N° 1990 - Rapport de M. Joël Giraud sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2018 (n°1947).




N
° 1990

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 5 juin 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE, SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2018 (n° 1947),

PAR M. Joël Giraud

Rapporteur général,

Député

——

Voir le numéro: 1947.

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 9

FICHE 1 : LE DÉFICIT DE L’ÉTAT EN 2018 13

I. DES MESURES DU DÉFICIT DE L’ÉTAT DIVERSES 13

A. LA COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE 13

B. LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE 14

C. LA COMPTABILITÉ NATIONALE 15

II. UN DÉFICIT PUBLIC DE 2,5 % DU PIB POUR L’ESSENTIEL D’ORIGINE STRUCTURELLE 15

A. UN DÉFICIT PUBLIC POUR LA DEUXIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE SOUS LA BARRE DES 3 % DU PIB 16

1. Un déficit public au plus bas depuis 2006 16

2. Un déficit public qui diminue à rythme comparable à celui observé depuis 2009 17

3. Un déficit public moins élevé que prévu 17

4. Un déficit de l’État supérieur au déficit public 19

B. UN DÉFICIT PUBLIC ESSENTIELLEMENT D’ORIGINE STRUCTURELLE 20

1. Notions de déficit structurel et conjoncturel 20

2. Une composante structurelle estimée à 2,1 % du PIB par le projet de loi 22

a. Hypothèses de calcul du Gouvernement 22

b. Avis du Haut Conseil des finances publiques 23

c. Proposition du Rapporteur général 24

III. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT DE 76 MILLIARDS D’EUROS, EN HAUSSE DE 8,3 MILLIARDS D’EUROS 25

A. FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE 2018 25

B. ANALYSE DE L’ÉCART PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS 26

C. ANALYSE D’EXÉCUTION À EXÉCUTION 27

IV. UN RÉSULTAT PATRIMONIAL NÉGATIF DE 51,9 MILLIARDS D’EUROS 27

FICHE 2 : LES RECETTES DE L’ÉTAT EN 2018 29

I. LES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT 30

A. MONTANT GLOBAL 30

B. RETRAITEMENTS NÉCESSAIRES POUR UNE JUSTE ANALYSE ÉCONOMIQUE DES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT 31

C. EXAMEN GÉNÉRAL DES RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT 34

1. Analyse d’exécution à exécution 35

a. Une évolution spontanée qui se maintient pour la troisième année consécutive à un niveau élevé 36

b. De nombreuses mesures fiscales qui ont conduit à une baisse des impôts de 16 milliards d’euros 37

i. Les principales mesures fiscales de baisse des impôts (21 milliards d’euros) 38

ii. Les principales mesures fiscales de hausse des impôts (5 milliards d’euros) 39

c. Des mesures de périmètre et de transfert importantes qui se sont quasiment neutralisées 39

2. Analyse par rapport à la prévision 40

D. EXAMEN IMPÔT PAR IMPÔT 40

1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) 41

a. Analyse d’exécution à exécution 41

b. Analyse de l’écart avec la prévision 42

2. L’impôt sur le revenu (IR) 42

a. Analyse d’exécution à exécution 42

b. Analyse de l’écart avec la prévision 43

3. L’impôt sur les sociétés (IS) 43

a. Analyse d’exécution à exécution 44

b. Analyse de l’écart avec la prévision 44

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) 45

a. Analyse d’exécution à exécution 45

b. Analyse de l’écart avec la prévision 46

5. Les autres recettes fiscales du budget général 46

II. LES RECETTES NON FISCALES DE L’ÉTAT 47

A. LES DIVIDENDES ET RECETTES ASSIMILÉES 47

B. LES AUTRES RECETTES NON FISCALES 48

1. Les produits du domaine de l’état 48

2. Les produits de la vente de biens et services 48

3. Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières 48

4. Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite 48

5. Les recettes diverses 49

FICHE 3 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT 51

I. UNE AUGMENTATION TRÈS MAÎTRISÉE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT ENTRE 2017 ET 2018 51

A. L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES PAR MISSION BUDGÉTAIRE 51

1. Un niveau de dépenses budgétaires en augmentation de 1,4 milliard d’euros par rapport à 2017, soit une hausse mesurée de 0,6 % 51

2. Un niveau de dépenses budgétaires inférieur de 921 millions d’euros à la loi de finances initiale 54

B. LA FAIBLE ÉVOLUTION DES DÉPENSES NETTES DE L’ÉTAT, DÉCOMPOSÉES PAR NATURE 55

1. L’augmentation des dépenses de personnel, des subventions pour charges de service public et d’investissement 56

a. L’augmentation des dépenses de personnel (+ 2 milliards d’euros) 56

i. La consommation d’emplois inférieure au plafond d’emplois fixé en loi de finances initiale et en augmentation par rapport à 2017 (+ 12 049 ETPT) 57

ii. Un schéma d’emplois en légère augmentation en 2018 (+ 206 ETP) 59

b. L’augmentation des subventions pour charges de service public (+ 0,6 milliard d’euros) 62

c. L’augmentation des dépenses d’investissement (+ 0,7 milliard d’euros) 62

2. La diminution des dépenses liées au fonctionnement de l’État, à la charge de la dette et d’intervention 62

a. La diminution des dépenses de fonctionnement de l’État (– 0,9 milliard d’euros) 62

b. La diminution des dépenses liées à la charge de la dette (– 0,2 milliard d’euros) 62

c. La diminution des dépenses d’intervention (– 0,8 milliard d’euros) 63

II. UN RESPECT DES NORMES DE DÉPENSES DE L’ÉTAT FIXÉES EN LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2018 64

A. LE RESPECT DE LA NORME DE DÉPENSES PILOTABLES 65

B. LE RESPECT DE L’OBJECTIF DE DÉPENSES TOTALES DE L’ÉTAT 65

III. UN NIVEAU STABILISÉ DES RESTES À PAYER EN 2018 66

A. LE NIVEAU DES RESTES À PAYER EST STABILISÉ À MOINS DE 119 MILLIARDS D’EUROS EN 2018 66

B. LES CORRECTIONS APPORTÉES À LA MÉTHODE D’ÉVALUATION DES RESTES À PAYER AU SEIN DU COMPTE GÉNÉRAL DE L’ÉTAT 68

FICHE 4 : LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS LIMITÉES INTERVENUES AU COURS DE L’EXERCICE 2018 71

I. LE NIVEAU LE PLUS FAIBLE DE MISE EN RÉSERVE DE CRÉDITS DEPUIS LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOLF 72

A. L’ÉLÉVATION DU NIVEAU DE MISE EN RÉSERVE DES CRÉDITS JUSQU’À 8 % ENTRE 2015 et 2017 72

B. L’ABAISSEMENT DU TAUX DE MISE EN RÉSERVE DES CRÉDITS À 3 % EN 2018 73

II. L’ABSENCE INÉDITE DE DÉCRET D’AVANCE EN 2018 ET L’IMPACT LIMITÉ DES DÉCRETS D’ANNULATION 74

A. L’ABSENCE DE DÉCRET D’AVANCE EN 2018 74

B. LES TROIS DÉCRETS D’ANNULATION TECHNIQUES PRIS EN 2018, PRÉSENTANT DE FAIBLES NIVEAUX D’ANNULATION (30 MILLIONS D’EUROS EN AE ET 16 MILLIONS EN CP) 75

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DE DÉCEMBRE 2018 77

A. UN NIVEAU LIMITÉ DE MOUVEMENTS DE CRÉDITS 77

B. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS SUR LES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT 79

1. Les ouvertures de crédits 79

2. Les annulations de crédits 79

3. La stabilité des crédits 80

IV. LES MODIFICATIONS RÉGLEMENTAIRES 83

A. L’AUGMENTATION DES FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS DE PRODUITS 86

B. LA DIMINUTION DES REPORTS DE CRÉDITS 87

C. LE NIVEAU LIMITÉ DES AUTRES MOUVEMENTS RÉGLEMENTAIRES 88

V. LES MODIFICATIONS ENGAGÉES PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT 89

A. LES ANNULATIONS PORTANT SUR LE BUDGET GÉNÉRAL 89

1. Les annulations d’autorisations d’engagement sur le budget général 89

2. Les annulations de crédits de paiement sur le budget général 90

B. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS RELATIFS AUX BUDGETS ANNEXES ET AUX COMPTES SPÉCIAUX 91

FICHE 5 : LA DETTE DE L’ÉTAT 93

I. UNE ACCÉLÉRATION DE L’ENDETTEMENT DE L’ÉTAT CONFIRMÉE EN 2018 93

A. L’AUGMENTATION RAPIDE DE L’ENCOURS DE DETTE DE L’ÉTAT 93

1. La progression de l’encours total de dette négociable de l’État 93

2. L’augmentation de la part des titres de moyen et long terme dans l’encours de dette de l’État 94

B. LE BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT INFÉRIEUR AUX PRÉVISIONS 95

C. LES RESSOURCES DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT 97

1. Le niveau très élevé d’émissions de titres à moyen et long terme 97

2. La poursuite de la politique de diminution de l’encours de titres à court terme 97

3. La confirmation de la normalisation du niveau des primes à l’émission 98

4. Les dépôts des correspondants, un niveau sensiblement supérieur à la prévision de la loi de finances initiale 99

5. Les disponibilités du Trésor, un niveau significativement supérieur à la prévision de la loi de finances initiale 100

II. UNE CHARGE DE LA DETTE EN DIMINUTION PAR RAPPORT À 2017, BIEN QUE SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION DE LA LOI DE FINANCES INITIALE 100

A. UNE CHARGE DE LA DETTE EN DIMINUTION PAR RAPPORT À 2017 100

B. UNE CHARGE DE LA DETTE SUPÉRIEURE AUX PRÉVISIONS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE 101

FICHE 6 : LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE DE L’ÉTAT 103

I. LE BILAN DE L’ÉTAT : UNE SITUATION NETTE PATRIMONIALE NÉGATIVE DE PRÈS DE 1 300 MILLIARDS D’EUROS 104

A. PLUS DE 1 000 MILLIARDS D’EUROS D’ACTIF 104

1. Des immobilisations, en hausse, qui constituent l’essentiel de l’actif 105

2. Un actif circulant stable 106

3. Une trésorerie disponible qui augmente 106

B. UN PASSIF DE PRÈS DE 2 350 MILLIARDS D’EUROS 106

1. Un passif principalement constitué de dettes financières 106

2. Des dettes non financières stables 107

3. Des provisions pour risques et charges en légère baisse 107

4. Une trésorerie passive substantielle 107

II. LE COMPTE DE RÉSULTAT DE L’ÉTAT : UN RÉSULTAT PATRIMONIAL NÉGATIF DE 51,9 MILLIARDS D’EUROS 108

A. LE CYCLE DE FONCTIONNEMENT 108

B. LE CYCLE D’INTERVENTION 108

C. LE CYCLE FINANCIER 108

D. LES PRODUITS RÉGALIENS NETS 109

III. LES ENGAGEMENTS HORS BILAN 109

IV. LA POURSUITE DES PROGRÈS EN MATIÈRE DE CERTIFICATION DES COMPTES 110

TRAVAUX DE LA COMMISSION 113

AUDITION DE M. GÉRALD DARMANIN, MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS 113

AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES ET PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES 133

DISCUSSION GÉNÉRALE 163

EXAMEN DES ARTICLES 165

Article liminaire : Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2018 165

Après l’article liminaire 167

Article 1er : Résultats du budget de l’année 2018 168

Article 2 : Tableau de financement de l’année 2018 169

Article 3 : Résultat de l’exercice 2018 – Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe 170

Article 4 : Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 171

Après l’article 4 172

Article 5 : Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 173

Article 6 : Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes 174

Article 7 : Ratification du décret n° 2018-1073 du 3 décembre 2018 relatif à la rémunération de services rendus par le ministère de la défense et par les formations musicales de la gendarmerie nationale et du décret n° 2018-1274 du 26 décembre 2018 relatif aux redevances des services de navigation aérienne 176

Après l’article 7 178

INTRODUCTION

Le présent projet de loi de règlement est le deuxième à être examiné sous cette législature. Il a fait l’objet, comme le précédent, d’une procédure renforcée d’examen dans le cadre du « printemps de l’évaluation ».

Il est le premier à porter sur un exercice complet dont le Gouvernement et la majorité actuels sont responsables.

Le deuxième « printemps de l’évaluation »

L’Assemblée nationale a mis en place une procédure renforcée d’examen du projet de loi de règlement sous la forme d’un « printemps de l’évaluation », marqué par l’organisation de commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP) au cours desquelles les ministres compétents sont auditionnés et rendent compte de leur gestion.

La première édition du « printemps de l’évaluation » avait porté sur l’exercice 2017. Cette initiative avait vocation à se renouveler et à prendre de l’ampleur lors des exercices suivants.

Pour le permettre, le Gouvernement et la Cour des comptes ont accepté d’avancer leur calendrier. Le présent projet de loi de règlement a ainsi été adopté en conseil des ministres dès le 15 mai, au lieu du 23 mai l’année dernière, et la publication des notes d’analyse de l’exécution budgétaire par la Cour a été anticipée.

Toutefois, l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) n’a pas modifié son calendrier relatif à la comptabilité nationale si bien que le projet de loi et l’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ont été élaborés avant la publication des résultats détaillés des comptes de la nation pour 2018. Pour la première fois, le HCFP a été conduit à émettre un avis actualisé pour tenir compte des chiffres de l’INSEE qui n’ont, toutefois, modifié qu’à la marge son appréciation.

Les rapporteurs spéciaux ont pu mettre à profit ce temps supplémentaire pour renforcer le contrôle qu’ils exercent sur l’exécution budgétaire. Ils ont également procédé à des évaluations portant sur des thématiques validées en début d’année par la commission des finances et qui ont donné lieu à la rédaction de quarante-cinq rapports, annexés au présent rapport général. Les travaux des rapporteurs spéciaux, dont le Rapporteur général salue la qualité, ont été présentés en commission des finances, sous le format de CEPP, du 28 mai au 6 juin.

Des propositions de résolution, issues tant des groupes parlementaires que des évaluations des rapporteurs spéciaux, sont inscrites à l’ordre du jour et doivent être discutées lors des séances publiques des 17, 18 et 19 juin prochain.

Conformément à la logique de résultat instituée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (1), il était important de renforcer l’attention que le Parlement porte aux projets de lois de règlement. Ceux-ci comportent en effet un ensemble significatif d’informations présentées dans les documents suivants :

– cinquante-deux rapports annuels de performances (RAP) portant sur les missions du budget général, les budgets annexes, les comptes d’affectation spéciale, les comptes de concours financiers, les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ;

– deux annexes qui développent l’examen des opérations liées au budget général, ainsi qu’aux comptes spéciaux et aux budgets annexes ;

– le compte général de l’État, son rapport de présentation, le rapport sur le contrôle interne comptable de l’État et de ses organismes publics, ainsi que la balance générale des comptes de l’État.

Par ailleurs, la Cour des comptes publie un rapport sur l’exécution du budget de l’État et soixante-six notes d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB). Elle présentera ses observations et recommandations en séance publique le 17 juin prochain, qui feront l’objet d’un débat.

Le premier exercice complet de la législature

Le présent projet de loi de règlement est le premier à porter sur un exercice complet dont la majorité parlementaire et le Gouvernement sont responsables.

Il permet de comparer les résultats d’exécution à exécution mais aussi de vérifier la qualité des prévisions fournies au Parlement au stade de l’examen de la loi de finances initiale.

De ce point de vue, le Rapporteur général adresse un double satisfecit au Gouvernement.

En premier lieu, d’exécution à exécution, le rétablissement des finances publiques se poursuit. Le déficit public diminue de 0,3 point de PIB conformément à ce que prévoyait la loi de programmation des finances publiques. Il se situe désormais à 2,5 % du produit intérieur brut (PIB) soit son niveau le plus bas depuis 2006. Ce résultat a été obtenu concomitamment à la mise en œuvre du programme de baisse des impôts voulu par la majorité et le Gouvernement, avec en particulier :

– la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et la création de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) (3,2 milliards d’euros) ;

– la première étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers (3 milliards d’euros) ;

– et l’instauration d’un prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital (PFU) (1,6 milliard d’euros).

Les dépenses des ministères ont été fortement maîtrisées, avec une augmentation limitée à 1,4 milliard d’euros par rapport à 2017, soit une hausse de 0,6 %.

En second lieu, l’exécution s’est révélée meilleure que les prévisions. Le déficit public est ainsi amélioré de 0,3 point de PIB par rapport à la prévision de la loi de finances initiale. De même, les recettes fiscales nettes sont supérieures de 8,8 milliards d’euros grâce au retour de la croissance. Le niveau des dépenses des ministères est en retrait de 921 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale. En outre, les deux normes de dépenses de l’État, la norme de dépenses pilotables et l’objectif de dépenses totales de l’État, ont été respectées avec une sous-consommation de 1,4 milliard d’euros pour la première et de 51 millions d’euros pour la seconde.

Les mouvements réglementaires ont été très réduits en 2018, avec un abaissement du taux de mise en réserve de crédits de 8 % à 3 % hors dépenses de personnel et l’absence de décret d’avance. Le Rapporteur général se félicite de ces changements de pratique de la part du Gouvernement, qui sont plus respectueux des prérogatives du Parlement.

Enfin, le Rapporteur général souligne l’évolution de la dette de l’État, qui a progressé de 70 milliards d’euros en 2018, pour s’établir à 1 756 milliards d’euros à la fin de l’année. Cela représente un niveau d’augmentation supérieur aux exercices 2015 à 2016, notamment du fait d’un niveau de déficit à financer plus élevé. Toutefois, le contexte de taux historiquement bas a permis de réduire la charge de la dette de l’État de 41,7 milliards d’euros en 2017 à 41,5 milliards d’euros en 2018. Le Rapporteur général confirme que cet environnement macroéconomique et les conditions de financement exceptionnelles ne doivent en aucun cas remettre en cause les ambitions fortes de maîtrise de l’endettement de l’État. En effet, la comptabilité générale de l’État, qui fait encore l’objet de quatre réserves substantielles dans l’acte de certification de la Cour des comptes, fait apparaître une situation nette négative de 1 295,6 milliards d’euros.

FICHE 1 : LE DÉFICIT DE L’ÉTAT EN 2018

La loi de règlement arrête le déficit public – toutes administrations publiques confondues – et le déficit de l’État. Le premier est mesuré selon les principes de la comptabilité nationale et le second selon ceux de la comptabilité budgétaire et générale. Ces différents types de comptabilité ont des objets différents (I).

LE DÉFICIT EN 2018

Déficit public

(toutes administrations publiques)

Comptabilité nationale

59,5 milliards d’euros

soit 2,5 % du PIB

 

Déficit de l’État

Comptabilité budgétaire

76,0 milliards d’euros

Comptabilité générale

51,9 milliards d’euros

Comptabilité nationale

69,9 milliards d’euros

Soit 3,0 % du PIB

Source : INSEE et présent projet de loi de règlement.

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et de vérifier si la France respecte ses engagements européens (II).

La mesure du solde de l’État selon les principes de la comptabilité budgétaire permet d’appréhender son besoin de financement annuel (III).

La mesure du résultat patrimonial permet de déterminer la part de la variation annuelle du patrimoine de l’État qui résulte de la différence entre ses produits et ses charges comptables (IV).

Traditionnellement, l’examen de la loi de règlement avait pour but de débattre uniquement de l’exécution du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui de la comptabilité la plus observée et la plus commentée car elle permet de mesurer le déficit budgétaire et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la LOLF (2).

Son article 28 précise que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Les résultats du budget de l’État pour 2018 sont arrêtés par l’article 1er du présent projet de loi de règlement. Le déficit budgétaire forme, avec l’amortissement de la dette, le besoin de financement de l’État arrêté à l’article 2. Le suivi des autorisations de dépenses et des éventuels reports du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux est assuré par les articles 4, 5 et 6.

Depuis 2006, une comptabilité générale de l’État est annexée au projet de loi de règlement. Cette comptabilité dite « d’engagements » est tenue selon les mêmes principes qu’une comptabilité d’entreprise. Les charges et les produits sont rattachés à l’exercice durant lequel les droits et obligations sont nés, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement effectif.

La comptabilité générale permet d’appréhender également des produits et charges qui ne donnent pas lieu à des flux de trésorerie, et qui ne sont donc pas retracés par la comptabilité budgétaire, comme les dotations aux amortissements et aux provisions. Elle retrace aussi les opérations de nature purement patrimoniale (immobilisations, créances, dettes, etc.), qui ne sont pas décrites en loi de finances, et qui n’ont pas d’impact sur le solde public en comptabilité nationale. La comptabilité générale offre ainsi la possibilité de mesurer les variations annuelles du patrimoine de l’État.

Elle fait généralement l’objet de peu de commentaires dans le débat public, malgré l’enrichissement de l’information qu’elle a initié. Cela s’explique, notamment, par son caractère nouveau et perfectible – par ailleurs, elle fait encore l’objet de plusieurs réserves substantielles exprimées par la Cour des comptes dans l’acte de certification qui accompagne le présent projet de loi de règlement.

Les résultats des comptes de l’État pour 2018 sont arrêtés par l’article 3 du présent projet de loi de règlement.

Enfin, depuis 2013, l’examen du projet de loi de règlement permet, sur le fondement de l’article liminaire, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

La comptabilité nationale est établie par l’INSEE et s’inscrit dans un champ d’analyse macroéconomique. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale sont abondamment commentés, en particulier le niveau de déficit exprimé en pourcentage du PIB qui joue un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen. Ce sont ainsi les résultats de la comptabilité nationale qui permettent de savoir si la France respecte ou non la règle selon laquelle le déficit ne peut excéder 3 % du PIB prévue par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (protocole n° 12).

Article 8 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012
relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

La loi de règlement comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année à laquelle elle se rapporte. Le cas échéant, l’écart aux soldes prévus par la loi de finances de l’année et par la loi de programmation des finances publiques est indiqué. Il est également indiqué, dans l’exposé des motifs du projet de loi de règlement, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de finances de l’année et dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

+ 0,1

– 2,9

– 1,6

– 1,1

– 1,8

– 0,5

– 0,4

– 2,4

– 2,8

– 2,5

– 2,7

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

– 3,0

– 3,2

– 2,0

– 2,6

– 1,8

– 2,4

– 2,9

– 4,6

– 6,4

– 5,4

– 5,1

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

– 3,9

– 3,7

– 2,4

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,2

– 4,0

– 3,6

– 3,4

– 2,4

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

– 2,6

– 3,3

– 7,2

– 6,9

– 5,2

– 5,0

– 4,1

– 3,9

– 3,6

– 3,5

– 2,8

           

Année

2018

2019*

2020*

2021*

2022*

         

Solde

– 2,5

– 3,1

– 2,0

– 1,6

– 1,2

* prévision du programme de stabilité 2019.

Source : INSEE, base 2014.

Le pic historique de déficit public a été atteint en 2009 avec un déficit de 7,2 % du PIB à la suite de la crise financière de 2008. La France a connu neuf années consécutives de déficit supérieur à 3 % du PIB au titre des exercices 2008 à 2016.

L’année 2017 a marqué le retour du déficit sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009.

Le déficit public s’est encore réduit de 0,3 point de PIB en 2018, passant de 2,8 % à 2,5 %, soit le niveau le plus bas depuis 2006.

Trajectoire de référence

2017

2018

Évolution

Exécution selon les comptes nationaux de l’INSEE

2,8 %

2,5 %

– 0,3 point

Programme de stabilité 2018

2,6 %

2,3 %

– 0,3 point

Loi de programmation des finances publiques 2018-2022

2,9 %

2,8 %

– 0,1 point

Source : commission des finances.

La loi de finances initiale (LFI) pour 2018 (4) prévoyait un déficit public de 2,8 % du PIB. La loi de finances rectificative (LFR) pour 2018 (5) adoptée en fin d’année avait réduit la prévision de déficit public à 2,6 % du PIB.

En exécution le déficit public s’est élevé à 2,5 % du PIB, soit 0,3 point de moins que prévu en LFI et 0,1 point de moins que prévu en LFR.

De même, le déficit public est inférieur de 0,3 point à celui qui était prévu par la LPFP.

La programmation des finances publiques a été actualisée dans le nouveau programme de stabilité (PSTAB) transmis en avril 2019, le déficit public constaté (2,5 %) se trouvant à mi-chemin entre la prévision du PSTAB 2018 (2,3 %) et celle de la LPFP 2018-2022 (2,8 %).

COMPARAISON DES HYPOTHÈSES DE SOLDE PUBLIC

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Loi de programmation des finances publiques 2018-2022

– 2,9

– 2,8

– 2,9

– 1,5

– 0,9

– 0,3

Programme de stabilité avril 2018

– 2,6

– 2,3

– 2,4

– 0,9

– 0,3

+ 0,3

Programme de stabilité avril 2019

– 2,8

– 2,5

– 2,3

– 2,0

– 1,6

– 1,2

Source : commission des finances.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constitution et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’INSEE le 29 mai 2019.

ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES SUR LA PÉRIODE 2014 À 2018

(en milliards d’euros)

(en % du PIB)

Agrégat

2014

2015

2016

2017

2018

 

PIB

2 149,8

+ 1,0 % 
en volume

2 198,4

+ 1,1 %
en volume

2 234,1

+ 1,1 %
en volume

2 295,1

+ 2,3 %
en volume

2 353,1

+ 1,7 %
en volume

 

Recettes publiques

1 146,0

(53,3 %)

1 169,0

(53,2 %)

1 185,2

(53,1 %)

1 230,4

(53,6 %)

1 259,1

(53,5 %)

dont prélèvements obligatoires*

962,2

(44,8 %)

978,4

(44,5 %)

995,3

(44,6 %)

1 036,9

(45,2 %)

1 058,1

(45,0 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

21,3

(1,0 %)

26,7

(1,2 %)

25,9

(1,2 %)

28,9

(1,3 %)

36,2

(1,5 %)

dont autres recettes

164,6

(7,7 %)

167,0

(7,6 %)

167,6

(7,5 %)

168,6

(7,3 %)

169,4

(7,2 %)

 

Dépenses publiques

1 230,0

(57,2 %)

1 248,7

(56,8 %)

1 264,3

(56,6 %)

1 294,0

(56,4 %)

1 318,6

(56,0 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en dépenses

25,4

(1,2 %)

32,4

(1,5 %)

31,7

(1,4 %)

31,7

(1,4 %)

39,2

(1,7 %)

dont dépenses hors crédits d’impôt

1 204,6

(56,0 %)

1 216,3

(55,3 %)

1 232,6

(55,2 %)

1 262,3

(55,0 %)

1 279,4

(54,4 %)

 

Déficit public

83,9

(3,9 %)

79,7

(3,6 %)

79,1

(3,5 %)

63,6

(2,8 %)

59,5

(2,5 %)

 

Dette publique

2 039,9

(94,9 %)

2 101,3

(95,6 %)

2 188,5

(98,0 %)

2 258,7

(98,4 %)

2 315,3

(98,4 %)

* Les prélèvements obligatoires comprennent 2,1 milliards de ressources propres traditionnelles de l’Union européenne pour 2014, 3,1 milliards pour 2015, 3,6 milliards pour 2016, 4 milliards pour 2017 et 4,6 milliards d’euros pour 2018, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

Source : INSEE, comptes nationaux base 2014.

La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années sous l’effet de deux tendances.

En premier lieu, les allégements de cotisations sociales décidées dans le cadre de politiques publiques de soutien à l’emploi sont compensés à la sécurité sociale par l’État. Ainsi, le solde des ASSO est passé d’un déficit de 23,9 milliards d’euros en 2010 à un excédent de 10,8 milliards en 2018 soit une amélioration de près de 35 milliards d’euros.

En second lieu, les APUL connaissent également depuis 2016 un excédent, grâce à un important ralentissement de leurs dépenses.

Le déficit de l’État est depuis deux ans supérieur au déficit public.

DÉCOMPOSITION DU SOLDE PUBLIC PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION

DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

Année

solde public

 

État

ODAC

APUL

ASSO

2007

– 51,2

– 40,0

– 7,1

– 8,1

4,1

2008

– 65,0

– 66,2

– 2,7

– 10,0

13,9

2009

– 138,9

– 116,1

– 1,3

– 6,3

– 15,2

2010

– 137,4

– 122,9

11,3

– 2,0

– 23,9

2011

– 106,1

– 92,4

– 0,2

– 0,8

– 12,7

2012

– 104,0

– 85,1

– 2,6

– 3,7

– 12,7

2013

– 86,5

– 70,2

1,3

– 8,5

– 9,1

2014

– 83,9

– 74,7

2,6

– 4,8

– 7,4

2015

– 79,7

– 73,3

– 2,5

– 0,1

– 3,8

2016

– 79,1

– 73,8

– 6,2

+ 3,0

– 2,2

2017

– 63,6

 

– 70,5

– 4,4

+ 1,6

+ 5,3

2018

– 59,5

 

– 69,9

– 2,7

+ 2,3

+ 10,8

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire, dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période de reprise de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à 1 point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) (7). Ce volet préventif prévoit ainsi que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

Les modalités de calcul des différentes composantes du déficit sont complexes mais dépendent essentiellement de la notion d’écart de production, c’est-à-dire de la différence entre la production effective et la production potentielle.

Méthode de calcul des composantes structurelle et conjoncturelle du déficit public

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit public fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » (1).

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.

L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.

Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser l’écart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

() Banque de France (lien).

Solde public

– 2,5

Solde structurel

– 2,1

Solde conjoncturel

– 0,2

Mesures ponctuelles et temporaires

– 0,2

Source : article liminaire du présent projet de loi de règlement.

Les hypothèses de calcul ont été actualisées à l’occasion du dernier programme de stabilité. Toutefois, le Gouvernement n’a pas pu tenir compte des comptes nationaux de la Nation publiés par l’INSEE le 29 mai.

Les hypothèses initiales ont été fixées dans la LPFP pour les années 2018 à 2022.

HYPOTHÈSES INITIALES D’ÉCART DE PRODUCTION, DE CROISSANCE EFFECTIVE
ET DE CROISSANCE POTENTIELLE

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,1

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 1,1

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ces hypothèses avaient été jugées « réalistes » par le HCFP dans son avis portant sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (8).

Les hypothèses du Gouvernement ont ensuite été révisées à l’occasion du dernier PSTAB pour tenir compte :

– de la croissance effective constatée en 2017 qui s’est révélée meilleure que prévu, d’une part ;

– et de la révision à la baisse des prévisions de croissance pour 2019 à 2022, d’autre part.

HYPOTHÈSES D’ÉCART DE PRODUCTION, DE CROISSANCE EFFECTIVE
ET DE CROISSANCE POTENTIELLE

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

2,2

1,6

1,4

1,4

1,4

1,4

Croissance potentielle

1,25

1,25

1,25

1,25

1,3

1,35

Écart de production en % du PIB

– 0,6

– 0,3

– 0,1

0,0

0,1

0,1

Source : programme de stabilité d’avril 2019.

Ainsi, selon les hypothèses révisées du Gouvernement, l’écart de production pour 2018 ressortait dans le présent projet de loi à – 0,3 % du PIB si bien que le déficit conjoncturel se limitait à 0,2 point de PIB (soit environ l’inverse de la moitié de l’écart de production). Par déduction, le déficit structurel – après prise en compte des mesures exceptionnelles et temporaires – était estimé à 2,1 % du PIB.

Le HCFP a pour mission de se prononcer sur le respect des objectifs pluriannuels de solde structurel. Pour ce faire, il doit prendre pour référence la dernière LPFP. Autrement dit, son avis est fondé sur les hypothèses de croissance potentielle de la LPFP 2018-2022.

Dans son avis n° HCFP-2019-2 du 15 mai 2019 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2018 (9), le Haut Conseil a indiqué que le calcul du déficit structurel était conforme à la LPFP 2018-2022.

Son avis actualisé du 4 juin 2019 – pour tenir compte des chiffres de l’INSEE – ne l’a pas conduit à modifier cette appréciation. Il a relevé que le déficit structurel estimé pour 2018 était en tout état de cause « proche » de celui figurant dans la loi de programmation de janvier 2018 et qu’il n’y avait donc pas lieu de déclencher le mécanisme de correction prévu par l’article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (10).

Toutefois, le HCFP a également souligné que le solde structurel « reste très éloigné de l’objectif de moyen terme (– 0,4 point de PIB) » défini dans la loi de programmation des finances publiques.

Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation
et à la gouvernance des finances publiques (extraits)

I. ― En vue du dépôt du projet de loi de règlement, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants, au sens du II, que fait apparaître la comparaison des résultats de l’exécution de l’année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques. Cette comparaison est effectuée en retenant la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé à cette même loi.

Cet avis est rendu public par le Haut Conseil des finances publiques et joint au projet de loi de règlement. Il tient compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l’article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité, de nature à justifier les écarts constatés.

Lorsque l’avis du Haut Conseil identifie de tels écarts, le Gouvernement expose les raisons de ces écarts lors de l’examen du projet de loi de règlement par chaque assemblée. Il présente les mesures de correction envisagées dans le rapport mentionné à l’article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée.

II. ― Un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l’ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu’il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives.

 

Hypothèses

du projet de loi

Hypothèses

de l’amendement

du Rapporteur général

Écart

Année

2017

2018

2017

2018

2017

2018

Croissance effective

2,2

1,6

2,3

1,7

+ 0,1

+ 0,1

Croissance potentielle

1,25

1,25

1,25

1,25

Écart de production

– 0,6

– 0,3

– 0,5

– 0,1

+ 0,1

+ 0,2

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Par conséquent, le Rapporteur général propose de modifier l’estimation du des composantes du déficit public et de porter le déficit structurel à 2,3 % au lieu de 2,1 %.

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

– 138,0

– 113,8*

– 90,7

– 87,2

– 74,9

– 73,6*

– 70,5

– 69,1

– 67,7

– 76,0

* hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : lois de règlement de 2009 à 2017, présent projet de loi de règlement.

I. Dépenses du budget général

386,2

II. Recettes du budget général

309,2

Dépenses du budget général

325,2

Recettes fiscales nettes

295,3

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

20,6

Recettes non fiscales

13,9

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

40,3

III. Solde des budgets annexes et comptes spéciaux

+ 0,9

Déficit (I – II – III)

76,0

Source : présent projet de loi de règlement.

La présentation du budget est toutefois altérée par l’enregistrement de 1,4 milliard d’euros de recettes de droits de mutation sur l’exercice 2018 alors qu’elles ont été encaissées en 2017.

FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT EN 2018 RETRAITÉE
DE LA COMPTABILISATION DES DROITS D’ENREGISTREMENT

(en milliards d’euros)

I. Dépenses du budget général

386,2

II. Recettes du budget général

307,8

Dépenses du budget général

325,2

Recettes fiscales nettes

293,9

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

20,6

Recettes non fiscales

13,9

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

40,3

III. Solde des budgets annexes et comptes spéciaux

+ 0,9

Déficit (I – II – III)

77,4

Source : d’après le présent projet de loi de règlement et les réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Exécution 2018

 

LFI

2018

LFR

2018

 

Écart exécution /

LFI 2018

Écart exécution /

LFR 2018

76,0

85,7

80,0

– 9,7

– 4,0

Source : différentes lois de finances de 2018 et présent projet de loi de règlement.

Le déficit budgétaire prévu en loi de finances initiale pour 2018 était de 85,7 milliards d’euros. Le déficit est moins élevé de 9,7 milliards d’euros.

PASSAGE DU SOLDE LFI 2018 AU SOLDE CONSTATÉ EN 2018

(en milliards d’euros)

 

LFI

Variation

LR

 

LFI

Variation

LR

Dépenses du budget général (I)

386,5

– 0,3

386,2

Recettes du budget général (II)

299,8

+ 9,5

309,3

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

326,2

– 1,0

325,2

Recettes fiscales nettes

286,6

+ 8,8

295,4

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

19,9

+ 0,7

20,6

Recettes non fiscales

13,2

+ 0,7

13,9

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

40,3

0,0

40,3

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

+ 1,0

– 0,1

+ 0,9

Déficit à financer

(I − II – III)

85,7

– 9,7

76,0

Source : loi de finances initiale pour 2018 et présent projet de loi de règlement.

Les recettes sont supérieures aux prévisions à hauteur de 9,5 milliards d’euros. Les recettes fiscales ont été sous-estimées de 8,8 milliards d’euros et les recettes non fiscales de 0,7 milliard d’euros en LFI.

Les dépenses sont inférieures de 0,3 milliard d’euros à la prévision de la LFI en dépit d’une sur-exécution du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne de 0,7 milliard d’euros.

 

2017

Variation

2018

 

2017

Variation

2018

Dépenses

du budget général (I)

382,8

+ 3,4

386,2

Recettes

du budget général (II)

309,5

– 0,2

309,3

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

322,6

+ 2,6

325,2

Recettes fiscales nettes

295,6

– 0,2

295,4

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

16,4

+ 4,2

20,6

Recettes non fiscales

13,8

+ 0,1

13,9

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

43,8

– 3,5

40,3

Soldes des budgets annexes et des comptes spéciaux (III)

+ 5,5

– 4,6

+ 0,9

Déficit à financer

(I − II – III)

67,7

+ 8,3

76,0

Source : loi de règlement pour 2017 et présent projet de loi de règlement.

Poste

Exercice 2018

Exercice 2017

Variation

 

Cycle

de fonctionnement

Charges (a)

266,0

268,8

– 2,8

Produits (b)

77,1

73,1

– 4,0

Charges nettes (I =a-b)

188,9

195,7

– 6,8

 

Cycle

d’intervention

Charges (a)

193,1

190,5

– 2,6

Produits (b)

38,4

39,0

– 0,7

Charges nettes (II = a-b)

154,7

151,4

+ 3,3

 

Cycle

Financier

Charges (a)

57,3

51,7

+ 5,6

Produits (b)

34,8

35,0

– 0,3

Charges nettes (III = a-b)

22,5

16,7

+ 5,8

 

Total des charges nettes (A = I + II + III)

366,1

363,8

– 2,3

 

Produits régaliens nets (B)

314,3

302,8

+ 11,5

 

Résultat (B-A)

– 51,9

– 61,1

+ 9,2

Source : rapport de présentation 2018 annexé au présent projet de loi de règlement.

Le résultat d’ensemble de la comptabilité générale doit être appréhendé avec précaution. Dans l’acte de certification des comptes de l’État (lien), la Cour des comptes a formulé quatre réserves substantielles et a rappelé que plusieurs demandes de modification n’avaient pas été acceptées par l’administration. Si elles avaient été acceptées, le solde des opérations de l’exercice aurait été dégradé de 6,4 milliards d’euros par rapport au résultat arrêté.

*

* *

FICHE 2 : LES RECETTES DE L’ÉTAT EN 2018

Les recettes nettes du budget général de l’État, hors fonds de concours, se sont élevées à 309,3 milliards d’euros en 2018, soit, en apparence, un niveau quasiment stable par rapport à 2017. Elles sont, en réalité, en baisse de 3 milliards d’euros si l’on tient compte d’une erreur de rattachement d’une fraction des droits de mutation encaissée en 2017 et comptabilisée en 2018 à la suite d’un dysfonctionnement administratif et informatique.

Elles sont nettement supérieures aux prévisions de la loi de finances initiale (LFI) (11) et, dans une moindre mesure, à celles de la loi de finances rectificative (LFR) de fin d’année (12).

RECETTES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT EN 2018
PAR RAPPORT À 2017 ET AUX PRÉVISIONS DES LOIS DE FINANCES POUR 2018

(en milliards d’euros)

Recettes du budget général de l’État

hors fonds de concours

Exécution

2018

Écart

par rapport

à 2017

Écart

par rapport

aux prévisions

LFI 2018

LFR 2018 

Total

309,3

(307,9)*

– 0,1

(– 3,0)*

+ 9,5

+ 2,4

dont impôt sur le revenu (IR)

73,0

=

+ 0,4

– 0,1

dont impôt sur les sociétés (IS)

27,4

– 8,3

+ 1,5

+ 1,7

dont taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

156,7

+ 4,3

+ 2,1

– 0,3

dont taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

13,7

+ 2,6

+ 0,1

– 0,2

dont autres recettes fiscales

24,6

(23,2)*

+ 1,2

(– 1,6)*

+ 4,5

+ 0,9

Sous-total recettes fiscales nettes

295,4

(294,0)*

– 0,2

(– 3,0)*

+ 8,8

+ 2,1

dont recettes non fiscales

13,9

+ 0,1

+ 0,7

+ 0,3

* corrigé de l’erreur d’imputation des droits de mutation.

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2018.

Ces recettes se décomposent en recettes fiscales (I) et en recettes non fiscales (II).

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

260,0

214,3

237,0*

255,0

268,4

284,0

274,3

280,1

284,1

295,6

295,4

* Le montant de l’année 2010 n’inclut pas le rendement de 16,6 milliards d’euros des impôts locaux affectés transitoirement à l’État cette année-là.

Remboursements et dégrèvements

En 2018, le montant des recettes fiscales brutes du budget général a été de 421,1 milliards d’euros. Les remboursements et dégrèvements se sont élevés à 125,7 milliards d’euros, si bien que les recettes fiscales nettes du budget général se sont établies à 295,4 milliards d’euros.

L’État procède à des remboursements et dégrèvements d’impôts pour diverses raisons : les régularisations de trop-versés lorsqu’un contribuable a payé plus d’acomptes que l’impôt réellement dû ; le droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui place certaines entreprises en situation créditrice vis-à-vis de l’État lorsque le montant de la TVA collectée est inférieur au montant de la TVA déductible ; les crédits d’impôt lorsque ceux-ci dépassent le montant de l’impôt dû ; ou encore les corrections d’erreurs à la suite d’une réclamation ou d’un contentieux.

Les remboursements et dégrèvements inertevenus en 2018 se décomposent ainsi :

– 70,2 milliards au titre de la mécanique de certains impôts, dont 52,5 milliards d’euros au titre des crédits de TVA et 17,4 milliards d’euros de remboursements d’excédents d’impôt sur les sociétés ;

– 21,9 milliards d’euros au titre de soutien à des politiques publiques via des remboursements ou des crédits d’impôt qui excédent l’impôt dû ;

– 17,9 milliards d’euros au titre de la gestion des impôts (corrections d’erreurs, décisions de justice, remboursements par application des conventions fiscales internationales), dont 3,7 milliards d’euros au titre des derniers remboursements de la taxe de 3 % sur les montants distribués ;

– et 15,7 milliards d’euros de remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

Les recettes fiscales nettes du seul budget général ne rendent pas compte du montant total des recettes fiscales nettes affectées à l’État.

Certes, le montant de 295,4 milliards d’euros est celui qui figure dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses et à l’article 1er du présent projet de loi de règlement. Mais, sur un plan économique, cette présentation budgétaire est incomplète, le montant des recettes fiscales nettes perçues par l’État étant en réalité plus important.

Deux raisons expliquent cette différence entre la présentation retenue par les documents budgétaires et la réalité économique.

En premier lieu, la présentation budgétaire habituelle déduit du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux. Comme chaque année, la Cour des comptes a critiqué cette présentation et recommandé que les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne soient plus déduits des recettes fiscales brutes de l’État (14). En effet, ceux-ci n’ont rien à voir avec la mécanique des impôts d’État : il n’est donc pas logique de les soustraire du rendement brut des impôts d’État. Selon la Cour des comptes, les dégrèvements et remboursements des impôts locaux devraient figurer en dépenses.

Cette observation de la Cour des comptes est d’autant plus pertinente que les dégrèvements des impôts locaux ont eu tendance à croître ces dernières années sous l’effet de plusieurs réformes. Cette tendance se poursuit avec la montée en puissance du dégrèvement sur la taxe d’habitation sur les résidences principales résultant de sa suppression par étapes pour 80 % des ménages.

En 2018, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux pris en charge par l’État ont été de 15,7 milliards d’euros au lieu de 12,7 milliards d’euros en 2017.

En second lieu, la présentation budgétaire mise en avant par le Gouvernement dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de règlement, en page 28, ne tient pas compte des recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État. Cette fraction de la fiscalité est donc souvent omise dans l’analyse politique et économique des comptes de l’État. Cette omission se justifie moins aujourd’hui compte tenu de l’importance que prennent certains de ces impôts, en particulier la fiscalité écologique affectée au compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique.

Ainsi, le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État s’est élevé à 10,5 milliards d’euros en 2018 (15), ce qui n’est pas négligeable, au lieu de 9,4 milliards d’euros en 2017.

IMPÔTS AFFECTÉS À DES BUDGETS ANNEXES ET COMPTES SPÉCIAUX DE L’ÉTAT

(en millions d’euros)

Budget annexe (BA)

Compte d’affectation spéciale (CAS)

Impôt affecté

Rendement 2018

BA

Contrôle et exploitation aériens

Taxe de l’aviation civile

472

Frais d’assiette et recouvrement sur taxes perçues pour le

compte de tiers

7

CAS

Aides à l’acquisition de véhicules propres

Produit de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules

559

CAS

Développement agricole et rural

Taxe sur le chiffre d’affaires des exploitations agricoles

136

CAS

Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

Contribution des gestionnaires de réseaux publics de distribution

377

CAS

Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

Fraction du quota de la taxe d’apprentissage

1 704

CAS

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

Contribution de solidarité territoriale

56

Taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires

452

Fraction de la taxe d’aménagement du territoire

141

CAS

Transition énergétique

Fraction de la taxe intérieure sur les produits énergétiques

6 589

Fraction de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes

1

Total

10 494

Source : données extraites des rapports annuels de performances.

Au total, si l’on réintègre les recettes affectées aux budgets annexes et comptes spéciaux (10,5 milliards d’euros) ainsi que les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux (15,7 milliards d’euros), le montant réel des recettes fiscales nettes de l’État ne serait donc pas de 295,4 milliards d’euros mais de 321,6 milliards d’euros.

Le montant consolidé des recettes fiscales affectées à l’État ne figure pourtant dans un aucun document budgétaire. Il serait possible d’améliorer l’information du Parlement en l’indiquant plus explicitement.

Une juste analyse des recettes nécessite également cette année de tenir compte de l’erreur d’imputation des droits de mutation.

La comptabilisation budgétaire des droits d’enregistrement encaissés en 2017 n’a pas pu être totalement imputée à leur bénéficiaire en raison d’un dysfonctionnement informatique.

Les recettes de l’État pour 2017 sont ainsi minorées de 1,4 milliard d’euros par rapport au montant réellement encaissé. La comptabilisation de ces recettes est décalée à 2018, alors qu’elles auraient dû normalement figurer dans l’exercice 2017 en application des principes de la comptabilité budgétaire.

Ce faisant, le montant total des recettes fiscales de l’État – déterminé en application des retraitements récurrents présentés précédemment relatifs aux dégrèvements d’impôts locaux et à la fiscalité non affectée au budget général – est de 320,2 milliards d’euros.

Poids des impôts d’État dans l’ensemble de la fiscalité et des prélèvements obligatoires : près de la moitié de la fiscalité globale
et près d’un tiers des prélèvements obligatoires

Les impôts, toutes administrations publiques confondues, ont représenté 681,2 milliards d’euros en 2018 selon les chiffres détaillés des comptes nationaux annuels publiés par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) le 29 mai 2019.

L’INSEE a mesuré la fiscalité d’État en 2018 à 314,5 milliards d’euros selon les principes de la comptabilité nationale (1), soit 46 % de la fiscalité globale au lieu de 48 % l’année dernière.

Les impôts affectés aux administrations publiques locales représentent, quant à eux, un rendement de 150,8 milliards d’euros en comptabilité nationale, soit 22 % de l’ensemble de la fiscalité. Les impôts affectés aux administrations de sécurité sociale ont eu un rendement de 199,5 milliards d’euros, soit 29 % de l’ensemble de la fiscalité. Les autres impôts ont été affectés à divers organismes d’administration centrale (ODAC) pour 11,8 milliards d’euros et à l’Union européenne pour 4,6 milliards d’euros.

Les cotisations sociales sont de 376,9 milliards d’euros en 2018, ce qui porte le montant total des prélèvements obligatoires à 1 058,1 milliards d’euros. La fiscalité d’État représente 30 % de l’ensemble des prélèvements obligatoires.

(1) Les principes de la comptabilité nationale diffèrent de ceux de la comptabilité budgétaire, puisque les recettes sont enregistrées en droits constatés et non lors de l’encaissement effectif. Ceci explique la différence entre les données de l’INSEE et ceux résultant de la comptabilité budgétaire. Les données de l’INSEE sont plus proches du montant consolidé des recettes fiscales de l’État – calculés précédemment selon les bases de la comptabilité budgétaire à 320,1 milliards d’euros – que de celui afférent au seul budget général (295,4 milliards d’euros).

La présentation des recettes fiscales de l’État de l’année 2018 est plus fidèle à la réalité économique une fois ces divers retraitements opérés. De même, les droits de succession et de donation – qui constituent par ordre d’importance le cinquième impôt de l’État et dont le produit dépasse cette année celui de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectée au budget général – mériteraient d’être mentionnés dans les tableaux de synthèse produits par le Gouvernement compte tenu du dynamisme important de leur rendement.

Le tableau qui suit propose, en conséquence, une présentation alternative des recettes fiscales de l’État pour 2018. Il mentionne également le produit global des autres taxes intérieures sur la consommation d’énergie, hors carburant.

LES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT EN 2018
PRÉSENTATION COMMISSION DES FINANCES

(en milliards d’euros)

Taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

156,7

Impôt sur le revenu (IR)

73,0

Impôt sur les sociétés (IS)

27,4

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) (1)

20,3

Droits de succession et de donation (2)

14,8

Autres taxes intérieures de consommation sur les énergies (électricité, gaz, charbon) (3)

10,0

« Autres recettes fiscales » (4)

17,9

Total

320,1 (5)

(1) Part du budget général (13,7 milliards d’euros) et du compte d’affectation spéciale Transition énergétique (6,6 milliards d’euros).

(2) Rendement 2018 de 16,2 milliards d’euros minoré de 1,4 milliard d’euros enregistrés en 2018, malgré leur encaissement effectif en 2017, dans le budget général de l’État à la suite d’un dysfonctionnement informatique.

(3) Taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) ; taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) ; taxe intérieure de consommation sur les houilles, lignites et coke (TICC).

(4) Catégorie propre à ce tableau et qui ne recouvre pas le même périmètre que celui des tableaux de synthèse du Gouvernement figurant dans l’exposé des motifs, page 28, du présent projet de loi de règlement.

(5) Montant des recettes fiscales nettes de l’État comprenant le montant des recettes fiscales nettes du budget général majoré des dégrèvements et remboursements d’impôts locaux, le montant des recettes fiscales nettes des budgets annexes et comptes spéciaux, et le montant des droits d’enregistrement revenant à l’État dont la comptabilisation a été omise.

Source : commission des finances d’après le présent projet de loi de règlement et les réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Dans l’analyse qui suit, et pour plus de clarté, la présentation budgétaire habituelle est retenue. Ponctuellement, et de manière explicite, cette présentation sera replacée dans le contexte économique du montant réel des recettes fiscales nettes de l’État.

Les dépenses fiscales

Les dépenses fiscales sont des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et pour les contribuables un allégement de leur fiscalité.

Les dépenses fiscales relatives à l’année 2018 ont été évaluées dans les annexes aux projets de lois de finances pour 2018 et 2019. Elles seront définitivement évaluées à l’occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2020. Les annexes du présent projet de loi de règlement pour 2018 ne présentent aucune information nouvelle sur l’évaluation des dépenses fiscales.

En 2018, selon la dernière évaluation disponible, les 474 dépenses fiscales recensées se sont élevées à 100,2 milliards d’euros, en hausse de 6,8 milliards d’euros par rapport à 2017.

Exécution

2017

Évolution

spontanée

Mesures fiscales

Mesures
de périmètre

Exécution

2018

Antérieures

Nouvelles

et de transfert

297,0

+ 13,5

– 7,4

– 9,6

– 0,5

294,0

– 16,0

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 : recettes fiscales de l’État, mai 2019.

L’évolution de ces recettes aurait dû être de 13,5 milliards en l’absence de mesures (a).

L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 2 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 102 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Cette évolution spontanée a été entièrement annulée par les mesures fiscales qui ont représenté 16 milliards d’euros de baisse (b).

Les mesures fiscales

Les mesures fiscales sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances. Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures fiscales ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures fiscales permet de mesurer l’impact des réformes décidées par le Parlement.

Par exemple, si du fait des mesures fiscales le rendement d’un impôt augmente de 3 et que celui-ci bénéficie par ailleurs d’une évolution spontanée de 2 %, son rendement passera de 100 à 105. L’impact des mesures fiscales dans la hausse n’est alors que de 3 sur 5.

Les mesures de périmètre et de transfert ont fait perdre 0,5 milliard d’euros au budget général de l’État (c).

Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5. Le montant payé par le contribuable n’est pas affecté par les mesures de périmètre et de transfert.

Notion d’élasticité

L’élasticité du rendement d’un impôt est égale au rapport entre le taux d’évolution spontanée et le taux de croissance du PIB en valeur. Lorsque le rendement d’un impôt évolue dans les mêmes proportions que le PIB en valeur, son élasticité est égale à l’unité.

Par exemple, si la croissance du PIB est de 1 % et que l’élasticité est de 1, alors l’évolution spontanée de l’impôt est de 1 %. En revanche, si l’élasticité est de – 0,5, l’évolution spontanée est de – 0,5 % bien que le PIB ait crû en valeur de 1 %.

La structure de notre législation fiscale fait qu’en période de faible croissance l’élasticité a tendance à être faible voire négative, tandis qu’en période de reprise l’élasticité est supérieure à l’unité. En effet, l’impôt sur le revenu est progressif et l’impôt sur les sociétés a pour assiette le bénéfice fiscal. Il s’ensuit que le rendement de ces impôts diminue ou progresse proportionnellement davantage que l’évolution des revenus et de l’activité économique.

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

+ 1,0

+ 4,5

+ 1,6

+ 1,6

– 0,2

– 0,6

– 0,4

+ 0,9

+ 1,2

+1,8

+1,8

Source : Cour des comptes.

Nature de l’impôt

2014

2015

2016

2017

2018

Total

En %

Droits de mutation à titre gratuit

473

536

391

273

173

1 673

20

Impôt de solidarité sur la fortune

900

848

535

398

219

2 681

31

Impôt sur le revenu

296

671

831

404

342

2 202

27

Prélèvements sociaux

127

301

388

178

145

994

12

Amendes

118

298

331

59

51

806

9

Divers (taxe sur les métaux, TVA…)

0,2

0,2

3

8

3,4

0

Total

1 914

2 654

2 476

1 315

938

9 297

100

Source : Cour des comptes.

L’extinction la surtaxe d’IS pour compenser l’annulation
de la taxe à 3 % sur les dividendes

La contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés (IS) au titre des montants distribués a été créée par l’article 6 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (1).

Par une décision du 6 octobre 2017, le Conseil constitutionnel a annulé la contribution de 3 % sur les revenus distribués (2), entraînant une perte de recettes en année pleine de 1,8 milliard d’euros à compter de 2018. Il convenait en outre de rembourser les prélèvements intervenus à ce titre jusqu’en 2017 pour une dizaine de milliards d’euros.

Pour compenser cette annulation, la première loi de finances rectificative pour 2017 (3) a institué deux contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés dû en 2017 par les plus grandes entreprises. Elles devaient entraîner un gain budgétaire de 4,8 milliards d’euros dès 2017.

L’extinction de ces contributions exceptionnelles en 2018 entraîne une baisse mécanique des prélèvements obligatoires de 4,8 milliards d’euros par rapport à 2017.

Les deux autres tiers des mesures de baisse, soit 13,9 milliards d’euros, sont indépendantes des suites de l’annulation de la taxe sur les dividendes.

Certaines mesures ont été décidées avant le début de la présente législature. Il s’agit principalement de :

– la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), dont le taux est passé de 6 à 7 % au titre des salaires versés en 2017 (3,5 milliards d’euros) ;

– la diminution du taux de l’IS (1,2 milliard d’euros) ;

– l’universalisation du crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile (un milliard d’euros).

Mais l’essentiel des mesures de baisse résultent de la mise en œuvre du programme fiscal de la majorité, avec par ordre d’importance :

– la suppression de l’ISF et la création de l’IFI (3,2 milliards d’euros) ;

– la première étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers (3 milliards d’euros) ;

– et l’instauration d’un PFU sur les revenus du capital (1,6 milliard d’euros).

Exécution 2018

 

LFI 2018

LFR 2018

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR

295,4

286,6

293,3

+ 8,8

+ 2,1

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2018 et présent projet de loi de règlement.

L’écart de 8,8 milliards d’euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale s’explique par le fait que la base 2017 et l’évolution spontanée se sont révélées meilleures que prévu, pour respectivement 4,3 et 4,8 milliards d’euros. En effet, la croissance économique pour 2017 a été mesurée à 2,2 % en volume alors qu’elle était prévue à 1,7 % lors de la présentation du projet de loi de finances (PLF) pour 2018. Il en a résulté une sous-estimation de la dynamique des recettes tant pour 2017 que pour 2018.

En revanche, l’impact budgétaire des mesures a été correctement évalué, puisque l’écart entre la prévision et l’exécution se limite à 0,3 milliard d’euros.

DÉCOMPOSITION DE L’ÉCART ENTRE LA PRÉVISION DE RECETTES FISCALES
DE LA LFI 2018 ET DE L’EXÉCUTION

(en milliards d’euros)

Hypothèses

Base 2017

Évolution spontanée

Mesures fiscales,
de périmètre
et de transfert

Effet
de l’erreur
de rattachement des droits
de mutation

Total

Prévision

291,3

+ 8,7

– 16,2

+ 2,8

286,6

Exécution

295,6

+ 13,5

– 16,5

+ 2,8

295,4

Écart

+ 4,3

+4,8

– 0,3

0,0

+ 8,8

Source : d’après Cour des comptes.

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Part État

127,3

131,9

133,4

136,3

138,3

141,8

144,4

152,4

156,7

Part sécurité sociale

8,5

10,1

10,6

9,2

12,7

11,8

11,2

11,5

10,3

Part Région

4,2

Total

135,9

142,0

144,0

145,5

151,0

153,6

155,6

163,9

171,2

Source : Conseil des prélèvements obligatoires et données de la commission des finances.

Exécution

2017

Évolution

spontanée

Mesures

fiscales

Mesures

de périmètre

Exécution

2018

Antérieures

Nouvelles

et de transfert

152,4

+ 5,5

0

1,3

– 2,4

156,7

+ 1,3

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 : recettes fiscales de l’État, mai 2019.

La hausse des recettes de la TVA de l’État s’explique pour trois raisons.

En premier lieu, l’évolution spontanée de la TVA a été élevée. Elle est mesurée à 5,5 milliards d’euros soit 3,6 %. L’élasticité à la croissance ressort à 1,5. Selon la Cour des comptes, la croissance de l’assiette se limite pourtant à 3,1 % si bien qu’« il subsiste une part inexpliquée dans l’évolution de la TVA ».

En deuxième lieu, le relèvement du taux de TVA, de 5,5 % à 10 %, applicable à certaines opérations dans le secteur du logement et de la construction a eu un impact favorable de 0,8 milliard d’euros sur les recettes.

À cela s’ajoute, en troisième lieu, le gain lié à l’augmentation de l’assiette entraînée par la mise en œuvre de la trajectoire carbone (0,3 milliard d’euros).

L’évolution spontanée et les mesures fiscales de hausse ont largement compensé l’impact négatif des mesures de transfert (– 2,4 milliards d’euros) qui résulte du transfert aux régions d’une fraction de TVA de 4,2 milliards d’euros, d’une part, et de l’ajustement en faveur de l’État de la compensation revenant aux administrations de sécurité sociale, d’autre part (+ 1,7 milliard d’euros).

Exécution 2018

 

LFI 2018

LFR 2018

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR

156,7

154,6

157,0

+ 2,1

– 0,3

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2018 et présent projet de loi de règlement.

La sous-estimation par rapport à la LFI s’explique principalement par le fait que l’évolution spontanée s’est révélée plus forte qu’anticipé.

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Rendement net

55,1

55,1

58,5

59,5

67,0

69,2

69,3

71,8

73,0

73,0

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

Exécution

2017

Évolution

spontanée

Mesures

législatives

Mesures
de périmètre

Exécution

2018

Antérieures

Nouvelles

et de transfert

73

3,2

– 1,4

– 1,8

0,0

73

– 3,2

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017 : recettes fiscales de l’État, mai 2018.

Pourtant, l’évolution spontanée a été particulièrement importante. Avec 3,2 milliards d’euros, elle ressort à 4,4 %, soit une élasticité de 1,8.

Mais les mesures fiscales ont permis de stabiliser le rendement de l’IR, avec principalement la mise en œuvre du PFU (1,6 milliard d’euros) et de l’universalisation du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile (un milliard d’euros).

Aucune mesure de périmètre ou de transfert n’est à signaler, l’IR étant affecté en totalité à l’État.

Exécution 2018

 

LFI 2018

LFR 2018

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR

73,0

72,6

73,1

+ 0,4

– 0,1

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2018 et présent projet de loi de règlement.

L’écart par rapport à la LFI (+ 0,4 milliard d’euros) s’explique en grande partie par le fait que le PFU a rapporté plus que prévu (+ 0,6 milliard d’euros).

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Rendement net

55,1

51,4

53,0

41,3

47,2

35,3

33,5

30,0

35,7

27,4

Année

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Rendement hors CICE

47,2

41,5

45,2

41,9

50,5

46,5

Coût budgétaire CICE (restitutions et imputations sur l’IS)

0,0

6,2

11,7

11,9

14,8

19,1

Rendement après CICE

47,2

35,3

33,5

30,0

35,7

27,4

Source : données extraites des lois de règlement, du présent projet de loi de règlement et des réponses au questionnaire du Rapporteur général.

Exécution

2017

Évolution

spontanée

Mesures
fiscales

Mesures
de périmètre

Exécution

2018

Antérieures

Nouvelles

et de transfert

35,7

2,3

– 5,6

– 5,0

0,0

27,4

– 10,6

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 : recettes fiscales de l’État, mai 2019.

Cela s’explique principalement par l’extinction des contributions exceptionnelles décidées en 2017 (– 4,8 milliards d’euros). Avec les effets d’assiette liés à l’augmentation de la fiscalité énergétique (– 0,2 milliard d’euros), l’ensemble des mesures nouvelles entraînent une baisse de 5 milliards d’euros. À cela s’ajoutent les mesures antérieures (– 5,6 milliards d’euros) relatives principalement au CICE et à la baisse du taux de l’IS.

La baisse du rendement de l’IS ne doit pas dissimuler le fait que son évolution spontanée a été élevée (6,4 %) et a permis un rendement supplémentaire de 2,3 milliards d’euros. Elle traduit directement les effets du redémarrage économique constaté en 2017.

Aucune mesure de périmètre ou de transfert n’est à signaler, l’IS étant affecté en totalité à l’État.

Exécution 2018

 

LFI 2018

LFR 2018

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR

27,4

25,9

25,7

+ 1,5

+ 1,7

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2018 et présent projet de loi de règlement.

Année

2017

exécution

2018

exécution

2019

Prévision

État budget général

11 114

13 378

ND

État Cas Transition énergétique

6 120

6 589

ND

Sous-total État

17 234

19 967

ND

Départements

6 784

6 717

6 513

Régions (hors part Grenelle)

4 957

4 982

4 972

Régions part Grenelle

619

604

584

Sous-total collectivités territoriales

12 462

12 403

12 169

AFITF

1 124

1 028

1 206

Total

30 820

33 398

ND

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

La part de TICPE affectée à l’État avoisine désormais les 20 milliards d’euros, mais seulement 13,4 milliards sont affectés au budget général, soit moins de 5 % des recettes nettes du budget général de l’État.

Exécution

2017

Évolution

spontanée

Mesures

fiscales

Mesures
de périmètre

Exécution

2018

Antérieures

Nouvelles

et de transfert

11,1

0,1

0

3,1

– 0,6

13,7

3,1

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 : recettes fiscales de l’État, mai 2019.

Exécution 2018

 

LFI 2018

LFR 2018

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR

13,7

13,6

13,9

+ 0,1

– 0,2

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2018 et présent projet de loi de règlement.

Le rendement des autres recettes fiscales du budget général est évalué à 24,6 milliards d’euros dans l’exposé des motifs, dans le tableau en page 28, du présent projet de loi de règlement.

Pour les raisons indiquées précédemment, une juste analyse économique devrait conduire à réintégrer dans ce montant les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux qui ont été de 15,7 milliards d’euros en 2018.

Après cette réintégration, les autres recettes fiscales nettes du budget général ressortent à 40,3 milliards d’euros.

Les droits de succession et de donation représentent à eux seuls plus d’un tiers de ce montant, avec un rendement de 16,2 milliards d’euros (14,8 milliards d’euros si l’on corrige l’erreur d’imputation) qui se répartissent en 2,7 milliards d’euros pour les droits de donation et 13,5 milliards d’euros pour les droits de succession. Ils constituent un même impôt faisant l’objet de dispositions spéciales uniquement pour leur liquidation.

Leur rendement global en hausse de plus de 60 % depuis 2012.

RENDEMENT DES DROITS DE SUCCESSION ET DE DONATION

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Droits de succession

7,7

8,5

8,9

10,6

10,7

11,9*

NC

Droits de donation

1,4

1,1

1,5

1,7

1,8

2,5*

NC

Total

9,1

9,6

10,4

12,3

12,5

14,3*

14,8*

* corrigé d’une erreur d’imputation de 1,4 milliard d’euros enregistrés en 2018, malgré leur encaissement effectif en 2017, dans le budget général de l’État à la suite d’un dysfonctionnement informatique.

Source : projets de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1, et lois de règlement.

Par ordre d’importance vient ensuite la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) pour un rendement de 7,7 milliards d’euros, et les autres taxes intérieures à 2,3 milliards tout comme les produits des jeux exploités par la Française des jeux.

À noter que le rendement de l’IFI s’est élevé à 1,2 milliard d’euros.

Recettes non fiscales du budget général de l’État

Exécution

2018

Écart

par rapport

à 2017

Écart

par rapport

à la LFI

Total

13,9

+ 0,1

+ 0,7

Dividendes et recettes assimilées

5,6

+ 0,2

+ 0,5

Produits du domaine de l’État

2,3

=

– 0,1

Produits de la vente de biens et services

1,5

+ 0,4

+ 0,4

Remboursement des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières

0,5

+ 0,1

=

Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite

1,5

– 0,4

– 0,1

Divers

2,5

– 0,1

– 0,1

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances pour 2018.

À périmètre constant, l’exécution 2018 ressort en augmentation de 1,4 milliard d’euros en valeur par rapport à 2017, soit une hausse de 0,6 %. Cela représente une augmentation nette très limitée, qui résulte d’une ouverture de crédits en loi de finances initiale pour 2018 supérieure de 2,3 milliards d’euros à l’exécution 2017, et d’une sous-exécution de 921 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale.

La comparaison entre l’exécution 2017 et l’exécution 2018 traduit les choix forts et structurants du Gouvernement en matière de dépenses de l’État. L’exercice 2018 illustre la volonté du Gouvernement et de la majorité parlementaire pour ce premier exercice budgétaire de la mandature de définir des orientations claires entre les différentes missions budgétaires de l’État. Ainsi, les crédits de certaines missions budgétaires font l’objet d’augmentations sensibles, tandis que les crédits d’autres missions font l’objet de diminutions significatives.

COMPARAISON DES CRÉDITS INITIAUX, OUVERTS ET CONSOMMÉS

(en millions d’euros)

Missions

Exécution 2017

format 2017

Exécution 2017

format 2018

LFI 2018

Exécution 2018

format 2018

Écart exécution 2018 et LFI 2018

Écart exécution 2017 et 2018 format 2018

Écart exécution 2017 et 2018

format 2018 (pourcentage)

Action et transformation publiques

20

2

– 18

2

Action extérieure de l’État

2 675

2 674

2 863

2 794

– 69

120

4,5 %

Administration générale et territoriale de l’État

2 374

2 377

2 147

2 180

33

– 197

– 8,3 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

4 368

4 008

3 184

3 191

7

– 817

– 20,4 %

Aide publique au développement

2 472

2 477

2 680

2 617

– 63

140

5,7 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 503

2 505

2 461

2 432

– 29

– 73

– 2,9 %

Cohésion des territoires

18 323

18 319

17 219

17 358

139

– 961

– 5,2 %

Conseil et contrôle de l’État

502

502

521

521

0

19

3,8 %

Culture

2 618

2 617

2 724

2 692

– 32

75

2,9 %

Défense

33 253

33 255

34 201

34 252

51

997

3,0 %

Direction de l’action du Gouvernement

1 242

1 254

1 381

1 269

– 112

15

1,2 %

Écologie, développement et mobilité durables

9 256

9 722

10 387

10 389

2

667

6,9 %

Économie

1 712

1 724

1 624

1 557

– 67

– 167

– 9,7 %

Engagements financiers de l’État

642

642

580

580

0

– 62

– 9,7 %

Enseignement scolaire

50 382

50 379

51 485

51 652

167

1 273

2,5 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

8 156

8 140

8 150

8 014

– 136

– 126

– 1,5 %

Immigration, asile et intégration

1 415

1 415

1 381

1 449

68

34

2,4 %

Justice

6 676

6 542

6 978

6 896

– 82

354

5,4 %

Médias, livre et industries culturelles

548

548

555

547

– 8

– 1

– 0,2 %

Outre-mer

1 952

1 952

2 018

1 966

– 52

14

0,7 %

Pouvoirs publics

991

991

992

992

0

1

0,1 %

Recherche et enseignement supérieur

26 577

26 579

27 404

27 254

– 150

675

2,5 %

Régimes sociaux et de retraite

6 330

6 330

6 332

6 448

116

118

1,9 %

Relations avec les collectivités territoriales

3 389

3 305

3 662

3 572

– 90

267

8,1 %

Santé

1 231

1 207

1 376

1 338

– 38

131

10,9 %

Sécurités

12 949

12 939

13 318

13 266

– 52

327

2,5 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

18 806

18 842

19 444

19 639

195

797

4,2 %

Sport, jeunesse et vie associative

762

833

959

936

– 23

103

12,4 %

Travail et emploi

15 386

16 800

15 173

14 477

– 696

– 2 323

– 13,8 %

Total

237 490

238 878

241 199

240 278

– 921

1 400

0,6 %

N.B. : missions du budget général, hors remboursements et dégrèvements, hors dette et pensions, hors fonds de concours et attributions de produits, hors recapitalisation d’Areva en 2017.

Source : exposé général des motifs du présent projet de loi de règlement.

Les principales augmentations par rapport à 2017 relèvent des missions :

– Enseignement scolaire (+ 1 273 millions d’euros), principalement du fait d’une augmentation des crédits des programmes Enseignement scolaire public du premier degré et Enseignement scolaire public du second degré, au titre d’une progression des dépenses de personnel ;

– Défense (+ 997 millions d’euros), principalement du fait d’une augmentation des crédits des programmes Préparation et emploi des forces et Soutien de la politique de la défense, notamment au titre de la prise en compte du surcoût des opérations extérieures (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT) à hauteur de 250 millions d’euros supplémentaires dès la loi de finances initiale ;

– Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 797 millions d’euros), principalement du fait des programmes Inclusion sociale et protection des personnes et Handicap et dépendance, notamment au titre, d’une part, d’une amélioration de la sincérité budgétaire et, d’autre part, des revalorisations des prestations de prime d’activité et de l’allocation aux adultes handicapés ;

– Recherche et enseignement supérieur (+ 675 millions d’euros), principalement du fait des programmes Formations supérieures et recherche universitaire, Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires et Recherche spatiale, afin notamment de répondre à la dynamique de la démographie étudiante, de renforcer les moyens des universités, d’accroître le financement des appels à projets de l’Agence nationale de la recherche (ANR) et de couvrir les engagements internationaux de la France par exemple à destination de l’agence spatiale européenne (ESA) ;

– Écologie, développement et mobilité durables (+ 667 millions d’euros), principalement du fait des programmes Infrastructures et services de transports, Prévention des risques et Service public de l’énergie, notamment au titre de la budgétisation du financement de l’ADEME, d’une augmentation des charges de service public de l’énergie et de dépenses d’investissement notamment sur des infrastructures routières, soit au titre de l’entretien lourd, soit au titre du développement de nouvelles infrastructures.

À l’inverse, certaines missions présentent un niveau d’exécution en recul par rapport à 2017, il s’agit des missions :

– Travail et emploi (– 2 323 millions d’euros), principalement du fait des programmes Accès et retour à l’emploi et Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, notamment au titre de la fin de l’aide en faveur de l’embauche PME et de la réduction du nombre de contrats aidés ;

– Cohésion des territoires (– 961 millions d’euros), principalement du fait du programme Aide à l’accès au logement, au titre de la baisse de l’aide personnalisée au logement consécutive à la réduction de loyer de solidarité ;

– Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (– 817 millions d’euros), principalement du fait des programmes Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture, Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation, au titre d’une diminution des refus d’apurement liés aux aides communautaires et de l’absence de crise sanitaire majeure nouvelle.

En 2018, les crédits des ministères sont sous-exécutés à hauteur de 921 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale. Ce résultat global recouvre des dépassements de dépenses sur certaines missions et des sous-consommations sur d’autres missions.

Les principaux dépassements par rapport à la loi de finances initiale relèvent des missions Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 195 millions d’euros), Enseignement scolaire (+ 167 millions d’euros), Régimes sociaux et de retraite (+ 116 millions d’euros) et Cohésion des territoires (+ 139 millions d’euros).

À l’inverse, certaines missions présentent un niveau d’exécution en recul par rapport à la loi de finances initiale, il s’agit des missions Travail et emploi
(– 696 millions d’euros), Recherche et enseignement supérieur (– 150 millions d’euros), Gestion des finances publiques et des ressources humaines
(– 136 millions d’euros), Direction de l’action du Gouvernement (– 112 millions d’euros).

Les sur-exécutions et sous-exécutions sont analysées en détail et explicitées par les rapporteurs spéciaux, dans leur rapport produit dans le cadre du « Printemps de l’évaluation ».

Dépenses du budget général de l’État

Exécution

2017

(format 2018)

Exécution

2018

Écart

par rapport

à 2017

Pourcentage par nature de dépenses

Exécution 2018

Pouvoirs publics

1,0

1,0

0

0 %

Personnel

127,6

129,6

2,0

39 %

Fonctionnement de l’État

26,1

25,2

– 0,9

8 %

Subventions pour charges de service public

28,3

28,9

0,6

9 %

Charge de la dette

41,7

41,5

– 0,2

13 %

Investissement

11,1

11,8

0,7

4 %

Intervention

91,0

90,2

– 0,8

27 %

Opérations financières

1,5

1,5

0

0 %

Dépenses nettes

328,3

329,7

1,5

100 %

Fonds de concours et attributions de produits

4,1

4,5

0,4

Dépenses nettes, hors fonds de concours et attributions de produits

324,2

325,2

1,1

Source : commission des finances, données issues du rapport de la Cour des comptes, Le budget de l’État en 2018, mai 2019.

Les dépenses de personnel du budget général de l’État, nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits, s’élèvent à 129,2 milliards d’euros en 2018, soit un niveau en augmentation de 1,6 % par rapport à 2017 (127,2 milliards d’euros) (17). Les dépenses de rémunération représentent 86,9 milliards d’euros et les contributions de l’État employeur au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions 42,35 milliards d’euros.

Hors contributions au CAS Pensions, les dépenses de personnel ont progressé de 1,9 %, soit une évolution en net retrait par rapport à la dynamique de 2017 (+ 3,7 %). Cela résulte notamment du report d’un an du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR), de la stabilité du point d’indice de la fonction publique et de la baisse du schéma d’emplois.

Par ailleurs, les dépenses de personnel sont inférieures de 416 millions d’euros aux crédits autorisés en loi de finances initiale, principalement du fait d’une sous-exécution des dépenses par le ministère des armées à hauteur de 214 millions d’euros. En revanche, le ministère de l’éducation nationale présente une sur-exécution à hauteur de 118 millions d’euros.

Le plafond d’emplois fixé en loi de finances initiale a également été sous-exécuté en 2018.

La distinction entre les ETP et les ETPT

Les équivalents temps plein (ETP) correspondent aux effectifs physiques pondérés de la quotité de travail mais ne tiennent pas compte de la durée d’emploi (un agent dont la quotité de travail est de 80 % correspond à 0,8 ETP ; qu’il ait travaillé 8 ou 12 mois dans l’année).

Les équivalents temps plein travaillés (ETPT) correspondent aux effectifs physiques pondérés de la quotité de travail des agents en année pleine.

Les consommations d’emplois, de même que l’autorisation du Parlement au moment de la loi de finances initiale, sont exprimées en ETPT. À l’inverse, les schémas d’emplois sont définis en ETP, afin de déterminer les créations ou les suppressions d’emplois correspondant au solde entre les entrées et les sorties d’agents.

Ministères

Consommation des emplois 2017

Plafond
des autorisations d’emplois prévu en 2018
(LFI + LFR)

Transferts en gestion 2018

Consommation des emplois 2018

Consommation par rapport au plafond prévu en LFR 2018, après transferts

Consommation 2018/2017

Action et comptes publics

125 367

125 064

71

123 484

– 1 651

– 1 883

Agriculture et alimentation

30 844

30 362

4

30 327

– 39

– 517

Armées

267 263

271 253

2

268 195

– 3 060

932

Cohésion des territoires

311

573

– 265

300

– 8

– 11

Culture

10 934

11 084

– 16

10 922

– 146

– 12

Économie et finances

12 962

12 944

– 2

12 751

– 191

– 211

Éducation nationale

990 687

1 018 255

35

1 004 436

– 13 854

13 749

Enseignement supérieur, recherche et innovation

7 161

7 354

0

7 317

– 37

156

Europe et affaires étrangères

13 628

13 459

0

13 437

– 22

– 191

Intérieur

281 918

286 845

– 98

281 824

– 4 923

– 94

Justice

82 204

84 770

43

83 552

– 1 261

1 348

Outre-mer

5 477

5 525

0

5 474

– 51

– 3

Services du Premier ministre

10 958

11 443

– 59

11 135

– 249

177

Solidarités et santé

10 070

9 938

28

9 858

– 108

– 212

Transition écologique et solidaire

41 088

40 328

242

40 250

– 320

– 838

Travail

9 233

9 091

12

8 977

– 126

– 256

Total budget général

1 900 105

1 938 288

– 3

1 912 239

– 26 046

12 134

Pilotage et ressources humaines

653

704

0

579

– 125

– 74

Soutien aux prestations de l’aviation civile

10 434

10 536

0

10 423

– 113

– 11

Totaux budgets annexes

11 087

11 240

0

11 002

– 238

– 85

Total général

1 911 192

1 949 528

– 3

1 923 241

– 26 284

12 049

Source : présent projet de loi de règlement.

L’exercice 2018 illustre une diminution de la progression de la consommation des emplois au niveau de l’État. L’augmentation de 12 049 ETPT est presque deux fois moindre que celle ayant été constatée en 2017 (+ 22 773 ETPT).

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION D’EMPLOIS
PAR RAPPORT À L’EXERCICE PRÉCÉDENT

(en ETPT)

Source : projets de lois de règlement successifs.

Pour rappel, l’article 11 de la LPFP prévoit que le plafond des autorisations d’emplois de l’État prévu en loi de finances initiale « ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d'emplois constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l'incidence des schémas d'emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus » (18). Cela vise à renforcer la portée des plafonds d’autorisation d’emplois votés en loi de finances initiale. En 2018, la consommation d’emplois présente un écart de 1,3 % par rapport au plafond des autorisations d’emplois pour l’État. Le Gouvernement précise que treize ministères sur quinze ont un taux de vacance sous plafond inférieur à 1,5 % en 2018, contre sept en 2017.

Les décalages dans la comptabilisation entre ETP et ETPT

Il existe des décalages dans la comptabilisation des créations d’emploi en ETP et leur concrétisation en ETPT.

Ainsi, la comptabilisation en ETP révèle le solde entre les entrées et les sorties d’agents au cours d’un exercice.

Exemple : en cas de 70 départs à la retraite au cours d’une année N, qui voit également l’arrivée de 100 agents : le solde s’établit à + 30 ETP.

La comptabilisation en ETPT calcule les créations de poste au prorata de la quotité de travail des agents et de la période d’activité sur l’année. Ainsi, les recrutements d’agents à temps plein réalisés le 1er juillet comptent pour seulement 0,5 ETPT.

Exemple : en cas de 70 départs à la retraite d’agents à temps plein au cours d’une année N, le 1er juillet, et de l’arrivée de 100 agents à temps plein à la même date : le résultat est de + 15 ETPT (– 35 ETPT et + 50 ETPT).

Les deux méthodes de comptabilisation des emplois sont complémentaires, l’une présente une approche en termes de flux (ETP) et l’autre une approche en termes de stock (ETPT). Cette distinction sert donc à apprécier plus finement les conséquences des recrutements et leur traduction dans les données.

Ministères

Schémas d’emplois réalisés en 2017

Schémas d’emplois prévus en LFI 2018

Schémas d’emplois réalisés en 2018

Action et comptes publics

– 1 448

– 1 450

– 1 902

Agriculture et alimentation

– 19

– 130

– 131

Armées

760

518

346

Cohésion des territoires

– 10

– 15

– 18

Culture

3

– 110

– 110

Économie et finance

– 153

– 198

– 206

Éducation nationale

9 665

0

839

Enseignement supérieur, recherche et innovation

170

0

139

Europe et affaires étrangères

– 47

– 100

– 108

Intérieur

1 749

1 420

1 452

Justice

1 841

1 000

1 136

Outre-mer

176

20

– 3

Services du Premier ministre

242

75

111

Solidarités et santé

– 188

– 258

– 274

Transition écologique et solidaire

– 722

– 828

– 801

Travail

– 263

– 239

– 223

Total budget général

11 756

– 295

247

Pilotage et ressources humaines

0

– 29

– 41

Soutien aux prestations de l’aviation civile

– 68

0

0

Total budget annexe

– 68

– 29

– 41

Total général

11 688

– 324

206

Source : présent projet de loi de règlement.

Comme l’indique la Cour des comptes, la hausse des subventions pour charges de service public (+ 0,6 milliard d’euros) résulte notamment de l’augmentation de la masse salariale des opérateurs de l’État, dont 0,2 milliard issus de la mission Recherche et enseignement supérieur au titre des universités.

La Cour souligne la disponibilité tardive des données d’exécution des opérateurs, qui ne sont publiées avant l’adoption de la loi de règlement. Le Rapporteur général s’associe aux critiques de la Cour concernant les lacunes des systèmes d’information des opérateurs de l’État. Il souhaiterait également que les crédits de personnel des opérateurs soient comptabilisés comme tels dans le budget général de l’État et non en tant que subvention pour charges de service public.

 

Exercice

2012

Exercice

2013

Exercice

2014

Exercice

2015

Exercice

2016

Exercice

2017

Exercice

2018

Exécution

46,3

44,9

43,2

42,1

41,5

41,7

41,5

Écart

– 1,4

– 1,7

– 1,1

– 0,6

+ 0,2

– 0,2

N.B. : hors swaps.

Source : lois de finances initiales et lois de règlement, projet de loi de règlement pour 2018.

Toutefois, cette situation exceptionnelle devrait disparaître progressivement à mesure que la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) se normalise. Ainsi, la diminution de la charge de la dette est désormais moindre qu’elle ne fut au cours des exercices 2013 à 2015.

Comme le remarque la Cour des comptes, « la forte croissance de la dette de l’État depuis la crise de 2008 (91 %) l’expose à un accroissement très significatif de sa charge financière dans l’hypothèse d’une remontée des taux » (19). Pour rappel, l’Agence France Trésor (AFT) estime qu’une hausse de 1 % sur l’ensemble de la courbe des taux conduirait à augmenter le service de la dette en comptabilité nationale de 2 milliards d’euros la première année, 4,7 milliards d’euros la deuxième année et 18,8 milliards d’euros au bout de dix ans.

Catégorie de contrat

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Contrats d'accompagnement dans l'emploi

260 071

413 254

418 058

440 000

404 000

311 686

289 234

304 393

226 000

Contrat initiative emploi

58 253

115 515

56 185

70 000

51 000

49 564

91 895

80 323

29 000

Contrats d'avenir

99 246

Emplois d'avenir

92 000

99 622

82 829

75 891

37 000

Parcours Emploi Compétences

130 700

Total

417 570

528 769

474 243

510 000

547 000

460 872

463 958

460 607

292 000

130 700

Source : annexes Travail et emploi aux projets de loi de règlement.

L’exercice 2018 est marqué par la mise en œuvre des deux nouvelles normes de dépenses applicables à l’État, prévues à l’article 9 de la LPFP (20). Celles-ci visent à distinguer clairement le périmètre des dépenses à la main du gestionnaire et le champ retraçant une vision exhaustive des dépenses de l’État. Ainsi, il a été prévu :

– une norme de dépenses pilotables de l’État : cet agrégat inclut les dépenses du budget général hors les missions Remboursements et dégrèvements et Investissements d’avenir, hors la charge de la dette et hors les contributions au CAS Pensions, les plafonds des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale, les budgets annexes hors contributions au CAS Pensions, les dépenses des CAS hors Pensions, Participations financières de l’État et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers, et le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public ;

– et un objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) : cet agrégat inclut, outre l’agrégat précédent, les dépenses d’investissements d’avenir et la charge de la dette, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane, le CAS Pensions et les programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers.

Catégories de dépenses

LFI 2018

(A)

Exécution 2018

(B)

Écart

(C = A – B)

Crédits budgétaires nous norme

241 342

240 268

– 1 074

Dépenses de personnel hors CAS Pensions

86 970

86 910

– 61

Mission Défense

11 936

11 823

– 114

Mission Enseignement scolaire

46 372

46 537

+ 165

Autres missions

28 662

28 550

– 112

Autres dépenses hors dette

154 372

153 359

– 1 013

Mission Défense

22 265

22 430

+ 165

Autres missions

132 107

130 929

– 1 178

Taxes et recettes affectées

9 080

9 080

Comptes spéciaux sous norme

11 260

10 983

– 277

Budgets annexes sous norme

2 024

2 005

– 20

Retraitement des flux internes au budget de l’État

– 5 815

– 5 815

Norme de dépenses pilotables

257 891

256 521

– 1 370

Source : présent projet de loi de règlement.

Les dépenses de personnel ont été sous-exécutées au niveau de l’État, en partie du fait d’une sous-consommation de la mission Défense et malgré une surconsommation de la mission Enseignement scolaire.

Les autres dépenses du budget général (hors dette) ont été sous-exécutées à hauteur d’un milliard d’euros, malgré une surconsommation de la mission Défense, en lien avec les surcoûts OPEX et MISSINT.

Catégories de dépenses

LFI 2018

(A)

Exécution 2018

(B)

Écart

(C = A – B)

Norme de dépenses pilotables

257 891

256 521

– 1 370

Investissements d’avenir

1 080

1 113

+ 34

Charge de la dette

41 197

41 541

+ 344

CAS Pensions hors P743

56 548

56 661

+ 113

Prélèvements sur recettes

64 380

65 170

+ 790

Union européenne

19 912

20 645

+ 733

Collectivités territoriales

44 468

44 525

+ 57

Comptes spéciaux inclus dans l’objectif

4 319

4 357

+ 39

Comptes spéciaux portant des dépenses aux collectivités territoriales

2 509

2 729

+ 220

Autres dépenses de comptes d’affectation spéciale

1 809

1 628

– 181

Objectif de dépenses totales de l’État

425 415

425 363

– 51

Source : présent projet de loi de règlement.

Le respect de l’ODETE bénéficie en premier lieu de la sous-exécution de la norme de dépenses pilotables. En effet, les dépenses de l’ODETE ont quasiment toutes été supérieures aux prévisions, à l’exception de la catégorie « Autres dépenses de comptes d’affectation spéciale ».

Les prélèvements sur recettes (+ 790 millions d’euros), la charge de la dette (+ 344 millions d’euros, du fait d’un surcoût sur les titres indexés en raison d’une inflation supérieure aux anticipations) et les comptes spéciaux portant des dépenses aux collectivités territoriales (+ 220 millions d’euros) représentent les trois dépassements les plus importants par rapport à la loi de finances initiale parmi les dépenses non pilotables.

Toutefois, ce résultat n’a pas permis le respect de l’article 17 de la LPFP pour les années 2018 à 2022, qui prévoit un plafonnement du niveau des restes à payer, précisant que leur montant « ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017 » (21). Dans l’exposé général des motifs, le Gouvernement indique que l’objectif n’a pas pu être atteint en 2018, compte tenu du lancement d’opérations d’ampleur telles que les programmes d’investissements d’avenir (PIA). Néanmoins, le Gouvernement s’engage à ce que « la poursuite des efforts de sincérisation de la budgétisation permettra pour les prochaines années de porter les restes à payer en dessous du niveau de référence fixé par la loi ».

L’exposé général des motifs du présent projet de loi précise que les hausses des restes à payer se concentrent sur les trois missions suivantes :

– Investissements d’avenir (+ 2,9 milliards d’euros par rapport à 2017), en raison de la mise en œuvre du PIA 3 ;

– Défense (+ 1,4 milliard d’euros par rapport à 2017), du fait du programme Équipement des forces en raison du lancement d’opérations d’armement en matière de missiles et d’aviation de chasse, ainsi que la commande d’avions de transport et d’un sous-marin nucléaire d’attaque ;

– Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés (+ 1,7 milliard d’euros par rapport à 2017), du fait de la création du programme Prêt de l’État à la société concessionnaire CDG-Express.

Le Rapporteur général souligne que l’article 8 de la loi de programmation militaire (22) ne facilitera pas le respect de la LPFP, dans la mesure où il exonère la mission Défense du champ d’application de l’article 17 de la LPFP.

Le compte général de l’État 2018 indique que la méthode d’évaluation des restes à payer a fait l’objet de deux corrections en 2018. L’application de ces corrections aux données de l’exercice 2017 a eu pour effet de minorer de 52,8 milliards d’euros le niveau des restes à payer.

La première correction porte sur le périmètre des restes à payer pris en compte pour l’évaluation. « Seuls les restes à payer relatifs à des natures d’engagements non présentées par ailleurs dans le compte général de l’État sont désormais pris en compte afin de ne plus présenter de façon redondante certains engagements. » (23) Cela a entraîné le reclassement des prêts donnés à l’Agence française de développement (AFD) et les engagements relatifs au PIA 3 et l’exclusion des restes à payer relatifs aux dépenses d’intervention, aux dépenses d’opérations financières et aux contrats de partenariat public-privé.

La seconde correction porte sur la prise en compte de nouveaux retraitements appliqués aux restes à payer, tels que la réintégration des avances versées dans le montant des engagements et l’exclusion des opérations ayant donné lieu à la comptabilisation d’une dette fournisseur.

Au total, les restes à payer se limitent aux dépenses de fonctionnement hors mission Investissements d’avenir et aux dépenses d’investissement hors contrats de partenariat public-privé.

Compte tenu de ces corrections, les restes à payer s’élèvent à 62,9 milliards d’euros au titre du budget général et à 434 millions d’euros au titre des comptes spéciaux, soit un total de 63,4 milliards d’euros à la fin de l’année 2018. À la fin de l’année 2017, les restes à payer s’élevaient à 60,5 milliards d’euros au titre du budget général et à 517 millions d’euros, soit un total de 61 milliards d’euros. Cela représente une augmentation de 2,4 milliards d’euros entre 2017 et 2018.

Le Rapporteur général ne peut que regretter l’absence d’uniformisation dans la présentation du niveau des restes à payer entre le projet de loi de règlement et le compte général de l’État. Cette double présentation nuit à la transparence et à la clarté des informations transmises au Parlement.

Selon la présentation retenue par le compte général de l’État, la mission Investissements d’avenir ne comporte pas de reste à payer, tandis que les restes à payer de la mission Défense augmentent de 2,1 milliards d’euros et ceux de la mission Sécurités progressent de 615 millions d’euros.

*

* *

FICHE 4 : LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS LIMITÉES INTERVENUES AU COURS DE L’EXERCICE 2018

L’exercice 2018 a donné lieu à un très faible niveau de mouvements de crédits en cours de gestion, compte tenu de la volonté du Gouvernement de renforcer la sincérité de la budgétisation initiale, de limiter le niveau de mise en réserve de crédits et de ne pas avoir recours au décret d’avance.

Le Rapporteur général se félicite de cette gestion assainie, qui respecte pleinement l’autorisation budgétaire et, par conséquent, les prérogatives du Parlement.

Ainsi, l’exercice budgétaire 2018 a seulement été marqué par trois décrets d’annulation pour un montant global limité et une loi de finances rectificative de fin d’année. Toutefois, les crédits budgétaires sont revalorisés à hauteur des reports issus de l’exercice précédent et des fonds de concours et attributions de produits.

Au total, les dépenses nettes du budget général s’élèvent à 325,2 milliards d’euros (hors mission Remboursements et dégrèvements et hors fonds de concours et attributions de produits), soit un niveau en baisse de 1,1 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale (326,3 milliards d’euros).

MOUVEMENTS AFFECTANT LE PLAFOND DE CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

La réserve de précaution est un dispositif prévu et encadré au III de l’article 14 et au 4° bis de l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (24). Elle consiste à rendre indisponibles des crédits pour les responsables de programme. On parle de « gel » de crédits, voire de « surgel » de crédits lors de mises en réserve intervenues en cours de gestion.

La réserve de précaution répond à une double logique :

– une logique d’« auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;

– et une logique de modération du rythme de consommation des crédits.

Le taux de mise en réserve initiale des crédits a été progressivement accru entre 2012 et 2017. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (25) prévoyait, pour chaque programme, un taux de mise en réserve d’au moins 0,5 % sur les crédits ouverts pour les dépenses de personnel et d’au moins 5 % sur les crédits ouverts pour les autres dépenses. Dès le projet de loi de finances pour 2013, le Gouvernement a appliqué un taux de mise en réserve relevé à 6 % pour les crédits autres que de personnel.

L’article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (26) prévoit que, désormais, le montant de la mise en réserve initiale des crédits de la loi de finances initiale ne peut être inférieur à 0,5 % pour les dépenses de personnel et à 6 % pour les autres dépenses en moyenne sur l’ensemble des programmes du budget général de l’État dotés de crédits limitatifs.

Depuis 2015, le Gouvernement a décidé d’appliquer un taux de mise en réserve initiale de 8 % pour les crédits autres que de personnel, soit le niveau historiquement le plus élevé. En 2016 et en 2017, le Gouvernement avait décidé de procéder au gel des reports de crédits sur le budget général, hors les dépenses de personnel. Ainsi, la mise en réserve de crédits a atteint des niveaux historiques en 2016 et en 2017.

La Cour des comptes a critiqué cette pratique, considérant que la réserve « a été détournée de son objectif au profit de la couverture, en exécution, de sous-budgétisations » (27).

L’actuel Gouvernement a souhaité « rendre à la réserve de précaution sa vocation première qui est de faire face aux seuls aléas de gestion » (28) et rompre avec la pratique des sous-budgétisations initiales qui justifiaient des redéploiements importants en gestion à partir des crédits mis en réserve.

Ainsi, il a abaissé le taux de mise en réserve des crédits de 8 % en 2017 à 3 % en 2018, pour les crédits autres que de personnel.

Le Rapporteur général se félicite d’une utilisation de la mise en réserve de crédits de nouveau conforme à l’esprit de la LOLF. Celle-ci renforce la portée de l’autorisation parlementaire et la responsabilisation des gestionnaires. Par ailleurs, aucun dégel de la réserve de précaution n’a été mis en œuvre au cours du premier semestre 2018.

ÉVOLUTION DE L’UTILISATION DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION

(en milliards d’euros et en crédits de paiement, hors crédits de personnel)

Réserve

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Réserve initiale* [A]

5 001

6 229

5 926

6 909

8 382

9 332

9 836

3 912

« Surgels » [B] (y compris fin gestion)

469

1 565

2 054

1 792

2 132

5 199

4 505

678

Réserve après « surgels » [C] = [A] + [B]

5 470

7 793

7 979

8 701

10 515

14 531

14 341

4 590

Dégels : crédits rendus disponibles [D] (y compris fin de gestion)

3 708

4 461

4 767

4 317

6 491

8 680

10 139

2 250

Crédits conservés en réserve ou définitivement annulés

[E] = [C] - [D]

1 762

3 332

3 212

4 384

4 024

5 850

4 202

2 341

Pourcentage de mobilisation de la réserve de précaution [D] / [C]

68 %

57 %

60 %

50 %

62 %

60 %

71 %

49 %

* La réserve initiale correspond à la réserve théorique, déduction faite des dégels systématiques de début de gestion.

Source : Gouvernement.

La réserve de précaution a été mobilisée à hauteur de 2,25 milliards d’euros, soit 49 % de la mise en réserve totale de crédits au cours de l’exercice.

Aux termes de l’article 13 de la LOLF, les décrets d’avance constituent un instrument de régulation budgétaire visant à ouvrir des crédits supplémentaires en cours d’exercice, sous quatre conditions :

– le respect de l’équilibre budgétaire, c’est-à-dire que les ouvertures de crédits doivent être compensées à due concurrence par des annulations ;

– le respect du plafond d’ouverture de crédits prévu à l’article 13 de la LOLF (jusqu’à 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année) ;

– le respect du plafond d’annulation de crédits prévu à l’article 14 de la LOLF (jusqu’à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année en cours) ;

– et le caractère d’urgence des actions pour lesquelles des dépenses supplémentaires sont proposées.

En 2018, le Gouvernement n’a pris aucun décret d’avance, conformément aux engagements du ministre de l’action et des comptes publics (29). Cette absence de décret d’avance au cours d’un exercice budgétaire est inédite depuis 1985. En outre, elle intervient après l’exercice 2017, qui a présenté le niveau le plus élevé de mouvements de crédits issus de décrets d’avance.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS ISSUS DE DÉCRETS D’AVANCE

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Le Gouvernement a souhaité procéder aux ajustements de crédits en cours d’exercice exclusivement par le truchement de la loi de finances rectificative de fin d’année.

En 2018, le Gouvernement a pris trois décrets d’annulation technique de crédits, le 31 janvier (30), le 3 août (31) et le 13 décembre (32), pour un montant total de 30 millions d’euros en AE et 16 millions d’euros en CP. Cela représente un faible niveau d’annulations par décret au titre des articles 14 et 17 de la LOLF, par rapport à une moyenne d’annulation de 174 millions d’euros en AE et 156 millions d’euros en CP sur la période 2012-2018.

ANNULATIONS DE CRÉDITS ISSUES DE DÉCRETS D’ANNULATION

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Les annulations, à caractère technique, ont été réalisées à la demande des ministères concernés et ont été destinées à permettre le remboursement de tiers de trop-perçus sur fonds de concours. Les annulations ont porté à 78 % sur la mission Écologie, développement et mobilité durables.

ANNULATIONS PRÉVUES PAR LES DÉCRETS D’ANNULATION PAR MISSION

(en millions d’euros)

Intitulé de la mission

Autorisations d’engagement

Crédits
de paiement

Pourcentage
des annulations (CP)

Administration générale et territoriale de l'État

34

34

0,0 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

124 195

124 195

0,8 %

Cohésion des territoires

98 463

98 463

0,6 %

Culture

1 287 584

1 025 091

6,2 %

Défense

257 432

257 432

1,6 %

Écologie, développement et mobilité durables

23 244 252

12 866 450

78,1 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

478

478

0,0 %

Immigration, asile et intégration

615 616

615 616

3,7 %

Recherche et enseignement supérieur

3 556 190

701 430

4,3 %

Sécurités

51 393

51 393

0,3 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

22 070

22 070

0,1 %

Sport, jeunesse et vie associative

37 852

0,0 %

Travail et emploi

715 682

715 682

4,3 %

Total

30 011 241

16 478 300

100 %

Source : commission des finances.

En l’absence de décret d’avance, la loi de finances rectificative de 2018 a été déposée dès le 7 novembre, afin de garantir les bonnes conditions de la fin de gestion, notamment le financement des payes du mois de décembre dans les ministères présentant des insuffisances de crédits de personnel. Ainsi, la loi de finances rectificative de fin d’année a été promulguée dès le 10 décembre et a porté l’ensemble du schéma de fin de gestion (33). Elle a également présenté la particularité de ne comporter que des dispositions budgétaires relatives à l’année en cours et aucune disposition fiscale. Cela a permis de recentrer ce texte sur son objet initial, conformément à l’esprit de la LOLF. Le Rapporteur général salue cette évolution de la pratique, qui permet de clarifier la distinction entre la loi de finances de l’année et la loi de finances rectificative.

Mouvements

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Ouvertures

1 421

1 084

5 272

3 373

849

3 581

791

1 712

4 785

5 595

3 439

2 130

Annulations

− 1 422

− 1 013

− 6 510

− 3 666

− 1 478

− 2 083

− 4 738

− 2 733

− 2 644

− 3 219

– 85

– 2 050

Écart plafonds PLFR/LFI

− 1

71

− 1 238

− 293

− 629

1 498

− 3 947

− 1 021

2 141

2 376

3 353

80

N.B. : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2007 à 2018.

La loi de finances rectificative a procédé aux divers mouvements de crédits, retracés dans le tableau suivant.

OUVERTURES ET ANNULATIONS DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement

Loi de finances initiale n° 2017-1837 du 30 décembre 2017

Loi de finances rectificative
n° 2018-1104 du 10 décembre 2018

Total des lois de finances

Ouver-tures

Annula-tions

Total net

Budget général

         

Dépenses brutes

450 240

7 686

1 887

5 799

456 039

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

119 967

4 648

4 648

124 615

Dépenses nettes

330 273

3 038

1 887

1 151

331 424

Fonds de concours

3 216

250

250

3 466

Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours

333 489

3 288

1 887

1 401

334 890

Budgets annexes

       

 

Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours

2 372

16

33

– 17

2 355

Comptes spéciaux

       

 

Comptes d’affectation spéciale

75 505

134

594

– 460

75 045

Comptes de concours financiers

131 051

775

– 775

130 276

Total des dépenses des comptes spéciaux

206 556

134

1 369

– 1 235

205 321

Total général des autorisations d’engagement

542 417

3 438

3 289

149

542 566

OUVERTURES ET ANNULATIONS DES CRÉDITS DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Crédits de paiement

Loi de finances initiale n° 2017-1837 du 30 décembre 2017

Loi de finances rectificative
n° 2018-1104 du 10 décembre 2018

Total des lois de finances

Ouver-tures

Annula-tions

Total net

Budget général

 

 

 

 

 

Dépenses brutes

446 248

6 778

2 050

4 728

450 976

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

119 967

4 648

4 648

124 615

Dépenses nettes

326 281

2 130

2 050

80

326 361

Fonds de concours

3 332

250

250

3 582

Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours

329 613

2 380

2 050

330

329 943

Budgets annexes

       

 

Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours

2 362

16

32

– 16

2 346

Comptes spéciaux

         

Comptes d’affectation spéciale

75 581

132

633

– 501

75 080

Comptes de concours financiers

129 392

492

– 492

128 900

Comptes de commerce (solde)

– 45

– 45

Comptes d’opérations monétaires (solde)

– 62

– 62

Total des dépenses des comptes spéciaux

204 866

132

1 125

– 993

203 873

Total général des crédits de paiement

536 841

2 528

3 207

– 679

536 162

Source : présent projet de loi de règlement.

La loi de finances rectificative a procédé à des ouvertures nettes en CP sur neuf missions du budget général (Investissements d’avenir, Immigration, asile et intégration, Relations avec les collectivités territoriales, Outre-mer, Régimes sociaux et de retraite, Cohésion des territoires, Enseignement scolaire, Solidarité, insertion et égalité des chances, Engagements financiers de l’État).

Les ouvertures de crédits ont principalement porté sur les missions suivantes :

– Engagements financiers de l’État, une augmentation de la charge de la dette de 453 millions d’euros ;

– Solidarité, insertion et égalité des chances (248 millions d’euros), notamment au titre des dépenses relatives à la prime d’activité ;

– Enseignement scolaire (+ 147 millions d’euros), au titre des dépenses de personnel.

Les annulations de crédits ont principalement porté sur les missions :

– Travail et emploi (– 492 millions d’euros), au titre d’une prévision plus favorable qu’en loi de finances initiale s’agissant du Fonds d’inclusion dans l’emploi (FIE) qui finance les dépenses relatives aux contrats aidés et à l’insertion par l’activité économique, d’une sous-exécution relative aux allocations pour les demandeurs d’emploi du fait de l’amélioration de la conjoncture économique et d’une sous-exécution relative au dispositif de l’aide embauche PME ;

– Recherche et enseignement supérieur (– 204 millions d’euros), portant sur des crédits mis en réserve, qui correspondent notamment à des crédits qui n’ont pas fait l’objet de notifications aux opérateurs ;

– Écologie, développement et mobilités durables (– 115 millions d’euros), portant sur des crédits mis en réserve.

Quatre missions du budget général ont conservé un niveau stable de crédits (Action et transformation publiques, Crédits non répartis, Défense et Pouvoirs publics).

La loi de finances rectificative de décembre 2018 a notamment procédé à deux mouvements de crédits parallèles sur la mission Défense, pour des montants identiques en ouvertures et en annulations :

– une ouverture de 404 millions d’euros au titre du programme Préparation et emploi des forces, afin de financer les surcoûts des opérations extérieures (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT) ;

– et une annulation de 404 millions d’euros répartie sur plusieurs programmes de la mission, dont 319 millions d’euros sur le programme Équipement des forces.

Ainsi, la loi de finances rectificative a financé les surcoûts des OPEX et des MISSINT exclusivement sur la mission Défense.

Le tableau suivant permet de faire le bilan des différents mouvements de crédits par mission, en comparant le niveau de dépenses effectivement constatées par mission, au niveau de crédits adoptés en loi de finances initiale et effectivement ouverts. Chaque mission budgétaire fait l’objet d’un traitement spécifique dans les commentaires de rapports annuels de performances rédigés par les rapporteurs spéciaux.

COMPARAISON DES CRÉDITS INITIAUX, OUVERTS ET CONSOMMÉS

(en euros)

Missions

Loi de finances initiale

(LFI)

Total des CP ouverts

Dépenses constatées

Écarts LFI/CP ouverts

Écarts LFI/dépenses constatées

valeur

 

valeur

 

Action et transformation publiques

20 000 000

20 000 000

1 844 468

0%

– 18 155 532

– 91%

Action extérieure de l’État

3 000 856 771

2 999 020 185

2 963 387 268

– 1 836 586

0%

– 37 469 503

– 1%

Administration générale et territoriale de l’État

2 756 881 271

2 884 135 676

2 821 617 457

127 254 405

4 %

64 736 186

2%

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

3 429 163 774

3 542 990 517

3 442 254 534

113 826 743

3%

13 090 760

0%

Aide publique au développement

2 700 515 532

2 730 157 255

2 632 804 604

29 641 723

1 %

– 67 710 928

– 3%

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 461 147 844

2 441 890 448

2 432 817 082

– 19 257 396

– 1%

– 28 330 762

– 1%

Cohésion des territoires

17 227 136 044

18 035 006 613

17 825 968 724

807 870 569

4 %

598 832 680

3%

Conseil et contrôle de l’État

664 432 166

690 430 572

665 041 281

25 998 406

4 %

609 115

0 %

Crédits non répartis

124 000 000

10 651 620

– 113 348 380

– 1 064%

– 124 000 000

– 100%

Culture

2 937 085 143

2 937 435 864

2 912 996 780

350 721

0 %

– 24 088 363

– 1%

Défense

42 551 475 547

43 405 144 672

43 286 557 872

853 669 125

2 %

735 082 325

2%

Direction de l’action du Gouvernement

1 480 444 271

1 452 654 686

1 386 333 291

– 27 789 585

– 2%

– 94 110 980

– 6%

Écologie, développement et mobilité durables

11 309 179 384

13 779 223 572

13 517 423 803

2 470 044 188

18 %

2 208 244 419

20%

Économie

1 865 311 565

1 858 928 870

1 812 103 294

– 6 382 695

0%

– 53 208 271

– 3%

Engagements financiers de l’État

41 776 800 514

42 287 485 685

42 119 295 393

510 685 171

1 %

342 494 879

1%

Enseignement scolaire

71 558 288 634

71 874 302 561

71 661 103 531

316 013 927

0%

102 814 897

0%

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

10 859 090 595

10 855 376 670

10 761 923 263

– 3 713 925

0%

– 97 167 332

– 1%

Immigration, asile et intégration

1 380 785 287

1 601 500 979

1 554 919 649

220 715 692

14 %

174 134 362

13%

Investissements d’avenir

1 079 500 000

1 113 000 000

1 113 000 000

33 500 000

3 %

33 500 000

3%

Justice

8 722 113 000

8 687 585 748

8 605 886 102

– 34 527 252

0%

– 116 226 898

– 1%

Médias, livre et industries culturelles

554 613 604

556 189 861

547 398 276

1 576 257

0 %

– 7 215 328

– 1%

Outre-mer

2 066 674 758

2 290 805 537

2 113 521 146

224 130 779

10 %

46 846 388

2%

Pouvoirs publics

991 742 491

991 742 491

991 742 491

0%

0%

Recherche et enseignement supérieur

27 668 964 921

27 640 296 593

27 578 629 027

– 28 668 328

0%

– 90 335 894

0%

Régimes sociaux et de retraite

6 332 220 443

6 447 953 082

6 447 953 082

115 732 639

2%

115 732 639

2%

Relations avec les collectivités territoriales

3 661 750 994

3 829 082 936

3 571 858 637

167 331 942

4 %

– 89 892 357

– 2%

Remboursements et dégrèvements

119 967 474 000

124 615 078 000

125 727 052 623

4 647 604 000

4 %

5 759 578 623

5%

Santé

1 375 861 825

1 375 340 541

1 337 776 879

– 521 284

0%

– 38 084 946

– 3%

Sécurités

19 752 902 674

19 912 223 078

19 884 464 274

159 320 404

1 %

131 561 600

1%

Solidarité, insertion et égalité des chances

19 650 668 589

19 913 893 438

19 846 628 537

263 224 849

1 %

195 959 948

1%

Sport, jeunesse et vie associative

959 091 401

948 980 832

935 993 352

– 10 110 569

– 1%

– 23 098 049

– 2%

Travail et emploi

15 361 558 729

15 503 609 637

14 948 736 485

142 050 908

1 %

– 412 822 244

– 3%

Total

446 247 731 771

457 232 118 219

455 449 033 205

10 984 386 448

2 %

9 201 301 434

2%

Source : annexe au présent projet de loi de règlement, développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget général.

AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

Budget ou compte

Prévisions des lois de finances initiale et rectificative

Reports de la gestion précédente

Virements

Transferts

Répartitions

Fonds de concours et attribu-tions de produits

Modifica-tions de crédits liées à des
plus–values de recettes

Crédits ouverts

Reports à la gestion suivante

Situation avant l’interven-tion
du projet de loi de règlement

Projet de loi de règlement

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Consommation

Ajustements de crédits

Ouvertures

Annulations

BUDGET GÉNÉRAL

Dépenses brutes

456 039

23 236

320

– 320

304

– 304

113

– 113

4 612

483 887

– 21 550

462 337

456 834

1 372

– 6 875

À déduire : Remboursements et dégrèvements
d’impôts

124 615

124 615

124 615

125 727

1 372

– 260

Total des dépenses du budget général

331 424

23 236

320

– 320

304

– 304

113

– 113

4 612

359 272

– 21 550

337 722

331 107

– 6 615

BUDGETS ANNEXES

Total des dépenses des budgets annexes

2 298

57

48

2 403

– 49

2 354

2 328

– 26

COMPTES SPÉCIAUX

Comptes d’affectation spéciale

75 045

5 768

15

432

81 260

– 4 173

77 087

74 422

– 2 665

Comptes de concours financiers

130 276

3

130 279

– 110

130 169

124 312

– 5 857

Total des dépenses des comptes spéciaux

205 321

5 771

   

15

432

211 539

– 4 283

207 256

198 734

– 8 522

Total général des autorisations d’engagement

539 043

29 064

320

– 320

304

– 304

113

– 113

4 675

432

573 214

– 25 882

547 332

532 169

– 15 163

CRÉDITS DE PAIEMENT

Budget ou compte

Prévisions des lois de finances initiale et rectificative

Reports de la gestion précédente

Virements

Transferts

Répartitions

Fonds de concours et attribu-tions des produits

Modifica-tions de crédits liées
à des
plus–values de recettes

Crédits ouverts

Reports à la gestion suivante

Situation avant l’intervention du projet de loi de règlement

Projet de loi de règlement

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Consommation

Ajustements de crédits

Ouvertures

Annulations

BUDGET GÉNÉRAL

Dépenses brutes

450 975

1 764

205

– 205

310

– 310

113

– 113

4 493

457 232

– 2 018

455 214

455 449

1 371

– 1 137

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

124 615

124 615

– 

124 615

125 727

1 371

– 259

Total des dépenses du budget général

326 361

1 764

205

– 205

310

– 310

113

– 113

4 493

332 617

– 2 018

330 599

329 722

– 878

BUDGETS ANNEXES

Total des dépenses des budgets annexes

2 288

23

48

2 359

– 12

2 347

2 321

– 26

COMPTES SPÉCIAUX

Comptes d’affectation spéciale

75 080

6 369

15

432

81 896

– 4 882

77 014

74 445

– 2 570

Comptes de concours financiers

128 900

3

128 903

– 135

128 768

124 104

– 4 664

Comptes de commerce (solde)

– 45

– 45

– 45

19

Comptes d’opérations monétaires (solde)

– 62

– 62

– 62

– 59

Total des dépenses des comptes spéciaux

203 873

6 372

15

432

210 692

– 5 017

205 675

198 509

– 7 234

Total général des crédits de paiement

532 522

8 159

205

– 205

310

– 310

113

– 113

4 556

432

545 668

– 7 047

538 621

530 552

– 8 138

Source : présent projet de loi de règlement

Les crédits adoptés en loi de finances initiale sont rehaussés en cours de gestion par les fonds de concours et attributions de produits. Ces derniers se sont élevés à 4,5 milliards d’euros en CP pour le budget général au titre de l’exercice 2018. Cela représente un niveau supérieur à la prévision de la loi de finances initiale (3,3 milliards d’euros) et à l’exécution de 2017 (4,1 milliards d’euros). L’augmentation résulte essentiellement des fonds de concours (3,6 milliards d’euros), tandis que les attributions de produits sont stables (un milliard d’euros) par rapport à l’exercice précédent. La Cour des comptes relève que « les lacunes dans le suivi de ces crédits sont porteuses de risques, notamment sur le respect de la conformité de l’emploi des fonds à l’intention de la partie versante ou encore en matière de régularité des reports de crédits » (34). La Cour critique également le fait que les fonds de concours et attributions de produits brouillent la lisibilité des dépenses de l’État.

Les principales missions bénéficiaires de ces abondements sont les suivantes :

– Écologie, développement et mobilité durables, avec 1,9 milliard d’euros en AE et 2,2 milliards d’euros en CP, principalement au titre du programme Infrastructures et services de transports, en provenance de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) ;

– Cohésion des territoires, avec 851 millions d’euros en AE et 465 millions d’euros en CP, principalement en provenance du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) sur le programme Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat ;

– Défense, avec 784 millions d’euros en AE et en CP, notamment au titre du programme Préparation et emploi des forces, en lien avec le remboursement des soins assurés par le service de santé des armées, des recettes provenant de la rémunération de certains services rendus par le ministère de la défense dans le cadre de sa mission en métropole, les produits des cessions de biens mobiliers ;

– Travail et emploi, avec 291 millions d’euros en AE et en CP, principalement au titre du programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, via l’apport du Fonds de sécurisation des parcours professionnels pour un montant de 250 millions d’euros en AE et en CP ;

– Sécurités, avec 205 millions d’euros en AE et en CP, au titre du programme Gendarmerie nationale, du fait du remboursement des effectifs mis à disposition d’organismes extérieurs qui ne participent pas directement à la performance du programme (essentiellement EDF, Banque de France, SNCF et CEA), de la rémunération de prestations (EDF, Banque de France), au titre du programme Police nationale, notamment du fait de la participation de l’Union européenne au fonctionnement de la police nationale, de la participation des partenaires publics et privés aux actions de formation et de lutte contre l’insécurité et de la participation au financement de divers travaux d’équipement.

Prévus à l’article 15 de la LOLF, les reports de crédits constituent un assouplissement au principe d’annualité qui symbolise le cadre temporel de l’autorisation parlementaire. Ils sont strictement encadrés et soumis à un double plafonnement :

– « les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ;

– « les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l’ensemble des crédits initiaux sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. »

Toutefois, une loi de finances peut déroger à ce deuxième plafond. La loi de finances pour 2018 avait prévu cette dérogation pour 15 programmes, soit un nombre deux fois moindre que celui prévu en loi de finances pour 2017 (29 programmes).

Les reports entrant de 2016 vers 2017 avaient atteint un niveau historiquement élevé, tant au niveau du budget général que des comptes spéciaux, avec un total de 10,6 milliards d’euros. Depuis deux exercices, le Gouvernement a pour ambition de réduire le niveau des reports de crédits, qui est passé de 8,1 milliards d’euros de reports de crédits de 2017 vers 2018 à 7 milliards d’euros de reports de crédits de 2018 vers 2019.

ÉVOLUTION DES REPORTS DE CRÉDITS DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Source : projets de lois de règlement.

Le niveau des reports de crédits sur les budgets annexes reste marginal à 12 millions d’euros vers l’exercice 2019, après 23 millions d’euros de reports sur l’exercice 2018.

Selon le Gouvernement, ce niveau bas de reports de crédits « confirme les effets vertueux de la sincérisation de la budgétisation » (35). Le Rapporteur général ne peut que se féliciter de la poursuite de la réduction des reports de crédits, qui garantit la soutenabilité budgétaire de l’État.

Les virements, prévus à l’article 12 de la LOLF, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère, dans la limite de 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année pour chacun des programmes concernés. En 2018, ils restent très marginaux et s’établissent à 205 millions d’euros en CP.

Les transferts, prévus au même article de la loi organique, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits correspond à des actions du programme d’origine. Ils représentent par définition une altération moins profonde de l’autorisation parlementaire. En 2018, ils s’élèvent à 310 millions d’euros en CP, soit un niveau en forte baisse par rapport à 2017 (1,2 milliard d’euros).

Les répartitions des crédits globaux, définies aux articles 7 et 11 de la LOLF, constituent des autorisations de dépenses dont la destination n’est pas connue au moment du vote de la loi de finances initiale. L’objet de ces crédits globaux est limité à deux catégories de dépenses par la loi organique : les dépenses accidentelles ou imprévisibles et les mesures générales en matière de rémunérations. Ces deux catégories de dépenses sont regroupées au sein de la mission Crédits non répartis. Le niveau d’annulations de crédits et d’ouvertures vers d’autres missions du budget général s’est élevé à 113 millions d’euros en CP en 2018, soit un niveau en progression par rapport à 2017 (17 millions d’euros).

En AE, le présent projet de loi de règlement prévoit l’annulation de 6,6 milliards d’euros (hors la mission Remboursements et dégrèvements), répartis entre l’annulation :

– de 2,4 milliards d’euros sur la mission Travail et emploi, au titre principalement du programme Accès et retour à l’emploi ;

– de 1,2 milliard d’euros sur la mission Défense, principalement au titre du programme Préparation et emploi des forces ;

– de 530 millions d’euros sur la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, principalement au titre du programme Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture ;

– de 455 millions d’euros sur la mission Cohésion des territoires, principalement au titre du programme Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat ;

– de 430 millions d’euros sur la mission Engagements financiers de l’État essentiellement au titre du programme Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque à hauteur de 262 millions d’euros ;

– et de 311 millions d’euros sur la mission Crédits non répartis, au titre des dépenses accidentelles et imprévisibles.

Cela représente un niveau d’annulations en AE supérieur à la moyenne établie à 5,3 milliards d’euros au cours de la période 2012-2017.

ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT EN LOI DE RÈGLEMENT

(en euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

En CP, le présent projet de loi de règlement prévoit l’annulation nette de 877 millions d’euros (hors la mission Remboursements et dégrèvements), répartis entre l’annulation :

– de 168 millions d’euros sur la mission Engagements financiers de l’État, principalement au titre de la Charge de la dette et trésorerie de l’État ;

– de 103 millions d’euros sur la mission Relations avec les collectivités territoriales, principalement au titre du programme Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements ;

– et de 102 millions sur la mission Défense, au titre du programme Soutien de la politique de la défense.

Ce niveau d’annulations en CP est plus élevé que la moyenne des annulations établie à 492 millions d’euros sur la période 2012-2017.

ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT EN LOI DE RÈGLEMENT

(en euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

Budget ou compte

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Ouvertures

Annulations non engagées et non reportées

Ouvertures

Annulations de crédits non consommés et non reportés

Budget annexe Contrôle et exploitation aériens 

10,5

14,4

Budget annexe Publications officielles et information administrative

17,0

11,8

Comptes d’affectation spéciale

2 665,4

2 570,5

Comptes de concours financiers

5 857,5

4 663,6

Source : présent projet de loi de règlement.

Ces mouvements sont analysés dans le détail par les différents rapporteurs spéciaux compétents.

Par ailleurs, l’article 6 du présent projet de loi de règlement majore le découvert du compte d’opérations monétaires de 20 milliards d’euros au titre des opérations avec le Fonds monétaire international.

Enfin, le même article arrête le solde des comptes spéciaux reportés sur l’exercice suivant et indique ceux qui ne sont pas reportés sur l’exercice 2019. Il s’agit du :

– solde débiteur de 15 millions d’euros du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers ;

– solde créditeur de 64 millions d’euros du compte d’opérations monétaires Émissions des monnaies métalliques ;

– et du solde débiteur de 4,5 millions d’euros du compte d’opérations monétaires Pertes et bénéfices de change.

*

* *

FICHE 5 : LA DETTE DE L’ÉTAT

L’encours de dette de l’État en valeur actualisée (36)s’établit à 1 756 milliards d’euros à la fin de l’année 2018, au lieu de 1 686 milliards d’euros à la fin de l’année 2017. Par conséquent, l’encours de la dette négociable de l’État a progressé de 70 milliards d’euros en 2018 par rapport à la fin de l’exercice 2017. Cela représente un niveau d’augmentation supérieur aux exercices 2015 à 2016, notamment du fait d’un niveau de déficit à financer plus élevé.

Néanmoins, les taux historiquement bas permettent à l’État de poursuivre son endettement, tout en bénéficiant d’une réduction de la charge de sa dette à 41,5 milliards d’euros en 2018, au lieu de 41,7 milliards d’euros en 2017. Selon le Rapporteur général, cet environnement macroéconomique et les conditions de financement exceptionnelles ne doivent en aucun cas remettre en cause les ambitions fortes de maîtrise de l’endettement de l’État.

L’encours de dette négociable de l’État (37) poursuit sa progression, avec une augmentation de 70 milliards d’euros en 2018, après une hausse de 65 milliards d’euros en 2017. Ces niveaux d’augmentation sont supérieurs à ceux constatés en 2015 (+ 48 milliards d’euros) et en 2016 (+ 45 milliards d’euros), qui représentaient deux exercices de ralentissement de l’endettement de l’État.

ÉVOLUTION DE L’ENCOURS DE LA DETTE NÉGOCIABLE DE L’ÉTAT

(en valeur actualisée, en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État, annexés aux projets de lois de règlement.

L’accélération de l’augmentation de l’encours de la dette négociable de l’État est cohérente avec la hausse du déficit budgétaire de l’État entre 2017 (67,7 milliards d’euros) et 2018 (76 milliards d’euros).

La composition de la dette négociable de l’État poursuit son évolution avec une augmentation de la part des titres à moyen et long terme (OAT) et une diminution de la proportion de titres à court terme (BTF) (38). Les titres de court terme ne représentent plus que 6 % de l’encours de dette de l’État tandis que les titres de moyen et long terme représentent 94 %.

COMPOSITION DE LA DETTE NÉGOCIABLE

(en millions d’euros)

Encours

Fin 2017

Fin 2018

Évolution 2017/2018

Part de l’encours

Ensemble de la dette-valeur actualisée

1 686 112

1 756 400

4,2 %

100 %

dont titres indexés

201 742

219 584

8,8 %

13 %

Obligations assimilables du Trésor – OAT

1 559 639

1 643 500

5,4 %

94 %

Bons du Trésor à taux fixe – BTF

126 473

112 900

– 10,7 %

6 %

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2018.

Cette transformation de la composition de la dette de l’État est mise en œuvre depuis plusieurs années par l’Agence France Trésor (AFT), afin de sécuriser le refinancement de la dette via deux mécanismes :

– en limitant l’exposition de la dette à une remontée des taux sur les titres à court terme ;

– et en profitant de l’environnement actuel de financement avec des taux exceptionnellement bas pour les titres à moyen et long terme.

Ainsi, la durée de vie de la dette négociable de l’État s’allonge, s’élevant à 7 ans et 346 jours au 31 mars 2019, au lieu de 7 ans et 47 jours à la fin de l’année 2015.

Par ailleurs, la dette de l’État est exposée à hauteur de 13 % aux évolutions du taux d’inflation à travers les titres indexés sur l’indice des prix à la consommation en France (OATi) ou sur l’indice des prix de la zone euro (OAT€i). Cela explique les variations de la charge de la dette du fait d’une évolution du taux d’inflation en France ou au sein de la zone euro. En effet, les fluctuations de l’inflation se répercutent sur la totalité de l’encours de titres indexés, à l’inverse des évolutions de taux qui affectent uniquement les émissions de titres. Compte tenu d’un encours de titres indexés de l’ordre de 220 milliards d’euros, une variation de l’inflation de 0,1 % se traduit par une variation de la charge d’indexation de 220 millions d’euros.

 

Exécution

2016

Exécution

2017

LFI

2018

LFR

2018

Exécution

2018

Écart LFI /

Exécution

Besoin de financement

194,1

183,1

202,6

197,2

191,9

– 10,7

Amortissement de titres d’État à moyen et long terme

124,9

115,2

116,6

116,6

116,6

0

Amortissement de dettes reprises par l’État

Déficit à financer (*)

69,1

67,7

85,7

80,0

76,0

– 9,7

Autres besoins de financement

0,1

0,2

0,3

0,6

– 0,6

– 0,9

Ressources de financement

194,1

183,1

202,6

197,2

191,9

– 10,7

Émissions à moyen et long terme (OAT et BTAN) nettes des rachats

187,0

185,0

195,0

195,0

195,0

0

Ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement

1,0

1,0

– 1,0

Variation des BTF (+ si augmentation de l’encours ;
– sinon)

– 18,7

– 7,5

– 10,0

– 13,6

– 13,6

Variation des dépôts des correspondants (+ si augmentation de l’encours ;
– sinon)

+ 1,6

+ 4,7

+ 1,0

+ 4,5

+ 9,8

+ 8,8

Variation des disponibilités
(+ si diminution ; – sinon) (1)

+ 4,6

– 9,2

+ 2,1

– 1,7

– 11,1

– 13,2

Autres ressources de trésorerie

19,7

10,0

3,5

8,4

11,8

8,3

(*) Hors dépenses affectées au programme d’investissements d’avenir (PIA).

(1) Un signe + indique une contribution des disponibilités du Trésor au financement de l’État.

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2018.

Toutefois, le besoin de financement de l’État est maintenu à un niveau élevé par rapport aux exercices précédents, en raison des amortissements de titres d’État.

NIVEAU DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

104,9

164,0

246,2

236,9

188,6

188,6

185,5

179,1

189,1

194,1

183,1

191,9

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Émissions brutes de titres à moyen et long terme

132

178,6

210,7

207,8

201,5

192

203,1

220

214

213,1

225

Rachats de titres

3,4

13,6

22,7

23,8

23,5

23

31,1

33

27

28,1

30

Émissions nettes de titres à moyen et long terme

128,5

164,9

187,6

183,4

177,9

169

172

187

187

185,0

195

N.B. : les arrondis peuvent entraîner un décalage pour certains résultats.

Source : lois de règlement successives et présent projet de loi de règlement.

Ainsi, les émissions de titres nettes des rachats se sont établies à 195,0 milliards d’euros, un niveau conforme à la loi de finances initiale et en hausse de 10 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2017.

Les primes et décotes à l’émission

Les émissions de titres donnent lieu à l’existence de primes ou décotes, lorsque le taux facial de l’obligation (taux de coupon) diffère du taux issu de l’adjudication.

Ainsi, les souscripteurs versent une prime si le taux facial est supérieur au taux d’adjudication, à l’inverse ils bénéficient d’une décote si le taux facial est inférieur au taux d’adjudication.

Exemple : taux facial de l’obligation (3 %), taux issu de l’adjudication (1 %). Dans ce cas, l’émission du titre donnera lieu au versement d’une prime par les souscripteurs.

Le niveau des primes et décotes est calculé selon les méthodes actuarielles, afin de garantir, sur la durée de vie du titre, un niveau identique entre les versements issus du taux d’adjudication et le taux facial.

L’existence de primes lors de l’émission de titres a été fréquente au cours des derniers exercices du fait de taux d’intérêt historiquement bas, générant de façon mécanique un niveau élevé de primes à l’émission. Elle résulte aussi de l’émission de titres dites sur souches anciennes, c’est-à-dire avec des caractéristiques comparables à des titres déjà émis. Or, les titres déjà émis présentent des taux d’intérêt supérieurs aux taux de marché exceptionnellement bas, constatés au cours des trois derniers exercices.

Les primes à l’émission représentent des ressources de trésorerie de l’État, qui sont mobilisées pour le rachat de titres à court terme et par conséquent pour la diminution de leur encours.

En 2017 et en 2018, les primes à l’émission retrouvent un niveau semblable aux exercices antérieurs entre 2010 et 2014.

ÉVOLUTION DU NIVEAU DES PRIMES À L’ÉMISSION NETTES DES DÉCOTES

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

4,4

8,2

2,5

9,2

6,0

7,4

22,7

20,8

10,5

11,3

Source : Gouvernement.

La Cour des comptes indique que le volume d’émissions de titres sur des souches anciennes s’est élevé à 54,3 milliards d’euros en 2018, au lieu de 32,8 milliards d’euros en 2017. Cela a généré l’augmentation du niveau des primes à l’émission (effet volume), indépendamment de la réduction de l’écart de taux entre le taux de coupon attaché aux taux émis et le taux de marché, qui s’est établi à 1,41 % en 2018, au lieu de 2,16 % en 2017 (effet taux).

Le traitement comptable des primes à l’émission

Les primes à l’émission représentent une ressource de trésorerie pour l’État, au sens de l’article 2 de la loi organique relative aux lois de finances (1).

Au sens de la comptabilité générale et de la comptabilité nationale « maastrichtienne », les primes et décotes à l’émission sont amorties de façon étalée sur toute la durée de vie du titre, la charge financière correspond dès lors au taux d’intérêt issu de l’adjudication.

En revanche, la charge financière en comptabilité budgétaire correspond aux décaissements liés aux intérêts servis, conformément au taux de coupon.

Ainsi, les primes et décotes à l’émission contribuent à alléger de 7,3 milliards d’euros la charge de la dette en 2018, au sens de la comptabilité maastrichtienne.

(1) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Les fonds déposés par les correspondants au Trésor sont supérieurs de 8,8 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale, s’établissant à 9,8 milliards d’euros au lieu d’un milliard d’euros.

Dans les réponses transmises au Rapporteur général, le Gouvernement indique qu’il n’est généralement pas possible d’anticiper les variations des dépôts des correspondants. L’échantillon, qui comprend l’ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics, est en effet très large et les évolutions individuelles sont difficiles à prévoir.

Dès lors, les dépôts des correspondants sont conventionnellement positionnés en valeur nulle en loi de finances initiale, sauf à ce que l’AFT dispose au moment de la préparation du projet de loi de finances d’informations sur des mesures affectant le périmètre des déposants au Trésor. En 2018, la hausse anticipée correspondait au rapatriement de la trésorerie d’établissements publics, qui dérogeaient jusqu’alors au principe de centralisation des dépôts au Trésor.

À fin 2018, les fonds déposés au Trésor par les correspondants ont augmenté de 9,8 milliards d’euros par rapport à fin 2017, contre une hausse d’un milliard d’euros anticipée en loi de finances initiale. Cette augmentation résulte notamment de la trésorerie déposée par les collectivités territoriales (+ 3,8 milliards d’euros), par les banques centrales de la zone franc (+ 3,2 milliards d’euros) et par les établissements publics nationaux (+ 2,3 milliards d’euros).

En 2018, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État s’établit à 41,5 milliards d’euros, au lieu de 41,7 milliards d’euros en 2017.

Cela représente une baisse de la charge de la dette de 4,8 milliards d’euros entre 2012 et 2018, pour une augmentation de l’encours de la dette de l’État de 370 milliards d’euros sur la même période.

ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

La diminution de la charge de la dette et de la trésorerie de l’État résulte des facteurs haussiers et baissiers suivants :

– un effet volume défavorable (impact de + 0,8 milliard d’euros), lié à l’augmentation de l’encours de dette à moyen et long terme ;

– un effet taux favorable (impact de – 2 milliards d’euros), entièrement imputable à la dette de moyen-long terme ;

– un effet inflation défavorable (impact de + 1 milliard d’euros), imputable au rebond de l’inflation en 2018 ;

– les émissions de l’année produisent une variation de – 0,1 milliard d’euros (charge nette quasi nulle en 2018).

 

Exercice

2012

Exercice

2013

Exercice

2014

Exercice

2015

Exercice

2016

Exercice

2017

Exercice 2018

Prévision LFI

48,8

46,9

46,7

44,3

44,5

41,5

41,2

Exécution

46,3

44,9

43,2

42,1

41,5

41,7

41,5

Écart

– 2,5

– 2,0

– 3,5

– 2,2

– 3,0

+ 0,2

+ 0,3

N.B. : hors swaps.

Source : lois de finances initiales, lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

Le niveau de la charge de la dette et de la trésorerie de l’État supérieur aux prévisions résulte des facteurs contraires suivants :

– une inflation plus forte qu’anticipé (1,6 % en France et en zone euro, au lieu de prévisions à 1 % en France et 1,2 % en zone euro), soit un surcoût de 0,9 milliard d’euros, en raison des titres de dette dont le taux d’intérêt est indexé sur l’inflation ;

– un maintien à un niveau très bas des taux d’intérêt à court terme, avec une hypothèse de redressement jusqu’à – 0,10 % fin 2018 en loi de finances initiale, contre un taux à l’émission maintenu à – 0,60 % en moyenne sur l’année, soit une diminution de la charge de la dette de 0,5 milliard d’euros ;

– et une dépense nette résultant des placements de trésorerie à taux négatifs supérieure de 0,1 milliard d’euros aux prévisions.

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FICHE 6 : LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE DE L’ÉTAT

Le projet de loi de règlement est accompagné du compte général de l’État prévu à l’article 54 de la LOLF. Le compte général de l’État comporte un bilan, un compte de résultat, un tableau des flux de trésorerie et une annexe. Il se rapproche en cela de la comptabilité d’une entreprise et ne s’en distingue qu’à raison des spécificités de l’action de l’État.

L’article 3 du présent projet de loi de règlement a pour objet d’approuver le compte de résultat de l’exercice 2018, d’affecter ce résultat comptable au bilan, d’arrêter ledit bilan, puis d’approuver l’annexe du compte général de l’État.

La comptabilité générale permet ainsi de rendre compte de l’ensemble de la situation financière et patrimoniale de l’État (I) et des résultats de l’exercice (II).

Elle a aussi pour fonction de retracer les engagements hors bilan de l’État, notamment ceux résultant des engagements de retraite et des garanties octroyées à des entités publiques ou privées (III).

Afin de s’assurer de la fiabilité des informations comptables, le législateur organique (5° de l’article 58 de la LOLF) a confié à la Cour des comptes la mission de certifier les comptes de l’État (IV).

La comptabilité générale de l’État, dix ans après : une nouvelle étape à engager

La Cour des comptes a rendu public, le 22 février 2016, un rapport sur la comptabilité générale de l’État. Ce rapport dresse un bilan de la mise en œuvre de cette nouvelle comptabilité. Il en détaille les apports et les limites.

Au titre des apports, la Cour des comptes a souligné que la comptabilité générale avait permis une meilleure transparence et connaissance du patrimoine de l’État ainsi qu’une modernisation des services financiers en favorisant des travaux communs entre les différents gestionnaires.

Au titre des limites, la Cour des comptes a constaté que la comptabilité générale n’avait pas encore trouvé sa place dans le débat public. Elle est largement concurrencée sur ce terrain par la comptabilité nationale dont le champ est plus large et dont les résultats servent directement au suivi du respect des engagements européens de la France : « Tandis que la tenue de la comptabilité générale se développait, la comptabilité nationale a connu une extension sans précédent de son audience (… ) le solde des administrations publiques en comptabilité nationale est devenu l’un des principaux enjeux des lois de finances. »

Toujours au titre des limites, la Cour des comptes a relevé que la comptabilité générale était peu utilisée par les gestionnaires publics. De ce fait, elle a peu fait évoluer les pratiques administratives. En outre, la fiabilité des comptes est encore insuffisante dans certains domaines importants (immobilisations financières, stocks, créances sur redevables).

La Cour des comptes a formulé une série de recommandations en vue d’améliorer les conditions d’établissement de la comptabilité générale, d’une part, et d’accroître son utilisation par les gestionnaires, d’autre part.

Comptablement, la situation nette de l’État est négative à hauteur de 1 295,6 milliards d’euros au 31 décembre 2018 au lieu de 1 261,9 milliards d’euros au 31 décembre 2017. Elle s’est ainsi dégradée de 33,7 milliards d’euros, ce qui s’explique par le résultat patrimonial (– 51,9 milliards d’euros), lequel a été partiellement compensé par une hausse de la valorisation des immobilisations (+ 27,9 milliards d’euros).

La situation nette de l’État n’est toutefois pas comparable à celle d’une entreprise, puisqu’il ne dispose pas, à l’actif, de capital social ou d’équivalent. En outre, l’État dispose d’un actif incorporel particulier, qui n’est pas valorisé dans ses comptes : sa souveraineté et sa capacité à lever l’impôt. Enfin, il comptabilise des charges qui pourraient être considérées comme des investissements pour la collectivité, comme les dépenses de recherche et d’enseignement supérieur.

La situation nette patrimoniale est égale à la différence entre l’actif de l’État, évalué à 1 051,9 milliards d’euros, et son passif, évalué à 2 347,5 milliards d’euros au 31 décembre 2018.

SITUATION NETTE PATRIMONIALE DE L’ÉTAT AU 31 DÉCEMBRE 2018

Actif (I)

1 051,9

Passif (II)

2 347,5

Situation nette patrimoniale (III = I – II)

– 1 295,6

Source : compte général de l’État.

Catégorie d’actifs

Valeur nette
(en milliards d’euros, arrondis au dixième)

Participations et créances rattachées*

345,8

Concessions autoroutières

160,3

Infrastructures routières non concédées

135,1

Créances sur redevables

69,4

Parc immobilier

50,3

Concessions hydrauliques

47,5

Matériel militaire*

39,0

Fonds bancaires et fonds en caisse

31,5

Stocks*

28,9

Prêts et avances

17,9

Actifs des fonds sans personnalité juridique

11,2

Spectre hertzien

9,8

* Ces éléments d’actif font l’objet d’une réserve de certification par la Cour des comptes.

Source : Cour des comptes.

Comme pour un bilan d’entreprise, l’actif de l’État est ventilé en immobilisations, actif circulant (stocks et créances) et trésorerie.

ACTIF DE L’ÉTAT

Catégorie d’actifs

Au 31 décembre 2018

(valeur nette en milliards d’euros arrondis au dixième)

Au 31 décembre 2017

(valeur nette en milliards d’euros arrondis au dixième)

Immobilisations

879,9

851,1

Actif circulant

126,8

127,0

Trésorerie active

46,0

33,2

Compte de régularisation

0,2

1,3

Total

1 051,9

1 012,6

Catégorie de passifs

Au 31 décembre 2018

(valeur nette en milliards d’euros arrondis au dixième)

Au 31 décembre 2017

(valeur nette en milliards d’euros arrondis au dixième)

Dettes financières

1 780,7

1 710,7

Dettes non financières

245,2

244,8

Provisions pour risques et charges

146,0

150,4

Autres passifs

36,2

39,5

Trésorerie passive

116,9

107,9

Comptes régularisation

22,5

22,2

Total

2 347,5

2 274,6

Catégorie de dettes financières

31 décembre 2018

31 décembre 2017

Variation 2018/2017

Titres négociables à moyen et long terme*

1 660,5

1 576,8

+ 83,7

Titres négociables à court terme*

113,1

126,7

– 13,6

Total

1 773,6

1 703,5

+ 70,1

* Les montants mentionnés sont légèrement supérieurs à ceux de la comptabilité budgétaire car ils intègrent, en comptabilité générale, les intérêts courus et assimilés.

Source : note 11 du rapport de présentation 2018 annexé au présent projet de loi de règlement.

Le rapport de présentation du compte général de l’État mentionne que trente-deux adjudications de titres à long et moyen terme ont été réalisées sur l’exercice 2018 et que leur taux moyen a diminué pour s’établir à 0,53 % au lieu de 0,65 % en 2017.

Les taux à court terme sont négatifs pour le troisième exercice consécutif et ont encore baissé. Ils sont ressortis à – 0,60 % en moyenne en 2018, au lieu de
– 0,62 % en 2017.

Poste

Exercice 2018

Exercice 2017

Variation

 

Cycle

de fonctionnement

Charges (a)

266,0

268,8

– 2,8

Produits (b)

77,1

73,1

– 4,0

Charges nettes (I =a-b)

188,9

195,7

– 6,8

 

Cycle

d’intervention

Charges (a)

193,1

190,5

– 2,6

Produits (b)

38,4

39,0

– 0,7

Charges nettes (II = a-b)

154,7

151,4

+ 3,3

 

Cycle

Financier

Charges (a)

57,3

51,7

+ 5,6

Produits (b)

34,8

35,0

– 0,3

Charges nettes (III = a-b)

22,5

16,7

+ 5,8

 

Total des charges nettes (A = I + II + III)

366,1

363,8

– 2,3

 

Produits régaliens nets (B)

314,3

302,8

+ 11,5

 

Résultat (B-A)

– 51,9

– 61,1

+ 9,2

Source : rapport de présentation 2018 annexé au présent projet de loi de règlement.

Catégorie de produits

31 décembre 2018

31 décembre 2017

Variation 2018/2017

Produits fiscaux nets

325,4

310,7

+ 14,7

Amendes, prélèvements divers et autres pénalités

9,5

8,5

+ 1,0

Ressources propres du budget de l’Union européenne

– 20,6

– 16,4

– 4,3

Total

314,3

302,8

+ 11,5

Poste

Exercice 2018

Exercice 2017

Engagements de retraites

2 080,4

2 212,3

Livrets d’épargne réglementés

434,8

420,2

Mission de régulateur économique et social – régimes sociaux de retraite

376,2

377,7

Dette garantie par l’État

210,4

207,1

Source : rapport de présentation 2018 annexé au présent projet de loi de règlement.

À noter que le montant des déficits reportables représente, au 31 décembre 2018, 240 milliards d’euros pour l’impôt sur les sociétés, soit une moindre imposition potentielle de 80 milliards d’euros. Ces montants sont inscrits au hors-bilan car il ne s’agit pas d’une dette certaine : il est en effet loisible au législateur de réduire voire de supprimer les possibilités de report des déficits fiscaux acquis au cours des années précédentes.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 47-2 de la Constitution dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères » et qu’« ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Le troisième alinéa de l’article 27 de la LOLF prévoit que « les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

Le législateur organique a ainsi confié à la Cour des comptes la mission de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État.

Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les comptes de l’État ont été systématiquement certifiés, même si cette certification a toujours été assortie de réserves. Des progrès significatifs ont été régulièrement réalisés et la tenue de la comptabilité générale en droits constatés s’est progressivement améliorée, ce qui a permis, en dix ans, la levée de quatorze réserves.

En 2018, les comptes de l’État sont certifiés réguliers et sincères, sous quatre réserves substantielles comme en 2016 et 2015. Le Rapporteur général salue la mobilisation et le travail de l’administration qui ont permis d’atteindre ce résultat.

Les réserves substantielles de la Cour des comptes portent comme l’an dernier sur :

– les limites générales dans l’étendue des vérifications ;

– les anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations corporelles ;

– les anomalies relatives aux immobilisations financières ;

– les anomalies relatives aux charges et aux produits régaliens.

La Cour des comptes a, en outre, levé quatorze parties de réserves au sein des réserves substantielles.

Toutefois, si toutes les demandes de la Cour des comptes avaient été prises en compte, la situation nette de l’État aurait été dégradée de 6,4 milliards d’euros par rapport à la situation nette présentée dans les comptes arrêtés pour 2018.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE RÉSERVES DEPUIS 2006

Exercice

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Nombre de réserves

13

12

9

7

5

4

Source : Cour des comptes.

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TRAVAUX DE LA COMMISSION

AUDITION DE M. GÉRALD DARMANIN, MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS

Lors de sa réunion du 15 mai 2019, la commission a auditionné M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2018.

M. le président Éric Woerth. Cette année, nous commençons à peu près une semaine plus tôt que l’année dernière l’examen du projet de loi de règlement. Cela offre un temps supplémentaire très précieux au Rapporteur général, à ses services et aux rapporteurs spéciaux pour préparer leurs travaux. J’en remercie le Gouvernement.

Mercredi 22 mai prochain, le Premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, également président du Haut Conseil des finances publiques, présentera l’avis du Haut Conseil relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement, ainsi que le rapport de la Cour relatif aux résultats de la gestion budgétaire de l’exercice 2018 et sur la certification des comptes de l’État.

Ce sera ensuite, du mardi 28 mai au jeudi 6 juin, le temps du deuxième « printemps de l’évaluation » des politiques publiques, qui commencera par les commissions d’évaluation des politiques publiques, dont la forme pourra être légèrement différente de l’an dernier, mais dont l’esprit reste le même. L’exercice requiert évidemment une présence active des membres de la commission des finances mais aussi des membres des commissions concernées – j’ai écrit à tous les présidents de commission à ce propos.

Le 5 juin, nous examinerons en commission les articles du projet de loi de règlement. Entre le lundi 17 et le mercredi 19 juin, en séance publique, nous entendrons le Premier président de la Cour des comptes ; suivront débats, questions et adoption de résolutions, avant que nous ne concluions par l’examen du projet de loi de règlement que M. Darmanin nous présente maintenant, à la suite du Conseil des ministres de ce matin.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. En effet, j’ai présenté ce matin en Conseil des ministres le projet de loi de règlement qui sera soumis à l’approbation de l’Assemblée et du Sénat dans les prochaines semaines. Avant de me présenter cet après-midi devant la haute assemblée, j’ai plaisir à vous retrouver pour évoquer ces résultats définitifs de l’État qui, avec ces rapports annuels de performances que nous vous avons transmis le plus en amont possible, serviront de base à la deuxième édition – vous l’avez dit, monsieur le président – du printemps de l’évaluation, dont j’ai pu prendre connaissance du programme, extrêmement ambitieux. Vous avez bien voulu souligner le fait que nous avons avancé notre calendrier pour permettre aux parlementaires de travailler le plus en amont possible. Je tiens là une promesse faite devant votre commission l’année dernière. Je crois que c’est une bonne chose effectivement que d’avoir ces quinze jours d’avance pour que chacun, singulièrement le Rapporteur général et ses services, puisse travailler dans de bonnes conditions.

La mise à disposition de la base de données « Chorus » permettra d’accompagner le renforcement de votre rôle d’évaluation des politiques publiques, tout spécifiquement dans sa dimension budgétaire et financière ; je m’y étais engagé. De la même manière, j’ai souhaité que soit mise à la disposition du grand public, en open data, pour la première fois un grand nombre de données détaillées de comptabilité générale. Cet effort de transparence s’ajoute ainsi à notre effort de sincérité de ces deux dernières années, aussi bien du point de vue de la budgétisation initiale que de notre endettement.

D’autres améliorations sont encore possibles à l’avenir. Je crois notamment qu’il serait opportun que la loi de règlement puisse également tenir compte des résultats de nos comptes sociaux. Je sais qu’il s’agit là d’une proposition que Didier Migaud à laquelle vous êtes naturellement sensible, monsieur le président – le ministre des comptes publics que je suis l’est aussi.

Même partiels, c’est-à-dire ne concernant que l’État, ces résultats concrets démontrent la crédibilité de la stratégie du Gouvernement et de la majorité parlementaire pour redresser nos comptes publics. En 2018, le déficit des administrations publiques s’élève ainsi à 2,5 % du produit intérieur brut (PIB), alors qu’en loi de finances l’objectif était de 2,8 % ; c’est la première fois depuis dix ans que notre pays parvient à contenir son déficit public sous le seuil de 3 % du PIB. Autre motif de satisfaction et de fierté : un déficit de 2,5 % en 2018, qui intègre celui du système ferroviaire – la Cour des Comptes l’a évoqué ce matin. C’est la preuve que les engagements du Gouvernement ont été tenus, et même au-delà.

Si les engagements ont été tenus, c’est d’abord grâce aux chantiers de transformation de l’action publique qui nous ont permis de mieux maîtriser la dépense publique. En 2018, pour la première fois depuis des décennies, celle-ci a décru en volume. Le ratio des dépenses publiques hors crédits d’impôt rapportées au PIB est ainsi passé de 55 % à 54,4 %. Cela rend d’autant plus crédible l’objectif d’une baisse de 3 points de ce ratio d’ici à la fin du quinquennat, que se sont fixés le Président de la République et la majorité parlementaire.

S’agissant précisément du budget général de l’État, vous me permettrez d’ajouter que nous sommes parvenus à respecter nos objectifs en dépit de mauvaises nouvelles sur lesquelles le Gouvernement n’a pas de prise. Je pense ici à la charge de la dette ainsi qu’au prélèvement au profit de l’Union européenne qui, par le passé, permettaient à nos gouvernements – y compris le nôtre en 2017, lorsque nous sommes arrivés aux responsabilités – de tenir peu ou prou leurs objectifs grâce à de bonnes nouvelles sur ces deux postes de dépenses. L’an passé, malgré une révision à la hausse en cours d’année de la charge de la dette comme de notre contribution au budget européen, le Gouvernement a strictement tenu l’objectif de dépenses qu’il s’était fixé en loi de finances initiale sur les dépenses totales de l’État, soit 425,4 milliards d’euros. Ce résultat n’a pu être obtenu que grâce aux efforts déployés par le Gouvernement, singulièrement par mon cabinet et mes services, sur la dépense dite « pilotable ». De fait, le Gouvernement fait mieux encore que les prévisions formulées à l’occasion du projet de loi de finances rectificative soumis à votre Assemblée au mois de novembre dernier puisque la dépense est inférieure non pas de 600 millions d’euros à la cible fixée en loi de finances initiale mais bien de 1,4 milliard d’euros. Vos questions, mesdames et messieurs les députés, me permettront sans doute de détailler cette moindre consommation des crédits.

J’ajoute que cette maîtrise de la dépense publique ne se limite pas à la dépense de l’État, mais également à la sphère sociale, puisque l’objectif national de dépenses d’assurance maladie a été respecté pour la neuvième année consécutive, ce qui a permis le redéploiement de 300 millions d’euros en faveur de l’hôpital – cela a désendetté les hôpitaux publics. De la même manière, la contractualisation financière avec les plus grandes collectivités, dont beaucoup, ici, prétendaient qu’elle n’était pas constitutionnelle ni ne serait respectée, ce qui donnerait à la Commission européenne matière à reproches, a fonctionné, et même très bien, puisque les dépenses de fonctionnement de celles-ci ont diminué de 0,2 %, bien en deçà de l’objectif fixé par le pacte de Cahors et sans aucune baisse des dotations aux collectivités locales – cela change des méthodes des dernières années. Le Gouvernement aura d’ailleurs l’occasion de dresser le bilan de l’application des dispositifs de maîtrise des dépenses locales pour l’année 2018 avant le débat d’orientation des finances publiques tandis qu’un second bilan développera bien les résultats obtenus par catégorie de collectivités avant l’examen du projet de loi de finances pour l’année 2020.

Si nos engagements ont été tenus, c’est aussi grâce une budgétisation prudente, sincère et plus respectueuse de l’autorisation parlementaire que par le passé. L’année 2018 a ainsi fait l’objet d’une gestion budgétaire moins heurtée que les précédentes, avec un faible taux de mise en réserve des crédits – 3 % contre 8 % les années précédentes, 4 milliards d’euros au lieu de 10 milliards d’euros les années précédentes – et l’absence de décret d’avance en fin d’année. Je crois, monsieur le président de la commission des finances, que, depuis votre première élection à l’Assemblée nationale, vous n’avez pas connu une année budgétaire sans décret d’avance – cela inclut les années où vous étiez membre du Gouvernement… C’est bien la première fois que cela arrive : promesse a été tenue – et est toujours tenue à cette date de l’année 2019 – de ne pas présenter de décret d’avance. Je rappelle que je n’ai procédé au dégel d’aucun crédit, à l’exception de ceux de la Cour des comptes. Cela montre que nous nous en tenons à notre démarche de sincérisation et de responsabilité budgétaires.

Pourquoi pas de décrets d’avance ? Parce que, désormais, aidés par les rapports de la Cour des comptes, les rapports des parlementaires et les évaluations de nos propres services, nous mettons les crédits nécessaires en face des dépenses que nous savons certaines. Nous ne sous-budgétisons pas et nous demandons ce qui est nécessaire, à l’euro près – si tant est que ce soit possible pour des budgets si importants –, au fonctionnement du service public.

Ainsi, pour la première fois depuis l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances, l’intégralité des ouvertures et des annulations sur le budget général a été décidée par le Parlement et uniquement par le Parlement, que ce soit dans le cadre du projet de loi de finances initiale ou dans celui du projet de loi de finances rectificative. De la même manière, je le répète, aucun dégel de crédit n’a été rendu nécessaire au cours de ce premier semestre.

J’ajoute, pour répondre à une interrogation que je sais bien légitime de votre commission et de votre président, avec qui j’ai évoqué l’erreur d’imputation des droits de mutations aux collectivités locales, que le plan d’action mis en œuvre pour éviter que celle-ci ne se reproduise a permis de réduire, au 31 décembre 2018, le solde du « compte de tiers » en matière de droits de mutation au niveau constaté à la fin de l’année 2016, soit son niveau résiduel. La direction générale des finances publiques (DGFiP) a par ailleurs, à ma demande – à la suite, notamment, de l’interpellation de M. le président de la commission des finances –, fait évoluer son système d’information afin de disposer, à la fin de chaque semestre, d’un suivi quotidien du compte de tiers, qui est à la disposition de M. le président de la commission des finances, et de simplifier la liquidation des droits de mutation. Cette erreur ne pourra donc pas se reproduire.

J’en viens à présent aux recettes de l’État, dont vous conviendrez aussi qu’elles sont conformes à nos prévisions. Elles sont même supérieures de 8,8 milliards d’euros à ce que nous avions prévu en loi de finances, et ce malgré les grèves de la SNCF et le mouvement dit des « gilets jaunes ». J’y vois là le signe de la solidité de notre économie, puisque ce dynamisme s’explique pour moitié par l’impôt sur les sociétés et pour moitié par la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Je me tiens à votre disposition, mesdames et messieurs les députés, pour détailler cela recette par recette.

Enfin – et logiquement, compte tenu des bons résultats obtenus tant en dépenses qu’en recettes –, le déficit budgétaire de l’État s’établit à 76 milliards d’euros, en amélioration de 10 milliards d’euros par rapport à celui prévu par la loi de finances rectificative présentée au mois novembre dernier. Ce résultat doit notamment être mis en regard des efforts budgétaires majeurs auxquels le Gouvernement et la majorité parlementaire ont consenti. Je pense bien entendu à l’augmentation substantielle des crédits de la mission Défense, pour 1,7 milliard d’euros par an, conformément à la loi de programmation militaire, mais également aux fortes consommations de crédits liées à la transition écologique, notamment le chèque énergie et la prime à la conversion.

Concrètement, pour la première fois depuis plus de dix ans, nous avons réussi à la fois à baisser les prélèvements obligatoires, de 0,2 point de PIB, soit 4 milliards d’euros, à baisser les dépenses publiques, de 0,6 point de PIB, soit 12 milliards d’euros, à baisser le déficit public, de 0,3 point, soit 6 milliards d’euros, et à stabiliser notre endettement à 98,4 % du PIB. Cela signifie que le cercle vertueux consistant à baisser les dépenses pour réduire les impôts et les taxes qui pèsent sur les Français est enclenché, qu’il a fonctionné l’année dernière et qu’il doit fonctionner cette année et – je le dis notamment au Rapporteur général – l’année prochaine, dans la construction de notre loi de finances pour l’année 2020. Vous me permettrez également de remarquer que la situation patrimoniale de l’État s’améliore nettement ; je sais que M. le Rapporteur général s’intéresse à ces questions. Le résultat patrimonial atteint même son meilleur niveau depuis 2008 : – 51,9 milliards d’euros contre
– 61,1 milliards en 2007, en raison notamment de l’augmentation de la valeur de l’actif immobilisé de l’État ainsi que de l’apurement de dettes contractées au cours des exercices précédents.

Ainsi, si je puis me permettre, monsieur le président, ces résultats sont en tous points contraires à ceux que vous annonciez à l’occasion de mon audition devant votre commission le 20 février dernier. Vous indiquiez en effet que les dépenses publiques « augmentent », que le déficit « stagne » et que la charge de la dette serait « en augmentation ». Les dépenses publiques en 2018 – la loi de règlement et la Cour des comptes l’évoquent – ont baissé, le déficit également et la dette est stabilisée ; la charge de la dette a même baissé. Certains se rappellent peut-être la discussion que j’avais eue avec M. Jacob dans l’hémicycle, à une heure assez tardive. Ils sont la preuve vivante que l’assainissement de nos comptes publics est une priorité du Gouvernement comme de la majorité, et je sais que c’est aussi votre priorité, monsieur le président. Il est sûr que ces premiers résultats sont très encourageants, mais le quinquennat n’est pas terminé et il nous faut continuer.

Les résultats obtenus en 2018 sont le fruit du sérieux budgétaire et d’une politique économique qui donne des résultats en matière de croissance et d’emplois, fondée sur la baisse des impôts, pour les consommateurs comme pour les entreprises. Nous devons capitaliser sur ceux-ci pour financer les baisses supplémentaires d’impôts annoncées par le Président de la République – notamment 5 milliards d’euros d’impôt sur le revenu –, dont les Français ont besoin, sans pour autant alourdir la charge de notre endettement, qui n’est autre qu’un impôt différé ; c’est notre préoccupation commune avec le ministre de l’économie et des finances. Ce cap, cette trajectoire sont l’expression d’une volonté que ce débat nous donne l’occasion de réaffirmer devant vous aujourd’hui. Nous allons constater les résultats de 2018 pour mieux préparer l’été budgétaire et la discussion, à l’automne, du projet de loi de finances pour 2020. Il est sûr que la baisse de la dépense publique est un effort quotidien ; je m’y emploie quotidiennement.

M. le président Éric Woerth. Merci beaucoup, monsieur le ministre, mais permettez-moi une réaction « à chaud ». Je confirme ce que j’avais dit : les déficits augmentent, les dépenses augmentent et la dette de l’État augmente.

En 2018, le déficit de l’État se creuse de 8,3 milliards d’euros ; son montant est supérieur de 12 % à ce qu’il était l’année précédente. Certes, objectivement, c’est mieux que ce que vous aviez prévu – vous aviez prévu à peu près deux fois plus –, mais c’est quand même moins bien que l’exécution précédente. C’est d’ailleurs assez conforme avec la trajectoire présentée dans le programme de stabilité, qui ne prévoit pas d’effort particulier concernant l’État ; l’effort porte sur les comptes des administrations de sécurité sociale et les collectivités locales, et compense l’augmentation du déficit de de l’État.

S’il y a une bonne nouvelle par rapport aux prévisions, elle est due à un « effet base » en 2017, à l’augmentation des recettes fiscales en 2017, aux droits de mutation – nous avions bien noté que ce qui avait causé une erreur avait été corrigé, dont acte, bravo à l’administration de l’avoir fait et à vous-même qui avez permis que ce soit fait rapidement – et à une progression spontanée plus rapide des recettes fiscales. Je note d’ailleurs une forme de sous-estimation, depuis deux ans, de l’élasticité de la recette à la croissance. À quoi est-ce dû ? Cela tient-il à la méthode de calcul ? Nous constatons une surréaction des recettes fiscales à la croissance. Tant mieux du point de vue des recettes mais il y va aussi des prévisions et de leur sincérité, à laquelle je vous sais attaché. Quant à la dette de l’État, elle augmente parce qu’il faut bien financer ce qui doit l’être.

Quant aux recettes fiscales, elles sont à peu près stables par rapport à 2017. D’un côté, nous constatons une progression spontanée des recettes. De l’autre, le Gouvernement, au fil du temps, a fait voter des baisses de fiscalité.

La dépense augmente de 2,6 milliards d’euros en 2018, essentiellement à cause des problèmes de personnel. La masse salariale représente 2 milliards d’euros, sur un total – compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions compris – de 130 milliards d’euros de dépenses de personnel. J’ai cru comprendre que le Président de la République abandonnait l’objectif d’une réduction de 120 000 du nombre de fonctionnaires. L’article 10 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoit tout de même une réduction de 50 000 de ce nombre pour le périmètre de l’État. Le Gouvernement le respectera-t-il ? La masse salariale est l’un des paramètres-clefs pour la maîtrise des dépenses publiques. Certes, celles-ci sont mieux maîtrisées que par le passé mais le problème est qu’il nous faut changer de rythme et aller beaucoup plus vite.

En réalité, la France est le mauvais élève de l’Europe, et, en France, l’État est plus mauvais élève que les collectivités territoriales et que la sécurité sociale – même si on peut s’interroger sur la sécurité sociale en 2019. L’État, ce sont 33 % de la dépense publique et 120 % du déficit. Il y a là quelque chose à faire, car c’est la clef de la résolution de cette question lancinante de nos finances publiques. Les recettes couvrent neuf mois de dépenses de l’État. Il faut agir autrement.

La Cour des comptes considère que la démarche de maîtrise des dépenses fiscales est en déshérence. Partagez-vous cette idée, monsieur le ministre ? Depuis le rapport rendu par l’Inspection générale des finances en 2011, peu de choses ont changé. Le sujet est cependant revenu sur le devant de l’actualité à la suite du grand débat national. Le Gouvernement a-t-il l’intention de renouer avec cette démarche ?

J’ai le sentiment que le Gouvernement « surfe » sur la dette, ce qui est assez dangereux. Les vagues peuvent rapidement emporter le surfeur. Vous semblez considérer que la charge de la dette est vouée à diminuer tranquillement grâce aux taux d’intérêt, mais il n’en est pas vraiment ainsi.

Selon que l’on est dans la majorité ou dans l’opposition, on peut trouver le verre à moitié plein ou à moitié vide, mais il est tout de même des faits qui ne plaident pas en faveur des trajectoires et du projet de loi de règlement que vous présentez.

M. le ministre. Merci, monsieur le président, pour vos questions, très claires, auxquelles je peux répondre tout de suite. Je me doutais que, malgré les bonnes nouvelles et votre honnêteté intellectuelle, vous souhaiteriez, c’est bien normal, mettre l’accent sur les quelques points noirs que présente la peau d’un visage tout de même très nettoyé… Je vais continuer à essayer de vous convaincre, sans revenir sur le constat, car le projet de loi de règlement le montre très bien : le déficit baisse et la dépense publique aussi, même si nous partageons une même inquiétude à propos de la dette, nonobstant sa sincérisation avec la dette de la SNCF.

Je ne partage pas votre opinion selon laquelle l’augmentation de 6 milliards d’euros des dépenses de l’État est essentiellement due aux dépenses de personnel. Il y a déjà 1,7 milliard d’euros d’augmentation pour les armées. En fait, si nous considérons les augmentations de crédits arrêtées, il ne reste que moins de 1 milliard d’euros sur lesquels nous pouvons discuter. Vous dites que ce sont les dépenses de personnel. Vous avez raison de dire qu’en 2017 elles ont été très dynamiques. Je rappelle les mesures prises sous la présidence de M. Hollande, notamment l’augmentation du point d’indice, par deux fois, pour les collectivités locales et pour l’État, de 0,6 %, la mise en place du protocole « parcours professionnels, carrières, rémunération » (PPCR), l’absence de jour de carence. En 2018, nous avons, en loi de finances, fait tout le contraire, pour freiner la progression de la masse salariale : mise en place de ce jour de carence, report du PPCR et non-augmentation du point d’indice.

Quant à la réduction du nombre de fonctionnaires et à la discussion que peut susciter l’article 10 de la loi de programmation, cette programmation ne jouait pas pour 2018 et pour 2019. Chacun sait – pour avoir été ministre de la fonction publique et des comptes publics vous le savez – que si vous arrêtez de recruter des agents publics, en ne remplaçant pas un départ à la retraite sur cinq, cela ne joue pas pendant les premières années sur le plan budgétaire. On ne peut pas se séparer d’agents publics ; par nature, ils ont un statut. La question est plutôt celle de la masse salariale, dont l’augmentation est difficile à freiner. Chaque élu local voit très bien l’effet du glissement vieillesse technicité sur le budget de sa commune.

La question des 120 000 – 70 000 du côté des collectivités, 50 000 pour l’État – est une autre question. Nous parviendrons à l’objectif de 70 000 grâce à la contractualisation financière, sans baisse des dotations aux collectivités locales, voire avec des augmentations pour certaines d’entre elles. Quant aux 50 000, nous travaillons à documenter cela. Le Président de la République a dit qu’il ne voulait pas que ce soit un objectif en soi : ce doit être la conséquence de la transformation. Si nous parvenons aux 120 000 en 2023 plutôt qu’en 2022, parce que c’est alors que telle belle transformation d’une administration – j’y œuvre dans mon ministère, mes collègues en font de même dans les leurs – aura été menée à son terme, il ne faut pas s’arc-bouter sur le chiffre de 120 000, mais c’est toujours l’objectif du Gouvernement. Le Premier ministre, après un travail avec le Gouvernement, produira une documentation et dira ce qu’il en est de la traduction budgétaire.

Vous disiez, monsieur le président, que le déficit de l’État représentait 120 % du déficit, et les dépenses de l’État 30 % de la dépense. Je ne partage pas cette opinion. L’État est très vertueux, depuis longtemps, même s’il doit continuer à faire des réformes et de continuer à limiter son train de vie. Vous l’avez dit vous-même, monsieur le président : 30 % des dépenses sont le fait de l’État ; 50 % sont le fait des administrations de sécurité sociale, du social en général ; 20 % sont le fait des collectivités locales. Cependant, l’État assume toutes les charges pour lui : il transfère 10 milliards d’euros de TVA à la sécurité social