrait « choisir le jour le plus approprié pour organiser la séance hebdomadaire de questions » et « en fixer la durée à deux heures », avant d’ajouter que « la mise en œuvre d’un droit de réplique dans le temps imparti de deux minutes permettrait de dynamiser les échanges ».

Le regroupement des questions au Gouvernement sur une seule séance de deux heures devrait permettre, en mettant notamment en évidence le caractère parfois trop répétitif de certaines questions, d’éviter que ces séances ne se réduisent à de vains affrontements sur des sujets abordés de façon superficielle,.

L’instauration d’un droit de réplique s’inscrit quant à elle dans le sens d’un renforcement des moyens de contrôle du Parlement : ce droit favoriserait le dialogue entre les députés et le Gouvernement et pourrait apporter plus de dynamisme aux séances.

Déjà proposé en 2008 par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la VRépublique présidé par M. Édouard Balladur, qui mettait en évidence la nécessité que « la réplique et la relance des questions soient possibles », et en 2015 par le groupe de travail sur l’avenir des institutions présidé par MM. Claude Bartolone et Michel Winock, qui soulignait qu’« un « droit de réplique » (…) pourrait permettre de rendre de la vigueur à ce qui avait été conçu en 1995 », le droit de réplique existe depuis longtemps dans de nombreux parlements étrangers – par exemple au Québec. Si le Sénat a prévu la possibilité d’une telle réplique dans le cadre des questions au Gouvernement lors de la réforme de son Règlement de 2015 (167), l’Assemblée nationale en a, jusqu’à présent, réservé l’usage aux seules questions orales sans débat.

Outre l’instauration d’une séance hebdomadaire unique de questions au Gouvernement, qui pourrait durer deux heures et ouvrir un droit de réplique, l’article 32 prévoit la possibilité de revoir à la hausse le nombre de questions posées par l’opposition, qui devraient représenter non plus la moitié mais au moins la moitié des questions prévues.

Comme l’énonce l’exposé des motifs de la proposition de résolution, « la Conférence des Présidents pourra accroître le nombre de questions posées par les groupes d’opposition, de manière que chacun d’eux bénéficie, chaque semaine, d’une augmentation de l’ordre de la moitié du nombre de ses questions par rapport à la situation actuelle ».

Enfin, afin de réduire la différence de traitement aujourd’hui applicable au Premier ministre, la Conférence des Présidents pourrait prévoir, en accord avec ce dernier, une limitation de son temps d’intervention. Cette dernière pourrait, par exemple, être fixée à 4 minutes par réponse, sauf autorisation expresse de la présidence de séance.

*

* *

Article 33
(art. 142 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Représentation des députés non-inscrits au sein des commissions d’enquête

La Commission a adopté cet article sans modification.

___

En application de l’article 142 du Règlement, les commissions d’enquête ne peuvent comprendre plus de 30 députés, désignés selon les règles de nomination à la représentation proportionnelle des groupes.

Ne peuvent en outre être désignés comme membres d’une commission d’enquête les députés ayant fait l’objet d’une sanction pénale ou disciplinaire pour manquement à l’obligation du secret à l’occasion des travaux non publics d’une commission constituée au cours de la même législature.

Les députés non-inscrits ne peuvent participer à une commission d’enquête, alors qu’il s’agit d’un outil fondamental de contrôle et d’évaluation pour le Parlement.

Aussi, le présent article propose-t-il de remédier à cette situation, en prévoyant que les membres d’une commission d’enquête sont désignés à la représentation proportionnelle des groupes et que ces commissions comprennent également un député n’appartenant à aucun groupe.

Il s’agit ainsi, en complément des dispositions prévues aux articles 3 et 33 de la proposition de résolution relatives, respectivement, à la composition des commissions spéciales et des missions d’information de la Conférence des Présidents, d’améliorer la représentation des députés non-inscrits au sein des organes de l’Assemblée nationale.

*

* *

Article 34
(art. 143 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Choix par le groupe d’opposition ou minoritaire de sa fonction dans le cadre d’une commission d’enquête créée à son initiative

La Commission a adopté cet article sans modification.

___

Les commissions d’enquête, dont l’existence a été inscrite en 2008 à l’article 51-2 de la Constitution, sont un instrument important du contrôle parlementaire. Elles sont formées, selon les termes de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, pour recueillir des éléments d’information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales.

Il ne peut être créé de commission d’enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission d’enquête a déjà été créée, sa mission prend fin dès l’ouverture d’une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d’enquêter. Ce principe, également rappelé par l’ordonnance du 17 novembre 1958, a été considéré par le Conseil constitutionnel comme inhérent à la séparation des pouvoirs (168).

En application du deuxième alinéa de l’article 143 du Règlement, la fonction de président ou de rapporteur d’une commission d’enquête revient de droit à un député appartenant à un groupe d’opposition. Le troisième alinéa précise que, lorsque la commission d’enquête est créée sur le fondement du « droit de tirage » à l’initiative d’un groupe d’opposition ou minoritaire – comme c’est possible une fois par session ordinaire depuis 2009 (169) –, la fonction de président ou de rapporteur revient de droit à un membre du groupe qui en est à l’origine.

Cependant, dans tous les cas, la majorité choisit la fonction qu’elle préfère exercer, généralement celle de rapporteur. Celui-ci dispose en effet de prérogatives propres, qui ne peuvent être ni déléguées à un tiers ni limitées par la commission : contrôles sur pièces et sur place, obtention de tous les renseignements de nature à faciliter sa mission, habilitation à se faire communiquer tout document de service à l’exception de ceux revêtant un caractère secret, concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l’État, et sous réserve bien sûr du respect de la séparation de l’autorité judiciaire et des autres pouvoirs.

Ces prérogatives s’articulent cependant avec celles du président, dont certaines lui sont propres également (convoquer la commission, diriger ses délibérations, requérir un huissier ou la force publique, requérir des poursuites…), et de la commission elle-même qui, in fine, est appelée à adopter le rapport, à l’amender ou à le rejeter.

Depuis le début de la XVe législature, parmi les onze commissions d’enquête créées, dont neuf l’ont été à l’initiative d’un groupe d’opposition, seules quatre d’entre elles ont été dotées d’un rapporteur issu d’un groupe d’opposition.

COMMISSIONS D’ENQUÊTE CRÉÉES DEPUIS LE DÉBUT DE LA XVE LÉGISLATURE

Date de création

Groupe

Objet

Rapporteur

31/10/2017

LR

Décisions de l’État en matière de politique industrielle, au regard des fusions d’entreprises intervenues récemment, notamment dans les cas d’Alstom, d’Alcatel et de STX, ainsi que les moyens susceptibles de protéger nos fleurons industriels nationaux dans un contexte commercial mondialisé

LaREM

23/01/2018

GDR

Maladies et pathologies professionnelles dans l’industrie (risques chimiques, psychosociaux ou physiques) et les moyens à déployer pour leur élimination

GDR

31/01/2018

LaREM

Sûreté et sécurité des installations nucléaires

LaREM

20/02/2018

SOC

Enseignements de l’affaire Lactalis et étudier à cet effet les dysfonctionnements des systèmes de contrôle et d’information, de la production à la distribution, et l’effectivité des décisions publiques

LaREM

13/03/2018

UDI-AGIR

Égal accès aux soins des Français sur l’ensemble du territoire et sur l’efficacité des politiques publiques mises en œuvre pour lutter contre la désertification médicale en milieux rural et urbain

UDI-AGIR

27/03/2018

FI

Alimentation industrielle : qualité nutritionnelle, rôle dans l’émergence de pathologies chroniques, impact social et environnemental de sa provenance

LaREM

11/12/2018

FI

Lutte contre les groupuscules d’extrême droite en France

LaREM

05/02/2019

UDI-AGIR

Situation, missions et moyens des forces de sécurité, qu’il s’agisse de la police nationale, de la gendarmerie ou de la police municipale

UDI-AGIR

19/02/2019

LR

Impact économique, industriel et environnemental des énergies renouvelables, transparence des financements et acceptabilité sociale des politiques de transition énergétique

LaREM

05/03/2019

GDR

Inclusion des élèves handicapés dans l’école et l’université de la République, quatorze ans après la loi du 11 février 2005

GDR

26/03/2019

LaREM

Situation et pratiques de la grande distribution et de ses groupements dans leurs relations commerciales avec les fournisseurs

LaREM

Source : service de la Séance.


Aussi, l’article 34 de la proposition de résolution prévoit-il expressément d’attribuer aux groupes d’opposition et minoritaires le droit de choisir la fonction de président ou de rapporteur au sein des commissions d’enquête créées à leur initiative.

Cette inversion de la logique qui prévaut actuellement renforce significativement le pouvoir d’investigation des groupes d’opposition et minoritaires. L’avancée qu’elle représente est en outre également prévue à l’article 35 de la proposition de résolution pour les missions d’information créées par la Conférence des Présidents.

*

* *

Article 35
(art. 145 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Missions d’information sur le suivi des ordonnances prises en application de l’article 38 de la Constitution
Association de l’opposition et des députés non-inscrits aux missions d’information de la Conférence des Présidents

En application de l’alinéa 2 de l’article 145 du Règlement, les commissions permanentes peuvent confier à plusieurs de leurs membres une mission d’information temporaire portant, notamment, sur les conditions d’application d’une législation. Ces missions d’information peuvent être communes à plusieurs commissions.

Introduit par la résolution n° 288 du 18 mai 1990, cet alinéa a été déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 juin 1990 « dès lors que l’intervention d’une « mission d’information » revêt un caractère temporaire et se limite à un simple rôle d’information contribuant à permettre à l’Assemblée nationale d’exercer pendant les sessions ordinaires et extraordinaires son contrôle sur la politique du Gouvernement dans les conditions prévues par la Constitution » (170).

L’objet de ces missions d’information est divers. Ainsi, parmi les quinze missions d’information créées depuis le début de la XVe législature par la commission des Lois, dont trois sont communes avec d’autres commissions permanentes :

– certaines ont pour but de dresser un bilan sur un sujet spécifique afin de proposer des évolutions qui peuvent notamment être de nature législative, comme la mission d’information en cours sur l’aide juridictionnelle ;

– d’autres s’inscrivent plus nettement dans une perspective législative comme la mission d’information commune sur la préparation d’une nouvelle étape de la décentralisation en faveur du développement des territoires.

Trois d’entre elles ont porté ou portent plus particulièrement sur les conditions d’application d’une législation, comme la mission d’information sur l’application de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France ou la mission d’information, en cours, sur l’évaluation de l’impact de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 relative à la nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe).

La participation de l’opposition aux travaux des missions d’information a été renforcée en 2009, à la suite de l’introduction au sein de l’article 145, par la résolution n° 292 du 27 mai 2009, d’un alinéa 3 qui, consacrant la pratique, prévoit qu’une mission composée de deux membres doit comprendre un député appartenant à un groupe d’opposition tandis qu’une mission composée de plus de deux membres doit s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée.

Par ailleurs, les rapports de ces missions d’information sont susceptibles de donner lieu, comme ceux de toutes les missions d’information, à des débats en séance ou à des séances de questions, en application de l’alinéa 8 de l’article 145.

B. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le 1° de l’article 35 de la proposition de résolution a pour objet de compléter l’alinéa 2 de l’article 145 du Règlement afin d’ajouter, parmi les objets possibles des missions d’information, le suivi de la rédaction des ordonnances prises en application de l’article 38 de la Constitution.

Ce suivi est d’autant plus légitime que les habilitations reconnues au Gouvernement à prendre des mesures relevant du domaine de la loi se multiplient et interviennent dans des secteurs variés. Ainsi, le nombre moyen d’ordonnances est passé de 36 par an sur la période 2008-2012 à près de 58 par an sur la période 2013-2017. Le nombre moyen d’articles contenus dans ces ordonnances est passé sur la même période de près de 556 à plus de 1 173 et le nombre moyen de mots de 192 145 à 321 534.

Certains projets de loi sont entièrement consacrés à de telles habilitations, tandis que ces dernières sont aussi parfois prévues par des articles de textes dont l’objet est plus large. Ainsi, la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ne contient pas moins de six articles habilitant le Gouvernement à prendre des mesures relevant du domaine de la loi.

Sous quelque forme que ce soit, le recours à ces ordonnances conduit à un dessaisissement temporaire du Parlement, dans l’attente de leur ratification. En effet, en application de l’article 38 de la Constitution, ces ordonnances, prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État, entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation ; elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse.

Le besoin d’un suivi, qui n’a pas pour objet de peser sur le contenu des ordonnances mais d’assurer l’information du Parlement dans la perspective d’une ratification ultérieure, est réel. En témoigne le fait que, en marge du Règlement, se développe, au sein de certaines commissions permanentes, la pratique de « groupes de contact » qui ont vocation à suivre l’élaboration d’ordonnances prises en application de l’article 38 de la Constitution.

Ainsi, conformément à une décision de son bureau, la commission des Lois a-t-elle entériné, le 12 mars 2019, la création d’un « groupe de contact » chargé de suivre les travaux du Gouvernement pour modifier les dispositions relatives à la justice pénale des mineurs sur le fondement de l’habilitation à légiférer par ordonnance prévue par l’article 93 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Ce groupe de contact est composé de sept députés : un député par groupe, le groupe La France Insoumise n’ayant pas souhaité s’y associer.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé que l’objet des missions d’information créées par les commissions permanentes pouvait être étendu, non pas au suivi des ordonnances prévues par l’article 38 de la Constitution, mais à la préparation de leur ratification.

Leur objectif sera d’informer les députés dans la perspective de l’examen des lois de ratification de ces ordonnances.

II. LES MISSIONS D’INFORMATION CRÉÉES PAR LA CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

A. LE DROIT EN VIGUEUR

Les missions d’information constituent une alternative aux commissions d’enquête : elles peuvent être dotées de prérogatives proches tout en étant plus souples dans leurs conditions de création et d’organisation (171). Afin de conférer néanmoins à ces organes une solennité qui peut être recherchée et de consacrer la possible transversalité de leur objet, le président de l’Assemblée nationale M. Jean-Louis Debré a souhaité, il y a quinze ans (172), que de telles missions puissent être créées par la Conférence des Présidents.

Les rapports des missions d’information créées par la Conférence des Présidents peuvent donner lieu à un débat sans vote en séance publique.

Introduit par la résolution précitée, le nouvel alinéa 4 de l’article 145 du Règlement a été déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dès lors que la mission d’information « revêt un caractère temporaire et se limite à un simple rôle d’information » (173), comme le requiert une jurisprudence constante depuis 1990.

Les règles de composition de ces missions d’information ont été précisées en 2009. Consacrant une pratique récente, la résolution n° 292 du 27 mai 2009 a en effet prévu que les missions d’information créées par la Conférence des Présidents devaient obéir à une composition pluraliste, à l’instar des commissions d’enquête.

Deux nouvelles règles ont donc été posées :

– le bureau de ces missions d’information est composé d’un président, de trois vice-présidents et de trois secrétaires, et doit s’efforcer non seulement de reproduire la configuration politique de l’Assemblée mais également d’assurer la représentation de toutes ses composantes ;

– la fonction de président ou de rapporteur revient de droit à un député appartenant à un groupe d’opposition, si ces fonctions ne sont pas exercées par la même personne.

Depuis le début de la XVe législature, la Conférence des Présidents a créé six missions d’information, dont une à l’initiative du groupe MODEM (et dont le rapporteur est issu du MODEM).

MISSIONS D’INFORMATION CRÉÉES PAR LA CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

DEPUIS LE DÉBUT DE LA XVE LÉGISLATURE

Date création

Initiative

Objet

Rapporteur

01/08/2017

Président

Avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie

LR puis LaREM

14/11/2017

Président

Gestion des événements climatiques majeurs dans les zones littorales de l’hexagone et des outre-mer

LaREM

21/11/2017

Président

Suivi des négociations liées au Brexit et avenir des relations de l’Union européenne et de la France avec le Royaume-Uni

LaREM

12/06/2018

Président

Révision de la loi relative à la bioéthique

LaREM

26/06/2018

MODEM

Freins à la transition énergétique

MODEM

05/03/2019

Président

Aide sociale à l’enfance

LaREM

Source : service de la Séance.

Le droit de tirage dont les groupes d’opposition et les groupes minoritaires disposent pour créer des missions d’information a été étendu, en 2014, de façon alternative, aux missions d’information de la Conférence des Présidents.

B. LA RÉFORME PROPOSÉE

L’article 35 de la proposition de résolution a pour objectif de mieux associer l’opposition et les députés non-inscrits aux missions d’information de la Conférence des présidents.

À cet effet, son 2° prévoit tout d’abord d’ajouter à l’alinéa 4 de l’article 145 du Règlement que ces missions d’information comprennent un député n’appartenant à aucun groupe.

Cette mesure répond à la volonté de conforter la place des députés non-inscrits au sein des organes de l’Assemblée nationale, à l’instar de ce qui est prévu pour les commissions spéciales (174) et pour les commissions d’enquête (175).

Son 3° prévoit ensuite, à l’instar de ce qui est proposé à l’article 34 pour les commissions d’enquête, que les groupes d’opposition ou minoritaires pourront choisir la fonction – président ou rapporteur – qu’ils exerceront dans le cadre d’une mission d’information créée par la Conférence des présidents dont ils sont à l’origine.

*

* *

Article 36
(art. 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Désignation du co-rapporteur sur la mise en application de la loi

Mise en place au début des années 1990 par la commission des Finances pour suivre la mise en œuvre des dispositions fiscales contenues dans les lois de finances, la pratique du suivi de l’application des lois a été généralisée par la résolution n° 256 du 12 février 2004. Celle-ci a prévu que le rapporteur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire ou, à défaut, un autre député désigné par la commission présente, six mois après son entrée en vigueur, un rapport sur la mise en application de celle-ci, et que ce contrôle se répète, si nécessaire, à l’issue d’un nouveau délai de six mois.

Un rapport d’évaluation sur l’impact de la loi est par ailleurs prévu par l’alinéa 3 de l’article 145-7 à l’issue d’un délai de trois ans.

En 2009 a été consacrée la règle, mise en œuvre par la commission des Lois dès 2007, selon laquelle le rapport sur la mise en application d’une loi est systématiquement conduit par deux députés, dont l’un appartient à un groupe d’opposition, le droit pour le député qui a été le rapporteur de la loi d’être l’un des rapporteurs d’application étant par ailleurs maintenu (alinéa 1er de l’article 145-7 du Règlement).

Tant en 2004 qu’en 2009, le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution sous réserve que « les missions de suivi (…) revêtent un caractère temporaire et se limitent à un simple rôle d’information contribuant à permettre à l’Assemblée nationale d’exercer son contrôle sur l’action du Gouvernement, dans les conditions prévues par la Constitution » (176).

En 2014, afin d’affermir les droits de l’opposition, a été ouverte aux commissions la faculté de désigner le co-rapporteur du groupe d’opposition qui est chargé, à l’issue du délai de six mois suivant l’entrée en vigueur de la loi, de présenter un rapport sur sa mise en application (alinéa 2) dès le renvoi à son examen du projet ou de la proposition de loi (177).

Dans les faits la pratique varie selon les commissions. Certaines ne nomment pas de rapporteur d’application. D’autres nomment un rapporteur d’application après voire bien après le renvoi du texte en commission, y compris après la promulgation de la loi. Pour sa part, la commission des Lois procède fréquemment à la nomination du co-rapporteur dès le début de ses travaux.

De fait, outre le suivi de la loi, une telle désignation permet de mieux identifier l’un des principaux orateurs de l’opposition, qui assiste aux auditions, est un interlocuteur pour le rapporteur et fait usage, s’il le souhaite, des deux pouvoirs spécifiques qui lui ont été reconnus en 2014 :

– le droit, en première lecture, de faire figurer une contribution écrite dans le rapport de la commission ;

– le droit de s’exprimer en séance, avant la discussion générale (après le rapporteur au fond et, le cas échéant, les rapporteurs pour avis), en application de l’article 91 du Règlement.

Ainsi, depuis le début de la XVe législature, la commission des Lois a nommé des rapporteurs d’application sur 20 textes. 7 ont demandé l’insertion d’une contribution écrite dans le rapport. Le choix des rapporteurs d’application est fait en s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Le présent article modifie l’alinéa 2 de l’article 145-7 du Règlement afin de rendre obligatoire, dès le renvoi pour examen par la commission d’un projet ou d’une proposition de loi, la nomination du « co-rapporteur d’application » appartenant à un groupe d’opposition.

Cette évolution, outre qu’elle permettra d’harmoniser les pratiques des commissions, donnera plein effet aux droits reconnus aux rapporteurs d’application en matière de contribution écrite et d’expression en séance publique. Ce faisant elle associera davantage les groupes d’opposition à l’élaboration de la loi dont ils sont ensuite chargés de contrôler l’exécution réglementaire.

*

* *

Article 37
(art. 146-1-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)

Contrôle de l’exécution des lois de finances

Afin de revaloriser l’examen de la loi de règlement – qui se déroulait dans l’indifférence générale au cours d’une ou de deux séances publiques – et de procéder à un rééquilibrage de l’intérêt et du temps consacrés, chaque année, à l’examen de la loi de finances initiale au profit du contrôle de l’exécution budgétaire, un processus innovant a été instauré au mois de juin 2018 : le « printemps de l’évaluation ».

Mise en place à l’initiative de la commission des Finances, cette procédure s’inspire des propositions formulées par les groupes de travail créés à l’automne 2017 afin de réformer l’Assemblée nationale.

LES PROPOSITIONS DES GROUPES DE TRAVAIL DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE POUR REVALORISER L’EXAMEN DE LA LOI DE RÈGLEMENT

Le groupe sur le contrôle et l’évaluation a mis en évidence la nécessité de « revaloriser la loi de règlement en augmentant le temps consacré à son examen, en contrepartie d’une réduction du temps passé à discuter en séance publique le projet de loi de finances de l’année ». Pour donner un véritable impact à cet examen, il a jugé « pertinent que, dans la foulée des constats précis dressés à propos de telle ou telle politique publique, des résolutions, assorties le cas échéant d’injonctions, tirent les conséquences de tel ou tel résultat insatisfaisant en invitant le ministre responsable à redresser la situation » (178).

Le groupe sur la procédure législative a invité à rééquilibrer « le débat sur le budget, aujourd’hui excessivement concentré sur la prévision et l’autorisation, en faveur du contrôle et de l’évaluation de son exécution » en distinguant, de manière symbolique, un « automne de l’autorisation » d’un « printemps de l’évaluation » (179).

Inauguré à l’occasion de l’examen de la loi de règlement pour 2017, ce « printemps de l’évaluation » a pris la forme d’une évaluation par la commission des Finances de plusieurs politiques publiques, suivie de leur examen lors d’une semaine de contrôle en séance publique.

1. L’examen en commission

La commission des Finances a organisé, du 30 mai au 7 juin 2018, 18 réunions, pour une durée de 34 heures 30, au cours desquelles les 45 rapporteurs spéciaux ont procédé, en présence des ministres concernés, à l’évaluation de politiques sectorielles.

Les autres commissions permanentes ont été associées à cet exercice :

– le président de la commission des Finances a informé ses collègues présidents de commissions permanentes de l’ordre du jour et de la finalité de ces réunions et leur a communiqué, ainsi qu’aux présidents des groupes, les 52 rapports annuels de performance joints au projet de loi de règlement ainsi que les 66 notes d’exécution budgétaire établies par la Cour des comptes ;

– les rapporteurs pour avis ont été invités à participer à ces réunions, au cours desquelles un temps de parole leur a été réservé.

Inspirées de la procédure des commissions élargies, ces commissions d’évaluation des politiques publiques n’ont pas donné lieu à des votes mais ont permis d’approfondir la mission de contrôle dévolue au Parlement. Orientées sur des thèmes précis comme « l’aide publique au développement au Mali » ou « l’offre culturelle en milieu rural, l’exemple du Limousin », les évaluations ont donné lieu à la rédaction de rapports établis par les rapporteurs spéciaux et annexés au rapport général sur le projet de loi de règlement.

Aboutissement de ces travaux, des propositions de résolution ont été déposées en application de l’article 34-1 de la Constitution par plusieurs rapporteurs spéciaux et groupes politiques pour être discutées en séance.

2. L’examen en séance publique

La Conférence des Présidents a décidé que la semaine de contrôle du 18 juin 2018 serait consacrée à l’évaluation des politiques publiques et à l’examen de la loi de règlement.

Cette semaine a débuté avec l’intervention du Premier président de la Cour des comptes, suivie d’un débat sur l’exécution du budget de 2017.

Le reste de l’ordre du jour du lundi, celui du mardi et celui du mercredi après-midi ont été principalement consacrés à l’examen de propositions de résolution déposées en application de l’article 34-1 de la Constitution et inscrites à la demande des groupes politiques ou retenues par le bureau de la commission des Finances.

Parmi les cinq résolutions proposées par les groupes – dont deux ont été présentées par des rapporteurs spéciaux sur les crédits dont ils avaient la charge (180) – l’une d’entre elles, issue du groupe MODEM et défendue par M. Jean-Paul Mattei, a été adoptée.

Par ailleurs, les cinq résolutions issues des travaux de la commission des Finances ont été adoptées (181).

Enfin, cette semaine consacrée à l’évaluation des politiques publiques et à l’examen de la loi de règlement s’est achevée par la séance consacrée, le mercredi soir, à l’examen du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE

Alors que la deuxième édition du printemps de l’évaluation vient d’être lancée par le président de la commission des Finances, M. Eric Woerth, le 5 février 2019, avec la volonté de lui donner une plus grande ampleur (182), l’article 37 de la proposition de résolution a pour objet de consacrer dans le Règlement cette procédure innovante.

Le présent article prévoit, en effet, d’insérer, dans le chapitre VI du titre III du Règlement relatif au contrôle budgétaire, un nouvel article 146-1-1 qui confirme l’organisation du printemps de l’évaluation.

L’alinéa 1er prévoit que la Conférence des Présidents peut décider qu’une semaine de contrôle est consacrée prioritairement au contrôle de l’exécution des lois de finances.

L’alinéa 2 précise qu’elle peut inscrire à l’ordre du jour de cette semaine des propositions de résolution déposées en application de l’article 34-1 de la Constitution et portant sur l’exécution des lois de finances.

Ce printemps de l’évaluation peut avoir pour corollaire une diminution du temps consacré, à l’automne, à l’examen de la loi de finances initiale.

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Article 38
(art. 146-2 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Composition du bureau
du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Créé par la résolution du 27 mai 2009, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques est un organe propre à l’Assemblée nationale chargé de réaliser des travaux d’évaluation portant sur des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente.

Il s’agissait alors de mettre en place un organe dédié à ces évaluations, en capacité de mesurer ex post les effets des politiques publiques par rapport aux objectifs initialement fixés. L’intérêt des études d’impact et de la semaine de contrôle, institués au même moment, s’en trouvait renforcé.

En application de l’alinéa 4 de l’article 146-2 du Règlement, son bureau est composé, depuis 2014 (183), de neuf membres :

– le Président de l’Assemblée nationale, qui le préside ;

– quatre vice-présidents, dont l’un au moins appartient à un groupe d’opposition ;

– quatre secrétaires.

À l’origine, une disposition relative à l’ordre de préséance des vice-présidents avait été introduite dans le règlement intérieur du Comité. Elle n’a toutefois jamais trouvé à s’appliquer.

Aussi, afin de renforcer la participation du Comité à la fonction de contrôle et d’évaluation, l’article 38 de la proposition de résolution prévoit, à l’instar de ce qui est proposé pour le Bureau de l’Assemblée à l’article 1er, que le premier des vice-présidents du CEC dans l’ordre de préséance appartient à un groupe d’opposition.

L’article 38 ajoute par ailleurs que la composition du bureau du Comité s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée nationale, comme cela est prévu pour de nombreux organes de l’Assemblée (184).

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Article 39
(art. 147 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Dématérialisation de la transmission des pétitions

De manière schématique, « il est possible de distinguer deux types de pétitions. Celles nombreuses, qui portent sur la situation personnelle du pétitionnaire, et les autres, dont l’importance varie en fonction des périodes, portant sur un sujet politique et visant la satisfaction de l’intérêt général. » (185)

Issu de la pratique des doléances de l’Ancien régime, le droit de pétition prend un essor particulier sous la Révolution française (186). Des délégués de pétitions pouvaient ainsi régulièrement s’exprimer à l’Assemblée nationale ou à la Convention. Aboli par le régime napoléonien, le droit de pétition a revu le jour sous les monarchies constitutionnelles, avec la création d’une commission parlementaire ad hoc – la commission des pétitions – chargée de filtrer les pétitions éligibles à l’examen du Parlement. Ce droit, alors considéré comme un correctif au suffrage censitaire, tombe progressivement en désuétude avec l’instauration de la République et du suffrage universel masculin. Par ailleurs, le contenu des pétitions perd progressivement sa dimension politique pour se recentrer sur l’évocation de situations individuelles, notamment lorsque les voies de recours juridictionnelles sont épuisées.

Ce droit reste actuellement peu utilisé alors même que la possibilité d’y recourir a été étendue auprès de divers organes extraparlementaires à l’instar :

– du défenseur des droits (187), qui peut être saisi d’une pétition transmise par une commission parlementaire (188;

– des collectivités territoriales, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui peuvent être saisies, par voie de pétition, d’une demande d’inscription à leur ordre du jour d’un sujet relevant de leur compétence (article 72-1 de la Constitution). Cette faculté, du fait des règles l’encadrant, est toutefois rarement mise en œuvre (189;

– du Conseil économique, social et environnemental, sur le fondement de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui entendait favoriser la participation des citoyens au débat public. Le seuil de 500 000 signatures à atteindre pour garantir la recevabilité de la pétition devait permettre, dans le même temps, de recentrer cet outil sur des questions d’intérêt général. Cette procédure n’a cependant jamais été utilisée avec succès.

Le renouvellement de cet outil démocratique s’est donc concentré jusqu’à présent sur d’autres institutions que le Parlement, sans toutefois que son recours, dans le cadre institutionnel ainsi rappelé, ne conduisent aux résultats escomptés.

2. L’exercice du droit de pétition devant les assemblées parlementaires

Le droit de pétition devant les assemblées parlementaires est prévu par l’article 4 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 (190) et par les règlements des assemblées. Les règles encadrant son exercice sont minimales, conformément à une tradition constante consistant à lui reconnaître le statut d’un droit naturel pouvant être exercé par tous, et non d’un droit politique soumis à des conditions de nationalité ou de majorité par exemple.

Les pétitions adressées aux Présidents des assemblées peuvent ainsi être individuelles ou collectives, émettre une suggestion ou une réclamation.

À l’Assemblée nationale, ces pétitions sont recevables dès lors qu’elles remplissent certaines formalités de forme : elles doivent être adressées au Président et comporter l’adresse et la signature du pétitionnaire. Elles ne sont soumises à aucune condition de nationalité, de résidence ou d’âge de leur auteur ni à aucune condition tenant à leur objet ou au nombre de signataires. La majorité d’entre elles porte toutefois sur le vote, la modification ou l’abrogation de lois, l’organisation de débats sur des sujets d’actualité ou encore l’intervention du Président de l’Assemblée nationale auprès de personnalités ou d’institutions politiques françaises ou étrangères, afin de résoudre une difficulté ou de faire évoluer une situation.

Comme cela a été précédemment rappelé (191), ces dernières sont renvoyées à la commission des Lois, compétente à l’Assemblée nationale en application de l’article 36 de son Règlement. Le rapporteur qu’elle désigne propose à la Commission, après examen, de les classer, de les renvoyer à une autre commission ou à un ministre, ou de les soumettre à l’Assemblée nationale.

3. Un droit peu utilisé aux effets limités

Le nombre de pétitions soumises à l’Assemblée nationale est en baisse constante, une quinzaine d’entre elles étant traitées par la commission des Lois par session.

Cinquante-deux pétitions ont ainsi été examinées par la commission des Lois de l’Assemblée nationale sous la XIVe législature.

Source : commission des Lois.

Sous la présente législature, 36 pétitions ont été déposées, à la date de publication de ce rapport. Toutes ont fait l’objet d’un examen par la commission des lois, qui s’est réunie à cet effet à quatre reprises, décidant d’en classer 23 et d’en renvoyer 13 à une autre commission (cet examen par une autre commission conduisant lui-même en général au classement).

Cette évolution a plusieurs explications, dont principalement : l’essor des plateformes de recueil de signatures en ligne dont les pétitions ne sont pas recevables formellement par l’Assemblée nationale ; la sollicitation directe des parlementaires ; le développement des modes alternatifs de règlement des litiges (notamment en recourant au Défenseur des droits) ; l’absence de visibilité médiatique et les délais de recueil des signatures, puis de traitement des pétitions qui peuvent les priver d’effet utile.

Toutefois, le renforcement de la participation citoyenne à la vie politique est nécessaire pour consolider le fonctionnement de nos institutions démocratiques et répondre au souhait exprimé en ce sens par nombre des citoyens. Les consultations citoyennes s’inscrivent dans ce cadre et la commission des Lois y participe : elle a ainsi initié une consultation sur les contenus haineux ou injurieux en ligne sur Internet en amont de l’examen d’une proposition de loi ayant cet objet qui a été inscrite à l’ordre du jour à la fin du mois de mai.

La réforme du droit de pétition proposé par le présent article s’inscrit également dans une réflexion d’ensemble sur les outils à même d’assurer cette évolution.

II. UN DROIT DE PÉTITION MODERNISÉ

1. La proposition du groupe de travail parlementaire sur la démocratie numérique et les nouvelles formes de participation citoyenne

Alors que de nombreux pays reconnaissent actuellement un droit de pétition en ligne, comme l’Allemagne, la Belgique, le Danemark ou le Royaume-Uni, le groupe de travail sur la démocratie numérique et les nouvelles formes de participation citoyenne à l’Assemblée nationale (192) a souligné la nécessité de renouveler profondément les modalités d’exercice de ce droit devant les assemblées parlementaires. (193)

Le droit de pétition constitue, en effet, l’une des principales modalités de participation des citoyens à la vie politique et s’est renforcé dans le cadre des nouveaux usages numériques. (194)

À ce titre, en conclusion de ses travaux, ce groupe de travail a proposé, outre la reconnaissance formelle de ce droit dans la Constitution, de prévoir que :

– la signature des pétitions puisse être organisée de manière physique ou numérique, sous certaines garanties ; (195)

– après examen par une commission ou une délégation permettant de s’assurer de sa recevabilité (196), une pétition atteignant un certain nombre de signataires puisse faire l’objet d’un rapport de présentation par la commission compétente et d’un débat en commission ou en séance publique.

2. Les dispositions proposées

S’inspirant de ces préconisations, le présent article prévoit, en premier lieu, de garantir une meilleure prise en compte des pétitions recueillant un nombre élevé de signatures.

Une mise en ligne systématique des pétitions signées par 100 000 pétitionnaires est ainsi proposée afin de mieux assurer leur publicité. Aucune signature ne pourra être ajoutée, ni retirée après enregistrement.

Par ailleurs, sur proposition du président de la commission compétente ou d’un président de groupe, un débat sur une pétition signée par plus de 500 000 citoyens domiciliés dans 30 départements au moins pourra être inscrit à l’ordre du jour par la Conférence des Présidents.

En second lieu, le présent article révise la procédure d’examen des pétitions de manière à prévoir que la commission compétente sur le sujet abordé par la pétition pourra décider, sur proposition de son rapporteur, soit de la classer, soit de l’examiner directement. Cette disposition constitue en cela une coordination avec l’article 4 de la proposition de résolution qui supprime la compétence spécifique reconnue à la commission des Lois pour traiter de l’ensemble des pétitions.

Si la commission décide de l’examiner au fond, un rapport sera publié contenant le texte de la pétition et le compte rendu des débats en commission, auxquels auront pu être associés, le cas échéant, les premiers signataires de la pétition. La possibilité d’auditionner les ministres compétents est également expressément mentionnée, bien que cela soit déjà possible en application de l’alinéa 2 de l’article 45 du Règlement.

3. Les apports de la Commission

La Commission a apporté deux précisions sur les conditions de domiciliation des pétitionnaires :

– la condition de répartition géographique des pétitionnaires sur 30 départements au moins a été étendue aux collectivités d’outre-mer ;

– la fixation des conditions de domiciliation et notamment, la répartition minimale par département et collectivité d’outre-mer a été renvoyée à une décision du Bureau.

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Article 40 bis
(art. 151 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Coordination avec les dispositions relatives aux pétitions

L’article 159 du Règlement définit les règles selon lesquelles des sanctions financières – prenant la forme de retenues sur l’indemnité parlementaire – peuvent être infligées aux députés qui ne prennent pas régulièrement part aux travaux de l’Assemblée nationale.

La sanction intervient lorsqu’un député a participé à moins des deux tiers des scrutins publics intervenus pendant une session. Elle est aggravée s’il a pris part à moins de la moitié de ces scrutins.

Il est toutefois tenu compte :

– des cas où une délégation de vote eût été possible ou a été donnée dans le respect de l’ordonnance portant loi organique relative à ces délégations ;

– des votes sur les motions de censure car il ne saurait être question de pénaliser les députés qui, soutenant le Gouvernement, n’y participent pas ;

– et, enfin, des congés accordés par le Président. Les députés peuvent en effet s’excuser de ne pouvoir assister à une séance déterminée ; ces demandes doivent faire l’objet d’une déclaration écrite, motivée et adressée au Président.

Disposition miroir de celle qui est prévue, au stade de la commission, par l’article 6 de la proposition de résolution, le présent article complète l’article 159 du Règlement afin de prévoir qu’un député inscrit sur le registre public des déports est considéré comme étant présent en séance publique et ne peut donc se voir sanctionné.

Le 6 juin 2018 (197), le Sénat a introduit une disposition similaire à l’article 23 bis de son Règlement qui prévoit qu’ « un sénateur dont le déport est inscrit sur le registre public [des déports] (…) est également considéré comme présent en séance (…) au cours des travaux entrant dans le champ de ce déport ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé qu’il revient au Bureau de l’Assemblée de définir les conditions dans lesquelles un député qui s’est inscrit sur le registre public des déports est considéré comme étant présent en séance publique.

Il s’agira en particulier, pour le Bureau, de prévenir des comportements qui pourraient s’apparenter à des détournements ou à des abus de procédure.

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Article 42
Entrée en vigueur de la résolution

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.7622064_5cdbbf0dae770.commission-des-lois--modification-du-reglement-de-l-assemblee-nationale--15-mai-2019

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mes chers collègues, nous sommes réunis aujourd’hui pour examiner la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale, qui est présentée par le président Richard Ferrand. Ce texte s’inscrit dans le prolongement des travaux que celui-ci a menés avec les présidents de groupe depuis plus de six mois et de la réflexion amorcée auparavant par les groupes de travail pluralistes mis en place à l’initiative de son prédécesseur, François de Rugy.

Je vous rappelle que le Règlement, qui a déjà été réformé à plus de trente reprises sous la Ve République, est notre règle commune et que ses modifications sont soumises à l’appréciation du Conseil constitutionnel. À texte particulier, rapporteur particulier, puisqu’il s’agit de M. Sylvain Waserman, vice-président de l’Assemblée nationale et membre du groupe Mouvement Démocrate et apparentés (MODEM), à qui je cède la parole sans plus tarder.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Issue d’une réflexion entamée dans le cadre des groupes de travail créés par François de Rugy, qui s’est poursuivie par la consultation des différents présidents de groupe ainsi que d’anciens présidents de l’Assemblée nationale par le président Richard Ferrand, la proposition de résolution qui nous est soumise reflète un équilibre. D’un côté, elle tend à améliorer l’efficacité et, à certains égards, la clarté de nos travaux ; cette efficacité est nécessaire, car le nombre d’amendements augmente et nos discussions doivent être plus fluides mais, j’espère vous le montrer, elle n’est antinomique ni avec la qualité des débats ni avec la précision et la clarté de l’expression des différents groupes politiques. De l’autre, la proposition de résolution vise à accorder des droits nouveaux – que je crois forts, d’un point de vue démocratique – à l’opposition, qui pourrait penser que la recherche de l’efficacité est un moyen de diminuer son temps de parole.

Il est ainsi proposé que le rapporteur d’une commission d’enquête – qui dispose de certaines prérogatives, notamment le contrôle sur pièces et sur place – ou d’une mission d’information créée par la Conférence des Présidents puisse être issu d’un groupe d’opposition ; que les questions au Gouvernement soient organisées de manière plus dynamique et réservant davantage de place à l’opposition ; que la première vice-présidence de l’Assemblée nationale et celle du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) soient attribuées à l’opposition ; que les propositions de loi déposées dans le cadre des journées réservées puissent être discutées sans qu’une motion de procédure soit adoptée de manière systématique. Ces avancées majeures participent de l’équilibre de la proposition de résolution.

Par ailleurs, beaucoup d’entre nous s’accordent sur la nécessité de revivifier cet acquis de la Révolution française qu’est le droit de pétition, afin que la voix citoyenne puisse mieux s’exprimer dans notre enceinte.

Enfin, le texte comporte des dispositions relatives à la déontologie et à l’éthique qui tendent, d’une part, à traduire dans notre Règlement la loi dite « Sapin II » et la loi pour la confiance dans la vie politique et, d’autre part, à clarifier les prérogatives de la déontologue. Je défendrai un certain nombre d’amendements pour aller un peu plus loin que la proposition du président Ferrand dans ce domaine.

Mon rôle, en tant que rapporteur, est d’essayer de vous convaincre que le texte a atteint un point d’équilibre. Peut-être faudra-t-il procéder à quelques ajustements au cours de nos débats, en commission et en séance publique, mais il est dans notre intérêt commun de préserver cet équilibre, auquel contribue tant la majorité, qui consent à réduire le nombre de ses questions au Gouvernement et à donner plus de place à l’opposition, que l’opposition, à qui il est demandé d’accepter que nos débats soient plus fluides et plus efficaces. En tout cas, je m’efforcerai de vous convaincre que ces limitations sont, non pas impératives, mais indicatives et qu’elles rendront nos travaux plus clairs pour nos concitoyens.

Encore une fois, certains points devront probablement être retravaillés – je pense notamment à la gestion du temps –, mais nous avons pour enjeu commun la construction et l’identification de ce point d’équilibre, tant il est vrai que la logique démocratique veut qu’un jour, l’opposition devienne majorité, et inversement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous allons maintenant entendre les orateurs des groupes.

M. Bruno Questel. Cette proposition de résolution est le résultat de dix-huit mois de travail et je tiens à souligner, au nom du groupe La République en Marche, qu’au cours des six derniers mois le président de l’Assemblée nationale a souhaité consulter l’ensemble des groupes parlementaires pour aboutir à un texte équilibré.

Celui-ci comporte quatre axes forts. Il a en effet pour objet d’améliorer l’ensemble de la procédure législative, d’approfondir les droits de l’opposition et des députés non-inscrits, de refonder le droit de pétition pour lui donner davantage de sens et, enfin, de structurer le rôle de la déontologue.

En matière législative, l’une des dispositions les plus importantes est celle qui vise à instaurer – après le Sénat, qui nous a précédés en ce domaine – une procédure d’adoption des textes en commission, qui contribuera, comme la révision des conditions d’exercice de la saisine pour avis, à alléger la procédure. Il nous est par ailleurs proposé d’améliorer les fondements et les contours des règles constitutionnelles relatives au droit d’amendement, notamment en matière de recevabilité, de réduire la durée de la défense d’une motion de rejet préalable et de supprimer la motion de renvoi en commission. Cette disposition, qui résulte du constat qu’aucune motion de ce type n’a été adoptée depuis des lustres, a pour corollaire l’ensemble des droits supplémentaires accordés aux groupes de l’opposition. Enfin, il nous est proposé d’aménager la procédure du temps législatif programmé.

S’agissant des droits de l’opposition et des groupes minoritaires, une place prépondérante – et cela ne doit pas être écarté d’un revers de main par nos collègues – leur sera désormais accordée dans le cadre des commissions d’enquête et des missions d’information.

M. Guillaume Larrivé. La commission « Benalla » nous a montré à quel point cela fonctionnait bien !

M. Bruno Questel. On peut toujours réécrire l’histoire, mon cher collègue. Je mesure là votre souhait de participer d’une manière constructive et positive à nos travaux...

M. Philippe Gosselin. Il est vrai qu’en tant que rapporteur, il a été un peu muselé !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je vous en prie, mes chers collègues, laissez M. Questel s’exprimer.

M. Bruno Questel. En tout cas, il vous sera difficile de nous convaincre que vous êtes contre la modification de l’organisation des questions au Gouvernement. En effet, par cette mesure, la majorité témoigne de sa volonté de permettre, chaque semaine, à l’opposition d’interpeller, comme bon lui semble, l’exécutif sur l’ensemble des politiques publiques. L’amélioration de la représentation des groupes au Bureau de l’Assemblée nationale et au sein des commissions mixtes paritaires mérite également d’être soulignée, ainsi que celle des non-inscrits dans plusieurs organes de l’Assemblée.

En ce qui concerne la rénovation du droit de pétition, le texte tend à créer un véritable outil de participation citoyenne à l’élaboration de la loi et à répondre ainsi, sans atermoiement aucun, à une réelle demande que la population a exprimée au cours des six derniers mois.

Enfin, les articles 16 à 20 visent à renforcer le rôle du déontologue. Il nous faut, là encore, être irréprochables, qu’il s’agisse de nos comportements ou des règles que nous édictons, afin de montrer à celles et ceux qui, par leurs suffrages, nous ont désignés pour les représenter au sein de cette belle maison que nous n’avons peur de rien.

M. Philippe Gosselin. Quelques mots, tout d’abord, pour préciser que le groupe Les Républicains a bien entendu à cœur, à l’instar, me semble-t-il, de tous les autres groupes, d’améliorer la procédure parlementaire. Chacun peut en effet constater que nos méthodes de travail ne sont pas toujours satisfaisantes, que nous rencontrons des difficultés d’organisation et qu’il peut être fait usage, mais c’est assez rare, de quelques techniques d’obstruction. Cependant, le Règlement actuel n’est peut-être pas utilisé comme il pourrait l’être, notamment par les présidents de séance, qui ont à leur disposition un certain nombre de moyens qu’ils n’utilisent plus. Ils ont ainsi la possibilité d’interrompre les inscriptions sur les articles ou de refuser des suspensions de séance répétées.

Néanmoins, nous partageons le souci de mieux faire, dans l’intérêt général. Aussi regardons-nous d’un œil tout à fait favorable cette proposition de modification du Règlement. À cet égard, je donne volontiers acte au rapporteur de sa volonté de bien faire ; il n’est évidemment pas en cause, non plus que M. Ferrand puisque nous avons la chance d’avoir désormais un président – et cela contraste avec des périodes récentes – qui semble défendre les droits du Parlement et des parlementaires.

Cela dit, on justifie la réforme qui nous est proposée par l’inflation des amendements et le foisonnement, pour le dire ainsi, de l’expression parlementaire. Or, notons que cette évolution s’explique d’abord par l’augmentation du nombre des groupes parlementaires qui, faut-il le rappeler, n’ont jamais été aussi nombreux. C’est la raison pour laquelle nous souhaitons que soit relevé le nombre minimum de députés requis pour constituer un groupe. Nous éviterions ainsi une inflation législative tous azimuts. Je sais que cette position n’est pas forcément partagée par d’autres, mais mon propos vise surtout les groupes que je qualifierai de « techniques », puisqu’ils sont composés de députés qui se rassemblent sur la base d’affinités plus conjoncturelles que politiques, au détriment, du reste, des autres groupes, de la majorité comme de l’opposition, qui voient leurs moyens diminuer à due proportion.

Cependant, nous pouvons nous retrouver sur un certain nombre de sujets. Ainsi, nous estimons que la procédure de la législation en commission ne soulève pas de problème particulier. Ces dernières semaines, les textes relatifs à la Polynésie française et aux sapeurs-pompiers auraient pu être examinés selon cette procédure sans que nous trahissions la représentation nationale ou les citoyens français, puisqu’ils ont été adoptés à l’unanimité. Il en va de même pour la suppression des explications de vote sur les articles. Quant aux motions de procédure, nous proposerons que leur défense soit limitée à quinze minutes, et non à dix minutes comme proposé dans le texte.

En revanche, il y a des lignes jaunes que nous ne pouvons pas franchir. Je pense à la suppression de la motion de renvoi en commission, à la limitation de la discussion générale à l’intervention d’un orateur par groupe – pour une durée de cinq minutes, sans tenir compte du poids de chaque groupe –, à la restriction à un seul orateur par groupe des interventions sur les articles et sur les amendements identiques… Bref, nous avons le sentiment que le droit pour le parlementaire de s’exprimer, droit qui est individuel – chacun d’entre nous représente la Nation et doit pouvoir s’exprimer au nom de celle-ci – est, sinon muselé, du moins largement limité. Or, comme nous craignons – et c’est ma conclusion – que la révision constitutionnelle n’en remette une deuxième couche, vous comprendrez qu’à ce stade de nos débats, nous soyons réservés, c’est peu de le dire… face à cette réforme.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Tout d’abord, je tiens à saluer le travail effectué, à l’initiative du président de l’Assemblée nationale, par l’ensemble des présidents de groupe. Le moment est en effet opportun, me semble-t-il – nous sommes tous d’accord, je crois, sur ce point – pour moderniser notre Règlement. Je veux également remercier le rapporteur, Sylvain Waserman, pour la qualité de ses travaux et celle de nos échanges.

L’inflation législative n’est pas propre à cette législature, mais elle croît de façon exponentielle depuis de nombreuses années. Or, si tout le monde s’accorde à reconnaître qu’il faut moins et mieux légiférer, force est d’admettre qu’il est difficile d’y parvenir. Ainsi, le nombre de jours de séance a augmenté de 20 % et celui des heures de séance de 33 % par rapport à la précédente législature.

Le temps d’examen des textes est également un réel problème. Il est bien évidemment essentiel pour la démocratie que les parlementaires puissent s’exprimer et défendre leur position ; il ne s’agit donc pas de les museler. Mais est-il vraiment utile que plusieurs orateurs appartenant au même groupe défendent la même position ? La multiplication des prises de parole – sur les motions de procédure, dans la discussion générale, sur les amendements, dans les explications de vote sur un article ou sur l’ensemble d’un texte – nuit à la lisibilité de nos débats pour nos concitoyens : les interventions répétitives lassent les députés eux-mêmes et ceux qui suivent nos discussions.

Je tiens à insister sur un point particulièrement important pour le groupe MODEM : je veux parler de l’heure tardive à laquelle nous votons parfois les textes examinés. Comment expliquer aux Français que l’on peut travailler efficacement et correctement à deux heures du matin ? Surtout, cette pratique a un effet délétère sur la confiance qu’ils nous portent car, dans le climat de suspicion actuel, ils croient que nous votons ainsi des textes « en cachette » pour faire passer des dispositions qui les désavantagent.

J’ajoute que nous manquons souvent de temps pour pouvoir travailler correctement. Ainsi, il est fréquent que le rapport de la commission – qui a un réel intérêt si l’on veut pouvoir bien travailler – ne soit pas accessible avant l’expiration du délai de dépôt des amendements en séance publique ou qu’il le soit très peu de temps avant. Il représente pourtant un travail important pour les rapporteurs et les administrateurs, à qui nous demandons beaucoup.

L’organisation de nos travaux pèse également sur les conditions de travail des fonctionnaires de l’Assemblée, des collaborateurs parlementaires et des chargés d’études des groupes. Je suis, pour ma part, choquée qu’on leur demande de travailler la nuit et le week-end. En outre, presque tous les textes sont examinés en procédure accélérée, ce qui permet de s’exonérer du délai de six semaines prévu par la Constitution et le Règlement entre le dépôt d’un texte et son examen.

Il nous faut donc repenser notre mode de fonctionnement. Nous produisons beaucoup, trop, et la qualité de nos travaux, donc l’efficacité de nos lois, en pâtit. C’est pourquoi le groupe MODEM souscrit aux quatre objectifs de cette proposition de résolution. Nous devons en effet rationaliser le travail parlementaire et fluidifier les débats, tout en renforçant les droits des oppositions et en favorisant l’expression citoyenne et la rigueur de notre déontologie. Les débats parlementaires doivent devenir plus transparents ; il y va du rétablissement du lien de confiance avec nos concitoyens. Les événements que traverse notre pays depuis plusieurs mois nous montrent combien il est urgent d’agir en ce sens.

C’est pourquoi nous estimons nécessaire de supprimer les séances de nuit et, en contrepartie, de permettre aux membres de l’Assemblée nationale de siéger le lundi et le vendredi après-midi. Les séances publiques se tiendraient ainsi de neuf heures à treize heures, puis de quatorze heures à vingt heures, avec une prolongation possible jusqu’à vingt et une heures trente – nous y reviendrons lors de l’examen des amendements.

Nous proposons également un contrôle strict du nombre des amendements grâce à une application plus poussée des articles 40, 41 et 45 de la Constitution, une limitation du nombre des orateurs inscrits sur les articles, l’introduction d’une procédure de législation en commission – à laquelle un dixième des membres de l’Assemblée nationale pourraient s’opposer – ou encore l’obligation d’organiser les scrutins solennels après la séance hebdomadaire consacrée aux questions au Gouvernement.

En conclusion, il nous faudra trouver un point d’équilibre entre la rationalisation du travail parlementaire et la nécessaire garantie du droit d’expression des députés, afin d’améliorer la qualité des lois et de mieux associer nos concitoyens à leur fabrication.

M. Michel Zumkeller. Le groupe UDI, Agir et Indépendants tient tout d’abord à saluer la méthode consistant à associer les présidents de groupe à l’élaboration de la réforme. Elle a en effet permis à notre président, Jean-Christophe Lagarde, de défendre certaines de nos idées. Je pense, par exemple, à la proposition de créer des missions chargées de suivre la rédaction des ordonnances ou de rédiger des contributions écrites afin de compenser la réduction du temps d’expression orale. Par ailleurs, nous approuvons l’organisation d’une seule séance de questions au Gouvernement, plus dense, durant laquelle les députés auraient la possibilité de répondre aux ministres interrogés, ainsi que la proposition – qui avait été émise par Jean-Luc Warsmann lorsqu’il présidait la commission des Lois – de voter certains textes en commission.

Cependant, nous avons déposé quelques amendements car il nous semble que, sous certains aspects, le texte peut encore être amélioré. En outre, nous nous opposons à la limitation à cinq minutes des interventions dans la discussion générale ; nous proposerons donc d’allonger ce temps de parole.

Monsieur le rapporteur, vous avez évoqué l’équilibre du texte ; je crois que tout est là. Il nous faut parvenir à un équilibre entre, d’un côté, une Assemblée qui travaille et qui est active – car nos compatriotes nous regardent – et, de l’autre, la possibilité pour tous les groupes, notamment ceux de l’opposition, de s’exprimer. De fait, notre assemblée est devenue trop bavarde, si bien qu’elle n’est pas comprise et ne fait pas correctement son travail. Nous devons remédier à cette situation sans pour autant réduire les droits de l’opposition, car chacun doit pouvoir s’exprimer.

Nous ferons des propositions à ce sujet. Il nous paraît notamment nécessaire d’augmenter le nombre des journées réservées, et ce pour une raison simple : lorsqu’une proposition de loi est adoptée – c’est rare, mais cela arrive –, elle est ensuite examinée au Sénat mais, lorsqu’elle revient devant l’Assemblée, le groupe qui l’a déposée ne peut plus la défendre car il a déjà utilisé sa « niche ». C’est une incohérence sur laquelle nous devrions pouvoir revenir.

Par ailleurs, il convient de renforcer la capacité d’initiative et de contrôle de l’Assemblée. Nous estimons également que les votes solennels devraient être systématiquement organisés le mardi, après les questions au Gouvernement, car lorsque les textes sont votés, et c’est trop souvent le cas, en séance de nuit, peu de députés participent au scrutin et nous donnons le sentiment que nous ne travaillons pas, ce qui est faux. Nous pourrions donc, comme cela se fait au Parlement européen, réserver une partie de la séance du mardi après-midi au vote solennel de trois ou quatre textes. Ce n’est pas difficile à organiser et ce serait efficace.

En conclusion, nous sommes très ouverts à la discussion. Ce texte peut nous permettre d’avancer, mais s’il ne devait être voté que par les deux groupes de la majorité, nous aurions manqué une occasion. La majorité doit se montrer également ouverte aux amendements des groupes de l’opposition – ce n’est pas une menace. Ce texte est un enjeu commun. Travaillons donc ensemble !

M. David Habib. Madame la présidente, vous avez eu l’honnêteté d’indiquer que le Règlement avait été révisé plus de trente fois depuis 1958. Permettez-moi de rappeler que la dernière modification en date, celle de 2014, avait fait consensus, le président Bartolone ayant souhaité, en annonçant cette réforme, que l’ensemble des groupes puissent se retrouver dans le texte adopté. De fait, que ce soit en matière d’évaluation et de contrôle ou de rationalisation de l’action parlementaire, ce consensus avait été construit. Nous aurions souhaité que la proposition de résolution qui nous est soumise fasse également l’unanimité, car c’est, me semble-t-il, le préalable nécessaire à toute réforme du Règlement. Je ne veux pas mettre en cause le président de l’Assemblée nationale, qui a fait le nécessaire pour que chaque groupe soit informé et entendu autant que possible, mais je constate que le préalable de votre démarche ne permettait pas d’aboutir à un consensus.

Cette proposition de résolution est en effet prise « en sandwich » entre deux projets de révision constitutionnelle : l’une a avorté, l’autre est à venir. Or, vous vous apprêtez à aborder celle-ci en vous étant préalablement dotés d’instruments réglementaires qui vous permettront de contingenter l’expression des oppositions. On peut d’ailleurs s’étonner de la chronologie de ces différentes réformes. Il aurait été en effet logique d’examiner cette proposition de résolution après la révision constitutionnelle, une fois la nouvelle architecture institutionnelle adoptée. Or, il n’en est rien. Cela crée une situation très particulière, car nous discutons de ce texte en ayant en tête votre volonté de limiter l’expression de l’opposition.

M. le rapporteur, qui a fait un excellent travail d’écoute, a indiqué que l’objectif était de remédier aux défaillances de la procédure législative. Or, ces défaillances sont tout autant le fait du Parlement que du Gouvernement – mais vous ne faites rien pour limiter celles de l’exécutif. Et, au sein du Parlement, les députés de la majorité en sont tout autant responsables que ceux de l’opposition. En effet, l’augmentation exponentielle du nombre des amendements est davantage due aux deux groupes majoritaires qu’à ceux de l’opposition. Quant au délai qui sépare la présentation d’un projet de loi au conseil des ministres de la promulgation de la loi, M. Marleix a indiqué, dans un excellent rapport, qu’il est moins long en France qu’en Allemagne.

Certes, quelques-unes des mesures proposées sont souhaitables et, tout au long de la discussion, nous saluerons avec honnêteté ces avancées. Mais d’autres sont inacceptables. Je souscris, à cet égard, aux propos de M. Gosselin. Le contingentement de la parole va à l’encontre de ce que tout Parlement doit être, c’est-à-dire un lieu de débat et non uniquement un lieu de décision. Des idées différentes doivent pouvoir s’exprimer à l’Assemblée nationale.

À ce propos, vous avez fait le choix de privilégier les groupes. La Constitution proscrit le mandat impératif, et chacun d’entre nous doit pouvoir exprimer un avis contraire à celui de son groupe, car il nous arrive à tous d’être en désaccord avec celui-ci. Ainsi, pour ma part, inspiré par la situation et l’histoire de mon territoire, je n’avais pas voté, contrairement à mon groupe, le texte visant à interdire l’extraction de gaz et de pétrole. Or, si le dispositif que vous proposez avait été en vigueur, je n’aurais pas pu m’exprimer ! Chacun d’entre vous, j’en suis convaincu, pourrait se trouver dans une situation analogue.

En conclusion, madame la présidente, nous participerons à ces travaux avec bienveillance, mais nous souhaitions exprimer, à ce stade de la discussion, nos très vives inquiétudes !

M. Ugo Bernalicis. Cette réforme, certains des orateurs précédents l’ont dit très justement, intervient entre une révision constitutionnelle qui n’a pas abouti et une révision constitutionnelle à venir. Or, on voit bien que son axe central est la réduction du temps de parole des parlementaires, moyennant quelques mesures qui peuvent globalement faire consensus. De fait, proposer que les présidents de groupe participent aux réunions du Bureau de l’Assemblée, cela ne mange pas de pain, surtout s’ils n’ont pas le droit de voter. Actuellement, des représentants de chaque groupe sont membres des bureaux des commissions mais, comme ils n’ont pas le droit de voter, certains d’entre eux finissent par ne plus assister aux réunions tant leur présence leur semble inutile. Mais, c’est vrai, vu de l’extérieur, cela fait bien : cela fait collégial, transparent…

Parmi les mesures visant à accorder des droits supplémentaires à l’opposition, quelles sont celles qui ne sont pas purement cosmétiques ou qui ne se contentent pas de nous donner un accès un peu plus large à une information que nous devrions déjà avoir ? Je me le demande. En ce qui concerne les commissions d’enquête parlementaire, par exemple, on nous présente comme une avancée le fait qu’un groupe d’opposition pourra choisir plus facilement sa fonction : président ou rapporteur. C’est intéressant, certes, mais le fond du problème n’est pas là. La véritable question, c’est celle du nombre de commissions d’enquête que l’on peut créer pendant une session. Actuellement, une fois qu’un groupe d’opposition a exercé son droit de tirage – avant le mois de décembre, car il faut que les travaux de la commission se terminent avant la fin de la session –, il ne peut plus, si un événement politique majeur concernant la majorité survient au mois de mars, exercer son rôle constitutionnel de contrôle de l’action du Gouvernement, quand bien même l’ensemble des groupes d’opposition seraient d’accord. On pourrait accorder de véritables contre-pouvoirs aux groupes d’opposition, mais ils ne figurent pas dans cette proposition de résolution.

S’agissant des questions au Gouvernement, des députés comme moi, qui apprécient les joutes verbales, pourraient se réjouir de pouvoir intervenir à nouveau après la réponse du ministre. Mais nous ne sommes pas tous faits du même bois : certains souhaitent simplement poser leur question et obtenir une réponse, sans forcément répliquer au Gouvernement. Du reste, on peut s’interroger sur la manière dont vous avez conçu ce droit nouveau accordé à l’opposition. En effet, actuellement, les questions au Gouvernement ont lieu le mardi et le mercredi : ce peut être deux jours de supplice, si deux sujets médiatiques sortent ces jours-là. En revanche, si l’on concentre l’exercice sur une journée, les journalistes ne pourront pas traiter trente questions de manière égale, de sorte qu’on réduit la possibilité de faire émerger des sujets. Ensuite, vous diminuez le nombre des questions posées par la majorité. Il est vrai qu’il est difficile pour ses députés d’interroger le Gouvernement sous la VRépublique. Quelle question lui poser, sinon celle qu’il vous a soufflée de manière à pouvoir dérouler son plan de communication sur la réforme du moment ?

M. Rémy Rebeyrotte. C’est insupportable !

M. Ugo Bernalicis. Je comprends : à votre place, je ferais sans doute la même chose. En somme, les questions au Gouvernement ne permettent pas d’exercer un contrôle, au sens constitutionnel, de l’action du Gouvernement. C’est une fenêtre de tir médiatique, qui permet soit de défendre, soit de combattre une réforme. C’est pourquoi j’estime que les limiter à une seule séance est un recul.

Enfin, l’article 38 de la proposition de résolution prévoit que le premier des vice-présidents du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques dans l’ordre de préséance appartiendra obligatoirement à un groupe d’opposition. Mais est-ce bien l’enjeu majeur de l’évaluation et du contrôle des politiques publiques ? Le principal problème de ce comité, c’est qu’il ne compte que cinq administrateurs, qu’il n’a pas les pouvoirs d’une commission d’enquête et ne peut donc même pas procéder à des contrôles sur place. Quant au « printemps de l’évaluation », il permet de réduire le temps d’examen du projet de loi de finances, qui concentre les véritables décisions.

Je ne vois donc pas comment, en l’état actuel des choses, on pourrait se féliciter des droits nouveaux accordés aux oppositions. Mais je ne doute pas que la majorité nous éclairera au cours des débats.

M. Stéphane Peu. Le groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR) souscrit à l’objectif de moderniser, perfectionner, démocratiser, adapter le mode de fonctionnement de l’Assemblée nationale. Nous nous sommes, du reste, d’emblée déclarés disponibles pour y réfléchir. Mais, sans nier les avancées intéressantes que comporte le texte, nous constatons qu’un point majeur suscite l’hostilité de l’ensemble des groupes d’opposition : la réduction du temps et des modalités du débat parlementaire et la prééminence reconnue aux groupes sur la liberté individuelle de chaque député. Du reste, cet aspect de la réforme n’est pas sans soulever un problème constitutionnel, car chaque député, s’il s’affilie à un groupe, représente avant tout la Nation et rend des comptes au peuple qui l’a élu et non à son groupe. Cela nous paraît donc extrêmement grave. Quant aux autres mesures visant à limiter le débat parlementaire, Philippe Gosselin les a énumérées ; je n’y reviens donc pas.

Je connais la fascination de la majorité pour le fonctionnement du secteur privé, mais le Parlement, ce n’est pas un conseil d’administration, ce n’est pas seulement un endroit où on prend des décisions d’application immédiate ; comme l’indique l’étymologie du mot, c’est avant tout un lieu où on se parle, où on débat – c’est le lieu de la controverse politique.

J’ajoute que, du point de vue du fonctionnement de la démocratie dans notre pays, si on veut que l’opinion publique s’imprègne des questions débattues, que les citoyens se saisissent du débat parlementaire et se réapproprient les enjeux politiques et démocratiques, si on veut, en somme, que le débat soit éclairé par l’expression de l’opinion des uns et des autres, il faut, que vous le vouliez ou non, laisser du temps pour la discussion au Parlement.

À l’ère des réseaux sociaux et de l’accélération du temps médiatique, on a l’impression que tout doit aller plus vite, mais ce n’est pas vrai. Comme le disait précédemment un de nos collègues, en dépit de tout ce que l’on entend, nous avons beaucoup moins de temps pour le débat parlementaire en France qu’il n’y en a en Allemagne, par exemple. Cela pose une question démocratique, car il ne faut pas seulement envisager la chose sous l’angle de l’efficacité : l’enjeu est de savoir comment on fait vivre la démocratie dans notre pays, comment on permet aux citoyens de s’emparer des sujets. Pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine, pour les députés communistes, c’est un point fondamental, sur lequel on ne saurait transiger.

Nous proposerons bien évidemment des amendements pour améliorer le texte : nous nous inscrivons de manière constructive dans ce débat, car nous avons tous intérêt à améliorer le fonctionnement de notre assemblée. Attention, toutefois : comme l’a dit David Habib, il n’est pas imaginable de réformer l’Assemblée en s’appuyant seulement sur le fait majoritaire. Il ne peut y avoir de réforme de l’Assemblée et de son fonctionnement que par la recherche du consensus. Si cela doit prendre du temps, prenons-en. Il ne s’agit pas là d’une loi : il est question du fonctionnement même de l’Assemblée. Comme le disait le rapporteur dans son propos introductif, la majorité d’aujourd’hui peut être la minorité de demain. La question n’est donc pas de savoir comment se fabriquer un confort pour les trois années de législature restantes : l’enjeu est d’accroître la respectabilité de cette assemblée, de la moderniser et de lui donner un peu plus de poids et de capacité d’animation de la vie démocratique de notre pays. Sans consensus, il ne peut pas y avoir de réforme respectable de l’Assemblée.

Mme Sylvia Pinel. La réforme du Règlement de l’Assemblée nationale est une nécessité, nous en convenons ; la crise que nous traversons le rappelle d’ailleurs de façon criante. Nos concitoyens ne se retrouvent plus dans les lois que nous adoptons, qui leur paraissent souvent éloignées de leur réalité quotidienne et peu claires. De plus, l’image que notre assemblée renvoie à nos concitoyens est en décalage avec la réalité de notre engagement au service de l’intérêt général : un hémicycle quasi désert lors des questions orales sans débat, des débats extrêmement longs, un déséquilibre entre les interventions de la majorité et celles des minorités et des oppositions, ou encore des députés non inscrits qui peinent à peser dans les débats.

Tout cela pose la question de l’efficacité de notre démocratie et de la pérennité d’un modèle qui apparaît largement inadapté. Il est donc essentiel que nous renforcions la qualité de notre travail, que nos débats s’appuient sur la volonté d’améliorer les textes de loi et non sur une logique visant à « faire du chiffre » pour monter dans les classements de certains sites internet. Il faut redonner du poids à la démocratie représentative en la rénovant : c’est tout l’enjeu, de notre point de vue, de la réforme du Règlement de notre assemblée. Je me réjouis que les réunions du groupe de travail créé par le président de l’Assemblée, qui rassemblait les différents groupes politiques, aient débouché sur un texte que le groupe Libertés et Territoires considère comme équilibré. Je veux ici saluer la méthode retenue. Ce texte fait avancer les droits des groupes d’opposition et minoritaires et donne donc du sens à la démocratie représentative, tout en associant davantage – et mieux – nos concitoyens à la fabrique de la loi. Il va donc, selon nous, dans la bonne direction. Toutefois, certaines de ses dispositions méritent d’être supprimées, précisées ou rectifiées. C’est la raison pour laquelle nous avons déposé une quinzaine d’amendements, dans un souci d’amélioration de notre Règlement et dans un état d’esprit constructif.

Parmi les dispositions à supprimer, il y a celle qui est relative à la limitation du nombre de suspensions de séance. Les suspensions de séance justifiées ont pour objectif non pas de faire de l’obstruction, mais au contraire de permettre l’examen des textes dans de meilleures conditions. Elles peuvent constituer des respirations dans nos débats, lesquels sont parfois houleux. Elles sont également un moyen de se concerter pour parvenir ensemble à une solution plus consensuelle.

Parmi les dispositions à préciser, nous pensons nécessaire d’encadrer le nouveau dispositif des contributions écrites, à l’image de ce qui a été mis en place pour les questions écrites ou de ce qui existe au Parlement européen.

Parmi les dispositions à rectifier et qui sont pour nous des points durs, rencontrant notre franche hostilité, il y a celle qui est relative à l’harmonisation du temps de parole dans les discussions générales. Si nous nous réjouissons que tous les groupes parlementaires disposent du même temps de parole, celui-ci ne doit pas pour autant être ramené à un orateur pour cinq minutes. Certains textes nécessitent un temps plus long au regard de leur importance ou de leur volume. Qui plus est, il me semble curieux qu’on refuse le pluralisme, l’expression d’une opinion différenciée, pourtant nécessaires au débat parlementaire : c’est justement cela qui permet d’enrichir et de nourrir la réflexion collective.

C’est dans cet état d’esprit que nous proposerons un certain nombre d’amendements. Nous souhaitons, monsieur le rapporteur, que nos débats en commission nous permettent d’aller plus loin et de faire mieux pour renforcer l’efficacité de nos travaux.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous avons fini d’entendre les porte-parole des groupes. Je vais maintenant donner la parole à quelques orateurs, pour deux minutes chacun.

Mme Emmanuelle Ménard. Eh bien voilà, nous sommes déjà dans le vif du sujet : deux minutes pour les députés non-inscrits…

Cela ne vous étonnera pas : je parlerai, en effet, des droits des non-inscrits, ce qui aurait mérité bien plus que ces deux minutes. Vous avez évoqué tout à l’heure la méthode, monsieur le rapporteur ? Celle-ci a consisté à consulter les présidents de groupe. Tout est dit : tout est fait pour les groupes, rien pour les non-inscrits. Or je revendique une liberté individuelle en tant que députée. Les députés non-inscrits sont des élus comme les autres.

En fait, nous avons un peu le sentiment d’être les « gilets jaunes » de l’Assemblée nationale, des oubliés, des laissés-pour-compte : peu de questions au Gouvernement, une méthode d’attribution du temps de parole dans les discussions générales qui obéit à la règle du tourniquet, en se fondant sur l’ordre alphabétique... À cet égard, je tiens à préciser, pour ceux qui ne le sauraient pas, que ce n’est pas ainsi que l’on procédait au début de la législature, et que ce nouveau mode d’attribution a été adopté de façon unilatérale, sans consultation des intéressés. 

Le temps législatif programmé est une catastrophe pour les députés non-inscrits. Le dernier exemple en date en est la discussion du projet de loi relatif à la fonction publique : cinquante minutes de temps de parole pour quatorze députés non inscrits. Vous imaginez ce que cela donne !

Nous ne participons pas à la Conférence des Présidents, évidemment. Il s’agit, comme son nom l’indique, d’une conférence des « Présidents », or les non-inscrits n’en ont pas. Cela peut vous paraître logique, mais la conséquence en est pour nous un déficit d’information chronique : en tant que députés non-inscrits, nous n’avons pas droit à l’information. J’ai eu l’occasion de le dire à plusieurs reprises aux présidents de séance : vous décidez entre présidents de groupe et vous oubliez systématiquement d’informer les députés non-inscrits. Il nous est également impossible de participer aux commissions d’enquête. De la même manière, jamais un député non-inscrit ne fait partie d’une commission mixte paritaire.

En tant que « gilet jaune » de l’Assemblée nationale, je ferai mienne une des revendications que j’ai le plus entendue durant ces quelques mois de grand débat : il me paraît nécessaire de fixer un nombre minimum de députés présents pour l’adoption d’un texte. J’ai déposé un amendement en ce sens. Je propose, pour ma part, 50 % des députés présents ou représentés.

Par ailleurs, je regrette que l’organisation générale de l’Assemblée nationale n’ait pas été remise à plat : comment faire, quand on est député non-inscrit et qu’on veut accomplir sérieusement son travail, pour être en même temps en circonscription, en commission et dans l’hémicycle ? J’avais proposé au président Richard Ferrand des temps bien distincts pour chaque mission. L’idée n’a pas été retenue. C’est dommage : cela aurait eu le mérite de la transparence pour nos concitoyens. Il me semble que c’est une exigence citoyenne à laquelle il n’est pas du tout répondu.

Finissons-en avec les textes votés à deux heures, voire à six heures du matin. Dernier exemple en date : le projet de loi sur Notre-Dame de Paris a été adopté à deux heures du matin la semaine dernière.

Je conclus en résumant mon propos, car j’ai déjà largement dépassé mon temps de parole. Vous avez parlé de consensus ? N’oubliez pas les non-inscrits dans ce consensus !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Vous voyez bien, madame Ménard, que nous vous laissons vous exprimer en tant que députée non-inscrite. Cela n’a d’ailleurs rien d’exceptionnel dans cette commission, vous le savez.

M. Olivier Marleix. Je trouve insupportable d’entendre répéter ici, en commission des Lois, que les députés auraient quelque responsabilité que ce soit dans l’inflation législative, ce qui justifierait une sorte de nouveau mouvement de rationalisation du parlementarisme, après celui que nous avons connu en 1958. L’inflation législative est d’initiative gouvernementale. Hier soir, par exemple, nous avons passé quatre heures à débattre et nous avons adopté vingt pages de projet de loi totalement inutiles, qui ne changeront rien à la vie de personne, et ce pour la seule raison que le Gouvernement l’a proposé. Gardons à l’esprit cette réalité.

Pour nous, la ligne rouge est la disparition de l’expression individuelle des députés : un seul orateur par groupe dans les discussions générales, pour les articles et les amendements. En somme, on ne veut plus voir qu’une seule tête, c’est la caporalisation, comme si nous étions dans un régime construit autour du mandat impératif. J’ai été heureux d’entendre des collègues communistes rappeler que tel n’est pas le cas, que nous ne sommes pas dans un régime stalinien. Nous ne sommes pas tous interchangeables. Notre système est représentatif et prévoit un vote personnel. L’article 27 de la Constitution le rappelle : « Le droit de vote des membres du Parlement est personnel. » Dans la mesure où le droit de vote est personnel, je ne vois pas comment on pourrait ne pas avoir aussi un droit d’expression personnel, individuel. Prétendre le contraire me paraît totalement aberrant. Je regrette au passage, madame la présidente, qu’il n’y ait pas eu d’auditions devant la commission des Lois pour débattre de ce sujet avec – entre autres – des constitutionnalistes.

Au total, le système serait totalement baroque : on aurait des membres du Conseil d’État qui, en assemblée générale, pourraient s’exprimer autant qu’ils le souhaitent sur les projets de loi, tandis que les membres de l’Assemblée nationale ne pourraient plus s’exprimer individuellement. Vous rendez-vous compte du système dans lequel vous nous faites basculer ? On en revient au sénatus-consulte de l’an X, autrement dit la Constitution de Napoléon, avec une chambre qui débat la loi mais ne la vote pas et l’autre qui la vote mais n’en débat pas.

M. Paul Molac. Eh oui, ça, c’était la dictature napoléonienne !

M. Olivier Marleix. Ce système est totalement baroque ! Priver les parlementaires de leur droit d’expression me paraît absolument impossible.

M. Raphaël Schellenberger. Cette discussion est importante car elle révèle la conception que vous avez de notre système démocratique. Les propositions que vous formulez dans cette réforme du Règlement tendent à casser le système délibératif qui est le nôtre, comme le disait à l’instant Olivier Marleix.

On est en train de passer de droits individuels pour les députés à des droits collectifs, alors que notre légitimité de parlementaires est construite individuellement, par notre élection au suffrage uninominal direct.

On est en train de passer d’une procédure orale, dans laquelle le débat, l’échange, la délibération construisent la prise de décision, à une procédure écrite. En gros, et même si ce glissement de notre système juridique n’est pas nouveau, vous nous faites passer d’un système continental, latin, à un système à l’anglo-saxonne, dans lequel les contributions écrites vont devenir la règle. D’ailleurs, je le signale au passage, ces contributions écrites ne feront qu’accentuer les défauts de notre système. En effet, si l’objectif est de lutter contre les outils d’analyse statistique de l’activité des parlementaires, la solution retenue est particulièrement absurde, car nous allons tous déposer un nombre invraisemblable de contributions écrites, que rédigeront nos collaborateurs – parfois même, certaines auront été transmises toutes prêtes à certains députés –, dans le seul but de faire du chiffre, de façon mécanique, puisque, en définitive, cela n’emportera que peu de conséquences.

Ces registres de contributions écrites ne rendront absolument pas compréhensible la discussion autour du texte. Or, je le rappelle, en France, dans notre système institutionnel – tout au moins tel que nous le concevons –, la discussion du texte est d’abord orale, c’est un débat. Il est anachronique, au XXIe siècle, à l’ère des réseaux sociaux, alors que chacun de nous extrait les vidéos de ses interventions en séance ou en commission pour les partager et les faire connaître, de basculer dans un système écrit. C’est un recul ; nous nous plaçons à contretemps de la société, qui est de plus en plus orale.

M. Philippe Gosselin. Eh oui : personne ne lit régulièrement le Journal officiel !

M. Arnaud Viala. Je voudrais souligner, dans la continuité de ce que vient de dire Raphaël Schellenberger, que cette méthode de la représentation par groupe et de la contribution écrite a été inaugurée par le président de Rugy dans les ateliers de rénovation de l’Assemblée nationale. J’ai participé à l’un d’entre eux, au nom de mon groupe, et j’ai pu en observer tous les écueils. Tous les participants physiquement présents n’étaient pas habilités à s’exprimer sur l’ensemble des sujets. En plus de cette diminution du nombre d’orateurs, une date butoir était fixée pour le dépôt des contributions écrites. Comme le délai était souvent difficile à respecter, la plupart d’entre elles ont été passées sous silence dans les comptes rendus définitifs des travaux.

Cela me conduit à mon premier point. Si l’on muselle le droit d’expression individuel du parlementaire, je vous prédis quelque chose de tout simple : certains des groupes qui sont en mesure de se subdiviser vont le faire. On va donc assister à une inflation totalement déraisonnable du nombre de groupes, ce qui aura pour effet d’alourdir considérablement le fonctionnement du Parlement. J’en suis certain, parce que nous serons un certain nombre à faire en sorte que cela se produise.

Mon deuxième point, qui a déjà été abordé par certains orateurs, consiste à observer que rien, dans ce qui nous est proposé, ne traite de la question de la gestion générale du temps parlementaire, notamment du lien avec le Gouvernement. Pour prendre un exemple tout à fait actuel, hier soir, ceux d’entre nous qui étaient présents devaient être tout à la fois dans l’hémicycle, pour un texte important – la réforme de la fonction publique –, et en commission du Développement durable, saisie au fond sur le projet de loi d’orientation des mobilités. Qui a le don d’ubiquité ? Personne.

M. Bruno Questel. Si : Jean-Luc Mélenchon !

M. Arnaud Viala. Nous étions donc un certain nombre à circuler dans les couloirs pour essayer de faire tout – et finalement rien, puisque nous ne pouvions pas être à deux endroits à la fois. Or cette situation n’est pas le fait des parlementaires, et ce n’est sûrement pas la modification du Règlement sur laquelle nous travaillons ce matin qui y changera quoi que ce soit.

Enfin, je voudrais simplement dire à nos collègues de la majorité que le Parlement n’est pas et ne doit pas être une entreprise. Si on adopte la pointeuse, avec des horaires de travail réguliers, du lundi au vendredi…

M. Bruno Questel. Caricature !

M. Arnaud Viala. Ce n’est pas moi qui caricature : comme vous, j’ai sous les yeux le document qui nous a été transmis par le président de l’Assemblée nationale. Lisez-le donc !

M. Paul Molac. Je dirai à mes collègues du groupe Les Républicains que la volonté d’hégémonie n’est jamais bonne et qu’il faut savoir écouter, y compris les expressions dissidentes. On ne peut pas à la fois défendre la diversité, la vouloir pour chaque député, et dire qu’il y a trop de groupes à l’Assemblée.

M. Arnaud Viala. Avec cette réforme, il y en aura encore plus !

M. Paul Molac. Je leur rappelle également que, lorsque le nombre de députés requis pour former un groupe était plus élevé, il y avait davantage de groupes « techniques ». Je me souviens ainsi d’un groupe qui rassemblait des communistes, des écologistes et des radicaux. Je ne suis pas sûr que ce soit forcément mieux.

Par ailleurs, et pour dire les choses clairement, le groupe Libertés et Territoires est le seul ici à affirmer certaines idées. Qui, en effet, défend une France fédérale dans une Europe fédérale ? Qui est aux antipodes du souverainisme et du nationalisme ? C’est bien nous. Cette voix dissidente est la mienne ; je la revendique, non seulement ici, mais aussi en tant que minoritaire dans la République – car je n’ai pas la même conception de celle-ci que Les Républicains, par exemple : c’est très clair. Je n’ai pas non plus la même conception de l’État et de la Nation. Ce sont des idées que nous défendons au sein du groupe Libertés et Territoires, et je crois qu’effectivement c’est assez décapant, dans une France habituée non pas à la diversité mais à l’unicité, non pas à être « Unie dans la diversité » – comme le veut la devise européenne –, mais à être unie dans l’unicité. À cet égard, je serai toujours un citoyen français de nationalité bretonne (Murmures), parce que, pour moi, la Nation préexiste à l’État, et non l’inverse. Cette idée me paraît non seulement très importante, mais aussi respectueuse à la fois des citoyens et des peuples qui composent la République.

M. Erwan Balanant. Avec la question de la réforme de l’Assemblée nationale, nous tenons un sujet particulièrement important. Comme vous l’avez dit, madame la présidente, il y va de notre vie en commun. Beaucoup de choses extrêmement intéressantes ont été dites, de tous les côtés. Il a été fait référence à des éléments qui tiennent à ce que doit être le Parlement, à savoir, effectivement, le lieu du débat ; mais cela ne peut pas être un lieu sans règles. Or, tout en gardant une assise pérenne, les règles doivent évoluer au regard d’un certain nombre de choses, notamment la situation politique.

Oui, le Parlement est un lieu de débat. Toutefois – et là, je vais être un peu provocateur –, il ne doit pas être le lieu du bla-bla.

M. Arnaud Viala. Cela vous va bien de dire ça ! (Sourires.)

M. Erwan Balanant. Attendez, monsieur Viala : vous allez voir que je vais dans votre sens.

Parfois, si nous n’avons pas de règles précises, il est compliqué d’avoir un débat serein, de nature à susciter le respect des citoyens, comme l’a dit M. Peu.

Je ne prendrai qu’un seul exemple, qui guidera peut-être notre réflexion : lors de l’examen du projet de loi relatif à l’asile et à l’immigration, il y a eu jusqu’à 80 inscrits sur un article – et cela, au bout d’un moment, pour répéter la même chose, aussi bien du côté de la majorité que de l’opposition. C’était une sorte de ping-pong verbal, un échange sans queue ni tête. Si nous gagnions du temps en nous évitant ces débats assez inutiles, nous aurions davantage de temps utile pour le travail sur nos amendements, qui est, pour le coup, l’essentiel dans les débats parlementaires : les amendements et leur défense sont l’essence du parlementarisme. C’est cela que nous devons préserver, parce que c’est ainsi que nous élaborons la loi, que nous fixons la norme et, ce faisant, que nous construisons notre vivre ensemble.

M. André Chassaigne. Un peu à l’opposé de l’intervenant précédent, je voulais insister sur un point : je pense que cette réforme du Règlement va aboutir à ce que je pourrais appeler un rétrécissement de la fonction parlementaire. En effet, ce qu’il y a derrière tout cela, on le voit bien dans les différentes propositions qui sont faites afin de limiter le temps de parole, c’est avant tout l’idée selon laquelle un député est ici pour « fabriquer » la loi. Ce serait, en quelque sorte, un travail de mécano : d’abord on fabriquerait la loi, puis on la contrôlerait. Or je pense que la fonction parlementaire va bien au-delà.

Considérons l’histoire de notre pays : les grands discours n’étaient pas liés spécialement à la fabrication d’une loi. Pensons aux discours de Victor Hugo, de Clemenceau, de Jean Jaurès : ce sont aussi des interventions qui mettent en perspective l’histoire de notre pays. Prenons un exemple concret, celui du débat que nous avons sur la fonction publique. Certes, il se déroule dans le cadre du temps législatif programmé, mais si cela n’avait pas été le cas, il est bien évident que ce n’est pas en cinq minutes que l’on aurait pu rappeler l’histoire de la fonction publique, parler de l’intérêt général, des grandes valeurs et des grandes notions qui sont liées à la fonction publique… De tels sujets exigent, je crois, de prononcer des discours qui mettent en perspective le travail législatif : il ne peut s’agir de simples interventions portant sur la fabrication de la loi.

Tel est le message que je voulais faire passer : je pense que ce que vous êtes en train de faire est gravissime. C’est un rétrécissement ; on rapetisse notre rôle. Au regard de l’histoire, c’est un contresens.

Mme Marietta Karamanli. Il est vrai que ce projet de réforme du Règlement de l’Assemblée nationale comporte des novations, telles que l’adoption des textes en commission et l’extension du droit de pétition ; mais, parallèlement, il comporte aussi beaucoup de propositions qui visent à contraindre et limiter certaines initiatives parlementaires. Un certain nombre de dispositions s’ajoutent à un dispositif constitutionnel qui est déjà de nature orthopédique, qui contraint les débats parlementaires. La Constitution est en effet très favorable à l’exécutif. De surcroît – j’ose le dire –, vu la façon dont on l’applique, le risque existe d’affaiblir le caractère pluraliste des discussions. Plusieurs collègues ont insisté sur ce point. Faire comme si les députés n’étaient plus que des membres d’un groupe, forcément d’accord les uns avec les autres, va à l’encontre du refus du mandat impératif – cela aussi a été rappelé. De même, il n’est pas souhaitable de restreindre le pluralisme des arguments, alors même que, dans un monde où les questions sont autant politiques que techniques, l’expression de points de vue différents permet de mieux identifier les enjeux. Il me paraît essentiel que notre Assemblée nationale ne devienne pas une simple chambre d’enregistrement.

Pour conclure, je pense que le débat public, qui repose sur la possibilité de faire entendre la contradiction, permet de faire émerger des idées et des arguments. Il garantit également l’appropriation collective des textes. Cela aussi me paraît essentiel. À plusieurs, on est plus intelligent que tout seul. Nier ces principes et ces évidences risque de nous conduire à réduire l’espace public et la contradiction, laquelle est nécessaire dans une démocratie. Je voulais vraiment que nous soyons tous attentifs, opposition et majorité, à ces éléments qui définissent notre démocratie.

M. Sacha Houlié. Je ne voudrais pas que nous occultions le constat qui préexistait à cette réforme du Règlement, à savoir une « inorganisation » qui nous mène à notre propre paralysie, soit du fait d’une certaine inefficacité, soit du fait de règles qui n’étaient pas appliquées ou, au contraire, l’étaient d’une manière trop stricte.

Le texte qui nous est présenté reprend ce que nous avions prévu dans le cadre de la révision constitutionnelle, en ce qui concerne le droit d’amendement, le printemps de l’évaluation ou encore le calendrier prévisionnel de nos travaux. C’est un gage de cohérence. Nous nous étions mis d’accord pour considérer que ce qui avait été construit en commission au mois de juillet 2018 représentait une amélioration sur un certain nombre de points, y compris le toilettage de notre calendrier, avec la refonte des questions au Gouvernement. Je m’interroge donc face à l’ingratitude que j’observe.

Le texte a été dégradé, en termes de niveau normatif, puisqu’on passe d’un projet de révision constitutionnelle à une proposition de résolution modifiant le Règlement. Autrement dit, ce qui ne fonctionnera pas pourra être revu assez facilement par les députés eux-mêmes. En outre, le dispositif a été considérablement enrichi : la motion de renvoi en commission ne sera plus opposable aux groupes minoritaires ou d’opposition dans le cadre de leurs journées réservées, la visibilité des explications de vote sera améliorée puisqu’elles auront lieu le mardi, les contributions écrites garantiront l’expression de chaque point de vue personnel – ce qui est le contraire du mandat impératif, dont il a beaucoup été question. Je ne reviendrai pas sur ce qui a été dit concernant l’augmentation des pouvoirs des groupes d’opposition ou minoritaires au sein des commissions d’enquête et des missions d’information, ou encore la présence des présidents de groupe au Bureau de l’Assemblée nationale.

Je ne voudrais pas que l’ingratitude que j’évoquais suscite des aigreurs dans les rangs de la majorité. Celle-ci a voulu tendre la main à l’opposition, pour que nous co-construisions le Règlement, pour faire en sorte que chacun y trouve son compte. Qu’on ne vienne pas nous dire, au prétexte que nous sommes majoritaires, qu’il n’y a pas d’intérêt à trouver un terrain d’entente pour réviser le Règlement de manière à ce que chacun reparte d’ici, sinon content, au moins satisfait des avancées qu’il a obtenues.

M. Sébastien Huyghe. Cette modification du Règlement comporte certes quelques avancées, mais les dispositions visant à limiter le temps de parole individuel des parlementaires vont à l’encontre du principe constitutionnel selon lequel « tout mandat impératif est nul ». Cette réforme fait avant tout la part belle aux groupes, en oubliant le mode de scrutin qui est le nôtre, à savoir un scrutin uninominal. En définitive, cette logique préfigure ce que la majorité veut mettre en place à terme, à savoir un scrutin proportionnel intégral, dans lequel les individualités que constituent les députés disparaîtraient, au profit exclusif des groupes.

Vous nous dites que cette réforme a pour but d’éviter les débordements, l’obstruction et le dérapage du temps de parole. Or, dans la version actuelle du Règlement, un certain nombre de dispositions, qui avaient été mises en place au fil du temps, permettent d’ores et déjà de limiter l’obstruction parlementaire, notamment le système du temps législatif programmé, que vous n’utilisez presque jamais, malheureusement. Tout en respectant les groupes, il permet à chaque député de s’exprimer individuellement, qui plus est en évitant que l’on tombe dans l’obstruction.

Pour conclure, par un certain nombre de pratiques et par des réformes comme celle-ci, vous faites glisser, sans le dire, notre régime parlementaire vers un régime de type présidentiel.

M. Alain Tourret. Je voudrais faire quelques observations.

Toutes les réformes dont j’ai eu à connaître depuis 1997, date de ma première élection à l’Assemblée nationale, sont allées dans le sens d’un renforcement du pouvoir de l’exécutif ; toutes se sont appuyées sur un renforcement progressif des groupes, au détriment des individus. L’individu gêne, il empêche de mettre « de l’huile dans les rouages » : du point de vue de l’exécutif, il bloque la situation.

En ce qui concerne l’importance des groupes, j’ai entendu la position de M. Jacob, en particulier. Celui-ci disait que, pour lui, il devrait y avoir deux groupes à l’Assemblée nationale – celui de la majorité et celui de l’opposition – et qu’un nombre supérieur entraînait des discussions mettant à mal la position de l’exécutif.

Pour avoir siégé successivement dans de petits groupes et dans un grand groupe, je considère quant à moi que le sel de la vie réside dans les premiers et non dans les seconds. Je regrette de le dire, mais c’est la conclusion de mon expérience personnelle. J’aime beaucoup le grand groupe auquel j’appartiens, mais je considère qu’il existait une liberté bien plus grande dans les petits groupes auxquels j’appartenais durant deux législatures différentes.

Que cherchons-nous à faire ? À améliorer la démocratie. Or, améliorer la démocratie, c’est obligatoirement faire en sorte de contrôler et sanctionner le pouvoir exécutif. Celui-ci est tellement plus fort que le pouvoir législatif que tout ce qui sera fait pour renforcer le Parlement ira dans le sens d’un surcroît de démocratie.

En ce qui concerne notre fonctionnement lui-même, pour avoir été l’avocat d’entreprises et de syndicats, je n’arrive pas à comprendre que nous continuions à siéger la nuit. Comment pouvons-nous tenir des séances après minuit ? C’est inconcevable. La loi est mal faite, madame la présidente ! Les juristes, dont je suis, considèrent que la loi est mal écrite. Dans le cadre de la réforme de la prescription que j’ai initiée, nous avons révisé des textes datant de 1808. Eh bien, ils étaient magnifiques. Le texte du code civil de Bonaparte est splendide. À l’époque, des juristes de très grande qualité assistaient systématiquement le pouvoir législatif pour faire en sorte d’avoir une belle écriture législative. Nous nous écartons de cette belle écriture législative, et c’est bien dommage !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Merci à toutes et à tous pour ces nombreuses contributions. Sans anticiper le débat que nous aurons sur chacun ou presque de ces thèmes dans le cadre de l’examen des amendements, je voudrais apporter quelques réponses.

Monsieur Questel, vous soulignez un point important, que j’avais effectivement omis de mentionner dans mon propos introductif, concernant la procédure d’adoption en commission – idée qui a vraiment du sens. Je tiens également à dire que cette nouvelle procédure, qui existe déjà au Sénat, repose sur le principe d’un droit de veto : n’importe quel groupe qui souhaitera s’y opposer pourra le faire. Cette procédure préjuge donc de l’existence d’un consensus et relève davantage de l’organisation du travail et de la valorisation du travail en commission que d’une décision impérative. Elle s’applique sur un texte ou sur une partie d’un texte. S’agissant des sujets un peu techniques du projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises (PACTE), par exemple, il y aurait peut-être eu un consensus pour que certains d’entre eux soient traités davantage en commission, sans pour autant déposséder l’hémicycle de son importance, évidemment.

Monsieur Gosselin, je vous remercie pour la position claire que vous avez exprimée. Vous avez parlé de « lignes jaunes » et non pas de « lignes rouges » : cela me paraît être un bon signe.

Vous avez été nombreux à soulever la question de l’endroit où il convient de placer le curseur entre, d’un côté, l’individu, et, de l’autre, le groupe. C’est une question centrale, sur laquelle nous n’avons pas tous la même opinion. L’opposition elle-même n’est pas unanime sur ce point, d’ailleurs. Il n’y a donc pas forcément un clivage entre la majorité et l’opposition. Certains groupes d’opposition sont, par exemple, favorables à ce qu’on remonte la barre pour la création des groupes, alors que d’autres considèrent que c’est dans la diversité des petits groupes que vit la démocratie – c’était le sens du plaidoyer de M. Tourret. Le sujet va donc être central dans nos débats.

La proposition qui est faite dans le texte est effectivement de bouger le curseur. Je considère qu’il y va de la clarté de la parole pour les citoyens. Actuellement, quand il y a un foisonnement d’expressions sur un article, cela est certes dynamisant, je n’en doute pas, mais personne n’est capable de dire clairement quelle est la position de tel ou tel groupe. Le choix qui est fait – certains pensent que c’est bien, d’autres non – est celui de la clarté de la parole des groupes, que ce soit dans la discussion générale ou sur les articles. Cela permettra à chaque citoyen de connaître précisément la position de chaque groupe politique sur chaque thématique en débat.

Je tiens à préciser, car j’ai eu parfois l’impression qu’on l’oubliait, qu’en aucun cas, bien entendu, ne sera brimée la parole individuelle du député sur ses amendements. Or l’amendement est véritablement l’expression de son opinion. Il a été fait référence, notamment, à la loi sur les hydrocarbures. Vous estimiez, monsieur Habib, que vous aviez une position différente de celle de votre groupe sur le texte. Or je me souviens que vous aviez défendu des amendements sur le sujet : votre parole s’était donc fait entendre à cette occasion.

La question de l’équilibre est importante ; nous aurons l’occasion d’en débattre. Je rappelle cependant que, non seulement le droit d’amendement est garanti par la Constitution, mais que la possibilité de défendre ses amendements dans l’hémicycle est pleinement maintenue dans la proposition de résolution.

Madame Jacquier-Laforge, vous avez parlé de la gestion de notre temps. C’est une véritable question. Pour avoir échangé avec certains d’entre vous, je sais qu’il y a beaucoup d’insatisfaction à cet égard. Ce sentiment est même à peu près unanime. La difficulté tient au fait que cette gestion relève d’une logique d’organisation annuelle et qu’une grande partie du temps en question est régie par la Constitution, l’autre relevant du Règlement. Là aussi, nous aurons l’occasion d’en débattre. Nous allons essayer de concilier ces deux exigences. Pour dire les choses très clairement, dans le cadre des groupes de travail dits « de Rugy », durant la première partie de la législature, la créativité était possible parce que nous ne raisonnions pas à Constitution identique. Ici, nous ne nous intéressons qu’à un petit aspect de la gestion du temps, celui qui relève du Règlement. Quoi qu’il en soit, j’espère que nos travaux, entre la commission et l’hémicycle, nous permettront de progresser sur le sujet.

Les votes en cachette à trois heures du matin sont un véritable problème. Les Français ne comprennent pas que nous adoptions des textes, par exemple celui sur Notre-Dame, à deux heures du matin, par 32 voix contre 16. Non seulement c’est incompréhensible pour les gens, mais cela nuit à notre image collective – car, pour de telles choses, tous les députés sont mis « dans le même sac », évidemment. Je vous soumettrai un amendement, issu d’une proposition que le président Ferrand a formulée hier en Conférence des Présidents, non pas d’ailleurs de son propre chef, mais à la suite des échanges qu’il a eus avec tous les groupes politiques. L’objectif est de regrouper l’ensemble des votes sur les textes le mardi, après les questions aux Gouvernement – elles-mêmes désormais rassemblées en une seule séance. Ainsi, au journal télévisé du soir, on annoncera certes que les députés ont débattu toute la nuit, mais que, le jour du vote, ils ont, par exemple, adopté le texte par 223 voix contre 128, parce le vote aura eu lieu pendant la journée, à une heure décente, à un moment où nous sommes naturellement plus nombreux dans l’hémicycle. Cet amendement, je le répète, n’est pas une initiative personnelle de ma part : il résulte d’un certain consensus, comme l’atteste la réunion de la Conférence des Présidents qui s’est tenue hier.

Monsieur Habib, vous avez évoqué le consensus et la méthode Bartolone, si je puis dire. Je suis évidemment allé voir M. Bartolone pour connaître ses secrets. Il me les a révélés mais je ne vais pas les divulguer aujourd’hui. En tout cas, c’est une source d’inspiration. Comme le disait très justement M. Houlié, l’idée est de tendre la main et d’essayer de trouver au moins une majorité plus large, à défaut d’un consensus.

Nos travaux du jour peuvent servir à dresser un état des lieux des différentes positions et à identifier des thématiques pour parvenir à un arbitrage d’ici à la séance publique. Si nous envisageons de trouver des points d’équilibre, il nous faut dépasser les positions amendement par amendement. À la fin de la journée, nous devrons avoir déterminé les points permettant de dégager de grandes lignes pour fédérer différents groupes, le plus largement possible, et en débattre pleinement dans l’hémicycle.

Sur l’absence de délai de dépôt opposable aux amendements du Gouvernement, je vous rejoins, monsieur Habib. Mais nous ne trouverons pas la solution dans notre Règlement qui, à cet égard, ne peut pas contraindre le Gouvernement. En revanche, le président de l’Assemblée nationale m’a autorisé à vous informer qu’il échange actuellement avec le président du Sénat sur un texte de nature organique qui permettrait d’appliquer les mêmes règles de dépôt à tous les acteurs du débat parlementaire. Cela supposera un accord entre l’Assemblée nationale et le Sénat. Il faut aussi garder la possibilité d’amendements de compromis. Mais il est temps de sortir d’une pratique qui existe depuis des décennies : le Gouvernement arrive au dernier moment avec des amendements qui n’ont rien à voir avec le sujet et les impose aux parlementaires qui n’ont pas le recul et les moyens d’avoir un véritable débat démocratique sur ces textes.

Monsieur Bernalicis, je suis déçu de vous entendre dire qu’il n’y a pas de nouveaux droits pour l’opposition. Je comprends votre position mais je crois qu’il faut, comme l’a fait M. Peu, reconnaître de véritables progrès en la matière. Vous dites que rapporteur ou président, cela n’a pas d’importance. Bien sûr que si ! Le rapporteur a des prérogatives de contrôle sur pièces et sur place que n’a pas le président. Ce n’est pas un hasard si toutes les majorités, depuis des lustres, gardent le poste de rapporteur. Je comprends que certains points du texte peuvent heurter et nécessitent d’être retravaillés pour rapprocher les positions. Mais si les progrès ne sont pas reconnus, nous n’avancerons pas vers cet équilibre dont nous avons longuement parlé.

Madame Pinel, nous aurons l’occasion de revenir sur les points que vous avez évoqués. À mon avis, M. Ferrand n’est pas guidé dans son écriture par une fascination pour le secteur privé. Cela étant, nous ne devons pas avoir peur de parler de l’efficacité de nos débats et du processus parlementaire.

Madame Ménard, reconnaissez que le texte représente un progrès pour les non-inscrits : il leur accorde une place de droit dans les commissions spéciales et dans les commissions d’enquête, et un temps égalitaire dans les discussions générales. Si les non-inscrits considèrent que ce texte ne leur accorde pas plus de place, qu’ils nous demandent de renoncer à ces mesures ! Vous avez la volonté de faire progresser les droits des non-inscrits mais il y a une limite. Le groupe politique a un sens et une existence dans la Constitution et dans notre Règlement. Quand on choisit d’être non-inscrit, on fait un choix qu’il faut assumer, et accepter de ne pas avoir les mêmes prérogatives qu’un groupe politique. Il faut néanmoins reconnaître que ce texte représente un progrès pour les non-inscrits, alors que le président n’a pas subi une forte pression de l’ensemble des groupes politiques pour aller dans ce sens. Il a tenu à faire progresser les droits des non-inscrits et il est important d’en prendre acte.

Monsieur Schellenberger, j’ai entendu votre désaccord sur l’écrit. Ce nouveau droit est optionnel et il faut faire confiance aux députés. L’écrit sera au nom du député et figurera au Journal officiel. Je ne crois pas que le député fera n’importe quoi, des copiés-collés aberrants sans même les relire. En tout cas, cela relèvera de sa responsabilité et de sa liberté. Faisons confiance et n’ayons pas peur des nouvelles possibilités et des nouveaux droits offerts.

Bien entendu, je n’ignore pas la place de l’expression orale. Comme vous le disiez avec justesse en citant Jaurès et Hugo, monsieur Chassaigne, les grands discours sont fondateurs. Pour que tout le monde l’ait bien à l’esprit, je rappelle que le temps de parole et d’expression relève de la Conférence des Présidents. Le président Ferrand a choisi d’avancer à visage découvert en disant clairement que son objectif était de limiter les prises de parole dans les discussions générales à cinq minutes par groupe et je n’ignore pas qu’il s’agit d’un sujet de crispation. Néanmoins, la Conférence des Présidents aura tout loisir d’opter pour dix minutes en cas de discussion d’un texte majeur.

Monsieur Huyghe, je suis très en phase avec votre position sur le temps législatif programmé. Cet outil permet une extrême liberté. Il donne la responsabilité à chacun et à chaque groupe de gérer cette liberté. Il y a une certaine ivresse dans cette liberté. On peut passer un quart d’heure, trente minutes sur une discussion générale quand on est en temps législatif programmé. À mon avis – qui semble partagé par le président Ferrand et de nombreux députés –, le temps législatif programmé doit retrouver une place plus importante que celle qui lui est actuellement dévolue. Faut-il opter pour trente heures ou cinquante heures ? La décision relève des prérogatives de la Conférence des Présidents et la bonne durée doit être adaptée à chaque texte. Quoi qu’il en soit, le temps législatif programmé est une façon mûre de gérer démocratiquement son temps, à la fois en tant qu’individu et en tant que groupe.

Avant l’article 1er

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL247 de M. Stéphane Peu et CL85 de Mme Cécile Untermaier.

M. Stéphane Peu. Pour être efficace, une réforme du fonctionnement de notre assemblée doit être consensuelle. C’est ce que j’ai dit tout à l’heure, comme d’autres collègues. Cet amendement propose que toute modification du Règlement soit approuvée par la majorité des groupes constitués. À défaut d’être consensuelle, la réforme réunirait au moins la majorité des groupes.

M. David Habib. L’amendement du groupe Socialistes et apparentés vise à renforcer les droits des groupes d’opposition dans le cadre des réformes du Règlement. Puisqu’il s’agit de la règle commune, nous proposons de confier le rapport sur les propositions de résolution à un représentant de l’opposition.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je suis défavorable à ces deux amendements.

En vertu du caractère individuel du vote, chacun peut décider, en son âme et conscience, d’approuver ou non une proposition de résolution. Je suis donc très défavorable à l’idée, défendue par M. Peu, de donner ce pouvoir à la majorité des groupes constitués. Quelle majorité, d’ailleurs ? Gardons le vote individuel qui répond à un principe constitutionnel très fort.

S’agissant du rapporteur, il faut une réflexion générique. Le système actuel est construit avec des rapporteurs de la majorité. Pour changer ce système, il faudrait refondre nos pratiques démocratiques et faire un travail que ni notre majorité ni les précédentes n’ont mené à terme.

La Commission rejette successivement les amendements.

Article 1er(art. 8 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Participation des présidents de groupe au Bureau de l’Assemblée nationale

La Commission est saisie des amendements identiques CL49 de M. Philippe Gosselin et CL200 de M. Éric Diard.

M. Philippe Gosselin. Nous proposons de supprimer cet article qui autorise les présidents de groupe à participer aux réunions du Bureau, sans avoir de droit de vote. Je ne suis pas « vent debout » contre cette mesure qui part de bons sentiments – chacun peut souhaiter que tous les groupes puissent participer largement – mais je pense qu’elle va entraîner un alourdissement du fonctionnement de la présidence. Les présidents de groupe n’auront certes pas de droit de vote mais ils auront un droit de parole et le Bureau risque d’être compliqué à gérer. Il faut penser à l’expression individuelle des parlementaires mais aussi au fonctionnement de l’institution. Je m’y oppose pour des raisons pragmatiques et non pas par principe.

M. Éric Diard. Je ne vois pas l’utilité de permettre aux présidents de groupes de participer aux réunions du Bureau de l’Assemblée nationale, sans qu’ils aient de droit de vote. En outre, le risque est de dénaturer le fonctionnement du Bureau car cela revient à faire entrer les groupes parlementaires, en tant qu’entités, dans le fonctionnement interne de l’Assemblée. Les présidents de groupe participent déjà à un organe consacré par le Règlement : la Conférence des Présidents. Pourquoi autoriser les présidents de groupe à participer aux réunions du Bureau sans autoriser, en contrepartie, tous les membres du Bureau à participer aux réunions de la Conférence des Présidents ? Affichons la couleur, la seule raison est d’assurer une prédominance de la logique de groupe politique – et du groupe majoritaire face aux groupes d’opposition –, ce qui est contraire à une logique de consensus.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avant d’occuper ses fonctions actuelles, le président Richard Ferrand était président de groupe. À maintes reprises, il avait affirmé la nécessité d’articuler les décisions entre les groupes politiques et le Bureau. En pratique, nous constatons qu’il faut synchroniser les délibérations car il y a une interaction forte entre les décisions du Bureau et la vie des groupes politiques. La solution retenue est intéressante : les présidents de groupe ne pourront pas voter pour ne pas dénaturer l’expression personnelle des membres mais ils pourront assister au Bureau intuitu personae. Les vice-présidents font partie de la Conférence des Présidents et c’est une bonne chose car il est important d’avoir compris la dynamique des groupes politiques avant les débats. Ce parallélisme, en quelque sorte, existe.

M. Michel Zumkeller. Nous partageons l’avis du rapporteur, il ne faut pas tout mélanger. La Conférence des Présidents et les réunions du Bureau sont deux choses différentes. De toute façon, si les présidents de groupe ne sont pas en réunion de Bureau, le président de l’Assemblée va les associer aux décisions. Autant qu’ils participent à la réunion du Bureau et qu’ils décident tous ensemble. Nous sommes d’accord sur le fait qu’ils ne doivent pas voter mais leur participation représente un gain de temps pour tout le monde. Au groupe UDI, Agir et Indépendants, nous sommes très favorables à la participation des présidents de groupe aux réunions du Bureau.

M. Raphaël Schellenberger. Je ne conteste pas le fait que cette proposition soit formulée dans un esprit d’efficacité et de rationalité du travail à l’Assemblée nationale. En revanche, sous couvert d’efficacité et de rationalité, elle vient introduire une confusion entre l’activité de notre institution et son fonctionnement. Si notre institution a une activité politique, son fonctionnement peut se situer au-dessus de l’actualité. C’est bien pour cela qu’il existe deux entités : le Bureau de l’Assemblée s’occupe du fonctionnement de l’institution ; la Conférence des Présidents se charge de la gestion de l’agenda.

Cette proposition nous conduit à nous interroger sur le maintien de deux structures différentes. Ce changement nous permettrait de gagner en coordination mais il introduirait une forme de confusion des rôles.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nous parviendrons à surmonter ce risque. Le Bureau n’est pas une chambre d’enregistrement. C’est un lieu où se construisent et où se prennent des décisions. Certaines de ces décisions ne sont pas celles que l’on aurait pu anticiper. Le regard des présidents de groupes peut aider à la construction d’une décision et ajouter à sa valeur. Je maintiens mon avis défavorable.

M. Bruno Questel. Je pense que le président Chassaigne sera d’accord avec moi et approuvera cette proposition. C’est une possibilité offerte à tous les présidents de groupe. Elle leur permettra d’être dans l’instance qui décide du fonctionnement de la « machine » Assemblée nationale, en dehors des contingences partisanes. Ils pourront ainsi co-construire, avec leurs collègues du Bureau, les grandes orientations du fonctionnement de notre assemblée.

M. André Chassaigne. Cette présence peut effectivement être pertinente dans la mesure où les petits groupes n’ont qu’un seul représentant au Bureau. Si ce représentant du groupe est absent lors de la réunion, on est complètement déconnecté des décisions prises. C’est une bonne chose de pouvoir participer sans voter, au moins pour être informé et éventuellement s’exprimer.

La Commission rejette les amendements.

Elle en vient à l’amendement CL139 de Mme Mathilde Panot.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement, nous proposons d’établir la parité femmes-hommes au Bureau de l’Assemblée nationale.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est difficile à dire mais je suis obligé d’émettre un avis défavorable à cet amendement.

Nous avons tous la ferme conviction que nous devons faire des progrès en matière de parité mais le Bureau étant constitué par consensus, la stricte parité peut être délicate à instaurer. La répartition se fait notamment en fonction du poids des groupes : le groupe majoritaire exprime ses choix en premier et, s’il est peu paritaire, c’est avec les groupes minoritaires ou d’opposition que la parité devrait s’établir, ce qui contraindrait leurs choix. Imaginons que le groupe La France insoumise désigne une personne, on pourrait la refuser au motif qu’il ne s’agit pas d’une femme ?

Mme Marie-Pierre Rixain, présidente de la délégation aux droits des femmes, travaille sur ces sujets et j’ai regardé avec elle ce qu’il serait possible de modifier dans les règles – assez complexes – de nomination au Bureau. C’est compliqué. Sur le fond, je soutiens totalement votre idée mais je suis opposé à la manière dont vous proposez de la matérialiser.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Le Règlement indique déjà qu’il faut tendre vers la parité. À ma connaissance, ce n’est pas mentionné pour les bureaux des commissions. Il serait intéressant qu’ils puissent aussi tendre vers la parité.

M. Ugo Bernalicis. Pour résoudre le problème, on pourrait faire en sorte que chaque groupe ait au moins deux représentants au Bureau. Ce serait l’inflation et le Bureau changerait de taille, j’en conviens. Comme le champ de la réflexion n’est pas complètement fermé, je vous livre néanmoins cette proposition.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Le sujet n’est pas épuisé, mais votre amendement ne peut pas être la solution.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL296 du rapporteur.

Elle examine l’amendement CL118 de Mme Emmanuelle Ménard.

Mme Emmanuelle Ménard. Pour une question d’équité et d’accès à l’information, je souhaiterais que les non-inscrits soient représentés au Bureau par l’un de leurs membres.

Monsieur le rapporteur, vous avez dit que les non-inscrits n’avaient pas les mêmes droits que les autres parce qu’ils avaient choisi de ne pas appartenir à un groupe. Or le statut de non-inscrit n’est pas toujours un choix.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est bien noté. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 1ermodifié.

Après l’article 1er

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL140 de M. Ugo Bernalicis et CL79 de Mme Cécile Untermaier.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement avait déjà été déposé lors de la précédente révision du Règlement. Nous proposons d’attribuer la moitié des postes de vice-président, de questeur et de secrétaire aux députés membres de groupes d’opposition et minoritaires afin de leur donner une plus grande reconnaissance. Nous voudrions que ces postes ne soient pas l’apanage de quelques groupes.

Mme Marietta Karamanli. En substance, le Règlement de l’Assemblée nationale dit que la composition du Bureau « s’efforce » d’être représentative. Garantir cette représentativité est compliqué mais, pour notre part, nous considérons que l’effort n’est pas suffisant. C’est pourquoi nous proposons de remplacer la formulation « a lieu en s’efforçant de reproduire au sein du Bureau la configuration politique de l’Assemblée et de respecter… » par « reproduit au sein du Bureau la configuration politique de l’Assemblée nationale en assurant la représentation de tous les groupes et respecte… ». On ne se contente pas de s’efforcer, on va plus loin. À partir du constat que nous faisons sur la répartition des postes, nous pensons que la rédaction du Règlement doit être plus claire.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je suis défavorable à ces deux amendements.

S’agissant de votre amendement, monsieur Bernalicis, je pense qu’il faut respecter le fait majoritaire dans une démocratie. Je ne suis pas pour que l’on inverse l’ordre et que la majorité soit minoritaire dans la prise de décisions qui concernent la vie de l’Assemblée.

Madame Karamanli, malgré toute la sympathie que j’ai pour votre proposition – remplacer le verbe « s’efforcer » par un objectif de résultat –, je pense qu’elle n’est pas plus applicable que celle sur la parité dont nous venons de discuter. Une grande refonte de la gouvernance serait nécessaire mais ce n’est pas l’objet de ce texte. Techniquement, on ne peut pas valider un amendement comme le vôtre.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je repense à la proposition d’Élodie Jacquier-Laforge sur la parité dans les bureaux des commissions. Encore faudrait-il que chaque groupe politique désigne des femmes dans toutes les commissions. En commission des Lois, certains groupes ne sont pas mixtes et, de facto, ils ne peuvent pas désigner de femmes au sein du bureau, ce qui est bien dommage. Vous avez compris de quel groupe je parlais ! (Sourires.)

M. Raphaël Schellenberger. La parité est un vrai sujet. Je sens la pique visant le groupe Les Républicains qui, à la commission des Lois, n’est pas très mixte, voire pas du tout. Nous tenons à cette discussion nécessaire et importante sur la parité et il ne faudrait pas caricaturer les positions de notre groupe. Dans le détail de notre façon de travailler, nous sommes souvent très loin de la caricature que l’on cherche à nous opposer.

Cela étant dit, il ne faudrait pas chercher à calquer, dans le mode de fonctionnement de notre assemblée, des règles déconnectées de sa constitution. Pour l’heure, les 577 députés sont élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, dans des circonscriptions. Les partis politiques doivent respecter des règles de parité en matière de candidatures. Certains pourront dénoncer des jeux qui consistent à mettre tel candidat ici et tel autre candidat ailleurs. Néanmoins, le choix de la désignation du représentant revient aux électeurs et non pas à un parti politique. N’oublions pas que la composition de notre assemblée est issue de l’élection uninominale dans les territoires. Pour le moment, elle n’est pas issue de listes. Pour notre part, nous serons toujours opposés à ce que la composition de l’Assemblée nationale soit issue de listes, nous souhaitons maintenir l’ancrage des députés dans les territoires.

M. Éric Diard. Les maîtres-mots doivent être liberté et indépendance pour le député. Certes, en commission des Lois, il n’y a pas de parité pour le groupe Les Républicains. Mais pouvez-vous imaginer que, au sein de notre groupe, nous disions aux femmes de quitter la commission des Affaires culturelles, la commission des Affaires sociales (Exclamations et rires) et la commission des Affaires étrangères – car nous avons des femmes aux affaires étrangères – pour aller en commission des Lois ? Il y a une liberté. Si elles veulent aller à la commission des Affaires étrangères et pas à la commission des Lois, c’est comme ça.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je ne pensais pas relancer le débat à ce point ! (Sourires.)

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Alors là, j’avoue que je suis « scotchée » ! C’est vrai, laissons les femmes aux affaires sociales et aux affaires culturelles et laissons les hommes à la commission des Lois qui travaille de façon sérieuse !

M. Éric Diard. Et la liberté ?

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Je ne pense pas que ce soit une question de liberté. Je pense que c’est lié à la culture et aux représentations sociales qui ont cours à l’Assemblée nationale comme ailleurs en France, et auxquelles il faut mettre un terme.

L’article 1er de la Constitution précise que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». Cher collègue, il y a quand même une obligation de parité et nous pourrions nous enorgueillir de la faire respecter.

M. Éric Diard. Je n’ai pas dit l’inverse !

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Le but envisagé est d’obtenir la parité au sein des groupes et au sein des différentes instances. Même si un groupe n’a pas de femmes, il faut qu’il y ait, à la fin des fins, un équilibre entre les hommes et les femmes au Bureau.

La Commission rejette successivement les amendements.

Article 2 (art. 11 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Ordre de préséance des vice-présidents

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL298 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 2 modifié.

Après l’article 2

La Commission est saisie de l’amendement CL141 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement propose de mettre en place une halte-garderie et une crèche pour accueillir les enfants des personnes travaillant à l’Assemblée nationale. Nous l’avions déjà déposé lors de la réforme de 2017. Entre-temps, les choses ont évolué puisque le premier questeur indique que de telles structures vont être créées.

Au passage, je voudrais vous alerter sur une problématique particulière. L’objectif n’est pas forcément d’avoir une crèche, en tant que telle, à l’Assemblée nationale. Nous voulons que ceux qui travaillent à l’Assemblée nationale – députés, collaborateurs, fonctionnaires – aient une solution pour faire garder leurs enfants. Nombre d’administrations et d’entreprises ont passé des conventions avec des mairies ou des intercommunalités pour que le lieu de garde soit près du domicile des parents, et pas forcément de leur lieu de travail. Sinon, seuls ceux qui habitent à Paris vont pouvoir se poser la question de bénéficier de la crèche de l’Assemblée nationale.

La problématique n’est pas vraiment celle-là, surtout quand l’un des parents travaille à Paris et l’autre en région parisienne. Imaginez le détour que doit faire le parent qui ne travaille pas à Paris le jour où il doit venir récupérer l’enfant ! L’idée est donc d’offrir un service par le biais de conventions diverses et variées, en partant des besoins des gens qui sont à l’Assemblée nationale.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable car, tel que rédigé, votre amendement implique que le Bureau de l’Assemblée nationale définirait le Règlement intérieur de la crèche, ce qui n’est pas possible.

Une enquête récemment effectuée par les questeurs a suscité trente et une réponses : dix-neuf demandes d’accueil régulier toute la semaine, trois demandes d’accueil régulier certains jours, neuf demandes d’accueil en cas d’urgence. Plutôt que de construire une crèche dans les locaux de l’Assemblée nationale, le collège des questeurs a décidé d’attribuer des places dans des crèches aux alentours. Cette solution me paraît très positive. Les règles d’attribution seront discutées en collège des questeurs demain, 16 mai. Votre amendement est donc quasiment satisfait.

M. Erwan Balanant. Je voudrais rebondir sur les horaires de nuit, un sujet qui intéresse particulièrement les membres du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés, et qui est en corrélation évidente avec le précédent.

Imaginez une halte-garderie ou une crèche à l’Assemblée nationale où nous irions récupérer un enfant quand nous finissons, par exemple, à deux heures du matin ! Les gens qui ont cette idée-là n’ont pas dû garder souvent leurs enfants : à deux heures du matin, on ne va pas réveiller son enfant pour le ramener chez soi… Si nous voulons que les députés et les administrateurs soient à l’image des Français, certains seront parents. Être parent et député, ça doit être possible. D’ailleurs, des bébés de député sont nés durant cette législature, ce dont je me réjouis.

Pour avancer sur cette question de l’articulation entre la vie professionnelle et la vie familiale, nous devons aller vers la suppression définitive des séances de nuit.

M. Ugo Bernalicis. Je vais retirer l’amendement mais je voudrais vous alerter sur certaines problématiques. L’un de mes attachés parlementaires, qui ne vit pas à Paris, a des enfants en bas âge. Lors de l’enquête des questeurs, il n’a pas répondu qu’il avait besoin d’une place en crèche à l’Assemblée nationale. Vu les horaires que nous faisons, en plus… En revanche, il aimerait avoir une place en crèche ou en halte-garderie à proximité de son domicile. On peut alors s’interroger sur la capacité de l’Assemblée à passer une convention avec sa commune ou les crèches de sa commune. Cela demande un recensement. Même si cela tombe un peu comme un « cheveu sur la soupe », je voulais lancer ce signal car je pense que nous pouvons progresser dans ce domaine.

Mme Emmanuelle Ménard. Je vous avoue que je suis un peu choquée par les propos de mon collègue. Si l’Assemblée nationale peut passer des conventions avec certaines collectivités pour que les collaborateurs ou les députés puissent avoir des places privilégiées dans les crèches, cela s’appelle un passe-droit.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL50 de M. Philippe Gosselin.

M. Raphaël Schellenberger. C’est vraisemblablement l’une des dernières fois où nous aurons autant de liberté dans nos expressions, alors nous en profitons ! (Exclamations.)

Nous proposons de porter à 5 % des élus de l’Assemblée nationale – c’est-à-dire vingt-neuf députés au lieu de quinze actuellement – la limite minimale pour constituer un groupe.

D’aucuns estiment que ce serait contraire aux droits individuels des députés. C’est l’inverse ! Individuellement, nous sommes tous des représentants de la Nation mais, collectivement, nous essayons de construire une vision globale de notre société. C’est le principe du groupe politique. Nous assistons actuellement à une espèce d’éclatement du débat public, de la construction de notre société. Plutôt que de chercher le plus petit dénominateur commun et de multiplier les groupes de dix-neuf personnes, nous devrions travailler, réfléchir et discuter ensemble pour essayer de construire une vision commune de la société.

Cela ne veut pas dire que tous les membres d’un groupe doivent toujours penser de la même façon. Cela ne veut pas dire qu’il ne peut pas y avoir de liberté d’expression individuelle au sein d’un groupe. D’ailleurs, c’est l’usage depuis longtemps au sein du groupe Les Républicains. Chacun y dispose de son droit individuel d’intervention, d’amendement, de désaccord avec la ligne qui serait celle du groupe. Néanmoins, il doit y avoir un travail de construction commune d’une vision de la société. Cela me semble d’autant plus important à un moment où notre société émiettée semble avoir toujours plus de mal à chercher du sens commun.

L’amendement tend aussi à poser des règles plus claires, plus efficaces de fonctionnement de notre assemblée. Lorsque chacun des huit groupes a eu dix minutes de temps de parole dans la discussion générale, on perd la représentation du poids des différents groupes à chaque étape du travail parlementaire.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Vous soulevez un vrai problème. Notre Règlement ne résiste pas à ce que j’appelle parfois, à tort, une « balkanisation » des groupes politiques. Les limites ne sont pas atteintes mais si quatre nouveaux groupes politiques se constituaient, le système exploserait et toute la gouvernance devrait être repensée.

Ce genre de réforme nécessiterait un consensus qui n’existe pas actuellement. À l’occasion de cette proposition de résolution, il n’y a pas eu de réflexion sur la taille des groupes. Une éventuelle réforme ne pourrait d’ailleurs s’appliquer qu’à la prochaine législature. Le sujet est ouvert. J’émets évidemment un avis défavorable car il n’y a eu ni les concertations ni le recul nécessaires pour l’adopter.

M. André Chassaigne. Il y a dans ce pays des sensibilités politiques qui ont beaucoup de difficulté à obtenir des élus, dans la mesure où nous avons un scrutin uninominal à deux tours. Je crois beaucoup à l’existence des partis politiques et je pense qu’il est très important qu’ils puissent avoir une expression dans le cadre de la représentation nationale ; d’où la nécessité de maintenir des groupes qui peuvent se constituer d’une manière raisonnable, comme aujourd’hui, à partir de quinze députés. Sinon, on va complètement écraser la diversité des expressions politiques en limitant la présence au sein de l’Assemblée nationale aux grandes organisations politiques ou à des mouvements.

Mme Emmanuelle Ménard. Je voudrais vous alerter sur un point. L’adoption de cet amendement entraînerait une multiplication des députés non-inscrits – pardon de revenir encore sur ma cause, mais je suis la seule à la défendre ici et j’y tiens.

Vous avez parlé, monsieur le rapporteur, du droit constitutionnel de déposer et de défendre des amendements. Dans le cadre du temps législatif programmé (TLP), les députés non-inscrits n’ont pas la liberté de défendre leurs amendements. Le temps de parole qui leur est accordé est tellement réduit qu’il est très vite épuisé et on leur demande de rester pendant tout l’examen du texte pour que leurs amendements ne tombent pas – si on n’est pas là, l’amendement est considéré comme non défendu. Je le dis car cela m’est arrivé plusieurs fois, notamment avec les projets de loi « EGALIM » et « ELAN ». Il est très frustrant de « se taper » toutes les séances de nuit – pardon pour la trivialité de cette expression – uniquement pour être là, c’est-à-dire sans avoir le droit de parler. Je voudrais vraiment que l’on aborde ce problème car il est récurrent – cela va recommencer avec le texte sur la fonction publique. C’est une vraie gymnastique pour les députés non-inscrits que d’essayer de grappiller quelques minutes de-ci, de-là, soit par le biais des rappels au Règlement, ce qui n’est pas du tout une solution, vous me l’accorderez, soit parce que le Gouvernement dépose des amendements hors délai.

M. Paul Molac. J’ai un peu l’impression que nos amis du groupe Les Républicains voudraient, finalement, être le seul groupe d’opposition. Il y aurait la majorité d’une part, l’opposition Les Républicains d’autre part, et les autres n’auraient plus droit à la parole. Or ce n’est pas comme ça que ça se passe : la pluralité existe. Ce qui nous est proposé serait peut-être une mauvaise idée. On nous dit que la situation n’est pas assez claire, que les groupes ne sont pas assez constitués. Mais que se passerait-il ? Il y aurait des groupes techniques et la clarté des groupes politiques serait encore plus diluée. Je pense que l’on a réussi à trouver un équilibre, qui me semble bon. Si on pouvait le préserver, je n’en serais que plus satisfait.

M. Bruno Questel. Nos collègues des Républicains ont oublié, me semble-t-il, un paramètre dans leur réflexion. Les dispositions qu’ils proposent ne s’appliqueraient qu’à la prochaine législature. Or il y aurait 30 % de députés en moins…

M. Philippe Gosselin. Ça, c’est à voir !

M. Bruno Questel. Vous allez à l’inverse de l’objectif recherché : comme l’a dit Paul Molac, il y aurait une forme de concentration au sein d’un seul groupe de l’opposition, ce qui serait dommageable pour le débat public.

Dans une vie antérieure, il y a vingt-six ans, j’étais secrétaire général du groupe des non-inscrits de cette maison : ils avaient, dans leur ensemble, constitué un groupe technique avec des gens de la majorité et de l’opposition qui travaillaient très bien. Chacun trouvait sa place. Un dispositif juridique existe.

M. Michel Zumkeller. Je voudrais renchérir sur ce qu’a dit, entre autres, Paul Molac. Il a été question d’équilibre au début de notre discussion. Or nous avons là un sujet d’équilibre. Je crois qu’il est important que diverses expressions puissent exister. À un moment où nos concitoyens sont quand même très détachés de la politique, si l’on recentre les groupes sur une ou deux opinions ou écoles de pensée, je ne suis pas sûr que l’on servira la démocratie et que cela aidera au bon fonctionnement de cette Assemblée. Il est incohérent de nous dire que les groupes sont « techniques » et de vouloir réaugmenter le nombre minimal de membres – ils seront plus techniques encore. Tout cela n’a donc pas beaucoup de sens, et je crois qu’il faut en rester là. Le passage à quinze membres date de 2008, à la suite de la révision constitutionnelle voulue par Nicolas Sarkozy. Il y a aussi un moment où il faut avoir de la cohérence en politique : ce qui était bien en 2008, on peut penser que ça l’est encore. S’il y a huit groupes, tant mieux. Au moins on peut s’exprimer, et que huit groupes s’expriment ne me choque pas personnellement.

M. Pierre-Henri Dumont. Cette question est extrêmement importante. C’est en réalité la clef d’entrée de la réforme du Règlement. Si on le réforme, c’est parce que nous trouvons tous que les débats traînent en longueur, que les discussions générales sont parfois un peu trop longues, que des amendements sont déposés à répétition et que, de façon plus générale, la conduite des débats pourrait être plus efficace. Si c’est le cas, c’est parce que beaucoup de groupes se sont créés et qu’ils sont petits sur le plan numérique. Ce sont de petits groupes dans lesquels on distingue parfois assez mal soit ce qui les unit, soit ce qui les différencie d’autres groupes.

Selon nous, la première chose à faire, si vous voulez avoir plus d’efficacité dans la conduite des débats, si vous voulez qu’ils soient plus clairs et si vous désirez également réduire leur durée pour passer, peut-être, plus de temps sur des sujets extrêmement importants qui le mériteraient, au lieu d’être examinés à la va-vite à la fin, quand tout le monde est fatigué, c’est d’augmenter la taille des groupes pour réduire leur nombre. Cela ne revient pas à choisir quelle est la véritable opposition, comme le fait en ce moment la majorité, qui choisit elle-même, dans le cadre de la campagne pour les élections européennes, quelle est son opposition, qui sont ses véritables opposants. (Exclamations.)

Par ailleurs, le type de réforme du Règlement qui nous est proposé vise, à terme, à ôter des droits individuels à des députés élus sur leur nom, pour privilégier la logique de groupe. En fin de compte, on est en train de détourner ce qui est le cœur de cette Assemblée : nous sommes les représentants de nos concitoyens dans nos circonscriptions et nos territoires – c’est ce que nous pensons au sein du groupe Les Républicains. En substituant à cette logique individuelle une logique de groupe, on risque de perdre ce qui fait le sel de cette Assemblée et la représentation concrète de nos territoires. Si on se base sur une logique de groupe, et non plus individuelle, une multiplication des sous-groupes pourrait se produire. Si vous accordez dix minutes à chaque groupe dans la discussion générale, pourquoi un groupe largement majoritaire au sein de l’opposition mais non représenté proportionnellement ne créerait pas des petits groupes techniques ?

M. André Chassaigne. C’est la voie bolchevique ! (Sourire.).

M. Raphaël Schellenberger. Je voudrais rebondir sur ce qui vient d’être dit. Le problème, selon le rapporteur, serait que la réflexion n’est pas encore suffisamment aboutie. Très bien, mais nous considérons que cet amendement est le corollaire du glissement du pouvoir individuel vers le pouvoir du groupe que vous êtes en train d’organiser. Si on ne fige pas les règles concernant les groupes, qui seront plus importantes encore dans la réforme à venir du Règlement, il y aura des utilisations abusives – et vous ne pourrez pas dire que vous n’avez pas été prévenus. Un groupe comptant cent députés pourrait former demain cinq groupes. On aura ainsi « archipélisé » le débat parlementaire pour essayer de corriger une représentativité politique effacée par votre réforme du Règlement, et l’on n’aura en rien amélioré la qualité de nos débats.

Permettez-moi, enfin, de poser une question. Quand on appartient à un groupe de quinze députés, on n’est que deux par commission – même quand on est excellent… Je pense à nos pauvres collègues des petits groupes qui sont membres de la commission des Lois : ils ont à couvrir chacun la moitié de l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, en nombre de textes. Ce ne sont quand même pas des conditions dans lesquelles on puisse faire du bon travail.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je constate pour ma part que les membres des petits groupes sont extrêmement assidus en commission des Lois et au sein de son bureau. Même quand ils n’ont que deux membres, je les vois systématiquement.

M. David Habib. Je voudrais revenir sur ce que j’ai dit au début de cette réunion. Dans la mesure où on a inversé le calendrier – on examine le Règlement avant de connaître le contenu de la réforme constitutionnelle –, on aboutit à ce type de débat, pour le moins surréaliste. Qu’il y ait un débat sur les groupes, leur taille, leur composition, leur fonctionnement, c’est légitime, mais encore faudrait-il savoir combien de députés siégeront demain. M. Questel voit dans une boule de cristal, mais l’expérience devrait l’inspirer – surtout que nous savons maintenant qu’il a animé le groupe des non-inscrits il y a vingt-six ans ! (Sourires). Il peut y avoir sinon une affaire Benalla tous les ans, du moins une difficulté pour le Gouvernement tous les ans.

Nous avons fait le choix, au groupe socialiste, de ne pas nous attacher à cette question des seuils, parce que nous ne savons pas ce que sera, demain, le périmètre de l’Assemblée. Au-delà des débats, légitimes et importants, sur la reconnaissance de la pluralité des opinions, il y a un préalable, me semble-t-il, qui est de ne pas aborder la question des seuils en l’absence d’éléments objectifs et définitifs sur le nombre de députés qui seront élus demain.

M. Philippe Gosselin. Je voudrais ajouter quelques mots en complément – car le débat a eu lieu. Nous ne faisons pas un point de blocage de ce pourcentage, vous l’avez bien compris. C’est plutôt un appel que nous lançons, et l’on voit bien qu’il est entendu : il y a du débat. Ce que nous voulons mettre en avant est le fait qu’un certain nombre de nos débats sont lourds parce qu’il y a, notamment, une multiplication du nombre de groupes. En ce qui concerne les explications de vote et le dépôt d’amendements, on a considérablement alourdi les choses. Sur le fond, cela ne me gêne pas, mais il faut avoir conscience qu’une partie des statistiques que la majorité et le président Ferrand nous présentent, et je le dis sans polémiquer, traduisent un effet mécanique qui est dû à l’augmentation des groupes. Plus on en aura, plus la durée des débats sera longue, même avec un Règlement modifié.

On met peut-être « la charrue avant les bœufs », c’est vrai : on est en train de modifier le Règlement de l’Assemblée avant même de réviser la Constitution. Nous ne savons pas combien nous serons, ni quelle sera la part de proportionnelle, et je rappelle qu’un des souhaits qui ont été exprimés est d’augmenter le nombre des commissions permanentes. Or vous voyez bien que s’il y a douze commissions permanentes et des groupes politiques de quinze membres, il n’y aura plus deux députés par commission, ce qui n’est déjà pas simple pour s’organiser, mais un ou un et demi. Je souhaite bon courage aux groupes en question ! On donne le sentiment d’organiser le travail parlementaire, mais c’est un écran de fumée.

Il n’y a pas de blocage de notre part sur ce sujet, je le répète, mais je crois, et c’est pourquoi nous voulions une déconnexion avec la présente législature – nous n’avons personne dans le collimateur, chaque groupe est légitime, je le dis pour Paul Molac comme pour le président Vigier –, que des alliances posent parfois question parce qu’elles sont plus techniques que politiques, ce qui n’est sans doute pas l’esprit premier du Règlement. Mais ce n’est pas grave : vous n’étiez pas concernés, il s’agit de la législature suivante. Au-delà du rejet, plus que vraisemblable, de cet amendement, car je ne me fais pas d’illusions, la question de l’équilibre démocratique, de la représentation des sensibilités et de l’efficacité du travail parlementaire mérite vraiment d’être posée.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je ne veux pas relancer le débat, mais j’ai une précision importante à apporter à Mme Ménard. Si je me suis mal exprimé ou si j’ai commis une erreur, je voudrais corriger mon propos. Il n’y a pas de droit constitutionnel à défendre un amendement dans l’hémicycle. Par ailleurs, le TLP n’est pas une question liée aux non-inscrits : si un groupe a épuisé tout son temps de parole, ses amendements sont mis aux voix sans avoir été présentés et débattus.

Mme Emmanuelle Ménard. Cela arrive rarement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Peu importe : constitutionnellement, ce n’est pas une spécificité. La Constitution dit que le droit d’amendement s’exerce en commission ou dans l’hémicycle selon des conditions définies par une loi organique et par le Règlement. Cela veut dire que même le droit d’amendement dans l’hémicycle n’est pas une garantie constitutionnelle : il s’exerce selon des conditions définies par une loi organique et par le Règlement. Il n’y a pas de droit constitutionnel à défendre un amendement dans l’hémicycle et il n’y a pas de traitement particulier des non-inscrits. Je tenais à le préciser pour la clarté des débats.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL67 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Laurence Dumont. Merci de m’accueillir dans votre Commission, que j’ai fréquentée à une époque. Maintenant, comme toutes les femmes, je suis à la commission des Affaires étrangères. (Rires et applaudissements).

L’amendement CL67 vise à combler une lacune, relative à la définition des groupes d’opposition. Vous savez que la révision constitutionnelle de 2008 a consacré des droits spécifiques pour les groupes d’opposition mais il n’existe pas de définition de cette notion, ce qui fait qu’elle a parfois été un peu détournée. La présidence de la commission des Finances, par exemple, revient aujourd’hui de droit à un membre de l’opposition.

Nous proposons de définir les groupes minoritaires comme étant ceux qui ont soit voté la confiance soit voté le projet de loi de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) lors d’une même session. Cela permettra de faire un distinguo entre les groupes minoritaires et ceux d’opposition, auxquels des droits sont reconnus par la Constitution.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je comprends votre intention, mais je vais émettre un avis défavorable. Il y a un principe de liberté de constitution des groupes, et une pratique s’est établie. Aujourd’hui, un groupe est minoritaire par déduction : sont considérés comme minoritaires les groupes qui ne se sont pas déclarés d’opposition et qui ne sont pas le groupe majoritaire. Je pense que votre amendement ne changerait pas la configuration que nous connaissons aujourd’hui, et la corrélation avec les votes que vous suggérez ne me paraît pas une solution opérante. Il me semble donc préférable d’en rester à la situation actuelle.

M. Sébastien Huyghe. On peut discuter de la lettre de l’amendement, mais cette question est fondamentale, en effet. Puisqu’il faut désormais se réclamer soit de la majorité soit de l’opposition, il y a un problème. Il existe un groupe dont le président est entré au Gouvernement, mais ce groupe est toujours considéré comme d’opposition. Cela veut dire qu’il prend du temps de parole à l’opposition, parmi ce qui lui est dévolu, alors que celui qui présidait aux destinées de ce groupe est entré au Gouvernement et, de fait, dans la majorité. On peut considérer que ses anciens collègues l’ont suivi dans la majorité – en tout cas une grande partie d’entre eux. Il faut se poser la question de la définition des groupes d’opposition et des groupes minoritaires au sein de la majorité, car on prive de facto l’opposition d’une partie de son temps de parole.

M. Raphaël Schellenberger. Je ne veux pas rouvrir des plaies cicatrisées, mais ce sujet n’est pas complètement anecdotique : jamais, dans l’histoire de la VRépublique, il n’a fallu autant de temps pour composer le Bureau de l’Assemblée nationale qu’au début de cette législature. C’est parce qu’il y a eu un dévoiement des règles de notre Assemblée. Cette question est donc essentielle, et je trouve que l’amendement est très intéressant, d’autant qu’on assiste à une multiplication des groupes. Quand il y en a moins et que chacun a un positionnement clair, ce qui n’empêche pas des nuances et des subtilités selon les textes examinés, ou en interne, dans le fonctionnement des groupes, c’est une chose, mais quand il y a une « archipélisation » de la vie parlementaire, il faut être en mesure d’avoir des clefs de lecture pour dire comment vont fonctionner nos outils internes. C’est quand même à notre Règlement de définir qui pourra prétendre au poste de questeur revenant à l’opposition et au premier poste de vice-président qui reviendra, demain, à l’opposition – on oublie de rappeler au passage que c’est une élue de l’opposition qui occupe ce poste parce que notre Assemblée a collectivement considéré qu’elle était la plus à même de le faire. (Exclamations.) Si on ne peut pas se donner des règles pour accompagner la création d’un soi-disant droit nouveau, alors il sera inopérant.

M. David Habib. La dernière intervention et celle de M. Huyghe ont permis d’apporter un plein éclairage sur l’amendement présenté par Mme Dumont. Nous sommes aujourd’hui dans un autre cas de figure que par le passé. Vous avez décidé, et c’est un aspect qui a été salué par tout le monde, de confier à des membres de l’opposition des responsabilités importantes dans le fonctionnement de notre Assemblée. Ce qui est à craindre, car chaque disposition amène immédiatement à un contournement, est une usurpation du statut de groupe minoritaire. En précisant des conditions objectives – le vote ou non de la confiance, celui des deux textes financiers –, on établira la réalité des positions à l’intérieur de l’hémicycle et on évitera pour l’avenir, monsieur le rapporteur, madame la présidente, des débats qui sont à l’origine de bien des difficultés dans notre vie parlementaire. On a besoin de cette clarification. C’est vous-mêmes qui la demandez en modifiant le Règlement dans le sens que je viens d’évoquer. Je vous interpelle au regard des responsabilités qui sont aujourd’hui les vôtres, au regard du statut qui pourrait être le vôtre demain et au regard de la responsabilité que nous avons quant au fonctionnement de notre Assemblée sous cette législature : je vous demande de ne pas avoir une position partisane, mais d’accueillir la proposition de Mme Dumont avec le respect dû à quelque chose qui est réellement important pour notre Assemblée.

M. Erwan Balanant. Il y a des choses assez intéressantes dans ce que vient de dire M. Habib, mais j’aimerais aussi que l’on sorte de l’idée d’une opposition, d’une minorité permanente. On peut parfaitement imaginer un Parlement où des groupes sont en accord avec une politique gouvernementale pendant une période de la législature, mais pas à une autre période.

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas la même chose !

M. Erwan Balanant. Certes, mais cela joue sur l’équilibre. M. Huyghe a évoqué un exemple intéressant qui est celui du groupe UDI, Agir et Indépendants. Il faut que nous trouvions et c’est toute la difficulté – l’amendement est peut-être une piste – une solution pour avoir de la souplesse et, éventuellement, des évolutions en cours de mandat. C’est aussi ce qu’attendent les Français : ne pas avoir toujours une opposition et une majorité dans cet hémicycle.

M. Paul Molac. Je crois qu’il y a en fait deux visions qui s’opposent. Il y a une vision binaire selon laquelle on est dans l’opposition ou dans la majorité, et une autre, qui m’avait plu chez Emmanuel Macron, au départ en tout cas : c’était que l’on vote en son âme et conscience et qu’il peut y avoir des circonstances dans lesquelles on va soutenir le Gouvernement et d’autres cas où on ne va pas le soutenir. Quand j’ai été élu, au premier tour, et que je suis arrivé ici, les journalistes me sont tombés dessus en me disant : « vous venez d’être élu dans cette nouvelle majorité et vous allez donc faire tout ce que M. Macron veut ». Je les ai regardés, un peu interloqué car ce n’était pas comme cela que je voyais les choses. Quand une mesure est bonne, je la vote, et quand elle n’est pas bonne, je ne la vote pas, et puis c’est tout.

M. Bruno Questel. Je voudrais juste dire, à titre personnel, que je comprends la logique et la philosophie de cet amendement, mais que j’ai un petit doute sur son caractère opératoire. Si je reviens sur ce qu’a dit notre collègue Schellenberger, on élit le Président de l’Assemblée lors de la première séance, puis le collège des questeurs, etc. Or, par définition, il n’y a pas encore eu de vote de confiance, de vote sur les lois de finances et de financement de la sécurité sociale ou de vote d’une motion de censure. L’amendement est donc inopérant par rapport aux problématiques qui ont été soulevées. Même si je peux comprendre l’idée de marquer ou de flécher les groupes en fonction de leur appartenance à la majorité ou à la minorité, ce que vous proposez est inopérant.

M. Pierre-Henri Dumont. Une fois de plus, on passe d’une logique individuelle à une logique de groupe dans le nouveau Règlement que vous nous proposez. En se basant sur cette logique, imaginez qu’il y ait un groupe qui soit un coup dedans et un coup dehors, quand cela l’arrange : cela ne peut pas fonctionner. Si l’on passe à une logique de groupe, il faut que l’on sache parfaitement et à n’importe quel moment si un groupe est dans la majorité ou dans l’opposition, puisque certains postes sont dévolus à des membres de la majorité ou de l’opposition, c’est-à-dire appartenant à des groupes considérés comme tels. À partir de ce moment-là, on ne peut pas avoir un groupe qui se dise dehors et dedans à la fois.

Je rappelle simplement qu’au début de cette législature, comme il y avait cette ambiguïté sur ce qu’était l’opposition, c’est la majorité qui a choisi, à la place des minorités, qui devait être questeur. Le premier vote sur les questeurs, qui a bloqué l’ensemble du fonctionnement de l’Assemblée et du Bureau, a vu la majorité choisir son opposition. Dans tous les parlements et dans tous les organismes locaux de délibération, celui qui vote le budget est dans la majorité et celui qui ne le vote pas est dans l’opposition. C’est extrêmement simple, et je pense que le dispositif présenté par nos collègues socialistes est parfaitement pertinent. Cela permettrait d’avoir une vision claire, sans empêcher, lorsque l’on est membre d’un groupe d’opposition, de voter parfois des textes de la majorité ni, au contraire, quand on est dans la majorité, de décider individuellement de voter parfois contre des textes parce que l’on considère qu’ils vont à l’encontre des intérêts des électeurs que l’on représente ou de ses convictions personnelles. L’un n’empêche pas l’autre. Mais je pense sincèrement que l’on doit avoir une définition extrêmement claire de qui est dans la majorité et qui est dans l’opposition. La situation que l’on a vécue et qui continue à exister, comme Raphaël Schellenberger l’a dit, avec un ministre qui était le président d’un groupe dit d’opposition, ne peut pas aller.

M. Philippe Gosselin. Quelques mots seulement, car beaucoup a déjà été dit.

On peut se reconnaître dans une politique à un moment donné, dans une politique sectorielle, sans être pour autant membre de la majorité. Cela nous est arrivé, à nous aussi, bien évidemment, de voter des textes avec la majorité – et je ne me suis jamais pincé le nez en le faisant – parce que nous trouvions que c’était juste, que c’était bon, que c’était dans l’intérêt collectif du pays. Cela ne détermine pas, néanmoins, un positionnement dans la majorité ou dans l’opposition.

Les constitutionnalistes, les fiscalistes, les observateurs de la vie politique reconnaissent depuis quelques décennies qu’il y a deux critères pour être membre de la majorité ou de l’opposition : c’est le vote de la confiance, bien sûr, et le vote du budget. Tout le monde le sait. Ce sont les deux critères indiscutables et non discutés – d’ailleurs, vos hochements de tête sont approbateurs. Les critères proposés par Laurence Dumont sont simples et efficaces.

Il ne s’agit pas d’être binaire : nous ne sommes pas pour ou contre en permanence, de façon dogmatique. Encore une fois, on peut se retrouver sur certains sujets, mais je crois que vouloir nier les oppositions est plutôt contraire au caractère démocratique de la vie politique. Ce n’est pas honteux d’être dans l’opposition. Celle d’un jour peut être la majorité du lendemain. Ne pas reconnaître les oppositions, c’est entrer dans un processus de confusion qui me paraît contraire à l’esprit démocratique.

À partir du moment où un certain nombre de fonctions sont fléchées, comme c’est le cas avec la première vice-présidence de l’Assemblée nationale, de la présidence de la commission des Finances et d’autres instances encore, et où des temps de parole découlent du fléchage, il me semble important de se déterminer de façon claire et nette. Ce n’est pas honteux, je le répète. Les deux critères proposés par Laurence Dumont sont, honnêtement, très clairs et sans ambiguïté.

Mme Laurence Dumont. Si j’ai bien compris, La République en Marche nous explique depuis maintenant deux ans que la gauche et la droite sont dépassées et, finalement, qu’il n’y a plus de majorité ni d’opposition. Le clivage entre gauche et droite n’existerait plus, ne serait plus pertinent, et le clivage majorité-opposition non plus. J’avoue que je ne me reconnais plus tellement dans ces débats-là.

Je voudrais simplement, monsieur le rapporteur, avoir votre réponse à une question, car je n’ai pas bien compris vos propos. Donnez-moi un seul argument contraire à cet amendement et dites-moi si, de votre point de vue, on peut être député de l’opposition en ayant voté la confiance ou en ayant voté le budget et le PLFSS. Oui ou non ?

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je dirai juste un mot. Il y a eu les mêmes débats en 2009 lors de la dernière réforme du Règlement, pilotée par la majorité de l’époque. Un point d’équilibre a été trouvé. Il peut effectivement être remis en cause par la parole politique – qui va être pour ou contre, qui va voter pour ou contre tel ou tel budget. Je pense que cet équilibre, que nous avons aujourd’hui, n’est pas entièrement satisfaisant – je vous rejoins – parce qu’il y a des limites ou des questions nouvelles : tel groupe vient de se constituer, il est dans la majorité, mais il peut voter contre… Cela crée des situations nouvelles. Pour autant, soyons clairs : il y a une reconnaissance du fait majoritaire – de qui est dans la majorité et de qui est dans l’opposition. Cette notion existe, et elle se manifeste d’ailleurs lors de chaque débat, puisqu’il y a des temps de parole qui sont ainsi définis. Je crois que l’on a un équilibre qui a fait ses preuves et qu’il ne faut pas le bouleverser au motif qu’il y a une question, à un moment, sur un groupe en particulier.

En ce qui concerne la majorité, l’opposition et les groupes minoritaires, je rappelle que le Règlement prévoit que l’on se « déclare » d’opposition. Il y a donc une liberté des groupes de se constituer et de déclarer qu’ils sont dans l’opposition ; si un groupe fait le choix de ne pas exercer cette option et de ne pas se déclarer d’opposition, il peut-être, de fait, minoritaire dans la majorité. Si l’on touche à cela, on touche aussi aux équilibres qui se sont construits et à la liberté de se déclarer ou non d’opposition. On ne peut pas forcer un groupe qui ne le demande pas à être dans l’opposition ? Cela poserait un réel problème démocratique ?

M. Raphaël Schellenberger. Ce n’est pas ce que prévoit l’amendement !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Mais si ! Aujourd’hui, un groupe minoritaire est un groupe qui ne s’est pas déclaré d’opposition. Il y a cette liberté du groupe qui se déclare lui-même ou non d’opposition. Je crois que toucher à cet équilibre qui s’est constitué au cours des dernières années, pour des raisons peut-être conjoncturelles, ne serait pas une bonne chose. Que la réflexion doive se poursuivre sur ce sujet, soit, mais je maintiens mon avis défavorable. Nous avons atteint un équilibre compliqué, et j’attire l’attention de tout le monde sur le problème que poserait le fait de dire à un groupe qui ne se déclare pas d’opposition : « Mais si, tu vas l’être. »

M. Raphaël Schellenberger. Ce n’est pas la question. L’amendement ne concerne pas le fait d’être dans l’opposition, mais d’être minoritaire.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. J’ai bien compris. Quand il se constitue, un groupe peut aujourd’hui se déclarer d’opposition. Encore une fois, c’est sa liberté, et si on la remettait en cause, il y aurait un vrai problème démocratique.

On pourrait en débattre à l’infini. Un équilibre s’est constitué depuis 2008. Qu’il faille réfléchir, soit, mais cela pose des questions démocratiques fortes. Cela signifie en pratique que l’on pourrait dire : « Vous avez déclaré en vous constituant que vous n’êtes pas d’opposition, vous n’avez pas choisi d’être classé dans l’opposition, mais je vous classe quand même dans l’opposition, c’est moi qui décide. »

M. Philippe Gosselin. Mais ce n’est pas vous qui le décideriez ! Il s’agit de constatations de fait.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. J’ai bien compris. Mais, encore une fois, quand un groupe se constitue aujourd’hui, il se déclare ou non d’opposition. Il y a cette liberté-là, et cela poserait de vraies questions démocratiques que de dire que l’on décide à la place du groupe. Compte tenu de cet équilibre, je suis défavorable à l’amendement, et je pense qu’il est plus sage d’en rester là.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Il y a encore différentes demandes de prise de parole. Je sais que ce sont des sujets fondamentaux, mais il y a déjà eu un peu plus de dix interventions et il va falloir avancer : nous avons étudié treize amendements seulement depuis le début de la matinée et il nous en reste encore 313 !

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Je voudrais simplement indiquer qu’au Sénat, par exemple, il est prévu que « dans les sept jours suivant sa création, ainsi qu’au début de chaque session ordinaire, un groupe se déclare à la Présidence du Sénat comme groupe d’opposition ou comme groupe minoritaire au sens de l’article 51-1 de la Constitution. Il peut reprendre ou modifier cette déclaration à tout moment ». S’il y a un sujet, je pense qu’il faut que l’on en reparle, effectivement, et que l’on trouve une solution qui puisse convenir à l’ensemble des groupes, mais je crois que ce qui existe au Sénat est assez équilibré.

M. Rémy Rebeyrotte. J’ai le sentiment que nous sommes incorrigibles. Comme l’a dit M. Gosselin, on définit politiquement la logique de majorité et d’opposition au sein des conseils municipaux selon les votes pour l’élection du maire, la composition du bureau municipal, et ensuite le vote du budget. Par ailleurs, il y a des évolutions possibles au cours d’un mandat. La logique du groupe, notamment en sociologie, est une logique d’appartenance, de sentiment d’appartenance. Il peut y avoir des personnes qui, à un moment, souhaitent évoluer, constituer un groupe ou en quitter un pour en rejoindre un autre. Il ne faut pas introduire de la rigidité dans ce domaine, alors que chacun se déclare aujourd’hui comme il l’entend : un groupe peut déclarer qu’il est d’opposition ou minoritaire. En cette matière, je trouve que la souplesse ne pose aucun problème. On ne doit pas instaurer de la rigidité là où nous n’avons aucun intérêt, ni les uns ni les autres, à en créer.

Mme Laurence Dumont. Vous dites, monsieur le rapporteur, qu’il y a une liberté de se reconnaître comme étant de l’opposition ; d’accord, mais la définition de l’opposition n’existe pas. La Constitution prévoit la possibilité de donner des droits spécifiques aux groupes d’opposition, mais celle-ci n’a pas de définition. Vous reconnaîtrez quand même qu’il y a un petit sujet. Je maintiens donc ma question, à laquelle vous n’avez pas répondu, car je veux que ce soit très clair pour ceux qui consulteront nos travaux : vous considérez que l’on peut se dire de l’opposition en ayant voté la confiance, le budget et le PLFSS tous les ans ? C’est absurde. Vous avez l’occasion de corriger cette absurdité assez facilement et assez simplement. Faisons-le. Il y a une liberté mais pas de définition en face.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je demande à ceux qui se sont déjà exprimés d’être extrêmement brefs, sans quoi nous n’y arriverons pas.

M. Sébastien Huyghe. Il y a, dans le fonctionnement actuel, un problème de démocratie et de respect de la démocratie. On a donné un certain nombre de droits aux groupes de l’opposition – il y a, par exemple, autant de questions au Gouvernement dévolues à l’opposition qu’à la majorité. À partir du moment où un groupe utilise du temps de parole accordé à l’opposition pour dire du bien du Gouvernement et de la majorité, cela veut dire que l’on enlève à l’opposition un temps de parole au profit de la majorité. C’est un détournement de la part d’un groupe qui s’est déclaré d’opposition mais qui, dans les faits, est dans la majorité. Cela pose un vrai problème démocratique car cela prive les véritables oppositions d’un temps de parole.

M. Philippe Gosselin. Je n’en suis pas à réclamer la reconnaissance de l’opposition, non pas de Sa Majesté, comme au Royaume-Uni, mais de M. le Président de la République… Et c’est pareil au Bundestag, même si c’est formulé autrement, notamment compte tenu des alliances.

Oui à la souplesse, et j’entends bien ce qu’a dit Rémy Rebeyrotte, et oui au changement – un groupe peut toujours changer –, mais dès lors que l’on reconnaît des droits spécifiques à l’opposition, droits que cette proposition de résolution veut renforcer dont acte –, il est important de définir ce qu’est l’opposition. Notre collègue Laurence Dumont a parfaitement raison : on ne peut pas reconnaître des droits à un groupement qui n’est pas défini. Ces droits pourraient se traduire par une forme de détournement. Je ne fais pas référence à des situations actuelles, je ne veux pas polémiquer, mais quand on se déclare ou non dans l’opposition on prend ou non du temps à l’opposition qui est, elle, réellement dans le débat démocratique. Peut-être cet amendement n’apporte-t-il pas la réponse, même si les critères proposés me paraissent très clairs et très simples, mais il y a en tout cas un vrai sujet, que vous ne pouvez pas éluder.

M. Raphaël Schellenberger. Je rejoins ce que viennent de dire mes deux collègues au sujet de la démocratie, car ce n’est pas pour rien qu’un des trois postes de questeurs revient à l’opposition. C’est aussi une façon d’être transparent dans notre mode de fonctionnement. Si l’on a confiance dans l’opposition et dans sa capacité d’être plus critique et plus vigilante qu’on ne l’attend des députés de la majorité, il faut mettre en avant les droits de l’opposition et s’assurer que les élus qui exercent ces droits sont effectivement des élus d’opposition.

Ensuite, monsieur le rapporteur, vous considérez que notre discussion n’est alimentée que par un problème conjoncturel. C’est en partie vrai, du fait des bouleversements politiques de 2017. Mais les propositions de modification que vous avancez tendent à rendre structurelles ces questions car, à partir du moment où on donnera plus de place aux groupes, il faudra mieux les définir. Sur la question du nombre de leurs membres, nous avions formulé une proposition. Quant à leur qualification comme groupe d’opposition, c’est aussi une question centrale de la réforme du Règlement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Si chaque groupe compte un représentant qui se consacre à ce texte, je pense que nous pouvons former ensemble un petit groupe de travail sur le sujet, pour voir, d’ici à l’examen dans l’hémicycle, si quelque chose peut évoluer, notamment eu égard au respect de la liberté d’un groupe de déclarer ou non appartenir à l’opposition. Soit vous retirez votre amendement et nous organisons une réunion de travail, soit vous le maintenez, mais je maintiens alors mon avis défavorable.

Mme Marietta Karamanli. Je rappelle que cet amendement a été déjà présenté dans le cadre de nos discussions sur la révision constitutionnelle. Il a donné lieu à un débat très intéressant, où plusieurs groupes se sont retrouvés sur la nécessité de définir ce qu’est l’opposition.

Je ne retire pas notre amendement, qui ouvre un débat et peut finalement permettre à chacun de se positionner. Mais il ne faut pas que cela nous enlève la possibilité de travailler la question jusqu’à la séance publique, car nous devons sortir par le haut de cette situation impossible. Ce que nous avons connu en début de cette législature ne doit pas se reproduire, quel que soit le groupe concerné !

M. Arnaud Viala. Cette question est d’autant plus essentielle que vous défendez une modification du Règlement donnant plus de place aux groupes. Or comment peut-on être dans un groupe d’opposition et voter l’intégralité des textes importants d’une année parlementaire ?

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL186 de M. Paul Molac et CL23 de M. Michel Zumkeller.

M. Paul Molac. Notre amendement vise à renforcer les droits des groupes d’opposition en leur réservant le poste de rapporteur lorsqu’une commission permanente est saisie pour avis, préalablement à une nomination.

M. Michel Zumkeller. Cela se pratique déjà dans certaines commissions, mais il me semble important d’inscrire dans les textes que ce rapporteur désigné à l’occasion des nominations sur le fondement de l’article 13 de la Constitution est issu de l’opposition. La même observation vaut pour mon amendement, à venir, qui consacre l’envoi d’un questionnaire à la personnalité dont la nomination est envisagée.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable au premier amendement. Tout notre équilibre démocratique est construit sur le fait que les rapporteurs des textes appartiennent à la majorité. On ne peut donc modifier cet équilibre sans aller vers une refonte complète. On ne peut pas passer ainsi de la Ve à la VIe République au détour d’une modification du Règlement… Boutade mise à part, l’adoption de cet amendement changerait profondément toutes nos méthodes de travail et d’organisation. Or ce n’est pas l’objet du texte que nous examinons.

Quant à votre amendement, M. Zumkeller, l’envoi du questionnaire doit rester une pratique de la commission, mais la question ne relève pas du Règlement. Je propose donc de laisser les choses en l’état.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je remercie M. Zumkeller pour son hommage à la commission des Lois !

La Commission rejette successivement les deux amendements.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL191 de M. Michel Zumkeller et CL187 de M. Paul Molac.

Article 3 (art. 33 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Représentation des députés non-inscrits au sein des commissions spéciales

La Commission examine l’amendement CL51 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Notre amendement tend à supprimer cet article, sans pour autant que nous soyons totalement contre lui. Nous voulons simplement mettre en avant le respect des non-inscrits, qui sont des députés de la Nation comme tous les autres. Je ne saurais revendiquer un droit de parole pour chacun et en priver les non-inscrits.

Cela étant, l’organisation des parlements est telle que les groupes ont forcément un peu plus de poids et de moyens, ce qui ne me paraît pas illégitime. Même si je ne cherche pas à « collectiviser » le fonctionnement de l’Assemblée nationale, je crains que cette disposition, comme celle qui a été votée tout à l’heure s’agissant du Bureau de l’Assemblée, ne débouche, à force d’élargir le cercle, à un alourdissement du fonctionnement.

On veut dégager du temps en nous privant éventuellement d’un peu, voire beaucoup, de temps de parole, qui serait donné à d’autres ? Fort bien, mais, en réalité, on risque d’alourdir le fonctionnement et d’aller ainsi à l’encontre du but recherché. C’est ce que nous voulons mettre en avant dans le débat et dans la discussion.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Permettez-moi quelques mots sur la situation actuelle des non-inscrits. Je ne sais pas si tout le monde le sait mais c’est aujourd’hui, dans le cas qui nous intéresse, la majorité qui définit le nombre des non-inscrits et qui les choisit – même si elle use rarement de cette dernière possibilité.

Je proposerai pour ma part, dans un instant, par l’amendement CL330, d’instituer un véritable droit, mais qui bénéficierait à chaque fois à un seul non-inscrit : ne dit-on pas qu’un tiens vaut mieux que deux « tu l’auras » ? A plus forte raison si c’est « tu l’auras peut-être et c’est moi qui choisis… », car actuellement la décision n’appartient pas aux non-inscrits. Le bon équilibre consisterait à établir un droit clair ; c’est à leur avantage. C’est ce que propose cet article, qui a fait l’objet d’une concertation.

M. Philippe Gosselin. Je maintiens mon amendement, mais je voterai sans état d’âme en faveur du vôtre, monsieur le rapporteur.

Mme Emmanuelle Ménard. Personne ne conteste qu’un groupe politique comme le groupe des Républicains, qui compte cent députés, ait plus de prérogatives qu’un député non-inscrit, mais de là à ce que les non inscrits soient exclus systématiquement… Il faudrait trouver un juste milieu. Les députés non-inscrits représentent, par définition, des sensibilités qui ne sont représentées nulle part ailleurs ni dans aucun groupe existant. Il me semble de bon aloi, pour cette raison même, de leur réserver quelques places.

M. Erwan Balanant. Je suis entièrement d’accord sur ce point, chose assez rare, avec Mme Ménard. Si nous ne partageons pas la même idéologie politique, je suis entièrement d’accord avec elle pour faire respecter les droits des députés non-inscrits. Car il y en a qui travaillent – parfois plus que certains députés inscrits dans un groupe !

Or, dans le cadre du temps législatif programmé, le temps de parole est décompté de telle sorte qu’un député ou une députée qui a travaillé un texte en profondeur peut se retrouver dans l’impossibilité de s’exprimer. Je ne trouve pas cela normal. Il faut donner un statut aux non-inscrits, même si celui-ci offre moins de droits et de possibilités qu’aux députés appartenant à un groupe.

La Commission rejette l’amendement CL51.

Elle adopte l’amendement CL330 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

Après l’article 3

La Commission examine l’amendement CL168 de Mme Cécile Untermaier. 

Mme Cécile Untermaier. Nous constatons que les commissions spéciales ne disposent pas de rapporteurs d’application. Nous formulerons d’autres propositions au sujet des rapporteurs d’application, mais, à ce stade, nous proposons d’introduire une disposition qui fasse bénéficier les travaux de ces commissions des compétences dévolues dès le début de la procédure aux co-rapporteurs d’application.

Je reviendrai, dans la discussion d’autres amendements, sur la participation d’un député membre de la commission des Affaires européennes et sur le rôle du co-rapporteur que nous souhaitons mettre en place.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il se trouve que les travaux d’une commission spéciale s’achèvent avec l’adoption de la loi pour laquelle elle a été constituée, ce qui exclut les travaux ultérieurs d’un rapporteur d’application. Avis défavorable, donc, mais c’est un vrai sujet.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Pour votre information, dans le cas de la de la loi sur la prostitution, pour laquelle une commission spéciale avait été constituée, j’ai eu un entretien avec la délégation aux droits des femmes et c’est elle qui fera le travail d’évaluation et d’application de la loi. Il est donc possible de travailler aujourd’hui en bonne intelligence. Quand nous pouvons le faire, nous le faisons.

Mme Cécile Untermaier. Certes, mais les commissions spéciales traitent généralement de textes importants ; j’ai en mémoire la loi « Macron » que nous avions examinée en commission spéciale. Son rapporteur est maintenant le président de l’Assemblée nationale. Si la commission spéciale disparaît, son rapporteur reste ! C’est pourquoi il me semble qu’un rapporteur d’application pourrait rester lui aussi, et ce d’autant plus que ce sont souvent des textes complexes, qui ressortissent du champ de compétence de plusieurs commissions et qui appellent un suivi, sur le plan réglementaire comme sur celui de l’exécution. La pratique que vous avez mise en place, madame la présidente, doit trouver sa place dans le Règlement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La loi à laquelle vous faites référence a précisément été évaluée par une mission de suivi regroupant des membres de diverses commissions. Vous en faisiez d’ailleurs partie. Tant que l’on peut assurer ce suivi, on le fait, mais il paraît compliqué de changer le Règlement sur ce point.

La Commission rejette l’amendement.

Article 4 (art. 36 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Suppression de l’examen préalable des pétitions par la commission des Lois

La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CL24 de M. Michel Zumkeller et l’amendement CL134 de M. Yannick Favennec Becot.

M. Michel Zumkeller. Il s’agit d’instaurer une commission des Affaires européennes de plein droit. Ce sujet a déjà été évoqué lors de la révision constitutionnelle de 2008, puisque le nombre de commissions est fixé par la Constitution.

S’il n’est donc pas possible d’en créer une supplémentaire, il nous semble important d’avoir néanmoins une commission des Affaires européennes de plein exercice, et c’est pourquoi je propose de faire ce qu’a fait le Sénat, c’est-à-dire de regrouper affaires étrangères et défense dans une seule commission. Cela accroîtrait d’ailleurs la cohérence entre nos deux assemblées, cohérence que vous appeliez de vos vœux, monsieur le rapporteur, lorsque nous avons évoqué la question des délais. Ce parallélisme des commissions me semble même plus important que la question des délais.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. J’observerai que le président Ferrand a choisi de ne pas mener de concertation sur ce point avec les présidents de commission et de ne pas mettre le sujet sur la table. Au vu des amendements déposés, j’ai abordé la question avec lui et puis vous dire qu’il y consacrera un groupe de travail, qui sera lancé d’ici la fin de la législature. Nous n’allons donc pas prendre une telle décision en catimini, sans concertation préalable avec les présidents de commission, actuels ou passés.

À défaut de retrait, je me verrai au regret d’émettre un avis défavorable sur tous les amendements tendant à des fusions de commissions ou à un changement de leur périmètre. Il n’agit pas de botter en touche, mais il serait inconvenant d’en décider entre nous sans avoir mené de concertation. Ce fourmillement d’idées est très intéressant et alimentera le débat, mais ce n’est pas l’objet de ce texte.

Mme Marietta Karamanli. Nous ne l’avons pas redéposé cette fois, mais nous avions défendu un amendement en ce sens sous la précédente législature. Le débat nécessaire a donc déjà eu lieu. Pourquoi ne pas modifier le Règlement sans attendre une révision de la Constitution ?

Plus des trois cinquièmes des textes sont aujourd’hui du droit européen. Le Président de la République a annoncé qu’il ferait des sujets européens une priorité. Je ne comprends donc pas que nous n’abordions pas la question dans le cadre de la réforme du Règlement. Ne la renvoyons pas à un groupe de travail : saisissons l’occasion maintenant, tant que l’Europe peut encore fonctionner !

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle aborde l’amendement CL105 de M. Philippe Dunoyer. 

M. Michel Zumkeller. Nos collègues ultramarins, avec qui j’ai signé cet amendement, reconnaissent que la délégation aux outre-mer occupe une place importante dans le fonctionnement de notre assemblée, mais souhaiteraient conférer à cette délégation des pouvoirs et des moyens supplémentaires, en l’érigeant en commission. A défaut, on pourrait au moins renforcer les délégations existantes.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je suis au regret de recommander le retrait de cet amendement et, à défaut, d’émettre un avis défavorable, le président Ferrand envisageant une réflexion sur la question, importante, des périmètres des commissions.

M. David Habib. Je suis d’accord avec ce que vient de dire le vice-président Waserman. Après ce qu’il s’est passé dimanche en Nouvelle-Calédonie, nous sommes tous extrêmement attentifs à ce qui se passe outre-mer. Nous en avons d’ailleurs parlé hier ensemble, madame la présidente. Je comprends donc la réponse qui est faite, mais je souhaite que l’on ne se montre pas avare, notamment de moyens, et que l’on accompagne mieux nos collègues d’outre-mer qu’on ne le fait, me semble-t-il, aujourd’hui.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je rappelle que l’outre-mer est une compétence de la commission des Lois, et la nomenclature des textes que nous avons examinés dans ce domaine depuis le début de la législature montre que nous sommes extrêmement mobilisés sur ces questions – et extrêmement intéressés. Il ne serait pas bon qu’elles relèvent d’une commission permanente spécialisée.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL92 de M. Raphaël Schellenberger.

M. Raphaël Schellenberger. Cet amendement tend à faire glisser le droit commercial de la compétence de notre commission vers celle de la commission des Affaires économiques. Vous allez me dire qu’il est curieux de proposer un tel dessaisissement, mais cela me semble être un acte de cohérence.

Si je comprends que le droit commercial ait été inscrit, il y a un certain temps, dans les compétences de la commission des Lois, je pense que la conception du droit commercial a beaucoup changé depuis cette époque et qu’il n’est plus l’un des éléments essentiels de la construction du pouvoir en France. Si notre commission est compétente pour les questions régaliennes et celles liées à l’équilibre des pouvoirs, la commission des Affaires économiques abordera le droit commercial avec plus de pertinence, dans le sillage du travail qu’elle mène tout au long de l’année.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable, mais votre réflexion alimentera effectivement la réflexion sur le périmètre de des commissions.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 4 sans modification.

Après l’article 4

La Commission examine l’amendement CL133 de M. Yannick Favennec Becot. 

M. Paul Molac. Les auteurs de cet amendement souhaitent que chaque groupe politique puisse pleinement travailler en commission et, pour ce faire, dispose dans chaque commission permanente d’un député suppléant, qui disposera des mêmes droits qu’un député titulaire lorsqu’aucun titulaire de son groupe ne pourra être présent. Il s’agit d’assurer la continuité du travail législatif en commission, ainsi que son efficacité.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Chacun mesure les conséquences que cela pourrait avoir.

La Commission rejette l’amendement.

Article 5 (art. 39 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Participation des groupes aux bureaux des commissions

La Commission adopte l’article 5 sans modification.

Après l’article 5

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL25 de M. Michel Zumkeller.

Elle examine l’amendement CL26 de M. Michel Zumkeller.

M. Michel Zumkeller. Il s’agit d’inscrire dans notre Règlement quelque chose qui semble une évidence : l’impossibilité pour une commission de tenir des réunions lorsqu’un texte dont elle est saisie au fond ou pour avis est examiné en séance publique. Cela n’arrive pas souvent, mais cela arrive parfois. Il est déjà très difficile de se multiplier, mais, dans des cas comme celui-là, cela devient presque impossible !

M. Raphaël Schellenberger. Il a raison !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Nous avons déjà des réunions « sanctuarisées » le mercredi matin. Je pense qu’il faut conserver une certaine souplesse. En fait, la seule bonne solution serait de voter le droit d’ubiquité, mais je crois que nous n’en avons pas la possibilité… (Sourires.)

À travers cet amendement, vous posez la question fondamentale de l’organisation du temps de travail et de la simultanéité des réunions. Mais, à ce stade, l’adopter ne ferait qu’ajouter des contraintes aux contraintes. Nous savons qu’il va nous falloir, un jour, changer de modèle de gestion du temps, et que cela aura des implications constitutionnelles. On ne saurait donc aborder la question par ce biais-là.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La commission des Lois, qui est particulièrement concernée par ces questions, s’efforce de ne jamais placer ses membres dans cette situation, en particulier lorsqu’elle est saisie au fond du texte examiné dans l’hémicycle. C’est parfois difficilement évitable, en revanche, dans le cas d’une saisine pour avis.

M. Raphaël Schellenberger. Ce débat est intéressant et important. On dit qu’on travaille mal, mais la vérité, c’est qu’on travaille trop : trop d’amendements, trop de discussions, trop de textes… C’est pourquoi nous essayons de dégager du temps pour être plus efficaces.

Avant de nous interdire à nous-mêmes de déposer des amendements portant article additionnel en matière réglementaire, faisons d’abord en sorte que certains textes ne soient pas présentés au Parlement alors qu’ils n’ont pas vocation à l’être ! Ainsi, le projet de loi sur la fonction publique qui est en cours de discussion dans l’hémicycle comporte des dispositions tendant à modifier de simples décrets…

Je suis d’accord, monsieur le rapporteur, pour dire qu’il ne faut pas regarder le problème de l’encombrement de notre ordre du jour par le petit bout de la lorgnette. Mais alors, attaquons-le par le grand bout : agissons sur les contraintes de fonctionnement de notre assemblée et si cela ralentit l’examen des textes, tant pis !

Car il n’y a pas – il n’y a jamais – d’urgence à voter une loi ! Au pire, l’urgence peut être déclarée par le Gouvernement. Ralentissons donc la discussion de la loi quand c’est nécessaire, et je trouve particulièrement pertinente, de ce point de vue, la proposition de M. Zumkeller.

Mme Danièle Obono. Pour des raisons différentes des siennes, je souscris à l’analyse de notre collègue. C’est vraiment par le petit bout de la lorgnette que nous abordons la question de l’encombrement de l’ordre du jour. La véritable raison en est que c’est le Gouvernement qui détermine notre ordre du jour et, partant, le niveau d’intensité de nos travaux. C’est lui qui décide de faire passer tant de textes par session, voire par semestre, lui aussi qui décide de la nature des textes et de leur rythme d’examen.

Examiner des textes en procédure accélérée signifie effectivement qu’une pression est mise sur le Parlement. Nous sommes pris dans le carcan d’un fonctionnement institutionnel où chacun se débat à qui mieux mieux. La logique suivie repose sur l’idée que le travail parlementaire doit se faire vite. Or, vitesse ne signifie pas nécessairement efficacité, bien au contraire. Le retard dans l’examen des textes est souvent dû au fait qu’en faisant vite, on fait mal et, en fin de compte, on perd du temps.

Tout le problème est celui du carcan institutionnel, et il est hallucinant de se dire qu’on ne peut rien y faire, à part essayer de poser quelques sparadraps ! Tout à l’heure, avec quelques collègues, je participais à une réunion de l’Assemblée parlementaire franco-allemande. Sur la question du Règlement intérieur, l’un des points les plus saisissants était la différence, que nous constations, entre une assemblée qui maîtrise son ordre du jour, à savoir le Bundestag, et la nôtre ! Nos collègues allemands, en effet, peuvent développer une vision de long terme, alors que nous sommes dans l’incapacité de leur dire ce que nous aurons à notre agenda dans les prochains mois… Cela donne une image cruelle de notre Parlement.

M. Paul Molac. On ne peut pas comparer la France à l’Allemagne. Celle-ci est un État fédéral dans lequel les Länder ont à la fois la capacité réglementaire et une capacité à faire la loi, de sorte que celles examinées au Bundestag sont, forcément, moins nombreuses et que nos homologues allemands peuvent effectivement se permettre de siéger deux fois moins que nous.

M. Michel Zumkeller. Je trouve paradoxal de s’entendre à chaque fois répondre que l’on va « travailler » sur le sujet. Avec ma petite expérience de cette maison – dix-sept ans tout de même –, je préférerais que, pour une fois, on annonce qu’on « va instaurer » une règle posant une impossibilité. Une fois cette norme instaurée, en effet, nous devrons bien nous organiser en fonction d’elle. Cessons de dire : « on verra », « on en reparlera »… Nous ne serons plus élus ni les uns ni les autres, que la situation, je le crains, n’aura pas changé.

M. Sacha Houlié. Je crois qu’il ne faut pas ajouter des normes aux normes.

Vous avez souligné, madame la présidente, la pratique qui est déjà celle de notre Commission. Quant aux inconvénients relatifs à l’imprévisibilité de nos travaux, l’article 7 du texte que nous examinons prévoit précisément la communication d’un calendrier prévisionnel, qui nous permettra de mieux nous organiser, en sachant ce qui viendra en commission et en séance, et à quel moment. Nous serons ainsi mieux à même d’éviter les réunions parallèles.

Mme Cécile Untermaier. Nous voterons cet amendement. Comme vous l’avez dit, madame la présidente, la pratique de la commission des Lois est bonne, mais la révision du Règlement a précisément pour but d’assurer que les bonnes pratiques perdurent.

Adopter cet amendement peut être un moyen d’afficher notre volonté de renforcer la qualité du travail en commission comme en séance, et ce qui vient d’être dit sur la prévisibilité de l’agenda ne fait que conforter, à mes yeux, l’intérêt de cette démarche. Je ne vois donc vraiment pas pourquoi on pourrait voter contre.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. On ne peut pas changer l’organisation du travail en commission par ce biais. Je comprends votre positon, mais ce serait nier la méthode retenue par le président Ferrand que de trancher cette question ici et maintenant, sans concertation préalable.

M. Michel Zumkeller. Ce n’est pas Richard Ferrand qui examine ce texte !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. La Commission est certes souveraine, et votera d’ailleurs souverainement, mais j’estime qu’on ne peut pas, d’un point de vue organisationnel, prendre le sujet par ce biais-là. Cela ne fonctionnera pas.

Les groupes de travail ne sont pas une façon de « botter en touche », qu’il s’agisse de ceux que nous allons mettre en place d’ici l’examen en séance, ou de ceux qui conduiront une réflexion à plus long terme sur des sujets non traités dans l’épure du présent texte et nécessitant davantage de concertation.

Madame Obono, le Gouvernement fournit désormais systématiquement un agenda à trois mois, mais vous avez raison d’observer que certains sujets sont d’ordre constitutionnel, et devront donc être traités dans le cadre d’une révision constitutionnelle.

La Commission rejette l’amendement.

Article 6 (art. 42 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Contrôle de la présence des députés en commission en cas de déport

La Commission examine l’amendement CL331 du rapporteur.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il s’agit de préciser qu’il revient au Bureau de définir les conditions dans lesquelles un député inscrit sur le registre des déports est considéré comme étant présent en commission.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 6 modifié.

Après l’article 6

La Commission examine l’amendement CL188 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement vise à généraliser la pratique suivie par la commission des Lois depuis 2017 en prévoyant une publicité sur les réunions et le nom des personnes auditionnées avant leur nomination, afin d’exercer un contrôle qui peut être déterminant pour l’orientation du débat parlementaire.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Siégeant depuis le début de la législature dans une autre commission que la vôtre, je suis admiratif de ses pratiques si avancées, que je découvre, mais je suis d’avis de laisser aux commissions leur liberté d’organisation.

M. Philippe Gosselin. Eh oui, notre commission est un vrai laboratoire !

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL116 de Mme Emmanuelle Ménard. 

Mme Emmanuelle Ménard. Cet amendement reprend celui que j’avais déposé en début de discussion, au sujet de la constitution du Bureau. Je veux seulement préciser qu’il ne s’agit pas du tout d’obtenir des prérogatives, mais plutôt de résoudre un déficit chronique d’information. Nous autres, députés non-inscrits, ne sommes jamais au courant de rien, car toutes les décisions se prennent au niveau des groupes, et les groupes ne pensent malheureusement pas à nous en informer.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Cela dit, je vais examiner cette question. Il me semble que le site Internet de l’Assemblée remplit cette fonction, mais c’est à vérifier.

La Commission rejette l’amendement.

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.7629455_5cdc206159d4d.commission-des-lois--modification-du-reglement-de-l-assemblee-nationale-suite-15-mai-2019

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous poursuivons cet après-midi l’examen de la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale.

Article 7 (art. 48 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Transmission d’un programme législatif prévisionnel

La Commission examine l’amendement CL143 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Nous proposons qu’une nouvelle séance par mois soit réservée aux propositions de loi présentées par les groupes d’opposition et les groupes minoritaires, afin de leur accorder une plus grande reconnaissance. Le Gouvernement et sa majorité auraient au moins deux semaines et trois jours par mois pour examiner leurs textes. L’initiative législative appartient essentiellement au Gouvernement, alors que c’est au Parlement de faire la loi.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Nous allons, dans cette proposition de résolution, faire évoluer les journées réservées aux groupes d’opposition. Plutôt que de les multiplier, il me semble plus intéressant de permettre, selon une nouvelle procédure, qu’elles puissent être véritablement débattues en supprimant le recours systématique aux motions de procédure.

Mme Danièle Obono. Il ne s’agit pas de multiplier les niches. Il est plus que frustrant que si peu de temps soit accordé aux propositions des parlementaires. La question des motions relève d’un autre débat et n’est qu’une échappatoire. Pour que chacun se sente faire partie du Parlement, il est important que l’initiative législative soit élargie. Nous vous soumettrons de nouveau cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL293 de Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. 

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. L’amendement fait suite aux travaux menés dans le cadre des groupes de travail mis en place par M. François de Rugy sur le travail législatif et les droits de l’opposition. Parmi les propositions retenues lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle figurait celle d’un calendrier prévisionnel à six mois, précisé et actualisé à trois mois. Bien souvent, le calendrier ne se précise que quelques semaines avant l’examen en séance publique du projet de loi. C’est pourquoi je vous suggère ce nouveau calendrier, qui rendra nos travaux plus prévisibles et permettra de mieux nous concerter en amont des textes. Avoir le temps de travailler, c’est travailler mieux et écrire une loi de meilleure qualité.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. J’ai beaucoup de sympathie pour cet amendement, pour avoir travaillé avec vous, madame la députée, sur ce sujet, dans le groupe de travail. Néanmoins, à ce moment-là, nous étions dans une logique d’évolution de la Constitution. Depuis, la pratique du Gouvernement a changé : nous avons, tous les trois mois, un planning des textes à venir. Marc Fesneau, le ministre chargé des relations avec le Parlement, nous communique, en Conférence des Présidents, la liste des textes dont le gouvernement envisage l’examen dans les trois mois, qui est publiée dans la foulée sur le site de l’Assemblée. Votre amendement pourrait faire courir un risque constitutionnel, dans la mesure où nous ne pouvons pas intimer au Gouvernement quelque ordre que ce soit. Au contraire, la rédaction de l’article 7 reprend exactement la rédaction qui était en vigueur dans notre Règlement jusqu’en 2009, laquelle implique une planification à six mois.

M. Raphaël Schellenberger. Monsieur le rapporteur, ce n’est pas parce que la pratique du Gouvernement s’est améliorée que nous ne devons pas rester vigilants ni fixer des règles, quand bien même elles ne feraient que conforter une pratique existante. Si nous considérons que, pour bien travailler, il nous faut connaître les textes au moins trois mois à l’avance, ce n’est pas parce que le Gouvernement veut bien nous les donner aujourd’hui, que nous devons nous interdire de l’inscrire dans le Règlement. Nous devons être plus exigeants sur les conditions dans lesquelles les textes et les études préalables nous sont communiqués : travailler systématiquement dans l’urgence ne nous permet pas de mener un travail législatif de fond.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. L’article 7 de la proposition de résolution est le suivant : « Le troisième alinéa de l’article 48 du Règlement est ainsi rédigé : ‘À l’ouverture de la session, puis, au plus tard, le 1er mars suivant, ou après la formation du Gouvernement, celui-ci informe la Conférence des affaires dont il prévoit de demander l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée et de la période envisagée pour leur discussion.’ » Nous sommes certains de la validité constitutionnelle de l’article, puisqu’il reprend la rédaction qui était en vigueur jusqu’en 2009.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Sur le fond, nous sommes tous d’accord pour dire que plus nos travaux seront prévisibles, mieux ils seront menés. Nous devons d’ailleurs réfléchir au délai entre le dépôt d’un texte et son examen, notamment en cas de procédure accélérée. Les six semaines minimales de délai sont nécessaires au bon fonctionnement de notre assemblée.

Par ailleurs, monsieur le rapporteur, il y a cette expression curieuse de « Conférence des affaires »…

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Le mot « Conférence » désigne la Conférence des Présidents, et « des affaires » est le complément de « demander l’inscription ».

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. La proposition faite à six mois est peu précise. Ce que je demande, c’est que l’Assemblée dispose d’éléments plus précis permettant un travail de fond et de qualité. J’entends bien la réserve constitutionnelle faite par le rapporteur, et je veux bien retravailler mon amendement. Néanmoins, pour prendre un exemple, nous n’avons reçu des éléments suffisamment précis pour travailler sur la loi santé que trois semaines avant son examen, ce qui ne nous a pas permis de mener des travaux collectifs comme nous l’aurions souhaité. Le calendrier représentant un enjeu très fort, j’espère que nous pourrons revenir dessus ensemble.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL98 de M. Christophe Euzet.

M. Christophe Euzet. L’article 7 représente un progrès considérable dans l’entreprise d’amélioration de la qualité de nos travaux à droit constitutionnel constant. Il va nous permettre de constituer des ateliers ou encore des missions d’information, sur la base des informations dont nous disposerons, à condition que l’ensemble des députés soient informés du programme du Gouvernement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je suis très heureux de vous dire que votre amendement est pleinement satisfait. J’ai vérifié moi-même – et cela répond à la question de Mme Ménard : il suffit, sur la page d’accueil du site de l’Assemblée, de cliquer sur l’onglet « Les députés », puis sur « La Conférence des Présidents », pour trouver tous les comptes rendus et les ordres du jour. La procédure est la même pour le Bureau. C’est super utile !

M. Pierre-Henri Dumont. C’est super fastidieux surtout !

M. Arnaud Viala. Monsieur le rapporteur, nous pouvons bien aller chercher l’information, à supposer qu’elle soit stable…

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Elle est stable !

M. Arnaud Viala. Ce n’est pas vrai, puisque, de réunion en réunion, la Conférence des Présidents modifie l’ordre du jour prévu à la réunion précédente.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est mis à jour tous les mardis à onze heures !

M. Arnaud Viala. Je veux bien me prêter à l’exercice ! Mais je suis certain que, ce mardi, des modifications ont été apportées à l’ordre du jour fixé mardi dernier. Cela reste très approximatif.

La loi Pacte, par exemple, devait être examinée au tout début du mois de septembre, et nous n’en avions aucun élément au mois d’août. Même la rapporteure de la majorité s’arrachait les cheveux ! C’est un vrai sujet.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je vous rejoins : c’est un vrai sujet. Même si le délai de six semaines n’est, malheureusement, pas forcément respecté, dans cette proposition de résolution, nous ne pouvons l’exiger du Gouvernement. La vraie réponse à votre question est constitutionnelle.

M. Arnaud Viala. Prévoyez-vous de modifier le délai de dépôt des amendements ? Cette semaine, les délais de dépôt étaient intenables et délirants, de la veille pour le lendemain ! C’était un travail impossible pour les collaborateurs ! D’ailleurs, très peu d’amendements ont été cosignés pour la simple raison que nous n’avons pas pu donner les amendements à nos collègues. Cela appauvrit le débat, puisqu’en l’absence du signataire, personne ne peut défendre l’amendement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. S’agissant de ce texte, le délai de dépôt des amendements en Commission était tout à fait habituel : samedi, à dix-sept heures.

M. Christophe Euzet. Si les informations sont déjà accessibles, mon amendement étant satisfait, je le retire.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL248 de M. Stéphane Peu.

M. Stéphane Peu. Nous avons souvent parlé des missions du Parlement : faire la loi, mais aussi contrôler l’action de l’exécutif et du Gouvernement. Tout le monde s’accorde à dire que nos capacités de contrôle doivent être renforcées. C’est pourquoi nous proposons de ne pas circonscrire les séances de contrôle aux seuls rapports produits par l’Assemblée nationale, mais de pouvoir débattre de tous les aspects qui ont trait au contrôle de l’action du Gouvernement. Nous proposons également que des personnalités extérieures soient invitées, comme cela se faisait précédemment, afin d’étendre les missions de contrôle.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Les deux volets de l’amendement sont satisfaits. Des personnalités extérieures ont pu participer à des débats depuis la XIIIe législature et leurs auditions bénéficient des mêmes conditions de publicité que les débats dans l’hémicycle. Pour ce qui est des sujets d’actualité, ils peuvent déjà être évoqués à l’occasion d’une séance de questions adressées à un ministre.

M. Philippe Gosselin. Les possibilités d’auditions extérieures sont très encadrées. Il me semble que cet amendement va plus loin sur les séances de contrôle, bien au-delà de l’audition de telle ou telle personnalité, comme cela se fait. En adoptant l’amendement, nous tirerions toutes les conséquences de l’article 24 de la Constitution, qui nous confie trois missions : voter la loi, évaluer les politiques publiques et contrôler l’action du Gouvernement. À l’heure où l’on évoque un renforcement des pouvoirs du Parlement, notamment de ses actions de contrôle et d’évaluation, nous aurions intérêt à adopter cet amendement, qui ne comporte pas de piège. Il nous donnerait plus de poids collectivement.

M. Stéphane Peu. Aujourd’hui, les conditions pour avoir un rapport sont très encadrées et contingentées selon les groupes. Il s’agit que l’exercice de contrôle puisse se faire à toute occasion et sur tout sujet ayant trait au contrôle de l’exécutif.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je comprends votre intention et vous propose de retravailler ensemble à la rédaction de votre amendement avant l’examen en séance.

L’amendement est retiré.

Puis la Commission examine l’amendement CL249 de M. Stéphane Peu.

M. Stéphane Peu. L’amendement vise à porter à six le nombre de séances minimales consacrées à un ordre du jour arrêté par les groupes d’opposition ou les groupes minoritaires. Il s’agit de donner plus de pouvoir au Parlement dans la détermination de son ordre du jour, tout en renforçant les droits et les initiatives de l’opposition et des groupes minoritaires.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je vous ferai la même réponse qu’à Mme Obono : il n’est pas souhaitable de réserver de nouvelles séances avant d’avoir mis en œuvre la nouvelle formule.

M. Raphaël Schellenberger. Monsieur le rapporteur, vous faites un raccourci un peu rapide. Cette proposition est intéressante. Cela permettrait de travailler sur des propositions de loi plus complexes, alors qu’actuellement, avec trois séances, on ne peut déposer que des petits textes, même si les renvois systématiques par la majorité nous permettent d’en examiner plusieurs. Si un jour un groupe d’opposition voulait proposer une vraie réflexion législative structurée,…

M. Bruno Questel. On n’attend que ça !

M. Philippe Gosselin. Eh bien, ne nous renvoyez pas en commission !

M. Raphaël Schellenberger. Si nous voulons que les idées des groupes d’opposition soient mieux discutées, les propositions de loi doivent être plus complexes, pour qu’il soit possible de déposer plus d’amendements et de les discuter plus longuement, sans prendre le risque de devoir reprendre la discussion un an plus tard.