N° 1990 annexe 44 - Rapport de Mme Valérie Rabault sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2018 (n°1947).




N
° 1990

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 5 juin 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2018 (n° 1947),

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur général

Député

——

ANNEXE N° 44

PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT

PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

AVANCES Á DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

Rapporteure spéciale : Mme Valérie RABAULT

Députée

____

SOMMAIRE

___

Pages

PRINCIPALES ANALYSES DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE 5

CHIFFRES CLÉS 6

I. ANALYSE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2018 10

A. LE CAS PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT 10

1. Environ 4 milliards d’euros de dépenses 12

a. La dotation initiale au fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) (1,6 milliard d’euros) 13

b. Les autres dépenses relevant du périmètre de l’Agence des participations de l’État (1,4 milliard d’euros) 13

i. La libération du capital de Bpifrance (684,5 millions d’euros) 13

ii. Autres dépenses (0,7 milliard d’euros) 14

c. Les dépenses ne relevant pas du périmètre de l’APE (1 milliard d’euros) 14

i. Les crédits du troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3) (0,75 milliard d’euros) 14

ii. Autres libérations de capital (0,25 milliard d’euros) 15

d. La contribution au désendettement 15

2. Environ 2,6 milliards d’euros de recettes 16

a. Les versements du budget général (0,76 milliard d’euros) 16

b. Les recettes en provenance d’opérations réalisées en qualité d’actionnaire (1,85 milliard d’euros) 16

i. La cession de 2,35 % du capital de SAFRAN (1,25 milliard d’euros) 16

ii. La cession de 0,45 % du capital d’ENGIE (0,15 milliard d’euros) 16

iii. Le remboursement d’une avance d’actionnaire consentie à Bpifrance Financement (0,22 milliard d’euros) 17

iv. Les autres recettes en provenance d’opérations réalisées en qualité d’actionnaire (0,23 milliard d’euros) 17

3. Analyse de la performance 17

B. LE CAS PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE 19

C. LE CCF AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 20

II. THÉMATIQUE D’ÉVALUATION : LE GROUPE ADP (Aéroports de Paris) 21

A. UNE SOCIÉTÉ RENTABLE EN CHARGE D’UNE ACTIVITÉ RÉGALIENNE 21

1. Historique 21

2. Activité 22

B. L’AVENIR DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT DANS LE GROUPE ADP 23

1. Le projet de privatisation du Gouvernement suspendu par une initiative parlementaire 23

a. La loi PACTE 24

b. Le référendum d’initiative partagé 24

2. Les critiques de la Cour des comptes 26

a. Les erreurs des privatisations précédentes 26

i. Rappel historique 26

ii. Critiques de la cour des comptes 27

b. L’inutilité du fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) 27

TRAVAUX DE LA COMMISSION 28

ANNEXE : SOURCES UTILISÉES PAR LA RAPPORTEURE SPÉCIALE 29

PRINCIPALES ANALYSES DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

Pour 2018, la Rapporteure spéciale fait les constats suivants.

● Les dividendes en provenance de sociétés non financières versés à l’État n’ont jamais été aussi faibles depuis 2012. Ils se limitent à 2,5 milliards d’euros en 2018 contre une moyenne de 3,8 milliards d’euros sur la période 2012-2017.

● Le solde reporté du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État s’est fortement réduit (– 1,4 milliard d’euros) en raison de recettes (2,6 milliards d’euros) nettement inférieures aux dépenses (4 milliards d’euros). Il en résulte une perte de capacité d’action de l’État actionnaire.

● La construction du budget initial sur ce compte, avec des prévisions conventionnelles de 5 milliards d’euros en recettes et dépenses pour ne pas donner d’indication aux marchés, rend peu pertinentes la comparaison de ces prévisions et de l’exécution. La Rapporteure spéciale regrette que le Parlement ne soit pas mieux informé au stade de l’examen de la loi de finances.

● La Rapporteure spéciale estime inutilement complexes les dispositifs mis en œuvre par le Gouvernement pour le fonds pour l’innovation et l’industrie (FII). Elle observe que la Cour des comptes a formulé le même constat et recommandé au Gouvernement de substituer au FII un financement de l’innovation via le budget général. Elle souligne qu’à ce jour il n’a pas permis le financement d’un seul euro en faveur de l’innovation.

● Plusieurs défaillances de l’État actionnaire ont été visibles au cours de l’exercice 2018, en particulier avec l’annulation par la justice administrative de la privatisation de l’aéroport de Toulouse-Blagnac ou encore avec le non-respect par Général Electric de son engagement de création de 1 000 emplois pris en 2015 après le rachat de la branche énergie d’Alstom.

● Plus du quart du portefeuille de l’Agence des participations de l’État (APE), correspondant aux participations non cotées, ne fait pas l’objet d’une réévaluation régulière. La Rapporteure spéciale regrette l’absence de valorisation actualisée de l’ensemble des titres détenus par l’État.

● Contrairement à ce qui avait été indiqué par le Ministre l’année dernière, le programme de restitution à la Grèce des intérêts qu’elle verse à la Banque de France, suspendu en 2015, n’a pas repris en 2018.

CHIFFRES CLÉS

1) CAS Participations financières de l’État

EXÉCUTION

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Solde du compte

au 31 décembre 2017

Recettes

2018

Dépenses

2018

Solde du compte

au 31 décembre 2018

2 923

2 612

3 992

1 544

Source : rapport annuel de performances 2018.

PRÉVISIONS DE DÉPENSES ET EXÉCUTION PAR PROGRAMME

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Programme

Prévision LFI

Exécution

Programme 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État

4 000

3 892

Programme 732 Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État

1 000

100

Total

5 000

3 992

Source : rapport annuel de performances 2018.

2) CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce

EXÉCUTION

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Solde du compte

au 31 décembre 2017

Recettes

2018

Dépenses

2018

Solde du compte

au 31 décembre 2018

1 029

148

0

1 177

Source : rapport annuel de performances 2018.

PRÉVISIONS DE DÉPENSES ET EXÉCUTION PAR PROGRAMME

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Programme

Prévision LFI

Exécution

Programme 795 Versement de la France à la Grèce

167

0

Programme 796 Rétrocession de trop-perçus à la Banque de France

0

0

Total

167

0

Source : rapport annuel de performances 2018.

3) CCF Avances à divers services de l’état ou organismes gérant des services publics

EXÉCUTION

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Solde du compte au 31 décembre 2017

Recettes
2018

Dépenses
2017

Solde du compte au 31 décembre 2017

– 1 992

15 099

14 996

– 1 896

Source : rapport annuel de performances 2018.

PRÉVISIONS DE DÉPENSES ET EXÉCUTION PAR PROGRAMME

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Programme

Prévision LFI

Exécution

Programme 821 Avances à l’Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides

communautaires de la politique agricole commune

16 000

14 859

Programme 823 Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics

366

137

Programme 824 Avances à des services de l’État

87

0

Programme 825 Avances à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections

iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l’indemnisation des victimes

du Benfluorex

15

0

Total

16 469

14 996

Source : rapport annuel de performances 2018.

4) Soldes reportés des trois comptes au 31 décembre 2018

SOLDES REPORTÉS AU 31 DÉCEMBRE 2018

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État

+  1 544

Compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce

+ 1 177

Compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

– 1 891

Source : d’après le projet de loi de règlement pour 2018.

Le présent rapport porte sur trois comptes spéciaux dont deux comptes d’affectation spéciale (CAS) et un compte de concours financiers (CCF).

Parmi les trois comptes spéciaux qui entrent dans le champ de ce rapport, le CAS Participations financières de l’État (ci-après CAS PFE) est, de loin, celui dont l’enjeu stratégique et patrimonial est le plus important. Il permet de mesurer le rôle et la place de l’État actionnaire dans notre économie.

Le CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce (ci-après CAS Grèce) constitue le véhicule budgétaire permettant de transférer à l’État grec les revenus perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce adopté le 21 juillet 2011.

Enfin, le compte de concours financiers (CCF) Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (ci-après CCF Avances SE ou OGSP) retrace les avances accordées par l’État à diverses entités publiques.

La première partie de ce rapport analyse brièvement l’exécution budgétaire de ces trois comptes spéciaux (I).

Le thème d’évaluation choisi par la rapporteure spéciale dans le cadre des travaux de la commission d’évaluation des politiques publiques (CEPP) porte sur le Groupe ADP (II).

Rappel sur la notion de solde des comptes d’affectation spéciale (CAS) et des comptes de concours financiers (CCF)

Le solde annuel des comptes d’affectation spéciale (CAS) et de concours financiers (CCF) ne doit pas être confondu avec le solde reporté ou cumulé.

Le solde reporté ou cumulé correspond au solde du compte spécial depuis sa création, sous déduction des montants non reportés par les lois de règlement. Contrairement à un CCF, le solde reporté d’un CAS ne peut jamais être négatif en application du II de l’article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Le report du solde ne signifie pas que la trésorerie est disponible. Juridiquement, le report vise seulement à permettre que les autorisations budgétaires de dépenses accordées aux différents comptes en lois de finances puissent excéder les recettes desdits comptes à hauteur dudit report.

Le solde annuel correspond à la différence entre les recettes et les dépenses de l’année. Il fait varier le solde reporté de l’année précédente et impacte le montant du solde budgétaire de l’année en cours. Le solde annuel d’un CAS peut être déficitaire dès lors que le solde reporté demeure positif. Le solde d’un CCF peut être négatif.

Le CAS PFE est l’un des rares comptes d’affectation spéciale dont l’existence est expressément prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (extrait)

« Les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l’État, à l’exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique compte d’affectation spéciale. »

Les recettes issues des produits de cession de participations sont ainsi affectées prioritairement aux dépenses nécessitées par les investissements en capital dans diverses sociétés et organismes. Le CAS PFE peut également être alimenté par des versements du budget général et participer au désendettement de l’État ou d’établissements publics.

EXÉCUTION DU CAS PFE DEPUIS SA CRÉATION

(en millions d’euros)

Année

Recettes

Dépenses

Solde

Produits de cession et autres

Versement du budget général

Total

Opérations en capital

Désendettement

Total

2006

17 180,3

0

17 180,3

17 170,1

0

17 170,1

210,5*

2007

7 725,3

0

7 725,3

512,4

3 526,3

4 038,7

3 686,5

2008

2 080,0

0

2 080,0

1 623,7

141,0

1 764,7

315,3

2009

515,2

2 940,0

3 455,2

1 796,8

0

1 796,8

1 657,4

2010

534,1

2 449,2

2 983,3

6 710,4

0

6 710,4

– 3 727,1

2011

634,6

0

634,7

716,2

0

716,2

– 81,6

2012

620,8

9 108,4

9 729,2

10 223,2

0

10 223,2

– 494,0

2013

2 751,2

8 340,5

11 091,7

9 871,8

0

9 871,8

1 219,8

2014

1 856,9

5 010,7

6 867,7

5 785,7

1 500,0

7 285,7

– 418,0

2015

2 645,6

804,3

3 449,8

2 619,4

800,0

3 419,4

30,4

2016

2 741,9

2 538,7

5 280,6

4 004,9

0

4 004,9

1 275,7

2017

6 410,8

1 500,8

7 911,6

8 562,9

100,0

8 662,9

– 751,2

2018

1 850,9

760,8

2 611,7

3 892,0

100,0

3 992,0

– 1 380,2

2006-2018

47 547,4

33 453,4

81 001,0

73 489,5

6 167,3

79 656,8

1 543,6*

* dont 200,3 millions au titre du report de l’ancien compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés

Source : d’après les lois de règlement.

Le solde reporté du compte au 31 décembre 2017 était de 2,923 milliards d’euros.

Le solde annuel au titre de l’exercice 2018 est déficitaire de 1,38 milliard d’euros à raison de recettes de 2,612 milliards d’euros et de dépenses de 3,992 milliards d’euros.

Le III de l’article 6 du projet de loi de règlement arrête en conséquence le solde reporté du compte à 1,544 milliard d’euros au 31 décembre 2018.

CAS PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Solde du compte

au 31 décembre 2017

Recettes

2018

Dépenses

2018

Solde du compte

au 31 décembre 2018

2 923

2 612

3 992

1 544

Source : rapport annuel de performances 2018.

La comparaison de l’exécution avec les prévisions de la loi de finances initiale présente peu d’intérêt car les prévisions ont été fixées de façon conventionnelle – comme cela a souvent été le cas par le passé – à 5 milliards d’euros en recettes et en dépenses. Cette présentation permet d’éviter de donner des informations au marché sur le programme de cession envisagé, mais elle prive le Parlement des données nécessaires pour apprécier les niveaux de dépenses et de recettes prévisionnels.

La rapporteure spéciale regrette que le budget en recettes et dépenses du compte spécial ne soit absolument pas appréhendé au moment du vote de la loi de finances initiale.

COMPARAISON DES PRÉVISIONS ET DE L’EXÉCUTION DES RECETTES ET DES DÉPENSES DU CAS PFE

(en millions d’euros)

 

Dépenses votées

Recettes votées

Dépenses exécutées

Recettes exécutées

2007

5 000

5 000

4 039

7 725

2008

5 000

5 000

1 765

2 080

2009

5 000

5 000

1 797

3 455

2010

5 000

5 000

6 710

2 983

2011

5 000

5 000

716

635

2012

5 000

5 000

10 223

9 729

2013

13 140

13 140

9 872

11 092

2014

10 012

10 012

7 286

6 868

2015

5 000

5 000

3 419

3 450

2016

4 679

4 679

4 005

5 281

2017

6 500

5 000

8 663

7 912

2018

5 000

5 000

3 992

2 612

2019

10 000

10 000

   

Source : d’après les lois de finances initiales et les lois de règlement.

Le CAS PFE comprend deux programmes, l’un consacré à l’investissement et l’autre au désendettement. Ainsi :

– le programme 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État porte les crédits afférents aux opérations d’investissement de l’État relatives à ses participations financières ; ces dépenses budgétaires ne sont pas des dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale sauf lorsque l’opération n’aurait pas pu être effectuée par un investisseur avisé ; en effet, la perte de ressources budgétaires de l’État est compensée par l’acquisition d’un actif ;

– le programme 732 Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État porte des crédits destinés à la Caisse de la dette publique ou au désendettement d’établissements publics ; là encore, ces dépenses budgétaires ne sont pas des dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale puisqu’elles éteignent un passif.

Ces dépenses sont généralement évaluées de façon conventionnelle à 5 milliards d’euros en loi de finances initiale (4 milliards au titre des investissements et 1 milliard au titre du désendettement) afin de ne pas donner d’indications aux marchés sur les acquisitions envisagées.

Elles ont avoisiné les 4 milliards d’euros en 2018 et ont porté essentiellement sur des opérations en capital.

CRÉDITS PAR PROGRAMME EN 2018

(en millions d’euros)

Programme

Prévision LFI

Exécution

Programme 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État

4 000

3 892

Programme 732 Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État

1 000

100

total

5 000

3 992

Source : rapport annuel de performances 2018.

L’exercice 2018 a été marqué par le versement d’une dotation en numéraire de 1,6 milliard d’euros au profit du fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) auprès de Bpifrance.

Les autres dépenses relevant du périmètre de l’Agence des participations de l’État (APE) se sont élevées à environ 1,4 milliard d’euros.

Les dépenses ne relevant pas du périmètre de l’APE ont atteint 1 milliard d’euros.

Enfin, la contribution au désendettement s’est limitée à 0,1 milliard d’euros.

Le fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) a été constitué au sein de l’établissement public Bpifrance et consiste en un ensemble d’actifs de 10 milliards d’euros, dont :

– 1,6 milliard d’euros apportés en numéraire en septembre 2018 ;

– et environ 8,4 milliards d’euros apportés au premier semestre en titres de participations publiques, soit l’ensemble de la participation de l’État dans Thales (25,76 % du capital) et 12,93 % du capital d’EDF sur les 83,66 % que détient l’État ; ces titres sont logés provisoirement au sein du FII et ont vocation à être progressivement remplacés par les produits des cessions de participations publiques à venir.

L’ensemble des actifs du FII, qui constituent une dotation n’ayant pas vocation à être consommée, généreront un rendement annuel estimé entre 200 et 300 millions d’euros et destiné à soutenir le développement d’innovations de rupture.

L’APE exerce la mission de l’État actionnaire dans les entreprises et organismes qui figurent sur la liste annexée au décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004.

La principale opération en 2018 a porté sur la poursuite de la libération du capital de Bpifrance SA (684,5 millions d’euros).

Les autres dépenses représentent environ 0,7 milliard d’euros soit moins de 20 % du total des dépenses pour 2018.

Lors de la création de la société en 2013, l’État, via l’EPIC Bpifrance, et la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ont souscrit à une augmentation de capital de Bpifrance SA à hauteur de 2,35 milliards d’euros, dont un quart (soit 589,6 millions d’euros à parts égales entre les deux actionnaires) a été libéré en 2013.

Au cours du premier trimestre 2017, l’État et la CDC se sont engagés sur une trajectoire de trésorerie sur la période 2017-2018 conduisant à libérer 1,769 milliard d’euros supplémentaires répartis ainsi :

– 400 millions d’euros en 2017 ;

– et 1,369 milliard d’euros en 2018, à parts égales entre les actionnaires.

La mise en œuvre de cet accord a conduit l’État à verser 684,5 millions d’euros en 2018.

L’État a racheté 4,8 % du capital d’ORANO SA pour un montant de 267,4 millions auprès du commissariat à l’énergie atomique (CEA) dans le cadre du dispositif de désendettement de ce dernier vis-à-vis d’AREVA décidé en novembre 2017 et juin 2018.

Le rachat de titres EDF auprès du FII (0,1 milliard d’euros)

Par ailleurs, l’État a substitué un montant en numéraire au dividende versé en titres par EDF au FII. En effet, l’État s’était engagé à percevoir les dividendes versés par EDF au titre des exercices 2016 et 2017 en titres, et non en numéraire. Or l’EPIC Bpifrance, en tant que nouveau détenteur de 389 349 361 actions EDF reçues en dotation dans le cadre de la constitution du FII, a reçu, le 19 juin 2018, 11 798 465 actions EDF au titre du solde du dividende 2017. Dès lors, l’État a procédé le 22 juin dernier au rachat auprès du FII de ces 11 798 465 actions à hauteur d’un montant de 121 millions d’euros.

Les autres opérations (0,3 milliard d’euros)

Les autres opérations constituent essentiellement des libérations de capital qui étaient programmées au bénéfice principalement de la société pour le logement intermédiaire (SLI) (78 millions d’euros), et du Laboratoire français du Fractionnement et de Biotechnologie (LFB) (40 millions d’euros).

Le PIA 3 relève de la mission Investissements d’avenir, créé en loi de finances pour 2017 avec 10 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE). La loi de finances pour 2018 a ouvert 1,08 milliard d’euros de crédits de paiement (CP), répartis en subventions, dotations, avances remboursables et prises de participations.

Le CAS PFE joue ici le rôle d’un simple canal budgétaire. Il porte en dépenses les crédits du PIA 3 qui ont vocation à donner lieu à des prises de participations et est alimenté en recettes, pour le même montant, par la mission Investissements d’avenir.

Ainsi, au titre du PIA 3, 750 millions d’euros ont été transférés à deux opérateurs, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et le groupe Bpifrance, en charge des prises de participations.

Ont ainsi été transférés :

– 100 millions d’euros au titre de l’action Fonds national post-maturation dénommé Frontier Venture ;

– 250 millions d’euros au titre de l’action Fonds national d’amorçage n° 2 ;

– 100 millions d’euros au titre de l’action Fonds à l’internationalisation des PME ;

– 200 millions d’euros au titre de l’action Multi Cap Croissance n° 2 ;

– 50 millions d’euros au titre de l’action Sociétés universitaires de Recherche :

– et 50 millions d’euros au titre de l’action Action Démonstrateurs et Territoires d’Innovation de Grande Ambition.

Le renforcement de fonds propres au bénéfice de banques multilatérales de développement s’est élevé à 134,9 millions d’euros en 2018, essentiellement au profit de la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures (AIIB) (118,3 millions d’euros).

Conformément à ses engagements, l’État a en outre procédé à la seconde tranche de libération du capital de l’Agence française de développement (AFD), à hauteur de 120 millions d’euros.

La contribution au désendettement s’est limitée à 100 millions d’euros en 2018 tout comme en 2017. Dans les deux cas, cette contribution a pris la forme d’une dotation au CEA dans le cadre du dispositif de désendettement vis à vis d’AREVA arrêté en fin d’année 2017.

En revanche, la Caisse de la dette publique (CDP) n’a pas bénéficié de versements en provenance du CAS PFE.

Pour rappel, la LFI prévoyait une contribution au désendettement d’un milliard d’euros.

Les recettes étaient prévues conventionnellement à 5 milliards d’euros pour 2018 par la loi de finances initiale au titre des produits de cession. Elles se limitent en exécution à 2,6 milliards d’euros.

Une fraction des recettes constitue en réalité un simple transfert de crédits en provenance de programmes du budget général pour le financement d’opérations spécifiques au premier rang desquels les actions du PIA 3 (0,76 milliard d’euros).

Les recettes en provenance d’opérations en capital de l’État se sont élevées à un peu plus de 1,85 milliard d’euros dont plus des deux tiers au titre d’une seule opération, la cession de 2,35 % du capital de SAFRAN.

Le CAS PFE a été alimenté en recettes à hauteur de 750 millions d’euros via la mission Investissements d’avenir du budget général pour la mise en œuvre du PIA 3.

Les missions Défense et Outre-mer ont également abondé le CAS PFE pour des opérations spécifiques concernant l’abondement d’un fonds commun de placement (10 millions d’euros) et la recapitalisation de la société immobilière de Guyane (0,831 million d’euros).

L’État a cédé 2,35 % du capital de SAFRAN pour un montant de 1,25 milliard d’euros. La participation de l’État dans SAFRAN se limite désormais à 10,81 % du capital pour une valorisation de 5,84 milliards d’euros au 25 mai 2019.

Cette cession a été justifiée par le Gouvernement au titre d’une politique de gestion active des participations de l’État. Le produit de cession devait servir à alimenter le FII. L’opération a fait l’objet d’un avis conforme de la Commission des participations et des transferts.

En août 2018, l’État a cédé 0,45 % de son capital à la société ENGIE, pour un montant de 151,67 millions d’euros, en vue de leur rétrocession aux salariés du groupe.

Cette opération a permis à l’État de remplir son obligation légale d’offre réservée aux salariés résultant de l’opération de cession de titres ENGIE qui avait eu lieu en janvier 2017.

L’État reste, à l’issue de ces opérations, l’actionnaire de référence du groupe ENGIE (avec 23,6 % du capital et 34,3 % des droits de vote).

L’État a perçu 220 millions d’euros de Bpifrance Financement au titre d’une avance consentie en 2004.

La réduction du capital de la société GIAT Industries intervenue en juin 2018 a permis à l’État de percevoir 84 millions d’euros.

Par ailleurs, l’État a revendu 15,7 % du capital de la société Chantiers de l’Atlantique (anciennement STX France) pour 18,6 millions d’euros. L’État y demeure majoritaire.

Le CAS PFE a également bénéficié de divers produits au titre de retours sur investissements réalisés dans le cadre du PIA 3 ou de la souscription à des fonds de capital risque (54 millions d’euros).

La rapporteure spéciale regrette qu’un certain nombre d’indicateurs de performance ne soient pas renseignés, en particulier ceux relatifs à l’objectif d’augmentation de la valeur des participations financières de l’État.

PARTICIPATIONS COTÉES DE L’ÉTAT AU 27 MAI 2019

Société

%

de participation de l’État

Valeur de la participation de l’État

(en millions d’euros)

Performance sur 1 an (en %)

ADP

50,63 %

7 797

– 14,08 %

AIRBUS

11,03 %

10 029

+ 18,97 %

AIR FRANCE - KLM

14,29 %

479

+ 8,33 %

CNP ASSURANCES

1,11 %

150

– 4,14 %

EDF

État

83,66 %

30 776

+ 5,44 %

 

Dont FII

12,93 %

4 758

ENGIE

23,64 %

7 340

– 6,04 %

ERAMET

25,57 %

356

– 65,33 %

ORANGE

13,39 %

4 994

– 6,13 %

RENAULT

15,01 %

2 487

– 34,57 %

SAFRAN

10,81 %

5 844

+ 20,00 %

THALES

État

25,71 %

5 413

– 9,65 %

Dont FII

25,71 %

5 413

       

Total État

75 666

– 1,04 %

Dont FII

10 171

Source : APE.

En matière d’évaluation de la performance du compte d’affectation spéciale, deux approches pourraient être retenues :

Le CAS Grèce enregistre en recettes le produit de la contribution spéciale de la Banque de France correspondant aux intérêts grecs que celle-ci reverse à l’État français, et, en dépenses, le versement par la France de ces intérêts à l’État grec.

Le compte a enregistré 148 millions d’euros de recettes conformément aux prévisions de la LFI.

Mais la consommation de crédits a été nulle en 2018, comme en 2015, 2016 et 2017.

En effet, les rétrocessions à la Grèce ont été suspendues en l’absence de conclusion de la 5e revue du second programme d’assistance financière depuis juillet 2014. Le dispositif de rétrocession a expiré suite à un communiqué de l’Eurogroupe du 27 juin 2015. L’année dernière, le Gouvernement a indiqué lors de l’examen du projet de loi de finances que le programme de restitution des intérêts à la Grèce devait être réactivé à la fin de l’année 2018. Pourtant, tel n’a pas été le cas.

CAS PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Solde du compte

au 31 décembre 2017

Recettes

2018

Dépenses

2018

Solde du compte

au 31 décembre 2018

1 029

148

0

1 177

Source : rapport annuel de performances 2018.

La rapporteure spéciale regrette cette situation préjudiciable à la Grèce. Elle a souligné au cours de la CEPP que la suspension des reversements à la Grèce avait permis à la France d’améliorer son solde budgétaire au cours des trois derniers exercices et de réduire ainsi son besoin de financement sur les marchés, à hauteur d’un peu plus de 1 milliard d’euros.

Les recettes et les dépenses du CCF Avances SE ou OGSP sont de l’ordre de 15 milliards d’euros.

CCF AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Solde du compte au 31 décembre 2017

Recettes
2018

Dépenses
2017

Solde du compte au 31 décembre 2017

– 1 992

15 099

14 996

– 1 896

Source : rapport annuel de performances 2018.

Elles sont constituées principalement par le préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (PAC) dans l’attente de leur remboursement par l’Union européenne. Les dépenses (les avances aux agriculteurs par l’intermédiaire de l’Agence de services et de paiement) et les recettes (les remboursements de l’Union européenne) s’équilibrent en 2018 à 14,859 milliards d’euros.

Hors préfinancement de la PAC, les dépenses du compte se sont limitées à 152 millions d’euros et les recettes à 245 millions d’euros.

Il s’agit essentiellement d’opérations concernant le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA), opérations critiquées chaque année par la Cour des comptes dans ses notes d’analyse de l’exécution budgétaire au motif qu’un budget annexe ne devrait pas faire l’objet d’avances via un CCF lorsqu’il s’agit de financer un déséquilibre structurel.

Le Gouvernement tient compte partiellement de cette recommandation puisque la « dette » du BACEA à l’égard du CCF Avances SE ou OGSP s’est réduite en 2018. Les remboursements perçus en recettes se sont élevés à 172,8 millions d’euros tandis qu’il n’y a pas eu d’avances en raison de la bonne situation de trésorerie du BACEA, améliorée par le dynamisme de ses ressources propres.

Le BACEA poursuit ainsi une trajectoire de désendettement initiée en 2015, notamment par une diminution du stock d’avances.

Au 31 décembre 2018, le stock global d’avances restant à rembourser est de près de 1,9 milliard d’euros dont 810 millions d’euros pour le seul BACEA.

Le Gouvernement projette d’alimenter le FII avec le produit de la privatisation du Groupe ADP permise par l’article 136 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE).

La Rapporteure spéciale réaffirme son opposition à cette privatisation. Elle a dès lors choisi de consacrer sa thématique d’évaluation dans le cadre des CEPP au Groupe ADP.

Cette évaluation vient compléter les précédents travaux de la Rapporteure spéciale par lesquels elle avait souligné la complexité et l’absence d’intérêt que représentait la création du FII.

Le développement de l’activité aéroportuaire en région parisienne a été confié à un établissement public par l’ordonnance n° 45-2488 du 24 octobre 1945 prise par le gouvernement provisoire de la République française.

L’établissement public Aéroports de Paris a été transformé en société anonyme par l’article 1er de la loi n° 2005-357 du 20 avril 2005 relative aux aéroports.

À cette occasion, la plupart des terrains relevant du domaine public ont été déclassés. En effet, le principe d’inaliénabilité du domaine public s’oppose « à ce que des biens qui constituent le domaine public soient aliénés sans qu’ils aient été au préalable déclassés » (Conseil Constitutionnel, décision DC n° 86-217 du 18 septembre 1986). Le changement de forme juridique était donc incompatible avec le maintien dans le domaine public des terrains affectés à l’exploitation des aérodromes. Ont en revanche été exclus du déclassement les biens « nécessaires à l’exercice par l’État ou ses établissements publics de leurs missions de service public concourant à l’activité aéroportuaire ».

La loi prévoyait que le capital devait être détenu majoritairement par l’État (disposition par la suite codifiée à l’article L. 6323-1 du code des transports).

Ce faisant, l’engagement avait été pris à l’époque que le Groupe ADP reste dans le secteur public.

Article L. 6323-1 du code des transports

(dans sa version antérieure à la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises)

La société dénommée " Aéroports de Paris " est régie par les dispositions de la présente partie, par celles du titre Ier de la loi n° 2005-357 du 20 avril 2005 relative aux aéroports et, sauf dispositions législatives contraires, par les lois applicables aux sociétés anonymes. La dénomination sociale de la société, qui figure dans les statuts, peut être modifiée dans les conditions prévues par l’article L. 225-96 du code de commerce.

La majorité de son capital est détenue par l’État.

Le Groupe ADP détient et exploite les trois principaux aéroports de la région parisienne (Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly, Paris-Le-Bourget) ainsi que 10 aérodromes en Île-de-France et l’héliport d’Issy-les-Moulineaux.

Les trois principales plates-formes peuvent accueillir toutes les catégories de trafic : long-courrier gros porteurs, moyen-courrier, low-cost, charter, et affaires.

En 2018, le chiffre d’affaires consolidé du groupe ADP s’est élevé à 4,5 milliards d’euros pour un résultat net de 610 millions d’euros. Ses plateformes parisiennes ont accueilli 105 millions de passagers.

Article L. 6323-2 du code des transports

Aéroports de Paris est chargée d’aménager, d’exploiter et de développer les aérodromes de Paris - Charles-de-Gaulle, Paris - Orly, Paris - Le Bourget, ainsi que les aérodromes civils situés dans la région Ile-de-France dont la liste est fixée par décret. Elle peut exercer toute autre activité, aéroportuaire ou non, dans les conditions prévues par ses statuts.

Le Groupe ADP est soumis à un cahier des charges, dont les dispositions sont fixées par le décret n° 2005-828 du 20 juillet 2005 et l’article L. 6323-4 du code des transports, qui détaille notamment ses obligations de service public.

En application de l’article L. 6325-2 du code des transports et de l’article R. 224-4 du code de l’aviation civile, la régulation économique repose de manière préférentielle sur des contrats pluriannuels, ayant pour objet d’établir le plafond d’évolution des principales redevances pour services rendus au vu du programme d’investissements défini, et de fixer les objectifs de qualité de service ainsi que le régime d’incitation financière associé.

Conformément aux dispositions de l’article R. 224-3-1 du code de l’aviation civile, ils se basent sur l’application du critère de juste rémunération des capitaux investis appréciée sur un périmètre d’activités dit de « périmètre régulé ».

L’actuel contrat de régulation couvre la période 2016-2020. Il détermine notamment un programme d’investissements de près de 3 milliards d’euros. Il définit également une série d’indicateurs de qualité de service ainsi que les conditions d’évolution des tarifs.

À la suite de la loi du 20 avril 2005, l’État a réduit progressivement sa participation.

Dès 2006, il a procédé à une introduction en bourse et une augmentation de capital qui l’a conduit à être dilué d’environ 31 points dans le capital. Puis en 2009 et 2013, il a cédé respectivement 8 % et 9,5 % du capital.

Depuis 2013, la participation de l’État est stable à 50,63 % (2), soit une valorisation de 7,8 milliards d’euros au 27 mai 2019.

Au titre des quatre derniers exercices, le groupe ADP a versé un dividende à l’État de :

– 173,4 millions d’euros en 2018 ;

– 132 millions d’euros en 2017 ;

– 131 millions d’euros en 2016 ;

– et 157 millions d’euros en 2015.

La loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) vise notamment à permettre la privatisation du Groupe ADP. Le Gouvernement a suspendu son projet de privatisation dans l’attente de l’issue de la procédure visant à aboutir au premier référendum d’initiative partagé (RIP).

L’article 136 de la loi PACTE a supprimé l’exigence légale de détention majoritaire du capital social par l’État.

Les articles 130 et suivants ont défini un nouveau régime juridique devant s’appliquer au groupe ADP et à ses activités. Ceux-ci n’entreront en vigueur qu’à la date de transfert au secteur privé de la majorité du capital d’ADP.

Ce régime juridique se caractérise essentiellement par deux aspects :

– une limitation à 70 ans de la durée d’exploitation – aujourd’hui illimitée – par le Groupe ADP des aéroports parisiens, période à l’issue de laquelle les actifs devront être retournés à l’État ;

– et des leviers de contrôle de l’État notamment au travers du contenu du cahier des charges ou des possibilités de rupture du contrat d’exploitation pour faute.

Au cours des débats parlementaires, la Rapporteure spéciale s’est opposée aux dispositions permettant la privatisation du Groupe ADP aux motifs que :

– l’État perçoit des dividendes importants dont il se priverait en cas de cession de ses participations ;

– la plupart des aéroports dans le monde sont détenus par la puissance publique compte tenu des missions régaliennes qui y sont attachées telles que le contrôle des frontières ;

– les conditions d’élaboration et de contrôle du cahier des charges ne sont pas suffisamment exigeantes ;

– et que l’innovation de rupture peut être financée par d’autres canaux budgétaires que la création d’un fonds alimenté par le produit de cette privatisation.

Les arguments développés par la Rapporteure spéciale et d’autres députés en provenance de tous les groupes d’opposition n’ont pas été entendus par le Gouvernement et la majorité.

C’est la raison pour laquelle, le 10 avril 2019, 248 députés ont cosigné une proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris, ce qui aurait pour effet de rendre impossible la détention majoritaire du capital social du Groupe ADP par des entités ne relevant pas du secteur public.

La notion de service public national

Le neuvième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose que « tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ».

De jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel considère que le législateur peut ériger certaines activités en service public national (par exemple : décision n° 86-207 DC du 26 juin 1986 ; décision n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006).

La société qui exerce une activité qualifiée de service public national doit être détenue majoritaire par l’État ou par d’autres entreprises ou organismes appartenant au secteur public (décision n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006).

La Rapporteure spéciale considère qu’il est vain d’opposer sur un sujet de cette importance démocratie représentative et démocratie directe. C’est la raison pour laquelle elle a soutenu le déclenchement de la procédure pouvant conduire à un référendum d’initiative partagé (RIP) sur cette proposition de loi. Issu de la révision constitutionnelle de 2008, le RIP peut être organisé « à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales » (article 11 de la Constitution).

Au demeurant, contrairement à ce qui a été souvent énoncé, la proposition de loi n’est pas incompatible avec la loi PACTE et ne constitue donc pas un blocage de la démocratie parlementaire.

La loi PACTE supprime l’exigence légale de détention majoritaire du capital social par l’État. Une cession d’une fraction de ses parts à des collectivités territoriales ou des entreprises publiques demeurerait compatible avec la qualification de service public national prévue par la proposition de loi.

Par décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019, le Conseil constitutionnel a jugé que la proposition de loi était conforme aux conditions fixées par l’article 11 de la Constitution, permettant l’ouverture de la période de recueil des soutiens des électeurs. Le nombre de soutiens d’électeurs inscrits sur les listes électorales à recueillir a été fixé à 4 717 396 par le Conseil constitutionnel.

Le dispositif de recueil des signatures devait être présenté le 13 juin par le ministre de l’intérieur.

La Rapporteure spéciale souligne que la Cour des comptes a critiqué les privatisations précédentes portant sur des aéroports régionaux, en particulier l’aéroport de Toulouse-Blagnac.

De même, dans son rapport sur l’exécution du budget de l’État en 2018, la Cour des comptes a estimé inutile l’institution du FII. Or, la privation d’ADP est principalement justifiée par le Gouvernement par la prétendue nécessité d’alimenter ce fonds.

Le transfert aux collectivités territoriales de la plupart des aérodromes civils appartenant à l’État a été opéré par l’article 28 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Les aéroports parisiens et les principaux aéroports régionaux restaient toutefois dans le giron de l’État.

L’année suivante, le législateur a ouvert la possibilité de constituer des sociétés pour exploiter les plateformes aéroportuaires appartenant encore à l’État dans le cadre de contrats de concession. Ces sociétés, obligatoirement de capitaux publics, ne pouvaient être constituées qu’à la demande de la chambre de commerce et d’industrie (CCI) exploitante (article 7 de la loi n° 2005-357 du 20 avril 2005 relative aux aéroports).

Par la suite, les aéroports de Toulouse, Lyon et Nice ont fait l’objet de privatisations.

La privatisation des aéroports a permis d’enregistrer plus de 2 milliards d’euros de recettes sur le CAS PFE en 2015 et 2016, dont 308 millions d’euros pour l’aéroport de Toulouse Blagnac (ATB).

LES RECETTES ISSUES DES PRIVATISATIONS DES AÉROPORTS

(en millions d’euros)

Société aéroportuaire

Date

Pourcentage cédé

Montant

Aéroport de Toulouse-Blagnac (ATB)

17 avril 2015

49,99 %

308

Aéroports de Lyon (ADL)

3 novembre 2016

60 %

535

Aéroports de la Côte d’Azur

3 novembre 2016

60 %

1 222

Total

2 065

Source : rapports annuels de performances.

Celle de Toulouse a été lancée en 2015 par application de l’article 22 de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations. Celles de Lyon et Nice ont eu lieu en 2016 sur un autre fondement juridique, par application de l’article 191 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques.

Par arrêt du 16 avril 2019, la cour administrative d’appel de Paris a annulé la procédure administrative par laquelle l’État a vendu 49,99 % de ses parts de l’aéroport de Toulouse-Blagnac au consortium chinois Casil Europe au motif que les candidats qui avaient présenté l’offre ferme n’étaient pas les mêmes que ceux qui avaient formulé les offres indicatives compte tenu de la modification de la composition du consortium candidat. L’État s’est pourvu en cassation.

La Cour des comptes a étudié ces différentes privatisations dans un rapport public thématique de novembre 2018.

Dans le cas de Toulouse, elle a estimé que le processus choisi a révélé « de graves insuffisances » dans la mesure où « les critères de recevabilité des candidats étaient peu exigeants et limités à leur capacité financière ».

Dans les cas de Lyon et Nice, même si des améliorations ont été observées compte tenu du retour d’expérience de la privatisation de l’aéroport de Toulouse, la Cour des comptes a relevé des défaillances sur « les prescriptions du cahier des charges », la formalisation des « engagements souscrits par les candidats » et le régime de sanctions.

Dans son rapport sur l’exécution du budget de l’État en 2018, la Cour des comptes a été très critique sur la création du fonds pour l’innovation et l’industrie (FII). Elle écrit que « ce montage a conduit à des opérations inutilement compliquées, en partie pour afficher une dotation de 10 milliards d’euros finançant l’innovation de rupture, alors qu’en pratique 250 millions d’euros lui seront effectivement consacrés annuellement ». La recommandation n° 10 de la Cour des comptes invite le Gouvernement à substituer au FII un dispositif de soutien à l’innovation inclus dans le budget général.

La Rapporteure spéciale avait formulé des critiques similaires, quoique plus vives, dans son précédent rapport. Elle avait jugé « cette proposition peu pertinente dans la mesure où elle complexifie, sans raison, le processus actuel d’investissement, et qu’elle soulève de nombreuses questions » (lien).

Dans ces conditions, elle estime que le Gouvernement serait bien inspiré de renoncer à la privatisation du Groupe ADP qui a pour principale justification l’abondement de ce fonds.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Lors de sa réunion de 16 heures 15, le mercredi 5 juin 2019, la commission des finances, réunie en commission d’évaluation des politiques publiques, a entendu Mme Agnès Pannier-Runacher, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances et M. Cédric O, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances et du ministre de l’action et des comptes publics, chargé du numérique.

Le compte rendu et la vidéo de cette réunion sont disponibles sur le site de l’Assemblée nationale.

*

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ANNEXE :
SOURCES UTILISÉES PAR LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

Cour des comptes, Le processus de privatisation des aéroports de Toulouse, Lyon et Nice, octobre 2018 (lien).

Cour des comptes, Le budget de l’État en 2018, mai 2019 (lien).

Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, mai 2019 (lien).

Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 du compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce, mai 2019 (lien).

Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 du compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics, mai 2019 (lien).

Gouvernement, Rapport annuel de performances, compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, mai 2019 (lien).

Gouvernement, Rapport annuel de performances, compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce, mai 2019 (lien).

Gouvernement, Rapport annuel de performances, compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics, mai 2019 (lien).

Conseil constitutionnel, Décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019 (lien).

Assemblée nationale, Proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris, 10 avril 2019 (lien).

Cour administrative d’appel de Paris, 16 avril 2019 (lien).

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