N° 2301 tome I - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272).




N
° 2301

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2020
(n° 2272),

TOME I

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

——

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 11

FICHE N° 1 : LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE 15

I. UN CONTEXTE MONDIAL INCERTAIN MAIS DES INDICATEURS FRANÇAIS STABLES 17

A. UNE CROISSANCE STABILISÉE MALGRÉ UN ENVIRONNEMENT MONDIAL DÉGRADÉ 17

1. L’accélération de la croissance en 2017 a été stoppée par la dégradation du climat économique mondial 17

2. Une croissance qui résisterait en 2019 et en 2020 grâce à une demande intérieure soutenue 20

3. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance 23

B. L’INFLATION DEMEURE CONTENUE 24

1. L’indice des prix à la consommation se stabilise à un bas niveau 24

2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de l’inflation 25

C. L’AMÉLIORATION DU TAUX DE MARGE DES ENTREPRISES 26

D. L’AMÉLIORATION DU MARCHÉ DE L’EMPLOI 27

E. LA PERSISTANCE D’UN FORT DÉFICIT COMMERCIAL, TOUTEFOIS EN VOIE D’AMÉLIORATION 28

II. LES HYPOTHÈSES DE CROISSANCE DU GOUVERNEMENT 29

III. L’AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 30

FICHE N° 2 : LE DÉFICIT PUBLIC ET SES COMPOSANTES (TOUTES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CONFONDUES) 33

I. UN NIVEAU DE DÉFICIT PUBLIC HISTORIQUEMENT BAS 35

A. LE DÉFICIT PUBLIC SE RÉDUIT ENCORE EN 2020 36

1. L’évolution du déficit public sur longue période 36

2. Un déficit public, hors mesures exceptionnelles, sous la barre des 3 % depuis 2017 38

B. LA RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC EST MOINS RAPIDE QUE LA TRAJECTOIRE PRÉVUE 40

1. Une cible de déficit dégradée par rapport à la loi de programmation des finances publiques et au programme de stabilité de 2019 40

2. La nécessité d’une nouvelle trajectoire de programmation des finances publiques 41

C. UN DÉFICIT PUBLIC PORTÉ PAR L’ÉTAT 42

a. L’État porte l’essentiel du déficit public 42

i. L’exécution budgétaire de l’État en 2018 43

ii. La prévision actualisée du déficit de l’État en 2019 43

iii. Les principales évolutions pour 2020 44

iv. La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années 45

b. L’amélioration des finances des administrations publiques locales, liée au cycle électoral 46

c. L’amélioration du solde des administrations de sécurité sociale mais l’accroissement des déficits sociaux 47

II. UN DÉFICIT D’ORIGINE STRUCTURELLE 49

A. DÉFICIT PUBLIC ET DÉFICIT STRUCTUREL SE CONFONDENT EN 2020 49

1. Qu’est-ce que le déficit structurel ? 49

a. Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France 49

b. Des modalités de calcul complexe 50

c. Les hypothèses de calcul du déficit structurel 52

2. L’évolution de l’écart de production depuis 2018 53

B. LE HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES SIGNALE UN RISQUE DE DÉCLENCHEMENT DE MESURES CORRECTIVES 53

III. LE DÉFICIT DE L’ÉTAT EN COMPTABILITÉ NATIONALE 55

FICHE N° 3 : LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 59

I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUSQU’EN 2019 60

A. L’ÉVOLUTION DE LONG COURS 60

B. LA STRUCTURE 61

II. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2019 63

A. UNE BAISSE DE PLUS D’UN POINT DE PIB EN UN AN 64

B. L’ÉVOLUTION SPONTANÉE SANS EFFET SUR LE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 65

III. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2020 65

A. UNE BAISSE DE 0,3 POINT DE PIB AU TITRE DES MESURES NOUVELLES 66

B. UNE ÉVOLUTION SPONTANÉE NEUTRE SUR LE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 67

IV. L’ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS LE DÉBUT DE LA LÉGISLATURE 67

FICHE N° 4 : LA DÉPENSE PUBLIQUE 73

I. LA POURSUITE DE LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE SELON L’ENSEMBLE DES INDICATEURS USUELS 74

A. UNE ÉVOLUTION EN VOLUME CONTENUE, EN LIGNE AVEC LES HYPOTHÈSES DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 74

B. LA BAISSE DU RATIO DE DÉPENSE PUBLIQUE PAR RAPPORT À LA RICHESSE NATIONALE 77

1. Une tendance à la baisse du ratio de dépenses publiques depuis 2014 77

2. L’objectif de diminution du ratio de dépense publique d’ici 2022 reste ambitieux, malgré une révision à la baisse depuis la loi de programmation des finances publiques 78

3. La traduction en euros courants de la réduction du poids de la dépense publique dans le PIB 80

C. L’AUGMENTATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE EN MILLIARDS D’EUROS COURANTS 81

II. UNE ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE DIFFÉRENCIÉE SELON LES SOUS-SECTEURS D’ADMINISTRATION PUBLIQUE 82

A. LA FAIBLE PROGRESSION DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CENTRALES 83

1. Une évolution contenue malgré l’augmentation de la norme de dépenses pilotables de l’État 83

2. La poursuite de la démarche de transformation de l’action publique 84

B. LA MAÎTRISE PROLONGÉE DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE 85

1. Une progression de l’objectif national d’assurance maladie à 2,3 % en 2020 85

2. L’impact de la réforme de l’assurance chômage 88

C. L’ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES 89

1. L’évolution maîtrisée des dépenses de fonctionnement et la mise en œuvre du processus de contractualisation 90

a. La progression contenue des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales 90

b. Le cadre fixé par la loi de programmation des finances publiques 91

c. Les premiers résultats prometteurs du processus de contractualisation avec l’État 92

2. Le dynamisme des dépenses d’investissement 94

FICHE N° 5 : LA DETTE PUBLIQUE 95

I. UNE DETTE PUBLIQUE STABILISÉE MAIS À L’ÉVOLUTION MOINS FAVORABLE QUE PRÉVUE PAR LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 96

A. UNE DETTE PUBLIQUE ÉLEVÉE, MAIS STABILISÉE 96

1. Un niveau de dette élevé et une évolution divergente par rapport à nos voisins européens 96

2. La stabilisation du niveau de l’endettement public 97

B. LES ÉCARTS CONSTATÉS EN 2018 À LA LOI DE PROGRAMMATION : UNE STABILISATION PRÉCOCE DE LA DETTE, MAIS UN NIVEAU SUPÉRIEUR À LA PRÉVISION EN RAISON DE TRAITEMENTS COMPTABLES 100

C. LES PRÉVISIONS DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES À COMPTER DE 2020 : UNE BAISSE ÉLOIGNÉE DES PRÉVISIONS DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 102

1. 2020 : une légère diminution du niveau de dette publique 102

2. Une cible de réduction de la dette publique en 2022 éloignée de celle de la loi de programmation des finances publiques 102

3. La décomposition de la dette publique par sous-secteur d’administration 103

II. LES ENJEUX DE TAUX STRUCTURELLEMENT BAS POUR LA DETTE FRANÇAISE 104

A. LA FAIBLESSE DES TAUX D’INTÉRÊT DE LA DETTE FRANÇAISE : UNE TENDANCE DE FOND 104

1. Une tendance générale de fond et de long terme accentuée par une politique monétaire accommodante 104

2. Un niveau de taux d’intérêt de la dette française particulièrement faible 106

B. UN IMPACT MAJEUR SUR LE NIVEAU DE LA DÉPENSE PUBLIQUE 108

C. UNE AUBAINE QUI NE SAURAIT REMETTRE EN CAUSE LA NÉCESSITÉ DE TENDRE VERS L’ÉQUILIBRE DES COMPTES PUBLICS 108

FICHE N° 6 : LE PLF 2020 DANS SON CONTEXTE EUROPÉEN 111

I. LA SURVEILLANCE EUROPÉENNE DES FINANCES PUBLIQUES 112

A. LES NORMES DE FINANCES PUBLIQUES À RESPECTER 112

B. LE CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE DES FINANCES PUBLIQUES 115

1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance 115

a. L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence 115

b. L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence 116

2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance 116

II. LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE 117

A. L’OBJET DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE 118

B. LE CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE 118

III. LE CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE 120

A. LE SEMESTRE EUROPÉEN 120

1. Le cadre juridique du semestre européen 120

2. Le calendrier du semestre européen 121

a. Novembre de l’année N-1 121

b. Mars de l’année N 121

c. Avril de l’année N 121

d. Mai de l’année N 122

e. Juin et juillet de l’année N 122

f. Septembre de l’année N 122

B. LE SEMESTRE NATIONAL 123

1. Le cadre juridique du semestre national 123

2. Le calendrier du semestre national 123

C. LE CYCLE BUDGÉTAIRE ANNUEL DE LA FRANCE EN 2019 124

1. Dans le cadre du semestre européen 124

2. Dans le cadre du semestre national 128

FICHE N° 7 : LE VOLET FISCAL DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2020 129

I. DES MESURES D’ADAPTATION DE LA FISCALITÉ DES ENTREPRISES 131

A. LA RÉVISION DE LA TRAJECTOIRE DE BAISSE DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 131

B. LA RÉDUCTION DE DEUX DÉPENSES FISCALES IMPORTANTES 132

1. La défiscalisation des versements de mécénat des entreprises 132

2. Le resserrement des crédits d’impôt recherche et innovation 132

II. LES PRINCIPALES MESURES DE BAISSE DES IMPÔTS 133

A. POUR LES MÉNAGES 133

1. La baisse de l’impôt sur le revenu 133

2. La suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale 135

B. POUR LES ENTREPRISES 135

III. LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE 135

IV. LE VERDISSEMENT DE LA FISCALITÉ 136

A. LA MISE SOUS CONDITION DE RESSOURCES DU CITE ET SA TRANSFORMATION EN PRIME FORFAITAIRE POUR LES MÉNAGES MODESTES 136

B. LA SUPPRESSION DES TARIFS RÉDUITS DE TICPE SUR LE GAZOLE NON ROUTIER 137

C. LA REFONTE DE LA TAXATION DES VÉHICULES À MOTEUR 138

D. L’ACCROISSEMENT DE LA FISCALITÉ PESANT SUR LES PASSAGERS DU TRANSPORT AÉRIEN 138

E. AUTRES MESURES 139

V. LA RATIONALISATION DE LA FISCALITÉ 139

A. LA SUPPRESSION DE TAXES À FAIBLE RENDEMENT 140

B. LA RATIONALISATION DES DÉPENSES FISCALES 142

C. L’AMÉNAGEMENT DE LA FISCALITÉ AFFECTÉE 143

D. L’ALIGNEMENT DE LA FISCALITÉ DU TABAC 143

VI. LA MISE EN CONFORMITÉ DU DROIT FRANÇAIS AVEC LE DROIT EUROPÉEN 144

A. LA LUTTE CONTRE L’ÉVASION FISCALE 144

B. LA MISE EN CONFORMITÉ EN MATIÈRE DE TVA 145

C. LA MISE EN CONFORMITÉ EN MATIÈRE D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 145

VII. LA MISE EN PLACE D’UN PAQUET E-COMMERCE 146

A. DE NOUVELLES RÈGLES DE TVA APPLICABLE AU COMMERCE ÉLECTRONIQUE TRANSNATIONAL 146

B. LES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES DES EXPLOITANTS D’ENTREPÔTS LOGISTIQUES 147

C. LE « NAME AND SHAME » DES PLATEFORMES NUMÉRIQUES 147

VIII. LA MISE EN œUVRE D’UN STIMULUS FISCAL EN FAVEUR DE CERTAINS TERRITOIRES 148

IX. LA MODERNISATION DES MODALITÉS DE DÉCLARATION, DE PAIEMENT ET DE RECOUVREMENT DE L’IMPÔT 149

X. AUTRES MESURES 151

A. LA DOMICILIATION FISCALE DES DIRIGEANTS DE GRANDES SOCIÉTÉS FRANÇAISES 151

B. TAXE SUR LES CDD D’USAGE 151

C. LE TRAITEMENT FISCAL DE LA DETTE DE SNCF RÉSEAU 152

FICHE N° 8 : LES RECETTES DE L’ÉTAT 153

I. LES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT 155

A. PASSAGE DES RECETTES FISCALES BRUTES AUX RECETTES FISCALES NETTES 155

1. La prise en compte des dégrèvements d’impôts locaux 156

2. Les recettes fiscales de l’État hors budget général 157

B. PRÉSENTATION GÉNÉRALE 158

1. Méthodologie de l’évolution des recettes fiscales d’un exercice au suivant 159

a. L’évolution spontanée 159

b. Les mesures législatives 159

c. Les mesures de périmètre et de transfert 160

2. Évolution générale de 2019 à 2020 160

C. PRÉSENTATION PAR IMPÔT 162

1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) 162

a. En 2019 162

b. En 2020 163

2. L’impôt sur le revenu 163

a. En 2019 164

b. En 2020 164

3. L’impôt sur les sociétés 165

a. En 2019 165

b. En 2020 165

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) 166

a. En 2019 166

b. En 2020 167

II. LES RECETTES NON FISCALES DU BUDGET GÉNÉRAL 167

III. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES 168

IV. 90 MILLIARDS D’EUROS DE DÉPENSES FISCALES POUR 2020 169

FICHE N° 9 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT 173

I. UNE ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT MAÎTRISÉE MALGRÉ L’ABAISSEMENT DE LA PRÉVISION DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS 174

A. LA POURSUITE DU RALENTISSEMENT DES DÉPENSES DE L’ÉTAT 174

1. La progression modérée des dépenses pilotables de l’État en 2020 174

a. L’évolution des normes de dépenses en 2020 174

b. Les normes de dépenses de l’État sur la période triennale 2020-2022 175

2. Une gestion plus saine des crédits et plus respectueuse de l’autorisation parlementaire 176

B. LA MASSE SALARIALE DE L’ÉTAT : UNE DIMINUTION DES EFFECTIFS MOINS FORTE QUE PRÉVUE PAR LA LOI DE PROGRAMMATION 178

1. La moindre diminution des effectifs sur le champ de l’État et de ses opérateurs 179

a. Le niveau stable de l’emploi de l’État et de ses opérateurs en 2020 179

b. Une prévision de réduction de 10 500 emplois environ sur le quinquennat 180

c. L’évolution des effectifs des ministères 181

d. Le ralentissement de la baisse des effectifs au sein des opérateurs de l’État 183

2. L’évolution des rémunérations 186

a. L’effet du glissement vieillesse technicité et des mesures catégorielles 186

b. Le gel du point d’indice en 2020 186

II. LE BUDGET DE L’ÉTAT REFLÈTE DES CHOIX FORTS PROPOSÉS PAR LE GOUVERNEMENT POUR 2020 () 187

A. L’AUGMENTATION GLOBALE DES PLAFONDS DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU BUDGET GÉNÉRAL 187

B. LES AUGMENTATIONS DE CRÉDITS CIBLÉS SUR CERTAINES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL 189

1. La poursuite du renforcement du pôle régalien 189

2. L’effort significatif en matière d’insertion et de solidarité 190

3. La poursuite de l’augmentation des crédits en faveur de l’enseignement scolaire, de l’enseignement supérieur et de la recherche et des investissements d’avenir 191

4. La hausse des crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables 191

C. DES BAISSES DE CRÉDITS CONCENTRÉES SUR DEUX MISSIONS 192

D. LES MESURES DE PÉRIMÈTRE 192

E. LES PROJECTIONS TRIENNALES DES PLAFONDS DE CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL 193

III. VERS UNE APPROCHE INÉDITE DE L’ÉVALUATION DE L’IMPACT DES DÉPENSES SUR L’ENVIRONNEMENT 195

AUDITION DU PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 237

AUDITION DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES, DU MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS, ET DU SECRÉTAIRE D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS 199

INTRODUCTION

Ce troisième projet de loi de finances du quinquennat traduit des choix politiques forts du Gouvernement, qu’il s’agisse de mesures s’inscrivant dans la continuité de celles présentées depuis 2017 ou de mesures nouvelles proposées à la suite du Grand débat national. Tout en tirant les conséquences d’un contexte économique assombri et des souhaits des Français en matière de fiscalité et de services publics, il se conforme en tendance aux principales orientations définies dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP 2018-2022).

D’abord, il acte la poursuite de la baisse du déficit public. Ce dernier s’établirait à 2,2 % du PIB pour atteindre son niveau le plus faible depuis 2001.

Ensuite, il renforce l’objectif de décrue des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale en proposant une diminution d’environ 10 milliards d’euros de la fiscalité et des charges en 2020. Le taux de prélèvements obligatoires s’établirait à 44 % du PIB l’année prochaine.

Au total, la baisse des prélèvements obligatoires pour les ménages atteindrait 20,7 milliards d’euros sur la période 2018-2020, dont 5 milliards d’euros de diminution de l’impôt sur le revenu prévue par le présent projet de loi de finances. Pour les entreprises, cette baisse atteindrait environ 6,4 milliards d’euros sur la même période. Sur le quinquennat, le taux de prélèvements obligatoires baisserait davantage que la LPFP le prévoyait : la diminution serait de 1,3 point de PIB au lieu de 1 point.

L’évolution de la dépense publique continue d’être maîtrisée. Après sa décroissance en volume historique en 2018, elle augmenterait de 0,7 % en 2019 et en 2020. En moyenne sur le quinquennat, le taux de croissance en volume de la dépense publique s’établirait à 0,4 %, en ligne avec les orientations de la LPFP et à un niveau sensiblement inférieur aux taux moyen constaté lors des deux précédents quinquennats. Cette croissance contenue masque des évolutions contrastées des financements des politiques publiques, en cohérence avec les choix proposés par le Gouvernement : le renforcement des pôles régaliens ; le soutien accru aux politiques de solidarité et d’inclusion ; l’intensification des investissements dans la transition écologique et les mobilités durables ; un effort marqué en faveur de l’enseignement scolaire, de l’enseignement supérieur et de la recherche ; la poursuite de la transformation de l’action publique ; la simplification du calcul de certaines prestations.

La dette publique rapportée au PIB décroîtrait légèrement en 2020
(– 0,1 point) après la stabilisation de 2018. Sur le quinquennat, la baisse du ratio serait toutefois inférieure aux prévisions de la LPFP (– 0,7 point entre 2017 et 2022 au lieu de – 5,3 points).

On constate ainsi que les trajectoires financières du présent projet de loi de finances s’écartent par certains aspects de celles de la loi de programmation en vigueur. Il s’agit de tenir compte, d’une part, de la dégradation des prévisions macroéconomiques depuis la LPFP et, d’autre part, des mesures nouvelles adoptées en décembre 2018 ou annoncées à la suite du Grand débat national. Il n’est pas anormal que la troisième année de programmation budgétaire ne soit pas absolument conforme à la trajectoire pluriannuelle de la LPFP. Depuis l’apparition de cet outil programmatique, deux années séparent en général deux lois de programmation des finances publiques. Cela se comprend aisément tant les prévisions relatives aux finances publiques sont, à tout le moins, dépendantes des hypothèses macroéconomiques. Dans ce contexte nouveau, il conviendra en 2020 d’actualiser la trajectoire des finances publiques du pays dans une nouvelle loi de programmation.

On l’a vu, des mesures nouvelles ont été adoptées ou sont proposées en faveur du pouvoir d’achat des ménages depuis la fin de l’année 2018 et à la suite du Grand débat national. Les effets bénéfiques de ces mesures sur la croissance ont été visibles dès l’année 2019 et devraient se poursuivre en 2020. Néanmoins, elles ne signifient aucunement le passage mécanique d’une politique économique « de l’offre » à une politique « de la demande », comme cela est parfois avancé dans le cadre de débats réducteurs. Les prélèvements obligatoires sur les entreprises continueront de diminuer en 2020 par rapport à 2019. Plus largement, rien n’est remis en cause quant aux politiques menées depuis 2017 en faveur de la compétitivité et de la modernisation de notre économie.

S’agissant du budget de l’État, le déficit budgétaire pour 2020 s’établirait à 93,1 milliards d’euros, en amélioration de 14,6 milliards d’euros par rapport au déficit pour 2019 tel que prévu par la loi de finances pour 2019. Cette diminution a notamment pour origine des recettes fiscales dynamiques et la révision à la baisse de la prévision de charge d’intérêts de la dette.

Le présent projet de loi de finances pour 2020 comporte un volet fiscal fourni. Les dispositions fiscales sont en effet réparties au sein de 36 articles dont 19 articles en première partie et 17 en seconde partie.

Elles consistent d’abord en des propositions de baisses significatives d’impôts. L’impôt sur le revenu serait ainsi abaissé de 5 milliards d’euros dès 2020 pour les classes moyennes (article 2). La taxe d’habitation est intégralement supprimée dès 2020 pour 80 % des ménages, et le sera progressivement pour tous les foyers en 2023 (article 5). Malgré l’aménagement de la trajectoire de taux de l’impôt sur les sociétés, ce dernier poursuivra sa baisse pour toutes les entreprises en 2020 (article 11).

Plusieurs dispositions visent ensuite à « verdir » notre système fiscal. Le régime du gazole non routier serait réformé, par la suppression progressive pour certains secteurs des taux réduits de la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE) – des compensations pour les secteurs les plus exposés sont prévus notamment sous la forme de suramortissements fiscaux (article 16). Le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) serait transformé en une prime forfaitaire concentrée au bénéfice des ménages modestes (article 4). Plusieurs taxes sur les secteurs des transports routiers et aériens seraient également modifiées (articles 18, 19 et 20).

De nouvelles incitations fiscales en faveur de la réduction des inégalités territoriales seraient créées. Des taux ciblés de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) permettraient ainsi de favoriser l’investissement en direction des foyers les plus modestes dans les secteurs du logement social et dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (article 8). Le présent projet de loi propose également un nouveau zonage pour encourager l’implantation et soutenir l’artisanat et le commerce existant dans les centres-bourgs ruraux ou les centres de villes moyennes, dans la continuité de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique dite loi « ÉLAN » (articles 47 et 48).

Ce projet de loi de finances contient également un ensemble de dispositions permettant d’adapter notre fiscalité au développement du e-commerce. Il s’agit entre autres de lutter contre les fraudes qui perdurent en raison du décalage existant entre les règles fiscales et leur applicabilité à l’économie numérique. Trois articles imposeraient ainsi de nouvelles obligations aux plateformes de vente en ligne : elles seraient désormais redevables de la TVA pour certaines des transactions qu’elles facilitent, notamment pour les importations extracommunautaires (article 53) ; elles devraient mieux tracer les colis transitant par leurs entrepôts pour favoriser les contrôles fiscaux (article 54) ; enfin, l’administration pourrait publier la liste des plateformes non coopératives sur le plan fiscal (article 55).

Enfin, dans la lignée des dispositions de la loi de finances pour 2019, le projet de loi de finances pour 2020 comporte un programme de suppression de 18 taxes à faible rendement, après la suppression de 22 de ces taxes l’année dernière (article 6). En outre, plusieurs articles rationaliseraient des dépenses fiscales comme celle relative au mécénat d’entreprise (article 51) et celle relative aux crédits d’impôt recherche et innovation (article 49). Onze autres dépenses fiscales sont visées par des mesures de plafonnement ou de suppression (article 7).

S’agissant des dépenses, le projet de loi de finances est marqué par les conséquences budgétaires de la baisse des taux d’intérêt. En comptabilité nationale, la charge de la dette de l’ensemble des administrations publiques atteindrait 33,7 milliards d’euros en 2020, soit 2,2 milliards d’euros de moins qu’en 2019 et 12,5 milliards d’euros de moins que la prévision pour 2020 de la LPFP 2018-2022. Le constat de ces économies importantes ne doit pas détourner le Gouvernement de son action visant à rétablir l’équilibre des comptes des administrations publiques. Il convient d’ailleurs de rappeler que la baisse des taux d’intérêt résulte en partie de la faiblesse du taux de croissance de l’économie qui lui-même a pour conséquence de diminuer les recettes publiques et constitue une pression à la hausse sur le déficit public.

Le débat relatif à l’opportunité de « recycler » d’éventuelles économies constatées sur la charge de la dette pour intensifier l’effort d’investissement public peut avoir un sens en théorie économique, mais les termes du sujet ne se posent pas de la même façon dans la préparation du budget. En effet, la construction d’un budget est la résultante d’un équilibre entre un ensemble de dépenses et un ensemble de recettes. La charge d’intérêts de la dette est un paramètre particulier d’une équation budgétaire générale. L’ensemble de l’augmentation des dépenses et des baisses de recettes est financé par l’ensemble des économies sur la dépense et des mesures d’augmentation des recettes, et par le déficit public. Dans cette perspective, c’est la question de l’efficience de la dépense publique qui se pose, afin que soient utilisées au mieux les recettes publiques issues, entre autres, de la baisse des taux d’intérêt.

La question parfois posée serait celle d’une nouvelle augmentation du déficit public pour financer des investissements. Le déficit public s’établirait en 2020, il est vrai, à un niveau bas qu’il n’avait pas atteint depuis près de vingt ans. Il ne faut toutefois pas oublier qu’il reste supérieur aux déficits de la plupart de nos partenaires européens – c’est également le cas pour notre niveau d’endettement et ce de façon accrue ces dernières années. Dans la phase actuelle de croissance de l’économie, le redressement des finances publiques est donc nécessaire pour que la France puisse faire face à un éventuel retournement conjoncturel.

En outre, bien que la perspective de taux d’intérêt faibles au niveau mondial semble s’installer, les économies ou les surcoûts liés à la charge de la dette demeureront volatils et incertains.

Enfin, ce projet de loi de finances marque la poursuite de l’effort du Gouvernement pour renforcer la portée des principes budgétaires et renouer avec l’esprit originel de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Les modifications apportées à plusieurs comptes d’affectation spéciale confortent les principes d’unité et d’universalité budgétaires (articles 29 à 33), tout comme la rebudgétisation de certaines taxes (articles 6 et 27). Plusieurs dotations budgétaires sont à nouveau augmentées afin de poursuivre la limitation des sous-budgétisations, conformément au principe de sincérité. Le projet de loi de finances pour 2020, comme le projet de loi de finances pour 2019, comporte un nombre relativement élevé d’articles fiscaux, ce qui laisse espérer que le projet de loi de finances rectificative pour 2019 ne comportera pas de dispositions fiscales.

En résumé, le projet de loi de finances pour 2020 s’avère à la fois favorable au pouvoir d’achat des Français et au dynamisme de notre économie, et conforme à l’objectif de retour à l’équilibre des comptes publics.

FICHE N° 1 :
LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE

Résumé de la fiche

Le scénario macroéconomique retenu par le Gouvernement pour présenter le projet de loi de finances pour 2020 repose sur des perspectives de croissance peu remaniées par rapport aux prévisions issues du programme de stabilité du printemps 2019, malgré la dégradation de la conjoncture mondiale et donc la baisse probable de la demande mondiale adressée à la France, pesant sur ses exportations. La croissance s’élèverait à 1,4 % du PIB en 2019 et à 1,3 % du PIB en 2020.

La croissance serait donc résiliente, grâce au niveau de consommation des ménages, soutenu dès 2019 par les mesures prises en faveur du pouvoir d’achat et par le dynamisme de l’emploi. L’investissement des entreprises resterait dynamique dans un contexte de taux d’intérêt bas et de meilleures marges. L’inflation se maintiendrait à un niveau de 1,2 % en 2019 et en 2020.

Le Haut Conseil des finances publiques considère que la prévision de croissance du Gouvernement est atteignable pour 2019 et plausible pour 2020. Il estime, en outre, que les prévisions d’inflation, d’emploi et de masse salariale retenues par le Gouvernement pour 2019 sont cohérentes avec les informations disponibles. Elles sont, selon le Haut Conseil, raisonnables pour 2020.

Les principaux indicateurs nécessaires à l’élaboration du budget

Le scénario macroéconomique sur lequel repose l’élaboration d’un projet de loi de finances fait intervenir de nombreuses hypothèses macroéconomiques. Quatre d’entre elles sont particulièrement importantes.

Le taux de croissance

La prévision de taux de croissance en volume (la variation des prix ne l’influence pas) du produit intérieur brut (PIB) est l’une des plus importantes pour l’élaboration du budget de l’État.

L’hypothèse de croissance permet de bâtir une prévision du montant des recettes fiscales de l’exercice à venir. Le taux de croissance de l’année précédant celle du budget est aussi très important car l’exigibilité de certains impôts présente un décalage d’une année avec leur assiette.

Le taux de croissance en valeur du PIB, qui tient compte de la variation des prix, est également très important. C’est en effet le PIB en valeur qui figure au dénominateur du ratio de calcul du déficit public.

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), chargé d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques, consacre généralement, dans ses avis, la majeure partie de ses développements à l’appréciation de l’hypothèse du taux de croissance.

L’inflation

La prévision d’inflation est prise en compte dans la prévision des recettes, car elle a un impact immédiat sur certaines bases taxables, comme celle de la taxe sur la valeur ajoutée. Elle a également un effet sur la prévision des dépenses, dans la mesure où certaines d’entre elles sont indexées à l’inflation. L’inflation a également pour effet de réduire le rendement mesuré de certaines mesures d’économies tendancielles (telles que les mesures de « gel » des crédits budgétaires en exécution).

L’INSEE réalise, dans ses études de conjoncture, des fiches relatives à l’évolution de l’indice des prix à la consommation (IPC), à sa décomposition ainsi qu’à des prévisions d’indices pour les trimestres à venir. Certains indicateurs font référence à l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), qui porte sur un panier de biens harmonisé au niveau européen – il sert notamment pour apprécier le respect du critère de convergence portant sur la stabilité des prix dans l’UE.

Enfin, il est parfois fait référence à l’inflation dite sous-jacente. L’inflation sous-jacente est plus représentative des tendances macroéconomiques de fond car elle se calcule nette des effets exogènes des indices de prix de l’énergie et de certains indices de prix volatils en raison de l’évolution des marchés mondiaux.

Les taux d’intérêt

La prévision de taux d’intérêt permet d’anticiper la charge de la dette de l’État, c’est-à-dire le montant des intérêts à servir sur le capital de dette accumulé.

La Banque de France, dans le cadre de la mise en œuvre de la politique monétaire de la zone euro, communique plusieurs statistiques et études économiques relatives à l’évolution des taux appliqués dans le secteur bancaire et des taux appliqués à la dette publique.

La masse salariale privée

Une grande partie de l’évolution des prélèvements obligatoires (les cotisations sociales, la fraction principale de la contribution sociale généralisée – CSG –, et l’impôt sur le revenu) est liée à l’évolution de la masse salariale dans le secteur privé. Cet indicateur est dès lors essentiel pour les prévisions de recettes et de déficit public toutes administrations publiques confondues.

L’enquête emploi de l’INSEE concourt à fournir des données actualisées en continu sur la situation du marché de l’emploi en France.

La croissance du PIB a marqué, avec la crise financière, un coup d’arrêt en 2008. Le pays a ainsi connu une année de récession particulièrement forte en 2009. Après une phase de rattrapage en 2010 et 2011, la croissance a de nouveau marqué un coup d’arrêt en 2012. À partir de 2012, la croissance du PIB s’est redressée progressivement jusqu’à dépasser 1 % à partir de 2015.

L’année 2017 s’est caractérisée par une accélération de la croissance qui n’avait pas été anticipée à ce niveau par les prévisionnistes. « Cette croissance a été portée par une progression marquée de l’investissement des entreprises (+ 4,1 %) et des ménages (+ 5,6 %) », davantage que par la consommation qui « a crû modérément (+ 1,0 %) » (1).

Toutefois, la croissance a marqué le pas dès 2018, tout en se maintenant à un niveau supérieur aux moyennes enregistrées depuis 2012. Cela tient à une détérioration du cycle économique mondial, qui se poursuit en 2019.

CROISSANCE EN VOLUME DU PRODUIT INTÉRIEUR BRUT DEPUIS 2012

(en % d’évolution annuelle)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Croissance

0,3

0,6

1,0

1,1

1,2

2,4

1,7

Source : INSEE, comptes nationaux.

Selon l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), dans ses perspectives économiques intermédiaires de septembre 2019 (2), la croissance mondiale devrait ralentir pour s’établir à 2,9 % en 2019 et 3,0 % en 2020. Cette prévision est en baisse de 0,3 et 0,4 point respectivement par rapport à aux prévisions publiées en mai 2019. L’OCDE relève que ce sont les taux de croissance « les plus faibles enregistrés depuis la crise financière de 2007 ».

Selon la Commission européenne (3), « les risques qui pèsent sur les perspectives économiques mondiales restent étroitement interconnectés et sont principalement négatifs ». Trois principales causes de ralentissement peuvent être identifiées :

– le regain des tensions commerciales entre la Chine et les États-Unis ;

– la perspective de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne ;

– le choc d’incertitude lié à ces événements, facteur de risque supplémentaire.

La Direction générale du Trésor a analysé les effets macroéconomiques de la « guerre » commerciale entre la Chine et les États-Unis (4). En 2018, les États-Unis ont relevé les droits de douane sur un total de 250 milliards de dollars d’importations annuelles de produits chinois. La Chine a répliqué par des mesures tarifaires portant sur 110 milliards de dollars d’importations en provenance des États-Unis. La DG Trésor n’identifie pas d’effet notable sur la croissance américaine mais analyse que « les tensions commerciales ont accéléré le ralentissement économique en cours en provoquant un choc de confiance ». Par ricochet, la demande chinoise adressée à ses partenaires mondiaux a baissé et le commerce mondial a connu un « net freinage ». Selon l’INSEE (5), le commerce mondial croîtrait trois fois moins vite en 2019 qu’en 2018 (+ 1,4 % après + 4,5 %)

Le calendrier de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne demeure un autre facteur d’incertitude qui pèse sur les prévisions de croissance. Selon l’OCDE, une sortie sans accord se traduirait par une récession au Royaume-Uni dès 2020, de 2 % de son PIB entre 2020 et 2021. Un tel scénario conduirait à un amoindrissement « considérable » de la croissance de la zone euro, avec un effet de l’ordre de – 0,5 point du PIB de la zone euro (légèrement moins en France, jusqu’à 1 point aux Pays-Bas et 1,5 point en Irlande). Selon les chiffres avancés par le Gouvernement lors de l’audition des ministres par la commission des finances le vendredi 27 septembre, l’impact serait de – 0,1 point de PIB pour la France. L’impact principal à court terme du « Brexit » sur l’économie française viendrait du rétablissement des formalités douanières dans les échanges avec le Royaume-Uni, qui se traduiraient par des délais et des coûts supplémentaires pour les entreprises.

Enfin, l’incertitude qui découle des événements économiques décrits ci-dessus connaît une ampleur qui conduit à considérer ce facteur comme un canal de risque à part entière. En effet, les tensions liées aux politiques commerciales nuisent à la confiance et à l’investissement des entreprises, ce qui accentue l’incertitude quant à l’anticipation des décisions de politique publique (les décisions de politiques monétaires, en particulier) et trouble la perception des risques sur les marchés financiers.

Sur les marchés financiers, le choc d’incertitude se manifeste par une plus importante volatilité des cours, qui a conduit à une « fuite des investisseurs vers les placements sûrs » selon l’OCDE, dans ses prévisions précitées. Cette situation peut expliquer, en partie, le niveau bas, sinon négatif, des taux d’intérêt de la dette obligataire des États. L’OCDE estime ainsi que près de 30 % de la dette obligataire mondiale s’est négociée à des taux négatifs en août 2019. En revanche, ce détournement de flux d’épargne vers des placements sûrs se fait au détriment du financement de l’économie et pèse sur la croissance.

De même, l’industrie européenne a été pénalisée par l’accumulation des incertitudes : les tensions sino-américaines rendent crédibles les menaces américaines d’appliquer des droits de douane à l’industrie automobile et aéronautique européenne ou, en France, au secteur vinicole. Sur le « Brexit », si la perspective d’une sortie sans accord est un risque avéré, c’est l’incertitude planant sur le calendrier de cette sortie qui biaise les anticipations des agents économiques, dont la visibilité sur les perspectives commerciales liées à ce pays est quasi-nulle.

L’effet cumulé de ces trois facteurs de risques principaux a donc conduit l’OCDE à revoir à la baisse ses prévisions de croissance de mai 2019. En septembre 2019, la révision par l’OCDE des perspectives de croissance pour 2020 est significative pour le monde (– 0,4 point), la Chine et les États-Unis
(– 0,3 point). L’impact en zone euro est significatif (– 0,4 point), en particulier pour l’Allemagne (– 0,6 point). La France voit sa prévision de croissance dégradée de 0,1 point.

PERSPECTIVES ÉCONOMIQUES INTERMÉDIAIRES DE L’OCDE : PRÉVISIONS DE SEPTEMBRE 2019 COMPARÉES AUX PRÉVISIONS DE MAI 2019

Croissance du PIB réel

(en %)

Année

2018

2019

2020

Zone

Croissance observée

Prévisions de septembre 2019

Variation par rapport aux prévisions de mai 2019

Prévisions de septembre 2019

Variation par rapport aux prévisions de mai 2019

Monde

3,6

2,9

– 0,3

3

– 0,4

États-Unis

2,9

2,4

– 0,4

2

– 0,3

Chine

6,6

6,1

– 0,1

5,7

– 0,3

Zone euro

1,9

1,1

– 0,1

1,4

– 0,4

dont France

1,7

1,3

0

1,2

– 0,1

dont Allemagne

1,5

0,5

– 0,2

0,6

– 0,6

Source : OCDE

La France absorbe mieux la dégradation de la conjoncture mondiale que ses principaux partenaires économiques. De fait, les prévisions de croissance pour 2019 et 2020 n’ont guère évolué depuis les débats d’orientation budgétaire du printemps dernier. En particulier, les performances à l’exportation françaises ont bien résisté au ralentissement de la demande mondiale depuis le début de l’année 2019, comme en témoigne le haut niveau d’exportation en biens (+ 3,0 % par rapport à 2018, à l’issue du premier semestre). Ces performances à l’exportation sont supérieures à celles des principaux partenaires de la France en zone euro dont certains ont vu leurs performances se dégrader.

Comme le signale la Commission européenne, dans ses prévisions précitées, la demande intérieure en zone euro, et en particulier la consommation des ménages, reste un moteur de la croissance économique, soutenue par le dynamisme persistant du marché du travail. La France s’inscrit dans le contexte de ces prévisions.

D’une part, le climat des affaires y résiste, y compris dans l’industrie manufacturière, tandis qu’il s’effrite dans d’autres pays comme l’Allemagne, plus sensibles aux variations du commerce mondial. Cela peut être le signe que les entreprises anticipent une consommation intérieure toujours dynamique.

D’autre part, comme le constate l’INSEE pour l’année 2019 (6), le pouvoir d’achat des ménages, mesuré en référence au revenu disponible brut, se redresse significativement (+ 2,3 %, après + 1,2 % en 2018 et + 1,4 % en 2017). Cela s’explique par un contexte de soutien budgétaire significatif de l’État au pouvoir d’achat des ménages, dont l’ampleur a augmenté à la suite de la mise en œuvre des mesures d’urgence économiques et sociales prises en décembre 2018.

IMPACT FINANCIER DES MESURES DE POUVOIR D’ACHAT ANNONCÉES EN DÉCEMBRE 2018 PAR RAPPORT À L’ÉQUILIBRE FINANCIER DU PLF ET DU PLFSS POUR 2019

(en milliards d’euros)

Mesure

Impact financier

Annulation de la hausse de la fiscalité énergétique

3,9

Revalorisation de la prime d’activité

2,8

Élargissement du périmètre du chèque-énergie et de la prime à la conversion

0,4

Avancement au 1er janvier de l’exonération de cotisations sociales et de l’exonération d’impôt sur le revenu sur les heures supplémentaires

2,4

Rétablissement d’un taux de CSG à 6,6 % sur certaines pensions de retraite et d’invalidité

1,4

Prime exceptionnelle de pouvoir d’achat

-

Total

10,9

Source : Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2019.

Le pouvoir d’achat des ménages devrait être encore renforcé par la mise en œuvre des mesures fiscales du présent projet de loi de finances, à hauteur de 9,3 milliards d’euros (baisse d’impôt sur le revenu et suppression de la taxe d’habitation, réindexation des retraites de moins de 2 000 euros au niveau de l’inflation, défiscalisation et désocialisation des heures supplémentaires, etc.).

En termes macroéconomiques, dans le cadre d’auditions préparatoires à l’examen du PLF, le directeur général de l’INSEE a présenté devant la commission des finances, le 18 septembre 2019, le résultat d’enquêtes menées pour savoir si les gains de pouvoir d’achat obtenus par les ménages français ont principalement un effet sur la consommation ou sur l’épargne.

L’INSEE mobilise l’indicateur de la confiance des consommateurs, qui se décline en un indicateur de confiance quant à leur situation financière future et un indicateur portant sur l’opportunité de faire des achats importants. Après une baisse brutale dans le contexte de la crise sociale de la fin 2018, le redressement de cet indicateur est significatif au cours de l’année 2019. Le rebond constaté permet de revenir aux niveaux de confiance de début 2018.

OPINION DES MÉNAGES INTERROGÉS SUR LEUR SITUATION FINANCIÈRE FUTURE

(solde des réponses : amélioration moins détérioration)

Source : Enquête mensuelle de conjoncture de l’INSEE, août 2019.

OPINION DES MÉNAGES INTERROGÉS SUR L’OPPORTUNITÉ
DE FAIRE DES ACHATS IMPORTANTS

Source : Enquête mensuelle de conjoncture de l’INSEE, août 2019.

L’INSEE montre également une réelle corrélation entre l’augmentation du pouvoir d’achat et la hausse du taux d’épargne des ménages, la consommation servant plutôt, dans un premier temps, au lissage du revenu. Le surcroît de pouvoir d’achat peut être mobilisé pour reconstituer une épargne de précaution. Toutefois l’INSEE constate que, dans le passé, les pics de consommation ont bien lieu, et suivent les pics de pouvoir d’achat après quelques trimestres.

EFFET DES CHOCS DE POUVOIR D’ACHAT SUR LA CONSOMMATION DES MÉNAGES

Source : INSEE.

Ces résultats prouvent que le dynamisme de la demande intérieure pourrait se maintenir à des niveaux satisfaisants en 2019 et en 2020, en soutien d’une croissance affectée par le choc d’incertitude qui frappe l’économie mondiale.

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Croissance

4,3

– 1,0

4,4

3,5

4,0

3,6

1,6

1,1

2,5

1,2

1,5

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Croissance

1,6

2,3

2,6

4,7

4,3

2,9

1,0

1,6

– 0,6

2,4

2,1

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Croissance

1,4

2,3

3,6

3,4

3,9

2,0

1,1

0,8

2,8

1,7

2,4

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Croissance

2,4

0,3

– 2,9

1,9

2,2

0,3

0,6

1,0

1,1

1,2

2,4

                       

Année

2018

                   

Croissance

1,7

                   

Source : INSEE, comptes nationaux.

On observe également que la phase de reprise est moins vigoureuse que par le passé. La croissance annuelle moyenne des huit années qui ont suivi les récessions de 1975 et 1993 s’est élevée dans les deux cas à 2,6 %. En revanche pour les neuf années qui ont suivi la récession de 2009 (soit sur la période 2010-2018), la croissance annuelle moyenne a été deux fois moins élevée, soit 1,4 %.

Année

Inflation

Année

Inflation

2003

2,1 %

2012

2,0 %

2004

2,1 %

2013

0,9 %

2005

1,7 %

2014

0,5 %

2006

1,7 %

2015

0,0 %

2007

1,5 %

2016

0,2 %

2008

2,8 %

2017

1,0 %

2009

0,1 %

2018

1,8 %

2010

1,5 %

2019*

1,2 %

2011

2,1 %

2020*

1,2 %

* prévisions INSEE et rapport économique, social et financier du présent PLF.

 

2018

2019 (p)

2020 (p)

Indice total en moyenne annuelle

1,8

1,2

1,2

dont indice sous-jacent*

0,8

0,9

0,9

* L’inflation sous-jacente est plus représentative des tendances macroéconomiques de fond car elle se calcule nette des effets exogènes des indices de prix de l’énergie et indices de prix volatils.

Source : présent PLF

La prévision d’inflation du PLF 2020 est en ligne avec le consensus des économistes de septembre 2019 pour 2019 (+ 1,2 %) et un peu inférieure pour 2020 (+ 1,2 % contre + 1,3 % pour le consensus).

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Inflation

13,7

11,8

9,6

9,4

9,1

10,8

13,6

13,4

11,8

9,6

7,4

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Inflation

5,8

2,7

3,1

2,7

3,6

3,4

3,2

2,4

2,1

1,6

1,8

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Inflation

2,0

1,2

0,6

0,5

1,7

1,6

1,9

2,1

2,1

1,7

1,7

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Inflation

1,5

2,8

0,1

1,5

2,1

2,0

0,9

0,5

0,0

0,2

1,0

                       

Année

2018

                   

Inflation

1,8

                   

Source : INSEE.

Cette tendance de long terme est principalement expliquée par la mise en œuvre, par la Banque centrale européenne (BCE), des objectifs de politique monétaire définis par l’article 127 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne. Celui-ci dispose que « l’objectif principal du Système européen de banques centrales, ci-après dénommé SEBC, est de maintenir la stabilité des prix ». Depuis 1998, l’interprétation de ce mandat de politique monétaire par la BCE l’a conduite à tâcher de contenir l’inflation dans la zone euro à un niveau à la fois inférieur à et proche de 2 % à moyen terme.

La confirmation de l’amélioration du taux de marge (7) des sociétés non financières (SNF) est un facteur positif à prendre en compte. Le taux de marge s’est redressé depuis le point bas atteint en 2013 (29,7 %), pour atteindre 31,7 % en 2017, soit une hausse de 2 points en quatre ans. Cela résulte en grande partie des mesures de baisse du coût du travail, à travers notamment la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, remplacé en 2019 par une baisse pérenne de cotisations sociales.

Comme les autres indicateurs, le taux de marge des entreprises demeure à un niveau relativement stable en 2018 : il fléchit légèrement de 0,5 point à 31,2 %. Cela s’explique, selon l’INSEE, par un accroissement des impôts pesant sur la production – en particulier la fiscalité énergétique accrue par la poursuite de la trajectoire carbone jusqu’en 2018 – et par une augmentation des rémunérations des salariés des sociétés non financières supérieure à l’augmentation de la valeur ajoutée. Ces deux facteurs dégradent l’évolution de l’excédent brut d’exploitation (EBE) des entreprises, au numérateur du taux de marge.

Cette réduction du taux de marge n’a pas d’effet sensible sur le taux d’investissement des entreprises, qui progresse, en 2018, à un rythme proche de 2017 (+ 5,1 % après + 5,3 % en 2017).

En 2019, le taux de marge des sociétés non financières augmenterait sensiblement, à 32,4 %, avant de revenir en 2020 à 31,6 %. Selon l’INSEE, cette évolution s’explique par la bascule du CICE en allégements de cotisations sociales pendant cet exercice, qui permet aux entreprises de cumuler les effets du CICE et ceux de l’allégement du coût du travail.

La forte baisse des taux d’intérêt sur les titres publics depuis le début de l’année 2019, qui se transmet aux entreprises par le canal du crédit, est de nature à soutenir l’investissement en 2019 et en 2020 : le taux d’intérêt annuel moyen sur les nouveaux crédits des sociétés non financières est passé ainsi de 1,5 % en décembre 2018 à 1,1 % en juillet 2019.

Catégorie d’employeurs

Nombre d’emplois EQTP

Évolution annuelle

Entreprises privées

21,0 millions

+ 291 100

Administrations publiques

6,1 millions

– 16 400

Ménages et institutions sans but lucratif au service des ménages

1,1 million

– 2 500

Total

28,1 millions

+ 272 200

Source : INSEE, comptes nationaux.

C’est la deuxième année consécutive que la croissance de l’emploi dépasse 1 % : cette performance du marché de l’emploi n’avait plus été observée depuis la crise de 2008. Selon l’INSEE, il est possible de conjecturer que la bascule du CICE en baisse de cotisations sociales ait un effet positif sur les créations d’emplois, car le climat de l’emploi est resté, pendant la période 2017-2019, à un niveau stable.

ÉVOLUTION DU NOMBRE D’EMPLOIS EN FRANCE DEPUIS 2008

(en millions d’emplois)

(en %)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Nombre d’emplois

27,1

26,8

26,8

27,0

27,1

27,2

27,3

27,4

27,6

27,8

28,1

Hausse annuelle

+ 0,5

– 1,2

+ 0,1

+ 0,7

+ 0,3

+ 0,2

+ 0,5

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,0

+ 1,0

Source : Insee, enquête emploi

Dans le présent projet de loi de finances, le Gouvernement prévoit que l’année 2019 permettra la création de 230 000 emplois (+ 1,1 %). Ce rythme refluerait en 2020, avec 180 000 nouvelles créations d’emplois (+ 0,7 %).

Selon l’INSEE, le taux de chômage au sens du BIT (8) s’est établi fin 2018 à 8,8 %. La baisse engagée en 2016 se poursuit donc, ce que les données disponibles sur les premiers trimestres de l’année 2019 confirment : il baisserait de 0,1 % en 2019 pour s’établir à 8,3 % (9). Il demeure toutefois nettement supérieur au taux de chômage constaté avant le déclenchement de la crise financière de 2008 (7,4 %).

TAUX DE CHÔMAGE DEPUIS 2012

(en % de la population active)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019*

Taux de chômage

9,8

10,3

10,3

10,4

10,1

9,4

8,8

8,3

* prévision.

Source : INSEE, enquête Emploi.

Parmi les chômeurs, 0,9 million déclarent rechercher un emploi depuis au moins un an – ce qui constitue la définition du chômage de longue durée. Leur nombre s’établit à 3,2 % de la population active au deuxième trimestre 2019, soit 0,4 point de moins qu’au deuxième trimestre 2018. Les chômeurs de longue durée subissent une perte d’employabilité liée à leur éloignement persistant du marché du travail. Le fait que leur nombre diminue dans une proportion proche de celle de l’ensemble des chômeurs (– 0,6 % entre le T2 2019 et le T2 2018) peut être interprété comme une plus grande efficacité du marché du travail.

Toutefois, l’INSEE recense 1,5 million de personnes sont considérées comme inactives au sens du BIT – et ne sont donc pas comptabilisées comme en situation de chômage –, alors même qu’elles souhaitent un emploi. Cette proportion demeure relativement stable depuis 2014.

En 2018, le solde du commerce extérieur, c’est-à-dire la différence entre la valeur des exportations et des importations de biens et de services, a été déficitaire à hauteur de – 25,4 milliards d’euros, en hausse de 0,4 milliard d’euros par rapport à 2017. Toutefois, le déficit de la balance commerciale (qui mesure uniquement les importations et les exportations de biens) est plus élevé : – 60,4 milliards d’euros en 2018 après – 59,3 milliards d’euros en 2017.

En tendance, la situation est, pourtant, en voie d’amélioration. Le déficit du commerce extérieur devrait diminuer de 4 milliards entre 2018 et 2019, pour atteindre – 21,4 milliards d’euros. En particulier, les exportations de biens continueraient à croître de façon dynamique (+ 3,5 %, stable par rapport à 2018) malgré le ralentissement de la demande mondiale adressée à la France (+ 1,9 % après + 3,8 % en 2018). L’amélioration des exportations de biens (+ 3 milliards d’euros) explique les trois-quarts de l’amélioration du solde du commerce extérieur (les exportations de services progressent d’1 milliard d’euros). Selon l’INSEE (10), qui confirme cette tendance, cela s’explique par d’importantes livraisons aéronautiques et navales en fin d’année, par un euro dont le taux de change est favorable et par une amélioration de la compétitivité-prix de nos entreprises. En moyenne, les exportations françaises progresseraient plus vite que la demande mondiale adressée à la France, ce qui se traduit par une légère augmentation de ses parts de marché mondial. Toutefois, le ralentissement est assez net par rapport à 2018 : il est plus juste de préciser que les exportations résistent en 2019 (+ 1,9 %) après deux bonnes années (+ 3,5 % en 2018 et + 4,0 % en 2019).

Cette situation devrait, selon le Gouvernement, perdurer en 2020. Ce dernier vise une nouvelle progression des exportations (+ 2,5 % après + 1,9 % en 2019), faisant ainsi le pari que le dynamisme des investissements et les bonnes conditions de financement des entreprises exportatrices pallieront la montée des incertitudes mondiales. Le solde du commerce extérieur continuerait de s’améliorer en 2020, à hauteur de 0,5 milliard d’euros.

BALANCE DES TRANSACTIONS COURANTES (PRINCIPALES LIGNES)

(en milliards d’euros)

Soldes*

2017

2018

2019

2020

Biens et services

– 25,0

– 25,4

– 21,4

– 20,9

Biens manufacturés

– 59,3

– 60,4

– 57,3

– 57,7

Services

20,2

23,8

24,7

25,6

* Exportations – importations

Source : Rapport économique, social et financier

Il convient, enfin, de rappeler que l’ensemble des hypothèses macroéconomiques du Gouvernement, comme des instituts statistiques, reposent sur la perspective d’un « Brexit » négocié. La perspective d’une sortie sans accord (« no deal ») pourrait assombrir les résultats du commerce extérieur français et, par ricochet, d’autres indicateurs macroéconomiques tels que la croissance ou l’investissement des entreprises.

Dans son cadrage macroéconomique, le Gouvernement anticipe un redressement de la croissance au second semestre de l’année 2019, qui devrait atteindre 1,4 % pour l’ensemble de l’année.

Il prévoit une croissance de 1,3 % pour 2020.

Les prévisions antérieures, et en dernière date celles du débat d’orientation des finances publiques (DOFP) de juillet 2019, reposaient sur la prévision d’un contexte macroéconomique plus favorable que celui qui est actuellement anticipé. La loi de programmation des finances publiques 2018-2022 (11) a, quant à elle, été bâtie sur une hypothèse de croissance annuelle du PIB de 1,7 % pour les années 2018 à 2021, puis de 1,8 % en 2022.

Tandis que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2019 demeure inchangée par rapport au programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril dernier, la prévision pour 2020 a été abaissée de 0,1 point.

HYPOTHÈSES DE CROISSANCE DU PIB EN VOLUME DU GOUVERNEMENT

(en %)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

DOFP 2019

1,7

1,4

1,4

1,4

1,4

PSTAB 2019

1,6

1,4

1,4

1,4

1,4

PSTAB 2018

2,0

1,9

1,7

1,7

1,7

LPFP 2018-2022

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Source : tome I du rapport du Gouvernement en vue du débat d’orientation des finances publiques pour 2020, programmes de stabilité 2018 et 2019 et loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le Rapporteur général relève que les prévisions du Gouvernement sont en ligne avec celles des principaux instituts conjoncturistes, quoique très légèrement supérieures. Leurs prévisions les plus récentes prévoient en effet une croissance comprise entre 1,3 % et 1,4 % en 2019 et entre 1,2 à 1,4 % en 2020.

PRÉVISIONS DE TAUX DE CROISSANCE DU PIB FRANÇAIS EN VOLUME

(en %)

Année

2019

2020

Gouvernement, PLF 2020

1,4

1,3

Commission européenne, Prévisions économiques de l’été, juillet 2019

1,3

1,4

INSEE, Note de conjoncture, octobre 2019

1,3

-

Banque de France, Prévisions économiques, septembre 2019

1,3

1,3

OCDE, Perspectives économiques, septembre 2019

1,3

1,3

FMI, Perspectives de l’économie mondiale, juillet 2019

1,3

1,4

Consensus des économistes (consensus forecast), septembre 2019

1,3

1,2

Source : commission des finances.

Aux termes de l’article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (12), le HCFP doit rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances (13).

L’avis du HCFP sur le scénario macroéconomique du présent projet de loi de finances comporte plusieurs appréciations positives (14). Le HCFP a qualifié d’« atteignable » pour 2019 et de « plausible » pour 2020 les hypothèses de croissance en volume du PIB associées au PLF 2020.

AVIS DU HAUT CONSEIL SUR LES PRINCIPAUX INDICATEURS ÉCONOMIQUES

Indicateurs du scénario macroéconomique

Prévision du Gouvernement

Appréciation

du HCFP

Croissance pour 2019

+ 1,4 %

« atteignable »

Croissance pour 2020

+ 1,3 %

« plausible »

Inflation pour 2019

+ 1,2 %

« raisonnable »

Inflation pour 2020

+ 1,2 %

« raisonnable »

Emploi et masse salariale pour 2019

+ 3,3 %

« cohérent »

Emploi et masse salariale pour 2020

+ 2,8 %

« raisonnable »

Prélèvements obligatoires pour 2019 *

43,8 % du PIB

« cohérent »

Prélèvements obligatoires pour 2020 *

44,0 % du PIB

« cohérent »

Évolution en volume de la dépense publique, hors crédits d’impôt 2019

+ 0,7 %

« plausible »

Évolution en volume de la dépense publique, hors crédits d’impôt 2020

+ 0,7 %

« plausible »

Déficit public pour 2019

3,1 % du PIB

« plausible »

Déficit public pour 2020

2,2 % PIB

« plausible »

* Net de l’effet de la bascule du CICE en allégements de charge, qui réduit le taux de PO en 2019 et l’augmente en 2020 par contrecoup, les taux de PO sont respectivement de 44,7 % et 44,3 %.

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2019-3 du 23 septembre 2019.

Le HCFP ne critique pas le scénario macroéconomique du Gouvernement mais identifie plusieurs risques majeurs : un « Brexit » sans accord ; une escalade des mesures protectionnistes ; les tensions géopolitiques au Moyen-Orient ; la récession industrielle allemande qui pourrait avoir un effet sur ses partenaires, notamment la France (15).

Ce regard raisonnablement positif sur le cadre macroéconomique dans lequel s’inscrivent les projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale pour 2020 n’est plus une nouveauté. Il traduit le fait que le Gouvernement établit depuis 2017 un scénario vraisemblable qui contribue à la justesse des prévisions budgétaires et, partant, à la sincérité des lois financières du quinquennat.

*

* *

Résumé de la fiche

Le déficit public pour 2020 est prévu à 2,2 % du produit intérieur brut (PIB), en baisse de 0,9 point de PIB par rapport à 2019 (3,1 % du PIB). Toutefois, le déficit public de 2019 est ponctuellement grevé par l’effet de la bascule du CICE en allégements de cotisations sociales (0,8 point de PIB). Net de cet effet temporaire, le déficit public se réduirait de 0,1 point de PIB entre 2019 et 2020. Il s’agit du plus faible déficit public prévu depuis 2001. Le Haut Conseil des finances publiques estime « plausible » cette prévision.

Le déficit public est désormais un déficit d’origine exclusivement structurelle. Le déficit structurel s’établit à 2,2 % du PIB potentiel. L’excédent du solde conjoncturel (+ 0,1 point) est, en effet, annulé par l’effet de mesures exceptionnelles ou temporaires (– 0,1 point).

L’ajustement structurel pour 2020 est nul, car le déficit structurel ne diminue pas entre 2019 et 2020. L’écart avec la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022 s’accroît sensiblement, ce qui rend cette dernière obsolète. Sans nouvelle trajectoire dans les prochains mois, le Haut Conseil des finances publiques devrait vraisemblablement déclencher le mécanisme de correction prévu par la loi organique de 2012. Le Haut Conseil estime, à ce propos, que les prévisions de déficit pour 2020 constituent un « problème de cohérence » avec la LPFP qui « affaiblit la portée de l’exercice de programmation pluriannuelle en matière de finances publiques ».

Le déficit budgétaire de l’État pour 2020 – c’est-à-dire la différence entre les encaissements et les décaissements de l’année – est prévu à 93,1 milliards d’euros au lieu de 96,3 milliards d’euros pour 2019 (selon les données d’exécution actualisées par le présent PLF), soit une diminution de 3,2 milliards d’euros.

Le déficit public pour 2020 est porté essentiellement par l’État, les autres administrations publiques présentant des comptes en excédent.

Le déficit de l’État en comptabilité nationale pour 2020 – c’est-à-dire selon le principe des créances et dettes constatées – est toutefois plus important de 6,6 milliards d’euros, puisqu’il est évalué à 99,7 milliards d’euros, ce qui tient à l’intégration dans ce solde du transfert à l’État de 25 milliards d’euros de dette de SNCF Réseau.

Les engagements européens de la France en matière de réduction du déficit

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qualifie le déficit public d’« excessif » lorsqu’il dépasse 3 % du produit intérieur brut (PIB).

En outre, l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) pose le principe de l’équilibre ou de l’excédent des budgets des administrations publiques. Il limite le déficit structurel autorisé à – 0,5 point de PIB pour les États membres, comme la France, dont la dette dépasse 60 % du PIB.

Les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an, et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB.

Cette règle d’ajustement structurel est également encadrée par une règle en dépenses et en recettes. L’évolution des dépenses publiques est définie en fonction de la croissance potentielle estimée par la Commission européenne. Enfin, les États n’ayant pas encore atteint leur OMT doivent compenser les réductions de recettes discrétionnaires par des réductions de dépenses équivalentes. La Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne peuvent cependant estimer que l’effort d’ajustement peut être plus limité en période de conjoncture économique défavorable.

Enfin, une déviation de la trajectoire d’ajustement structurel est autorisée, à hauteur de 0,5 point de PIB sur une année, ou cumulée sur deux ans (soit 0,25 point par an en moyenne).

Soldes

Exécution

2018

Prévision

d’exécution

2019

Prévision

2020

Solde structurel (1)

– 2,3

– 2,2

– 2,2

Solde conjoncturel (2)

0,0

0,0

0,1

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,2

– 0,9

– 0,1

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

– 2,5

– 3,1

– 2,2

Solde effectif hors mesures exceptionnelles (5 = 4 – 3)

– 2,3

– 2,2

– 2,2

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances.

Article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative
à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

« La loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre.

« Le tableau de synthèse de la loi de finances de l’année indique également les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d’exécution de l’année en cours.

« Il est indiqué, dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances de l’année, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques. »

Le présent article fixe ainsi, pour 2020, un objectif de déficit public de 2,2 % du produit intérieur brut (PIB), ce qui n’avait pas été observé depuis 2001 (I).

Le déficit public est intégralement d’origine structurelle (– 2,2 % du PIB potentiel). Le léger excédent conjoncturel prévu, à 0,1 % du PIB, est compensé par un poids des mesures exceptionnelles et temporaires de – 0,1 % du PIB (II).

La comptabilité nationale est établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et s’inscrit dans un champ d’analyse macroéconomique. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale sont décisifs pour déterminer le niveau de déficit exprimé en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) qui joue un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen. Ce sont ainsi les résultats de la comptabilité nationale qui permettent de savoir si la France respecte au non la règle selon laquelle le déficit ne peut excéder 3 % du PIB prévue par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

+ 0,1

– 2,9

– 1,6

– 1,1

– 1,8

– 0,5

– 0,4

– 2,4

– 2,8

– 2,5

– 2,7

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

– 3,0

– 3,2

– 2,0

– 2,6

– 1,8

– 2,4

– 2,9

– 4,6

– 6,4

– 5,4

– 5,1

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

– 3,9

– 3,7

– 2,4

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,2

– 4,0

– 3,6

– 3,4

– 2,4

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

– 2,6

– 3,3

– 7,2

– 6,9

– 5,2

– 5,0

– 4,1

– 3,9

– 3,6

– 3,5

– 2,7

           

Année

2018

2019*

2020*

               

Solde

– 2,5

– 3,1

– 2,2

   

* prévisions du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE, base 2014.

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB. En 2018, il a été ramené à 2,5 % du PIB. Le déficit public a été réduit de près de cinq points de PIB en neuf ans.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’INSEE en mai 2019.

ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES SUR LA PÉRIODE 2013 À 2018

En milliards d’euros

(en % du PIB)

Agrégat

2013

2014

2015

2016

2017

2018

   

PIB

2 117,2

+ 0,6 %
en volume

2 149,8

+ 1,0 %
en volume

2 198,4

+ 1,1 %
en volume

2 234,1

+ 1,1 %
en volume

2 295,1

+ 2,3 %
en volume

2 353,1

+ 1,7 % en volume

   

Recettes publiques

1 125,2

(53,1 %)

1 146,0

(53,3 %)

1 169,0

(53,2 %)

1 185,2

(53,2 %)

1 230,4

(53,8 %)

1 259,1

(53,5 %)

dont prélèvements obligatoires*

950,5

(44,9 %)

962,2

(44,8 %)

978,4

(44,5 %)

995,3

(44,6 %)

1 036,9

(45,3 %)

1 058,1

(45,0 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

13,7

(0,6 %)

21,3

(1,0 %)

26,7

(1,2 %)

25,9

(1,2 %)

28,9

(1,3 %)

36,2

(1,5 %)

dont autres recettes

163,1

(7,7 %)

164,6

(7,7 %)

167,0

(7,6 %)

167,8

(7,5 %)

169,9

(7,4 %)

164,8

(7,0 %)

   

Dépenses publiques

1 211,6

(57,2 %)

1 230,0

(57,2 %)

1 248,7

(56,8 %)

1 264,3

(56,6 %)

1 294,0

(56,4 %)

1 318,6

(56 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en dépenses

15,9

(0,8 %)

25,4

(1,2 %)

32,4

(1,5 %)

31,7

(1,4 %)

31,7

(1,4 %)

39,2

(1,7 %)

dont dépenses hors crédits d’impôt

1 195,7

(56,5 %)

1 204,6

(56,0 %)

1 216,3

(55,3 %)

1 232,6

(55,3 %)

1 262,2

(55,1 %)

1 279,4

(54,3 %)

   

Déficit public

86,5

(4,1 %)

83,9

(3,9 %)

79,7

(3,6 %)

79,1

(3,5 %)

63,6

(2,8 %)

59,5

(2,5 %)

   

Dette publique

1 977,7

(93,4 %)

2 039,8

(94,9 %)

2 101,3

(95,6 %)

2 188,5

(98,0 %)

2 258,7

(98,4 %)

2 315,3

(98,4 %)

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales (4,6 milliards d’euros en 2018, 4,0 milliards d’euros en 2017, 3,6 milliards d’euros en 2016).

Source : INSEE, base 2014.

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

En

% du PIB

3,3

7,2

6,9

5,2

5,0

4,1

3,9

3,6

3,5

2,8

2,5

3,1*

2,2

En

milliards d’euros

65,0

138,9

137,4

106,1

104,0

86,5

83,9

79,7

79,1

63,6

59,5

73,9

53,5

La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales

Institué par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’IS ou de l’impôt sur le revenu (IR) d’après leur bénéfice réel. Son taux a varié au fil des années. Il était de 4 % pour les salaires versés en 2013. Il a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014, puis à 7 % pour les salaires versés en 2017 avant de revenir à 6 % pour les salaires versés en 2018.

Le président de la République s’était engagé à transformer le CICE en baisse de cotisations sociales. Conformément à cet engagement, l’article 86 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le CICE et l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour les employeurs comprenant deux volets :

– une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie sur les salaires jusqu’à 2,5 SMIC, soit une sorte « d’équivalent-CICE » ;

– et un renforcement de l’allégement général, par une réduction de près de 10 points des charges au niveau du SMIC.

En 2019, année de mise en place de ces nouveaux allégements, les entreprises éligibles continuent de bénéficier du CICE acquis au titre des exercices antérieurs, notamment en 2018. Il en résulte un « double coût » assumé par l’État et traité en mesure exceptionnelle dans la décomposition du solde public pour 2019.

La cible de déficit public pour 2020 prévue par le présent PLF est plus élevée de 0,7 point que celle prévue par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (16), à 2,2 points de PIB contre 1,5 point. Le programme de stabilité transmis au mois d’avril 2019 à la Commission européenne s’engageait, quant à lui, sur un objectif de déficit public de 2 % du PIB pour 2020, soit une cible dégradée de 0,2 point par le présent PLF.

TRAJECTOIRE DE SOLDE PUBLIC DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2018 À 2022

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,9

– 2,8

– 2,9

– 1,5

– 0,9

– 0,3

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

TRAJECTOIRE DE SOLDE PUBLIC DU PROGRAMME DE STABILITÉ D’AVRIL 2019

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,8

– 2,5

– 3,1

– 2

– 1,6

– 1,2

Source : programme de stabilité 2019-2022.

Le débat sur le programme de stabilité d’avril 2019 avait été l’occasion pour le Gouvernement de présenter une trajectoire de finances publiques tirant les conséquences de l’évolution du contexte macroéconomique et des mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages décidées en décembre 2018.

Pour des raisons de calendrier, elle n’intégrait pas encore l’impact financier découlant des annonces faites par le Président de la République le 25 avril dernier, à l’issue du Grand Débat national.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constitution et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

Dès le débat d’orientation des finances publiques (DOFP) en juillet 2019, le Rapporteur général appelait le Gouvernement à proposer une nouvelle trajectoire pluriannuelle des finances publiques afin de prendre en compte le financement des mesures d’urgence économiques et sociales de la fin 2018, les mesures consécutives au Grand débat national d’avril 2019 et l’évolution du contexte économique international.

L’opportunité des mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages n’est pas contestable, d’autant plus que leur mise en œuvre n’a pas entravé la baisse du déficit public. C’est pourquoi ce n’est pas à la politique budgétaire d’être ajustée pour tenir la trajectoire, mais à la trajectoire d’être adaptée.

Le Gouvernement s’est engagé à présenter un projet de loi de programmation des finances publiques au printemps 2020. Cette échéance a été justifiée par la prise en compte d’au moins deux événements futurs ayant un impact budgétaire : la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne et les paramètres de la future réforme des retraites.

Sous-secteur

2017

2018

2019

2020*

État

– 2,8

– 3,0

– 3,5

– 3,0

Organismes divers d’administration centrale

– 0,1

– 0,1

– 0,1

– 0,1

Administrations publiques locales

0,0

0,1

0,1

0,2

Administrations de sécurité sociale

0,3

0,5

0,5

0,7

Solde public

– 2,7

– 2,5

– 3,1

– 2,2

* Hors reprise de dette de SNCF Réseau (25 milliards d’euros), retraitée en dépense publique de l’État.

Source : Rapport économique, social et financier.

Le solde budgétaire de l’État est constitué par la somme du solde du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Le déficit budgétaire de l’État a diminué chaque année de 2009 à 2017. Il a été divisé par deux sur cette période, passant de 138 milliards à 67,7 milliards d’euros.

Il se redresse toutefois en 2018 et accélère fortement en 2019 pour 20,3 milliards d’euros selon la prévision actualisée du présent projet de loi de finances, par l’effet de la bascule du CICE en allégements de charges sociales, qui se traduit, en 2019, par le cumul des pertes de recettes du CICE et de la compensation des allégements de cotisation par un prélèvement sur les recettes de TVA au bénéfice des administrations de sécurité sociale.

La baisse du déficit budgétaire de l’État devrait reprendre en 2020 à hauteur de 3,2 milliards d’euros. Sur la période 2017-2020, le déficit budgétaire de l’État s’aggraverait donc de 25,4 milliards d’euros.

LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT DEPUIS 2009

(en milliards d’euros)

Année

2010*

2011

2012

2013

2014*

2015

2016

2017

2018

2019**

2020**

Déficit budgétaire

113,8

90,7

87,2

74,9

73,6

70,5

69,1

67,7

76,0

96,3

93,1

* hors programme d’investissements d’avenir

** prévisions du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE, comptes nationaux et présent projet de loi de finances.

Dépenses (I)

386,2

Recettes (II)

309,2

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

325,2

Recettes fiscales nettes

295,3

PSR au profit de l’Union européenne

20,6

Recettes non fiscales

13,9

PSR au profit des collectivités territoriales

40,3

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

+ 0,9

Déficit à financer

(I – II – III)

76,0

Source : loi de règlement pour 2018.

En 2019, le déficit budgétaire serait bien plus faible que celui prévu en loi de finances pour 2019, prévu à 107,7 milliards d’euros. Selon les données actualisées disponibles dans le présent PLF, le solde budgétaire serait de – 96,3 milliards d’euros, soit une amélioration de 11,4 milliards d’euros.

Cela s’explique d’abord par un gain supplémentaire de recettes de 4,6 milliards d’euros. Ainsi, l’exécution prévisionnelle pour 2019 estimée par le présent PLF comprend un surcroît de recettes de 2,2 milliards d’euros au titre de l’impôt sur le revenu, essentiellement dû, selon le Gouvernement, à la mise en place du prélèvement à la source (2,0 milliards d’euros). La prévision des recettes non fiscales est majorée de 2,0 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale, ce qui est dû, entre autres, au règlement des litiges de l’administration fiscale avec Google (500 millions d’euros en 2019) (17).

En matière de dépenses, la prévision actualisée intègre la révision de la charge de la dette, consécutive à la baisse substantielle des taux d’intérêt (1,6 milliard d’euros). En outre, l’abaissement de 1,5 milliard d’euros de la norme de dépenses a été effectué en cours de gestion, objectif annoncé dès le début de l’exercice 2019.

PRÉVISION ACTUALISÉE POUR 2019

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

391,2

Recettes (II)

292,2

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

329,3

Recettes fiscales nettes

278,1

PSR au profit de l’Union européenne

21,2

Recettes non fiscales

14,5

PSR au profit des collectivités territoriales

40,7

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

+ 2,3

Déficit à financer

(I – II – III)

96,3

Source : présent projet de loi de finances.

En 2020, les dépenses de l’État continueraient de progresser, tandis que les recettes augmentent fortement, principalement du fait de la suppression du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et de l’effet retour de cette suppression sur les recettes d’IS et, plus marginalement, d’IR. Cela permettrait d’améliorer le solde budgétaire de 3,2 milliards d’euros par rapport à 2019.

PRÉVISION 2020

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

399,2

Recettes (II)

306,2

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

337,0

Recettes fiscales nettes

291,8

PSR au profit de l’Union européenne

21,3

Recettes non fiscales

14,4

PSR au profit des collectivités territoriales

40,9

Soldes des comptes spéciaux (III)

0

Déficit à financer

(I – II – III)

93,1

Source : présent projet de loi de finances.

Le déficit budgétaire diminuerait donc de 3,2 milliards d’euros en 2020. Deux catégories d’effets de trésorerie sont à l’œuvre :

– la suppression du CICE, dont le poids budgétaire était encore complet en 2019, entraîne mécaniquement une augmentation de recettes en 2020 (+ 10,3 milliards d’euros) ;

– l’IR est perçu sur douze mois en 2020, contre onze mois en 2019 (+ 5,1 milliards d’euros).

En sens contraire, le budget de l’État supporte seul les mesures suivantes :

– la baisse de l’IR (– 5 milliards d’euros) ;

– la baisse de l’IS (– 2,5 milliards d’euros) ;

– la suppression de la dernière tranche de TH (– 3,7 milliards d’euros) pour 80 % des ménages.

En outre, la compensation des allégements de charges sociales (décidés en contrepartie de la suppression du CICE) aux administrations de sécurité sociale fonctionnera « à plein régime » à compter de 2020, ce qui se traduit par un transfert supplémentaire de recettes de TVA à hauteur de 6,5 milliards d’euros. Ce coût est, cependant, largement équilibré par les recettes supplémentaires d’IS et d’IR liées à l’« effet retour » de la suppression du CICE (la suppression d’un crédit d’impôt augmente la base imposable), qui rapporte 5,9 milliards d’euros.

Enfin, la hausse spontanée des recettes (gain de 11,2 milliards d’euros) est supérieure à la progression de la norme de dépenses pilotables (coût de 6,6 milliards d’euros) entre 2019 et 2020.

PASSAGE DU SOLDE 2019 ACTUALISÉ AU SOLDE PLF 2020

(en milliards d’euros)

 

2019

Prévision actualisée

Variation

2020

PLF

 

2019

Prévision actualisée

Variation

2020

PLF

Dépenses (I)

391,2

+ 8

399,2

Recettes (II)

292,2

+ 14

306,2

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

329,3

+ 7,7

337,0

Recettes fiscales nettes

278,1

+ 13,7

291,8

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

21,2

+ 0,1

21,3

Recettes non fiscales

14,5

– 0,1

14,4

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

40,7

+ 0,2

40,9

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 2,3

– 2,3

0

Déficit à financer

(I – II – III)

96,3

– 3,2

93,1

Source : commission des finances.

Année

solde public

 

État

ODAC

APUL

ASSO

2010

– 137,4

– 122,9

11,3

– 2,0

– 23,9

2011

– 106,1

– 92,4

– 0,2

– 0,8

– 12,7

2012

– 104,0

– 85,1

– 2,6

– 3,7

– 12,7

2013

– 86,5

– 70,2

1,3

– 8,5

– 9,1

2014

– 83,9

– 74,3

2,6

– 4,8

– 7,4

2015

– 79,7

– 73,3

– 2,5

– 0,1

– 3,8

2016

– 79,1

– 73,8

– 6,1

3,0

– 2,2

2017

– 63,6

 

– 66,1

– 4,4

1,6

5,3

2018

– 59,5

 

– 69,8

– 2,7

2,3

10,6

Source : INSEE, comptes nationaux et Rapport économique, social et financier 2020.

Comme l’a souligné le rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (18), la part des dépenses des administrations publiques locales (APUL) dans le PIB se stabilise après plusieurs années de baisse. Ces dernières s’élèvent à 11,1 % du PIB en 2018 et en 2017 au lieu de 11,2 % en 2016, 11,4 % en 2015 et 11,8 % en 2014.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES
ET DU PIB DEPUIS 1990

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, depuis INSEE, comptes nationaux.

Au niveau global, le solde des APUL s’améliore en 2018 (+ 2,3 milliards d’euros contre + 1,6 milliard d’euros en 2017), se stabilise en 2019 (+ 2,1 milliards d’euros) et repartirait nettement à la hausse en 2020 (+ 4,8 milliards d’euros), ce qui est principalement dû à un effort soutenu en dépense (voir la fiche « Les dépenses publiques » du présent tome I).

Ce résultat s’explique par une augmentation modérée des dépenses de fonctionnement (+ 1,5 % en 2019 et + 0,7 % en 2020) et une baisse des dépenses d’investissement, en raison du cycle électoral (+ 8,1 % en 2018 et 2019 puis
– 1,8 % en 2020).

Les comptes des administrations publiques locales devraient dès lors s’établir en excédent de 0,1 % du PIB en 2019 et de 0,2 % en 2020.

Les comptes de la sécurité sociale se sont améliorés de manière continue entre 2010 et 2018. Ces régimes constituent l’essentiel de la catégorie des administrations de sécurité sociale (ASSO).

Ainsi, les soldes du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), périmètre que retient la Cour des comptes (19) pour estimer le déficit de la sécurité sociale, se sont établis à 1,2 milliard d’euros en 2018 au lieu de 20,9 milliards d’euros en 2011, en baisse de presque 20 milliards d’euros.

ÉVOLUTION DES DÉFICITS SOCIAUX DE 2011 À 2018

(en milliards d’euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Maladie

– 8,6

– 5,9

– 6,8

– 6,5

– 5,8

– 4,8

– 4,9

– 0,7

Accident du travail et maladie professionnelle (AT-MP)

– 0,2

– 0,2

+ 0,6

+ 0,7

+ 0,7

+ 0,8

+ 1,1

0,7

Famille

– 2,6

– 2,5

– 3,2

– 2,7

– 1,5

– 1,0

– 0,2

0,5

Vieillesse

– 6,0

– 4,8

– 3,1

– 1,2

– 0,3

+ 0,9

+ 1,8

0,2

FSV**

– 3,4

– 4,1

– 2,9

– 3,5

– 3,9

– 3,6

– 2,9

– 1,8

Sous-total Régime général + FSV**

– 20,9

– 17,5

– 15,4

– 13,2

– 10,8

– 7,8

– 5,1

– 1,2

Régimes obligatoires de base + FSV**

– 22,6

– 19,1

– 16,0

– 12,8

– 10,3

– 7,0

– 4,8

– 1,5

* accident du travail et maladie professionnelle.

** FSV : Fonds de solidarité vieillesse.

Source : Cour des comptes

La Cour des comptes relève que les déficits sociaux, qui prennent plus largement en compte tous les régimes obligatoires de base, se réduisent et que la sécurité sociale « se rapproche de l’équilibre », à – 1,5 milliard d’euros en 2018 après – 4,8 milliards d’euros en 2017. Il a ainsi connu une nouvelle réduction de 3,3 milliards d’euros, de plus grande ampleur que l’année précédente
(– 2,2 milliards d’euros).

Le déficit des comptes sociaux ne constitue pas le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO), qui prend aussi en compte le fonds de réserve pour les retraites (FRR), la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et les régimes complémentaires. Les ASSO ont connu un excédent de 0,5 % du PIB en 2018. Elles devraient enregistrer un excédent de 0,5 % en 2019 et 0,9 % du PIB en 2020, sous l’effet d’un dynamisme des recettes en lien avec la progression de la masse salariale d’une part, et d’une maîtrise des dépenses, d’autre part.

Cette relative stabilité de l’excédent public des ASSO masque une forte aggravation du déficit de la sécurité sociale (régime général + FSV), dès 2019, comme l’illustre le tableau ci-dessous.

DÉCOMPOSITION DU SOLDE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019 (PLF)

2019 (révisé)

2020

Total Administrations de sécurité sociale (ASSO)

13,8

20,2

11,7

17,0

Recettes

626,5

644,3

633,3

649,8

Dépenses

612,7

624,1

621,5

632,9

     

 

Régime général + Fonds de solidarité vieillesse

0,6

1,7

– 5,3

– 4,4

Recettes

416,8

442,3

438,2

448,8

Dépenses

416,3

440,6

443,5

452,6

         

Unédic

– 1,5

0,7

– 1,5

0,4

Recettes

37,9

39,1

39,0

40,0

Dépenses

39,4

38,5

40,6

39,6

         

Régimes complémentaires

1,7

3,8

3,0

3,6

Recettes

104,1

109,3

108,2

111,9

Dépenses

102,4

105,4

105,3

108,2

         

Cades

14,9

15,5

15,7

16,8

Recettes

18,2

18,5

18,7

19,2

Dépenses

3,3

3,0

2,9

2,3

         

Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

– 2,0

– 1,9

– 1,8

– 1,8

Recettes

0,8

0,9

0,8

0,8

Dépenses

2,8

2,8

2.6

2,6

         

Organismes divers de sécurité sociale

0,1

0,5

0,6

1,0

Recettes

98,2

101,4

98,3

101,3

Dépenses

98,1

100,9

97,7

100,3

Source : Rapport économique, social et financier 2020.

En effet, certaines mesures nouvelles de baisse de prélèvements obligatoires supportées par les ASSO et décidées à la suite de la crise sociale fin 2018 – les exonérations sociale et fiscale pour les heures supplémentaires et la réduction du taux de CSG pour certains retraités – ne sont pas prises en charge par l’État, c’est-à-dire via une compensation qui aurait fait porter le poids de ces mesures par l’État.

L’excédent du solde des ASSO est préservé grâce à la hausse de l’excédent de plusieurs autres comptes, en premier lieu desquels celui de la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), qui augmente de 15,5 milliards d’euros en 2019 à 16,8 milliards en 2020.

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit issu des effets de la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) (20). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an, et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB.

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une construction économétrique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » (21). Par suite, la croissance potentielle est définie comme le niveau de croissance du PIB potentiel au-delà duquel apparaissent des tensions inflationnistes.

Les hypothèses d’écart de production permettent d’estimer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit, selon une méthodologie de calcul décrite précisément dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP pour les années 2018 à 2022.

Une approche plus simple, mais généralement vérifiée − appelée « règle du pouce » −, consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est légèrement supérieur à la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes de dépenses sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est négatif, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Toute surestimation de l’écart de production, découlant par exemple de la surestimation du niveau de croissance potentielle, conduit à sous-estimer le niveau du déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

Le solde structurel des administrations publiques

Le solde public effectif peut se décomposer en deux parties : une partie conjoncturelle, qui représente les effets du cycle économique sur les dépenses et les recettes publiques, et une partie structurelle, correspondant au niveau du solde effectif si la production de l’économie se situait à son niveau potentiel (c’est-à-dire le volume maximal de biens et de services que l’économie produit lorsqu’elle utilise toutes ses capacités).

Le solde structurel s’établit donc en corrigeant le solde public effectif des effets de la conjoncture économique, ainsi que des situations ou mesures exceptionnelles (mesures « one-off » selon la terminologie de la Commission européenne) ou temporaires, qui n’ont pas d’impact durable sur le solde. L’intérêt de cet outil d’analyse est d’identifier les mesures liées directement à une décision discrétionnaire de politique économique.

Toutes les dépenses sont supposées structurelles, c’est-à-dire indépendantes de la conjoncture économique, à l’exception des dépenses liées à l’indemnisation du chômage, qui sont intégrées au calcul du solde conjoncturel car leur évolution est cyclique.

Parmi les recettes, seules les recettes non fiscales, comme les dividendes, sont considérées comme structurelles. Tous les prélèvements obligatoires sont supposés varier en fonction de la conjoncture.

L’ajustement structurel désigne l’évolution du solde structurel d’un exercice à l’autre. Il convient d’aller plus loin en distinguant :

– l’effort structurel, qui désigne plus précisément les mesures discrétionnaires de politique économique en dépense, en rapportant le taux de croissance de la dépense publique en volume à la croissance potentielle de l’économie, et en recette, en estimant le montant des mesures nouvelles en matière de prélèvements obligatoires (y compris les crédits d’impôt) ;

– les variations des élasticités des recettes par rapport à leur élasticité moyenne (dite élasticité conventionnelle), qui, elle, est intégrée au calcul du solde conjoncturel. Cet effet statistique est intégré au calcul du solde structurel alors qu’il n’a pas de lien direct avec la volonté des décideurs publics ;

– les contributions des recettes au solde structurel, hors prélèvements obligatoires, supposées non discrétionnaires.

Source : Annexe méthodologique au programme de stabilité 2019-2022.

Source : Annexe méthodologique au programme de stabilité 2019-2022.

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,1

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 1,1

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ces hypothèses ont été jugées « réalistes » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis portant sur le projet de LPFP pour les années 2018 à 2022 (22). Le Gouvernement n’a pas modifié ses hypothèses de croissance potentielle dans le cadre du présent PLF.

Toutefois, les hypothèses d’écart de production doivent être actualisées chaque année en fonction de la croissance effective constatée.

HYPOTHÈSES ACTUALISÉES D’ÉCART DE PRODUCTION, DE CROISSANCE EFFECTIVE
ET DE CROISSANCE POTENTIELLE

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

Croissance en volume du PIB

1,1

2,2

1,7

1,4

1,3

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 0,6

– 0,1

0

0,1

Source : Rapport économique, social et financier pour 2020.

Le déficit public en 2020 serait intégralement d’origine structurelle
(
– 2,2 % du PIB potentiel). Le léger excédent conjoncturel prévu, à 0,1 % du PIB, est compensé par un poids des mesures exceptionnelles et temporaires de – 0,1 % du PIB.

L’écart de production serait légèrement positif en 2020, à hauteur de 0,1 point de PIB. Cela signifie que le PIB effectif serait légèrement supérieur au PIB potentiel de l’économie française, et que les facteurs de production seraient « en tension ». Il en est déduit un solde conjoncturel positif de 0,1 point de PIB (soit environ la moitié, arrondie, de l’écart de production en application de la « règle du pouce » précitée).

Cette situation d’écart de production faible ou nul s’observe depuis 2018 : l’économie française est en haut de cycle et les effets de la crise ont cessé de peser sur le déficit public.

Le Gouvernement avait proposé, dans la LPFP 2018-2022, une trajectoire des finances publiques conduisant à quasiment diviser par trois le solde structurel entre 2017 et 2022.

Le solde structurel devait donc s’améliorer de plus d’un point de PIB pendant le quinquennat, alors même qu’une réduction significative des prélèvements obligatoires aurait été consentie. Cela supposait un effort structurel conséquent en dépense.

Toutefois, l’ajustement structurel prévu a été diminué en 2018 et 2019, puis annulé en 2019 et 2020, au bénéfice d’une politique budgétaire plus soutenue, dans la perspective de sortir la France de la crise sociale qu’elle traverse depuis l’automne 2018.

Dans son avis sur le projet de loi de finances 2020 (23), le Haut Conseil des finances publiques concentre ses critiques sur l’évolution du solde structurel prévu par le présent PLF, qu’il compare à la trajectoire pluriannuelle des finances publiques.

En 2020, le déficit structurel serait de 2,2 points de PIB, contre 1,6 point dans la LPFP (– 0,5 point avec les effets d’arrondis). Le Haut Conseil relève en conséquence que le Gouvernement présente un article liminaire du projet de loi de finances qui « s’écarte fortement » de la trajectoire de la loi de programmation en vigueur : « un tel choix pose un problème de cohérence entre le PLF 2020 et la LPFP et affaiblit la portée de l’exercice de programmation pluriannuelle en matière de finances publiques ».

AJUSTEMENT STRUCTUREL ET EFFORT STRUCTUREL
PRÉSENTÉS PAR LE GOUVERNEMENT

(en points de PIB potentiel)

 

PLF pour 2020
(sept. 2019)

LPFP
(janvier 2018)

2018

2019

2020

Cumul

2018-20

2018

2019

2020

Cumul

2018-20

Ajustement structurel

0,1

0,1

0,0

0,2

0,1

0,3

0,3

0,7

Effort structurel

0,1

0,1

0,1

0,3

0,2

0,3

0,4

0,9

dont effort en dépense
(hors crédits d'impôt)

0,3

0,3*

0,4*

1,0

0,4

0,4

0,5

1,3

dont mesures nouvelles en recettes

– 0,2

– 0,3*

– 0,6*

– 1,1

– 0,3

– 0,1

– 0,5

– 0,9

dont clé en crédits d’impôt

0,0

0,1

0,3

0,4

0,0

0,0

0,4

0,4

Composante non discrétionnaire

0,0

0,0

– 0,1

– 0,1

– 0,1

0,0

– 0,1

– 0,2

* Hors France Compétences

Note : les chiffres étant arrondis, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.

Source : Haut Conseil des finances publiques.

Plus précisément, l’effort structurel, qui représente la partie de l’ajustement structurel directement liée aux décisions gouvernementales en matière de réduction des dépenses publiques et de mesures nouvelles de prélèvements obligatoires, s’élèverait à 0,3 point de PIB en cumul sur la période 2018-2020, contre 0,9 point dans la LPFP.

L’écart cumulé de 0,6 point représente précisément l’effet de la modification de la politique budgétaire du Gouvernement pour répondre à la crise sociale née fin 2018. Selon le HCFP, ces 0,6 point se décomposent, avec des effets d’arrondis, en un moindre effort en dépense de – 0,3 point de PIB, malgré la baisse des charges d’intérêts, et à une réduction supplémentaire des prélèvements à hauteur de 0,2 point de PIB.

Un tel différentiel de trajectoire cumulé exposerait le Gouvernement à l’obligation de mettre en œuvre des mesures correctives dès 2020, auxquelles il échapperait de peu au titre de l’année 2019.

En effet, selon les données du présent PLF, la réduction du déficit structurel en 2019 n’est que de 0,1 point de PIB. Par rapport à la trajectoire de la LPFP, l’écart de solde structurel prévu s’élèverait respectivement à – 0,1 point en 2018 et – 0,3 point en 2019. L’écart moyen sur deux années serait donc de 0,2 point par an en moyenne, ce qui conduit le Haut Conseil à signaler qu’un tel écart est « très proche du seuil de déclenchement du mécanisme de correction » de 0,25 point prévu à l’article 23 de la loi organique de 2012.

Le mécanisme de correction de la loi organique

L’article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit un mécanisme de correction lorsqu’un écart important est constaté entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation des finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques a la mission d’identifier un tel écart, dans son avis rendu préalablement au dépôt du projet de loi de règlement.

Un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

Le déclenchement du mécanisme de correction doit conduire le Gouvernement à exposer les raisons de l’écart important qui a été constaté et à présenter, à l’occasion du DOFP, des mesures de correction. Ces mesures doivent intervenir dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l’année. Un retour à la trajectoire de solde structurel doit intervenir dans un délai maximal de deux ans à la suite de l’année pendant laquelle l’écart important a été constaté.

Il est toutefois prévu que le déclenchement du mécanisme de correction n’intervienne pas en présence de circonstances exceptionnelles répondant aux conditions fixées par le TSCG.

En revanche, le cumul des écarts de trajectoire de solde structurel de 2019 (– 0,3 point) et de 2020 (– 0,6 point) conduirait nécessairement, faute de trajectoire mise à jour, au déclenchement de ce mécanisme en 2020.

La distinction entre comptabilité nationale et comptabilité budgétaire

La comptabilité budgétaire est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie. L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action, sous-action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

La comptabilité nationale s’inscrit dans un champ d’analyse sensiblement plus vaste. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. Les agrégats relatifs aux administrations publiques jouent un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen.

Traditionnellement, l’examen du projet de loi de finances avait pour but de débattre uniquement du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire d’une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui de la comptabilité la plus observée et la plus commentée car elle permet de mesurer le déficit budgétaire et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

Depuis 2013, l’examen du projet de loi de finances permet, grâce à l’examen de son article liminaire et grâce au RESF, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

Les résultats de la comptabilité nationale sont désormais au cœur du débat public : c’est à partir d’eux qu’il est possible de savoir si la France respecte ou non les règles européennes relatives à son déficit public (qui doit être inférieur à 3 %) ou à son solde structurel (qui doit être inférieur à 0,5 %). Plusieurs retraitements
– exposés dans le RESF annexé au présent projet de loi de finances – sont nécessaires pour passer du solde budgétaire au solde en comptabilité nationale.

CLÉS DE PASSAGE DU SOLDE EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE
AU SOLDE EN COMPTABILITÉ NATIONALE

(en milliards d’euros)

Les retraitements qui dégradent le solde en comptabilité nationale

Les retraitements qui améliorent le solde en comptabilité nationale

Différence

Reprise de la dette de SNCF Réseau

– 25

Versement de dividendes sous forme de titres

+ 0,8

 

Intérêts d’emprunt résultant de primes d’émission

+ 9,4

Créances restantes de CICE

+ 6,6

Remboursement à EDF

+ 0,9

Autres

+ 0,7

Total

– 25

 

+ 18,4

– 6,6

Résumé de la fiche

Les prélèvements obligatoires (PO) sont en tendance longue orientés à la hausse depuis 1974. Après avoir atteint un record historique en 2017 à 45,2 % du produit intérieur brut (PIB), le taux de PO s’est élevé à 45,0 % du PIB en 2018 et devrait atteindre 43,8 % en 2019.

Le taux de PO remonterait à 44,0 % du PIB en 2020, du fait du contrecoup de la suppression du CICE et de sa bascule en allégements de cotisations sociales. En dehors de cet effet, les prélèvements obligatoires baisseraient de près de 10 milliards d’euros entre 2019 et 2020 (de 44,7 % à 44,3 %).

Ces taux sont présentés compte non tenu de la mesure de périmètre que constitue le traitement de France compétences comme un organisme divers d’administration centrale par l’INSEE, ce qui entraîne une hausse identique sur les niveaux des dépenses et des prélèvements obligatoires, de 4,6 milliards d’euros en 2019 et de 1,5 milliard en 2020. Cet élément explique que le taux de PO soit, en comptabilité nationale, supérieur aux données présentées ci-avant (44 % en 2019 et 44,3 % en 2020). Étant donné que cette mesure de périmètre ne reflète pas l’évolution discrétionnaire des prélèvements obligatoires en 2019 et 2020, il est plus pertinent de raisonner net de cet effet.

La mise en œuvre d’un important programme de baisse d’impôts en 2018 (suppression par étapes de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages, instauration d’un prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital, remplacement de l’impôt de solidarité sur la fortune par un impôt sur la fortune immobilière) s’est poursuivie en 2019, dans un contexte marqué par l’urgence économique et sociale.

Ont ainsi été adoptées des mesures d’exonérations fiscale et sociale des heures supplémentaires et la baisse de la CSG pour les retraités aux revenus modestes, tandis que plusieurs hausses de fiscalité énergétique ont été annulées.

Par ailleurs, l’année 2019 est marquée par une baisse d’impôt importante et ponctuelle, liée au remplacement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) par un allégement pérenne de cotisations sociales.

Selon les calculs du Rapporteur général, la baisse des PO concernant les ménages atteint 20,7 milliards d’euros sur la période 2018-2020, conformément aux estimations du Gouvernement. Environ la moitié de cet effort entre en vigueur en 2020. S’agissant des entreprises, la baisse des PO est d’environ 6,4 milliards d’euros sur la période 2018-2020, dont une baisse effective d’1,5 milliard d’euros en 2020.

Les prélèvements obligatoires (PO) sont, en tendance longue, orientés à la hausse. Ils ont fortement augmenté entre 1974 et 1982, essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 4 points de produit intérieur brut (PIB) sur cette période, passant de 13,1 à 17,1 % du PIB. Le taux de PO de 40 % du PIB a été franchi en 1982.

Ce taux a ensuite progressé par pallier, selon trois périodes que l’on peut ainsi définir :

– tout d’abord, entre 1982 et 1995, les PO ont évolué dans une fourchette comprise entre 40 et 42,1 % du PIB, avec une moyenne de 41,3 % du PIB ;

– ensuite, de 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41,2 et 44 % du PIB, avec une moyenne de 42,7 % du PIB ;

– enfin, depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, avec une moyenne de 44,6 % du PIB.

LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS 1974

(en % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

33,7

35,1

37,1

37,1

37,2

38,9

39,6

39,8

40,3

41,1

41,8

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

41,9

41,3

42,1

41,2

40,9

40,9

41,2

40,7

41,3

41,9

42,1

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

43,2

43,4

43,3

44,0

43,2

42,9

42,2

42,0

42,2

42,6

43,0

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

42,3

42,1

41,2

41,5

42,7

43,9

44,9

44,8

44,5

44,6

45,2

                       

Année

2018

                   

Solde

45,0

                   

Source : INSEE, base 2014.

La progression des PO dans la richesse nationale est donc une tendance lourde. Le point le plus haut a été atteint en 2017 avec 45,2 % du PIB.

Les oscillations à la baisse et à la hausse ne sont pas corrélées à la couleur de la majorité politique. La hausse a été sensiblement de même ampleur durant la période 2007-2012 (+ 1,6 point) et durant la période 2012-2017 (+ 1,3 point).

PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Année

En milliards d’euros

En % du PIB

2002

669,5

42,2

 

2007

820,8

42,3

 

2012

916,3

43,9

2013

950,5

44,9

2014

962,2

44,8

2015

978,4

44,5

2016

995,3

44,6

2017

1 036,9

45,2

2018

1 058,1

45,0

Source : INSEE, base 2014.

Fiscalité globale

Fiscalité par sous-secteur d’administration

Principaux impôts

Montant 2018

689,6

État +

organismes divers d’administration centrale (ODAC) + Union européenne

339,2

TVA (part État)

156,5

Impôt sur le revenu (IR)

73,1

Impôt sur les sociétés (IS)

28,2

TICPE (part État)

18,6

Impôts transférés aux ODAC

11,8

Impôts transférés à l’UE

4,6

Droits de succession et de donation

15,9

Taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité

7,7

Autres

22,8

Administrations publiques locales (APUL)

150,9

Taxe foncière (bâti et non bâti)

35,2

CVAE-CFE-IFER

22,4

Taxe d’habitation

16,9

TICPE (part APUL)

12,1

Taxe départementale sur les mutations à titre onéreux

11,4

Versement transport

8,9

TVA (part Régions)

4,2

Autres

39,8

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

199,5

CSG-CRDS

125,3

Taxe sur les salaires

13,2

Droits de consommation sur les tabacs

12,3

TVA (part ASSO)

10,2

Prélèvement de solidarités

2,8

Forfait social

5,7

Contribution sociale de solidarité des sociétés

3,8

Autres

26,2

Cotisations sociales

368,6

   

Total des prélèvements obligatoires

1 058,1

Source : commission des finances. Les données des deux premières colonnes sont issues de la comptabilité nationale de l’INSEE, tandis que les données de la dernière colonne proviennent de données issues de la comptabilité budgétaire de différentes annexes au PLF 2020.

Le tableau précédent cumule des sources chiffrées issues de comptabilités nationale (INSEE) et budgétaire (annexes au présent PLF). Les données fournies par le Gouvernement dans ces annexes sont, en effet, lacunaires et nuisent à la bonne information du Parlement. Les lignes relatives aux « autres PO » comprennent des impositions ayant pourtant une réelle incidence budgétaire.

Dans l’ensemble des prélèvements obligatoires, les cotisations sociales représentent une proportion de 34,8 % et les impôts une proportion de 65,1 %. Le rendement des impôts est concentré sur sept d’entre eux : la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), l’impôt sur le revenu (IR), les taxes foncières, l’impôt sur les sociétés (IS) et la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ; ils représentent à eux seuls 451,3 milliards d’euros, soit deux tiers de la fiscalité globale en 2018.

Agrégat

2015

2016

2017

2018

2019 *

PIB

2 198,4

+ 1,1 %
en volume

2 234,1

+ 1,1 %
en volume

2 295,1

+ 2,3 %
en volume

2 353,1

+ 1,7 %
en volume

2 417

+ 1,4 %
en volume

Recettes publiques

1 169,0

(53,2 %)

1 185,2

(53,0 %)

1 230,4

(53,6 %)

1 259,1

(53,5 %)

1 264,5

(52,3 %)

dont prélèvements obligatoires

978,4

(44,5 %)

995,3

(44,6 %)

1 036,9

(45,2 %)

1 058,1

(45,0 %)

1 059,4

(43,8 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

26,7

(1,2 %)

25,9

(1,2 %)

28,9

(1,3 %)

36,2

(1,5 %)

36

(1,5 %)

dont autres recettes

167,0

(7,6 %)

167,6

(7,3 %)

168,6

(7,2 %)

169,4

(7,0 %)

169,1

(7,0 %)

* Hors France compétences

Source : commission des finances.

La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales

Institué par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’impôt sur les sociétés (IS) ou de l’impôt sur le revenu (IR) d’après leur bénéfice réel. Son taux a varié au fil des années. Il était de 4 % pour les salaires versés en 2013. Il a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014, puis à 7 % pour les salaires versés en 2017 avant de revenir à 6 % pour les salaires versés en 2018.

Le président de la République s’était engagé à transformer le CICE en baisse de cotisations sociales. Conformément à cet engagement, l’article 86 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le CICE et l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour les employeurs comprenant deux volets :

– une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie sur les salaires jusqu’à 2,5 SMIC, soit une sorte « d’équivalent-CICE » ;

– et un renforcement de l’allégement général, par une réduction de près de 10 points des charges au niveau du SMIC.

En 2019, année de mise en place de ces nouveaux allégements, les entreprises éligibles continuent de bénéficier du CICE acquis au titre des exercices antérieurs, notamment en 2018. Il en résulte un « double coût » assumé par l’État et traité en mesure exceptionnelle dans la décomposition du solde public pour 2019.

Selon le Rapport économique, social et financier annexé au PLF 2020, en 2019, le montant des mesures nouvelles serait de – 29,3 milliards d’euros à champ constant, et de – 5,3 milliards d’euros en excluant l’effet de la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales.

En dehors de la bascule CICE-cotisations sociales, cette baisse s’explique principalement par les effets de la loi du 24 décembre 2018 portant mesures d’urgence économique et sociale : l’exonération de cotisations sociales salariales (– 2,0 milliards d’euros) et la défiscalisation (– 1,0 milliard d’euros) des heures supplémentaires, ainsi que l’annulation de la hausse de la CSG pour les retraités modestes (– 1,6 milliard d’euros). Deux autres mesures suivent leur cours : la poursuite de la suppression progressive de la taxe d’habitation (– 3,6 milliards d’euros) et de la baisse du taux normal d’IS (– 0,7 milliard d’euros).

En sens inverse, plusieurs hausses sont notables : la hausse de la fiscalité du tabac (+ 0,4 milliard d’euros), l’augmentation des taux Agirc-Arrco pour les personnes et pour les entreprises (+ 1,8 milliard d’euros), la création de la taxe « GAFA » sur les services numériques (+ 0,4 milliard d’euros) et le surcroît de recettes lié au prélèvement forfaitaire unique (+ 0,3 milliard d’euros).

La notion d’élasticité

L’élasticité du rendement d’un prélèvement obligatoire est égale au rapport entre le taux d’évolution spontanée et le taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) en valeur. Lorsque le rendement d’un prélèvement obligatoire évolue dans les mêmes proportions que le PIB en valeur, son élasticité est égale à l’unité.

Par exemple, si la croissance du PIB est de 1 % et que l’élasticité est de 1, alors l’évolution spontanée du prélèvement est de 1 %. En revanche, si l’élasticité est de
– 0,5, l’évolution spontanée est négative dans la même proportion, bien que le PIB ait crû en valeur de 1 %. Enfin, le rendement d’un prélèvement obligatoire dont l’élasticité est supérieure à l’unité croîtra plus que proportionnellement au PIB.

Les prélèvements obligatoires devraient atteindre 1 098 milliards d’euros en 2020, soit 44,3 % du PIB. Hors France compétences, les prélèvements obligatoires s’élèveraient à 1 091,9 milliards d’euros, à 44 % du PIB, en hausse de 0,2 point de PIB par rapport à 2019. Il s’agit du contrecoup de la bascule du CICE en allégements de cotisations sociales : en trésorerie, la suppression effective du CICE se traduit par un surcroît de recettes par rapport à 2019.

Si on isole l’effet de la transformation du CICE en baisse pérenne de cotisations sociales, le taux de PO passerait de 44,7 % du PIB en 2019 à 44,3 % en 2020, ce qui illustre le caractère effectif des baisses de prélèvements obligatoires pesant sur les ménages et sur les entreprises.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DES RECETTES PUBLIQUES SUR LA PÉRIODE 2019 À 2022

(en milliards d’euros)

(en % du PIB)

Agrégat

2019 *

2020 *

2021

2022

PIB

2 417

+ 1,4 %
en volume

2 479

+ 1,3 %
en volume

2 546

+ 1,3 %
en volume

2 620

+ 1,4 %
en volume

Recettes publiques

1 264,5

(52,3 %)

1 288,9

(52,0 %)

1 325

(52,0 %)

1 357

(51,8 %)

dont prélèvements obligatoires

1 059,4

(43,8 %)

1 091,9

(44 %)

1 125

(44,2 %)

1 156

(44,1 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

36

(1,5 %)

26

(1,1 %)

24

(1,0 %)

22

(0,8 %)

dont autres recettes

169,1

(7,0 %)

171

(6,9 %)

180

(6,9 %)

185

(6,9 %)

* Hors France compétence

Note : Net de l’effet de la bascule du CICE en allégements de charge, qui réduit le taux de PO en 2019 et l’augmente en 2020, les taux de PO seraient respectivement de 44,7 % en 2019 et 44,3 % en 2020.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du Rapporteur général.

Le présent projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale présentent cinq mesures ayant des effets importants sur le taux de PO, auxquelles il faut ajouter des mesures antérieures ayant des effets en 2020.

Hors contrecoup du CICE, les mesures nouvelles en 2020 (comprises dans le PLF 2020 ou applicables en 2020 au titre de textes financiers antérieurs) devraient entraîner une baisse des prélèvements obligatoires de 10,2 milliards d’euros, dont 9,3 milliards d’euros pour les ménages et 0,9 milliard pour les entreprises. Un chiffrage détaillé est proposé dans le IV ci-après.

Les principales mesures nouvelles de baisse sont celles favorables aux ménages : achèvement de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages (– 3,7 milliards d’euros), baisse de l’impôt sur le revenu (– 5 milliards d’euros) et mise en œuvre, en année pleine, des exonérations et défiscalisation des heures supplémentaires (– 0,8 milliard d’euros). Les entreprises bénéficient de la poursuite de la baisse du taux d’impôt sur les sociétés (– 2,5 milliards d’euros).

En 2020, auraient également lieu les hausses suivantes de PO : hausse de la fiscalité du tabac (+ 0,5 milliard d’euros), réforme de la taxation des plus-values à long terme (+ 0,3 milliard d’euros), suppression progressive du taux réduit de TICPE sur le gazole non routier (+ 0,2 milliard d’euros), exclusion des ménages les plus aisés du bénéfice du CITE (+ 0,1 milliard d’euros) et plafonnement des bénéfices de la déduction forfaitaire spécifique (+ 0,4 milliard d’euros).

PRINCIPALES MESURES LÉGISLATIVES SUR LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
EN 2020*

(en milliards d’euros)

 

Rendement en 2020

Mesures de baisse

– 12

Réforme du barème de l’impôt sur le revenu

– 5

Dernière étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages

– 3,7

Baisse du taux de l’impôt sur les sociétés

– 2,5

Exonération fiscale et sociale sur les heures supplémentaires

– 0,8

Mesures de hausse

+ 1,5

Suppression du taux réduit de TICPE sur le gazole non routier

+ 0,2

Fiscalité du tabac

+ 0,5

Réforme de la taxation des plus-values à long terme

+ 0,3

Recentrage du CITE sur les ménages les moins aisés

+ 0,1

Limitation de la dotation forfaitaire spécifique

+ 0,4

* Hors effet de la bascule du CICE en allégements de cotisations sociales, qui induit une baisse des PO de 10,3 milliards d’euros en 2020.

Source : Exposé des motifs du présent projet de loi.

Depuis le rapport sur le projet de loi de finances budget pour 2019 (tome I) (24), le Rapporteur général procède à un calcul de l’évolution des PO depuis le début de la législature.

Dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances, le Gouvernement indique que « le budget 2020 amplifie et accélère la baisse des impôts mise en œuvre depuis 2017 pour favoriser le pouvoir d’achat, la croissance et l’emploi : (…) cela représente une diminution de 30 milliards d’euros depuis 2017 et contribuera à l’atteinte d’une baisse du taux de prélèvements obligatoires de plus d’un point (- 1,3 point) sur le quinquennat ».

Selon les données retraitées du Rapport économique, social et financier annexé au PLF 2020, la baisse cumulée des impôts depuis le début de l’année 2018 s’élève à 30 milliards d’euros, hors bascule CICE et hors mesure de périmètre de France compétences. Selon les calculs du Rapporteur général, qui propose un périmètre légèrement différent mais plus proche de la charge réelle supportée par les contribuables, la baisse effective d’impôts depuis 2017 s’élève à environ 27,1 milliards d’euros.

Sur l’ensemble du quinquennat, l’objectif du Gouvernement est d’atteindre une baisse de PO de 27 milliards d’euros pour les ménages et une baisse de 13 milliards d’euros pour les entreprises, soit une baisse totale de 40 milliards d’euros. Selon l’exposé des motifs du présent PLF, l’année 2020 marquerait l’atteinte aux trois quarts de cet objectif, grâce à une baisse cumulée de 30 milliards d’euros.

Ce constat doit être examiné dans le détail. La lecture de l’évolution des PO en 2020 par rapport aux deux années précédentes est en effet malaisée à cause de plusieurs mesures temporaires et des « effets retours ». En outre, certaines mesures de baisse des prélèvements obligatoires méritent d’être retraitées.

Les effets de périmètre observables entre 2018 et 2020 sont les suivants :

– la bascule de cotisations sociales sur la CSG entraîne bien, au sens de la comptabilité nationale, une baisse des PO en 2019 mais cela s’explique par le fait qu’une fraction de la baisse des cotisations salariales avait été décalée du 1er janvier au 1er octobre 2018. Autrement dit, la baisse de 2019 observée à ce titre s’explique par le contrecoup de la hausse de 2018. Au global, la mesure est neutre ;

– l’effet de la création du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS), est budgétairement neutre entre sa mise en place (2018) et sa suppression (2020) ;

– la suppression de la surtaxe temporaire d’IS pour compenser l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes n’est pas, rigoureusement, une baisse des PO pesant sur les entreprises. En effet, la baisse décomptée à ce titre pour 2018 et 2019 – 4,9 milliards d’euros – n’est que le contrecoup de la création de cette surtaxe en 2017 ;

– dans le sens contraire, il convient de prendre en compte dans les baisses de PO la suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes (– 1,7 milliard d’euros), annulée par le Conseil constitutionnel. Si cet allégement ne résulte pas de la volonté du Gouvernement, elle se traduit bien, sur la période, par une moindre charge fiscale pour les entreprises ;

– enfin, comme évoqué dans le rapport d’application de la loi fiscale présenté à l’été par le Rapporteur général (25), la loi de finances initiale pour 2019 a supprimé un certain nombre de taxes à faible rendement, pour un coût évalué à 311 millions d’euros. C’est donc 0,3 milliard qu’il convient de décompter du niveau des prélèvements obligatoires en 2019.

La somme de ces effets permet de retrouver le périmètre défini par le Gouvernement, soit 30 milliards d’euros de baisse de fiscalité depuis le début du quinquennat : 27,1 milliards de baisse de PO constatés par le Rapporteur général, auxquels il faut retrancher 1,7 milliard d’euros d’annulation de la taxe sur les dividendes et 0,3 milliard de baisse des taxes à faible rendement, deux montants non pris en compte par le Gouvernement, et ajouter 4,9 milliards de surtaxe à l’IS, non pris en compte par le Rapporteur général.

Le tableau ci-dessous présente le détail de l’évolution des PO permettant de parvenir au montant de 27,1 milliards d’euros, net des hausses de prélèvements également présentées.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS LE DÉBUT DE LA LÉGISLATURE

(en milliards d’euros)

Mesures

Rendement

2018

2019

2020

I – Fiscalité des ménages

Mesures de baisses « Ménages »

Remplacement de l’ISF par l’impôt sur la fortune immobilière (IFI)

– 3,2

Suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages

– 2,9

– 3,6

– 3,7

Mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique

– 1,4

– 0,3

– 0,1

Élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile

– 1,0

Exonération de cotisations sur les heures supplémentaires

– 3

– 0,8

Baisse de CSG sur les retraités à revenus modestes

– 1,6

– 0,1

Aménagement et prorogation du CITE

– 0,3

Suppression de cotisations étudiantes

– 0,2

Baisse du barème de l’IR

– 5,0

Mesures de hausse « Ménages »

Hausse de la fiscalité du tabac, net des effets de comportement

+ 0,9

+ 0,4

+ 0,4

Augmentation du taux d’appel des cotisations AGIRC-ARRCO, part salariale

+ 1,1

+ 0,1

Hausse de la fiscalité énergétique

+ 2,4

+ 0

Aménagement et prorogation du CITE

+ 0,8

Alignement progressif du taux de cotisations des fonctionnaires sur le privé

+ 0,2

+ 0,2

       

Total

– 5,5

– 6

– 9,2

 

20,7

II – Fiscalité des entreprises

Mesures de baisse « Entreprises »

Baisse progressive du taux de l’impôt sur les sociétés

–1,2

– 0,7

– 2,5

Suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes

– 1,7

Montée en charge du CICE (taux de 6 % à 7 %)

– 3,3

– 0,4

Suppression de petites taxes

– 0,3

Suppression de la 4e tranche de la taxe sur les salaires

– 0,1

Mesures en faveur des micro-entreprises

– 0,2

Réforme du régime de l’intégration fiscale

– 0,1

Mesures de hausse « Entreprises »

Réforme de la taxation des plus-values brutes à long terme

+ 0,4

+ 0,3

Taxe sur les services du numérique

+ 0,3

+ 0,1

Hausse de la fiscalité énergétique

+ 1,2

+ 0,1

Suppression du taux réduit de TICPE pour le gazole non routier

+ 0,2

Verdissement du barème de la taxe sur les véhicules de société

+ 0,1

Augmentation du taux d’appel des cotisations AGIRC-ARRCO, part patronale

+ 0,7

Changement de la méthode de calcul de la CVAE pour les groupes fiscalement intégrés

+ 0,3

Limitation de la dotation forfaitaire spécifique

+ 0,4

       
 

– 4,7

– 0,2

– 1,5

 

6,4

Source : commission des finances

Selon cette présentation, la baisse des PO concernant les ménages atteint 20,7 milliards d’euros sur la période 2018-2020, conformément aux estimations du Gouvernement. Environ la moitié de cet effort entre en vigueur en 2020.

S’agissant des entreprises, le Rapporteur général calcule que la baisse des PO est d’environ 6,4 milliards d’euros sur la période 2018-2020, dont une baisse effective d’1,5 milliard d’euros en 2020, soit davantage que ce que le Gouvernement annonce (1 milliard d’euros). La différence tient au retraitement du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS), supprimé en 2019 pour être transformé en allégement de cotisations sociales au même titre que le CICE, pour un résultat neutre budgétairement entre 2018 et 2020.

*

* *

FICHE N° 4 :
LA DÉPENSE PUBLIQUE

Résumé de la fiche

Le présent projet de loi de finances confirme la tendance de modération de la dépense publique.

La dépense publique hors crédits d’impôts et après neutralisation de l’effet de périmètre lié à la création de France Compétences progresserait de 0,7 % en volume en 2019 et de 0,7 % en 2020, après la baisse historique de 0,3 % en 2018. En moyenne, entre 2018 et 2022, le taux de croissance de la dépense publique en volume (retraité de l’effet de périmètre précité) serait de 0,4 %, en ligne avec les projections de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le ratio de dépense publique poursuivrait sa baisse entre 2019 et 2022. Il s’établirait à 53,8 % du PIB en 2019 et à 53,4 % du PIB en 2020, hors crédits d’impôts et hors intégration de France Compétences. Il est désormais prévu qu’il diminue de 2,7 points de PIB entre 2017 et 2022. Cette diminution correspond à une dépense « évitée » de l’ordre de 70 milliards d’euros par rapport à une situation où le ratio aurait été stabilisé à son niveau de 2017.

La réduction du ratio de dépense publique entre 2017 et 2022 serait toutefois moindre que prévue par la loi de programmation des finances publiques (– 3,4 points), essentiellement pour deux raisons :

– la révision à la baisse des prévisions de croissance sur la période 2018-2022 depuis la loi de programmation a eu un effet dénominateur haussier sur le ratio ;

– les mesures de soutien au pouvoir d’achat des ménages adoptées en décembre 2018 et à la suite du Grand débat national ont un effet numérateur.

L’ensemble du champ des administrations publiques reste soumis à l’objectif de maîtrise de la dépense publique, mais il est appliqué de façon différenciée selon ses sous-secteurs :

– les administrations publiques centrales – regroupant l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC) – présentent le taux le plus faible d’évolution de la dépense en volume (– 0,9 % en 2019 et + 0,5 % en 2020) ;

– les administrations publiques locales verraient leurs dépenses progresser sensiblement en volume en 2019 (+ 2,3 %) puis ralentir en 2020 (+ 0,5 %), en raison du calendrier électoral municipal ;

– les dépenses des administrations de sécurité sociale croîtraient de 1,2 % en volume en 2019, puis de 0,8 % en 2020.

Les méthodes de calcul de l’évolution en volume des dépenses publiques

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2018, la Cour des comptes a présenté deux méthodes de calcul de l’évolution en volume des dépenses publiques, en retenant pour déflateur :

– soit l’indice des prix à la consommation (IPC), hors tabac ;

– soit le prix du PIB.

Le prix du PIB s’écarte de l’indice des prix à la consommation, en fonction notamment, de l’évolution des prix des importations, des exportations et de la formation brute de capital fixe. Ainsi, l’IPC évalue l’évolution des prix des biens consommés dans l’économie, tandis que le prix du PIB évalue l’évolution des prix des biens produits dans l’économie domestique. Le prix des biens importés (produits pétroliers par exemple) est directement intégré dans l’IPC et indirectement dans le prix du PIB.

La première méthode est celle retenue usuellement par le Gouvernement. Néanmoins, le Haut Conseil des finances publiques, dans son avis du 19 septembre 2018 (1), a souligné que la seconde méthode est conforme à la présentation retenue pour la mesure de l’effort structurel. Ces deux méthodes peuvent donner lieu à des résultats divergents. Ainsi, l’IPC hors tabac s’est établi en 2018 à 1,6 % (avec une contribution des prix de l’énergie de 0,8 point) et le prix du PIB à 0,8 %. Compte tenu du taux d’évolution en valeur des dépenses publiques, hors crédits d’impôts, de 1,4 % en 2018, l’application des deux méthodes donne des résultats aux sens contraires :

– une baisse des dépenses publiques en volume à hauteur de – 0,3 % avec l’IPC hors tabac ;

– une augmentation des dépenses publiques en volume à hauteur de 0,6 % avec le prix du PIB.

En premier lieu, le Rapporteur général considère qu’il peut être utile de disposer de comparaisons de données selon des méthodes alternatives. En revanche, il est essentiel de conserver une permanence dans le choix des méthodes, qui permet de disposer d’éléments de comparaison crédibles.

En second lieu, il estime que chaque méthode présente des faiblesses. L’IPC hors tabac peut en effet avoir tendance à survaloriser l’évolution des prix de l’énergie. À l’inverse, le prix du PIB peut sous-évaluer l’impact des prix de l’énergie sur le niveau des dépenses publiques (consommations intermédiaires liées aux dépenses d’énergie, fluides et carburants).

(1) Avis n° HCFP-2018-3 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2019, 19 septembre 2018.

En 2020, d’après les hypothèses du présent projet de loi de finances, la dépense publique en volume progresserait de 0,8 %. Ce taux inclut toutefois l’effet de périmètre lié à l’intégration de France Compétences dans le champ des administrations publiques à partir de 2019. Retraité de cet effet, le taux d’évolution de la dépense publique en volume s’établirait à 0,7 % en 2020, soit le même niveau qu’en 2019 (0,7 %). Entre 2018 et 2022, la moyenne des taux d’évolution de la dépense publique (hors création de France Compétences) s’établirait à 0,4 %, en ligne avec la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (27) (LPFP).

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE, HORS CRÉDITS D’IMPÔT (28)

(en %)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Moyenne

des taux 2018/2022

Taux de croissance en valeur (LPFP)

1,8

1,5

1,7

1,8

2,0

1,9

1,8

Taux de croissance en volume (LPFP)

0,8

0,5

0,6

0,4

0,2

0,1

0,4

Taux de croissance en valeur (PLF 2019)

2,4

1,6

1,9

1,9

1,8

2,1

1,9

Taux de croissance en volume (PLF 2019)

1,4

0

0,6

0,5

0,1

0,4

0,3

Taux de croissance en valeur (Pstab 2019)

2,4

1,3

1,9

1,7

1,7

1,9

1,7

Taux de croissance en volume (Pstab 2019)

1,4

– 0,3

0,8*

0,7*

0,3

0,1

0,2

Taux de croissance en volume (DOFP 2019)

1,4

– 0,3

0,5

0,5

0,5

0,2

0,4

Taux de croissance en valeur (PLF 2020)

2,4

1,4

2,1

1,8

1,8

1,8

1,8

Taux de croissance en volume (PLF 2020)

1,4

– 0,3

1,1

0,8

0,5

0,2

0,7

Taux de croissance en volume

hors impact de la création de France Compétences (PLF 2020) *

1,4

– 0,3

0,7

0,7

0,5

0,2

0,4

Pstab : programme de stabilité ; PLF : projet de loi de finances ; DOFP : débat d’orientation des finances publiques

* La création de France Compétences, organisme dans le champ des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale, en substitution de plusieurs organismes hors champ des administrations publiques, aurait un impact haussier sur les dépenses publiques de 4,6 milliards d’euros en 2019 et de 1,5 milliard d’euros les années suivantes.

Source : rapport économique, social et financier 2020.

À titre de comparaison, la moyenne des taux de croissance en volume de la dépense publique était de 1,0 % entre 2013 et 2017 et de 1,4 % entre 2008 et 2012.

TAUX DE CROISSANCE EN VOLUME DE LA DÉPENSE PUBLIQUE HORS CRÉDITS D’IMPÔT
(HORS CRÉATION DE FRANCE COMPÉTENCES)

Source : INSEE, comptes nationaux, base 2014, et rapport économique, social et financier 2020.

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Part

39,8

44,5

45,0

44,2

45,2

45,5

46,4

49,0

50,2

50,7

51,6

Évolution

4,8

0,5

– 0,8

1

0,3

0,9

2,6

1,3

0,5

0,9

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Part

52,3

51,9

51,3

50,6

49,4

50,1

51,2

52,6

55,2

54,6

54,8

Évolution

0,6

– 0,4

– 0,6

– 0,7

– 1,2

0,7

1,1

1,3

2,6

– 0,6

0,2

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Part

54,8

54,5

52,9

52,6

51,6

51,7

52,6

53,1

52,8

53,0

52,5

Évolution

0,1

– 0,4

– 1,6

– 0,3

– 1,0

0,1

0,9

0,5

– 0,3

0,3

– 0,5

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Part

52,0

52,5

56,3

56,0

55,5

56,3

56,5

56,0

55,3

55,2

55,0

Évolution

– 0,5

0,5

3,7

– 0,3

– 0,5

0,9

0,2

– 0,4

– 0,7

0,0

– 0,2

                       

Année

2018

                   

Part

54,4

 

Évolution

– 0,6

 

Source : commission des finances, d’après les données de l’INSEE, base 2014.

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Évol.
2017/2022

Dépense publique, hors crédits d’impôt (LPFP)

54,7

54,0

53,4

52,6

51,9

51,1

– 3,6

Évolution du ratio

– 0,7

– 0,6

– 0,8

– 0,7

– 0,8

Dépense publique, hors crédits d’impôt (PLF 2019)

55,1

54,6

54,0

53,3

52,5

51,8

– 3,3

Évolution du ratio

– 0,5

– 0,6

– 0,7

– 0,8

– 0,7

Dépense publique, hors crédits d’impôt (Pstab 2019)

55,0

54,4

53,8

53,3

52,8

52,1

– 2,9

Évolution du ratio

– 0,6

– 0,6

– 0,5

– 0,5

– 0,7

Dépense publique, hors crédits d’impôt (PLF 2020)

55,0

54,4

54,0

53,6

53,2

52,6

– 2,4

Évolution du ratio

– 0,6

– 0,4

– 0,4

– 0,4

– 0,4

Dépense publique, hors crédits d’impôt (PLF 2020) hors impact de la création de France Compétences

55,0

54,4

53,8

53,4

52,9

52,3

– 2,7

Évolution du ratio

– 0,6

– 0,6

– 0,4

– 0,5

– 0,6

Source : commission des finances.

La LPFP prévoyait ainsi une baisse de 3,6 points du ratio sur le quinquennat. Le programme de stabilité de juin 2019 a révisé à la baisse cet objectif, l’établissant à 2,9 points (2,7 points sans la neutralisation de l’impact de l’intégration de France Compétences dans le champ des administrations publiques). Cet objectif un peu moins ambitieux s’expliquait :

– pour les trois quarts par un effet dénominateur : le Gouvernement a révisé à la baisse ses prévisions de croissance entre la LPFP et le programme de stabilité d’avril 2019 ce qui, toutes choses égales par ailleurs, entraîne mécaniquement une augmentation du ratio de dépenses publiques ;

– pour le reste par un effet dénominateur, du fait principalement des mesures d’urgence actées en décembre 2018, en particulier l’augmentation de la prime d’activité.

Le présent projet de loi de finances prévoit désormais un objectif de baisse de 2,7 points du PIB entre 2017 et 2022 (– 2,4 points en incluant l’impact de France Compétences). Pour atteindre cet objectif, l’effort de maîtrise de la dépense publique devra se poursuivre à un rythme soutenu : entre 2017 et 2020, le ratio diminuera de 1,6 point de PIB. Il devra donc diminuer de 1,1 point sur les années 2021 et 2022 pour que le niveau cible soit atteint.

ÉVOLUTION DU RATIO DE DÉPENSES PUBLIQUES HORS CRÉDITS D’IMPÔTS
ET HORS IMPACT DE LA CRÉATION DE FRANCE COMPÉTENCES

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2014, comptes de la nation et rapport économique, social et financier 2020.

L’évolution du ratio de dépenses publiques permet de chiffrer le montant de la dépense en euros courants « évitée » par rapport à une situation de stabilité du ratio de dépense publique.

Elle serait estimée en convertissant en euros courants la réduction du poids de la dépense publique exprimée en points de PIB, en multipliant cette dernière par le PIB en valeur. Le Rapporteur général dispose de données avec une précision au dixième s’agissant des ratios de dépenses publiques pour les années 2019 à 2022. L’estimation des moindres dépenses en euros courants ne peut donc qu’être approximative.

Selon cette méthode, les moindres dépenses engendrées par la baisse du ratio de dépense publique seraient de l’ordre de 43 milliards d’euros pour les années 2017 à 2020 et de 28 milliards d’euros pour les années 2021 et 2022, soit un total de l’ordre de 70 milliards d’euros sur l’ensemble du quinquennat. À titre de comparaison, la moindre dépense estimée selon cette même méthode s’est élevée à 11 milliards d’euros environ entre 2012 et 2017.

ESTIMATION DU MONTANT D’ÉCONOMIES EN EUROS COURANTS
ENTRE 2017 ET 2022

 

2017

2018

2019 (p)

2020

(p)

2021 (p)

2022 (p)

Dépenses publiques hors CI en % du PIB

(hors impact de la création de France Compétences)

55,0

54,4

53,8

53,4

52,9

52,3

Évolution du ratio en points de PIB

(hors impact de la création de France Compétences)

– 0,2

– 0,6

– 0,4

– 0,4

– 0,5

– 0,6

PIB (en milliards d’euros courants)

2 295,1

2 353,1

2 417

2 479

2 546

2 620

 

Moindres dépenses par rapport au PIB

en milliards d’euros courants

(hors impact de la création de France Compétences)

– 4,0

– 14,7

– 12,8

– 11,0

– 12,7

– 15,7

– 43

– 28

– 71

Note : CI = crédits d’impôts

Source : commission des finances, d’après les données fournies par le Gouvernement et les données du rapport économique, social et financier 2020.

L’évolution de la dépense publique peut être présentée en milliards d’euros courants. Il s’agit sûrement de la présentation la plus lisible, mais elle n’est pas la plus pertinente. La Cour des comptes (29), suivie sur ce point par la mission d’information relative à l’application de la LOLF (30) (MILOLF), recommande une présentation d’un objectif de dépenses publiques en euros courants dans les lois de programmation des finances publiques. L’article liminaire des lois de finances pourrait actualiser chaque année cet objectif. À court terme, les documents annexés au PLF de l’année N – en particulier le rapport économique, social et financier – gagneraient à présenter une estimation du montant de la dépense publique en milliards d’euros de l’année N-1 et une prévision pour l’année N, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Néanmoins, il faut garder à l’esprit que le montant en euros courants de la dépense publique est extrêmement sensible aux hypothèses macroéconomiques et en particulier aux hypothèses d’inflation et de croissance. Cette analyse ne peut donc qu’être complémentaire de celle de l’évolution en volume (qui neutralise l’effet de l’inflation) et de celle de l’évolution du poids de la dépense publique dans le PIB.

D’après les données fournies au Rapporteur général par le Gouvernement, en 2020, la dépense publique hors crédits d’impôts augmenterait de 27 milliards d’euros courants en 2019 et de 23 milliards d’euros en 2020.

Ces chiffres confirment la progression contenue de la dépense publique depuis 2018. En moyenne, entre 2018 et 2020, hors crédits d’impôts, elle augmenterait de 22 milliards d’euros. Ce niveau est nettement inférieur à l’augmentation annuelle moyenne constatée entre 2002 et 2017 (29 milliards d’euros). Les comparaisons sont toutefois à prendre avec précaution tant l’évolution en euros est sensible à la croissance et à l’inflation.

ÉVOLUTION ANNUELLE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

(en milliards d’euros)

Année

Dépense publique,

y compris crédits d’impôt

Augmentation

annuelle

Dépense publique,

hors crédits d’impôt

Augmentation

annuelle

2002

838,3

42,8

835,7

43,2

2003

868,7

30,4

865,6

29,9

2004

902,9

34,2

899,6

33,9

2005

941,1

38,2

936,8

37,2

2006

977,2

36,1

970,5

33,7

2007

1 020,5

43,3

1 010,3

39,8

2008

1 061,9

41,4

1 046,7

36,4

2009

1 106,7

44,8

1 089,6

42,9

2010

1 135,0

28,3

1 117,3

27,7

2011

1 158,7

23,7

1 141,6

24,3

2012

1 192,2

34,2

1 176,3

34,7

2013

1 211,6

18,8

1 195,7

19,4

2014

1 230,0

18,3

1 204,6

8,9

2015

1 248,7

18,7

1 216,3

11,7

2016

1 264,3

15,6

1 232,6

16,3

2017

1 294,0

29,7

1 262,2

29,6

2018

1 318,6

24,7

1 279,4

17,2

2019 (p)

1 343

24

1 306

27

2020 (p)

1 349

6

1 329

23

Note : les données pour les années 2019 et 2020 sont présentées avec un niveau de précision moindre que les autres car il s’agit de prévisions.

Source : commission des finances, d’après les données de l’INSEE base 2014, comptes de la nation publiés le 29 mai 2018 pour les années 2002 à 2018 et d’après les données fournies par le Gouvernement pour les années 2019 et 2020.

La progression contenue de la dépense publique constatée par les indicateurs présentés supra résulte de la mise en place de mesures de modération applicables à l’ensemble des administrations publiques.

Sous-secteur

2018

2019

2020

Administrations publiques

– 0,3 %

0,7 %

0,6 %

Administrations publiques centrales

– 1,4 %

– 0,9 %

0,5 %

Administrations publiques locales

0,8 %

2,3 %

0,2 %

Administrations de sécurité sociale

0,1 %

1,2 %

0,8 %

Note : ces données sont présentées à champ constant, c’est-à-dire retraitées de la création de France Compétences, mais également de la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CITE) et des autres mesures de périmètre, d’où la croissance en volume de la dépense de 0,6 % en 2020 au lieu de 0,7 % comme présenté plus haut. Les transferts entre sous-secteurs d’administration ont été neutralisés.

Source : Rapport économique, social et financier 2020.

À champ constant, l’évolution de la dépense publique, hors crédits d’impôt, s’établirait à 0,7 % en 2019. L’effort des administrations publiques centrales serait très significatif, avec une baisse en volume de la dépense publique à hauteur de 0,9 % en 2019 après la diminution de 1,4 % en 2018. Compte tenu des éléments exposés ci-dessus, la dépense des administrations publiques locales freinerait sous l’effet du cycle électoral communal, son taux de croissance en volume passant de 2,3 % en 2019 à 0,2 % en 2020. Les dépenses des administrations de sécurité sociale augmenteraient de 1,2 % en 2019 et de 0,8 % en 2020.

L’évolution des dépenses des administrations publiques centrales en volume entre 2018 et 2022 est très maîtrisée et inférieure aux prévisions de la LPFP. Après une diminution en volume de 1,4 % en 2018 et de 0,9 % en 2019, la dépense en volume progresserait de 0,5 % en 2020. La moyenne des taux de croissance de la dépense publique en volume entre 2018 et 2020 s’établirait à - 0,6 %, soit un niveau nettement inférieur à celui prévu par la LPFP (0,8 %).

● En 2019, l’État et les organismes divers d’administration centrale auraient une contribution nulle à la croissance en valeur de la dépense publique. La croissance de la norme de dépenses pilotables de l’État (31) serait compensée par, d’une part, le contrecoup du paiement en 2018 du contentieux sur la taxe à 3 % sur les dividendes et, d’autre part, la baisse de la charge d’intérêts de la dette.

Il convient en outre de rappeler que pour financer une partie des mesures d’urgence adoptées en décembre 2018, le Gouvernement s’est engagé à réaliser des économies à hauteur de 1,5 milliard d’euros en gestion sur la norme de dépenses prévue par le projet de loi de finances pour 2019. Elles devraient être constatées par le projet de loi de finances rectificative pour 2019.

Sur le seul champ des organismes divers d’administration centrale (ODAC), les dépenses augmenteraient de 8,3 milliards d’euros, compte tenu de la classification de France Compétences comme ODAC par l’INSEE. À champ constant, la croissance des dépenses serait de 2,2 milliards d’euros, du fait notamment :

– de l’augmentation des dépenses des établissements publics de recherche à hauteur de 0,6 milliard d’euros ;

– de la hausse des dépenses du fonds de garantie des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI) à hauteur de 0,4 milliard d’euros, liée notamment à l’allongement de la durée moyenne des dossiers d’indemnisation ;

– de la montée en charge du programme d’investissements d’avenir, à hauteur de 0,3 milliard d’euros ;

– de la hausse des dépenses de l’AFITF, à hauteur de 0,2 milliard d’euros.

● En 2020, les administrations publiques centrales contribueraient positivement à la croissance de la dépense publique, en raison de la progression de la norme de dépenses pilotables (+5,1 milliards d’euros par rapport à la prévision 2019 de la loi de finances pour 2019). Elle s’explique notamment :

– par l’augmentation sensible du financement de certains dispositifs de solidarité et d’insertion, comme la prime d’activité – dont l’augmentation est une des mesures d’urgence de décembre 2018 – ou l’allocation pour les adultes handicapés ;

– par l’effort financier en faveur du pôle régalien ;

– par la dynamique des dépenses d’enseignement scolaire et d’enseignement supérieur et de recherche ;

– par l’intensification des investissements par l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) (32).

Cette dynamique ne serait que partiellement compensée par la moindre dépense sur la charge d’intérêts de la dette, par les mesures d’économies liées à la prise en compte des revenus contemporains pour le calcul du montant des aides au logement et par la poursuite de la réduction des loyers de solidarité.

La LPFP incluait dans ses prévisions des économies permises par le plan « Action publique 2022 » et par la démarche de transformation de l’action publique.

Une mission budgétaire spécifique, intitulée Action et transformation publiques finance les projets portés par le programme 349 « Fonds pour la transformation de l’action publique ». Il a pour objet le financement de réformes structurelles permettant de dégager, à terme, des économies. En 2018, le fonds a été doté d’un montant de 200 millions d’euros de crédits en autorisations d’engagement (AE), soutenant la mise en œuvre de trente-deux projets de transformation publique. La loi de finances pour 2019 a ouvert des autorisations d’engagement supplémentaires à hauteur de 245 millions d’euros pour lancer une nouvelle phase de sélection de projets de transformation.

Le projet de loi de finances pour 2020 prévoira une nouvelle enveloppe supplémentaire de 200 millions d’euros. À l’occasion de la présentation, vendredi 27 septembre, du présent projet de loi de finances à la commission des finances de l’Assemblée nationale, M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances, a estimé qu’il était indispensable que d’ici la fin du quinquennat soient mises en œuvre de nouvelles mesures de baisse structurelle de la dépense publique. Il a précisé que ces dernières devaient être concertées avec les parlementaires, les organismes publics, les collectivités territoriales et les ministères concernés.

 

2018

2019

2020

Évolution des dépenses

1,9 %

2,2 %

1,8 %

Dont évolution des prestations

2,2 %

2,4 %

2,1 %

Source : rapport économique, social et financier 2020.

● S’agissant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), le Gouvernement prévoit pour l’exercice 2020 un taux fixé à 2,3 %, conformément à l’objectif inscrit dans la LPFP. La progression de l’ONDAM serait donc inférieure à celle prévue pour 2019 par le récent rapport présenté à la commission des comptes de la sécurité sociale, soit 2,6 % (CCSS) (33).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES ENTRANT DANS LE CHAMP DE L’ONDAM

(en %)

Source : rapport sur les comptes de la sécurité sociale présenté à la commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2019 et rapport économique, social et financier 2020.

L’atteinte de l’objectif d’évolution de l’ONDAM pour 2020 requiert des mesures d’économies par rapport à la progression tendancielle de l’ordre de 4,2 milliards d’euros, étant précisé qu’il s’agit également de financer le plan annoncé par le Gouvernement le 16 septembre 2019 en faveur des urgences hospitalières.

Le Gouvernement présente dans le rapport économique, social et financier les mesures qu’il envisage de prendre à cet effet.

ÉCONOMIES ATTENDUES EN 2020

(en millions d’euros)

Mesure

Montant

Structuration de l’offre de soins

1 045

Structurer des parcours de soins efficients (chirurgie ambulatoire, alternatives à l’hospitalisation, réduction des hospitalisations évitables, etc.)

215

Améliorer la performance interne des établissements de santé et médico-sociaux

830

Dont optimisation des achats

585

Dont rééquilibrage de la contribution de l’ONDAM à l’objectif global de dépenses (OGD)

245

Actions sur les tarifs des produits de santé et remises

1 345

Prix des médicaments

920

Prix des dispositifs médicaux

200

Remise sur les produits de santé

225

Pertinence et qualité des actes et des produits de santé

1 235

Pertinence et adaptation tarifaire de la biologie

205

Pertinence et adaptation tarifaire de la radiologie (protocole)

60

Maîtrise médicalisée et structure de prescription des produits de santé (volume, génériques, biosimilaires)

595

Promotion des génériques et biosimilaires

120

Pertinence et adaptation tarifaire sur les autres actes

255

Pertinence et efficience des prescriptions d’arrêts de travail et de transports

265

Transports

120

Indemnités journalières

145

Contrôle et lutte contre la fraude

90

Lutte contre la fraude et dispositifs de contrôle associés

90

Gestion dynamique du panier de soins remboursé

205

Total ONDAM

4 185

Source : Rapport économique, social et financier 2020.

Les mesures de maîtrise de la dépense consisteront notamment à favoriser l’amélioration des actions de pertinence. L’économie réalisée est calculée par rapport au tendanciel de l’évolution de l’ONDAM correspondant à l’évolution de l’agrégat avant mesures nouvelles d’économies.

ÉCART ENTRE L’EXÉCUTION DE L’ONDAM ET L’ÉVOLUTION TENDANCIELLE

(en %)

Source : rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale.

À la fin de l’année 2018, la dette de l’assurance chômage (34) a atteint 35,5 milliards d’euros, la situation financière du régime s’étant continûment dégradée depuis 2008.

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel (35) prévoyait que le Gouvernement transmette aux partenaires sociaux en septembre 2018 un document de cadrage prévoyant des objectifs d’évolution des règles de l’assurance chômage pour lutter contre la précarité et inciter les demandeurs d’emploi au retour à l’emploi, afin qu’ils négocient une nouvelle convention.

En l’absence d’accord et conformément aux dispositions législatives en vigueur (36), le Premier ministre a fixé les mesures d’application du régime d’assurance chômage par deux décrets du 26 juillet 2019 (37). Ils ont réformé les règles d’indemnisation de l’assurance chômage pour rendre plus incitative la reprise d’un emploi durable, pour renforcer l’accompagnement des chômeurs par Pôle Emploi et pour améliorer la soutenabilité des finances publiques. Ils ouvrent également de nouveaux droits pour les démissionnaires et les travailleurs indépendants.

Ces nouvelles dispositions, qui entreront en vigueur le 1er novembre 2019 pour certaines d’entre elles et le 1er avril 2020 pour les autres, engendreront des économies sur les dépenses de l’Unédic d’un montant estimé à 2,1 milliards d’euros en 2022, net des mesures ouvrant de nouveaux droits et hors augmentation de la contribution de l’Unédic au financement de Pôle emploi.

IMPACT DE LA RÉFORME DE L’ASSURANCE CHÔMAGE SUR LES DÉPENSES DE L’UNÉDIC
(HORS TRANSFERTS À PÔLE EMPLOI)

(en millions d’euros)

 

Fin

2019

2020

2021

2022

Dépenses liées aux règles d’indemnisation

Conditions d’ouverture

de droit

– 10

– 900

– 1 000

– 1 000

Salaire de référence

– 250

– 1 100

– 1 300

Dégressivité

– 20

– 140

– 220

Sous-total (1)

– 1 170

– 2 240

– 2 520

Dépenses liées aux nouveaux droits

Démissionnaires

+ 300

+ 300

+ 300

Indépendants

+ 140

+ 140

+ 140

Sous-total (2)

+ 440

+ 440

+ 440

Évolution nette des dépenses (1 + 2)

– 10

– 730

– 1 800

– 2 080

Note : l’évolution de la contribution de l’Unédic au financement de Pôle emploi (+ 380 millions d’euros en 2020 et + 370 millions d’euros en 2021 et en 2022 n’est pas présentée).

L’évaluation de l’Unédic ne prend pas en compte d’éventuels effets de comportements.

Source : Unédic, Note d’impact de la réforme de l’assurance chômage 2019, 24 septembre 2019, p. 5.

Le gain pour les finances publiques sera supérieur aux seules économies sur le champ de la dépense, compte tenu de la mise en place d’une taxe sur les contrats à durée déterminée dits « d’usage » (CDDU) par l’article 51 du présent projet de loi de finances et d’une sur-contribution pour les employeurs d’intermittents du spectacle pour les CDDU de moins de trois mois, dont le rendement, pour les deux dispositifs, est estimé à 50 millions d’euros par an. La pérennisation de la majoration exceptionnelle et temporaire de 0,05 %, initialement prévue pour toutes les entreprises jusqu’au 30 septembre 2020 par la convention de 2017, entraînera également des recettes supplémentaires, de l’ordre de 80 millions d’euros en 2020 et de 320 millions d’euros en 2021 et en 2022.

Au total, selon le rapport économique, social et financier, la réforme de l’assurance chômage permettrait de dégager un quantum d’économies cumulé estimé à 3,4 milliards d’euros sur la période 2019-2021. Le régime de l’assurance chômage deviendrait excédentaire à partir de 2020.

Dépense

Niveaux 2018

Évolution

Milliards d’euros

Pourcentage

2018

2019

2020

Total des dépenses (1 + 2)

260,4

100 %

2,4 %

3,2 %

0,5 %

Dépenses hors investissement* (1)

203,3

78 %

1,0 %

1,5 %

0,7 %

dont consommations intermédiaires hors services d’intermédiation financière indirectement mesurés (SIFIM)

49,2

19 %

2,0 %

2,6 %

1,3 %

dont rémunérations des salariés

82,1

32 %

0,7 %

1,3 %

1,1 %

dont prestations sociales et transferts sociaux

26,6

10 %

1,6 %

0,8 %

0,2 %

Dépenses de fonctionnement des collectivités locales**

183,3

0,7 %

1,2 %

1,2 %

Investissement* (2)

57,1

22 %

7,8 %

8,9 %

– 0,1 %

dont formation brute de capital fixe (FBCF) hors Société du Grand Paris

45,1

17 %

8,1 %

8,1 %

– 1,8 %

* Investissement au sens de la formation brute de capital et des transferts en capital (= subventions d’équipement).

** Ligne pour information. Champ portant sur l’ensemble des collectivités locales (pas sur l’ensemble des administrations publiques locales), dépenses retraitées sur le périmètre des contrats, et à champ constant (dépenses afférentes au plan d’investissement dans les compétences, écrêtement des dépenses d’aides à l’insertion sociale au-delà de 2 %, de la recentralisation du revenu de solidarité active à Mayotte et en Guyane en 2019 et à La Réunion en 2020, ainsi que du transfert de certaines dépenses d’apprentissage aux administrations publiques centrales).

Source : annexe au présent projet de loi de finances, rapport économique, social et financier 2020, p. 122.

● En 2019, les dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales augmenteraient de 1,5 % après une croissance de 1,0 % en 2018. Sur le champ des seules collectivités territoriales – après exclusion des organismes divers d’administration locale (ODAL) –, le taux de croissance des dépenses de fonctionnement serait de 1,2 %, après 0,7 % en 2018 (38). Selon le Gouvernement, la maîtrise des dépenses de fonctionnement serait « perceptible sur les postes pilotables de la dépense locale de fonctionnement, principalement sur la masse salariale (39) ».

● En 2020, les dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales seraient en hausse de 0,7 % du fait de la poursuite de l’effort de maîtrise de la dépense et du transfert aux administrations publiques centrales de plusieurs dépenses dans le domaine de l’apprentissage et des prestations sociales.

La progression contenue de ces dépenses s’explique en partie par le nouveau cadre des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales fixé par la LPFP.

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Total des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

48,11

48,09

48,43

48,49

48,49

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

5,61

5,71

5,95

5,88

5,74

Taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions

4,12

4,23

4,36

4,50

4,66

Autres concours

38,37

38,14

38,12

38,10

38,10

Source : article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Son article 13 prévoit toutefois que les collectivités territoriales contribuent à l’effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées. Il fixe en effet un objectif national d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour chacune des années 2018 à 2022, correspondant à un taux de croissance annuel de 1,2 % en valeur, appliqué à la base des dépenses réelles de fonctionnement de 2017.

OBJECTIF DE DÉPENSES RÉELLES DE FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET GROUPEMENTS À FISCALITÉ PROPRE POUR UNE BASE 100 EN 2017

(en %, en valeur et à périmètre constant)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Dépenses de fonctionnement

101,2

102,4

103,6

104,9

106,2

Source : article 13 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le même article fixe un objectif national d’évolution du besoin de financement des collectivités territoriales, correspondant à une diminution de celui-ci à hauteur de 13 milliards d’euros cumulés en 2022.

OBJECTIF D’ÉVOLUTION DU BESOIN DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET GROUPEMENTS À FISCALITÉ PROPRE

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Réduction annuelle du besoin de financement

– 2,6

– 2,6

– 2,6

– 2,6

– 2,6

Réduction cumulée du besoin de financement

– 2,6

– 5,2

– 7,8

– 10,4

– 13

Source : article 13 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ainsi, chaque collectivité territoriale de plus de 3 500 habitants doit communiquer, lors de son débat d’orientation budgétaire, ses objectifs concernant l’évolution de ses dépenses réelles de fonctionnement et de son besoin de financement.

Les dispositions de l’article 29 de la loi de programmation des finances publiques relatives au dispositif de contractualisation entre l’État et certaines collectivités territoriales

Les contrats signés entre l’État et les collectivités territoriales fixent le niveau maximal annuel des dépenses de fonctionnement que la collectivité territoriale ou l’EPCI signataire s’engage à respecter chaque année, sur la base du taux de croissance national de référence de 1,2 %. Ce taux cible peut être modulé pour chaque collectivité signataire dans une limite de 0,15 point selon chacun des trois critères suivants : la croissance démographique ; le revenu moyen par habitant ; l’évolution entre 2014 et 2016 des dépenses réelles de fonctionnement.

Pour les collectivités ou EPCI qui font partie des 322 collectivités ou EPCI aux dépenses de fonctionnement les plus importantes, ce taux d’évolution peut être fixé par arrêté préfectoral en l’absence de contrat signé avec le préfet.

Chaque année, si le niveau constaté des dépenses de fonctionnement excède l’objectif fixé, il est appliqué une reprise financière égale aux trois-quarts de la différence entre le niveau constaté et le niveau cible. Le montant de la reprise financière ne peut toutefois excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de l’année. Le montant de la reprise est majoré pour les collectivités ou EPCI n’ayant pas signé de contrats parmi les 322 collectivités précitées.

Dans le cas où les objectifs d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement et d’amélioration du besoin de financement sont atteints, le préfet peut accorder aux communes et EPCI signataires d’un contrat une majoration du taux de subvention pour les opérations bénéficiant de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL).

Parmi les 322 collectivités incitées à signer un contrat avec l’État, 229 l’ont fait, soit 70 %, dont plus de 80 % des collectivités du bloc communal, la majorité des régions et plus d’un département sur deux. Par ailleurs, seize collectivités qui ne relevaient pas du périmètre de contractualisation obligatoire ont volontairement adhéré au dispositif.

Il est encore trop tôt pour mesurer l’efficacité du dispositif, comme l’a souligné la Cour des comptes dans son rapport de juin 2019 sur les finances publiques locales (40). On ne peut toutefois que constater qu’en 2018, les dépenses de fonctionnement des collectivités et EPCI soumis à la contractualisation ont diminué de 0,3 %, alors que les dépenses réelles de fonctionnement de l’ensemble des collectivités et de leurs EPCI ont augmenté de 0,2 %.

● Pour 2019, le Gouvernement constate que les dernières remontées comptables d’exécution « sont compatibles avec le respect pour la deuxième année consécutive de l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement » (41).

Résumé de la fiche

En 2020, la dette publique diminuerait de 0,1 point de PIB pour s’établir à 98,7 % du PIB. Ce léger fléchissement intervient après la stabilisation du ratio de dette publique en 2018 à 98,4 % du PIB et le ressaut attendu en 2019 à 98,8 % du PIB, en raison notamment de la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisations patronales.

La stabilisation du ratio de dette publique en 2018 et sa diminution attendue pour 2020 constituent une rupture de tendance importante, le ratio n’ayant cessé d’augmenter depuis 2007. La trajectoire de la dette publique française a toutefois nettement divergé des trajectoires baissières de dette de la plupart des autres États de la zone euro depuis 2010. Son niveau est désormais supérieur de 13 points au niveau moyen de la zone euro.

L’objectif de réduction de la loi de programmation des finances publiques (42) de 5,3 points du PIB du ratio de la dette publique entre 2017 et 2022 a été en outre revu. Selon les prévisions associées au présent projet de loi de finances, ce ratio diminuerait de 0,7 point de PIB pour s’établir à 97,7 % du PIB en 2022. L’actualisation de l’objectif de réduction du niveau de dette s’explique à la fois par la baisse des perspectives de croissance depuis la loi de programmation et par les mesures nouvelles en faveur du soutien au pouvoir d’achat des ménages.

Paradoxalement, pour des raisons à la fois conjoncturelles et structurelles, la charge d’intérêts de la dette publique française (43) bénéficie de taux d’intérêt historiquement bas, permettant à la France de disposer de marges budgétaires plus importantes que prévues. Selon le présent projet de loi de finances, la charge de la dette publique en 2020 en comptabilité nationale s’établira à 33,7 milliards d’euros, un montant :

– en baisse de 2,2 milliards d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2019 et de 6,6 milliards d’euros par rapport au niveau constaté en 2018 ;

– inférieur de 12,5 milliards d’euros (0,5 point de PIB) à la prévision pour 2020 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (44).

L’accumulation de déficits publics depuis 1974 a eu pour effet la constitution d’un encours de dette. L’indicateur usuel pour apprécier la croissance de la dette publique est le montant de l’encours de la dette publique à une date donnée rapporté au PIB (45). Il permet d’appréhender la soutenabilité de la dette publique.

La dette publique française s’est établie à 2 315,3 milliards d’euros en 2018, soit 98,4 % du PIB. Comme l’ensemble des pays de la zone euro, la France a vu son ratio d’endettement s’accroître considérablement entre 2008 et 2012, sous le double effet de l’accumulation de l’encours de dette (effet numérateur) et de la chute du niveau du PIB (effet direct par le dénominateur et effet indirect par le numérateur par la moindre augmentation des recettes de prélèvements obligatoires corrélées à la croissance). En revanche, à partir de 2012, la trajectoire de l’endettement français a divergé de celle de ses partenaires européens, comme le montre le graphique ci-dessous. La divergence entre le ratio français et le ratio allemand est plus marquée encore et intervient plus précocement.

Alors qu’en 2007 le niveau de dette publique français était du même ordre de grandeur que les niveaux de dette de l’Allemagne et dans la zone euro, onze ans plus tard le ratio français était supérieur :

– de plus de 13 points au ratio dans la zone euro ;

– de près de 38 points à celui de l’Allemagne.

Si les différences de niveau d’endettement ne sont pas significatives selon la théorie économique, la divergence des trajectoires de dette révèle les fragilités des finances publiques françaises. Autrement dit, un niveau élevé de dette publique rapporté au PIB ne révèle pas forcément de fragilités quant à la soutenabilité de la dette, notamment si ce ratio suit une tendance baissière. L’objectif de réduction de l’endettement porté par le Gouvernement est donc nécessaire.

COMPARAISON DES RATIOS DE DETTE DE LA FRANCE,
DE LA ZONE EURO ET DE L’ALLEMAGNE

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2014, Eurostat.

Depuis 1978, la dette publique n’a cessé de progresser en euros courants, cette augmentation étant le corollaire d’un déficit public annuel constaté chaque année. Le ratio d’endettement a également connu une trajectoire ascendante, ponctuée à sept reprises de diminutions annuelles. Dans la période récente, la croissance de l’endettement a été plus modérée, avant que le ratio de dette se stabilise en 2018.

● Entre 2007 et 2018, la dette publique rapportée au PIB a crû de 34 points, soit une augmentation annuelle moyenne de 2,8 points de PIB. Cette progression est en partie la conséquence de la crise économique de 2009. Sans suivre une trajectoire descendante, la croissance de la dette a ralenti depuis 2014. L’augmentation moyenne annuelle de la dette a en effet été de 0,7 point entre 2014 et 2018.

ÉVOLUTION CONSTATÉE DU RATIO DE DETTE PUBLIQUE

Année

Encours de dette
au 31

Augmentation annuelle

Augmentation cumulée

2007

64,5

– 0,1

+ 23,3

2008

68,8

+ 4,3

2009

83,0

+ 14,2

2010

85,3

+ 2,3

2011

87,8

+ 2,5

2012

90,6

+ 2,8

+ 10,6

2013

93,4

+ 2,8

2014

94,9

+ 1,5

2015

95,6

+ 0,7

2016

98,0

+ 2,4

2017

98,4

+ 0,4

+ 0,4

2018

98,4

Source : INSEE, base 2014.

● Le ralentissement de l’accroissement de la dette a précédé sa stabilisation. En 2018, pour la première fois depuis 2007, la dette publique rapportée au PIB n’a pas augmenté, marquant une ainsi une rupture de tendance. Cette stabilisation est d’autant plus remarquable que la loi de programmation des finances publiques prévoyait une évolution à la hausse en 2018 (voir infra).

LA DETTE PUBLIQUE DEPUIS 1978

(en vert, les périodes de baisse de la dette publique)

(en pourcentage du PIB au 31/12 de l’année)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

nd

nd

nd

nd

21,2

21,2

20,8

22,0

25,4

26,7

29,1

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

30,7

31,3

33,7

33,6

34,4

35,6

36,5

40,2

46,6

49,9

56,1

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

60,0

61,4

61,4

60,5

58,9

58,3

60,3

64,4

65,9

67,4

64,6

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

64,5

68,8

83,0

85,3

87,8

90,6

93,4

94,9

95,6

98,0

98,4

                       

Année

2018

 

Solde

98,4

 

Source : INSEE, base 2014, comptes de la nation.

S’il n’existe pas de niveau étalon du ratio de dette publique au-delà duquel l’endettement peut être considéré comme insoutenable, l’évolution de la dette rapportée au PIB est un critère de soutenabilité important, comme l’a d’ailleurs souligné M. Philippe Martin, président du Conseil d’analyse économique (CAE) lors de la table ronde « Au cœur de l’économie » organisée par la commission des finances le 18 septembre dernier (46). La stabilisation intervenue en 2018 est ainsi un élément effectif de l’amélioration de la soutenabilité des finances publiques.

Pour que le ratio dette publique / PIB soit stabilisé, il faut que le déficit public soit suffisamment faible pour que la croissance du PIB permette, par un effet dénominateur, de neutraliser l’effet numérateur. Le niveau de déficit pour lequel le ratio est stable est appelé déficit public stabilisant. En 2017 et en 2018, les déficits publics constatés, respectivement de 2,8 % et 2,5 % du PIB ont été proches des déficits publics stabilisants, hors flux de créances (2,6 et 2,4 % du PIB (47)). La stabilisation du ratio de dette publique en 2018, malgré un déficit public légèrement supérieur au déficit public stabilisant, s’explique par la contribution positive des flux de créances à la réduction du ratio de déficit public (– 0,1 point).

Le calcul du solde public stabilisant

L’évolution du ratio dette publique / PIB entre l’année N et l’année N – 1 est déterminée, par construction, par l’évolution de l’encours de dette publique entre N – 1 et N en euros courants et par la croissance du PIB en euros courants entre ces deux années.

Or, la variation de la dette publique entre les années N – 1 et N en euros courants est égale au déficit public de l’année N en euros courants, moyennant le retraitement des flux de créances (48). C’est en effet le déficit en euros de l’année N qui explique la progression du stock de dette en euros entre l’année N – 1 et l’année N.

La croissance en pourcentage du stock de dette entre l’année N – 1 et l’année N est donc égale au rapport entre le déficit de l’année N en euros et le stock de dette de l’année N – 1 en euros. Pour que le ratio de dette soit stable, il faut que ce taux de croissance de l’encours de dette entre l’année N-1 et l’année N soit égal au taux de croissance du PIB.

Il découle de ce constat que le déficit public exprimé en pourcentage du PIB stabilisant le ratio de dette publique, hors flux financiers, est égal au produit du taux de croissance du PIB en valeur entre l’année N – 1 et l’année N et du rapport entre le stock de dette de l’année N – 1 et le PIB de l’année N.

● L’analyse de l’évolution de la dette en euros courants témoigne également du ralentissement de sa croissance et de la rupture de tendance constatée l’année dernière. La dette publique n’a en effet augmenté que de 56,6 milliards d’euros en 2018, évolution la plus faible depuis 2006.

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE EN EUROS COURANTS

(en milliards d’euros)

Année

Encours de dette
au 31/12

Augmentation annuelle

Augmentation

cumulée

Augmentation annuelle moyenne

2007

1 252,9

+ 58,8

+ 614

+ 123

2008

1 370,3

+ 117,4

2009

1 608,0

+ 237,7

2010

1 701,1

+ 93,1

2011

1 808,0

+ 106,9

2012

1 892,5

+ 84,5

+ 381

+ 76

2013

1 977,7

+ 85,2

2014

2 039,8

+ 62,1

2015

2 101,3

+ 61,4

2016

2 188,5

+ 87,2

2017

2 258,7

+ 70,2

+ 127

+ 63

2018

2 315,3

+ 56,6

Source : INSEE, base 2014.

Année

2017

2018

2019

Dette publique – LPFP

96,7

96,9

97,1

Dette publique – présent PLF

98,4*

98,4*

98,8

* Chiffres exécutés.

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et présent projet de loi de finances.

● Selon la trajectoire présentée à l’article 3 de la LPFP, le ratio de dette devait progresser de 0,2 point de PIB en 2018, puis poursuivre sa croissance en 2019 sous l’effet de la mesure de transformation du CICE en allégements de cotisations patronales. Il aurait cessé d’augmenter à partir de 2020.

Le ratio a finalement été stabilisé dès 2018 en raison à la fois d’une croissance relativement dynamique et d’une faible évolution de l’encours de dette (voir supra) liée notamment à la modération de l’évolution des dépenses publiques.

● Paradoxalement, le niveau d’endettement constaté en 2018 (98,4 % du PIB) est supérieur de 1,5 point de PIB à la cible de la LPFP. Cela tient à des raisons comptables de deux ordres ayant eu des effets contraires sur le niveau de l’endettement.

D’une part, le reclassement comptable de SNCF Réseau en administration publique par l’INSEE à compter de 2016 a entraîné une révision à la hausse du ratio de dette publique de 1,7 point en 2017. Le point de départ de la trajectoire du ratio de dette publique pour les années 2017 à 2022 a donc été rehaussé à due concurrence de l’impact du reclassement de SNCF Réseau.

Le reclassement de SNCF Réseau en administration publique
et son impact sur la dette publique

En septembre 2018, l’INSEE a annoncé avoir décidé, en accord avec Eurostat, de reclasser SNCF Réseau en administration publique à compter de l’année 2016 (1). En effet, la part des coûts de production de SNCF Réseau couverte par des recettes marchandes était passée sous le seuil de 50 % à partir de 2016.

Compte tenu de la situation déficitaire et d’endettement de l’entreprise, le reclassement a eu un impact mécanique haussier sur le déficit et la dette notifiés pour les années 2016 et 2017. L’impact sur le déficit a été de 3,2 milliards d’euros en 2016 et de 2,2 milliards d’euros en 2017. La dette notifiée a été majorée de 37 milliards d’euros fin 2016 et de 39,5 milliards d’euros fin 2017.

(1) INSEE, Communiqué de presse, Notification à Eurostat : publication des révisions du déficit et de la dette des administrations publiques par l’INSEE, 6 septembre 2018.

D’autre part, le niveau du ratio a été rehaussé en raison de la révision de l’impact des flux de créances. Ces flux, neutres pour le déficit public en comptabilité nationale, ont des effets sur le niveau de la dette publique et nécessitent par conséquent des retraitements comptables.

Les principaux postes affectant les flux de créances sont les décalages entre le solde budgétaire et le solde de l’État en comptabilité nationale, comme la comptabilisation des crédits d’impôt reportables, les opérations financières, les corrections en droits constatés sur les dépenses et les recettes, la variation du niveau de trésorerie de l’État, la prise en compte des titres à leur valeur faciale ou l’amortissement de la Caisse nationale des autoroutes (CNA).

En 2018, la LPFP prévoyait que les flux de créances auraient un impact haussier de 0,1 point de PIB sur la dette publique. Le programme de stabilité d’avril 2019 a finalement constaté des flux de créances négatifs de 0,2 point de PIB, soit un écart de 0,3 point de PIB par rapport à la LPFP.

Après le ressaut ponctuel de 2019, la dette publique entamerait une décrue en 2020, pour la première fois depuis 2007. Elle diminuerait légèrement, à hauteur de 0,1 point de PIB pour s’établir à 98,7 %.

La LPFP 2018-2022 avait également projeté que le niveau de dette publique commencerait à être réduit en 2020, même si l’ampleur de la diminution cette année-là devait être plus importante (– 1,0 point de PIB dans la LPFP contre – 0,1 point dans le présent projet de loi de finances). Selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi, le solde stabilisant s’établirait à un niveau de déficit de 2,5 % du PIB pour un niveau de déficit effectif de 2,2 %, soit un différentiel de 0,1 point une fois pris en compte l’effet de 0,2 point de PIB des flux de créances (49).

La LPFP a fixé pour objectif une réduction de plus de 5 points du ratio de dette publique entre 2017 et 2022. Après avoir été portée à 7,8 points par le programme de stabilité d’avril 2018, cette cible a été nettement abaissée par le Gouvernement à l’occasion de la présentation du dernier programme de stabilité d’avril 2019, puis à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques de juin dernier qui l’a fixée à 1,4 point. Le présent projet de loi de finances diminue à nouveau la réduction prévisionnelle du ratio de dette publique entre 2017 et 2022 pour l’établir à 0,7 point de PIB. La révision à la baisse du ratio depuis l’adoption de la LPFP s’explique :

– par la révision à la baisse des taux de croissance du PIB, d’abord lors de la présentation du programme de stabilité d’avril 2019, puis par le présent projet de loi de finances. Cette révision à la baisse a un effet direct haussier sur le ratio de dette publique, toutes choses égales par ailleurs, par la minoration du dénominateur. Elle a également un effet indirect sur le numérateur par la minoration des recettes publiques, dont l’évolution spontanée est corrélée à la croissance ;

– par les mesures de soutien au pouvoir d’achat des ménages décidées en décembre 2018 puis en avril 2019, à la suite des conclusions du Grand débat national.

TRAJECTOIRES DU RATIO DE DETTE PUBLIQUE

(en points de PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Évolution 2017/2022

Dette publique – LPFP

96,7

96,9

97,1

96,1

94,2

91,4

– 5,3

Variation du ratio de dette publique

 

+ 0,2

+ 0,2

– 1,0

– 1,9

– 2,8

Dette publique – programme de stabilité 2019

98,4

98,4

98,9

98,7

98,1

96,8

– 1,6

Variation du ratio de dette publique

 

+ 0,5

– 0,2

– 0,6

– 1,3

Dette publique – débat d’orientation des finances publiques 2019

98,4

98,4

98,9

98,9

98,3

97,0

– 1,4

Variation du ratio de dette publique

 

+ 0,5

– 0,6

– 1,3

Dette publique – présent PLF

98,4

98,4

98,8

98,7

98,6

97,7

– 0,7

Variation du ratio de dette publique

 

– 

+ 0,4

– 0,1

– 0,1

– 0,9

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, programme de stabilité 2019, tome I du rapport du Gouvernement préparatoire au débat d’orientation des finances publiques 2019, présent projet de loi de finances.

Bien qu’il résulte pour une part importante de facteurs exogènes comme le changement du contexte macroéconomique ou de retraitements comptables, l’écart entre la trajectoire du projet de loi de finances pour 2020 et la trajectoire de la LPFP n’en demeure pas moins significatif. Le Rapporteur général note avec satisfaction que le Gouvernement a annoncé qu’il déposerait un projet de loi de programmation des finances publiques au printemps 2020 pour tirer les conséquences, entre autres sur la trajectoire d’endettement, du nouveau contexte macroéconomique et budgétaire.

L’évolution du ratio de dette publique serait différente selon les sous-secteurs. En 2019, l’augmentation de 0,4 point de PIB du niveau de dette serait imputable à la hausse de l’endettement des administrations publiques centrales (APUC), à hauteur de 1,0 point, partiellement compensée par la diminution de l’endettement des administrations publiques locales (APUL), à hauteur de – 0,3 point et des administrations de sécurité sociale (ASSO), à hauteur également de – 0,3 point.

En 2020, une dynamique semblable serait à l’œuvre, l’endettement des APUC croîtrait de 1,1 point de PIB, alors que les ratios d’endettement des APUL et des ASSO diminueraient de respectivement 0,4 point et 0,8 point de PIB.

ÉVOLUTION DU RATIO D’ENDETTEMENT PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION

(en points de PIB)

Année

2018

2019

2020

Ratio d’endettement au sens de Maastricht

98,4

98,8

98,7

Dont contribution des administrations publiques centrales (APUC)

81,0

82,0

83,1

Dont contribution des administrations publiques locales (APUL)

8,7

8,4

8,0

Dont contribution des administrations de sécurité sociale (ASSO)

8,7

8,4

7,6

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2020, page 135.

● Au-delà de la politique monétaire, la faiblesse des taux d’intérêt a des causes profondes et de long terme. Comme l’a souligné M. Philippe Martin lors de son audition évoquée supra par la commission des finances de l’Assemblée nationale (50), une analyse de long terme de l’évolution des taux d’intérêt nominaux met en évidence le phénomène structurel et généralisé de la baisse des taux d’intérêt :

– elle a débuté au début des années 1980 ;

– elle a touché l’ensemble des pays de l’OCDE.

COMPARAISON DES PRINCIPAUX TAUX D’INTÉRÊT NOMINAUX DE RÉFÉRENCE À 10 ANS

(en pourcentage)

Source : Fred Economic Data.

Les taux d’intérêt réels (51) ont également entamé une tendance baissière, mais plus tardivement, au début des années 1990. L’observation de l’évolution des taux réels sur longue période montre que le phénomène de taux négatifs n’est pas nouveau. Il s’est déjà produit en France au milieu des années 1970.

COMPARAISON DES PRINCIPAUX TAUX D’INTÉRÊT RÉELS DE RÉFÉRENCE À 10 ANS

(en pourcentage)

Source : Fred Economic Data.

● Des causes structurelles expliquent cette tendance au long cours. Le taux d’intérêt réel est en effet le prix qui équilibre au niveau mondial l’épargne et l’investissement. Or, l’offre d’épargne s’accroît depuis les années 1990, sous l’effet notamment du vieillissement de la population. Parallèlement, l’investissement diminue en raison de la baisse de la productivité et du remplacement dans les pays avancés d’activités capitalistiques par des services qui le sont moins. Ces deux tendances s’accompagnent donc d’une baisse tendancielle du taux d’intérêt.

La force de ces facteurs laisse présager, selon certains économistes, l’installation d’un environnement durable de taux bas dans le monde.

● Cette tendance de fond a été amplifiée dans les années récentes par la politique monétaire. La politique accommodante de la Banque centrale européenne (BCE) menée depuis l’après-crise de 2009, et singulièrement depuis 2014, a eu un effet baissier sur les taux d’intérêt de la dette française, comme sur celle de l’ensemble des États de la zone euro. Les décisions récentes de la Réserve fédérale américaine (Fed) et de la BCE dans le sens de la poursuite de cette politique ont encore conduit à une baisse des taux. Récemment, lors de sa réunion de politique monétaire du 12 septembre 2019, la BCE a abaissé de – 0,40 % à
– 0,50 % le taux de facilité de dépôt et a décidé de relancer ses achats nets d’actifs à hauteur de 20 milliards d’euros par mois.

Enfin, la France parvient à financer sa dette à un moindre coût parce que les investisseurs ont confiance dans sa signature, condition nécessaire au financement de la dette publique dans de bonnes conditions. Cela explique en partie que la dette française est l’une des plus attractives.

● Sous l’effet des puissants facteurs présentés ci-dessus et de manière contre-intuitive, la charge d’intérêt de la dette publique française a connu une évolution divergente de celle du ratio de dette publique, comme le montre le graphique ci-dessous.

COMPARAISON DES TRAJECTOIRES DE DETTE PUBLIQUE
ET DE CHARGE D’INTÉRÊT DE LA DETTE

(en % du PIB)

Source : INSEE.

Depuis 2016, les conditions de financement de la dette française sont d’autant plus favorables que le taux d’intérêt est inférieur au taux de croissance du PIB, ce qui facilite la diminution du ratio de dette publique. En effet, dans cette situation, le ratio de dette peut être stabilisé par un solde public primaire négatif. En d’autres termes, le ratio de dette diminue quand bien même les comptes publics hors charge d’intérêts de la dette seraient en déficit.

● La France emprunte à des taux historiquement bas. Le 5 septembre 2019, elle a levé 10,14 milliards d’euros dont 1,5 milliard d’euros à échéance de quinze ans. Pour la première fois, le taux nominal à cette échéance a été négatif
(– 0,03 %).

Le Gouvernement a tiré les conclusions de la faiblesse actuelle des taux dans ses prévisions pour l’année 2020. Il conserve une hypothèse prudente pour les années à venir :

– le taux à dix ans serait amené à légèrement rebondir depuis les plus bas historiques de l’été 2019 (– 0,4 % à la mi-août) pour atteindre 0,20 % à la fin de l’année 2019 et 0,70 % à la fin de l’année 2020 ;

– le taux à trois mois s’élèverait à – 0,50 % à la fin de l’année 2019 et à la fin de l’année 2020.

HYPOTHÈSES DE TAUX D’INTÉRÊT

(Niveaux en fin d’année)

   

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Taux courts
(BTF 3 mois)

LPFP 2018-2022

– 0,50 %

– 0,10 %

0,70 %

1,50 %

2,00 %

2,50 %

PSTAB 2018

– 0,78 %

– 0,10 %

0,70 %

1,50 %

2,10 %

PSTAB 2019

– 0,84%

– 0,20 %

0,70 %

1,50 %

2,10 %

PLF 2020

– 

– 

– 0,50 %

– 0,50 %

   

Taux longs
(OAT à 10 ans)

LPFP 2018-2022

1,10 %

1,85 %

2,60 %

3,25 %

3,75 %

4,00 %

PSTAB 2018

0,79 %

1,60 %

2,35 %

3,10 %

3,60 %

PSTAB 2019

0,71 %

1,25 %

2,0%

2,75 %

3,50 %

PLF 2020

0,20 %

0,70 %

   

Note : les niveaux constatés sont en italique.

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, programmes de stabilité 2018 et 2019, présent projet de loi de finances.

Bien que prudente, cette prévision est nettement plus basse que celle du programme de stabilité d’avril 2019 qui, déjà, avait fortement révisé à la baisse les hypothèses de taux d’intérêt du programme de stabilité d’avril 2018. Le taux à dix ans associé au PLF 2020 serait inférieur à la prévision d’avril 2019 de respectivement 105 et 130 points de base pour 2019 et pour 2020.

Selon le rapport économique, social et financier annexé au présent PLF, le taux moyen à l’émission des titres à court terme (BTF) s’est établi à – 0,59 % depuis le début de l’année 2019, après – 0,62 % en 2018 et le taux moyen à l’émission des titres à moyen-long terme (OAT à 10 ans) à 0,20 % après 0,53 %.

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) (52) a souligné que la charge d’intérêts pourrait être inférieure à celle que le Gouvernement prévoit. Si les taux d’intérêt restaient inchangés à leur valeur au 1er septembre 2019, l’économie serait de l’ordre d’un milliard d’euros en 2020 par rapport aux hypothèses sous-jacentes au présent projet de loi.

 

2018

2019

2020

2021

2022

En Mds €

En % du PIB

En Mds €

En % du PIB

En Mds €

En % du PIB

En Mds €

En % du PIB

En Mds €

En % du PIB

LPFP 2018-2022

41,2

1,8

42,8

1,8

46,3

1,9

51,0

2,0

55,9

2,1

PSTAB 2018 (avril 2018)

39,6

1,7

41,8

1,7

44,8

1,8

49,3

1,9

53,8

2,0

PLF 2019

43,4

1,8

43,1

1,8

           

PSTAB 2019 (avril 2019) / DOFP 2019 (juillet 2019)

40,0

1,7

37,1

1,5

37,2

1,5

39,8

1,6

44,0

1,7

PLF 2020

40,3

1,8

35,9

1,5

33,7

1,4

       

Écart LPFP / PLF 2020

– 1,0

– 6,9

– 0,3

– 12,5

– 0,5

       

Note : les données sont présentées en comptabilité nationale. Il ne faut pas les confondre avec la charge d’intérêts de la seule dette de l’État, présentée en comptabilité budgétaire et dont les crédits sont inscrits au programme 117 du budget général.

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2019 à 2022, programmes de stabilité et réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Par rapport aux prévisions de la LPFP, la trajectoire de charge d’intérêts de la dette a été nettement révisée. La prévision du présent projet de loi de finances pour l’année 2020 est inférieure de 12,5 milliards d’euros à la prévision de la LPFP pour cette même année, soit environ 0,5 point de PIB. Les prévisions du programme de stabilité d’avril dernier laissaient apparaître un écart estimé à 9 milliards d’euros.

Les effets de la diminution des taux d’intérêt sur la charge de la dette sont massifs. Ils ont bien sûr des causes exogènes, mais ils ne sont pas sans lien avec l’action du Gouvernement dans la mesure où l’attrait des investisseurs pour la dette française révèle leur confiance dans la politique économique menée. Les projections du Gouvernement et les prévisions de la LPFP réalisées à l’automne 2017 ne laissaient toutefois pas envisager une telle évolution.

Dans ce contexte plusieurs économistes ont débattu de l’opportunité pour la France et pour les États en général de profiter de la diminution des charges d’intérêts de la dette pour intensifier l’effort d’investissement public ou pour accentuer les mesures soutenant le pouvoir d’achat des ménages. Selon le Rapporteur général, le constat de ces économies importantes ne doit pas détourner le Gouvernement de son action visant à rétablir l’équilibre des comptes des administrations publiques. Il convient d’ailleurs de rappeler que la baisse des taux d’intérêt résulte en partie de la faiblesse du taux de croissance de l’économie qui lui-même a pour conséquence de diminuer les recettes publiques et constitue une pression à la hausse sur le déficit public.

À titre liminaire, si le débat relatif à l’opportunité de « recycler » d’éventuelles économies constatées sur la charge de la dette pour intensifier l’effort d’investissement public a un sens en théorie économique, les termes du sujet ne se posent pas de la même façon dans la préparation du budget. En effet, la construction d’un budget est la résultante d’un équilibre (déficitaire en l’occurrence) entre un ensemble de dépenses et un ensemble de recettes.

La charge d’intérêts de la dette est un paramètre particulier d’une équation budgétaire générale. Par exemple, les crédits consacrés à la mission Investissements d’avenir augmentent de 1,1 milliard d’euros entre 2019 et 2020 selon le présent projet de loi de finances. Ces investissements seront, de fait, financés par la baisse des taux d’intérêt, comme par les recettes supplémentaires issues de la croissance, et par l’ensemble des mesures ayant conduit à modérer la dépense publique ou à augmenter les ressources publiques. Ils ont également été, de fait, financés par l’emprunt, compte tenu de la situation déficitaire de nos comptes publics. Dans cette perspective, c’est la question de l’efficience de la dépense publique qui se pose, afin que soient utilisées au mieux les recettes publiques issues, entre autres, de la baisse des taux d’intérêt. Les projets d’investissements publics doivent donc être analysés au cas par cas pour que soient engagés ceux dont la rentabilité socio-économique est la plus forte.

La question pourrait alors revenir à proposer une augmentation du déficit public ou sa moindre diminution pour financer des investissements. S’il est légitime de se réjouir que le déficit public atteigne un niveau qu’il n’avait pas atteint depuis près de vingt ans, il ne faut pas oublier qu’il reste supérieur aux déficits de la plupart de nos partenaires européens – c’est également le cas pour notre niveau d’endettement et ce de façon accrue ces dernières années. Dans la phase actuelle de croissance de l’économie, le redressement des finances publiques est nécessaire pour que la France puisse faire face à un éventuel retournement conjoncturel, alors que son écart de production s’est refermé en 2019 (voir supra).

Enfin, les économies ou les surcoûts liés à la charge de la dette sont volatils et incertains. Si la baisse des taux est structurelle selon la plupart des économistes, elle n’est pas permanente. On ne peut pas exclure que les taux d’intérêt augmentent dans les années qui viennent ou qu’ils deviennent à nouveau supérieurs au taux de croissance. Comme l’a fait remarquer M. Jean-Luc Tavernier, directeur général de l’INSEE lors de la table ronde déjà évoquée (53), la faiblesse remarquable des taux d’intérêt peut être, par exemple, le signe d’une anticipation de la faiblesse à venir de la croissance du PIB, ce qui contraindrait mécaniquement les comptes publics.

Compte tenu du niveau de l’endettement public, une remontée des taux d’intérêt se traduirait rapidement par une dégradation du déficit public porteuse d’un risque pour la soutenabilité de la dette. Un choc de taux de 1 % sur la charge de la dette négociable de l’État aurait un effet de près de 5 milliards d’euros à horizon 2022 et de 20 milliards d’euros à horizon 2028 (54).

Ainsi que l’a rappelé la Cour des comptes (55), l’histoire montre que le passage d’un régime de taux d’intérêt très bas à un régime de taux élevé est possible et peut être rapide.

*

* *

FICHE N° 6 :
LE PLF 2020 DANS SON CONTEXTE EUROPÉEN

Résumé de la fiche

La normalisation de la politique budgétaire française se poursuit en 2019, un an après la clôture de la procédure pour déficit excessif ouverte à son encontre en 2009 et après sa sortie de la catégorie des « déséquilibres excessifs » en matière macroéconomique.

L’année 2019 conforte donc la France quant au respect de ses engagements européens. Le Rapporteur général a pu constater, lors des conférences interparlementaires européennes auxquelles il a participé, en dernière date à Helsinki en octobre 2019, que la crédibilité de la France en était renforcée.

La France doit désormais mettre en œuvre les règles du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, lesquelles prévoient, notamment, la réalisation d’un ajustement structurel minimal de plus de 0,5 point de produit intérieur brut (PIB) par an tant que l’objectif à moyen terme d’équilibre structurel des comptes publics n’est pas atteint. À ce titre, selon le présent PLF, le déficit public structurel de la France ne diminuera pas entre 2019 et 2020 (– 2,2 % du PIB). La France a effectué un ajustement structurel de 0,1 point de PIB en 2018, de 0,1 point en 2019 et prévoit de réaliser un ajustement structurel nul entre 2019 et 2020.

La Commission européenne doit formuler son avis sur le projet de budget de la France avant le 30 novembre 2019.

Chaque projet de loi de finances doit être replacé dans un contexte européen structuré par plusieurs dispositifs de surveillance multilatérale des finances publiques et des politiques macroéconomiques de chaque État membre.

Les finances publiques nationales sont soumises à des normes qui résultent des engagements européens pris par la France dans le cadre de l’intégration économique et monétaire de l’Union européenne (I).

Les politiques économiques font également l’objet d’une surveillance afin de prévenir les déséquilibres macroéconomiques qui pourraient avoir un effet sur la stabilité de l’Union européenne (II).

Le cycle annuel budgétaire de 2019, qui se décompose en un semestre européen et un semestre national, a été marqué, pour la France, par le respect de ses engagements européens en matière de déficit et de dette (III).

La stratégie française en matière de finances publiques s’inscrit dans un cadre européen. Trois grandes catégories de normes s’imposent aux États membres : la norme relative au déficit excessif, la norme relative à l’équilibre des comptes publics et la norme relative à l’ajustement structurel minimal.

En premier lieu, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) interdit les déviations budgétaires excessives, évaluées suivant deux critères cumulatifs : le déficit public et la dette publique. Le déficit public est excessif lorsqu’il dépasse 3 % du PIB. La dette publique est excessive lorsqu’elle dépasse 60 % du PIB. À défaut de respecter ces deux critères, l’État membre s’expose à l’ouverture d’une procédure de déficit excessif (PDE) (56).

Le critère de dette est considéré comme respecté si celle-ci diminue suffisamment, c’est-à-dire d’au moins un vingtième par an, en moyenne sur les trois dernières années, de la fraction qui excède 60 % du PIB (57).

Le « six-pack » (cinq règlements et une directive) de novembre 2011 prévoit toutefois une règle transitoire pour les PDE qui étaient en cours à la date de son adoption, ce qui était le cas de la France. En vertu de cette règle transitoire, durant les trois années suivant le retour sous les 3 %, le respect du critère de dette est considéré comme respecté si la progression du solde structurel est positive.

En deuxième lieu, la norme relative à l’équilibre des comptes publics est prévue par l’article 3 du TSCG, qui érige en principe l’équilibre ou l’excédent des budgets des administrations publiques. L’équilibre est réputé atteint lorsque le déficit structurel est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres.

Le solde structurel des administrations publiques

Le solde public effectif peut se décomposer en deux parties : une partie conjoncturelle, qui représente les effets du cycle économique sur les dépenses et les recettes publiques, et une partie structurelle, correspondant au niveau du solde effectif si la production de l’économie se situait à son niveau potentiel (c’est-à-dire le volume maximal de biens et de services que l’économie produit lorsqu’elle utilise toutes ses capacités).

Le solde structurel s’établit donc en corrigeant le solde public effectif des effets de la conjoncture économique, ainsi que des situations ou mesures exceptionnelles (mesures « one-off » selon la terminologie de la Commission européenne) ou temporaires, qui n’ont pas d’impact durable sur le solde. L’intérêt de cet outil d’analyse est d’identifier les mesures liées directement à une décision discrétionnaire de politique économique.

Toutes les dépenses sont supposées structurelles, c’est-à-dire indépendantes de la conjoncture économique, à l’exception des dépenses liées à l’indemnisation du chômage, qui sont intégrées au calcul du solde conjoncturel car leur évolution est cyclique.

Parmi les recettes, seules les recettes non fiscales, comme les dividendes, sont considérées comme structurelles. Tous les prélèvements obligatoires sont supposés varier en fonction de la conjoncture.

Source : Annexe méthodologique du programme de stabilité 2019-2022.

En dernier lieu, la norme relative à l’ajustement structurel minimal est une norme dynamique. Pour respecter les règles du Pacte de stabilité et de croissance, les États membres doivent déterminer un objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent (58), et définir une trajectoire d’ajustement en vue de l’atteindre.

Le solde structurel doit alors converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

Cette règle d’ajustement structurel est également encadrée par une règle en dépenses et en recettes. L’évolution des dépenses publiques est définie en fonction de la croissance potentielle estimée par la Commission européenne. Enfin, les États n’ayant pas encore atteint leur OMT doivent compenser les réductions de recettes discrétionnaires par des réductions de dépenses équivalentes (59). La Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne peuvent cependant estimer que l’effort d’ajustement peut être plus limité en période de conjoncture économique défavorable (60).

Enfin, une déviation de la trajectoire d’ajustement est autorisée, à hauteur de 0,5 point de PIB sur une année, ou cumulée sur deux ans (soit 0,25 point par an en moyenne).

Depuis 2018, la France est sortie de la procédure pour déficit excessif prévue par le TFUE. La supervision européenne de ses finances publiques relève donc désormais du volet préventif du Pacte de stabilité. Comme la France détient un déficit structurel supérieur à son objectif de moyen terme (– 0,4 point de PIB) et qu’elle possède un niveau de dette supérieur à 60 % du PIB, les règles européennes prévoient que la réduction du déficit structurel doit être strictement supérieure à 0,5 point de PIB par an (soit au moins 0,6 point de PIB).

La France a effectué un ajustement structurel de 0,1 point de PIB en 2018 : elle a donc utilisé l’ensemble de la marge prévue par les règles européennes en une année, ce qui impose, pour garantir leur strict respect, que la France doive effectuer un ajustement structurel d’au moins 0,6 point de PIB en 2019.

Or, l’ajustement structurel ne serait que de 0,1 point en 2019 et serait nul en 2020. La France s’expose donc à l’ouverture d’une procédure à son encontre par la Commission européenne.

NORMES DE FINANCES PUBLIQUES APPLICABLES AUX ÉTATS MEMBRES
DONT LA DETTE PUBLIQUE EXCÈDE 60 % DU PIB

Normes

Modalités de surveillance et de sanction

Traité source

Application à la France en 2019

Limite du déficit structurel

à 0,5 % du PIB

Volet préventif
du PSC

TSCG

Non-respect

Trajectoire d’ajustement structurel supérieure

à 0,5 point de PIB par an

TSCG

TFUE

Non-respect

Limitation de l’augmentation annuelle des dépenses au taux de croissance potentielle sauf compensation par des mesures discrétionnaires en matière de recettes

Respect

Compensation des réductions de recettes par des réductions de dépenses (règle applicable aux États n’ayant pas encore atteint leur objectif budgétaire de moyen terme)

Non-respect

Réduction de la dette publique qui excède 60 % du PIB d’au moins un vingtième par an en moyenne sur trois ans

Volet correctif

du PSC

« Procédure pour déficit excessif »

Respect (période transitoire de trois ans)

Limite du déficit nominal

à 3 % du PIB

TFUE

Respect

(hors mesures exceptionnelles)

Source : commission des finances.

Objectif de moyen terme (OMT)

Solde structurel compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent

Trajectoire d’ajustement

− Au moins 0,5 point de PIB par an

− Supérieure à 0,5 point de PIB par an lorsque la dette publique est supérieure à 60 % du PIB

Moyens mis en œuvre

− Cadrage économique comprenant les principales hypothèses concernant l’évolution prévisible de l’économie et les variables économiques importantes

− Description des mesures budgétaires et des autres mesures de politique économique qui sont mises en œuvre et/ou envisagées pour réaliser les objectifs du programme

− Analyse de l’incidence que tout changement des principales hypothèses économiques aurait sur la situation budgétaire et la dette

Source : commission des finances.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (61) a fixé, pour la France, un OMT de – 0,4 point de PIB mais pas la date de réalisation. Il en est de même du programme de stabilité d’avril 2019.

En France, contrairement à d’autres États de l’Union européenne, le programme de stabilité ne fait pas l’objet d’un vote obligatoire par le Parlement. Lors de la présentation des neuf programmes de stabilité de la France, de 2011 à 2019, le Gouvernement a procédé à cinq déclarations, suivies d’un débat et d’un vote en séance publique. Ce fut notamment le cas en 2018 et en 2019.

La mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances a préconisé, en septembre 2019, que « soit inscrite au niveau organique la possibilité d’organiser un débat annuel sur le programme de stabilité avant sa transmission à la Commission européenne » (62), afin de renforcer le pouvoir de contrôle du Parlement. Ce débat en séance publique, qui serait suivi d’un vote, pourrait se substituer au débat d’orientation des finances publiques (DOFP).

La conformité de la trajectoire de chaque État membre au regard des recommandations européennes est évaluée dans les trois mois par la Commission européenne. L’État membre peut être invité à modifier son programme si le Conseil de l’Union européenne, agissant sur recommandation de la Commission, adopte une recommandation en ce sens (63).

Par ailleurs, durant la phase d’exécution, la Commission peut adresser aux États membres un avertissement en cas d’écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement. Le Conseil peut alors adopter des recommandations, lesquelles peuvent donner lieu, en l’absence d’actions suivies d’effet de la part de l’État membre, à des sanctions (64) consistant en un dépôt portant intérêts de 0,2 % du PIB.

Volet préventif

Orientations du Conseil

Le Conseil adopte ses orientations généralement en février sur la base de l’examen annuel de la croissance élaboré par la Commission

Programme de stabilité ou programme de convergence

Ces programmes sont transmis par les États membres à la Commission avant le 30 avril

Évaluation et suivi

− Les programmes sont évalués dans les trois mois de leur transmission

− Un avertissement et des recommandations peuvent être adoptés en cas d’écart important avec la trajectoire d’ajustement

Volet correctif

Ouverture de la procédure pour déficit excessif

Sur décision du Conseil, agissant sur recommandations de la Commission, le Conseil adopte des recommandations en vue de la correction du déficit excessif

Actions suivies d’effet

− L’État membre remet un rapport sur les actions suivies d’effet qu’il a entreprises en vue de remédier au déficit excessif

− La Commission évalue les actions suivies d’effet

Mise en demeure

En l’absence d’actions suivies d’effet, le Conseil peut, sur recommandation de la Commission, adresser une mise en demeure

Sanctions

Sanction du volet préventif

Dépôt portant intérêts de 0,2 % du PIB

Sanctions du volet correctif

Dépôt ne portant pas intérêts de 0,2 % du PIB, voire amendes de 0,2 % du PIB à 0,5 % du PIB si l’État membre enfreint à plusieurs reprises les règles du volet correctif

Source : commission des finances.

La France faisait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

Le Conseil a clôturé la procédure de déficit excessif dont la France faisait l’objet lors de sa réunion du 22 juin 2018.

En juin 2019, la Commission a recommandé la clôture de la procédure pour déficit excessif pour l’Espagne. Depuis lors, plus aucun État membre ne relève du volet correctif du PSC.

La surveillance macroéconomique a pour but de sortir du prisme exclusif des finances publiques qui limitait auparavant l’intelligence du dialogue économique entre les instances européennes et les États membres.

Son but est de détecter et de corriger à un stade précoce les déséquilibres macroéconomiques, en prêtant une attention particulière à ceux qui pourraient avoir des retombées sur d’autres États membres.

Le déséquilibre est défini assez largement comme « toute tendance donnant essor à des développements macroéconomiques ayant un effet préjudiciable ou susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur le bon fonctionnement de l’économie d’un État membre, de l’Union économique et monétaire ou de l’Union dans son ensemble » (67).

Le déséquilibre est considéré comme excessif lorsqu’il est « grave », notamment lorsqu’il compromet ou est susceptible « de compromettre, le bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire » (68).

En d’autres termes, la surveillance macroéconomique doit inciter à une meilleure coordination des politiques économiques des États membres au bénéfice de l’ensemble de l’Union européenne, et en particulier de la zone euro.

Tout comme le pacte de stabilité et de croissance, la prévention des déséquilibres macroéconomiques comporte un volet préventif et un volet correctif. Seul le volet correctif peut déboucher sur des sanctions. Sa finalité est moins normative que la surveillance des finances publiques : le volet préventif ne peut faire l’objet de sanctions et les sanctions du volet correctif sont moins fortes. Elles sont d’ailleurs restées, à ce jour, théoriques.

La surveillance multilatérale de l’Union européenne au titre des déséquilibres macroéconomiques est régie par deux règlements :

– le règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques ;

– le règlement (UE) n° 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 établissant des mesures d’exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro.

Le programme national de réforme et le programme de stabilité font partie des documents que les instances européennes examinent pour déterminer les éventuelles mesures préventives à mettre œuvre ou pour décider de l’ouverture d’une procédure concernant les déséquilibres excessifs.

Le volet préventif de la prévention des déséquilibres macroéconomiques (PDM) peut aboutir à l’adoption de mesures sous forme de recommandations du Conseil lorsqu’un État membre est jugé en situation de déséquilibre macroéconomique au terme d’un bilan approfondi de la Commission européenne.

Le volet correctif n’a encore jamais été activé. Il débute par l’ouverture d’une procédure concernant les déséquilibres excessifs et par l’adoption d’un plan de mesures correctives qui fait l’objet d’un suivi. Les sanctions théoriques sont limitées à 0,1 % du PIB.

LA SURVEILLANCE DES DÉSÉQUILIBRES MACROÉCONOMIQUES

Prévention

Mécanisme d’alerte

Tableaux de bord

Le rapport sur le mécanisme d’alerte (RMA) est un rapport annuel de la Commission qui désigne les États membres dont elle considère qu’ils peuvent être touchés par un déséquilibre. Le rapport est généralement publié en novembre en même temps que l’examen annuel de la croissance

Bilan approfondi

La Commission procède à un bilan approfondi (en février) pour chaque État membre exposé à un déséquilibre macroéconomique

Mesures préventives

Sur recommandations de la Commission (en mai), le Conseil adresse ses recommandations (en juillet) à l’État membre en situation de déséquilibre macroéconomique

Correction

Ouverture de la procédure concernant les déséquilibres excessifs

Sur recommandations de la Commission, le Conseil adresse ses recommandations à l’État membre en situation de déséquilibre excessif

Plan de mesures correctives

L’État membre doit alors adresser un plan de mesures correctives dans le délai imparti par le Conseil

Suivi des mesures correctives

L’État membre soumet des rapports d’avancement qui sont évalués par la Commission

Clôture de la procédure concernant les déséquilibres excessifs

Le Conseil, sur recommandation de la Commission, abroge les recommandations émises dès qu’il estime que l’État membre concerné ne présente plus de déséquilibres excessifs

Sanction

Dépôt portant intérêt

Un dépôt de 0,1 % du PIB portant intérêt est imposé par décision du Conseil, statuant sur recommandation de la Commission, si le Conseil conclut que l’État membre concerné n’a pas pris les mesures correctives recommandées.

Amende annuelle

Une amende annuelle de 0,1 % du PIB est imposée par décision du Conseil, statuant sur recommandation de la Commission lorsque deux recommandations successives sont prises constatant l’insuffisance du plan de mesures correctives ou lorsque deux recommandations successives sont prises constatant que les mesures correctrices n’ont pas été prises.

Source : commission des finances

Objet de la coordination

Cadre juridique de la coordination

réformes structurelles

stratégie « Europe 2020 »

politiques budgétaires – finances publiques

pacte de stabilité et de croissance (PSC)

politiques économiques

prévention des déséquilibres macroéconomiques (PDM)

Source : commission des finances.

Le semestre européen comprend ainsi (69) :

– la formulation, et la surveillance de la mise en œuvre, des grandes orientations des politiques économiques (GOPÉ) dans l’examen annuel de la croissance auquel procède la Commission européenne ;

– la formulation, et l’examen de la mise en œuvre, des lignes directrices pour l’emploi par la Commission européenne ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de stabilité ou de convergence des États membres ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de réforme nationaux des États membres ;

– la surveillance pour prévenir et corriger les déséquilibres macroéconomiques.

L’institution d’un semestre européen a indéniablement amélioré la coopération entre les États membres et les institutions européennes, tout en renforçant le caractère multilatéral du processus.

Document transmis par les États membres

Objet de la coordination

Programme de stabilité ou de convergence

Politiques budgétaires

Programme national de réforme

Politiques économiques et réformes structurelles

Source : commission des finances.

Les conférences de l’article 13

La conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance dans l’Union, communément désignée sous l’appellation « Conférence de l’article 13 », constitue un cadre de discussion et d’échange d’informations en ce qui concerne la mise en œuvre des dispositions du TSCG, en vue de renforcer la coopération entre les parlements nationaux et le Parlement européen. L’objectif est de contribuer au renforcement de la légitimité démocratique de la gouvernance économique et de la politique budgétaire européennes.

Elle a remplacé l’ancienne rencontre des présidents des commissions budgétaires et des finances des parlements nationaux, qui était organisée par le parlement du pays assurant la présidence du Conseil de l’Union européenne.

La conférence se tient deux fois par an, une première fois à Bruxelles au cours du premier semestre de chaque année civile dans le cadre de la semaine parlementaire européenne, et une seconde fois au cours du second semestre, dans l’État membre assurant la présidence du Conseil de l’UE.

Le Rapporteur général a participé à toutes les conférences de l’article 13 qui se sont tenues depuis le début de la législature, successivement à Tallinn, à Bruxelles, à Vienne et à Helsinki. Même si elles ne sont pas juridiquement intégrées au cycle annuel budgétaire, elles permettent à la France d’exprimer son point de vue et d’expliquer ses choix budgétaires dans un cadre différent.

Le Rapporteur général a pu constater que la position de la France était mieux comprise et acceptée par les partenaires européens depuis qu’elle s’était résolument engagée dans le respect des engagements pris en matière de finances publiques. La voix de la France a gagné en crédibilité et ses prises de position sont désormais au cœur du débat sur l’avenir de l’Europe.

À l’issue du semestre européen, les États membres doivent élaborer leur budget, selon leurs règles propres, en tenant compte des orientations de l’Union européenne.

Le semestre national est, du point de vue des procédures européennes, régi par le « two-pack », c’est-à-dire un ensemble de deux règlements du 21 mai 2013 qui ont été adoptés en vue de renforcer la surveillance budgétaire de la zone euro :

– le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 472/2013 du 21 mai 2013 relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des États membres de la zone euro connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière, qui a organisé une surveillance renforcée des États membres qui sollicitent une aide multilatérale ;

– le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 473/2013 du 21 mai 2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro, qui a prévu l’obligation de se doter d’un organisme indépendant pour évaluer les hypothèses macroéconomiques des stratégies budgétaires.

Les États membres doivent envoyer leur « plan budgétaire » pour l’année suivante avant le 15 octobre. Les États membres faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif doivent également présenter un « programme de partenariat économique », conformément au TSCG. Ce programme décrit les mesures et les réformes structurelles engagées pour assurer une correction durable des déficits excessifs.

La Commission donne son avis avant le 30 novembre et demande, le cas échéant, des modifications.

Pour ce qui est des États membres faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif, l’avis de la Commission évalue si la correction du déficit est conforme aux recommandations du Conseil de l’Union européenne.

Cette évaluation se fait également sur la base d’un rapport sur l’action engagée en réponse à la recommandation issue de la procédure de déficit excessif, transmis par le pays concerné.

L’Eurogroupe, qui réunit les ministres des finances des États membres de la zone euro, examine, ensuite, les avis sur les projets de plans budgétaires ainsi que la situation et les perspectives budgétaires pour la zone euro dans son ensemble, sur la base d’une évaluation réalisée par la Commission, afin de disposer d’une vision agrégée du contexte budgétaire de la zone.

L’État membre transmet, enfin, sa loi de finances à la Commission avant la fin de l’année.

Le 21 novembre 2018, la Commission européenne a adopté son « paquet d’automne » du semestre européen.

Ce paquet contient notamment l’examen annuel de la croissance dans l’Union européenne, le rapport 2019 sur le mécanisme d’alerte (déséquilibres macroéconomiques) et les avis sur les projets de plans budgétaires des États membres de la zone euro. Jusqu’à présent, la France a choisi de communiquer à la Commission européenne le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, lequel fait office tout à la fois de plan budgétaire et de programme de partenariat économique.

Dans le rapport de la commission sur le mécanisme d’alerte (70), la France est mentionnée parmi les 13 États membres qui feront l’objet d’un bilan approfondi, avec la Bulgarie, la Croatie, Chypre, l’Allemagne, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, les Pays-Bas, le Portugal, la Roumanie, l’Espagne et la Suède. 11 de ces pays, dont la France, étaient déjà concernés par ce bilan approfondi en 2017.

Le rapport sur le mécanisme d’alerte (RMA) 2019 a conclu à la nécessité d’entreprendre un nouveau bilan approfondi pour la France afin d’évaluer la persistance ou la correction des déséquilibres macroéconomiques relevés en 2018, liés en particulier, selon la Commission, à un endettement public élevé et à un dynamisme insuffisant de la compétitivité dans un contexte de faible croissance de la productivité.

Novembre 2018 : le « triangle vertueux » prôné par la Commission européenne

En 2018, la Commission européenne a publié son « examen annuel de la croissance 2018 » (1).

Ce document présente peu de nouveautés par rapport aux constats formulés les années précédentes. La Commission européenne a, de nouveau, invité les États membres à fonder leurs politiques économiques autour de trois priorités qu’elle qualifie de « triangle vertueux » : la stimulation coordonnée de l’investissement, l’attachement renouvelé aux réformes structurelles et la poursuite de politiques budgétaires responsables.

La Commission européenne constate que l’économie de la zone euro comme celle de l’ensemble de l’UE ont connu une nouvelle expansion en 2019, pour leur sixième année de croissance ininterrompue. En outre, signe d’une meilleure intégration, les « écarts de taux de croissance dans la zone euro sont les plus faibles de l’histoire de l’Union économique et monétaire ».

L’emploi progresse, le nombre de personnes ayant un travail a atteint le chiffre record de 239 millions. La croissance solide et la faiblesse des taux d’intérêt ont favorisé une baisse continue des déficits publics nationaux, qui sont, dans la plupart des cas, revenus à leurs niveaux d’avant la crise. Le déficit d’investissement dû à la crise est désormais pratiquement résorbé.

La Commission appelle les États membres à prôner les « bienfaits du multilatéralisme et de l’intégration économique », dans un contexte de tensions internationales renouvelées. En particulier, pour la Commission, l’euro demeure un « facteur de stabilité » et un « bouclier » face aux risques croissants qui pèsent sur les perspectives économiques mondiales.

(1) Commission européenne, Examen annuel de la croissance 2019, 21 novembre 2018.

Le 27 février 2019 (71), sur la base des bilans approfondis réalisés, la Commission a conclu que 10 États membres connaissent des déséquilibres au titre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, dont la France. Toutefois, seuls trois États membres connaissent des déséquilibres excessifs (Chypre, la Grèce et l’Italie).

À ce jour, la France relève donc uniquement du volet préventif de la surveillance macroéconomique, comme l’ensemble des autres États membres en situation de déséquilibre.

Depuis 2012, soit depuis la création de ce mécanisme de surveillance, la Commission a toutefois systématiquement désigné, dans ses rapports sur le mécanisme d’alerte, la France comme étant touchée par des déséquilibres macroéconomiques. En février 2015, la Commission a considéré que la France était en situation de déséquilibre excessif. La Commission avait renouvelé ce constat jusqu’en 2017. En 2018, la France est toutefois sortie de la catégorie « déséquilibres excessifs » de la procédure pour déséquilibres économiques grâce, entre autres, à l’amélioration de ses finances publiques.

Le rapport 2019 pour la France a également été publié le 27 février 2019 (72). Il évalue les progrès accomplis et les suites données aux recommandations précédentes. Il contient le bilan approfondi effectué en application du rapport sur le mécanisme d’alerte.

Dans ce rapport, la Commission mentionne que « la France a enregistré certains progrès dans la mise en œuvre des recommandations par pays de 2018 ». Il s’agit notamment de la modération de l’évolution du salaire minimum, de la simplification du système fiscal et de la réduction des formalités administratives.

En revanche, la Commission note qu’ « aucun progrès n’a été accompli en ce qui concerne le développement et la mise en œuvre d’une revue des dépenses publiques dans le cadre du programme Action publique 2022 », d’où le renouvellement de cette recommandation.

Les priorités de l’examen annuel de la croissance ont été approuvées par le Conseil européen le 21 mars 2019. Dans la foulée, le Conseil a adopté une décision donnant un caractère formel à l’accord politique intervenu le 21 mars 2019 sur la prorogation du délai de sortie du Royaume-Uni de l’UE.

Concernant la surveillance exercée au titre du pacte de stabilité et de croissance, le Gouvernement a transmis le programme de stabilité de la France fin avril par le Gouvernement, après une déclaration devant l’Assemblée nationale et un vote sur cette déclaration le 30 avril 2019.

Le 5 juin 2019, Sur la base de l’évaluation du programme de stabilité 2019-2022, la Commission a adopté un rapport permettant de considérer les critères du déficit et de la dette de la France comme « actuellement respectés » (73). La Commission européenne a proposé au Conseil d’adresser un certain nombre de recommandations à la France :

– sur le plan budgétaire, d’utiliser « les recettes exceptionnelles pour accélérer la réduction du ratio de la dette publique » et de mieux maîtriser les dépenses publiques en veillant « à ce que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes ne dépasse pas 1,2 % en 2020, ce qui correspondrait à un ajustement structurel annuel de 0,6 % du PIB » ;

– sur le plan économique, d’axer « les investissements sur la recherche et l’innovation (…), sur les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique et les interconnexions avec le reste de l’Union » et de favoriser « l’intégration de tous les demandeurs d’emploi sur le marché du travail » ;

– sur le plan social, de « réformer le système de retraite pour uniformiser progressivement les règles des différents régimes de retraite », dans la perspective de « renforcer l’équité et la soutenabilité de ces régimes ».

Le Conseil européen du 9 juillet 2019 a ainsi approuvé formellement les recommandations de la Commission européenne adressées à la France, ce qui a permis de clôturer le semestre européen 2019.

Recommandation du Conseil concernant le programme national de réforme
de la France pour 2019 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2019 (extraits)

« RECOMMANDE que la France s’attache, en 2019 et 2020 :

1 – à veiller à ce que le taux de croissance nominale des dépenses primaires nettes ne dépasse pas 1,2 % en 2020, ce qui correspondrait à un ajustement structurel annuel de 0,6 % du PIB ; à utiliser les recettes exceptionnelles pour accélérer la réduction du ratio de la dette publique ; à réduire les dépenses et à réaliser des gains d’efficacité dans tous les sous-secteurs des administrations publiques, notamment en précisant pleinement les mesures concrètes nécessaires dans le contexte du programme Action publique 2022 et en surveillant étroitement la mise en œuvre de ces mesures ; à réformer le système de retraite pour uniformiser progressivement les règles des différents régimes de retraite, en vue de renforcer l’équité et la soutenabilité de ces régimes ;

2 – à favoriser l’intégration de tous les demandeurs d’emploi sur le marché du travail, à garantir l’égalité des chances, en mettant particulièrement l’accent sur les groupes vulnérables, notamment les personnes issues de l’immigration, et à remédier aux pénuries et aux inadéquations de compétences ;

3 – à axer la politique économique en matière d’investissements sur la recherche et l’innovation (tout en améliorant l’efficacité des dispositifs d’aide publique, dont les systèmes de transfert de connaissances), sur les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique et les interconnexions avec le reste de l’Union, ainsi que sur l’infrastructure numérique, en tenant compte des disparités territoriales ;

4 – à poursuivre la simplification du système d’imposition, notamment en limitant le recours aux dépenses fiscales, en continuant de supprimer les impôts inefficaces et en réduisant les impôts sur la production ; à réduire les restrictions réglementaires, notamment dans le secteur des services, et à mettre pleinement en œuvre les mesures visant à stimuler la croissance des entreprises. »

En 2018, la France avait communiqué à la Commission européenne comme plan budgétaire le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2019.

La Commission européenne avait estimé que ce plan budgétaire français présentait un « risque de non-conformité » avec les exigences du pacte de stabilité et de croissance en raison de l’existence d’ « un écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement requise pour atteindre l’OMT » et du « non-respect du critère de réduction de la dette en 2018 ».

Les données disponibles, mentionnées supra, permettent de considérer que la France a effectué un ajustement structurel insuffisant entre 2018 et 2019. En 2020, l’ajustement structurel serait nul. La France s’expose donc à un avertissement de la Commission européenne au titre d’un écart important entre la trajectoire d’ajustement transmise et la trajectoire exécutée, voire à l’ouverture d’une procédure à son encontre au titre du volet préventif du PSC.

*

* *

FICHE N° 7 :
LE VOLET FISCAL DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2020

Résumé de la fiche

Le présent projet de loi de finances pour 2020 comporte un riche volet fiscal. Ce projet de loi de finances met en œuvre :

– la réduction de l’impôt sur le revenu (IR) à hauteur de 5 milliards d’euros ;

– la réforme de la fiscalité locale et notamment la mise en œuvre de la dernière étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages ;

– la transformation sur deux ans du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) en prime forfaitaire ;

– la poursuite du « verdissement » de la fiscalité avec notamment la modification du régime fiscal du gazole non routier et l’aménagement de plusieurs taxes pesant sur le secteur du transport routier et aérien ;

– la rationalisation de la fiscalité avec un important programme de suppression de petites taxes, de plafonnement de dépenses fiscales et de réduction de la fiscalité affectée ;

– une mise en conformité avec le droit de l’Union européenne avec plusieurs transpositions de directives ;

– la mise en œuvre d’un « paquet » relatif à la fiscalité du e-commerce ;

– la modernisation des modalités de déclaration, de paiement et de recouvrement de certains impôts.

Ces différentes mesures fiscales sont réparties au sein de 34 articles dont 19 articles en première partie et 15 articles en seconde partie.

La répartition des articles fiscaux entre les première et seconde parties obéit aux critères de l’article 34 de la LOLF (74) : les mesures affectant le solde budgétaire de l’État pour l’année 2020 relèvent de la première partie, tandis que les autres mesures (affectant le solde budgétaire de l’État à compter de 2021 ou affectant les ressources d’autres administrations publiques) relèvent de la seconde partie.

Les articles de la première partie sont commentés dans le tome 2 du présent rapport. Ceux de la seconde partie sont commentés dans le tome 3.

Les développements qui suivent procèdent à une synthèse du volet fiscal du présent projet de loi de finances.

LES MESURES FISCALES DE LA PREMIÈRE PARTIE DU PLF 2020

Article

Intitulé

2

Baisse de l’impôt sur le revenu (IR) à compter des revenus de l’année 2020 et indexation du barème applicable aux revenus de l’année 2019

3

Domiciliation fiscale en France des dirigeants des grandes entreprises françaises

4

Mise sous condition de ressources du crédit d’impôt pour la transition énergétique avant son remplacement par une prime pour les ménages modestes

5

Suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et réforme du financement des collectivités territoriales

6

Suppression de taxes à faible rendement

7

Limitation dans le temps de dépenses fiscales afin d’en garantir l’évaluation et suppression de dépenses fiscales inefficientes

8

Baisse du taux de la TVA sur certains logements locatifs sociaux dans le cadre du pacte d’investissement pour le logement social

9

Clarification du régime de TVA des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM)

10

Transposition de la directive (UE) 2018/1910 du Conseil du 4 décembre 2018 en matière de TVA

11

Aménagement de la trajectoire de baisse du taux normal de l’impôt sur les sociétés des grandes entreprises

12

Mise en conformité avec le droit européen des retenues et prélèvements à la source applicables aux sociétés non-résidentes

13

Transposition de la directive (UE) 2017/952 du 29 mai 2017 relative à la lutte contre les dispositifs hybrides (ATAD 2) et suites de la transposition de directive (UE) 2016/1164 du 12 juillet 2016 (ATAD 1)

14

Régime fiscal des dotations versées par la société nationale SNCF à la société SNCF Réseau

15

Baisse de la taxe pour frais de chambres de commerce et d’industrie

16

Suppression progressive du tarif réduit de taxe intérieure de consommation sur les carburants sous condition d’emploi

17

Rationalisation du régime fiscal du gaz naturel

18

Refonte des taxes sur les véhicules à moteur

19

Diminution du remboursement de TICPE applicable au secteur du transport routier de marchandises

20

Hausse de la taxe sur les billets d’avion au profit de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

Source : présent projet de loi de finances.

LES MESURES FISCALES DE LA SECONDE PARTIE DU PLF 2020

Article

Intitulé

47

Exonération de contribution économique territoriale et de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des activités commerciales situées dans des communes rurales isolées

48

Exonération de contribution économique territoriale et de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des entreprises commerciales ou artisanales situées dans des communes en opération de revitalisation de territoire

49

Modification des modalités du forfait des dépenses de fonctionnement pour le calcul du crédit d’impôt recherche et du crédit d’impôt innovation

50

Rationalisation de la réduction d’impôt en faveur du mécénat

51

Taxation des CDD d’usage

53

Transposition de la directive (UE) 2017/2455 du 5 décembre 2017 relative au régime de TVA du commerce électronique

54

Obligation d’information à la charge des exploitants d’entrepôts logistiques

55

Publication de la liste des plateformes qui ne coopèrent pas avec l’administration fiscale

57

Possibilité pour les administrations fiscale et douanière de collecter et d’exploiter les données rendues publiques sur les réseaux sociaux et les plateformes

58

Simplification des obligations déclaratives et des modalités d’établissement des impositions en matière d’impôt sur le revenu

59

Obligation de télédéclaration et de télépaiement de la taxe spéciale sur les conventions d’assurances et des contributions assimilées

60

Simplification du recouvrement de la TVA à l’importation auprès des entreprises

61

Unification des modalités de déclaration et de recouvrement de certaines impositions indirectes et amendes

62

Rééquilibrage des taxes affectées au Centre national du cinéma et de l’image animée

63

Alignement progressif de la fiscalité du tabac en Corse à compter de 2023

Source : présent projet de loi de finances.

L’article 11 aménage de façon ponctuelle et ciblée la trajectoire de baisse du taux normal de l’impôt sur les sociétés (IS) applicable aux exercices ouverts en 2020 et 2021 par les plus grandes entreprises, définies comme celles réalisant un chiffre d’affaires d’au moins 250 millions d’euros. Le point d’arrivée de la trajectoire, à savoir la réduction du taux de l’IS à 25 % à la fin du quinquennat, est préservé.

L’article prévoit ainsi que, pour ces grandes entreprises, le taux normal applicable est :

– au titre des exercices ouverts en 2020, 31 % au lieu de 28 %, ce dernier taux demeurant néanmoins applicable à la fraction de bénéfice n’excédant pas 500 000 euros ;

– au titre des exercices ouverts en 2021, 27,5 % au lieu de 26,5 %.

Cette modification de la trajectoire de la baisse du taux normal de l’IS pour les plus grandes entreprises intervient dans le cadre de l’article 84 de la loi de finances pour 2018, qui fixe la diminution progressive du taux normal de l’IS jusqu’à 25 % au titre des exercices ouverts à compter de 2022.

L’article 11 devrait procurer à l’État un surcroît cumulé de recettes fiscales supérieur à 3 milliards d’euros, dont 2,2 milliards d’euros en 2020 et 0,9 milliard d’euros en 2021. Toutefois, l’effort fiscal du Gouvernement en faveur des entreprises, s’il est moindre par rapport à la trajectoire prévue dans le droit existant, demeure réel.

En d’autres termes, si l’aménagement de la trajectoire est, en soi, une mesure de rendement, le présent article porte une baisse de l’IS pesant sur les entreprises en 2020 par rapport à l’impôt dû en 2019.

L’article 50 prévoit de baisser de 60 % à 40 % le taux de la réduction d’impôt applicable aux dons des entreprises en direction des organismes d’intérêt général ou reconnus d’utilité publique, lorsque ces dons sont supérieurs à 2 millions d’euros.

La défiscalisation de ces versements demeure dans la limite, prévue par le droit existant, de 10 000 euros ou de 5 ‰ du chiffre d’affaires lorsque ce dernier montant est plus élevé.

Comme l’indique l’exposé des motifs de l’article 50, le rapport sur le soutien public au mécénat des entreprises de la Cour des comptes (75) a établi le caractère particulièrement dynamique et concentré de cette dépense fiscale, dont le coût s’est élevé en 2017 à 902 millions d’euros, principalement au bénéfice des plus grandes entreprises.

L’article 50 écarte de la réduction du taux de défiscalisation les dons consentis en direction des organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite de certains soins à des personnes en difficulté.

Enfin, le mécénat de compétence, qui consiste à mettre à disposition un salarié à titre gratuit et qui entre dans le périmètre de la réduction d’impôt, sera mieux encadré. L’article propose de restreindre l’assiette de la réduction d’impôt, pour chaque salarié mis à disposition par une entreprise, aux rémunérations versées et charges sociales afférentes dans la limite de trois fois le montant du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), fixé en 2019 à 40 524 euros.

Au total, la rationalisation de la « niche mécénat » pourrait rapporter jusqu’à 100 millions d’euros à compter de 2021.

L’assiette du crédit d’impôt recherche (CIR) et du crédit d’impôt innovation (CII) inclut les dépenses de fonctionnement exposées par l’entreprise, calculées selon un système de forfait dont le taux varie en fonction des dépenses auxquelles il se rapporte : 75 % des dotations aux amortissements des immobilisations, 50 % des dépenses de personnel hors « jeunes docteurs » et, pour le seul CIR, 200 % des dépenses de personnel afférentes aux « jeunes docteurs ».

Ces taux, inchangés depuis 2011 pour le CIR et depuis sa création en 2013 pour le CII, se révèlent plus généreux que les dépenses de fonctionnement réellement engagées par les entreprises, notamment s’agissant des dépenses de personnel.

L’article 49 procède à un ajustement du forfait des dépenses de fonctionnement, en ramenant le taux afférent aux dépenses de personnel de 50 % à 43 %. La mesure s’appliquerait aux dépenses engagées à compter de 2020, pour un gain budgétaire estimé à 230 millions d’euros par an à compter de 2021.

L’article 2 prévoit une baisse de 5 milliards d’impôt sur le revenu, annoncée par le Président de la République lors des conclusions du Grand débat national, en avril 2019. Le barème de l’impôt sur le revenu comporte, depuis la loi de finances pour 2015 et la suppression de la tranche à 5,5 %, cinq tranches dont les taux n’ont, depuis, fait l’objet d’aucune modification.

Pour parvenir à la baisse d’impôt souhaitée, l’article 2 abaisse la deuxième tranche de 14 % à 11 %. Pour que la baisse soit concentrée sur les classes moyennes, les montants d’entrée dans les troisième et quatrième tranches sont abaissés, respectivement de 27 519 euros à 25 669 euros et de 73 779 euros à 73 369 euros.

BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU 2020

(en euros et en %)

Tranche

Taux

Jusqu’à 10 064 €

0 %

De 10 064 € à 25 669 €

11 %

De 25 669 € à 73 369 €

30 %

De 73 369 € à 157 806 €

41 %

À partir de 157 806 €

45 %

Note : en souligné, les modifications par rapport au barème 2018.

Source : commission des finances

En conséquence, l’article 2 supprime, pour des motifs techniques, la réduction d’impôt de 20 %, qui se superpose actuellement à la décote et rend difficilement lisible les conditions d’entrée dans l’impôt en bas du barème. Le coefficient de décote est aménagé, eu égard à la baisse d’impôt mise en œuvre.

GAIN MOYEN D’IMPÔT SUR LE REVENU EN FONCTION DE LA COMPOSITION DU FOYER FISCAL ET DES REVENUS (ARTICLE 2 PLF 2020)

Célibataire

Revenus de 1 500 à 2 000 €

Revenus de 2 000 €

Revenus de 2 000 à 3 500 €

Réduction progressive

de 33 à 549 €

Réduction maximale

549 €

Réduction dégressive

de 549 à 126 €

Couple sans enfant

Revenus de 3 000 à 4 000 €

Revenus de 4 000 €

Revenus de 4 000 à 7 000 €

Réduction progressive

de 33 à 549 €

Réduction maximale

549 €

Réduction dégressive de

549 à 252 €

Couple avec un enfant

Revenus de 3 500 à 5 100 €

Revenus de 5 100 €

Revenus de 5 100 à 7 000 €

Réduction progressive

de 153 à 898 €

Réduction maximale

898 €

Réduction dégressive

de 898 à 252 €

Couple avec deux enfants

Revenus de 4 000 à 5 600 €

Revenus de 5 600 €

Revenus de 5 600 à 7 000 €

Réduction progressive

de 165 à 908 €

Réduction maximale

908 €

Réduction dégressive

de 908 à 252 €

Source : commission des finances

En définitive, 16,9 millions de foyers fiscaux verront leur montant d’IR baisser, pour un gain moyen de 300 euros par foyer fiscal. Les tableaux ci-dessous montrent les gains moyens par tranche de revenus et par composition du foyer fiscal, et permettent de constater la concentration de la baisse sur les classes moyennes

L’article 5 programme la suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale supportée par les 20 % des ménages les plus aisés, qui seront les derniers, à compter de 2020, à en être redevables.

La suppression est opérée en trois phases : une exonération de 30 % en 2021, de 65 % en 2022 et de 100 % en 2023.

Pour rappel, la loi de finances pour 2018 contient la montée en charge progressive du dégrèvement de TH pour 80 % des ménages, à hauteur de 30 % en 2018, de 65 % en 2019 et de 100 % en 2020. Le coût total de cette mesure est de 10,2 milliards d’euros en 2020.

Au total, à horizon 2023, le coût de la suppression intégrale de la TH est d’environ près de 18 milliards d’euros. La suppression de la taxe d’habitation est un engagement pris par le Président de la République en faveur du pouvoir d’achat et pour mettre fin à des inégalités qui s’étaient cristallisées et amplifiées, en raison du défaut d’actualisation depuis les années 1970 des valeurs locatives cadastrales des locaux d’habitation. Près de 29,4 millions de foyers en seront bénéficiaires, pour un gain moyen de 605 euros par foyer.

La taxe d’habitation sur les résidences secondaires et sur les locaux meublés non affectés à l’habitation principale, ainsi que la taxe sur les locaux vacants, sont maintenues.