N° 2301 tome II - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272).




N
° 2301

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2020
(n° 2272),

TOME II

EXAMEN DE LA PREMIÈRE PARTIE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

——

SOMMAIRE

___

Pages

Article liminaire : Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2020, prévisions d’exécution 2019 et exécution 2018 7

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER 22

TITRE PREMIER – DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES 22

I. - Impôts et ressources autorisés 22

A. - Autorisation de perception des impôts et produits 22

Article 1er : Autorisation de percevoir les impôts et produits existants 22

B. – Mesures fiscales 27

Article 2 : Baisse de l’impôt sur le revenu (IR) à compter des revenus de l’année 2020, anticipation contemporaine de cette baisse dans le calcul des taux de prélèvement à la source (PAS) et indexation du barème applicable aux revenus de l’année 2019 27

Article additionnel après l’article 2 : Domiciliation fiscale des agents territoriaux 71

Après l’article 2 72

Article 3 : Domiciliation fiscale en France des dirigeants des grandes entreprises françaises 94

Après l’article 3 108

Article additionnel après l’article 3 : Exonération partielle d’impôt sur la fortune immobilière des monuments historiques situés en zone de revitalisation rurale 121

Après l’article 3 123

Article 4 : Mise sous condition de ressources du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) avant sa suppression en 2021 (et remplacement par une prime pour les ménages modestes) 129

Après l’article 4 171

Article 5 : Suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et réforme du financement des collectivités territoriales 177

Après l’article 5 294

Article 6 : Suppression des taxes à faible rendement 299

Article additionnel après l’article 6 : Réforme de la taxation des titres de séjour 350

Après l’article 6 353

Article 7 : Limitation dans le temps des dépenses fiscales afin d’en garantir l’évaluation et suppression de dépenses fiscales inefficientes 358

Article additionnel après l’article 7 : Suppression des dépenses fiscales non chiffrées, sans mention du nombre de leurs bénéficiaires et non bornées (« trous noirs fiscaux ») 422

Article 8 : Baisse du taux réduit de la TVA sur certains logements locatifs sociaux dans le cadre du pacte d’investissement pour le logement social 425

Après l’article 8 440

Article additionnel après l’article 8 : Réduction du taux de TVA à 10 % pour l’investissement des caisses de retraite et de prévoyance dans le logement locatif intermédiaire institutionnel 444

Après l’article 8 445

Article 9 : Clarification du régime de TVA des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) 446

Article 10 : Transposition de la directive (UE) 2018/1910 du Conseil du 4 décembre 2018 en matière de TVA 457

Article 11 : Aménagement de la trajectoire de baisse du taux normal de l’impôt sur les sociétés des grandes entreprises 468

Article 12 : Mise en conformité avec le droit européen des retenues et prélèvements à la source applicables aux sociétés non résidentes 502

Article 13 : Transposition de la directive (UE) 2017/952 du 29 mai 2017 relative à la lutte contre les dispositifs hybrides (ATAD 2) et suites de la transposition de directive (UE) 2016/1164 du 12 juillet 2016 (ATAD1) 541

Après l’article 13 609

Article additionnel après l’article 13 : Ajustement du suramortissement pour les investissements réalisés dans les navires et les équipements répondant à des enjeux de transition écologique 612

Après l’article 13 613

Article additionnel après l’article 13 : Précisions sur les modalités d’application de l’exclusion de la location de meublés de tourisme du champ du crédit d’impôt pour les investissements réalisés en Corse 630

Après l’article 13 630

Article 14 : Régime fiscal des dotations versées par la société nationale SNCF à la société SNCF Réseau 632

Article 15 : Baisse de la taxe pour frais de chambres de commerce et d’industrie 641

Article 16 : Suppression progressive du tarif réduit de la taxe intérieure de consommation sur les carburants sous condition d’emploi 663

Après l’article 16 686

Article 17 : Rationalisation du régime fiscal du gaz naturel 696

Article 18 : Refonte des taxes sur les véhicules à moteur 706

Après l’article 18 730

Article 19 : Diminution du remboursement de TICPE applicable au secteur du transport routier de marchandises 732

Après l’article 19 745

Article 20 : Hausse de la taxe sur les billets d’avion au profit de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) 748

Après l’article 20 760

II. - Ressources affectées 761

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales 761

Article 21 : Fixation pour 2020 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ainsi que des variables d’ajustement et substitution d’une dotation budgétaire au prélèvement sur recettes en faveur de la Guyane 761

Après l’article 21 788

Article 22 : Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) 789

Article 23 : Création d’un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR) à destination de la Polynésie française 801

Avant l’article 24 807

Article 24 : Dispositif d’accompagnement financier des régions au titre de la réforme de l’apprentissage 808

Article 25 : Recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) et du revenu de solidarité (RSO) à La Réunion, et recentralisation du RSO en Guyane 820

Article 26 : Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales 841

Après l’article 26 849

B. - Impositions et autres ressources affectées à des tiers 851

Article 27 : Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public 851

Article additionnel après l’article 27 : Affectation à la Société nationale des sauveteurs en mer d’une fraction du droit de timbre sur le permis de conduire des bateaux de plaisance à moteur 912

Après l’article 27 912

Article 28 : Affectation de recettes d’enchères de quotas d’émission au fonds pour l’innovation institué par la directive établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union européenne 914

Après l’article 28 919

C. - Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux 920

Article 29 : Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants 920

Article 30 : Suppression du compte d’affectation spéciale Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage 926

Article 31 : Baisse du tarif de la contribution à l’audiovisuel public (CAP), actualisation et reconduction du dispositif de garantie des ressources de l’audiovisuel public (compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public) 932

Après l’article 31 : Suppression du compte d’affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » 945

Article 32 : Modification des recettes des comptes d’affectation spéciale Transition énergétique et Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs 946

Article 33 : Suppression du compte d’affection spéciale Aides à l’acquisition de véhicules propres en vue de la reprise de ses recettes et de ses dépenses sur le budget général de l’État 962

D. – Autres dispositions 969

Article 34 : Clôture du fonds d’urgence en faveur du logement (FUL) 969

Article 35 : Relations financières entre l’État et la sécurité sociale 974

Article 36 : Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne 986

TITRE II – DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES 990

Article 37 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 990

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues, et non sur le seul budget de l’État.

Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale.

Aux termes de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (1), l’article liminaire du PLF présente « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2017 À 2020

(en % du PIB)

Soldes

Exécution

2017

Exécution

2018

Prévision d’exécution

2019

Prévision 2020

Solde structurel (1)

– 2,3

– 2,3

– 2,2

– 2,2

Solde conjoncturel (2)

– 0,3

0,0

0,0

0,1

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,2

– 0,9

– 0,1

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

– 2,7

– 2,5

– 3,1

– 2,2

Solde effectif hors mesures exceptionnelles

– 2,6

– 2,3

– 2,2

– 2,1

Source : commission des finances et article liminaire du présent PLF.

Le présent article fixe ainsi, pour 2020, un objectif de déficit public de 2,2 % du produit intérieur brut (PIB), ce qui n’avait pas été observé depuis 2001 (I).

Le déficit public est intégralement d’origine structurelle, ce qui pose une difficulté de cohérence avec la trajectoire pluriannuelle des finances publiques définie en 2018 (II).

I. UN OBJECTIF DE DÉFICIT PUBLIC HISTORIQUEMENT BAS

Le déficit public poursuit, en 2020, sa baisse tendancielle engagée en 2009. Le déficit public serait toutefois supérieur de 0,2 point à celui prévu par le programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril 2019.

A. UNE BAISSE CONSTANTE DU DÉFICIT DEPUIS 2009

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB.

En 2017, il a été ramené à 2,8 % du PIB et n’a, depuis, plus franchi la basse des 3 % du PIB au sens des critères de Maastricht.

DÉFICIT PUBLIC DEPUIS 2008

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

En

% du PIB

3,3

7,2

6,9

5,2

5,0

4,1

3,9

3,6

3,5

2,8

2,5

3,1*

2,2

En

milliards d’euros

65,0

138,9

137,4

106,1

104,0

86,5

83,9

79,7

79,1

63,6

59,5

73,9

53,5

* Le déficit public est aggravé, en 2019, par la mesure exceptionnelle de bascule du CICE en baisse de cotisations sociales, à hauteur de 0,8 point de PIB.

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) jusqu’en 2018, présent PLF pour les années 2019 et 2020.

L’année 2019 est caractérisée par une importante mesure exceptionnelle relative à la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisations sociales. Cette mesure dégrade temporairement le solde public de 0,8 point de PIB ; elle a été jugée par la Commission européenne comme une mesure ponctuelle (« one-off ») ne devant pas être prise en compte dans le calcul du déficit public effectif.

La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales

Institué par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, le CICE est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’IS ou de l’impôt sur le revenu (IR) d’après leur bénéfice réel. Son taux a varié au fil des années. Il était de 4 % pour les salaires versés en 2013. Il a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014, puis à 7 % pour les salaires versés en 2017, avant de revenir à 6 % pour les salaires versés en 2018.

Le président de la République s’était engagé à transformer le CICE en baisse de cotisations. Conformément à cet engagement, l’article 86 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le CICE et l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour les employeurs comprenant deux volets :

– une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie sur les salaires jusqu’à 2,5 SMIC, soit une sorte « d’équivalent-CICE » ;

– et un renforcement de l’allégement général, par une réduction de près de 10 points des charges au niveau du SMIC.

En 2019, année de mise en place de ces nouveaux allégements, les entreprises éligibles continueront de bénéficier du CICE acquis au titre des exercices antérieurs, notamment en 2018. Il en résulte un « double coût » assumé par l’État et traité en mesure exceptionnelle dans la décomposition du solde public pour 2019.

En 2020, le solde public ressortirait à 2,2 % du PIB, soit une baisse de 0,9 point de PIB par rapport au solde de 2019. Hors mesures exceptionnelles, la réduction est de 0,1 point, ce qui confirme donc la tendance baissière du déficit ces dernières années.

B. UNE PRÉVISION DE DÉFICIT MOINS OPTIMISTE QUE PRÉVU

Dans le programme de stabilité transmis par le Gouvernement à la Commission européenne en avril 2019, la trajectoire des finances publiques laissait apparaître une cible de déficit public à 2 points de PIB.

TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES DU PROGRAMME DE STABILITÉ
POUR LES ANNÉES 2019 À 2022 (AVRIL 2019)

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public effectif

– 2,8

– 2,5

– 3,1

– 2

– 1,6

– 1,2

Solde structurel

– 2,4

– 2,1

– 2,1

– 1,9

– 1,6

– 1,3

Dépense publique (hors crédits d’impôts)

55

54,4

54

53,5

53

52,3

Taux de prélèvements obligatoires

45,2

45

44

44,4

44,2

44

Dette publique

98,4

98,4

98,9

98,7

98,1

96,8

Source : programme de stabilité 2019-2022.

La hausse de 0,2 point de la prévision de déficit public se justifie par plusieurs raisons.

Tout d’abord, les perspectives macroéconomiques se sont assombries. Comme l’indique le tableau suivant, le programme de stabilité, alors en cohérence avec les estimations des conjoncturistes, tablait sur un niveau de croissance de 1,4 % en 2020.

PRÉVISIONS DE CROISSANCE POUR LA FRANCE (PSTAB 2019)

(en pourcentage d’évolution annuelle)

Institution

2019

2020

Gouvernement, programme de stabilité 2019

1,4

1,4

Commission européenne, prévisions économiques d’hiver 2019, février 2019

1,3

1,5

Banque de France, Prévisions économiques, mars 2019

1,4

1,5

OCDE, Perspectives économiques, mars 2019

1,3

1,3

FMI, Perspectives de l’économie mondiale, janvier 2019

1,5

1,6

Source : programme de stabilité 2019-2022.

En outre, la politique budgétaire a été orientée en direction du soutien au pouvoir d’achat des ménages. Le débat sur le programme de stabilité d’avril 2019 avait été l’occasion pour le Gouvernement de présenter une trajectoire de finances publiques tirant les conséquences des mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages décidées en décembre 2018.

Pour des raisons de calendrier, elle n’intégrait pas l’impact financier découlant des annonces faites par le Président de la République le 25 avril dernier (2), à l’issue du Grand Débat national.

I. UN DÉFICIT D’ORIGINE STRUCTURELLE

Depuis 2018, l’économie française est à son niveau potentiel, ce qui se traduit par un écart de production nul (2018 et 2019) ou légèrement positif (2020) ayant un effet négligeable sur le solde public. Ainsi, hormis les mesures exceptionnelles et temporaires, le déficit public de 2020 s’explique en intégralité par sa composante structurelle.

La déconnexion entre l’évolution du déficit structurel et la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022 (3) rend cette dernière obsolète.

A. DÉFICIT PUBLIC ET DÉFICIT STRUCTUREL SONT ÉQUIVALENTS EN 2020

1. Qu’est-ce que le solde structurel ?

a. Une composante du solde public suivie au titre des engagements européens de la France

Le solde structurel est le solde corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du solde qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le solde conjoncturel est le solde lié à la conjoncture.

Autrement dit, le solde comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle d’un déficit est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de solde structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) (4). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

b. Des modalités complexes de calcul

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une construction économétrique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » (5). Par suite, la croissance potentielle est définie comme le niveau de croissance au-delà duquel apparaissent des tensions inflationnistes.

Les hypothèses d’écart de production permettent d’estimer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit, selon une méthodologie de calcul décrite précisément dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP pour les années 2018 à 2022.

Une approche plus simple, mais généralement vérifiée − appelée « règle du pouce » −, consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est légèrement supérieur à la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes de dépenses sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Toute surestimation de l’écart de production, découlant par exemple de la surestimation du niveau de croissance potentielle, conduit à sous-estimer le niveau du déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

c. Les hypothèses de calcul du déficit structurel

Les hypothèses initiales de calcul du déficit structurel ont été fixées dans la LPFP pour les années 2018 à 2022.

HYPOTHÈSES INITIALES D’ÉCART DE PRODUCTION, DE CROISSANCE EFFECTIVE
ET DE CROISSANCE POTENTIELLE

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,1

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 1,1

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ces hypothèses ont été jugées « réalistes » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis portant sur le projet de LPFP pour les années 2018 à 2022 (6). Le Gouvernement n’a pas modifié ses hypothèses de croissance potentielle dans le cadre du présent PLF.

Toutefois, les hypothèses d’écart de production doivent être actualisées chaque année en fonction de la croissance effective constatée.

HYPOTHÈSES ACTUALISÉES D’ÉCART DE PRODUCTION, DE CROISSANCE EFFECTIVE
ET DE CROISSANCE POTENTIELLE

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,1

2,2

1,7

1,4

1,3

1,3

1,4

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

PIB (en milliard d’euros)

2 234

2 295

2 353

2 417

2 479

2 546

2 620

PIB potentiel (en milliard d’euros)

2 268

2 307

2 354

2 416

2 476

2 542

2 615

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 0,5

-0,1

0,0

0,1

0,1

0,2

Source : réponse au questionnaire du Rapporteur général.

1. Le déficit structurel de 2020 s’établit à 2,2 %, au même niveau que le déficit public effectif

Le déficit public en 2020 est estimé intégralement d’origine structurelle
(
– 2,2 % du PIB potentiel). Le léger excédent conjoncturel prévu, à 0,1 % du PIB, est compensé par un poids des mesures exceptionnelles et temporaires de – 0,1 % du PIB.

L’écart de production serait légèrement positif en 2020, à hauteur de 0,1 point de PIB. Cela signifie que le PIB effectif serait légèrement supérieur au PIB potentiel de l’économie française, et que les facteurs de production sont en tension. Il en est déduit un solde conjoncturel positif de 0,1 point de PIB (soit environ la moitié de l’écart de production en application de la « règle du pouce » précitée, corrigée d’effets d’arrondis).

Cette situation d’écart de production faible ou nul s’observe depuis 2018 : l’économie française est en haut de cycle et les effets de la crise ont cessé de peser sur le déficit public.

A. UN DÉFICIT STRUCTUREL QUI S’ÉCARTE SENSIBLEMENT DE LA TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

Le Gouvernement avait proposé, dans la LPFP 2018-2022, une trajectoire des finances publiques conduisant à quasiment diviser par trois le solde structurel entre 2017 et 2022.

TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES DE LA LOI DE PROGRAMMATION
DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2018 À 2022 (JANVIER 2018)

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public effectif

– 2,9

– 2,8

– 2,9

– 1,5

– 0,9

– 0,3

Solde structurel

– 2,2

– 2,1

– 1,9

– 1,6

– 1,2

– 0,8

Dépense publique (hors crédits d’impôts)

54,7

54

53,4

52,6

51,9

51,1

Taux de prélèvements obligatoires

44,7

44,3

43,4

43,7

43,7

43,7

Dette publique

96,7

96,9

97,1

96,1

94,2

91,4

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le solde structurel devait donc s’améliorer de plus d’un point de PIB pendant le quinquennat, alors même qu’une réduction significative des prélèvements obligatoires aurait été consentie. Cela supposait donc un effort structurel conséquent en dépense.

Toutefois, l’ajustement structurel prévu a été, depuis 2018, beaucoup moins marqué que prévu dans la LPFP, sans toutefois se traduire par un « désajustement » : la France ne s’éloigne pas de son objectif de moyen terme.

Dans son avis sur le projet de loi de finances (7), le Haut Conseil des finances publiques concentre ses critiques sur l’évolution du solde structurel prévu par le présent PLF, qu’il compare à la trajectoire pluriannuelle des finances publiques.

En 2020, le déficit structurel serait de 2,2 points de PIB, contre 1,6 point dans la LPFP (– 0,5 point avec les effets d’arrondis, réparti tout autant en dépenses qu’en recettes, cf tableau infra). Le Haut Conseil relève en conséquence que le Gouvernement présente un article liminaire du projet de loi de finances qui « s’écarte fortement » de la trajectoire de la loi de programmation en vigueur : « un tel choix pose un problème de cohérence entre le PLF 2020 et la LPFP et affaiblit la portée de l’exercice de programmation pluriannuelle en matière de finances publiques ».

AJUSTEMENT STRUCTUREL ET EFFORT STRUCTUREL PRÉSENTÉS
PAR LE GOUVERNEMENT

(en points de PIB potentiel)

En points de PIB potentiel

PLF pour 2020
(sept. 2019)

LPFP
(janvier 2018)

 

2018

2019

2020

Cumul

2018-20

2018

2019

2020

Cumul

2018-20

Ajustement structurel

0,1

0,1

0,0

0,2

0,1

0,3

0,3

0,7

Effort structurel

0,1

0,1

0,1

0,3

0,2

0,3

0,4

0,9

dont effort en dépense
(hors crédits d’impôt)

0,3

0,3*

0,4*

1,0

0,4

0,4

0,5

1,3

dont mesures nouvelles en recettes

-0,2

-0,3*

-0,6*

-1,1

-0,3

-0,1

-0,5

-0,9

dont clé en crédits d’impôt

0,0

0,1

0,3

0,4

0,0

0,0

0,4

0,4

Composante non discrétionnaire

0,0

0,0

-0,1

-0,1

-0,1

0,0

-0,1

-0,2

* Hors France Compétences

Note : les chiffres étant arrondis, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.

Source : Haut Conseil des finances publiques

Un tel différentiel de trajectoire en 2020 exposerait le Gouvernement à l’obligation de mettre en œuvre des mesures correctives, auxquelles il échappe de peu au titre de l’année 2019.

En effet, selon le HCFP, la réduction du déficit structurel en 2019 n’est que de 0,1 point de PIB. Par rapport à la trajectoire de la LPFP, l’écart de solde structurel prévu s’élèverait respectivement à – 0,1 point en 2018 et – 0,3 point en 2019. Le Haut Conseil signale qu’un tel écart est « très proche du seuil de déclenchement du mécanisme de correction » prévu à l’article 23 de la loi organique de 2012.

Le mécanisme de correction de la loi organique

L’article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit un mécanisme de correction lorsqu’un écart important est constaté entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation des finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques a la mission d’identifier un tel écart, dans son avis rendu préalablement au dépôt du projet de loi de règlement.

Un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

Le déclenchement du mécanisme de correction doit conduire le Gouvernement à exposer les raisons de l’écart important qui a été constaté et à présenter, à l’occasion du DOFP, des mesures de correction. Ces mesures doivent intervenir dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l’année. Un retour à la trajectoire de solde structurel doit intervenir dans un délai maximal de deux ans à la suite de l’année pendant laquelle l’écart important a été constaté.

Il est toutefois prévu que le déclenchement du mécanisme de correction n’intervienne pas en présence de circonstances exceptionnelles répondant aux conditions fixées par le TSCG.

En revanche, l’écart de trajectoire de solde structurel de 2019 (– 0,3 point) et de 2020 (– 0,6 point) conduirait, faute de trajectoire mise à jour, au déclenchement de ce mécanisme en 2020.

Le Rapporteur général rappelle au Gouvernement qu’il lui appartient de proposer au plus vite une nouvelle trajectoire pluriannuelle des finances publiques, afin de prendre en compte l’évolution du contexte économique et social impactant les finances publiques.

Le Gouvernement s’est engagé à présenter un projet de loi de programmation des finances publiques au printemps 2020. Cette échéance se justifie par la mesure de l’impact de deux événements à venir ayant le cas échéant un impact sur les finances publiques : la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne et les paramètres de la future réforme des retraites.

*

* *

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques I-CF55 de Mme Véronique Louwagie et I-CF885 de Mme Marie-Christine Dalloz, les amendements I-CF881 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF1073 de M. Éric Woerth et I-CF1194 de Mme Valérie Rabault, ainsi que l’amendement I-CF396 de M. Charles de Courson.

Mme Véronique Louwagie. Cet article liminaire est peut-être le plus important du projet de loi de finances puisqu’il fixe certaines orientations du Gouvernement. Mon amendement tend à revenir à ce qu’avait retenu la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, car c’est bel et bien un budget de renoncement à cette programmation qui nous est présenté. Les dépenses vont continuer à augmenter en 2020, à hauteur de près de 20 milliards d’euros, le déficit de l’État sera relativement important – il s’établira à 93 milliards d’euros, soit 25 milliards de plus qu’en 2018 – et la dette continuera à croître. Les besoins sont criants dans de nombreux domaines, comme la dépendance, notamment dans le cadre des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), l’hôpital – en particulier les urgences –, l’accompagnement de nos entreprises, avec la nécessaire diminution des impôts de production afin d’améliorer la compétitivité. Mais le Gouvernement se prive de toute possibilité d’intervenir dans ces domaines : en ne réformant pas, en ne diminuant pas les dépenses publiques, vous ne vous donnez aucune possibilité de répondre à de telles demandes.

J’ai été surprise d’entendre la semaine dernière le ministre de l’économie et des finances reconnaître et réaffirmer devant nous que la dette était un poison. Il y a une vraie contradiction, car ce budget va de nouveau recourir à la dette et transférer aux générations futures l’accroissement, l’excès des dépenses publiques.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je constate que la prévision du déficit public, qui s’élève à 2,2 % du PIB, est le double de la moyenne de la zone euro. C’est le plus faible redressement des finances publiques que nous ayons connu depuis longtemps. Cela traduit à mes yeux une dégradation de la situation. Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) lui-même a souligné dans son rapport que la trajectoire suivie est en total désaccord avec la loi de programmation des finances publiques, ce qui revient à jeter le discrédit sur la « signature France ». Le CPO appelle non seulement à adopter un projet de loi de finances rectificative avant la fin de l’année, mais aussi à faire preuve de vigilance et de respect par rapport à l’engagement pris par la France dans le cadre de la loi de programmation. C’est dans cet esprit que mon amendement I-CF885 a été déposé.

Mon amendement I-CF881 vise à nous conformer à nos obligations. La France s’est engagée dans le cadre du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire. Nous devrions avoir un déficit public de 1,7 % du PIB, et non de 2,2 % : il y a une dérive de 0,5 point de PIB. Si nous ne respectons pas nos engagements, il ne sert à rien de signer des traités au niveau européen.

M. le président Éric Woerth. Mon amendement I-CF1073 a pour objet de modifier l’article liminaire d’une manière différente, même s’il participe du même état d’esprit. Par rapport à la loi de programmation des finances publiques, 12,6 milliards d’économies seront réalisées sur la charge de la dette, ce qui représente un montant tout à fait considérable. Il serait assez raisonnable de conserver au moins la moitié de ces économies, ce qui conduirait à un solde structurel de – 1,9 % du PIB, à peu près conforme à ce que souhaitait le Gouvernement à l’origine. C’est un appel à mieux utiliser les économies liées aux externalités dites positives.

Tous ces amendements portant sur l’article liminaire ont naturellement vocation à s’inscrire dans un autre budget que celui qui est présenté par le Gouvernement : il faudrait systématiquement modifier les dépenses et les recettes. Ce sont des amendements d’appel qui soulignent l’écart tout à fait considérable entre ce qui est prévu par notre trajectoire et ce qui est inscrit dans le projet de loi de finances.

Mme Valérie Rabault. L’amendement I-CF1194, contrairement aux précédents, vise à modifier non pas le solde effectif inscrit dans le projet de loi de finances, mais le niveau du déficit structurel. C’est un sujet compliqué dont nous débattons souvent : le déficit structurel repose sur la croissance potentielle, qui n’est jamais observable, par définition – c’est celle que l’on obtiendrait si l’on arrivait à mobiliser 100 % des facteurs de production, ce qui n’est malheureusement pas le cas. Le déficit structurel donne une indication sur les efforts réalisés pour faire en sorte d’assainir les finances publiques en dehors des effets conjoncturels. Cela vise à montrer les efforts à réaliser : s’il survient une crise économique et financière, comme certains sont en train de l’annoncer, nous n’aurons aucune marge de manœuvre. J’observe que le déficit structurel a baissé continûment sous le précédent quinquennat et qu’il augmente continûment depuis 2017. Mon amendement permettra de rétablir la « vérité des prix » : le solde structurel de – 2,5 % que je propose de retenir correspond à celui qui a été calculé par la Commission européenne en suivant la même méthode, homogène, que pour les autres États membres – ce n’est pas celle du ministère des finances, même si je la respecte. Il peut y avoir plusieurs méthodes pour calculer le déficit structurel, mais si l’on veut éviter de comparer des choux et des carottes, il faut le faire en suivant la même méthodologie, en l’occurrence celle qu’utilise la Commission européenne pour faire des comparaisons entre les différents pays.

M. Charles de Courson. J’ai été très étonné que le Gouvernement ne dise rien, dans l’exposé des motifs de l’article liminaire, de la compatibilité entre les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 et nos engagements européens. Comme l’a rappelé le Haut Conseil des finances publiques, nous devions réduire le déficit structurel de 0,5 point de PIB par an. Avec ce projet de loi de finances, nous aurons réalisé en trois ans une réduction de 0,2 point, alors même que nous devions passer à la vitesse supérieure. Quelle sera donc la position de la Commission européenne sur ce projet de budget ?

Je demande toujours que l’on distingue, s’agissant du solde structurel figurant à l’article liminaire, les efforts de réduction des dépenses structurelles et ceux réalisés en matière de recettes structurelles. Mon amendement I-CF396 a pour objet d’expliciter le solde structurel sur ce plan, en se fondant sur les chiffres du Gouvernement.

En 2018, on a réalisé 0,3 point d’effort structurel sur les dépenses, soit 6 ou 7 milliards d’euros, alors qu’on avait annoncé 20 milliards en juillet 2017 – on était donc très loin de l’objectif – et on a redonné 0,2 point : au total, la baisse a été de seulement 0,1 point. Cette année, la réduction du déficit structurel devrait être égale à zéro : les dépenses structurelles ont de nouveau été réduites de 0,3 point, mais on a redonné 0,3 point sur les recettes. Pour 2020, le Gouvernement nous dit que l’évolution des dépenses structurelles sera de – 0,4 point, mais que l’on redonnera 0,6 point : autrement dit, on redonnera davantage que ce qui a été économisé ! Il ne faut donc pas s’étonner qu’il n’y ait aucun redressement des finances publiques.

M. Joël Giraud, rapporteur général. En ce qui concerne l’évolution en volume de la dépense publique, je vous recommande de vous reporter au document distribué à l’entrée de la salle, et plus précisément au graphique qui figure à la page 7. Les chiffres ne mentent pas, si j’ose dire. Vous trouvez peut-être l’évolution inquiétante, mais elle est maîtrisée, ce qui est assez important.

J’ai demandé, ainsi que le président Woerth, qu’il y ait une loi de programmation des finances publiques rectificative (LPFPR). Elle interviendrait au printemps 2020, comme le Premier ministre l’a indiqué. Le Gouvernement n’est pas obligé de présenter un projet de LPFPR, mais nous lui avons dit que ce serait un bien. Nous aurions préféré que cela intervienne à l’automne, mais il a préféré que ce soit au printemps, afin de prendre en compte les effets du Brexit – on saura alors mieux où l’on en est – et les premiers éléments relatifs à la réforme des retraites. J’en prends acte. Ce que proposent mesdames Louwagie et Dalloz dans leurs amendements consiste à revenir à la trajectoire de 2018 ; or une crise sociale s’est produite entre-temps et des attentes des Français ont obtenu une réponse.

Mme Marie-Christine Dalloz. Il y a eu aussi des recettes supplémentaires !

M. Joël Giraud, rapporteur général. Il est vrai que si nous avions adopté une LPFPR, nous ne serions pas dans cette situation de divergence. En tout état de cause, il faut prendre en compte la réalité des dispositifs que nous avons adoptés depuis un an.

Votre amendement, monsieur le président, propose quant à lui d’affecter à la réduction du déficit structurel la moitié de la différence entre la charge de la dette prévue par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) et le montant que nous devrons effectivement payer. La démarche est intellectuellement intéressante, mais elle est orthogonale avec la position du Gouvernement… Par ailleurs, il serait un peu biaisé de se borner à comparer la charge liée aux intérêts de la dette figurant dans la LPFP et le montant prévu aujourd’hui : le contexte macroéconomique était très différent en 2017 lorsque nous avons adopté la LPFP – il était beaucoup plus porteur, et il faut en tenir compte. Nous avions prévu d’affecter 46,3 milliards d’euros au service de la dette en 2020, mais la croissance devait être de 1,7 % du PIB sur cet exercice, alors que l’on devrait obtenir 1,3 %, ce qui représente dix milliards d’euros de recettes en moins. À peu près, on arrive aux 12 milliards d’euros que vous avez évoqués.

Quant à votre amendement, madame Rabault, il repose sur une idée que vous rappelez chaque année, à savoir que le solde structurel augmente depuis 2017. C’est parce que nous avons adopté des hypothèses de croissance potentielle qui sont tout simplement plus réalistes, comme le confirme le Haut Conseil des finances publiques. Voici ce qu’il disait du solde structurel de 2016 : « Les estimations de solde structurel des organisations internationales sont nettement plus élevées [que celles du Gouvernement] : le déficit structurel serait en 2016 de l’ordre d’un point de PIB plus élevé pour la Commission européenne, et de ¾ de point pour l’OCDE. »

En ce qui concerne les années 2017 à 2020, l’hypothèse de croissance potentielle retenue – 1,25 % du PIB – est reconnue comme équilibrée. Il est vrai que le solde structurel ne baissera pas entre 2019 et 2020, mais c’est le reflet de l’évolution de nos finances publiques. Je propose de conserver cette hypothèse plutôt que de prendre celle que vous suggérez.

Enfin, monsieur de Courson est revenu sur un sujet déjà évoqué par un des amendements de madame Dalloz, c’est-à-dire l’effort structurel de 0,5 point de PIB par an prévu par nos engagements européens. Je voudrais rappeler qu’il n’en serait pas question si le déficit était resté au-delà de 3 % du PIB – on ne serait pas, alors, dans le cadre du volet préventif. Je me réjouis que l’on ne soit plus dans un cadre correctif : un bel effort a été réalisé. Je précise également que la règle évoquée n’est pas aussi contraignante que le volet correctif, même si cela ne veut pas dire qu’il faille s’en écarter d’une manière trop significative et pendant trop longtemps.

Vous aurez compris que j’émets un avis défavorable à l’ensemble de ces amendements.

M. Laurent Saint-Martin. Je ne sais pas si l’article liminaire est le plus important, comme l’a dit Mme Louwagie, mais il est vrai qu’il faut y consacrer un peu de temps car il raconte une bonne partie du budget.

Le rapporteur général a bien expliqué la situation : il faut assumer, du côté de la majorité, les choix qui ont été faits. Les chiffres reflètent des choix, notamment en ce qui concerne la baisse des prélèvements obligatoires – nous aurons largement l’occasion de revenir sur ce sujet. C’est cela qui modifie certaines des trajectoires qui avaient été prévues pour le déficit public ou encore la dette publique.

Cela dit, bien que les chiffres ne soient plus exactement les mêmes, il faut regarder d’un peu plus près pour voir si celles-ci restent cohérentes avec notre engagement pluriannuel. La trajectoire est-elle la bonne ? Est-ce seulement la pente qui est modifiée, et non la direction ? Je voudrais remettre les choses en perspective. On ne peut pas dire qu’il n’y a pas de maîtrise des dépenses publiques : il y aura certes une hausse, mais de seulement 0,7 % en 2019 et en 2020. Sur l’ensemble du quinquennat, si l’on fait un peu de prospective, la hausse de la dépense publique sera de 0,4 % en volume. Sans vouloir polémiquer, c’est deux fois mieux que pendant le quinquennat précédent et trois fois mieux que pendant celui d’avant.

Je ne le dis pas pour nous glorifier, mais pour montrer qu’il y a un effort de maîtrise de la dépense publique sans précédent, même s’il existe une hausse en volume. Il est extrêmement important de le rappeler à nos concitoyens : il ne faudrait pas laisser penser que, parce qu’il y a une modification des trajectoires, cela signifie un renoncement au sérieux budgétaire.

Par ailleurs, la dépense publique n’a pas de sens si on ne la rapporte pas au PIB, qui est lui-même en croissance : elle est passée de 55 % du PIB en 2017 à 53,8 % en 2019 et elle devrait être ramenée à 53,4 % en 2020. Le ratio diminue et c’est ce qui est important.

Je vous rejoins sur un point qui concerne la méthode, à savoir la décorrélation avec la loi de programmation des finances publiques. À partir du moment où le Gouvernement s’est engagé à en proposer la révision au printemps prochain, nous devons examiner le projet de loi de finances avec un décalage que nous sommes quelques-uns à regretter.

Mme Véronique Louwagie. Avec nos amendements, nous voulions simplement vous éviter, monsieur le rapporteur, d’avoir à faire une loi de programmation des finances publiques rectificative…

Vous avez indiqué qu’il y a eu des dépenses nouvelles à la suite du mouvement des gilets jaunes, mais il existe aussi d’autres éléments que vous n’avez pas cités : la baisse des taux d’intérêt, qui conduit à des économies importantes par rapport à la loi de programmation des finances publiques – près de 9 milliards d’euros – et la croissance du PIB.

Enfin, je voudrais corriger les propos de monsieur Saint-Martin, qui a parlé d’une augmentation de la dépense publique de 0,7 %. C’est une hausse en volume.

M. Laurent Saint-Martin. C’est bien ce que j’ai dit.

Mme Véronique Louwagie. En valeur, l’augmentation est de 1,7 % et elle représente près de 20 milliards d’euros.

M. Éric Coquerel. Je suis étonné que les débats économiques n’intègrent pas un événement majeur et inédit : la valeur de l’argent est devenue négative. La formule n’est pas de moi, mais de Nicolas Sarkozy. Dans sa foulée, avec un certain nombre d’économistes libéraux, beaucoup de gens s’étonnent à juste titre – cela fait longtemps en ce qui nous concerne, mais chacun peut trouver la lumière à un moment ou à un autre – que l’on s’en tienne toujours à la sacro-sainte règle des 3 % du PIB pour le déficit public, alors que les taux d’intérêt sont négatifs et quel que soit l’impact que cela peut avoir sur les politiques publiques, notamment en matière de transition écologique.

Pourquoi avons-nous dépassé le seuil de 3 % l’an dernier ? Parce que le Gouvernement a décidé de doubler le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), ce qui représentait un déficit supplémentaire de 0,8 point de PIB. Quand il s’agit de faire des cadeaux sans contrepartie, on peut dépasser les 3 % de PIB, mais sitôt que l’on décide de revenir à des règles relevant de l’orthodoxie libérale en 2020, il faut à toute force revenir à 2,2 % !

C’est une très mauvaise politique, qui n’a pas vraiment de sens économique : quand il est possible d’emprunter à des taux d’intérêt négatifs, on peut presque penser, en poussant le raisonnement jusqu’au bout, que cela peut même diminuer la dette. En tout cas, ce que vous faites n’est pas à la hauteur du traitement de la seule dette qu’il ne faut pas léguer aux générations à venir, c’est-à-dire la dette écologique. Il faudrait un grand plan d’investissement dans la transition écologique.

Ajoutons, comme je l’ai expliqué tout à l’heure à madame Borne, qui a fait semblant de ne pas comprendre, que lorsqu’on décide de supprimer des postes dans les ministères pour appliquer la fameuse règle des 3 %, on supprime parfois des postes d’inspecteurs pour les établissements à risque sur le plan industriel ou naturel. Nous n’aurons plus que nos yeux pour pleurer quand les incendies se multiplieront. Cela aussi participe de l’affaiblissement de l’État.

M. le président Éric Woerth. Je voudrais simplement rappeler que la loi de programmation des finances publiques date de janvier 2018, c’est-à-dire de l’année dernière… La comparaison entre les prévisions de 2018 et celles d’aujourd’hui pour 2020 est un élément très important lorsque l’on examine l’article liminaire. Le solde retenu dans la LPFP devait être meilleur alors que l’on prévoyait 12,6 milliards d’euros de plus pour la charge des intérêts de la dette. On voit bien qu’il y a eu un changement de paradigme. Ce sont les faits, et ils sont têtus.

La commission rejette les amendements I-CF55 et I-CF885.

Puis elle rejette successivement les amendements I-CF881, I-CF1073, I-CF1194 et I-CF396.

Ensuite de quoi, elle examine l’amendement I-CF1313 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. L’avis du Haut Conseil des finances publiques est précieux lorsque nous examinons le projet de loi de finances. Or cet avis ne porte que sur les recettes. L’amendement I-CF1313 tend à élargir son champ aux dépenses.

M. Joël Giraud, rapporteur général. L’idée est intéressante en soi, mais nous avons créé un Printemps de l’évaluation qui a notamment permis de poser, pour un grand nombre de missions, la question des sous-budgétisations que votre amendement évoque. Le Parlement pourrait s’enorgueillir d’adopter une démarche transversale sur ce sujet dans le cadre du Printemps de l’évaluation, pour en faire un thème majeur. Je vous propose de retirer votre amendement : je crois préférable que ce ne soit pas le Haut Conseil des finances publiques qui fasse ce travail, mais les parlementaires que nous sommes. Il me semble que c’est aussi notre rôle. Les données sont connues en la matière et nous faisons déjà le travail pour presque chaque mission.

L’amendement I-CF1313 est retiré.

La commission adopte ensuite l’article liminaire sans modification.

M. le président Éric Woerth. Monsieur Pupponi, j’ai la réponse à la question que vous m’avez posée tout à l’heure. En réalité, il s’est passé exactement la même chose que l’année dernière : vos amendements avaient été refusés en première partie, car n’y ayant pas leur place, mais ils avaient été examinés en seconde partie. Je vous invite donc à faire de même cette année.

*

* *

PREMIÈRE PARTIE :
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I. - Impôts et ressources autorisés

A. - Autorisation de perception des impôts et produits

Article 1er
Autorisation de percevoir les impôts et produits existants

Aux termes de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement ». Découlant du principe ainsi posé en 1789, l’article 1er du projet de loi de finances de l’année renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique en vertu de laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, doit être renouvelé régulièrement.

Compétence exclusive et obligatoire de la loi de finances de l’année, l’autorisation prévue par l’article 1er voit son champ précisé par le 1° du paragraphe I de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (8), qui dispose que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».

L’autorisation n’est accordée que pour l’année, conformément au principe constitutionnel d’annualité repris à l’article 1er de la LOLF.

Elle vise non seulement les recettes fiscales mais également l’ensemble des autres ressources perçues en vue de financer le service public – revenus industriels et commerciaux, rémunération de services rendus, fonds de concours, remboursement de prêts et d’avances, produits de cessions…

Elle couvre les impositions de toutes natures affectées aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers – publics ou privés – habilités à les percevoir. D’application générale, le principe d’annualité de l’impôt vise à protéger, par cette autorisation, l’ensemble des contribuables, quel que soit l’organisme bénéficiaire de l’imposition.

Pour que le consentement soit libre, encore faut-il qu’il soit éclairé. Les ressources perçues par l’État – recettes fiscales, recettes non fiscales et fonds de concours – ainsi que les dépenses fiscales relatives aux impositions dont le produit est perçu par l’État sont détaillées respectivement dans le premier et le second tome de l’annexe au PLF relative aux évaluations des voies et moyens.

La liste des impositions affectées aux autres organismes publics et la présentation des prélèvements obligatoires par sous-secteurs d’administration publique sont fournies respectivement par le premier tome de cette annexe et par le rapport sur les prélèvements obligatoires, intégré dans le Rapport économique, social et financier depuis la modification de l’article 50 de la LOLF opéré par l’article 25 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (9).

Le dispositif de l’article 1er du projet de loi de finances comporte immuablement deux parties. Depuis l’adoption de la loi de finances pour 2016 (10), seule la date de l’exercice concerné est mise à jour.

Le I du présent article autorise la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État pendant l’année 2020.

Le II précise les modalités d’entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances. L’application par défaut de ces dispositions est fixée à compter du 1er janvier 2020.

Deux exceptions sont traditionnellement prévues :

– l’une pour l’impôt sur les sociétés prévoyant que celui-ci est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2019 – une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct ;

– et l’autre pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’appliquant à l’impôt dû au titre de 2019 et des années suivantes.

L’entrée en vigueur du prélèvement à la source pourrait conduire à l’extinction progressive de la deuxième exception. Toutefois, elle est encore nécessaire car certaines des dispositions de l’article 2 du présent projet de loi s’appliquent aux revenus imposés au titre de l’année 2019. En particulier, les tranches d’imposition applicables pour l’imposition des revenus de l’année 2019 sont revalorisées de 1 % afin de neutraliser les effets de l’inflation.

*

* *

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF1314, I-CF1315 et I-CF1316 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Ces amendements visent à répondre à la demande du ministre de l’action et des comptes publics, qui a invité les parlementaires à proposer des recettes supplémentaires et des baisses de dépenses. Ma collègue madame Lemoine et moi-même vous soumettons donc trois amendements dont l’objet est de baisser le plafond de l’ensemble des niches fiscales, en excluant toutefois celles qui ont trait aux outre-mer et celles qui favorisent l’emploi. L’amendement I-CF1314 vise à diminuer le plafond de 5 %, l’amendement I-CF1315 de 3 % et l’amendement I-CF1316 de 1 %.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ces amendements partent d’une très bonne intention politique, mais j’y vois quand même un problème : une telle mesure risquerait d’être incantatoire, car un écrêtement des dépenses fiscales doit être effectué au cas par cas. Notre problème réside, en vérité, dans l’évaluation des dépenses fiscales. Après avoir procédé à une évaluation complète, nous pourrions avoir un débat serein sur la suppression ou le bornage de ces dépenses – le bornage est d’ailleurs une très bonne solution, dans la mesure où il impose à chaque fois une évaluation des dispositifs : voilà, selon moi, le bon système. C’est d’ailleurs le sens d’une proposition de résolution que l’Assemblée nationale a adoptée. Je vous le dis très sincèrement : je crois qu’il faut accomplir ce travail au cas par cas, même s’il est fastidieux. Or un simple coup de rabot ne le permettrait pas. Qui plus est, ce n’est pas vraiment dans l’article 1er qu’il faut le faire, car son seul objet est d’autoriser le Gouvernement à percevoir l’impôt. Je pense donc que ce travail doit être fait, mais de manière exhaustive, dépense fiscale par dépense fiscale, même si, je le reconnais, c’est très long. Je demande le retrait de ces amendements ; à défaut, avis défavorable.

Mme Lise Magnier. J’entends votre argument, monsieur le rapporteur général ; nous vous proposerons d’ailleurs la suppression de différentes niches fiscales lors de l’examen des articles suivants. Cela dit, et dans l’attente que le travail très fastidieux dont vous parliez puisse être accompli, je ne pense pas qu’un coup de rabot de 1 % aurait des conséquences majeures sur les chiens qui gardent ces niches… En revanche, cela permettrait de réduire un tant soit peu le déficit structurel de notre pays – à cet égard, nous avons tous des efforts à faire. Demander un effort de 1 % pour l’ensemble des niches fiscales – à l’exception de celles qui concernent les territoires d’outre-mer, dont la situation est très particulière, ou qui favorisent l’emploi –, est-ce trop ? Oui, vous avez raison, un travail minutieux nous attend, et nous commencerons d’ailleurs à le faire ensemble dans ce PLF ; mais s’il faut dix ans pour le mener à bien, je crains que la situation budgétaire de notre pays ne nous permette pas d’attendre aussi longtemps.

M. Charles de Courson. Au cours des vingt-six dernières années, j’ai déposé à plusieurs reprises des amendements similaires. Tous ceux qui ont dit qu’ils s’attaqueraient à certaines niches fiscales se sont cassé la figure. De fait, dès que vous vous attaquez à deux ou trois d’entre elles, comme on le verra un peu plus loin, les chiens bondissent de leur niche en demandant : « Pourquoi nous et pas les autres ? Expliquez-nous ! » Raboter tout le monde de 5 % ou 10 % – peu importe, à la limite, cela peut même être 1 %, cela représente tout de même un milliard d’euros environ – a un avantage : la seule façon de tenir les chiens dans les niches, c’est de les traiter tous de la même façon. Ensuite, le Gouvernement peut tout à fait calibrer les choses, niche par niche, de manière à ce que cela coûte globalement 5 % ou 10 % de moins.

Mme Olivia Grégoire. Avant de filer à mon tour la métaphore canine, je voudrais remercier madame Magnier car je trouve sa proposition intéressante ; je l’invite à ce que nous en parlions ensemble. En effet, avec plusieurs collègues de la majorité, nous avons commencé à faire ce travail niche par niche. Toutefois, et malgré les vingt-six ans d’expertise de monsieur de Courson, je précise que nous souhaitons faire exactement l’inverse de ce qu’il disait : nous ne voulons absolument pas, fût-ce à hauteur de 1 %, enclencher une dynamique de rabot. Nous pensons que, dans le cadre de la transformation publique, dont on sait combien il est difficile de la mener, il faut procéder secteur par secteur, niche par niche. C’est le travail que nous faisons, que j’ai fait personnellement – j’aurai plaisir à en reparler. J’ai croisé bon nombre de chiens, et certains n’ont pas fait que me mordre. Il est important que nous abordions de nouveau la question ; le rabot ne mène qu’à la meute… Je pense que nous pouvons faire le travail en l’abordant sous l’angle qualitatif, ensemble, et en nous appuyant sur l’expertise de certains membres, comme monsieur de Courson.

Mme Bénédicte Peyrol. Si l’on peut partager votre objectif, madame Magnier, il n’est pas possible de procéder comme vous le proposez – la preuve en est que vous-même êtes amenée, dans vos amendements, à exclure certains territoires et secteurs : il ne s’agit pas vraiment d’un dispositif global. Le choix de la majorité, dans le projet de loi de finances, est assez clair : cibler les petites niches fiscales. Comme l’a rappelé Olivia Grégoire, un important travail a été fait. Un autre objectif est de limiter dans le temps les dépenses fiscales ; là encore, nous aurons l’occasion d’en parler de nouveau au cours de l’examen du PLF. Nous voulons également sortir des dépenses fiscales défavorables à l’environnement, ce qui nécessite une méthode de travail particulière : il faut dessiner une trajectoire dans le temps, engager une discussion avec les secteurs concernés et prévoir des dispositifs d’accompagnement. Notre logique, comme le rappelait Laurent Saint-Martin, est d’assumer nos choix. S’agissant des dépenses fiscales, nous assumons aussi le choix de la méthode : suppression de certaines petites niches et des dépenses fiscales défavorables à l’environnement, mais aussi limitation des dispositifs dans le temps.

M. le président Éric Woerth. Assumer ses choix ne veut pas nécessairement dire qu’ils sont bons : ils peuvent aussi être mauvais…

M. Joël Giraud, rapporteur général. Sur le plan juridique, les choses ne peuvent pas fonctionner comme le propose madame Magnier. On ne peut pas donner un coup de rabot général. Il faudrait un amendement pour chaque dépense fiscale – pour information, on en compte 468.

M. Fabrice Brun. Cela n’a rien d’insurmontable !

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je vous signale aussi qu’entre 2019 et 2020, il y a déjà 9 milliards de dépenses fiscales en moins, ce qui représente un effort assez important. De surcroît, dans le cadre des amendements qui ont été déposés, notamment celui dont je suis l’auteur et qui vise les « trous noirs fiscaux » – c’est-à-dire les dispositifs sur lesquels je n’ai aucune donnée et dont je ne sais ni qui ils concernent ni combien ils coûtent –, vous aurez largement l’occasion d’avaliser des diminutions bien supérieures à 1 %, puisque je propose des suppressions pures et simples, même s’il est vrai que je ne sais pas quel montant cela représente : par définition, on ne sait rien sur un trou noir fiscal, si ce n’est qu’il absorbe… (Sourires.) Du reste, les astronautes en savent plus sur les vrais trous noirs que moi sur les trous noirs fiscaux. Vous avez déposé un certain nombre d’amendements ciblés – j’ai prévu de donner à certains d’entre eux un avis favorable, en totalité ou en partie, puisqu’il s’agit quelquefois de dépenses fiscales déjà supprimées par ailleurs. Quoi qu’il en soit, n’ayez crainte : la volonté de l’ensemble de la majorité, et la mienne en particulier, est très forte dans ce domaine ; nous nous battons depuis déjà un certain temps. Je suis donc, à ce stade, défavorable à vos amendements, y compris celui qui propose de diminuer toutes les niches de 1 % – que je ne saurais du reste accepter pour des raisons juridiques.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1314, I-CF1315 et I-CF1316.

La commission adopte l’article 1ersans modification.

*

* *

B. – Mesures fiscales

Article 2
Baisse de l’impôt sur le revenu (IR) à compter des revenus de l’année 2020, anticipation contemporaine de cette baisse dans le calcul des taux
de prélèvement à la source (PAS) et indexation du barème applicable
aux revenus de l’année 2019

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article porte deux catégories de mesures relatives à l’impôt sur le revenu, l’une procédant à des revalorisations traditionnelles en fonction de l’inflation, l’autre dont l’objet est d’alléger la fiscalité des ménages de 5 milliards d’euros.

Les mesures de revalorisation

Les tranches d’imposition applicables pour l’impôt sur le revenu de l’année 2019 sont revalorisées de 1 % afin de neutraliser les effets de l’inflation. Elles s’établissent ainsi :

– jusqu’à 10 064 euros pour la tranche à 0 % ;

– de 10 064 euros à 27 794 euros pour la tranche à 14 % ;

– de 27 794 euros à 74 517 euros pour la tranche à 30 % ;

– de 74 517 euros à 157 806 euros pour la tranche à 41 % ;

– à partir de 157 806 euros pour la tranche à 45 %.

Dans le même esprit, l’article procède à la revalorisation de l’abattement pour rattachement d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge (de 5 888 euros à 5 947 euros par personne prise en charge), du plafonnement des effets d’une demi-part du quotient familial de droit commun (de 1 551 à 1 567 euros), du plafonnement des effets d’une part au titre du premier enfant à charge pour les personnes seules (de 3 660 à 3 697 euros), du plafonnement des effets de la demi-part des personnes seules ayant élevé des enfants qui ne sont plus à leur charge (de 927 à 936 euros), de la réduction d’impôt des invalides, pensionnés de guerre et anciens combattants (de 1 547 à 1 562 euros maximum par demi-part pour compenser le plafonnement de droit commun), de la réduction d’impôt des contribuables veufs ayant des enfants à charge (de 1 728 euros à 1 745 euros pour compenser le plafonnement de droit commun de la part supplémentaire qui leur est attribuée), ainsi que du montant à partir duquel est calculée la décote (de 1 196 à 1 208 euros pour une personne seule et de 1 970 à 1 990 euros pour un couple).

Toujours dans le même esprit, l’article revalorise l’ensemble des bases mensuelles pour l’application du taux par défaut du prélèvement à la source.

II Les mesures pour la baisse de l’impôt sur le revenu

L’article porte également trois mesures dont l’effet combiné est de permettre une baisse d’impôt de 5 milliards d’euros en 2020 concentrée sur les contribuables dont le taux marginal relève des deux premières tranches d’imposition.

En premier lieu, l’article fixe de manière anticipée le barème applicable à l’imposition des revenus 2020. Ce barème demeure en partie provisoire car il pourra faire l’objet d’une revalorisation lors du prochain projet de loi de finances pour tenir compte de l’inflation. Le taux de la première tranche imposable est abaissé de 14 à 11 %. Les seuils d’entrée dans les deuxième et troisième tranches imposables sont abaissés respectivement à 25 669 euros (au lieu de 27 794 euros) et 73 369 euros (au lieu de 74 517 euros).

Les tranches du barème 2020 s’établissent donc ainsi :

– jusqu’à 10 064 euros pour la tranche à 0 % ;

– de 10 064 euros à 25 669 euros pour la tranche à 11 % ;

– de 25 669 euros à 73 369 euros pour la tranche à 30 % ;

– de 73 369 euros à 157 806 euros pour la tranche à 41 % ;

– à partir de 157 806 euros pour la tranche à 45 %.

En deuxième lieu, l’article supprime la réduction d’impôt au taux maximal de 20 %, devenue sans objet, en faveur des foyers fiscaux aux revenus modestes.

En troisième lieu, l’article modifie les effets de la décote en adaptant ses paramètres dans le contexte de baisse de la charge fiscale.

Dernières modifications législatives intervenues

Chaque loi de finances initiale comporte un article procédant à un ajustement du barème de l’IR, qui le revalorise dans des proportions plus ou moins importantes que l’évolution de l’indice des prix à la consommation hors tabac.

Le barème de l’impôt sur le revenu comporte, depuis la loi de finances pour 2015 (1) et la suppression de la tranche à 5,5 %, cinq tranches dont les taux n’ont, depuis, fait l’objet d’aucune modification.

La décote et la réduction d’impôt de 20 % sous conditions de ressources constituent deux mécanismes permettant de lisser l’entrée dans l’imposition ou d’alléger la charge fiscale en bas de barème. La décote a souvent évolué entre 1982 (2), année de sa création, et aujourd’hui. La réduction d’impôt n’a pas été modifiée depuis sa création en loi de finances pour 2017 (3) .

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel du Rapporteur général.

Tranche

Taux

Jusqu’à 9 964 €

0 %

De 9 964 € à 27 519 €

14 %

De 27 519 € à 73 779 €

30 %

De 73 779 € à 156 244 €

41 %

À partir de 156 244 €

45 %

Source : article 197 du code général des impôts.

Le chiffre obtenu est multiplié par le nombre de parts. Autrement dit, à même niveau de revenus, la progressivité de l’impôt sur le revenu est atténuée pour un foyer disposant d’un plus grand nombre de parts fiscales.

Cependant, les effets du quotient familial sont plafonnés à 1 551 euros pour chaque demi-part additionnelle à la part d’une personne seule ou aux deux parts d’un couple. Par exception, ils sont plafonnés :

– à 4 830 euros pour la part supplémentaire correspondant au maintien du quotient conjugal des contribuables veufs et ayant au moins un enfant à charge (11) ;

– à 3 600 euros pour la première part accordée au titre du premier enfant à charge des célibataires, divorcés, séparés ou veufs vivant seuls ;

– à 3 098 euros par demi-part à raison d’une invalidité, de la qualité de pensionné de guerre ou d’anciens combattants (12) ;

– à 927 euros pour la demi-part des célibataires, divorcés, séparés ou veufs sans personne à charge, vivant seuls, mais ayant élevé seuls pendant au moins cinq années un ou plusieurs enfants.

Dans le même esprit d’atténuation de l’impôt au titre des charges familiales, il est prévu un abattement de 5 888 euros par personne prise en charge au titre du rattachement au foyer fiscal d’un enfant marié, pacsé ou chargé de famille.

L’impôt brut résultant de l’application du barème peut faire l’objet d’une décote s’il est inférieur à 1 595 euros pour une personne seule, ou 2 627 euros pour un couple. Cette décote est égale :

– pour une personne seule, à la différence entre 1 196 euros et le montant de l’impôt brut ;

– pour un couple, à la différence entre 1 970 euros et le montant de l’impôt brut.

Après application de cette décote, une réfaction d’impôt en faveur des ménages aux revenus modestes est appliquée. Pour 2018, cette réfaction intervient dès lors que le revenu fiscal de référence du foyer est inférieur à 21 037 euros pour la première part, 42 073 euros pour les deux premières parts, majoré de 3 797 euros par demi-part supplémentaire.

Elle est égale à 20 % jusqu’à un revenu fiscal de référence de 18 985 euros pour la première part, 37 969 euros pour les deux premières parts, majoré de 3 797 euros par demi-part supplémentaire. Au-delà de ces seuils, elle est dégressive et s’éteint lorsque le revenu fiscal de référence atteint le plafond d’application de cette réfaction.

L’impôt peut ensuite faire l’objet de divers crédits et réductions d’impôt qui ne sont pas l’objet du présent article.

B. DES RÉFORMES SUCCESSIVES VISANT À ALLÉGER LA CHARGE FISCALE DES MÉNAGES AUX REVENUS MODESTES ET MOYENS

1. Les récentes évolutions du barème de l’IR

a. Une tendance à l’allégement de l’imposition en bas de barème depuis 2014

De manière générale, depuis 2014, les différentes mesures contenues dans les lois de finances ont allégé l’imposition sur le revenu, en particulier en « bas » de barème.

Le calcul de l’IR se fait en appliquant, au revenu imposable d’un foyer fiscal, le barème défini à l’article 197 du CGI. Le barème s’applique par part de quotient familial (13) et le montant de l’impôt ainsi obtenu est ensuite multiplié par le nombre de parts du foyer. Les modalités d’attribution des parts de quotient familial sont précisées aux articles 194 et 195 du CGI.

Ce dernier a fait, depuis le début des années 1980, l’objet de plusieurs modifications concernant à la fois le nombre et les taux d’imposition des différentes tranches, comme l’illustre notamment le tableau ci-dessous.

NOMBRE DE TRANCHES ET TAUX MARGINAUX D’IMPOSITION DU BARÈME
DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en %)

 

1983

1988

1994

2006

2007

2014

2015

Tranche 1

0

0

0

0

0

0

0

Tranche 2

5

5

12

6,83

5,5

5,5

14

Tranche 3

10

9,6

25

19,14

14

14

30

Tranche 4

15

14,4

35

28,26

30

30

41

Tranche 5

20

19,2

45

37,38

40

40

45

Tranche 6

25

24

50

42,62

 

45

 

Tranche 7

30

28,8

56,8

48,09

     

Tranche 8

35

33,6

         

Tranche 9

40

38,4

         

Tranche 10

45

43,2

         

Tranche 11

50

49

         

Tranche 12

55

53,9

         

Tranche 13

60

56,8

         

Tranche 14

65

           

Source : IPP, avril 2014 et commission des finances.

Dernières modifications substantielles du barème, la loi de finances pour 2015 (14) a supprimé la tranche à 5,5 % applicable à la fraction du revenu imposable comprise entre 6 011 et 11 991 euros et a modifié le seuil d’entrée dans la tranche à 14 % – et donc le seuil d’entrée dans l’imposition – en l’abaissant de 11 991 à 9 690 euros. Cet ajustement a permis d’étendre le bénéfice de l’allégement d’impôts à « davantage de ménages des classes moyennes » (15), tout en « neutralis[ant] l’allégement d’impôt procuré par la suppression de cette tranche pour les contribuables situés dans les tranches suivantes » (16).

b. La revalorisation annuelle des seuils des tranches du barème, une pratique traditionnelle

Traditionnellement, chaque loi de finances revalorise les seuils en euros des différentes tranches du barème de l’IR à hauteur du taux d’inflation des prix hors tabac anticipé pour l’année au cours de laquelle est présentée la loi de finances. Ajustement courant, l’indexation du barème de l’IR sur l’évolution des prix s’est appliquée de façon quasi continue depuis 1969, de manière différenciée selon les tranches du barème dans un premier temps, puis de manière indifférenciée, c’est-à-dire en appliquant à l’ensemble des tranches du barème le même taux, depuis 1981.

Depuis cette date, le principe de l’indexation annuelle du barème de l’IR sur l’évolution de l’inflation constitue une mesure consensuelle de préservation du pouvoir d’achat eu égard à la pression fiscale –  mesure reconduite, sauf exceptions limitées, chaque année en loi de finances initiale.

Dans un contexte économique et budgétaire contraint, la dernière loi de finances rectificative pour 2011 (17) a procédé au gel des seuils du barème pour l’imposition des revenus de 2011 et des années suivantes, permettant ainsi des recettes supplémentaires de l’ordre de 1,6 milliard d’euros en 2012. La loi de finances pour 2013 (18) n’est pas revenue sur le gel et ce n’est qu’avec la loi de finances pour 2014 (19) que la pratique de l’indexation est réapparue.

Depuis 2013, chaque loi de finances initiale a ainsi procédé à une revalorisation des tranches du barème de l’IR, respectivement, de 0,8 % (20), 0,5 % (21), 0,1 % (22), 0,1 % (23), 1 % (24) et de 1,6 % (25)

ÉVOLUTION DU TAUX D’INFLATION ET DE L’INDEXATION DU BARÈME
DE L’IMPÔT SUR LE REVENU DEPUIS 2011

Année N

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Indexation du barème réalisée en PLF de l’année N

1,5 %

0 %

(gel du barème)

0 %

(gel du barème)

0,8 %

0,5 %

0,1 %

0,1 %

1 %

1,6 %

Coût de la mesure en année N (pertes de recettes d’IR)

(en millions d’euros)

1 100

0

0

700

485

100

100

1 100

1 176

Source : commission des finances.

L’inflation constatée peut s’avérer légèrement différente du taux d’indexation du barème car il est établi sur la base d’une prévision d’inflation associée au projet de loi de finances. Au cours des dernières années, l’écart entre l’inflation anticipée et l’inflation constatée n’a in fine jamais dépassé 0,1 point.

Après la revalorisation opérée par l’article 2 de la loi de finances pour 2019 (26), le barème applicable aux revenus réalisés ou perçus en 2018, avant application du crédit d’impôt de modernisation du recouvrement, est le suivant.

BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU APPLICABLE AUX REVENUS DE 2018

Jusqu’à 9 964 euros

0 %

9 964 euros – 27 519 euros

14 %

27 519 euros – 73 779 euros

30 %

73 779 euros – 156 244 euros

41 %

Fraction supérieure à 156 244 euros

45 %

Source : Article 197 du CGI.

● L’indexation du barème de l’IR sur l’évolution du niveau des prix permet de maintenir constante la pression fiscale qui pèse sur les contribuables, c’est-à-dire le rapport entre l’impôt dû et le revenu. Elle « neutralise » les effets liés à l’inflation sur le pouvoir d’achat des ménages.

A contrario, si le barème n’évoluait pas dans les mêmes proportions que le niveau des prix, l’impôt dû par les ménages dont les revenus ont augmenté au même rythme que l’inflation s’accroîtrait. La progressivité du barème impliquerait qu’une part plus importante de leurs revenus soit soumise au taux marginal le plus élevé auquel ils sont assujettis et leur taux marginal pourrait, le cas échéant, lui-même augmenter. Le poids de l’impôt acquitté par rapport aux revenus du ménage augmenterait en conséquence d’une année sur l’autre. L’indexation est donc toujours une mesure favorable aux contribuables.

2. La décote, un mécanisme permettant un allégement dégressif en bas de barème

● Introduite par la loi de finances pour 1982 (27) au bénéfice de certains contribuables isolés (disposant d’une part ou d’une part et demie de quotient familial), la décote est un mécanisme qui vise à annuler ou minorer le montant de l’impôt dû et contribue à lisser l’entrée dans l’imposition en allégeant la pression fiscale pour les personnes dont les revenus se situent dans les premières tranches du barème de l’IR. Elle concerne, depuis la loi de finances pour 1987 (28), tous les contribuables.

La décote a, depuis plus de trente-cinq ans, fait l’objet de plusieurs modifications de ses caractéristiques et paramètres. Bien implanté dans le paysage fiscal et dans le mode de calcul de l’IR, elle reste un élément de la mécanique de l’impôt sur le revenu indissociable des évolutions structurantes du barème de l’IR. Ainsi, à titre d’illustration, la dernière réforme significative du barème de l’impôt intervenue en loi de finances pour 2015 s’est-elle accompagnée d’une modification paramétrique de la décote.

● Codifié à l’article 197 du CGI (a du 4), le mécanisme de la décote consiste à réduire l’impôt issu de l’application du barème progressif figurant dans le même article de la différence entre un montant fixe et une fraction du montant de l’impôt précité, lesquels sont fixés à l’article 197 du CGI. Les montants associés à la décote sont fixés à l’article 197 et évoluent traditionnellement chaque année dans les mêmes proportions que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR.

Plusieurs exceptions à cette pratique courante sont à relever : après avoir été gelés pour l’imposition des revenus de 2011, dans un contexte économique et budgétaire contraint, les montants relatifs à la décote ont fait l’objet de plusieurs revalorisations exceptionnelles. La loi de finances pour 2013 (29) a augmenté de 9 % le montant de la décote (30) et la loi de finances pour 2014 (31) a procédé à une revalorisation de 5,8 %, soit des hausses plus importantes que l’inflation, permettant à certains contribuables de « sortir » du barème et à d’autres d’alléger notablement le montant de leur imposition.

Pour l’imposition des revenus de 2013, le montant et la fraction utilisés pour l’application de la décote s’élevaient respectivement à 508 euros et ½. La loi de finances pour 2015 (32) et la loi de finances pour 2016 (33) ont profondément modifié le mécanisme en le « conjugalisant » (34), d’une part, et en en renforçant l’ampleur, d’autre part.

La décote permet-elle actuellement, après la revalorisation des montants résultant de l’article 2 de la loi de finances pour 2019 :

– pour les célibataires, divorcés ou veufs, de réduire le montant de l’impôt issu du barème progressif de la différence entre 1 196 euros et les ¾ de son montant ;

– pour les contribuables soumis à une imposition commune, de réduire le montant de l’impôt issu du barème progressif de la différence entre 1 970 euros et les ¾ de son montant.

ÉVOLUTION DE LA DÉCOTE DEPUIS 2009

Année

2009

(revenus de 2008)

2010

(revenus de 2009)

2011

(revenus de 2010)

2012

(revenus de 2011)

2013

(revenus de 2012)

2014

(revenus de 2013)

Montant de référence de la décote (en euros)

431

433

439

439

480

508

Fraction du montant d’impôt à déduire

½

½

½

½

½

½

Source : loi de finances.

ÉVOLUTION DE LA DÉCOTE DEPUIS 2015

Année

2015

(revenus de 2014)

2016

(revenus de 2015)

2017

(revenus de 2016)

2018

(revenus de 2017)

2019

(revenus de 2018)

Montant de la décote pour une personne seule (en euros)

1 135

1 165

1 165

1 177

1 196

Montant de la décote pour les contribuables soumis à une imposition commune (en euros)

1 870

1 920

1 920

1 939

1 970

Fraction du montant d’impôt

Montant total de l’impôt (*)

3/4

3/4

3/4

3/4

(*) « Le montant de l’impôt résultant de l’application des dispositions précédentes est diminué, dans la limite de son montant, de la différence entre 1 135 € et son montant pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs et de la différence entre 1 870 € et son montant pour les contribuables soumis à imposition commune. », article 197 CGI dans sa version résultant de l’article 2 de la loi de finances pour 2015.

Source : loi de finances.

Les différentes modifications apportées à la décote n’ont jamais remis en cause sa pertinence ni son principe : la décote permet un allégement de l’imposition de moins en moins important au fil de l’augmentation de l’impôt dû.

3. Plusieurs dispositifs de réduction d’impôt sous conditions de ressources plus ou moins pérennes

a. La réduction exceptionnelle d’impôt sur le revenu en faveur des ménages aux revenus modestes au titre de l’impôt dû en 2014

« Afin d’alléger l’IR dû en 2014 par les ménages titulaires de revenus modestes » et de « compenser les effets du gel du barème de l’IR au titre des années 2011 et 2012, qui a eu pour conséquence une progression du nombre de foyers imposés » (35), la première loi de finances rectificative (LFR) pour 2014 (36) a créé une réduction d’impôt exceptionnelle au titre des revenus réalisés ou perçus au cours de l’année 2013.

Ainsi, sous réserve de remplir les conditions de ressources retenues (37), les contribuables concernés ont bénéficié d’un avantage fiscal dont le montant, fixe, s’élevait à 350 euros pour les personnes seules et au double de ce montant, soit 700 euros, pour les couples.

Cette mesure exceptionnelle a permis à 4,06 millions de foyers fiscaux de bénéficier d’un allégement effectif voire d’une annulation d’imposition.

b. La réduction d’impôt de 20 % sous conditions de ressources

La loi de finances pour 2017 a introduit un mécanisme pérenne d’allégement de l’impôt destiné, lors de sa mise en œuvre, aux foyers fiscaux dont le revenu fiscal de référence (RFR) est inférieur à 20 500 euros pour les contribuables seuls et à 41 000 euros pour les couples (38) – ces plafonds étant majorés de 3 700 euros par demi-part supplémentaire de quotient familial à partir de la troisième et de la moitié de cette somme par quart de part supplémentaire.

L’avantage fiscal prend la forme d’une réduction d’impôt d’un taux de 20 % jusqu’à certains seuils de RFR, fixés au b du 4 de l’article 197 du CGI, et décroît ensuite progressivement dans le cadre d’un mécanisme de lissage permettant une sortie en sifflet du dispositif.

Les plafonds de revenus conditionnant le bénéfice de l’allégement de l’imposition (réduction d’impôt de 20 % et lissage) sont révisés chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu, conformément au dernier alinéa du b du 4 de l’article 197 du CGI. Les tableaux ci-après présentent l’état de ce dispositif pérenne s’agissant de l’imposition des revenus de 2018.

ÉVOLUTION DES SEUILS ET MONTANTS ASSOCIÉS À LA RÉDUCTION D’IMPÔT DE 20 % SOUS CONDITION DE RESSOURCES

Seuil

Revenus de 2016

(en euros)

Revenus de 2017

(en euros)

Revenus de 2018

(en euros)

Éligibilité à la réduction d’impôt de 20 %

Seuil de RFR pour la première part de quotient familial (contribuable célibataire, divorcé ou veuf)

20 500

20 705

21 036

Seuil de RFR pour les deux premières parts de quotient familial (couple soumis à imposition commune)

41 000

41 410

42 073

Seuil au-delà duquel l’avantage associé à la réduction d’impôt décroît linéairement

Seuil de RFR pour la première part de quotient familial (contribuable célibataire, divorcé ou veuf)

18 500

18 685

18 984

Seuil de RFR pour les deux premières parts de quotient familial (couple soumis à imposition commune)

37 000

37 370

37 968

Montants des majorations applicables à tous les bénéficiaires de la réduction d’impôt

Majoration pour les demi-parts suivantes

3 700

3 737

3 797

Majoration pour les quarts de parts suivants

1 850

1 869

1 898

Source : commission des finances.

C. DES MODALITÉS DE DÉTERMINATION DE L’IR COMPLEXES ET DES TAUX MARGINAUX DEMEURANT PARADOXALEMENT ÉLEVÉS EN BAS DE BARÈME

1. Un cumul de mécanismes d’allégement de l’imposition favorable aux contribuables mais peu lisible

Sous réserve des différents abattements et mécanismes qui visent à alléger la cotisation d’impôt due par un foyer fiscal, le montant de l’impôt est calculé en appliquant aux revenus déclarés le barème progressif figurant à l’article 197 du CGI, après déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels.

Il résulte de ce barème que seule la partie des revenus imposables supérieure au seuil d’entrée dans le barème peut faire l’objet d’une imposition. Ce seuil est actuellement fixé à 9 964 euros.

La décote et la réduction d’impôt sous condition de ressources permettent de retarder ou de lisser l’entrée dans le barème. Ces deux mécanismes s’appliquent successivement et peuvent se cumuler jusqu’à un certain niveau de revenus. Il en résulte un allégement, parfois significatif, de la cotisation d’impôt due, au prix toutefois d’une complexité et d’une moindre lisibilité de l’imposition des foyers dont les revenus sont les plus modestes et qui se trouvent en « bas de barème ».

SYNTHÈSE DES EFFETS DE LA DÉCOTE AU TITRE DES REVENUS DE 2018

Niveau de RFR (en euros)

Application de la décote

Effets de la décote

Personne seule

Couple soumis à imposition commune

≤ 15 154

≤ 28 275

Oui

Cotisation d’impôt nulle

≤ 21 353

≤ 36 688

Oui

Cotisation d’impôt allégée

Source : commission des finances.

SYNTHÈSE DES EFFETS DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT SOUS CONDITION DE RESSOURCES AU TITRE DES REVENUS DE 2018

Niveau de RFR (en euros)

Application de la réduction d’impôt

Caractéristiques de la réduction d’impôt

Personne seule

Couple soumis à imposition commune

≤ 18 984 (1)

≤ 37 968 (1)

Oui

20 % du montant de la cotisation d’impôt

≤ 21 036

≤ 42 073

Oui

Modalités spécifiques de calcul (réduction linéaire de l’avantage)

(1) Les montants peuvent varier d’une ou deux unités en fonction des règles d’arrondis utilisées.

Source : commission des finances.

2. La « dégradation de la structure du bas de barème » (Évaluations préalables)

Comme l’indique l’Évaluation préalable, l’instauration, par la loi de finances pour 2017 de la réduction d’impôt de 20 % sous conditions de ressources a permis de réduire d’un peu moins de 5 points le taux marginal d’imposition dans la zone d’application de la décote, le portant de 24,5 % à 19,6 %.

Seuls les contribuables dont les ressources leur permettent de bénéficier de la réduction d’impôt au taux de 20 % sont toutefois concernés. Ceux qui bénéficient, au titre de ce mécanisme, d’un allégement d’impôt mais qui relèvent du mécanisme de lissage présenté supra, se trouvent, en revanche, dans une situation moins favorable et connaissent des taux marginaux d’imposition plus élevés encore.

Au-delà de l’incohérence entre les objectifs d’allégement de l’imposition pour les contribuables appartenant aux classes moyennes, régulièrement réaffirmés depuis 2014 et l’existence de taux marginaux d’imposition élevés, cet effet « indésirable » observable pour certains contribuables peut avoir des conséquences économiques peu souhaitables. En effet, l’incitation, pour un contribuable, à maintenir ou accroître son activité professionnelle est d’autant plus faible que le taux marginal d’imposition applicable aux revenus supplémentaires réalisés est élevé.

D. UN IR DÉSORMAIS PRÉLEVÉ À LA SOURCE

● La réforme du mode de collecte de l’impôt par le prélèvement à la source, initiée par le précédent Gouvernement, a été adoptée à l’article 60 de la loi de finances pour 2017 (39). Elle devait initialement entrer en vigueur le 1er janvier 2018.

Afin d’en assurer la mise en œuvre dans des conditions parfaitement sécurisées, le Gouvernement, habilité par le Parlement dans la loi du 15 septembre 2017 (40) à procéder par voie d’ordonnance, a décalé d’une année l’entrée en vigueur de la réforme. L’ordonnance promulguée le 22 septembre 2017 (41) a ainsi reporté l’entrée en vigueur du prélèvement à la source à compter du 1er janvier 2019.

● La mise en œuvre du prélèvement à la source, dont Cendra Motin a présenté, le 17 juillet 2019, un premier bilan très positif, dans le cadre de l’examen du rapport sur l’application des mesures fiscales (RALF) (42) permet notamment « de supprimer l’essentiel du décalage d’une année qui existait auparavant entre la perception des revenus et le paiement de l’IR correspondant, ce qui pouvait être source de difficultés financières pour un nombre important de contribuables » (43).

1. Les modalités de détermination du taux du PAS

a. Le taux synthétique propre à chaque foyer fiscal

● Le PAS est liquidé, conformément à l’article 204 E du CGI, en appliquant à l’assiette des revenus qui sont inclus dans le champ du PAS un taux synthétique correspondant à la situation individuelle de chaque foyer fiscal. Ce taux est calculé par l’administration fiscale dans les conditions notamment précisées à l’article 204 H du CGI.

De manière schématique, le taux du PAS est établi en faisant le rapport entre l’impôt correspondant aux revenus relevant du PAS et le montant de ces revenus.

http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r4125-tiii-v2-2.gif

Note de lecture. Les RI&CI désignent les réductions et crédits d’impôt ; les abréviations PVM et RCM désignent respectivement les plus-values mobilières et les revenus de capitaux mobiliers.

Compte tenu du calendrier de déclaration des revenus, les montants de l’impôt et des revenus pris en compte dans le calcul du taux du PAS (figurant respectivement au numérateur et au dénominateur de la formule) pour une année N sont ceux de l’année N–2 pour la période allant du 1er janvier au 31 août de l’année N et ceux de l’année N–1 pour la période allant du 1er septembre au 31 décembre de l’année N.

Concrètement, cela implique que l’administration fiscale effectue un nouveau calcul du taux propre à chaque foyer fiscal, une fois portés à sa connaissance, via la déclaration des revenus de l’année N-1 effectuée au cours du printemps de l’année N, les derniers éléments relatifs aux revenus réalisés et perçus par ledit foyer fiscal. Ces modalités de calcul s’appliquent tant aux versements des acomptes contemporains qu’aux retenues à la source. Pour mémoire, pour les revenus inclus dans le champ du PAS autres que les traitements et salaires et pensions notamment, l’impôt fait l’objet d’acomptes dits contemporains, calculés par l’administration fiscale et payés mensuellement ou trimestriellement par les contribuables concernés.

REVENUS INCLUS ET EXCLUS DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

Revenus dans le champ du prélèvement à la source

Revenu hors du champ du prélèvement à la source

Retenue à la source

Acompte contemporain

Traitements et salaires

Bénéfices industriels et commerciaux (BIC)

Plus-values mobilières (PVM)

Pensions de retraite

Bénéfices non commerciaux (BNC)

Plus-values immobilières (PVI)

Indemnités journalières de sécurité

sociale, allocations chômage

Bénéfices agricoles (BA)

Revenus de capitaux mobiliers (RCM)

Indemnités versées lors de la rupture du

contrat de travail (pour leur part

imposable)

Revenus fonciers

Stock-options, attribution d’actions gratuites (AGA), carried interest, bons de souscription de parts de créateur d’entreprise (BSPCE)

Participation, intéressement

Rentes viagères à titre onéreux (RVTO)

Indemnités pour préjudice moral supérieures à un million d’euros

Rentes viagères à titre gratuit

Par exception, pensions alimentaires, salaires et pensions versés par des débiteurs établis à l’étranger

Revenus de non-résidents soumis à une retenue à la source et revenu de source étrangère ouvrant droit à un crédit d’impôt

Source : commission des finances, Valérie Rabault, Rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2017, tome III, Assemblée nationale, XVe législature, n° 4125, 13 octobre 2016.

● Par ailleurs, plusieurs modifications intervenant dans la situation des contribuables sont susceptibles de modifier le calcul du taux du PAS, dès lors qu’ils sont notifiés à l’administration dans un délai de soixante jours à compter de la survenue d’une telle modification. Énumérés à l’article 204 I du CGI, les événements concernés sont notamment ceux qui ont un impact sur la composition du foyer fiscal : mariage ou conclusion d’un pacte civil de solidarité (PACS), décès d’un membre du foyer fiscal, divorce ou rupture d’un PACS, naissance, adoption ou recueil d’un enfant mineur.

Enfin, le montant du PAS peut faire l’objet, de la part du contribuable, de demandes de modulations, à la hausse et, dans certains cas également, à la baisse, dans les conditions prévues à l’article 204 J du CGI.

b. Le taux par défaut

Le taux de la retenue à la source que doivent effectuer les collecteurs est calculé par l’administration fiscale selon les modalités définies à l’article 204 H du CGI (cf. supra). Toutefois, lorsque le débiteur ne dispose pas du taux individualisé ou lorsque l’administration n’est pas en mesure de transmettre un taux suffisamment « à jour » de la situation fiscale du contribuable (44) (entrée dans la vie active pour les étudiants, retour de l’étranger, par exemple), il est fait application des grilles de taux dit « par défaut », prévues aux a à c du III de l’article 204 H du CGI.

Trois grilles, respectivement applicables aux contribuables domiciliés en métropole (a du 1 du III), en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique (b du même 1), en Guyane et à Mayotte (c du même 1), précisent le taux applicable. Les grilles spécifiques aux territoires ultra-marins tiennent compte des effets de la réduction plafonnée de 30 % ou 40 %, selon les cas, opérée sur l’impôt des contribuables qui y sont domiciliés (45). Toutes les grilles ont fait l’objet d’ajustements de nature technique dans la loi de finances pour 2019 et ont vocation à être revalorisées chaque année.

II. LE DROIT PROPOSÉ

Le présent article procède à la traditionnelle indexation du barème sur l’inflation (barème 2019). Il procède également à une transformation du barème pour 2020 dans le but de réduire l’impôt sur le revenu et de concentrer cette réduction sur les contribuables dont le taux marginal d’imposition relève des deux premières tranches imposables.

BARÈME DE L’IR

État du droit

 

Droit proposé

 

Droit proposé

2018

2019

2020

Tranche

Taux

Tranche

Taux

Tranche

Taux

Jusqu’à 9 964 €

0 %

Jusqu’à 10 064 €

0 %

Jusqu’à 10 064 €

0 %

De 9 964 € à 27 519 €

14 %

De 10 064 € à 27 794 €

14 %

De 10 064 € à 25 669 €

11 %

De 27 519 € à 73 779 €

30 %

De 27 794 € à 74 517 €

30 %

De 25 669 € à 73 369 €

30 %

De 73 779 € à 156 244 €

41 %

De 74 517 € à 157 806 €

41 %

De 73 369 € à 157 806 €

41 %

À partir de 156 244 €

45 %

À partir de 157 806 €

45 %

À partir de 157 806 €

45 %

Source : article 197 du code général des impôts, et présent article.

A. UNE TRADITIONNELLE INDEXATION DU BARÈME DE L’IR SUR L’INFLATION

1. La revalorisation du barème de l’IR

Le présent article procède à l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu en revalorisant chacune des limites des tranches de 1 %. Ce taux correspond à l’évolution prévisionnelle de l’indice des prix hors tabac de 2019 par rapport à 2018, qui figure dans le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU APPLICABLE AUX REVENUS DE 2019

Jusqu’à 10 064 euros

0 %

10 064 euros – 27 794 euros

14 %

27 794 euros – 74 517 euros

30 %

74 517 euros – 157 806 euros

41 %

Fraction supérieure à 157 806 euros

45 %

Source : commission des finances.

2. La revalorisation concomitante de certains seuils et montants conditionnant le bénéfice de certains dispositifs fiscaux

● L’indexation du barème est également une référence pour l’évolution d’autres types de montants conditionnant, selon les cas, une exonération ou une minoration d’imposition, ou encore le plafonnement d’un avantage fiscal. Ces montants sont ainsi réputés être indexés chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

Parmi les principaux dispositifs indexés concernant l’impôt sur le revenu, figurent notamment :

– l’abattement forfaitaire sur le revenu en faveur des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans, applicable en fonction de seuils de revenus définis (46) ;

– le plafond de l’abattement de 10 % applicable aux pensions de retraite (47;

– le plafond de la déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels (48;

– le seuil de RFR associé au bénéfice du taux nul en matière de prélèvement à la source (49).

En matière de fiscalité locale, les articles 1417 et 1414 A du CGI définissent actuellement, pour le premier, des plafonds de revenus et, pour le second, des montants d’abattement, utilisés pour différents régimes d’exonérations ou d’abattements en matière de taxe d’habitation (TH) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Ces montants sont eux aussi indexés comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Cette revalorisation emporte des conséquences sur l’assujettissement à la contribution à l’audiovisuel public (CAP), puisque les contribuables peuvent bénéficier d’un dégrèvement total ou partiel de la CAP selon des conditions symétriques à celles retenues pour les exonérations de TH.

● La revalorisation des tranches du barème à hauteur de l’inflation s’accompagne de celle des différents montants utilisés pour le calcul des avantages retirés du quotient familial et du montant de la décote.

a. Les plafonds applicables au quotient familial

Visant à corriger la progressivité du barème de l’impôt en fonction de la situation de famille et des charges du foyer fiscal, le quotient familial a pour conséquence d’alléger, à revenu égal, la charge fiscale pesant sur les familles par rapport à celle des redevables taxés sur un nombre de parts inférieur, en permettant d’imposer les revenus ainsi fractionnés dans des tranches plus basses.

Depuis la loi de finances pour 1982 (50), l’avantage fiscal qui résulte de l’application du quotient familial est plafonné, de sorte que, pour les contribuables soumis au plafonnement, cet avantage tend à diminuer, en valeur relative par rapport à l’impôt dû, à mesure que le revenu augmente. Ainsi, le plafonnement bénéficie plus fortement aux contribuables dont les revenus sont les moins élevés.

Le 2° du B du I du présent article procède à l’indexation des plafonds de l’avantage retiré de l’application des différentes parts et demi-parts qui composent le quotient familial.

INDEXATION DE PLAFONDS ASSOCIÉS AU CALCUL DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil

Pour l’imposition des revenus de 2018

Pour l’imposition des revenus de 2019

Plafond de l’avantage retiré de chaque demi-part de droit commun de quotient familial

1 551

1 567

Plafond de l’avantage retiré de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules en application du II de l’article 194 du CGI

3 660

3 697

Plafond de l’avantage retiré de la demi part accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans personne à charge ayant élevé seules pendant au moins cinq ans un ou plusieurs enfants en application des a, b et e du 1 de l’article 195 du CGI

927

936

Plafond de la réduction d’impôt complémentaire au titre de la demi-part supplémentaire accordée à raison de la qualité d’ancien combattant ou de la situation d’invalidité d’un des membres du foyer fiscal en application des c, d, d bis et f du 1 et des 2 à 6 de l’article 195 du CGI

1 547

1 562

Plafond de la réduction d’impôt complémentaire au titre de la part supplémentaire accordée aux contribuables veufs ayant au moins un enfant à charge en application du I de l’article 194

1 728

1 745

Source : commission des finances.

Par ailleurs, le rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié, pacsé ou chargé de famille, de moins de vingt et un ans ou de moins de vingt-cinq ans s’il poursuit ses études, ouvre droit à un abattement sur le revenu imposable, en application de l’article 196 B du CGI. Le A du I du présent article fixe, selon les mêmes modalités de revalorisation, le montant de l’abattement à 5 947 euros pour l’imposition des revenus de 2019 (51).

b. La revalorisation des grilles du taux par défaut du PAS

Conformément à l’article 2 de la loi de finances pour 2019 (52), les limites de chacune des tranches des grilles prévues aux a à c du 1 du III de l’article 204 H du CGI sont révisées chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR.

Le D du I du présent article procède, par conséquent, à cette revalorisation de 1 % ainsi qu’à des aménagements des taux applicables, comme l’illustrent les tableaux ci-dessous.

GRILLE DU TAUX « PAR DÉFAUT » POUR LES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS
EN MÉTROPOLE

Droit existant

Dispositif proposé

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Inférieure à 1404 €

0 %

Inférieure à 1 418 €

0 %

Supérieure ou égale à 1 404 et inférieure à 1 457 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 418 € et inférieure à 1 472 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 457 € et inférieure à 1 551 €

1,5 %

Supérieure ou égale à 1 472 € et inférieure à 1 567 €

1,3 %

Supérieure ou égale à 1 551 € et inférieure à 1 656 €

2,5 %

Supérieure ou égale à 1 567 € et inférieure à 1 673 €

2,1 %

Supérieure ou égale à 1 656 € et inférieure à 1 769 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 1 673 € et inférieure à 1 787 €

2,9 %

Supérieure ou égale à 1 769 € et inférieure à 1 864 €

4,5 %

Supérieure ou égale à 1 787 € et inférieure à 1 883 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 1 864 € et inférieure à 1 988 €

6 %

Supérieure ou égale à 1 883 € et inférieure à 2 008 €

4,1 %

Supérieure ou égale à 1 988 € et inférieure à 2 578 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 2 008 € et inférieure à 2 376 €

5,3 %

Supérieure ou égale à 2 578 € et inférieure à 2 797 €

9 %

Supérieure ou égale à 2 376 € et inférieure à 2 720 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 2 797 € et inférieure à 3 067 €

10,5 %

Supérieure ou égale à 2 720 € et inférieure à 3 098 €

9,9 %

Supérieure ou égale à 3 067 € et inférieure à 3 452 €

12 %

Supérieure ou égale à 3 098 € et inférieure à 3 487 €

11,9 %

Supérieure ou égale à 3 452 € et inférieure à 4 029 €

14 %

Supérieure ou égale à 3 487 € et inférieure à 4 069 €

13,8 %

Supérieure ou égale à 4 029 € et inférieure à 4 830 €

16 %

Supérieure ou égale à 4 069 € et inférieure à 4 878 €

15,8 %

Supérieure ou égale à 4 830 € et inférieure à 6 043 €

18 %

Supérieure ou égale à 4 878 € et inférieure à 6 104 €

17,9 %

Supérieure ou égale à 6 043 € et inférieure à 7 780 €

20 %

Supérieure ou égale à 6 104 € et inférieure à 7 625 €

20 %

Supérieure ou égale à 6 037 et inférieure à 10 562 €

24 %

Supérieure ou égale à 7 625 € et inférieure à 10 583 €

24 %

Supérieure ou égale à 10 562 € et inférieure à 14 795 €

28 %

Supérieure ou égale à 10 583 € et inférieure à 14 333 €

28 %

Supérieure ou égale à 14 795 € et inférieure à 22 620 €

33 %

Supérieure ou égale à 14 333 € et inférieure à 22 500 €

33 %

Supérieure ou égale à 22 620 € et inférieure à 47 717 €

38 %

Supérieure ou égale à 22 500 € et inférieure à 48 196 €

38 %

Supérieure ou égale à 47 717 €

43 %

Supérieure ou égale à 48 196 €

43 %

GRILLE DU TAUX « PAR DÉFAUT » POUR LES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS
EN GUADELOUPE, À LA RÉUNION ET EN MARTINIQUE

Droit existant

Dispositif proposé

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Inférieure à 1 610 €

0 %

Inférieure à 1 626 €

0 %

Supérieure ou égale à 1 610 et inférieure à 1 707 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 626 € et inférieure à 1 724 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 707 € et inférieure à 1 837 €

1,5 %

Supérieure ou égale à 1 724 € et inférieure à 1 900 €

1,3 %

Supérieure ou égale à 1 837 € et inférieure à 1 948 €

2,5 %

Supérieure ou égale à 1 900 € et inférieure à 2 075 €

2,1 %

Supérieure ou égale à 1 948 € et inférieure à 2 117 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 2 075 € et inférieure à 2 292 €

2,9 %

Supérieure ou égale à 2 117 € et inférieure à 2 377 €

4,5 %

Supérieure ou égale à 2 292 € et inférieure à 2 417 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 2 377 € et inférieure à 2 784 €

6 %

Supérieure ou égale à 2 417 € et inférieure à 2 500 €

4,1 %

Supérieure ou égale à 2 784 € et inférieure à 3 176 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 2 500 € et inférieure à 2 750 €

5,3 %

Supérieure ou égale à 3 176 € et inférieure à 3 696 €

9 %

Supérieure ou égale à 2 750 € et inférieure à 3 400 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 3 696 € et inférieure à 4 421 €

10,5 %

Supérieure ou égale à 3 400 € et inférieure à 4 350 €

9,9 %

Supérieure ou égale à 4 421 € et inférieure à 5 733 €

12 %

Supérieure ou égale à 4 350 € et inférieure à 4 942 €

11,9 %

Supérieure ou égale à 5 733 € et inférieure à 7 286 €

14 %

Supérieure ou égale à 4 942 € et inférieure à 5 725 €

13,8 %

Supérieure ou égale à 7 286 € et inférieure à 8 018 €

16 %

Supérieure ou égale à 5 725 € et inférieure à 6 858 €

15,8 %

Supérieure ou égale à 8 018 € et inférieure à 8 914 €

18 %

Supérieure ou égale à 6 858 € et inférieure à 7 625 €

17,9 %

Supérieure ou égale à 8 914 € et inférieure à 10 646 €

20 %

Supérieure ou égale à 7 625 € et inférieure à 8 667 €

20 %

Supérieure ou égale à 10 646 et inférieure à 13 485 €

24 %

Supérieure ou égale à 8 667 € et inférieure à 11 917 €

24 %

Supérieure ou égale à 13 485 € et inférieure à 17 830 €

28 %

Supérieure ou égale à 11 917 € et inférieure à 15 833 €

28 %

Supérieure ou égale à 17 830 € et inférieure à 27 213 €

33 %

Supérieure ou égale à 15 833 € et inférieure à 24 167 €

33 %

Supérieure ou égale à 27 213 € et inférieure à 57 451 €

38 %

Supérieure ou égale à 24 167 € et inférieure à 52 825 €

38 %

Supérieure ou égale à 57 451 €

43 %

Supérieure ou égale à 52 825 €

43 %

GRILLE DU TAUX « PAR DÉFAUT » POUR LES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS
EN GUYANE ET À MAYOTTE

Droit existant

Dispositif proposé

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Inférieure à 1 626 €

0 %

Inférieure à 1 741 €

0 %

Supérieure ou égale à 1 626 € et inférieure à 1 724 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 741 € et inférieure à 1 883 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 724 € et inférieure à 1 900 €

1,5 %

Supérieure ou égale à 1 883 € et inférieure à 2 100 €

1,3 %

Supérieure ou égale à 1 900 € et inférieure à 2 075 €

2,5 %

Supérieure ou égale à 2 100 € et inférieure à 2 367 €

2,1 %

Supérieure ou égale à 2 075 € et inférieure à 2 292 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 2 367 € et inférieure à 2 458 €

2,9 %

Supérieure ou égale à 2 292 € et inférieure à 2 417 €

4,5 %

Supérieure ou égale à 2 458 € et inférieure à 2 542 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 2 417 € et inférieure à 2 500 €

6 %

Supérieure ou égale à 2 542 € et inférieure à 2 625 €

4,1 %

Supérieure ou égale à 2 500 € et inférieure à 2 750 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 2 625 € et inférieure à 2 917 €

5,3 %

Supérieure ou égale à 2 750 € et inférieure à 3 400 €

9 %

Supérieure ou égale à 2 917 € et inférieure à 4 025 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 3 400 € et inférieure à 4 350 €

10,5 %

Supérieure ou égale à 4 025 € et inférieure à 5 208 €

9,9 %

Supérieure ou égale à 4 350 € et inférieure à 4 942 €

12 %

Supérieure ou égale à 5 208 € et inférieure à 5 875 €

11,9 %

Supérieure ou égale à 4 942 € et inférieure à 5 725 €

14 %

Supérieure ou égale à 5 875 € et inférieure à 6 817 €

13,8 %

Supérieure ou égale à 5 725 € et inférieure à 6 858 €

16 %

Supérieure ou égale à 6 817 € et inférieure à 7 500 €

15,8 %

Supérieure ou égale à 6 858 € et inférieure à 7 625 €

18 %

Supérieure ou égale à 7 500 € et inférieure à 8 308 €

17,9 %

Supérieure ou égale à 7 625 € et inférieure à 8 667 €

20 %

Supérieure ou égale à 8 308 € et inférieure à 9 642 €

20 %

Supérieure ou égale à 8 667 € et inférieure à 11 917 €

24 %

Supérieure ou égale à 9 642 € et inférieure à 12 971 €

24 %

Supérieure ou égale à 11 917 € et inférieure à 15 833 €

28 %

Supérieure ou égale à 12 971 € et inférieure à 16 500 €

28 %

Supérieure ou égale à 15 833 € et inférieure à 24 167 €

33 %

Supérieure ou égale à 16 500 € et inférieure à 26 443 €

33 %

Supérieure ou égale à 24 167 € et inférieure à 52 825 €

38 %

Supérieure ou égale à 26 443 € et inférieure à 55 815 €

38 %

Supérieure ou égale à 52 825 €

43 %

Supérieure ou égale à 55 815 €

43 %

B. UNE RÉFORME VISANT À ALLÉGER L’IMPOSITION DES CLASSES MOYENNES

1. Une modification du barème et de la décote

● Le présent article réforme de manière significative le barème de l’IR ainsi que les principaux mécanismes d’allégement de l’imposition dont bénéficient les contribuables dont les revenus sont modestes ou intermédiaires.

Alors qu’ils sont les principaux bénéficiaires des dispositifs visant à minorer leur imposition mis en place et/ou renforcés depuis 2014, les contribuables des classes moyennes connaissent des taux marginaux d’imposition très élevés, pouvant atteindre jusqu’à 39 %.

Traduisant les annonces du Président de la République le 25 avril 2019, à l’issue du Grand débat national au cours duquel la question du pouvoir d’achat, notamment au regard de la pression fiscale pesant sur les ménages, est apparue primordiale, le présent article tire – pour le bas du barème – les conséquences de modalités d’imposition demeurant très lourdes pour les ménages et peu lisibles, sinon paradoxales. Il met ainsi en œuvre une importante réforme d’allégement de l’IR, pour un montant total de 5 milliards d’euros environ.

Concrètement, le présent article procède à plusieurs modifications du barème de l’IR :

– il abaisse le taux de la première tranche du barème en le portant de 14 % à 11 % (a) du 1° du C du I ;

– il modifie les bornes de chacune des tranches du barème (b) et c) C du I) comme reproduit dans le tableau ci-dessous :

BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU APPLICABLE AUX REVENUS DE 2020

Jusqu’à 10 064 euros

0 %

10 064 euros – 25 659 euros

11 %

25 659 euros – 73 369 euros

30 %

73 369 euros – 157 806 euros

41 %

Fraction supérieure à 157 806 euros

45 %

Les éléments figurant en gras indiquent les modifications apportées au barème tel qu’il résulte du 1° du B du I du présent article, c’est-à-dire après la revalorisation de 1 % de l’ensemble des seuils.

Source : présent article.

– il modifie, en l’atténuant, la « pente » de la décote en la portant de ¾ (0,75 %) à 45,25 % et diminue les montants qui lui sont associés (a du 2° du C du I) ;

 

Calcul à opérer

Application de la décote pour une personne seule (en euros)

Impôt – [(777 – 45,25 % x impôt)]

Application de la décote pour les contribuables soumis à une imposition commune (en euros)

Impôt – [(1 286 – 45,25 % x impôt)]

– il abroge la réduction d’impôt de 20 % sous conditions de ressources codifiée au b du 4 de l’article 197 du CGI (b du 2° du C du I) –  en effet, les modifications apportées concomitamment à la décote constituent une refonte des deux dispositifs décote et réduction d’impôt, ainsi qu’une simplification des modalités de calcul de l’IR.

● L’ensemble des modifications proposées par le présent article permet de concentrer l’allégement de l’imposition sur les ménages des classes moyennes et contribuera à rendre plus lisibles les modalités de calcul de l’IR pour ces contribuables.

Le paramétrage de la décote auquel procède le présent article permet d’assurer que la réforme ne fera aucun perdant, comme le souligne l’évaluation préalable du présent article.

2. Des gains pour les contribuables perceptibles dès le mois de janvier 2020

Si la revalorisation du barème de l’IR (A et B du I) est applicable aux revenus réalisés ou perçus en 2019, les modifications apportées aux taux et aux tranches d’imposition (C du I) (i.e le « nouveau barème ») est applicable à compter de l’imposition des revenus de l’année 2020, conformément au IV du présent article.

Toutefois, afin que l’allégement d’impôt en résultant pour l’ensemble des personnes concernées soit perceptible dès le mois de janvier 2020, le III procède à des ajustements de nature technique qui concernent les modalités de calcul du taux du PAS.

Le A et le B du III précisent ainsi respectivement les modalités dans lesquelles le taux correspondant au PAS sera calculé pour les versements et retenues effectuées entre le 1er janvier et le 31 août 2020, d’une part, et entre le 1er septembre 2020 et le 31 août 2021, d’autre part.

En l’absence de mesures spécifiques, compte tenu des modalités de calcul du taux synthétique du PAS rappelées supra, les gains associés à la réforme ne seraient pas perçus de manière contemporaine par les contribuables.

Il convient de noter que ces dispositions dérogatoires permettent de tenir compte des modifications apportées à l’article 197 du CGI le plus rapidement possible mais qu’elles n’éviteront pas les éventuelles régularisations, à la hausse ou à la baisse, du solde de l’impôt dû en 2021 au titre des revenus de l’année 2020. De telles régularisations sont à prévoir en cas de variations dans les revenus déclarés ou perçus par les contribuables, lesquelles ne pourront, par définition, être connues qu’au printemps 2021, lors de la déclaration des revenus de 2020.

C. L’IMPACT BUDGÉTAIRE

Le présent article présente deux types d’impact budgétaire.

1. La neutralisation des effets de l’inflation

En premier lieu, les traditionnelles revalorisations sur l’inflation permettent d’éviter un accroissement de l’imposition des contribuables de 1,1 milliard d’euros.

Il ne s’agit pas d’une baisse des prélèvements obligatoires mais d’une neutralisation des effets de l’inflation. En effet, ces revalorisations permettent que le taux moyen d’imposition d’un foyer ne soit pas modifié si ses revenus ont augmenté dans la même proportion que l’inflation.

Le principe des revalorisations permet d’éviter que la charge d’impôt des ménages augmente par le seul effet de l’érosion monétaire.

2. Une baisse d’impôt de 5 milliards d’euros

Selon les évaluations préalables du Gouvernement, la réforme portée par cet article permet une baisse de l’impôt sur le revenu de 5 milliards d’euros, au bénéfice notamment des contribuables des classes moyennes, imposés dans le bas du barème.

Au total, environ 16,9 millions de foyers bénéficieront de cette baisse, pour un gain de l’ordre de 303 euros pour l’année 2020.

Dans ses évaluations préalables, le Gouvernement a présenté le gain moyen de l’allégement d’impôt dans un tableau par décile de bénéficiaires selon le niveau de revenu fiscal de référence.

RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES DE LA MESURE PAR DÉCILES SELON LE NIVEAU DE RFR PAR PART

(en euros)

Correspondance graphique ci-dessous

RFR par part

Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires (en milliers)

Gain moyen des foyers fiscaux

(1)

11 327 – 15 363

1 688

121

(2)

15 363 –16 567

1 688

164

(3)

16 567 – 17 741

1 688

232

(4)

17 741 – 19 087

1 688

299

(5)

19 087 – 20 819

1 688

440

(6)

20 819 – 22 825

1 688

573

(7)

 22 825 – 25 621

1 688

535

(8)

25 621 – 29 540

1 688

293

(9)

29 540 – 36 865

1 688

188

(10)

36 865

1 688

187

Total

16 877

303

Source : Évaluation préalable.

Un tableau par décile de l’ensemble des foyers fiscaux eut été plus pertinent pour apprécier les effets de la réforme.

Ce tableau a cependant le mérite de montrer que les gains les plus importants se situent entre 19 087 et 25 621 euros de revenu fiscal de référence par part (pour un montant de 440 à 573 euros de gain moyen selon le décile de bénéficiaires). Cela s’explique par le fait que le calibrage de la mesure a été conçu au bénéfice des classes moyennes.

Le graphique ci-dessous reprend les données de ce tableau. Il représente une courbe en forme de cloche. Cela illustre le fait que la réduction d’impôt est progressive avant un certain seuil de revenu, puis devient dégressive au-delà de ce seuil.

GAIN MOYEN SELON LE NIVEAU DE RFR DES BÉNÉFICIAIRES DE L’ALLÉGEMENT D’IR

(en euros)

Source : commission des finances, à lire avec le tableau ci-dessous.

La courbe en forme de cloche démontre que la mesure a été bien calibrée pour toucher les classes moyennes.

La série de graphiques ci-dessous illustre ensuite le gain selon la composition des foyers fiscaux. Ils démontrent également que la réduction d’impôt est concentrée sur les ménages aux revenus moyens. La réduction d’impôt maximale varie de 549 à 930 euros selon les cas de figure. Elle n’excède pas 125 euros pour une personne seule et 250 euros pour un couple lorsque le taux marginal du foyer fiscal relève de la tranche à 30 %. Enfin, selon le Gouvernement, la réduction d’impôt est neutralisée pour les contribuables dont le taux marginal relève de la tranche à 41 %.

i. Impact sur un foyer composé d’un célibataire

ÉVOLUTION DU MONTANT D’IR DÛ POUR UN CÉLIBATAIRE

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

Pour un célibataire, le montant maximal de la réduction d’impôt est de 549 euros pour un revenu déclaré par mois de 2 000 euros.

MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR UN CÉLIBATAIRE

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

ii. Impact sur un foyer composé d’un couple

ÉVOLUTION DU MONTANT D’IR DÛ POUR UN COUPLE

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

Pour un couple, le montant maximal de la réduction d’impôt est de 549 euros pour un revenu déclaré par mois de 4 000 euros.

MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR UN COUPLE

iii. Impact sur un foyer composé d’un couple avec un enfant

ÉVOLUTION DU MONTANT D’IR DÛ POUR UN COUPLE AVEC UN ENFANT

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

Pour un couple avec un enfant, le montant maximal de la réduction d’impôt est de 898 euros pour un revenu déclaré par mois de 5 100 euros.

Les chiffres résultant des évaluations préalables font cependant apparaître une courbe en forme de « M ». Le Rapporteur général a interrogé le Gouvernement sur ce point mais n’a pas obtenu les explications techniques qui justifient cet effet.

MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR UN COUPLE AVEC UN ENFANT

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

iv. Impact sur un foyer composé d’un couple avec deux enfants

ÉVOLUTION DU MONTANT D’IR DÛ POUR UN COUPLE AVEC DEUX ENFANTS

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

Pour un couple avec deux enfants, le montant maximal de la réduction d’impôt est de 908 euros pour un revenu déclaré par mois de 5 600 euros. Là encore, les chiffres des évaluations préalables du Gouvernement font apparaître une courbe en forme de « M ».

MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR UN COUPLE AVEC DEUX ENFANTS

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

v. Impact sur un foyer composé d’un couple de retraités de plus de 65 ans

ÉVOLUTION DU MONTANT D’IR DÛ POUR UN COUPLE DE RETRAITÉS DE PLUS DE 65 ANS

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

Pour un couple de retraités de plus de soixante-cinq ans, le montant maximal de la réduction d’impôt est de 930 euros pour un revenu déclaré par mois de 4 600 euros.

Les chiffres des évaluations préalables font apparaître un effet de seuil assez important au-delà de 4 600 euros. Sur ce point aussi, le Gouvernement n’a pas fourni les explications techniques qui justifient cet effet de seuil.

MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT POUR UN COUPLE DE RETRAITÉS
DE PLUS DE 65 ANS

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

*

* *

M. le président Éric Woerth. Comme convenu, nous allons avoir une petite discussion générale sur cet article qui concerne l’impôt sur le revenu.

Mme Émilie Cariou. L’article 2 est un des piliers de ce budget pour 2020. Il concrétise le début de l’acte II du quinquennat. Notre majorité va, bien entendu, soutenir avec exigence le texte proposé par le Gouvernement ; elle le fait d’autant plus aisément que cet article résulte d’une coconstruction entre le Parlement et le Gouvernement, puisqu’il est issu du travail parlementaire qui s’était déroulé au moment du grand débat national. Par ailleurs, la disposition est d’autant plus facile à soutenir politiquement que ces 5 milliards d’euros rendus aux contribuables trouvent leur origine dans ce qui fait le socle de notre majorité : le souhait de rendre l’impôt sur le revenu plus progressif, ce qui suppose d’adoucir l’entrée dans l’impôt. C’est une mesure de redistribution, et en tout cas de baisse des prélèvements obligatoires pour le bas du barème de l’impôt sur le revenu, c’est-à-dire les classes moyennes et les personnes aux revenus les plus modestes. Ces 5 milliards d’euros mis sur la table profiteront à 17 millions de Français. Ces derniers verront l’effet de la mesure directement sur leur fiche de paye, et ce dès le mois de janvier 2020, puisque les services de la direction générale des finances publiques vont faire en sorte de la répercuter immédiatement sur le prélèvement à la source.

Pour rebondir sur la discussion qui vient d’avoir lieu, je maintiens qu’avec cette mesure, notre majorité est cohérente : elle fait ce qu’elle a annoncé, tout en agissant évidemment, comme toujours, dans un esprit de sérieux budgétaire. Il vient d’être question des niches fiscales. À cet égard, j’appelle tout le monde à la raison : dans la masse d’amendements qui ont été déposés notamment par les députés siégeant en face de moi, on trouve des dispositions qui, si nous les adoptions toutes, auraient certainement un impact budgétaire de plusieurs dizaines de milliards d’euros – qu’il s’agisse de l’IR, de l’IS, de la TVA ou des droits de succession. Tout cela n’est pas raisonnable. Nous vous proposons quant à nous une mesure structurelle, travaillée en profondeur, de baisse de l’impôt sur le revenu ; c’est tout de même plus intéressant que la politique de petites niches ultra-sectorielles que vous nous proposez souvent.

Mme Véronique Louwagie. Je note qu’avec cet article, le Gouvernement reprend finalement à son compte une idée que les députés Les Républicains défendaient depuis 2017, qui figurait dans deux propositions de loi que nous avions défendues – et que vous avez rejetées. À l’époque, la majorité n’avait pas eu de mots assez durs pour refuser toute baisse de l’IR. Voilà qui est dit !

Je remarque également que la baisse de l’impôt sur le revenu est concentrée sur les deux premières tranches, de manière à ne profiter qu’aux classes moyennes, mais que l’entrée dans la deuxième tranche et dans la troisième est plus rapide pour les contribuables plus aisés. Par ailleurs, le coût annoncé pour l’État est de 5 milliards d’euros en 2020, mais il importe de corriger ce montant en intégrant notamment deux facteurs : le premier tient à la mise en place du prélèvement à la source. En 2020, l’impôt sur le revenu est fondé sur les revenus de 2020 ; il est donc plus élevé qu’il ne l’aurait été avec le système antérieur, lequel se fondait sur les revenus de l’année précédente, par définition inférieurs. Le second facteur tient à l’indexation du barème : au final, le Gouvernement annonce aux ménages un cadeau de 5 milliards, mais il en reprend la moitié… Je vous invite à observer les chiffres suivants : alors qu’en 2018 l’impôt sur le revenu représentait 73 milliards d’euros dans le budget de l’État, il sera de 75,5 milliards d’euros en 2020. Autrement dit, 2,5 milliards d’euros supplémentaires auront été prélevés aux Français entre 2018 et 2020.

Mme Sarah El Haïry. L’article 2 est essentiel en ce qu’il touche à un de nos fondamentaux, à savoir l’impôt sur le revenu, et la nécessité de rendre celui-ci plus juste. Le groupe MoDem a été particulièrement ambitieux : nous avons déposé un certain nombre d’amendements dont l’objectif est de rendre l’impôt sur le revenu plus progressif, donc plus juste, en instaurant dix tranches d’imposition, tout en respectant l’enveloppe de baisse de 5 milliards. Pour ce faire, nous avons usé – et abusé – de LexImpact : ce nouvel outil nous a été extrêmement utile. Quoi qu’il en soit, nous souhaitons une évolution de l’impôt sur le revenu qui prenne en considération un élément qui nous tient à cœur, à savoir la place de la famille : nous reviendrons donc sur la question du quotient familial. Nous ferons aussi des propositions de justice, notamment la non-indexation des deux derniers plafonds.

Mme Christine Pires Beaune. Pour commencer, je me félicite moi aussi de LexImpact, l’outil de simulation qui a été mis à notre disposition : même s’il doit être encore amélioré – notamment en ce qui concerne les crédits d’impôt –, cela va vraiment dans le bon sens.

L’article 2 me donne l’occasion de parler non pas spécialement de l’impôt sur le revenu, mais des impôts en général – des impôts dits progressifs et non progressifs. Un impôt progressif me paraît être un bon principe ; cela garantit un impôt juste. Il y a peu d’impôts progressifs en France : il s’agit de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les successions – avant, il y avait aussi l’ISF. Depuis 2017, nos impôts progressifs sont en baisse. Ils représentent désormais 5,5 % des revenus primaires. Dans le même temps, la part des impôts non progressifs a augmenté, jusqu’à atteindre un tiers des revenus primaires. Or, par définition, ces impôts sont injustes. L’exemple typique en est la TVA : quand vous allez à la pompe, vous êtes taxé à la même hauteur, que vous soyez au SMIC ou que vous soyez un cadre gagnant 20 000 euros par mois. Il faudrait faire exactement l’inverse : si on voulait une fiscalité juste, il conviendrait de réfléchir à une hausse des impôts progressifs et à une baisse des impôts non progressifs.

Le groupe Socialistes et apparentés s’est limité à un seul amendement sur cet article ; il vise à instaurer une indexation plus faible pour les deux dernières tranches de l’impôt sur le revenu.

Mme Lise Magnier. Le groupe UDI et Indépendants soutient évidemment l’article 2 et la décision courageuse consistant à baisser de 5 milliards d’euros la pression fiscale sur l’ensemble des ménages français contributeurs à l’impôt sur le revenu, de même que le choix de rendre plus progressive l’entrée dans cet impôt. Oui, grâce à cet article, le travail paiera mieux.

Par ailleurs, l’étude d’impact met parfaitement en évidence l’illisibilité pour tout un chacun de la méthode de calcul de l’impôt sur le revenu. Je pense que l’atténuation de la pente de la décote est aussi une bonne mesure. Cela dit, je m’interroge sur les conséquences de la suppression de l’option pour l’étalement de certains revenus exceptionnels dans le temps, qui permet pourtant de limiter un bond potentiellement important de l’IR. L’étude d’impact ne me semble pas très claire à cet égard – mais nous en reparlerons lors de l’examen de l’article 7.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, quand on étudie les évaluations des voies et moyens, on observe que l’évaluation initiale pour 2019 concernant l’impôt sur le revenu était de 70,4 milliards, et l’évaluation révisée de 72,6 milliards. Or, même après la mesure de réduction de 5 milliards, on évalue les recettes à 75,5 milliards en 2020. On a donc, d’une loi de finances initiale à l’autre, une augmentation de 5,1 milliards, soit une hausse de 7,2 % ; même en prenant l’évaluation révisée, la hausse atteint presque 3 milliards, soit plus de 4 %. Autrement dit, en réalité, et une fois de plus, on ne baisse pas l’impôt sur le revenu. On ne fait que redonner une partie de la hausse spontanée puisque, même après la réduction de 5 milliards, il y a une augmentation de 4 %. Une nouvelle fois, les Français vont dire qu’on leur ment, puisque, comme d’habitude, on ne fait que freiner la hausse. Je voudrais donc que vous nous expliquiez, monsieur le rapporteur général, comment il est possible d’avoir une telle augmentation spontanée de l’impôt sur le revenu avant la mesure de baisse de 5 milliards.

M. Laurent Saint-Martin. Il y a davantage de gens qui entrent dans l’impôt. Le taux, lui, diminue.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’article 2 propose effectivement une baisse de 5 milliards de l’impôt sur le revenu. Elle concernera presque 17 millions de foyers fiscaux, qui connaîtront une baisse moyenne de l’impôt sur le revenu de 300 euros. Il s’agit incontestablement d’une mesure qui diminuera d’une façon non négligeable l’impôt d’un certain nombre de foyers aux revenus modestes ou moyens. Ainsi, un célibataire déclarant un revenu mensuel imposable de 1 900 euros bénéficiera d’un gain de 366 euros après la réforme. Cela dit, plusieurs points soulèvent des interrogations.

Le premier concerne le financement de la mesure. Dès lors que le Gouvernement se refuse à faire de véritables économies sur les niches fiscales et autres dispositifs pro-business – ISF, IS –, ce qui est donné d’une main est repris de l’autre : économies sur les APL et l’assurance chômage, services publics dégradés. Ce n’est donc rien d’autre qu’une nouvelle étape dans le jeu de bonneteau fiscal auquel s’adonne l’exécutif depuis 2017.

Le deuxième point concerne les bénéficiaires de la mesure. Selon le cadrage de l’article, un célibataire percevant 6 500 euros nets par mois bénéficierait d’une baisse d’impôt – modeste, certes, mais bel et bien une baisse. La mesure va donc bien au-delà des classes moyennes. Et puis, cela a été dit tout à l’heure, la disposition pose la question de l’avenir de l’impôt sur le revenu. L’exécutif se refuse à financer cette baisse d’impôts par la création de nouvelles tranches d’imposition et par le renforcement de la tranche marginale, aujourd’hui fixée à 45 %. Diminuer la première tranche sans renforcer les autres revient à affaiblir ce qui constitue l’un des outils les plus justes, parce que progressif, de notre système fiscal. Forts du travail mené dans le cadre de l’ordre du jour réservé du groupe GDR en février dernier, nous présenterons des propositions pour renforcer l’impôt sur le revenu et assurer un produit équivalent à celui qui est perçu actuellement.

Troisième et dernier point, ces 5 milliards d’impôts en moins ne vont pas bénéficier à la moitié des Français qui ne paient pas l’impôt sur le revenu. Autrement dit, les plus modestes n’en profiteront pas.

M. Éric Coquerel. La mesure contenue dans l’article 2 est mauvaise à double titre. D’abord, parce qu’il y aura moins d’impôts, donc moins de recettes, ce qui se répercutera inévitablement sur les dépenses publiques, notamment celles de ministères qui servent l’intérêt général et celles qui financent les services publics. Ensuite, parce que cela revient à s’attaquer encore une fois à la notion de redistribution. Le Gouvernement avait déjà fait très fort en abaissant l’impôt des plus fortunés, avec la suppression de l’ISF et l’instauration de la flat tax ; en y ajoutant la diminution de l’impôt sur les entreprises, on arrive au chiffre de 30 milliards de recettes en moins, au bénéfice des plus riches, en 2020. Et là, voici qu’il s’attaque à ce qui constitue l’un des seuls impôts redistributifs, alors même que, cela a été dit, ces derniers comptent de moins en moins dans la fiscalité globale – pourtant, ils sont absolument fondamentaux pour le pacte républicain. L’impôt sur le revenu rapporte 2,5 fois moins de recettes que la TVA, par exemple, qui est par nature injuste.

Par ailleurs, si la mesure touche effectivement les deux premières tranches, cela concerne les personnes célibataires gagnant jusqu’à 6 700 euros par mois et les couples avec trois enfants gagnant jusqu’à 27 000 euros par mois : on ne peut pas dire qu’il s’agit vraiment des plus défavorisés de nos concitoyens. Dès lors, dire que ce sont ces derniers qui bénéficieront de la diminution me semble pour le moins exagéré, et cela d’autant plus que, par définition, les 57 % de nos concitoyens qui ne paient pas l’impôt sur le revenu n’en profiteront pas. Pour ces raisons, nous continuons, pour notre part, à faire la promotion d’un impôt fondé sur quatorze tranches. Ce serait beaucoup plus juste, y compris pour les classes moyennes, et cela permettrait de rapporter 10 milliards de plus à l’État, au lieu d’en coûter 5 milliards.

M. le président Éric Woerth. Comme Véronique Louwagie, je n’ai pas d’opposition de principe, évidemment, à la baisse de l’impôt sur le revenu, mais je pense que cela n’est pas compatible avec le choix que vous avez fait de supprimer progressivement la taxe d’habitation : la conjonction de ces deux mesures est totalement impossible dans le cadre actuel de nos finances publiques. C’est d’ailleurs ce qui rend ce budget de plus en plus compliqué à comprendre et à adopter.

Par ailleurs, la proposition que vous nous faites consiste à augmenter la progressivité de l’impôt. Or celui-ci est déjà extrêmement progressif. Surtout, alors que vous dites que vous baissez l’impôt sur le revenu de 5 milliards, la collecte va augmenter de 3 milliards. À cet égard, plusieurs effets se conjuguent. Il me semble, notamment, qu’il faut mettre en parallèle cette évolution avec les conséquences du prélèvement à la source. En effet, ce sont les revenus contemporains qui sont imposés, lesquels sont, de manière purement mécanique, évidemment plus importants que ceux de l’année précédente. Dès lors, les gens paient plus d’impôts qu’ils n’en auraient payés sans le prélèvement à la source.

Toutes choses égales par ailleurs, avec le système antérieur, les gens auraient payé moins d’impôts qu’avec le système actuel, sans même parler du fait que vous sous-indexez le barème de l’impôt sur le revenu, ce qui a évidemment des conséquences très importantes. D’une certaine manière, vous donnez donc d’un côté, mais pour reprendre de l’autre. Monsieur le rapporteur général, je suppose que vous êtes d’accord avec tout cela ? (Sourires.)

M. Joël Giraud, rapporteur général. Monsieur le président, je vais répondre à vos interrogations et à celles de Charles de Courson. Nous sommes dans une situation où l’assiette augmente. Cela s’explique par le fait qu’il y a plus de contribuables, non seulement pour des raisons démographiques, mais aussi parce qu’il y a moins de chômeurs. Quant aux effets du prélèvement à la source (PAS) que vous décrivez, ils fonctionnent dans les deux sens : certes, dès lors qu’on impose les revenus contemporains, l’impôt augmente quand les revenus deviennent plus importants en cours d’année, mais il diminue quand ils décroissent : autrement dit, les effets se neutralisent.

Je note pour ma part que le taux de prélèvement n’est pas différent de ce qu’il était les années précédentes mais, effectivement, du fait de la mise en œuvre du PAS, le taux de recouvrement a été amélioré : avec le prélèvement à la source, on échappe moins facilement à l’impôt, c’est tout à fait vrai, et on ne peut que s’en féliciter. Je n’ai pas demandé quelle était l’augmentation du taux de recouvrement en fonction de la région ou du département, mais on pourrait regarder cela de plus près. En tout état de cause, et pour répondre aux questions que vous avez posées, j’ai envoyé un questionnaire destiné à nous fournir le détail précis de l’ensemble de cette augmentation, pour que nous sachions exactement quel élément explique telle ou telle évolution. Nous aurons des chiffres très précis d’ici à la séance. Vous serez donc complètement satisfaits sur ce point.

Par ailleurs, je voudrais rappeler certaines choses à propos de l’article 2. En effet, on se focalise sur un aspect au lieu de l’observer en totalité. Or il comporte deux dimensions. En premier lieu, il procède aux traditionnelles revalorisations des tranches de l’impôt sur le revenu et des divers montants relatifs, entre autres, au plafonnement des effets du quotient familial. Ces revalorisations sont appliquées au barème de 2019, qui comprend quatre tranches imposables à 14 %, 30 %, 41 % et 45 %, et elles ont lieu chaque année. Ainsi, le taux d’imposition d’un foyer ne changera pas si son revenu net global a progressé au même rythme que l’inflation. Je tiens à le rappeler, car cette règle me semble extrêmement juste. Je signale d’ailleurs aux personnes qui ont déposé des amendements visant à supprimer cet article qu’ils annuleraient aussi ces indexations, ce qui poserait un léger problème.

En second lieu, tout le monde l’a rappelé, l’article prévoit la baisse immédiate de l’impôt sur le revenu de 5 milliards d’euros. Compte tenu de son ciblage, on ne peut pas faire reproche à cette baisse de l’IR de profiter aux ménages les plus aisés : c’est là une contrevérité absolue. Je l’ai pourtant entendu dire ; cela me paraît vraiment curieux. Il s’agit d’une réforme qui permet à la fois de renforcer la progressivité de l’impôt, ce qui constitue, me semble-t-il, un objectif que nombre d’entre nous peuvent partager, et de concentrer les baisses d’impôt sur les classes moyennes qui travaillent, conformément à l’engagement du Président de la République. Vous comprendrez que, dans ces conditions, je sois défavorable non seulement, bien sûr, à tous les amendements qui visent à supprimer l’article, mais aussi à ceux qui proposent d’augmenter l’impôt de certaines catégories de contribuables.

Puisqu’il s’agit d’une sorte de discussion générale sur l’article 2, j’en profiterai pour faire d’autres remarques qui m’éviteront, par la suite, de reprendre trop longuement la parole sur chaque amendement. Je me félicite que plusieurs collègues se soient emparés des possibilités offertes par LexImpact : cela a permis à certains de déployer beaucoup de créativité dans la conception de leurs amendements… La créativité fiscale est une très bonne chose, je m’en réjouis, mais je vous alerte sur certaines erreurs méthodologiques : ainsi, j’ai constaté que plusieurs amendements ne tiennent pas compte de l’inflation, ce qui conduit leurs auteurs à en déduire, à tort, que des contribuables ayant des revenus élevés bénéficiaient d’une réduction d’impôt. LexImpact est certes un très bon outil, mais il faudra encore l’améliorer et l’apprivoiser.

Tels sont les propos liminaires que je voulais tenir pour vous expliquer les raisons des avis défavorables que je vais émettre à l’encontre d’un certain nombre d’amendements.

M. le président Éric Woerth. Le rapporteur général a raison : il faut de la transparence, notamment quant aux effets de la base de calcul, car l’augmentation n’est pas due uniquement au fait que certaines personnes entrent dans l’impôt : beaucoup de gens retrouvent un travail sans pour autant entrer dans l’impôt sur le revenu. Il est donc très important de comprendre en quoi le prélèvement à la source augmente l’impôt, à situation non identique – car les revenus progressent : les salaires ont augmenté de 2 % l’année dernière. Du fait notamment de la croissance, certaines entreprises ont distribué plus de salaires. Avec le prélèvement à la source, vous payez plus d’impôt sur le revenu que vous n’en auriez payé avec le système antérieur. Au delà du besoin de transparence, se pose la question de la progressivité. En l’occurrence, celle de l’impôt sur le revenu est déjà très forte. C’est même, selon moi, une des faiblesses de cet impôt que d’être aussi caricaturalement progressif.

Mme Valérie Rabault. Je voudrais adresser deux questions à notre rapporteur général. La première tient au fait que, cette année, le formulaire de déclaration des revenus était rédigé en partant du principe que, s’agissant de l’imposition des revenus du capital, tout le monde était soumis à la flat tax, c’est-à-dire au taux de 30 % ; si l’on voulait retourner au barème, c’est-à-dire se voir appliquer un taux inférieur, il fallait cocher la case 2OP – ce qui, d’ailleurs, était écrit en tous petits caractères. Si j’en juge d’après le nombre de personnes qui m’ont interrogée sur ce point – et Christine Pires Beaune, avec qui j’en discutais à l’instant, m’a dit qu’il lui était arrivé la même chose –, il y a sans doute beaucoup de contribuables qui auraient pu bénéficier d’un taux d’imposition inférieur, donc plus avantageux, s’ils avaient coché cette case. Il y a d’ailleurs un autre effet collatéral : du fait qu’ils n’ont pas coché la case 2OP, ces contribuables n’ont pas bénéficié non plus de la possibilité de déduire la CSG prélevée sur les revenus du capital.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Exactement.

Mme Valérie Rabault. Je souhaiterais donc, conformément au principe de transparence appelé de ses vœux par le président de la commission des finances, que, l’année prochaine, le formulaire retienne l’autre scénario : par défaut, les contribuables seraient au barème, et donc soumis à l’impôt progressif, et bénéficieraient en même temps de la déductibilité automatique de la CSG ; les personnes ayant intérêt à être soumises à la flat parce que les revenus qu’elles tirent du capital sont plus élevés devraient, quant à elles, cocher une case. Je souhaiterais d’ailleurs connaître, monsieur le rapporteur général, puisque nous parlions des 3 milliards supplémentaires collectés cette année, la part provenant du fait que certaines personnes n’ont pas coché la case 2OP comme elles auraient eu intérêt à le faire : non seulement elles se sont vues appliquer un taux d’imposition supérieur, mais elles n’ont pas bénéficié de la déductibilité de la CSG.

Mon autre question concerne plus spécifiquement l’article 2 et porte sur la revalorisation liée à l’inflation. C’est un mécanisme assez complexe, car la revalorisation intervient en année N + 1 : on ne la voit qu’après. Pour dire les choses clairement, pour les revenus 2020, ce n’est que lors du prochain PLF que nous saurons dans quelle mesure les seuils seront réévalués. Personnellement – mais je suis peut-être la seule à voir les choses ainsi –, je trouve cela un peu gênant. Y aurait-il une autre manière de faire, monsieur le rapporteur général ? Si oui, préconisez-vous de l’adopter ? Pourrait-on présenter un amendement allant dans ce sens ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. En ce qui concerne votre première question, madame Rabault, le point que vous soulevez ne m’avait pas échappé. Il figurait d’ailleurs dans le questionnaire que j’avais envoyé en vue du rapport d’application de la loi fiscale. Bercy n’a pas répondu à cette question. Le couvert sera remis, si je puis dire, dans un souci de transparence, car la transparence m’apparaît comme absolument nécessaire en la matière.

S’agissant de la revalorisation destinée à tenir compte de l’inflation, c’est une pratique qui a toujours existé. Il est vrai que les chiffres retenus sont toujours ceux de l’année précédente. Je ne sais pas s’il existe une méthode plus juste ; à dire vrai, je n’y ai pas réfléchi. Mais, sur ce sujet comme sur tous les autres, j’analyserai bien sûr avec intérêt tout amendement proposant d’améliorer la méthode. Je vous invite à en déposer en vue de la séance.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur, puisque vous avez proposé de nous éclairer d’ici à la séance, pourriez-vous nous expliquer un point figurant à la page 16 des évaluations des voies et moyens, où il est fait mention de mesures antérieures, d’un montant de 5,5 milliards, dont le détail est donné après : pourriez-vous nous indiquer l’incidence du prélèvement à la source sur ce phénomène ?

M. Charles de Courson. Le taux de recouvrement a augmenté de 1,5 point, ce qui représente environ 1,2 milliard. Il y a aussi la non-indexation du barème sur deux ans, qui compte pour 2 milliards environ.

Pourriez-vous nous dire également si l’adoption de l’article 2 entraînera une baisse du nombre de contribuables soumis à l’impôt sur le revenu ? Je n’ai pas encore eu le temps de regarder tous les documents budgétaires, mais on ne trouve aucune information à cet égard dans l’étude d’impact. Pour ma part, je pense que cela entraînera effectivement une baisse. Comme on était à 38 % environ de ménages imposables, le taux pourrait tomber à 37 % ou 36 %. Pourriez-vous nous donner le chiffre ?

M. Jean-René Cazeneuve. J’ai écouté avec attention les propos de ma collègue Véronique Louwagie, mais je ne comprends pas la position des Républicains ; je serais très heureux que vous puissiez nous éclairer, chers collègues. Ainsi, je n’ai pas compris si vous étiez favorables à la baisse de 5 milliards de l’impôt sur le revenu et au prélèvement à la source. Vous nous dites que c’est une baisse de 3 milliards et non de 5 milliards ; mais si nous n’avions pas pris cette mesure, il y aurait eu une augmentation supérieure de 5 milliards, pour toutes les raisons qui ont déjà été avancées. Par ailleurs, vous avez fait allusion à la proposition de loi que vous avez défendue au printemps, mais la mesure que vous y défendiez n’était pas la même : elle consistait à diminuer l’IR pour l’ensemble des contribuables, tandis que nous ciblons la baisse sur la classe moyenne. Enfin, s’agissant du prélèvement à la source, on ne peut pas dire – même si vous l’avez non seulement dit mais répété, de même que le président Woerth – qu’il entraîne une augmentation de l’impôt : il s’agit d’une somme qui, de toute façon, était due. Il y va tout simplement d’un décalage dans le temps, et non d’une augmentation de l’impôt.

M. le président Éric Woerth. Mais c’est un décalage très important, et il a pour effet de vous faire payer plus d’impôts cette année que vous n’auriez dû auparavant !

Mme Véronique Louwagie. Monsieur Cazeneuve, nous sommes favorables à une baisse de l’impôt sur le revenu, comme nous l’avons dit un certain nombre de fois, mais la baisse affichée de 5 milliards d’euros n’en est pas une. Je vous invite à vous reporter à la page 16 du projet de loi de finances et à la page 16 des évaluations des voies et moyens : les chiffres parlent d’eux-mêmes. Les recettes de l’impôt sur le revenu en 2018 s’élevaient à 73 milliards, 72,6 milliards pour 2019 et 75,5 milliards pour 2020. Il y a donc bel et bien 2,9 milliards en plus pour l’impôt sur le revenu.

M. Philippe Vigier. Monsieur Cazeneuve, essayez de regarder les documents avec les yeux du profane en la matière : comment pourrait-il comprendre que, alors que vous expliquez partout que l’impôt sur le revenu baisse, le montant collecté va augmenter de 2,9 milliards – sur ce point, me semble-t-il, nous avons un point d’accord – par rapport à la loi de finances initiale et à la prévision révisée ? Nous sommes, tout comme vous, attachés à la baisse de l’impôt sur le revenu ; mais tout ce que l’on constate, c’est une pression fiscale plus forte. En outre, vous n’avez pas répondu à cette question : comment se fait-il que le montant augmente ?

M. Laurent Saint-Martin. Prenons les choses dans l’ordre. En aucun cas ce ne sont les taux qui expliquent l’augmentation du rendement de l’impôt.

Mme Émilie Cariou. Eh oui : ils baissent !

M. Philippe Vigier. Vous reconnaissez donc qu’il n’y a pas de diminution de l’impôt !

M. Laurent Saint-Martin. Les revenus augmentent, du fait notamment des mesures de revalorisation du travail dont nous sommes par ailleurs à l’initiative – car, vous le voyez, tout est lié : le travail paie mieux, ce qui a effectivement pour conséquence, force est de le reconnaître, d’augmenter le rendement de l’IR. Il n’empêche que nous diminuons ce même impôt de 5 milliards. Vous dites que ce n’est pas vrai. S’il vous plaît, ne brouillez pas le message : on peut être en désaccord, mais ne dites pas que nous ne baissons pas l’impôt sur le revenu de 5 milliards : si tel n’était pas le cas, l’augmentation du rendement en 2020 par rapport à 2019 serait de 8 milliards. Voilà bien la preuve que nous baissons l’impôt sur le revenu de 5 milliards.

Je suis toujours un peu surpris d’entendre qu’il y aura des amendements visant à supprimer cette mesure qui tend vers deux objectifs : la baisse de la pression fiscale en faveur du pouvoir d’achat – la partie la plus facile à comprendre – et l’amélioration de la progressivité, laquelle n’est pas un enjeu seulement technique, mais bien un enjeu de société. Quand des gens voient leurs revenus augmenter et se retrouvent tout à coup imposables, il est important de veiller à leur éviter une entrée brutale dans le barème : il y va du consentement même à l’impôt. Je demande à chacun de bien comprendre qu’il ne s’agit pas que d’une question de taux marginal et de chiffres, mais bien du rapport à l’impôt sur le revenu. Vous savez très bien que la crise de consentement à l’impôt que nous traversons depuis de nombreuses années est aussi liée à ce genre de phénomène, à des entrées dans l’impôt sur le revenu beaucoup trop brutales.

La commission examine l’amendement I-CF1402 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. En plus de faire baisser les recettes de l’État de 5 milliards d’euros, votre mesure met à mal la fonction redistributive de l’impôt sur le revenu. En effet, votre baisse ciblée va bénéficier non seulement aux classes moyennes – dans lesquelles je nous inclus, puisqu’un célibataire gagnant jusqu’à 6 700 euros se trouve dans la deuxième tranche, tout comme un couple avec trois enfants touchant jusqu’à 27 000 euros –, mais aussi aux plus fortunés qui se situent au-delà de la deuxième tranche et bénéficient déjà de nombreux cadeaux – flat tax, suppression de l’ISF et bientôt de la taxe d’habitation.

En revanche, les 57 % de ménages ne payant pas l’impôt ne bénéficieront en aucun cas de la mesure, mais en subiront les conséquences : moins de recettes, c’est moins de services publics, moins d’aides et de prestations.

M. Joël Giraud, rapporteur général. J’ai donné, par avance, les arguments pour lesquels je serai défavorable aux amendements de suppression. Madame Rubin, je n’ai pas très bien compris votre raisonnement : je n’ai pas l’impression que l’on soit très fortuné dès la deuxième tranche, à 30 %. J’ai déjà expliqué tout à l’heure pourquoi notre réforme était redistributive et qu’en supprimant l’article 2 vous supprimiez également la revalorisation des tranches de l’impôt et des montants relatifs au plafonnement des effets du quotient familial.

Monsieur de Courson, les questions que vous avez posées, nous nous les sommes également posées. Nous y répondrons dans le rapport.

M. le président Éric Woerth. Il est essentiel que nous ayons ces réponses : nous nous les posons depuis une dizaine de jours…

La commission rejette l’amendement I-CF1402.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF1391 de M. Éric Coquerel et I-CF804 de M. Jean-Paul Dufrègne.

Mme Sabine Rubin. Nous avons une proposition pour rendre l’impôt sur le revenu plus juste : notre amendement vise à réintroduire quatorze tranches d’imposition. La réduction du nombre de tranches, en 1994, s’est traduite par un allégement de l’effort fiscal des foyers les plus aisés, au détriment du reste des contribuables. Ainsi, selon l’INSEE, lorsque les 1 % les plus riches cumulent revenus du travail, revenus du capital et revenus exceptionnels, seuls 51 % de ces revenus sont soumis à l’impôt sur le revenu, le reste étant soumis au prélèvement forfaitaire unique. Pour les 0,1 % les plus riches, la part descend à 43 %.

Réintroduire quatorze tranches d’imposition permettrait, par exemple, de faire économiser 723 euros d’impôt par an à un célibataire avec un enfant gagnant 2 500 euros par mois. À l’inverse, les impôts d’un célibataire gagnant 30 000 euros par mois augmenteraient drastiquement. Avec cette réforme, 91 % de la population serait gagnante et seulement 9 % y perdrait, et cela permettrait également d’augmenter les recettes fiscales de l’État. Autrement dit, plus de justice et plus de recettes.

M. Jean-Paul Dufrègne. Même si le rapporteur général a déjà indiqué le sort qu’il réserverait à nos amendements, nous les présenterons tout de même. Notre amendement vise à établir un barème progressif à onze tranches, offrant un rendement stable aux finances publiques, aux alentours de 73 milliards d’euros, tout en permettant une baisse d’impôt pour les foyers modestes et moyens, plus importante que dans la proposition gouvernementale. Comme je l’ai dit tout à l’heure, la réforme proposée par l’exécutif n’est satisfaisante ni en termes de ciblage – sans relancer le débat sur la définition des revenus moyens, faire baisser l’impôt d’un célibataire gagnant 6 500 euros nets par mois relève, pour nous, d’une erreur de ciblage –, ni en termes de financement : en l’absence d’un relèvement des tranches supérieures, la réforme coûtera 5 milliards d’euros, qui seront financés par la baisse des APL, la non indexation de certaines prestations sociales ou d’autres mesures. Sans développer toute la liste, qui serait bien longue, je dois mentionner la suppression de postes au ministère de la transition écologique et à Bercy, en totale contradiction avec les objectifs que vous annoncez.

Nous proposons une réforme à onze tranches, avec un taux d’entrée à 10 %, contre 11 % dans la proposition gouvernementale, et un taux marginal à 48 %, en conformité avec le cadre constitutionnel. Elle offrirait une baisse d’impôt plus importante aux ménages aux revenus modestes et moyens, par rapport à la proposition gouvernementale. Grâce à LexImpact, nous avons pu réaliser une simulation très intéressante et voir que notre proposition nous permet d’avoir un barème au rendement stable par rapport à 2019, sans qu’il ne soit besoin de la financer sur les plus précaires. L’impôt serait ainsi tout à la fois progressif et progressiste.

M. Joël Giraud, rapporteur général. S’agissant de l’amendement I-CF1391, je rappelle qu’il y a une règle constitutionnelle aux termes de laquelle l’impôt devient confiscatoire au-delà de 75 %. À 90 %, vous comprendrez bien, madame Rubin, que votre amendement est parfaitement inconstitutionnel.

Concernant l’amendement I-CF804, monsieur Dufrègne a précisé qu’il n’était pas anticonstitutionnel, ce qui suppose qu’il avait repéré que le précédent l’était…Votre amendement ne baisse pas l’impôt de 5 milliards comme nous le voulons. Je rappelle que nous avons souhaité, dans la majorité, qu’il n’y ait aucune augmentation d’impôt sur le revenu, pour qui que ce soit. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1391 et I-CF804.

Elle est saisie de l’amendement I-CF466 de M. Philippe Vigier.

M. Philippe Vigier. L’amendement vise à instaurer un impôt universel, qui participerait à l’exercice de la citoyenneté et du lien qui unit chacune et chacun d’entre nous à la communauté nationale. Nous avons pu constater, au fil du temps, que celles et ceux qui paient l’impôt sur le revenu sont toujours moins nombreux : ils ne sont plus que 36 à 37 % de nos compatriotes, alors qu’ils étaient aux alentours de 47 ou 48 % il y a une dizaine d’années, ce qui pose le problème de l’effritement de la base fiscale. C’est parce que l’on consent à l’impôt – une notion qui figure dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen – que l’on peut attendre d’une société qu’elle nous apporte des services. On me rétorquera qu’il y a des impôts indirects, mais je veux, moi, parler de l’impôt direct. Une contribution, même à la marge, permettrait de faire comprendre à nos compatriotes qu’au sein d’une société on doit tous participer à l’effort.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je comprends l’aspect pédagogique de votre raisonnement. Cela étant, votre mesure conduirait, qu’on le veuille ou non, à augmenter les impôts, puisque des personnes qui n’en paient pas aujourd’hui devraient le faire, quand bien même leur contribution ne serait que symbolique. Qui plus est, je crois que votre amendement n’a pas été bien rédigé, dans la mesure où il augmente les impôts de tout le monde de 1 %. Votre amendement augmente l’imposition des classes moyennes. Je vous invite à le retirer et à le retravailler pour la séance, afin de proposer une formulation qui éviterait d’augmenter l’impôt de tout le monde.

M. le président Éric Woerth. Est-ce à dire que vous seriez favorable à cette nouvelle version, monsieur le rapporteur général ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Qui ne dit aucun mot ne consent pas ! (Sourires.)

M. Philippe Vigier. Je suis arrivé un peu à la même conclusion que vous, monsieur le président : monsieur le rapporteur général m’a demandé de réécrire mon amendement : je vais accéder à sa demande…

Mme Olivia Grégoire. Examen en séance ne signifie pas acceptation…

L’amendement I-CF466 est retiré.

La commission passe à l’examen, en discussion commune, des amendements I-CF1041 de M. Jean-Noël Barrot, I-CF1153 de Mme Christine Pires Beaune et I-CF948 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Noël Barrot. Je voudrais me féliciter de la réforme qu’avait annoncée le Président de la République et que nous mettons en œuvre aujourd’hui, ainsi que de l’outil que nous avons cette année à notre disposition pour mesurer l’effet de nos amendements. Je ne doute pas de sa fiabilité, puisqu’il a été développé en lien étroit avec les services de la commission des finances. Il permet de mesurer les effets de nos propositions ou de celles du Gouvernement non seulement sur les finances publiques, mais aussi sur la distribution des revenus par décile. Nous avons ainsi analysé les effets de l’indexation des seuils d’entrée dans les tranches sur la distribution des revenus pour nous apercevoir qu’elle coûte à peu près un milliard d’euros aux finances publiques, dont plus de la moitié est captée par les deux dernières tranches, c’est-à-dire les 10 % des ménages les plus aisés.

C’est pourquoi nous vous proposons l’amendement I-CF1041 visant à geler l’indexation pour les revenus au-delà de 74 000 euros, ce qui rapporterait 150 millions d’euros aux finances publiques. Il n’impose aucune hausse d’impôt aux 90 % des ménages les plus modestes et seulement une légère augmentation aux 10 % les plus aisés. Le gain de 150 millions d’euros permettrait de gager une proposition que le MoDem défend depuis plusieurs années : relever de 100 euros le plafond du quotient familial.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ce sont effectivement les services de la commission des finances qui ont aidé les concepteurs de LexImpact, qui reste encore à améliorer et apprivoiser. Certains éléments sont neutralisés dans le logiciel, si bien que votre amendement ne fait pas tout à fait ce qu’il devrait faire. Cela étant, votre proposition conduirait à faire augmenter les impôts, en augmentant le taux d’imposition des redevables situés dans les deux dernières tranches. Elle a aussi un effet marginal non négligeable, puisqu’elle ferait basculer certains contribuables de la tranche à 30 % vers celle à 41 %. Avis défavorable à cet amendement en discussion commune.

Mme Christine Pires Beaune. Avant de présenter notre amendement, je voulais revenir sur les propos de M. Vigier. On ne peut pas dire que plus de 50 % de la population ne paie pas d’impôt. Tout le monde paie la TVA, qui est un impôt, et la CSG.

M. Philippe Vigier. Je parlais des impôts directs.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement I-CF1153 vise les mêmes objectifs que celui que vient de présenter M. Barrot. Dans la mesure où certains minima sociaux, comme l’allocation adulte handicapé (AAH) ou les pensions de retraite supérieures à 2 000 euros, ne seront pas indexés sur le taux de l’inflation, mais revalorisés à hauteur de 0,3 %, on pourrait également limiter l’indexation à 0,3 % pour les tranches à 41 et 45 %.

M. le président Éric Woerth. Je rappelle qu’il y a quand même une contribution sur les hauts revenus. Le taux marginal peut ainsi atteindre 49 %.

M. Jean-Paul Dufrègne. Comme Christine Pires Beaune, je refuse qu’on lâche, comme ça, que la moitié des gens ne paient pas d’impôt. Il est important de dire que tout le monde paie des impôts. De la même façon, je viens d’entendre que certains contribuables allaient changer de tranche et passer de 30 à 41 %. Mais cela vaut seulement pour la partie qui va dépasser ! On a toujours tendance à tronquer la communication sur cette question du changement de tranche.

L’amendement I-CF948 vise à ajouter une tranche supplémentaire, avec un taux marginal à 48 %. Vous avez fait remarquer tout à l’heure, monsieur le rapporteur général, qu’elle respectait le cadre constitutionnel. Je ne vois donc pas pourquoi vous donneriez un avis défavorable à notre proposition, qui permettrait, selon LexImpact, de gagner 300 millions d’euros, afin de financer une partie de la baisse de l’impôt pour les classes populaires ou moyennes.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je suis défavorable à l’amendement I-CF1153 pour les mêmes raisons que je l’étais à l’amendement I-CF1041 de M. Barrot. Quant à l’amendement I-CF948, je voudrais que nous tordions le cou à une idée un peu lunaire : à écouter certains ou certaines d’entre vous, on a l’impression que notre système d’imposition sur le revenu n’est pas redistributif. Or des études économiques ont reconnu qu’il était le plus redistributif. Je vous invite à lire l’excellent article, complet et précis, de The Economist du 13 avril dernier, sur l’effet redistributif de notre système social et fiscal, qui place notre pays dans le peloton de tête de la redistribution. Je ne voudrais pas que nous ayons toujours l’impression que notre système est tel qu’il faudrait que Robin des Bois vienne redistribuer, parce que le shérif de Nottingham est un méchant. Je répète une fois encore qu’aucune augmentation d’impôt ne sera acceptée.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1041, I-CF1153 et I-CF948.

Puis elle examine l’amendement I-CF1018 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. Nous avons vraiment l’impression que tout arrive de là-haut et que nous ne pouvons rien y changer, ne serait-ce qu’une virgule. L’amendement vise à faire passer le taux de la tranche marginale d’imposition de 45 à 45,5 %, afin de renforcer la progressivité de l’impôt sur le revenu et son rendement. Est-ce que même cela est impossible pour vous ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Avis défavorable. Mais je vous rassure : d’ici à la fin de la semaine, nous aurons adopté beaucoup d’amendements. Mais à ceux qui sont orthogonaux par rapport à la politique mise en œuvre, je dirai non…

La commission rejette l’amendement I-CF1018.

Elle passe ensuite à l’examen, en discussion commune, des amendements I-CF60 de Mme Véronique Louwagie, I-CF1038 et I-CF1039 de Mme Nathalie Elimas et I-CF1040 de M. Jean-Noël Barrot.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF60 a trait au quotient familial. Je me réjouis d’ailleurs que le quotient fasse également l’objet d’autres amendements. En 2013, le plafonnement du quotient familial a été abaissé : cette mesure a touché près de 800 000 foyers. Or les députés Les Républicains sont très attachés à la politique familiale. Le dispositif du quotient familial visant à encourager la natalité, qui a besoin d’être soutenue actuellement, il n’est pas pertinent d’en baisser ou maintenir le plafond. C’est pourquoi l’amendement vise à le rehausser, afin de revenir aux conditions en vigueur avant l’application de la loi de finances pour 2013.

Mme Nathalie Elimas. Mes amendements I-CF1038 et I-CF1039 concernent également tous les deux le quotient familial.

Élément important du volet fiscal de la politique familiale, le quotient familial a pourtant été fortement plafonné en 2012, puis en 2013, en passant de 2 336 euros à 1 500 euros, pour une économie de 1 milliard d’euros par an. Les baisses ont lourdement touché plus d’un million de foyers, qui ont perdu près de 780 euros en moyenne. La politique familiale forte et ambitieuse, dont ont bénéficié les familles françaises pendant cinquante ans, a porté ses fruits. Notre groupe y est aussi très attaché. Elle a permis à notre pays de faire preuve de vitalité démographique, laquelle est une richesse et doit être encouragée. Or, ces dernières années, les chiffres sont alarmants, qu’il s’agisse du nombre de naissances ou du nombre d’enfants par femme. Nous avons besoin d’une vision globale pour la famille ; c’est d’ailleurs l’objet des travaux de la mission d’information sur la politique familiale dont j’ai l’honneur d’être rapporteure.

Emmanuel Macron avait déclaré le 9 avril 2017 que si l’audit des comptes publics montrait qu’il y a une marge de manœuvre, celle-ci serait consacrée à la politique familiale, en particulier au rétablissement du plafond du quotient familial à son niveau de 2012. Les deux amendements s’inscrivent donc dans la droite ligne des promesses du Président de la République, puisqu’ils visent à faire remonter le plafond de la demi-part du quotient familial de 100 euros. L’amendement I-CF1038 prévoit par ailleurs de gager la mesure sur une réduction du seuil d’entrée dans les deux tranches supérieures de l’impôt sur le revenu.

M. Jean-Noël Barrot. L’amendement I-CF1040 vise à instaurer une plus grande progressivité de l’impôt sur le revenu, dont le barème n’a jamais été aussi peu progressif, en définissant dix tranches et en relevant de 100 euros le plafond du quotient familial. Grâce à LexImpact, nous avons pu constater qu’une telle mesure ne ferait que des gagnants, à l’exception des 10 % des foyers les plus aisés, qui perdraient environ 1 %, soit environ 100 euros pour un revenu moyen de 13 000 euros.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Madame Louwagie, on a arrêté, sous cette législature, la politique de baisse du plafonnement des effets du quotient familial, mise en œuvre sous le quinquennat précédent. Votre amendement, qui vise à revenir sur les baisses intervenues en 2013, profiterait aux familles les plus aisées, alors que nous avons fait le choix d’une baisse qui profitera à tout le monde. Qui plus est, son coût s’élève à plusieurs milliards d’euros.

Le quotient familial est une correction de la progressivité de l’impôt sur le revenu. Il n’a donc d’effet que parce que l’impôt sur le revenu est progressif. Avec un taux proportionnel, le quotient familial n’entraînerait aucune réduction d’impôt – c’est mathématique. Le plafonnement élevé du quotient familial se justifiait à l’époque où l’impôt sur le revenu était très progressif. Depuis les années 2000, la progressivité se réduit. Je vous rappelle que, dans les années quatre-vingt, il y avait quatorze tranches ; il y en avait encore sept en 2007. Il y en a cinq désormais, avec des taux marginaux plus bas. Les effets du plafonnement ont été assez logiquement revus.

Madame Elimas, votre amendement I-CF1038 vise à augmenter le taux d’imposition des redevables qui sont dans les deux dernières tranches : il fera basculer des gens de la tranche à 30 % vers la tranche à 41 %. Quant à l’amendement I-CF1039, il profite également aux familles les plus aisées. Or nous voulons faire baisser les impôts de tout le monde.

Enfin, monsieur Barrot, votre amendement I-CF1040 se base une nouvelle fois sur l’usage de LexImpact. Je vous remercie d’ailleurs, puisque cela nous a permis de voir qu’il y avait de petits problèmes. Vous augmentez l’impôt de certaines catégories de contribuables, ce que nous ne souhaitons pas, pour qui que ce soit. Avis défavorable sur tous ces amendements.

La commission rejette successivement les amendements I-CF60, I-CF1038, I-CF1039 et I-CF1040.

Puis elle examine l’amendement I-CF1485 du rapporteur général.

M. Joël Giraud, rapporteur général. C’est un amendement rédactionnel.

La commission adopte l’amendement I-CF1485 (amendement I-2860).

Elle est saisie de l’amendement I-CF1429 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. L’amendement vise à compenser en partie la baisse de l’impôt sur le revenu, en multipliant par trois la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, supérieurs à 250 000 euros par an, de gens qui peuvent tout à fait se permettre de financer un peu plus les services publics. Nous avons eu des difficultés pour chiffrer cette compensation : notre outil de chiffrage ne permet pas d’intégrer la contribution sur les hauts revenus et, partant, de chiffrer correctement le montant que rapporterait la mesure.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je vous ai déjà dit ce que je pensais des augmentations d’impôt… Mais là, ce n’est pas une augmentation, c’est une très forte augmentation ! Un célibataire qui a perçu 600 000 euros de revenus paie déjà une contribution supplémentaire de 11 500 euros. D’après vos dispositions, il paierait 35 000 euros en plus de son impôt sur le revenu au taux marginal de 45 %. Cela devient peu soutenable, au sens français du terme !

La commission rejette l’amendement I-CF1429.

Puis elle adopte l’article 2 modifié.

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Article additionnel après l’article 2
Domiciliation fiscale des agents territoriaux

La commission examine les amendements identiques I-CF1503 du rapporteur général, I-CF533 de Mme Émilie Bonnivard et I-CF995 de M. Benoit Simian.

M. Joël Giraud, rapporteur général. C’est Anne Genetet qui a appelé mon attention sur le sujet de l’amendement I-CF1503, après avoir constaté, parmi la représentation française à Bruxelles, une différence de traitement entre les agents de l’État qui travaillaient hors du territoire national et les agents des collectivités territoriales, les seconds ne bénéficiant pas du même régime fiscal que les premiers. Je rappelle que la question de la domiciliation a été réglée par les conventions internationales. Les agents territoriaux se plaignent légitimement de différences de traitement dans l’appréciation de leur situation, puisqu’ils sont considérés comme non-résidents en France, alors qu’ils seraient résidents s’ils étaient agents de l’État.

Très honnêtement, je ne comprends pas la raison fondamentale de cette différence de règle. C’est pourquoi je vous propose d’adopter ces amendements. S’il s’agit d’une erreur d’interprétation des textes, le ministre pourra régler le problème ; sinon, il convient d’adopter ces amendements dès la commission afin de lancer la discussion sur une discrimination qui n’a pas lieu d’être.

Mme Émilie Bonnivard. La présence, depuis quelques années, de bureaux de représentation des régions de France à Bruxelles a révélé cette iniquité entre les agents de l’État et ceux de la fonction publique territoriale. L’amendement I-CF533 vise à aligner le domicile fiscal des agents territoriaux travaillant hors du territoire national sur celui des agents de l’État.

M. Benoit Simian. Ce sujet avait été abordé lors de l’examen du projet de loi de transformation de la fonction publique : M. Dussopt s’était engagé à lui apporter des réponses dans le PLF. L’amendement I-CF995 est un amendement de bon sens, qui vise à défendre l’Europe des territoires à Bruxelles.

Mme Marie-Christine Dalloz. Dès que l’on parle de Bruxelles ou de Strasbourg, je pense automatiquement au statut fiscal des fonctionnaires des instances européennes. S’ils sont domiciliés en France, ils bénéficient d’une exonération fiscale totale. Je voudrais donc être sûre que nous ne sommes pas en train de reproduire ce système, auquel cas je voudrais bien en connaître le coût. Autant il y a une fiscalité qui me paraît normale, autant cela m’interpellerait que vos amendements se bornent à étendre aux agents de la fonction publique territoriale le statut dont bénéficient aujourd’hui les fonctionnaires européens.

M. Charles de Courson. Pourquoi ne pas ajouter les agents de la fonction publique hospitalière et régler la situation pour les trois fonctions publiques ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je me suis intéressé à la discrimination existant entre deux catégories de personnes rigoureusement placées dans la même situation. Aucune réponse n’a été apportée aux questions écrites adressées au Gouvernement. Si l’amendement doit être adopté en séance, nous pourrons aborder le sujet de la fonction publique hospitalière – je pense à l’hôpital de Puigcerda sur la frontière franco-espagnole, par exemple. Il faut une égalité de traitement.

M. le président Éric Woerth. Dans ce cas, cela pourrait aussi valoir pour ceux qui ne sont pas fonctionnaires…

Mme Émilie Cariou. Précisément, jusqu’où aller ? J’aurais tendance à penser que l’équité doit prévaloir et à suivre le rapporteur général. Mais avons-nous une idée du coût de la mesure ? Ces agents deviendraient imposables en France et bénéficieraient donc des exonérations des fonctionnaires internationaux ? Nous pouvons adopter ces amendements pour engager la discussion avec le secrétaire d’État, qui avait pris des engagements en ce sens, me semble-t-il.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ces amendements visent, en effet, à lancer la discussion sur un sujet où aucune lettre, aucune question écrite de parlementaire n’a fait l’objet d’une réponse. Quand il n’y a pas de réponse, l’adoption d’un amendement est la seule solution qui nous reste, d’autant que, comme vous le savez, nos amendements ne sont pas intégrés dans le texte. Cela nous permettra de faire pression pour obtenir une réponse à une situation anormale.

M. le président Éric Woerth. Pour que l’Assemblée soit éclairée, il serait intéressant de connaître plus en détail le régime fiscal des fonctionnaires travaillant à l’étranger.

M. Benoit Simian. En considérant qu’il y a un fonctionnaire territorial par région, l’impact de la mesure serait forcément limité.

M. Jean-Paul Mattei. Il faudrait s’inspirer de ce qui se pratique dans les grandes sociétés, qui appliquent une forme de neutralité fiscale pour leurs collaborateurs, afin d’éviter un butinage fiscal et des effets d’aubaine.

La commission adopte les amendements identiques I-CF1503, I-CF533 et I-CF995 (amendement I-2861).

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Après l’article 2

La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF1533 de la commission du développement durable et I-CF1215 de Mme Frédérique Tuffnell.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Je laisse à madame Tuffnell, qui connaît bien le sujet dont il est question, le soin de présenter l’amendement I-CF1533.

Mme Frédérique Tuffnell. Je vais donc défendre en même temps l’amendement I-CF1215 et mon amendement I-CF1533, beaucoup plus complet.

La commission du développement durable est très attentive à l’impact du changement climatique et aux mesures qui peuvent être prises pour lutter contre ce phénomène. À cet égard, les bienfaits des zones humides – plaines humides, tourbières, abords des fleuves, mares et dunes – sont exceptionnels, que ce soit en matière de captation du carbone ou de protection contre les inondations et les submersions marines. Or les deux tiers de ces zones ont disparu en l’espace d’un siècle. Il convient donc de favoriser leur préservation et leur restauration. Toutefois, le coût de telles opérations peut être dissuasif pour les propriétaires. Aussi proposons-nous de rendre déductibles des revenus fonciers les dépenses résultant de travaux de restauration et de gros entretien afférents aux milieux humides.

Déjà applicable dans les zones humides appartenant à des parcs nationaux, des réserves naturelles nationales ou régionales, en Corse et dans les sites classés, notamment Natura 2000, cette déduction pourrait être étendue à toutes les zones humides sans que cette extension ait un impact majeur sur le budget de l’État. En effet, ne seraient éligibles que les travaux qui concourent à la remise en état de l’espace naturel concerné tel qu’il était avant sa dégradation – cette mesure serait donc bien distincte des mesures agro-environnementales (MAE) – ou les travaux d’importance qui concourent à l’entretien de l’espace naturel, à l’exclusion des travaux répétitifs que requiert l’entretien courant du site. De surcroît, cette déduction d’impôt serait plafonnée à 18 % des dépenses exposées en vue du maintien et de la protection du patrimoine naturel, dans la limite annuelle de 10 000 euros.

Cet amendement, qui a été élaboré avec le ministère de la transition écologique et solidaire, notamment au cours d’échanges avec le cabinet de madame Wargon, fait suite au rapport « Terres d’eau, terres d’avenir » que le Premier ministre m’a commandé.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je suis sensible à l’argumentation de madame Tuffnell, car c’est un sujet que je connais un peu. Qui plus est, une telle mesure ne coûterait, me semble-t-il, pas très cher. Néanmoins, l’adoption de l’un ou l’autre de ces amendements en première partie du projet de loi de finances créerait un effet d’aubaine pour les dépenses exposées en 2019. Je lui suggère donc de les retirer et de les redéposer lors de l’examen de la seconde partie. J’ignore quel est l’avis du Gouvernement sur une mesure de ce type mais, compte tenu de son coût, je m’en remettrais à la sagesse de l’Assemblée, pourvu, je le répète, que ces amendements soient examinés en seconde partie.

Mme Frédérique Tuffnell. Je vous remercie beaucoup pour votre réponse. Je vais retirer les amendements, que je redéposerai sur la seconde partie.

Les amendements I-CF1533 et I-CF1215 sont retirés.

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF107 et I-CF104 de Mme Lise Magnier et I-CF1292 de M. Yves Daniel.

Mme Lise Magnier. Les amendements I-CF107 et I-CF104 ont trait aux indemnités des élus locaux. L’article 10 de la loi de finances pour 2017 a supprimé le dispositif de retenue à la source auquel il a substitué l’imposition de ces indemnités selon les règles applicables aux traitements et salaires, tout en maintenant l’abattement forfaitaire. Cette réforme anticipait ainsi l’entrée en vigueur du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, prévue initialement à compter du 1er janvier 2018.

Je rappelle, par ailleurs, que la loi de finances pour 2018 a augmenté de 40 % la rémunération des maires des villes de plus de 100 000 habitants, alors que plus de 50 % des maires de France perçoivent une indemnité de fonction inférieure au montant prévu pour les maires de communes de plus de 10 000 habitants.

Les indemnités des élus locaux constituent non pas une rémunération imposable mais une compensation visant à couvrir les frais inhérents à leurs fonctions engagés par les édiles. Or le nouveau régime fiscal appliqué à ces derniers pénalise doublement l’exercice d’une activité professionnelle en complément de leurs fonctions d’élu, en imposant selon les règles applicables aux traitements et salaires les indemnités supérieures à l’abattement et en accroissant la progressivité de l’impôt, puisque la détermination des taux d’imposition tient désormais compte des indemnités de fonction.

Ces amendements tendent donc à porter le plafond d’exonération des frais d’emplois des élus locaux à concurrence, pour le I-CF107, d’un montant égal à l’indemnité versée aux maires des communes de moins de 10 000 habitants en cas de mandat unique et, pour le I-CF104, d’un montant égal à l’indemnité versée aux maires des communes de moins de 1 000 habitants. Ils relèvent du même esprit que le projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, présenté par monsieur Lecornu, qui vise à mieux accompagner et valoriser les fonctions d’élu local et l’engagement de tous dans la vie de la cité.

M. Yves Daniel. Je n’aurai pas de mal à vous convaincre que la fonction de maire d’une petite commune est, certes, belle mais exigeante, dans la mesure où, au-delà du montant de l’indemnité qu’il perçoit, cet élu travaille souvent de manière bénévole, faute de disposer de moyens d’ingénierie et de personnels équivalents à ceux des communes plus importantes. L’amendement I-CF1292 vise donc à exonérer d’impôt les indemnités perçues par les maires des communes inférieures à 3 500 habitants, comme c’était le cas avant 2018.

À l’heure où le Président de la République se propose de renouer le lien rompu avec les élus locaux, il convient de mettre fin à une iniquité et de redonner ainsi confiance à ces élus, en particulier aux maires des petites communes. Cet amendement s’inscrit dans la lignée du projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, qui vise à revaloriser l’engagement et la fonction des élus.

M. Joël Giraud, rapporteur général. C’est une question que nous avons déjà abordée l’an dernier puisque, à l’initiative du Sénat, nous avions rehaussé l’abattement dont bénéficient les maires des communes de moins de 3 500 habitants, étant précisé que les indemnités perçues par le maire d’une commune de 1 000 habitants sont, quant à elles, entièrement exonérées.

Les amendements I-CF107 et I-CF104 ne concernent, en définitive, que les élus des collectivités les plus importantes, c’est-à-dire celles qui comptent plus de 3 500 habitants. Or, dans ces communes, il est plus facile, me semble-t-il, d’obtenir un remboursement de ses frais. En outre, les maires vont bénéficier, au même titre que les autres citoyens, de la baisse d’impôt de 5 milliards prévue à l’article 2. Dès lors, il me semble que l’adoption d’une telle mesure, qui permettrait aux maires de communes de 40 000 habitants, voire à des conseillers départementaux et régionaux, de bénéficier d’un abattement, ne serait pas le meilleur signal. Avis défavorable sur ces trois amendements, quand bien même ils sont de nature différente.

Mme Christine Pires Beaune. J’abonde dans le sens du rapporteur général. De fait, au moment où le politique fait l’objet d’une défiance considérable, créer au profit d’élus un régime dérogatoire à l’impôt sur le revenu ne serait pas un bon signal. Il est vrai que les élus, notamment des petites communes, sont mal payés, mais mieux vaut alors revaloriser leurs indemnités, comme cela est du reste prévu dans le texte présenté par monsieur Lecornu. De grâce, ne créons surtout pas un régime dérogatoire ! Cela irait à l’encontre de ce que nous tentons de faire pour rétablir la confiance dans les élus. Au demeurant, je rappelle que les 200 ou 300 euros par mois qu’un smicard tirerait d’une location sont imposés. Si certains élus sont mal payés, et c’est le cas, revalorisons leurs indemnités. Quant à leurs frais de représentation, ils ne doivent pas, bien entendu, être fiscalisés. Nous avons remis de l’ordre dans le régime d’indemnisation des parlementaires ; nous devons agir de la même manière vis-à-vis des élus locaux.

Mme Véronique Louwagie. Je souscris à ce qui vient d’être dit, d’autant que le projet de loi en cours d’examen au Sénat traite de la question de l’indemnisation des élus. Le Gouvernement proposait ainsi d’aligner les indemnités des édiles de communes de moins de 3 500 habitants sur celles des maires des communes de 3 500 habitants. Le Sénat a légèrement modifié cette disposition en prévoyant une majoration de 50 % pour la première tranche, de 40 % pour la deuxième et de 20 % pour la troisième. En tout état de cause, il nous faut avoir une approche globale de cette question, qu’il conviendra donc d’examiner lors de la discussion de ce projet de loi.

La commission rejette successivement les amendements I-CF107, I-CF104 et I-CF1292.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF190 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement a trait aux titres-restaurant. Ce dispositif intéressant, dont il faut faire la promotion, est un avantage en nature très apprécié des salariés, en particulier ceux des très petites entreprises et des PME, notamment dans les territoires ruraux, qui ne disposent pas de restaurants d’entreprise. Or, le plafond d’exonération de la contribution patronale a peu évolué au cours des dernières années alors que les prix à la consommation dans le secteur alimentaire et celui de la restauration ont augmenté de manière importante. Ce serait donc justice d’indexer ce plafond sur celui de la sécurité sociale.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je comprends l’esprit de votre amendement : dans la mesure où il s’agit d’un complément de salaire, il vous paraît plus logique d’indexer la limite de l’exonération dont bénéficie le salarié sur l’évolution du plafond de la sécurité sociale, qui est lui-même est indexé sur la masse salariale, plutôt que sur l’évolution de la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu, indexée sur l’inflation, comme c’est le cas actuellement. La masse salariale évoluant plus vite que l’inflation, votre amendement serait avantageux pour les salariés. Cependant, le coût des repas étant pris en compte dans le calcul de l’inflation, il me semble assez logique d’indexer la contribution de l’employeur sur celle-ci. J’émets donc un avis défavorable, tout en en comprenant le motif.

M. Charles de Courson. Seriez-vous favorable, monsieur le rapporteur général, à une indexation sur l’évolution du coût des produits alimentaires, puisqu’il existe un indice en la matière ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Déposez un amendement, et je l’étudierai, sachant, comme dit le vieil adage que j’ai cité tout à l’heure, qu’une non-approbation ne vaut pas consentement de fait…

Mme Sarah El Haïry. Je tiens à appuyer les propos de madame Louwagie et de monsieur de Courson : les titres-restaurant ne sont pas uniquement un complément de salaire. Le plafond d’exonération ayant peu évolué, il me semble que proposer une nouvelle règle d’indexation va plutôt dans le bon sens, puisque cela permettrait d’augmenter le pouvoir d’achat et, surtout, de favoriser la santé des salariés.

Mme Véronique Louwagie. Je retire mon amendement pour le retravailler en vue de la séance publique.

L’amendement I-CF190 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF1244 de M. Julien Aubert.

M. Damien Abad. S’il existe des dispositifs tels que des abattements spécifiques ou la possibilité de déduire des charges afférentes à l’activité d’aidant familial, il nous paraît important d’exonérer d’impôt sur le revenu les sommes perçues par les aidants familiaux, notamment au titre de la Prestation de compensation du handicap (PCH), qu’ils soient salariés ou simplement dédommagés par la personne à qui ils viennent en aide. Tel est l’objet de cet amendement.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je comprends votre préoccupation, mais cet amendement présente quelques inconvénients. Le Gouvernement a décidé de baisser l’impôt sur le revenu de 5 milliards d’euros. Dès lors, il me semble qu’à l’instar des niches fiscales, la situation que vous évoquez doit être examinée à l’aune de cette diminution. De fait, en tant qu’elle constitue un revenu, la PCH est soumise à la règle générale applicable en matière d’imposition des revenus. En outre, les foyers au sein desquels est présente une personne handicapée à charge peuvent voir leur impôt réduit grâce à la demi-part supplémentaire du quotient familial. Avis défavorable, donc.

La commission rejette l’amendement I-CF1244.

Puis elle examine en discussion commune les amendements I-CF56 et I-CF57, tous deux de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Ces amendements ont pour objet de remédier aux problèmes de démographie médicale rencontrés dans les territoires ruraux, notamment dans les zones de revitalisation rurale. Le dispositif d’exonération d’impôt dont bénéficient actuellement les médecins libéraux installés dans ces zones fonctionne très bien, puisqu’il a été reconduit à plusieurs reprises depuis sa création. Par ces amendements, que je dépose depuis plusieurs années, je propose que cette exonération soit étendue aux praticiens hospitaliers, car les hôpitaux ruraux, qui sont souvent des hôpitaux de premier recours, en manquent cruellement. L’amendement I-CF56 prévoit ainsi que ces derniers bénéficieraient de l’exonération pendant huit ans et que celle-ci serait de 100 % les cinq premières années, de 75 % la sixième année, de 50 % la septième année et de 25 % la huitième année. Quant à l’amendement I-CF57, il est de repli et vise à créer une exonération de 100 % pendant trois ans.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Comme ces amendements ont déjà été examinés à plusieurs reprises, je ne répéterai pas les arguments que j’ai exposés lors de leur discussion. Néanmoins, j’appelle votre attention sur le fait que le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2020 va prévoir une aide équivalente à une exonération de cotisations sociales pendant deux ans et jusqu’à 80 000 euros de bénéfices pour les jeunes médecins s’installant dans des zones sous-denses. Cet élément important me semble devoir être pris en compte.

Je rappelle par ailleurs que, l’an dernier, nous avions adopté un amendement de Julien Dive et d’autres membres de votre groupe visant à étendre aux implantations des médecins en zone sous-dense l’exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) prévue par le code général des impôts. S’ajoutent à cela d’autres mesures comprises dans la stratégie « Ma santé 2022 ».

Les dispositions contenues dans le PLFSS pour 2020 répondent à une préoccupation de la profession et ont fait l’objet d’une concertation, à la différence de votre amendement que vous me pardonnerez de qualifier de marronnier – même si je vous sais attachée à cette question.

La commission rejette successivement les amendements I-CF56 et I-CF57.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF629 de M. Jérôme Nury, I-CF890 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF1113 de M. Éric Pauget.

M. Damien Abad. La majorité a fait un pas en avant en « désocialisant » les heures supplémentaires. Par l’amendement I-CF629, nous lui proposons d’aller au bout du raisonnement en les défiscalisant, comme l’avait fait le Président Nicolas Sarkozy en son temps. C’est une mesure importante pour l’ensemble des salariés.

Mme Marie-Christine Dalloz. C’est bien une question sur laquelle les députés Les Républicains reviendront chaque année. En supprimant la défiscalisation des heures supplémentaires dès le projet de loi de finances pour 2013, la majorité précédente a commis une grave erreur. De fait, la crise des gilets jaunes est symptomatique du problème de pouvoir d’achat que rencontrent les salariés de notre pays. Si nous voulons remédier à ce problème, il faut rétablir l’exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires, qui est une mesure concrète, simple et facile à mettre en œuvre, plutôt que de permettre aux entreprises, comme le Gouvernement l’a fait en urgence à la fin de l’an dernier, de verser à leurs salariés une prime défiscalisée.

M. Éric Pauget. L’amendement I-CF1113 a le même objet que les précédents, mais il est davantage ciblé. Le ministère de l’intérieur étudie depuis quelques mois avec les syndicats de policiers le paiement du stock d’heures supplémentaires accumulées par les agents au cours des dernières années. Dans le contexte actuel, la défiscalisation de ces heures supplémentaires accomplies avant le 1er janvier 2019 serait un acte de reconnaissance important. Tel est l’objet de cet amendement.

M. le président Éric Woerth. Pour votre information, la Cour des comptes publiera dans quelques mois, à ma demande, un rapport sur le traitement des heures supplémentaires dans la fonction publique.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Les deux premiers amendements me paraissent largement satisfaits par les dispositions adoptées à la fin de l’année dernière, puisque le choix a été fait d’exonérer les heures supplémentaires dans la limite d’un quantum de 5 000 euros, afin précisément de concentrer l’aide sur les fameuses classes moyennes qui travaillent. Aussi les auteurs de ces amendements pourraient-ils témoigner de leur satisfaction en les retirant…

En ce qui concerne l’amendement I-CF1113, nous nous sommes inquiétés de savoir où en étaient les négociations au ministère de l’intérieur. Le Gouvernement a pris à bras-le-corps le problème du stock d’heures supplémentaires effectuées par les policiers – conséquence directe, je me permets de le rappeler sans vouloir polémiquer outre mesure, de la suppression de 13 000 postes dans la police entre 2007 et 2012… C’est bien parce qu’ils étaient en sous-effectifs que les policiers ont dû accomplir un nombre d’heures supplémentaires qui dépasse l’entendement.

En tout état de cause, cet amendement ne peut pas prospérer puisque, déposé sur la première partie du PLF, il créerait un effet d’aubaine. Par ailleurs, les agents ne souhaitent pas forcément tous que le problème soit traité par la fiscalité. Je connais, par exemple, des membres des forces de l’ordre qui veulent profiter de la négociation en cours pour partir à la retraite plus tôt. Attendons donc la fin de ces négociations : il sera toujours temps de légiférer si elles échouent. Je vous demande donc, monsieur Pauget, de retirer votre amendement.

Mme Marie-Christine Dalloz. Monsieur le rapporteur général, soyons sérieux ! Lorsque les heures supplémentaires étaient défiscalisées et exonérées de cotisations sociales, 9 millions de salariés en bénéficiaient. La prime défiscalisée que vous avez adoptée l’an dernier dans l’urgence ne correspond pas forcément à la notion d’heures supplémentaires. Il s’agit d’une rémunération supplémentaire, mais elle n’a pas les mêmes avantages. Quoi qu’il en soit, la défiscalisation des heures supplémentaires était plus modulable pour les entreprises, au bénéfice des salariés. Je suis intimement convaincue que si l’on avait maintenu cette mesure, nous aurions évité les difficultés que nous avons rencontrées du fait des mouvements sociaux qui ont marqué l’année 2018.

M. Joël Giraud, rapporteur général. J’ai le sentiment qu’il existe une confusion entre la prime de fin d’année et la défiscalisation des heures supplémentaires, que nous avons rétablie et limitée à un quantum de 5 000 euros ; mais il s’agit bel et bien d’heures supplémentaires.

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le rapporteur général, il existe une différence très importante entre l’ancien dispositif applicable aux heures supplémentaires et le nouveau. Dans celui que vous avez créé, l’entreprise doit s’acquitter des charges sociales patronales alors que, dans le dispositif initial, elle en était exonérée : tout le monde s’y retrouvait et le coût du travail en était réduit. En outre, les salariés doivent actuellement s’acquitter de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), ce qui n’était pas le cas dans le dispositif antérieur.

Mme Émilie Cariou. Le rapporteur général a raison : nous avons adopté la défiscalisation des heures supplémentaires, en fixant un quantum. Quant aux charges patronales, c’est un autre sujet.

M. Éric Pauget. J’ai entendu les arguments de monsieur le rapporteur général, dont je partage globalement l’idée. Mais, dans le contexte actuel – pensez à ce qui s’est passé la semaine dernière –, ce serait un acte politique fort en faveur des effectifs du ministère de l’intérieur que de défiscaliser les heures supplémentaires accumulées, quelle qu’en soit la raison, par les policiers et que le ministère de l’intérieur s’apprête à leur payer ou à compenser.

La commission rejette successivement les amendements I-CF629, I-CF890 et I-CF1113.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques I-CF63 de Mme Véronique Louwagie et I-CF237 de M. Nicolas Forissier.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF63 est défendu.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement a trait au sujet essentiel de la transmission des entreprises : 700 000 d’entre elles, pour l’essentiel des PME, vont changer de main dans les dix années à venir. Or, les frais de diagnostic de la transmission sont souvent un frein à cette transmission. Par l’amendement I-CF237, nous proposons donc que ces frais puissent être déduits de l’impôt sur le revenu. Le coût de cette mesure très incitative ne serait pas très élevé.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Les charges déductibles doivent avoir un lien avec les revenus imposés ; or tel n’est pas le cas, en l’espèce. En outre, aucun plafond ni encadrement n’étant prévu, nous ouvririons la boîte de Pandore, alors que les honoraires sont déjà actuellement assez élevés. Avis défavorable, donc.

M. Nicolas Forissier. Monsieur le rapporteur général, peut-être pourriez-vous proposer un sous-amendement, car il s’agit, vous êtes d’accord avec moi, d’un sujet majeur. Contrairement à ce que vous dites, ces frais ont un lien avec le revenu, car la plupart des entreprises dont il s’agit sont bien souvent des entreprises personnelles ; ou alors, elles « produisent » le revenu du chef d’entreprise, soit parce qu’il est en l’actionnaire majoritaire, soit, s’il est actionnaire minoritaire, parce qu’il en est le gérant. Il serait bon que nous ayons un débat sur le sujet.

La commission rejette les amendements identiques I-CF63 et I-CF237.

Puis elle examine l’amendement I-CF1183 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. Cet amendement vise à relever le taux forfaitaire d’impôt sur le revenu applicable à la flat tax, qui est actuellement de 12,8 % alors que celui qui s’applique à la première tranche d’imposition des revenus du travail est de 14 %. Comment l’ouvrier qui entend cela ne pourrait-il pas être stupéfait face à un avantage aussi ahurissant ? Nous proposons de revenir ainsi sur l’une des deux mesures emblématiques du début de ce quinquennat, dont nous savons qu’elles ont un coût non seulement pour l’État – 5 milliards d’euros – mais aussi pour le Gouvernement, puisqu’elles ont provoqué un déséquilibre fiscal qui est à l’origine du mouvement des gilets jaunes. Je rappelle en effet que la flat tax représente un cadeau de 1 000 euros en moyenne pour les 15 % les plus aisés. Quant à la suppression de l’ISF, elle représente un gain annuel moyen de 6 500 euros pour les contribuables qui y étaient assujettis.

Il s’agit ici, non pas de refaire l’histoire, mais d’anticiper l’avenir : vous prévoyez, au cours des trois années à venir, d’exonérer de la taxe d’habitation les 20 % les plus riches, pour un coût de 10 milliards d’euros, soit environ trois fois le produit de l’ISF. Ce faisant, vous risquez de créer de nouveaux déséquilibres qui provoqueront de nouveaux mouvements sociaux. En vous proposant cet amendement, nous vous rendons donc service.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Honnêtement, le prélèvement forfaitaire unique (PFU) a été un succès : en abaissant le taux de la taxe, nous en avons amélioré le rendement car son assiette s’est élargie. J’ajoute que nous venons de ramener de 14 % à 11 % le taux de la première tranche d’imposition sur le revenu, de sorte que, si nous suivions votre logique, nous devrions baisser le taux du PFU de 1,8 point. Je ne crois pas que ce soit votre souhait… Avis défavorable, donc.

La commission rejette l’amendement I-CF1183.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF256 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement a pour objet d’accompagner le choc d’investissement que le Gouvernement appelle de ses vœux, en recentrant le dispositif incitatif en matière de report d’imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières sur les petites et moyennes entreprises de moins de 250 salariés et les ETI comptant moins de 5 000 salariés et dont le bilan est inférieur à 1,5 milliard. Le dispositif serait ainsi beaucoup plus efficace.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Votre amendement me semble satisfait puisque nous avons élargi l’année dernière le champ éligible au réinvestissement, notamment pour les fonds communs de placement (FCP) à risque et les sociétés de capital-risque. Je vous invite donc à retirer l’amendement afin de vous assurer de sa pertinence. Si, après examen, vous estimez qu’un problème juridique rend le dispositif actuel inopérant, je vous suggérerai de redéposer l’amendement pour l’examen du texte en séance publique.

L’amendement I-CF256 est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement I-CF1124 de M. Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement, que j’ai déjà déposé l’an dernier, vise à éviter l’impôt sur l’impôt, en portant à 100 % la part de la CSG et celle de la CRDS déductibles de l’impôt sur le revenu. Je rappelle que ce régime s’applique déjà aux taux réduits de CSG et de CRDS ; il n’y a pas de raison particulière de ne pas l’étendre aux taux normaux, même si cette mesure a un coût. Je ne tiens pas ce raisonnement pour tous les impôts, mais il me paraît justifié pour celui-ci dans la mesure où une part de la CSG et de la CRDS est déductible.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je crains d’émettre le même avis défavorable que l’an dernier… Cet amendement est de nature quasi philosophique : je me doute que vous souhaitez en débattre avec le ministre en séance publique. Je vous invite donc à le retirer ; à défaut, avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Autant aller au bout : je le maintiens.

La commission rejette l’amendement I-CF1124.

La commission est saisie de l’amendement I-CF1430 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. L’amendement I-CF1430 a pour objet de supprimer l’abattement de 40 % sur les dividendes. La France est le pays d’Europe où les entreprises cotées en bourse reversent la plus grande part de leurs bénéfices sous cette forme. La manne versée aux actionnaires s’y élève à 51 milliards de dollars, très loin devant l’Allemagne et le Royaume-Uni. Cette appropriation par le capital de la richesse créée par le travail contribue à accroître considérablement les inégalités, en France comme dans le monde.

Rien ne saurait justifier l’accroissement supplémentaire des inégalités par un abattement de 40 % sur les dividendes. C’est la raison pour laquelle nous proposons de supprimer celui-ci.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Avis défavorable, comme l’année dernière et la précédente, puisqu’il s’agit d’un marronnier que nous avons déjà étudié plusieurs fois. L’abattement de 40 % sur les dividendes se justifie par le fait que les bénéfices distribués ont déjà subi un impôt et qu’il a succédé à l’avoir fiscal de 50 %.

Mme Sabine Rubin. Avec nos marronniers, nous infusons petit à petit nos idées dans les esprits.

La commission rejette l’amendement I-CF430.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF62 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF62 s’inscrit dans le cadre du financement de la dépendance. Il a pour objet de sortir de l’assiette de l’impôt sur le revenu les rentes viagères des personnes bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), qui ont besoin de l’aide constante d’une tierce personne pour rester à domicile ou qui sont hébergées dans un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) du fait de leur perte d’autonomie.

En envisageant une exonération uniquement au moment où survient la dépendance, le dispositif encourage les personnes à souscrire des rentes viagères. À l’heure actuelle, certaines personnes disposant de rentes viagères doivent payer l’impôt sur le revenu alors qu’elles ont des difficultés à financer les coûts mensuels de l’EHPAD. Le dispositif pourrait leur apporter des solutions pour surmonter les périodes où elles sont en difficulté.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Cet amendement est louable mais pose plusieurs problèmes.

D’abord, l’APA n’est pas attribuée sous condition de ressources. L’amendement ne posant pas de condition de ressources non plus, il en résulterait une exonération totale d’une rente qui peut bénéficier à des contribuables déjà assez aisés.

Ensuite, l’amendement n’est pas chiffré.

Enfin, si l’on ne peut qu’être sensible à votre intention, on peut se demander s’il revient vraiment à la fiscalité de traiter ce problème. Les solutions ne doivent-elles pas plutôt relever d’un débat global sur le financement de la dépendance ? Nous avons en France le travers de créer des dépenses fiscales supplémentaires pour traiter les problèmes.

Avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le rapporteur général, vous pouvez sous-amender cet amendement pour le conditionner à des niveaux de ressources. Vous avez raison, il faut une vision globale du dispositif, mais elle n’existe pas aujourd’hui. C’est pourquoi j’ai déposé cet amendement.

La commission rejette l’amendement I-CF62.

Elle se penche sur l’amendement I-CF465 de M. Philippe Vigier.

Mme Philippe Vigier. Nous souhaitons revenir sur la suppression définitive de la demi-part fiscale accordée aux veufs et veuves, qui avait rendu imposables 2 millions de personnes sur les 3,6 millions de retraités bénéficiant de cette demi-part. Alors que des efforts ont été consentis pour certaines couches de notre société – je pense notamment aux mesures visant à satisfaire les gilets jaunes –, il importe de répondre aux retraités qui ont vu leurs revenus diminuer sensiblement.

Monsieur le président connaît bien cet amendement puisque nous l’avions déjà déposé lorsqu’il était en fonction, avec un système qui permettait une dégressivité.

M. Joël Giraud, rapporteur général. La forêt de marronniers a prospéré, puisqu’elle a été plantée dès 2009. Les arbres sont maintenant très hauts !

Nous avons suffisamment débattu de ce sujet. Mon avis est défavorable. Je rappelle que nous accordons une importante réduction d’impôts cette année, qui bénéficiera aussi aux contribuables visés par l’amendement.

Mme Philippe Vigier. Je partage votre avis sur l’ancienneté des marronniers. Pour ce qui est de la baisse d’impôts, nous ouvrirons à nouveau le débat en séance.

La commission rejette l’amendement I-CF465.

Elle en vient à l’amendement I-CF1116 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement vise à relever le plafond du quotient familial à 1 800 euros dès le premier enfant à charge.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Comme tout à l’heure, pour des amendements de même nature, j’estime que cet amendement profite surtout aux familles les plus aisées. Nous avons choisi de mettre en place une baisse qui profitera à toutes les familles, aisées ou plus modestes. À mon grand regret, l’avis sera défavorable.

M. le président Éric Woerth. L’amendement ne touche pas uniquement les catégories aisées, qui paient déjà beaucoup d’impôts.

La commission rejette l’amendement I-CF1116.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF253 et I-CF387 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Ces amendements poursuivent le même objectif, mais diffèrent techniquement par la hauteur des plafonds.

Je précise à monsieur le rapporteur général qu’il ne s’agit pas de marronniers mais de châtaigniers, d’Ardèche ou du Berry, ce qui me paraît bien plus noble. Ces châtaigniers apportent une réponse à la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), que j’ai votée, comme d’autres ici. Cette mesure a supprimé un dispositif qui permettait de drainer énormément d’argent vers les petites et moyennes entreprises (PME) et les très petites entreprises (TPE). L’ISF-PME, je le rappelle, représentait 1,2 milliard de recettes pour les entreprises.

Je ne suis pas persuadé que la recette asséchée par la suppression de l’ISF-PME ait été réellement compensée, d’autant que la création d’un impôt sur la fortune immobilière pour les PME (IFI-PME), qui aurait pu y pourvoir, a été refusée. Je propose donc à nouveau de renforcer le dispositif IR-PME, qui porte sur l’impôt sur le revenu, en augmentant les plafonds et en essayant d’être dans l’esprit de ce qui existe dans plusieurs autres pays, notamment l’Angleterre, avec les organismes de placement, les investment schemes, qui sont extrêmement efficaces.

Les entreprises en amorçage, les petites entreprises de territoire, les PME ont souvent un cap à franchir, lorsqu’elles se développent. Or elles rencontrent fréquemment des difficultés pour obtenir des financements auprès des banques. Le fait d’encourager les investisseurs providentiels, ou business angels, pourrait fournir une part de la réponse. Tel est l’objectif de ces deux amendements.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Dans le cadre des travaux de préparation du projet de loi de finances (PLF), j’ai demandé au Gouvernement où en était l’IR-PME. En effet, la réponse de Bruxelles semblait se faire attendre. Le Gouvernement m’a autorisé à rendre public qu’il déposera un amendement en seconde partie du PLF pour présenter un dispositif sur ce sujet. Je n’en connais pas la nature à l’instant où je vous parle.

Actuellement, pour renforcer le dispositif, il faudrait à nouveau le notifier à la Commission européenne. Le dispositif initial ne l’avait pas été, et Bruxelles s’en était aperçu lorsqu’il avait été modifié. Par pitié, ne le modifions pas pour ne pas repartir pour un round de négociations avec la Commission européenne !

D’ici à la seconde partie du PLF, le Gouvernement doit proposer un dispositif sur l’IR-PME. Je propose à toutes celles et ceux qui souhaitent que nous légiférions dès à présent de retirer ces amendements, en attendant cette proposition, quitte à l’amender par la suite.

M. Nicolas Forissier. Si je comprends bien, le Gouvernement propose un amendement, donc apporte une réponse à la demande de Bruxelles. On peut espérer que l’amendement gouvernemental renforce un peu le dispositif.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je ne peux pas vous répondre. Nous étudierons ensemble la proposition, et serons alors à même de la juger. Nous pourrons éventuellement sous-amender.

M. Nicolas Forissier. On attend donc la récolte des châtaignes, en espérant qu’elle soit bonne.

Faisant toute confiance à M. le rapporteur général, je retire ces amendements.

M. Jean-Paul Dufrègne. Nous pourrions rétablir l’ISF, cela réglerait la question !

Les amendements I-CF253 et I-CF387 sont retirés.

L’amendement I-CF1023 de M. Jean-Noël Barrot est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF267 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. L’article 199 du code général des impôts permettait aux contribuables de bénéficier d’une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 25 % du montant des intérêts des emprunts contractés pour acquérir, dans le cadre d’une opération de reprise, une fraction du capital d’une PME. Il est proposé que ces dispositions s’appliquent jusqu’au 31 décembre 2022 au lieu du 31 décembre 2011. La mesure existante étant très efficace, elle doit être prolongée.

M. Joël Giraud, rapporteur général. On exhume là un dispositif ancien, abandonné au profit d’autres dispositifs qui aident les souscripteurs à entrer au capital de PME, notamment le dispositif Madelin, dont il a été question à l’instant.

Votre proposition, en première partie du PLF, conduirait à un effet d’aubaine pour tous les emprunts contractés depuis 2012. J’y suis donc défavorable et je demande le retrait de l’amendement. De tels effets d’aubaine sur autant d’années, ce n’est pas raisonnable.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement résulte d’un travail commun avec le Sénat. Je dirai aux sénateurs, de votre part, qu’ils proposent des effets d’aubaine.

M. Jean-Paul Mattei. On ne peut pas soutenir cet amendement, qui est accessoire au regard des taux d’intérêt actuels. Il existe d’autres moyens, notamment la création de sociétés holding. Cette voie ne semble donc pas opérante.

M. Nicolas Forissier. Devant de telles pressions, je retire l’amendement.

L’amendement I-CF267 est retiré.

L’amendement I-CF1028 de Mme Sarah El Haïry est retiré.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement I-CF131 de M. Damien Abad.

Elle en vient à l’amendement I-CF1035 de M. Jimmy Pahun.

M. Jean-Paul Mattei. Cet amendement de mon collègue Jimmy Pahun vise à valoriser les modes de propulsion entièrement décarbonés. L’avantage fiscal qu’il propose enverrait un signal aux chantiers qui construisent des navires utilisant ce mode de propulsion.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Afin d’éviter un effet d’aubaine, je vous suggère de déposer cet amendement en seconde partie du texte. Il est difficile d’avoir un débat sur un amendement créant un tel effet d’aubaine.

L’amendement I-CF1035 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF1301 de M. Olivier Serva.

M. Jean-René Cazeneuve. L’amendement vise à rétablir le dispositif d’incitation fiscale à l’investissement que prévoit l’article 199 du code général des impôts dans les collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution, c’est-à-dire dans les départements d’outre-mer, en le centrant uniquement sur les opérations de réhabilitation et de rénovation de logements, et en le réservant aux organismes de logement social (OLS) non bailleurs sociaux.

Pour éviter tout abus, la direction régionale des finances publiques et la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement encadreraient le dispositif, afin de s’assurer de la bonne utilisation des fonds et d’en réserver le bénéfice aux entreprises ayant obtenu l’agrément entreprise solidaire d’utilité sociale (ESUS), à partir de 2020.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Même punition : on ne peut pas changer les règles du jeu en cours d’année. C’est un débat que nous pourrons mener lors de la discussion sur la seconde partie du PLF, mais en aucun cas en première partie. Si monsieur Serva le souhaite, il pourra déposer à nouveau son amendement en seconde partie.

L’amendement I-CF1301 est retiré.

La commission en vient à la discussion de l’amendement I-CF1209 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement ne crée pas de nouvelle déduction fiscale ou de nouveau crédit d’impôt, mais vise à rétablir un peu de justice. Aujourd’hui, le reste à charge moyen d’un hébergement en EHPAD est bien supérieur à celui d’un hébergement à domicile – plus de 1 800 euros contre 60 euros, selon le rapport Libault. Dans le second cas, les personnes bénéficient d’un crédit d’impôt, alors qu’il s’agit d’une réduction d’impôt dans le premier. Cela signifie qu’en EHPAD, les personnes les plus modestes ne reçoivent aucune aide fiscale.

L’idée est donc de transformer la réduction d’impôt en EHPAD en crédit d’impôt pour tous. La mesure a un coût : 675 millions d’euros. En revanche, 603 000 personnes étant hébergées en EHPAD contre 1,8 million de personnes à domicile, il est possible de financer entièrement cette transformation en excluant du crédit d’impôt à domicile les personnes dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 42 000 euros.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Madame Pires Beaune, je vous prie, tout d’abord, de m’excuser de n’avoir pas trouvé le temps de vous rappeler pour discuter de ce sujet très intéressant.

Le tome II de l’annexe Évaluations des voies et moyens indique que la réduction d’impôt, qui a bénéficié à près de 466 000 ménages, devrait coûter 315 millions d’euros en 2020. Vous chiffrez la transformation en crédit d’impôt à 700 millions d’euros. Je vous remercie, d’ailleurs, d’avoir pris la peine de chercher à gager votre proposition. Je suis cependant opposé, non pas à l’amendement sur le fond, mais à ce gage, car le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile a une vocation plus large, celle de lutter contre le travail au noir.

Ce sujet a été récemment débattu, mais les propositions ont été retirées aussi vite qu’elles avaient été avancées. C’est la raison pour laquelle personne ne s’est jusqu’à présent aventuré à placer ce crédit d’impôt sous conditions de ressources.

L’avis n’est donc pas défavorable à l’amendement mais au gage, qui me semble particulièrement inapproprié.

Mme Christine Pires Beaune. Je comprends l’argument sur le travail au noir, et, précisément, je ne touche pas à l’exonération de cotisations sociales pour l’emploi à domicile, qui permet en effet de lutter contre celui-ci. Il me semble donc que le gage reste acceptable, car le reste à charge est estimé à 60 euros par mois pour l’emploi à domicile. Lorsque l’on perçoit plus de 42 000 euros de revenus pour une part, on peut s’acquitter d’une telle somme.

A contrario, si l’on vit en maison de retraite et que l’on n’est pas imposable, un reste à charge moyen de 1 800 euros est difficilement supportable.

Mme Véronique Louwagie. Avec cet amendement, nous abordons pour la seconde fois le financement de la dépendance. Je pense qu’il y aura bien d’autres amendements sur ce sujet. Nous tentons là de trouver des solutions à un vrai problème, que le Gouvernement ne s’est pas approprié jusqu’à présent.

Si je suis tout à fait favorable à la transformation de cette réduction d’impôt en crédit d’impôt, je serai plus mesurée sur la proposition de financement. Il faut que nous puissions travailler sur ce sujet, parce que nous avons un problème de financement de la dépendance. La voie fiscale peut être une réponse.

Mme Cendra Motin. Avant de commencer à financer quoi que soit, il faut savoir ce que l’on finance et définir une politique. La ministre Agnès Buzyn présentera un texte devant le Parlement au premier semestre, voire au premier trimestre 2020. De plus, pour répondre à vos attentes, le projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui sera présenté demain en conseil des ministres, contient certaines dispositions concernant l’aide aux aidants ou les EHPAD. Ne commençons donc pas à financer des mesures sans connaître la photo d’ensemble de la politique de la dépendance.

Mme Marie-Christine Dalloz. Cette photo d’ensemble, nous la connaissons ! Nous avons tous des exemples, autour de nous ou dans nos circonscriptions, de citoyens vivant dans les EHPAD, qui ont des difficultés terribles pour financer leur hébergement : soit leur conjoint ne vit plus, car il doit consacrer les deux retraites du couple à ce financement, soit ce sont les enfants qui ne vivent plus. Soyons sérieux, n’allons pas relancer une convention, un grand débat, un groupe de travail. Cela suffit !

Aujourd’hui, nous savons que la dépendance pose un problème, et le Gouvernement n’en a pas pris la mesure. Ce ne sont pas les mesures du PLFSS qui apporteront une quelconque solution. Il faut être sérieux lorsque l’on parle d’un sujet qui touche autant de familles et crée autant de difficultés.

Mme Christine Pires Beaune. Je comprends les remarques de Cendra Motin. J’ai pu me procurer les chiffres des crédits et réductions d’impôt dans le cadre des rapports budgétaires. J’espère qu’ils sont exacts, car ils m’ont été communiqués par la direction générale des finances publiques.

Je le répète, une toute petite somme serait retirée à ceux qui touchent plus de 42 000 euros. Le financement serait possible, car 1,8 million de personnes sont hébergées à domicile, contre 600 000 en EHPAD.

M. Jean-Paul Dufrègne. Je veux soutenir cet amendement. Il suffit de peu de chose : par un impôt un tout petit peu plus juste, on peut financer une mesure qui constitue une avancée pour les personnes âgées et leurs familles.

J’en conclus, sans doute sous les huées, que tout ce qui ne vient pas de La République en marche n’est pas acceptable, même les bonnes propositions. La réalité, c’est qu’on ne peut pas bouger une virgule du texte. Prenez donc vos responsabilités, coupez le cordon ombilical avec le Château !

Mme Olivia Grégoire. Monsieur Dufrègne, avec tout le respect que je vous dois, il n’y a jamais eu de cordon ombilical entre nous et le Château !

J’ai écouté avec attention les propos, toujours instructifs, de madame Pires Beaune. Sa proposition, bien que je ne la soutienne pas, est intéressante. Je soutiens, en revanche, ce qu’a dit madame Cendra Motin. Madame Dalloz, je vous ai aussi entendue. Ceux qui ont la chance d’avoir encore des parents ont et auront, comme nous tous, des préoccupations en matière de dépendance. C’est un problème lourd que, sur le plan politique, les majorités d’aujourd’hui comme celles de demain devront gérer.

Agnès Buzyn l’a dit – jusqu’à présent, elle a fait ce qu’elle a dit –, elle présentera un projet de loi de financement de la dépendance. Ce type de mesures, qui m’interpelle, a vocation à financer un tel projet de loi. Peut-être pouvons-nous nous rencontrer pour réfléchir à un autre véhicule, car celui-ci n’est pas le bon. Néanmoins, et je le dis sincèrement, au nom du groupe La République en marche, ce n’est pas parce que l’idée ne vient pas de nous que je ne la trouve pas intéressante.

Mme Christine Pires Beaune. Le projet de loi relatif à la dépendance trouvera toute sa justification. Il y aura, de toute façon, beaucoup plus à faire sur le reste à charge en EHPAD que ce que je propose. La transformation d’une réduction d’impôt en crédit d’impôt serait un premier pas, qui s’appliquerait dès l’année prochaine.

Je vous transmettrai les chiffres de la DGFIP ; ils vous permettront de réfléchir d’ici à la discussion en séance. Cet amendement ne remet pas en cause la nécessité d’une vraie loi sur la dépendance. J’aurais aimé avoir eu le temps d’interroger la ministre de la santé elle-même sur ce point, car la proposition ne peut qu’aller dans son sens.

Je maintiens cet amendement, que je compte déposer à nouveau en séance, s’il n’est pas adopté.

M. Nicolas Forissier. Combien représente cette « toute petite somme » qui permet de financer la transformation de la réduction d’impôt en crédit d’impôt ?

Mme Christine Pires Beaune. La moyenne du reste à charge pour une personne hébergée à domicile s’élève à 60 euros par mois, selon le rapport Libault qui présente les chiffres les plus récents. Elle concerne 1,8 million de foyers, un nombre élevé qui permettrait de financer les 300 000 personnes en EHPAD qui, aujourd’hui, n’ont rien, sachant que près de la moitié des 603 000 personnes hébergées en EHPAD est déjà concernée par une réduction d’impôt.

M. le président Éric Woerth. Vous prenez donc de l’argent à d’autres familles…

J’attends avec impatience un projet de loi sur la dépendance. Tous les Gouvernements en ont annoncé un, sans le présenter tant le sujet est complexe. On peut toujours faire des mesures d’aménagement et d’amélioration, mais est-on capable d’élaborer un vrai projet de loi ? Nous verrons.

La commission rejette l’amendement I-CF1209.

Elle examine l’amendement I-CF296 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Dans la ligne des questions soulevées par madame Pires Beaune, je rappelle qu’une large part des personnes âgées hébergées en EHPAD subit l’effet négatif de l’augmentation de la contribution sociale généralisée (CSG) sans bénéficier de la compensation au titre du dégrèvement de la taxe d’habitation. En effet, dans certains EHPAD intégrés à un hôpital, on ne paie pas de taxe d’habitation, contrairement aux EHPAD privés. Nous avons parlé de ce sujet bien des fois.

Pour les personnes hébergées en EHPAD dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 27 000 euros, l’augmentation de la réduction fiscale existante, promise par le Gouvernement dans le cadre du PLF 2018, permettra de compenser tout ou partie de la hausse de la CSG. Or une part significative de la population hébergée en EHPAD est constituée de personnes dont le revenu fiscal de référence est compris entre 14 750 euros et 27 000 euros. Pour celles-ci, l’augmentation de la réduction fiscale ne compense pas la hausse de la CSG, puisque cette partie de la population soit n’est pas assujettie à l’impôt sur le revenu, soit est redevable de l’IR pour un montant inférieur au montant de la réduction fiscale.

L’amendement I-CF296 a donc pour objet, dans un premier temps, d’augmenter le plafond de dépenses ouvrant droit à l’avantage fiscal, en le portant de 10 000 à 12 000 euros, ce qui porterait le montant de l’avantage fiscal de 2 500 à 3 000 euros, soit 500 euros supplémentaires.

Dans un second temps, il s’agirait de transformer la réduction d’impôt en crédit d’impôt pour les personnes qui ne sont pas imposables. Nous l’avons fait, il y a bien longtemps, en adoptant un de mes amendements visant les aides aux familles.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Avis défavorable pour des raisons de coût. Toujours selon le tome II de l’annexe Évaluations des voies et moyens, la réduction d’impôt a bénéficié à 466 000 ménages et devrait coûter 315 millions d’euros en 2020. La transformation en crédit d’impôt et l’augmentation de l’assiette ne sont pas chiffrées dans votre amendement, mais leur ordre de grandeur est tout de même de quelques centaines de millions d’euros.

L’amendement de madame Pires Beaune chiffrait uniquement la transformation en crédit d’impôt. Vous allez plus loin en augmentant, en plus, le plafond.

M. Charles de Courson. Reconnaissez, monsieur le rapporteur général, qu’un problème se pose pour les personnes dont le revenu fiscal de référence est compris entre 14 750 euros et 27 000 euros, soit 1 200 à 2 300 euros mensuels. La mesure gouvernementale pénalise ces personnes qui, dans un EHPAD dépendant d’un hôpital, ne paient pas la taxe d’habitation, puisque la compensation ne joue pas. Que fait-on pour elles ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ces personnes bénéficient de la baisse générale des impôts.

M. Charles de Courson. Non, puisqu’elles ne bénéficient pas de la suppression de la taxe d’habitation.

La commission rejette l’amendement I-CF296.

Elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF894 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF1434 de M. Éric Coquerel.

Mme Marie-Christine Dalloz. J’essaierai d’être pragmatique, concrète et simple. Monsieur de Courson proposait d’augmenter un plafond de 10 000 à 12 000 euros ; je fais exactement l’inverse, en passant un autre plafond de 12 000 à 10 000 euros. Avec cette économie, je gage le coût induit par ma proposition.

Pendant longtemps, on a réservé le crédit d’impôt en faveur de l’emploi d’un salarié à domicile aux contribuables qui travaillaient, excluant les retraités du dispositif. Or ce sont bien ces derniers qui ont le plus besoin de salariés à domicile, pour assurer les soins de toilette ou la télésurveillance. Il s’agit de rétablir un équilibre entre l’avoir fiscal et le crédit d’impôt. Cet amendement constituerait donc une véritable avancée pour les personnes qui ne travaillent pas. Il serait financé par la baisse du plafond, de 12 000 à 10 000 euros, pour les personnes qui travaillent. C’est simple, ça roule !

Mme Sabine Rubin. L’amendement I-CF1434 vise à concentrer l’utilité du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile, en évitant les effets d’aubaine pour les plus favorisés.

En 2015, la réduction moyenne d’impôt résultant de ce crédit d’impôt était de 625 euros. Nous suggérons d’abaisser à cette somme le plafond du montant pouvant être touché au titre de ce crédit d’impôt. Ainsi, les ménages pourront continuer de déclarer les revenus des personnes qu’elles emploient à leur domicile jusqu’à 1 250 euros, et de bénéficier d’un crédit d’impôt de 50 % de cette somme. Au-delà de cette limite, nous estimons qu’il revient aux ménages de supporter le coût des personnes qu’ils emploient à leur domicile.

Est toutefois conservé le plafond de 12 000 euros pour les services d’assistance aux personnes âgées, aux personnes en situation de handicap ou aux autres personnes ayant besoin d’une aide personnelle à domicile ou d’une aide à la mobilité, qui favorisent leur maintien à domicile.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Madame Dalloz, votre amendement est satisfait depuis près de trois ans, puisque la loi de finances de 2017 a universalisé le crédit d’impôt en faveur des services à la personne. L’extension à tous les contribuables du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile est une réalité depuis cette date. Votre satisfaction étant absolue, nous proposons un retrait !

Quant à l’amendement I-CF1434, il peut déstabiliser tout un secteur pour lequel le crédit d’impôt joue un rôle majeur de régularisation du travail non déclaré. Parce qu’il favoriserait le travail au noir, j’y suis défavorable.

M. Arnaud Viala. À combien est fixé actuellement le plafond ? Le projet de loi de finances pour 2020 le modifiera-t-il ?

M. le président Éric Woerth. Le plafond s’élève à 12 000 euros, auquel s’ajoutent 1 500 euros par enfant à charge. Le projet de loi de finances ne le modifie pas.

L’amendement I-CF894 est retiré.

La commission rejette l’amendement I-CF1434.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements I-CF1338 de M. Fabien Gouttefarde et I-CF1431 de M. Éric Coquerel.

Elle en vient à l’amendement I-CF1070 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Il s’agit de tirer les leçons de la crise des gilets jaunes de l’année dernière, dirigée contre l’augmentation de la taxe carbone. Ce rejet d’une fiscalité écologique avait pour principale motivation le manque de redistribution des montants collectés grâce à cette augmentation de la taxe carbone. Il est donc proposé d’aménager un cadre fiscal pour les années à venir afin de redistribuer d’éventuelles augmentations de la fiscalité écologique, en créant un crédit d’impôt « Revenu climat », dont les montants seront définis plus tard.

L’amendement I-CF1070 résulte d’échanges avec le réseau Action climat, qui regroupe des organisations compétentes sur ces sujets, et fait écho à certains travaux de think tanks et d’associations qui ont essayé de penser une fiscalité écologique juste socialement. Cette fiscalité comprendrait une redistribution, afin que les quatre ou cinq premiers déciles, en dessous du revenu médian, voient leur pouvoir d’achat augmenter si la fiscalité écologique était appliquée.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ce sera la même punition que pour tous ceux qui proposent des crédits d’impôt en première partie : étant donné que ces amendements créent un effet d’aubaine, je vous invite à les déposer en seconde partie.

Comme vous le savez, une convention citoyenne pour le climat se tient actuellement, qui devrait déboucher sur des propositions concrètes pour l’environnement et la transition écologique. Le processus ayant été clairement annoncé, il doit être respecté. Il faut donc attendre les conclusions de cette convention pour en tirer les conclusions.

M. Matthieu Orphelin. Je suis avec intérêt et de façon rapprochée cette convention citoyenne, qui a commencé ses travaux et à laquelle je souhaite un plein succès, notamment sur la question de la fiscalité. Cela ne nous empêche pas de continuer à réfléchir, à lire, à écouter ce que les acteurs de la société civile proposent.

J’ai planté cette petite graine aujourd’hui notamment pour nous orienter vers les divers travaux en cours des think tanks, des associations et des organisations, qui ont continué à réfléchir pour tirer les leçons de la crise des gilets jaunes. Je retire mon amendement, pour le redéposer plus tard.

M. le président Éric Woerth. Nous discuterons d’autres solutions possibles pour cette intéressante question du financement de la transition écologique.

L’amendement I-CF1070 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement I-CF127 de M. Damien Abad.

M. Fabrice Brun. L’objet de cet amendement est de permettre aux personnes handicapées moteur ou aux personnes domiciliant une personne handicapée moteur de bénéficier d’un prêt à taux zéro pour le financement de travaux d’aménagement de leur résidence principale.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Il existe déjà un crédit d’impôt au titre des dépenses d’installation ou de remplacement d’équipements d’accessibilité ou d’adaptation des logements aux personnes en situation de handicap. Il a été prorogé jusqu’à la fin de 2020 par la loi de finances pour 2018.

Par ailleurs, d’autres dispositifs permettent de mettre en œuvre la solidarité nationale. Citons les allocations spécifiques comme l’allocation aux adultes handicapés (AAH), les aides de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) ou encore la taxe sur la valeur ajoutée au taux réduit de 5,5 % pour les équipements médicaux et paramédicaux

J’ajoute que, placé en première partie, ce prêt à taux à zéro créerait un effet d’aubaine. Il aurait davantage sa place en deuxième partie.

On ne peut que partager l’objectif que vous poursuivez, mais la réponse proposée ne me paraît pas idéale.

M. Fabrice Brun. Le dispositif très concret proposé par mon collègue Damien Abad me paraissait intéressant. Vous dites qu’il créerait un effet d’aubaine, mais si la commission des finances créait des effets d’aubaine en faveur des personnes en situation de handicap, cela ne me poserait pas de problème. La clef de leur autonomie, c’est de pouvoir vivre chez elles.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Quand je parle d’effet d’aubaine, j’évoque l’effet d’aubaine fiscal. En aucun cas, je ne me permettrai d’employer ce terme à propos des personnes en situation de handicap. Ce qui me gêne, c’est que le dispositif proposé s’appliquerait à des équipements déjà acquis. C’est la raison pour laquelle je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement pour le déposer en deuxième partie.

La commission rejette l’amendement I-CF127.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF247 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Je reviens sur la transmission des entreprises dont je veux souligner, encore une fois, qu’il est important de s’en préoccuper.

L’impôt sur les plus-values de cession en cas de crédit-vendeur est un frein à la bonne transmission des entreprises, car il constitue une charge considérable. L’objet du présent amendement est, dans la continuité des travaux sénatoriaux, de réduire les effets de seuil pour les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) en échelonnant l’impôt sur les plus-values de cession. Ce dispositif s’inscrit dans la suite logique de la loi pour la croissance et la transformation des entreprises.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Tel qu’il est rédigé, l’amendement est satisfait sur deux points : le seuil de chiffre d’affaires et de bilan ainsi que l’extension à la vente de droits sociaux. Je pense que vous n’avez pas tenu compte du dispositif adopté l’année dernière.

Par ailleurs, votre amendement se heurte à un autre problème de rédaction : il supprime des seuils qui n’existent pas. Je vous invite à le réécrire pour la séance.

J’ai pris soin de rappeler au ministre qu’il avait pris l’engagement en séance d’évaluer dans un an ce dispositif de paiement échelonné en cas de crédit-vendeur. Cela vous permettra d’avoir une réponse de sa part si vous redéposez cet amendement après l’avoir retravaillé.

M. Nicolas Forissier. L’objet de cet amendement était précisément d’avoir un débat sur ce point. Je vais le retirer puis le redéposerai sous une autre rédaction.

L’amendement I-CF247 est retiré.

La commission examine les amendements identiques I-CF807 de M. Fabien Roussel, I-CF1184 de M. Jean-Louis Bricout et I-CF1393 de M. Éric Coquerel.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’amendement I-CF807 propose la suppression du prélèvement forfaitaire unique (PFU) à 30 %, dispositif profondément inégalitaire qui a mis fin à la progressivité de notre système fiscal sur les revenus du capital et engendré un coût non soutenable pour les finances publiques. Il convient donc d’y mettre un terme. Comptez sur nous pour vous soumettre des idées pour utiliser les gains fiscaux issus de cette suppression !

Le rapporteur général a, dans un mouvement d’euphorie, souligné que le PFU avait été une réussite. Il a simplement oublié de préciser qu’on avait observé un glissement entre revenus qui relevaient auparavant de l’impôt sur le revenu et dividendes auxquels s’applique le taux de 30 %.

M. Jean-Louis Bricout. Jean-Paul Dufrègne a parfaitement défendu l’amendement identique I-CF1184. Matthieu Orphelin a souligné à juste titre le déséquilibre fiscal et social engendré par la suppression de l’ISF et la mise en place du PFU. Ces deux mesures prises en début de mandat ont provoqué des pertes de recettes qui ont dû être compensées par une augmentation de la fiscalité écologique. Cela pose en toile de fond le problème de l’acceptabilité sociale de cette fiscalité.

Mme Sabine Rubin. J’ajoute à la défense de l’amendement I-CF1393 que nous avions alerté sur ce risque de hausse de la part des dividendes, citant l’économiste Gabriel Zucman. Il y avait tout lieu de penser, en effet, qu’avec le PFU, les chefs d’entreprise préféreraient se rémunérer sous forme de dividendes, moins taxés, plutôt que de revenus salariaux et que cela n’allait en rien favoriser l’investissement.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Plutôt que d’euphorie, monsieur Dufrègne, je parlerai de satisfaction, d’ailleurs partagée par le Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital.

Avis défavorable à l’ensemble de ces amendements.

Mme Émilie Cariou. Monsieur Bricout, la création du PFU ne s’est nullement traduite par un effritement des recettes fiscales. S’il y avait eu un déport des salaires vers les dividendes aussi important que vous le dites, nous ne constaterions pas cette hausse massive du volume de l’impôt sur le revenu. Il y a eu non seulement une hausse des revenus, mais aussi des distributions et du réinvestissement, point sur lequel nous pourrions revenir.

M. Charles de Courson. Au moment de l’instauration du PFU, plusieurs collègues ont affirmé qu’il rapporterait au lieu de coûter puisque de nombreuses entreprises se refusaient à distribuer des dividendes à cause de l’extrême progressivité de l’imposition. Et c’est ce que nous avons constaté.

Monsieur le président, je m’étonne donc que vous ayez déclaré recevables ces amendements qui, contrairement à ce que prétendent leurs auteurs, entraîneraient des pertes de recettes.

M. le président Éric Woerth. Ce sont les mêmes amendements que ceux déclarés recevables l’an dernier.

La commission rejette les amendements identiques I-CF807, I-CF1184 et I-CF1393.

Elle est saisie de l’amendement I-CF46 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun. Cet amendement vise à conforter la prime volontaire de 1 000 euros, exonérée d’impôt sur le revenu et de cotisations sociales, dont l’idée est venue du président de la région Hauts-de France. On peut toujours regretter que tout le monde ne la perçoive pas mais c’est apparemment un dispositif apprécié par les entreprises qui peuvent la verser et par les salariés qui en bénéficient. Nous proposons qu’elle soit reconduite d’une année sur l’autre et qu’elle soit exclue du calcul du revenu fiscal de référence.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Votre amendement est en grande partie satisfait par le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) qui prévoit de reconduire le dispositif de prime exceptionnelle pour 2020.

Par ailleurs, la rédaction de l’amendement pose problème puisqu’il ne précise pas qui décide de la reconduction et comment.

Je vous propose donc de le retirer et de le retravailler pour le déposer sur le PLFSS.

M. Fabrice Brun. Sur vos conseils avisés, monsieur le rapporteur général, je vais le retirer pour me reporter vers le PLFSS.

M. le président Éric Woerth. La prime sera reconduite cette année et sera exonérée de cotisations sociales mais aussi d’impôts, sous réserve d’un accord d’intéressement.

M. Fabrice Brun. Oui, mais elle entrera toujours dans le calcul du revenu fiscal de référence, si mes informations sont bonnes.

L’amendement I-CF46 est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF740 de M. Joachim Son-Forget.

Mme Lise Magnier. L’amendement vise à abroger les dispositions de l’article 13 de la loi de finances de 2019 et à maintenir par conséquent la retenue à la source pour les revenus de source française de nos compatriotes expatriés. Les nouvelles règles censées s’appliquer le 1er janvier prochain créent des effets de bord qui n’avaient visiblement pas été prévus lors de la réforme de l’article 197 A du code général des impôts, faute d’étude d’impact.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Dans toute réforme, il y a des gagnants et des perdants, et il faut veiller à maintenir un équilibre global. L’an dernier, nous avons adopté plusieurs mesures favorables aux non-résidents et il convient d’en faire à présent le bilan.

Même si la réforme est juste dans son principe, le changement de règles du jeu peut avoir quelque chose de brutal. Je comprends le sens de votre amendement, même si je considère que l’abrogation que vous proposez serait une solution plus brutale encore. Je vous suggère donc de le retirer au profit d’une réflexion plus large sur ce sujet à laquelle vous seriez associés.

Mme Lise Magnier. Je ferai part de vos remarques à notre collègue Son-Forget. Pour l’heure, je retire l’amendement.

L’amendement I-CF740 est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF65 et I-CF66 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Environ 3 millions de nos concitoyens peinent à trouver un médecin traitant, et c’est pour eux une préoccupation majeure.

Mon amendement I-CF65 propose d’encourager l’installation des médecins généralistes dans les zones de désertification médicale en leur permettant de bénéficier d’une exonération totale sur le bénéfice imposable pendant les cinq premières années, et partielle les trois années qui suivent – 75 % la sixième année, 50 % la septième et 25 % la huitième – comme c’est le cas dans les zones de revitalisation rurale (ZRR). L’amendement I-CF66, de repli, propose une exonération à 100 % pendant trois ans.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Comme je l’ai précisé tout à l’heure, madame Louwagie, le PLFSS comportera une exonération de cotisations sociales pendant deux ans pour les jeunes médecins qui s’installent en zone sous-dense. L’an dernier, nous avons adopté, à l’initiative de Julien Dive, une extension de l’exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) aux médecins implantés dans une zone sous-dense et le Gouvernement a réaffirmé son ambition de garantir à chacun un accès aux soins partout sur le territoire dans le cadre de la stratégie « Ma Santé 2022 ».

En outre, les zones de désertification médicale que vous mentionnez dans votre amendement n’ont pas d’existence juridique, ce qui fait courir un risque d’incompétence négative.

M. Jean-René Cazeneuve. Le dispositif en vigueur dans les ZRR ne fonctionne pas. Une mission a montré très clairement que l’incitation n’était pas suffisante et qu’elle n’avait pas su enrayer la désertification dans ces zones.

Par ailleurs, il ne faut pas faire jouer les territoires les uns contre les autres. Le déficit de médecins est un phénomène généralisé en France. Si vous incitez les médecins à venir s’installer à un endroit, il y en aura moins ailleurs.

Revenons aux objectifs du plan « Ma Santé 2022 », notamment ceux qui visent à redonner du temps médical aux médecins. On ne peut pas inventer des médecins supplémentaires, quel que soit le dispositif fiscal.

M. Fabrice Brun. Les zones de désertification n’ont peut-être pas d’existence juridique mais elles sont définies dans les classements établis par les agences régionales de santé (ARS). Certains départements comportent des zones d’intervention prioritaire (ZIP). Il est donc possible de sectoriser géographiquement ce dispositif d’exonération.

L’idée n’est bien sûr pas de monter les territoires les uns contre les autres. Force est toutefois de constater qu’il y a un déséquilibre dans la répartition des médecins. Comparons Saint-Laurent-du-Var avec ses sept médecins pour 3 500 habitants et certaines vallées de l’Ardèche.

Je trouve les amendements de madame Louwagie intéressants. Ils préfigurent les zones franches médicales, sur lesquelles nous pourrions réfléchir, et mettent en évidence le fait que l’égalité dans l’accès aux soins n’est plus assurée dans notre pays.

M. Jean-Louis Bricout. Monsieur Cazeneuve, il existe bel et bien des zones carencées. Ce n’est pas seulement le nombre de médecins qui pose problème mais aussi leur répartition. Ils sont surtout présents dans les grandes villes et le long du littoral. Une petite ville de ma circonscription a créé une maison de santé pluridisciplinaire (MSP). Elle est concurrencée par une ville dotée d’une zone franche et elle a beaucoup de mal à attirer les médecins. Il faudrait réfléchir aux moyens de parvenir à une meilleure répartition.

M. Bruno Duvergé. Certes, l’attractivité des territoires ne se réduit pas aux seuls avantages fiscaux pour les médecins, mais je ne peux pas laisser dire que les dispositifs des ZRR ne fonctionnent pas. Ils fonctionnent à condition qu’il y ait des médecins leaders qui lancent des projets, des maisons de santé soutenues par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), des programmes destinés à encourager le travail collectif et la télémédecine.

M. Jean-Paul Dufrègne. Monsieur Cazeneuve, il ne faut pas généraliser : les ZRR ne fonctionnent pas toujours mais elles fonctionnent quand même. Je peux vous citer de nombreux exemples d’installations de professionnels de santé favorisées par ces dispositifs. Si on affirme aujourd’hui qu’ils ne fonctionnent pas, demain on dira qu’ils ne servent à rien et ils seront supprimés.

Mme Émilie Cariou. Je viens appuyer les propos de M. Cazeneuve. Les ZRR ne suffisent pas à attirer des praticiens. Une simple mesure fiscale ne peut créer du jour au lendemain une génération spontanée de médecins. Dans les zones actuelles, ce sont des professionnels venus de tous les pays du monde qui exercent, car la France n’a pas assez de médecins. Le plan « Ma Santé 2022 » vise à renforcer les effectifs. Instaurer un nouveau zonage et une nouvelle niche fiscale ne règlera pas notre problème.

Mme Véronique Louwagie. Madame Cariou, nous sommes tous d’accord pour dire qu’il nous faut plus de médecins. Il n’en demeure pas moins qu’il est nécessaire de trouver des solutions dans cette période transitoire et qu’il y a des territoires qui ont plus de difficultés que d’autres.

Monsieur le rapporteur général, les zones de désertification médicale ne sont peut-être pas définies dans le code général des impôts mais elles sont prises en compte par les ARS. C’est sur ces territoires qu’elles soutiennent la création de maisons de santé.

Je vais retirer mes amendements pour travailler à une meilleure définition juridique pour les redéposer en séance.

Les amendements I-CF65 et I-CF66 sont retirés.

*

* *

Article 3
Domiciliation fiscale en France des dirigeants
des grandes entreprises françaises

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article complète, pour les dirigeants des grandes entreprises françaises, le critère d’ordre professionnel posé à l’article 4 B du CGI pour définir la notion de domicile fiscal d’où découlerait, pour les contribuables résidant en France, une obligation fiscale dite illimitée et, par conséquent, un assujettissement à l’impôt au titre de l’ensemble de leurs revenus.

Il est ainsi précisé que les dirigeants, de toutes nationalités, des entreprises dont le siège social est situé en France et dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 milliard d’euros, sont, par principe, considérés comme exerçant leur activité professionnelle principale en France.

Dernières modifications législatives intervenues

Les principales dispositions relatives aux règles de territorialité et les conditions d’imposition des personnes n’ayant pas leur domicile fiscal en France résultent de la loi n° 76-1234 du 29 décembre 1976 et n’ont pas été modifiées depuis. Leur application à certaines situations et leur articulation avec les conventions fiscales internationales afin d’éviter des situations de double imposition ont été notamment précisées par la jurisprudence administrative.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Non modifiés depuis 1976 (53), les principes sur lesquels repose le système fiscal français confèrent au lieu de résidence fiscale ainsi qu’à l’origine des revenus une place centrale.

1. La territorialité, clé de voûte du système fiscal français

a. Principe et portée

Organisé autour des notions de résidence fiscale et de source du revenu, le système fiscal français est fondé sur le principe de territorialité.

Ainsi, sous réserve de certaines dispositions particulières relativement limitées (54), les personnes qui ont leur domicile fiscal en France (55) ont une obligation fiscale dite illimitée et y sont redevables de l’IR sur l’ensemble de leurs revenus, de source française comme étrangère.

b. Les critères relatifs à la notion de domicile fiscal

La notion de domicile fiscal s’apprécie au regard des critères posés à l’article 4 B du code général des impôts (CGI). Sont ainsi considérées comme ayant leur domicile fiscal en France, les personnes qui y :

– ont leur foyer ou leur lieu de séjour principal ;

– exercent une activité professionnelle, salariée ou non, sauf si elles démontrent que cette activité n’est exercée en France qu’à titre accessoire ;

– ont le centre de leurs intérêts économiques.

Le CGI définit ainsi plusieurs critères alternatifs, d’ordre personnel, professionnel ou économique. Il suffit que l’un de ces critères soit rempli pour que la personne soit considérée comme ayant son domicile fiscal en France.

● L’appréciation du critère professionnel diffère selon les cas. Pour les personnes salariées, le critère de domiciliation fiscale est réputé être rempli dès lors qu’elles exercent, en France, de manière effective et régulière, une activité professionnelle. Les mandataires sociaux d’une société dont le siège social ou le siège de direction effective se situe en France sont également réputés y exercer leur mandat.

Cet élément fait notamment écho à la jurisprudence administrative. Amené à se prononcer sur le cas d’une société dont le siège social se situait en France ayant versé à son président-directeur-général, domicilié au Luxembourg, des salaires sans acquitter la retenue à la source prévue à l’article 182 A du CGI, le Conseil d’État, ayant rappelé que la fonction de président-directeur-général (PDG) de la société USG France « impliqu[ait], en tout état de cause, qu[e ledit PDG] exerce en France un mandat social », a clairement confirmé que « les salaires versés à l’occasion ou en contrepartie d’une activité professionnelle exercée en France à un salarié qui n’y est pas fiscalement domicilié sont soumis à la retenue à la source » (Conseil d’État, 10 août 2007, Société USG France, n° 292577).

S’agissant des personnes exerçant une profession non commerciale ou tirant leurs revenus d’exploitations industrielles, commerciales, artisanales ou agricoles, il convient de déterminer si elles ont, en France, un point d’attache fixe, une exploitation ou un établissement stable et si une majeure partie de leurs profits se rattache à cette activité professionnelle.

Par ailleurs, lorsqu’une personne exerce simultanément plusieurs professions ou la même profession dans plusieurs États, le caractère principal de l’activité professionnelle, déterminant pour caractériser le domicile fiscal s’apprécie en principe au regard du temps effectif consacré à l’activité, quand bien même celle-ci ne serait pas à l’origine de l’essentiel de ses revenus. Dans l’hypothèse où ce critère ne pourrait être appliqué, l’activité principale est alors celle qui procure, directement ou indirectement, la plus grande partie des revenus mondiaux de la personne concernée.

● Le critère relatif au centre des intérêts économiques recouvre notamment le lieu où ont été effectués les principaux investissements, celui où se trouve le centre des activités professionnelles des personnes concernées, celui d’où elles administrent leurs biens ou, enfin, celui d’où elles tirent, directement ou indirectement, la majeure partie de leurs revenus.

Pour les personnes qui sont titulaires de mandats sociaux au sein de plusieurs sociétés dont les sièges sociaux ou les sièges de direction effective respectifs sont situés dans plusieurs pays, le centre des intérêts économiques est recherché « selon les circonstances propres à chaque espèce, en tenant compte des liens entre les mandats sociaux exercés » (56).

Illustration de l’appréciation casuistique
du critère relatif au centre des intérêts économiques

La décision « Tedesco » du Conseil d’État (1) offre une illustration de cette appréciation au cas par cas. Se prononçant sur la remise en cause, par l’administration, de la domiciliation fiscale à l’étranger d’une personne assurant seule la direction effective de deux sociétés situées en France n’employant aucun salarié, le Conseil d’État a considéré qu’elle entretenait avec la France des « liens personnels plus étroits qu’avec la Belgique ». En l’espèce, le Conseil d’État a relevé que cette personne, qui exerçait en France son activité professionnelle principale de conseil aux entreprises et y avait également le siège effectif de ses affaires, disposait de revenus correspondant à cette activité exercée en France, « même s’il n’en percevait aucun salaire ou dividende ».

À l’appui de cette conclusion, le Conseil d’État a souligné que les deux sociétés étaient contrôlées, directement ou indirectement, par une holding de droit belge détenue à 99,9 % par la personne concernée et dont les revenus provenaient des deux sociétés sises en France.

(1) Conseil d’État, 26 septembre 2012, M. et Mme B., « Tedesco », n° 346556, au Recueil.

Ainsi, la jurisprudence prend-elle en compte, pour déterminer la domiciliation fiscale, à la fois les liens entre les différentes entités et les conditions d’exercice de l’activité.

Sous réserve des stipulations des différentes conventions fiscales bilatérales, la domiciliation fiscale en France emporte, pour les personnes concernées, une obligation fiscale illimitée et l’assujettissement à l’IR en France, sur l’ensemble de leurs revenus, de source française ou étrangère. Pour autant, le fait d’être résident fiscal d’un autre État n’exonère pas les personnes concernées du paiement de tout impôt.

2. L’origine des revenus, source d’une obligation fiscale restreinte pour les non-résidents

a. Principe et champ des revenus concernés

Les personnes dont le domicile fiscal se situe à l’étranger ne sont imposables en France qu’à raison de leurs revenus de source française, c’est-à-dire les revenus qui trouvent leur origine dans une activité effectuée en France. Outre les traitements, salaires et pensions perçus en France, les revenus de source française sont limitativement énumérés dans la loi.

À titre d’illustration, l’article 164 B du CGI mentionne notamment :

– les revenus fonciers de source française (revenus d’immeubles sis en France ou de droits relatifs à ces immeubles) ;

– les revenus d’exploitations sises en France (bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices agricoles) et des autres activités professionnelles indépendantes et assimilées (bénéfices non commerciaux) exercées en France ;

– les revenus de valeurs mobilières françaises et de tous autres capitaux mobiliers placés en France ;

– certaines plus-values (57;

– ou encore les sommes correspondant à des prestations artistiques ou sportives fournies ou utilisées en France.

b. Modalités d’imposition

Ainsi, lorsque les critères relatifs au domicile fiscal ne sont pas remplis, les personnes concernées sont considérées comme des non-résidents et ne sont imposées en France que sur leurs revenus de source française, selon les modalités définies aux articles 182 A et 197 A du CGI.

Si certains revenus donnent lieu à l’application d’une retenue à la source spécifique (58), l’impôt dû au titre des revenus de source française des non-résidents listés à l’article 164 B du CGI est calculé dans les conditions prévues aux 1 et 2 du I de l’article 197 du CGI et est, in fine, en application de l’article 197 A du CGI, calculé sur la base d’un taux minimum d’imposition de 20 % ou 30 % selon les cas (59).

PRINCIPALES DISPOSITIONS APPLICABLES POUR L’IMPOSITION DES REVENUS DES NON-RÉSIDENTS

Article 182 A du CGI

Article 164 B du CGI

Article 197 A du CGI

Modalités spécifiques de recouvrement de l’impôt pour certains revenus

Base du calcul de l’IR

Modalités de calcul de l’impôt

Retenue à la source (RAS) pour les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française des non-résidents.

Liste des revenus considérés comme étant de source française pour les non-résidents. Sont exclus de la base de l’IR, les revenus soumis à la RAS prévue à l’article 182 A du CGI ainsi que ceux qui sont expressément exonérés d’IR par une disposition particulière ou soumis à un prélèvement libératoire.

Application d’un taux minimum d’imposition pour les revenus de source française des non-résidents.

Source : commission des finances.

3. L’incidence des conventions fiscales

● Conclues entre deux États pour prévoir notamment les règles de répartition de l’imposition des revenus ou des capitaux et éviter les phénomènes de double imposition pour les particuliers, comme pour les entreprises, les conventions fiscales bilatérales, qui ont, en droit interne, une autorité supérieure à celle des lois (60), peuvent avoir pour effet d’apporter un certain nombre de dérogations aux principes et règles définies au niveau national.

Ainsi, lorsque, pour l’application d’une convention fiscale, une personne est considérée comme « résident » de l’autre État, elle ne peut être regardée comme ayant son domicile fiscal en France. Cette condition écarte donc l’ensemble des règles de droit interne relatives à la domiciliation fiscale.

De façon miroir, les conventions fiscales attribuent parfois à la France l’imposition de certains revenus qui ne devraient pas l’être au regard des règles applicables en droit interne. Ce principe est codifié à l’article 165 bis du CGI, qui consacre la primauté du droit conventionnel sur le droit interne (61).

Dans de tels cas, les bénéfices ou revenus sont, en application de l’article 4 bis du CGI, passibles de l’IR, quels que soient la nationalité ou le lieu de résidence fiscale des personnes concernées.

Enfin, les conventions fiscales peuvent apporter des tempéraments au principe posé à l’article 4 A du CGI selon lequel une personne fiscalement domiciliée en France y est redevable de l’IR sur l’ensemble de ses revenus, de source française comme étrangère. À titre d’illustration, certaines conventions fiscales réservent le droit d’imposer les revenus fonciers à l’État dans lequel se situe l’immeuble générant les revenus, ce qui exclue l’imposition dans l’État du domicile fiscal du propriétaire.

● En cas de conflit entre deux États parties à une convention fiscale pour déterminer le lieu de résidence fiscale d’une personne, l’appréciation des critères d’ordre personnel, professionnel et économique se fait au cas par cas, en tenant compte de l’ensemble des éléments propres à chaque situation.

D’une manière générale, lorsqu’une personne est, du point de vue des règles de droit interne de chacun des États, à la fois domiciliée en France et dans un État partie à une convention fiscale bilatérale, elle doit être considérée comme résidente de l’État dans lequel elle a son foyer d’habitation permanent. Si elle dispose d’un foyer d’habitation dans chacun des deux États, il convient de déterminer avec lequel d’entre eux ses liens personnels et économiques sont les plus étroits. Si de tels liens ne peuvent être identifiés, il convient de privilégier l’État où elle séjourne de manière habituelle ou, à défaut de pouvoir constater que ce dernier critère est rempli, privilégier l’État dont elle possède la nationalité.

PRINCIPALES DISPOSITIONS RELATIVES À L’IMPOSITION DES REVENUS EN FRANCE

Article

Article 4 B du CGI

Article 4 A du CGI

Article 4 bis du CGI

Principe

Critères pour apprécier la notion de domicile fiscal

Obligation fiscale « illimitée » pour les personnes qui ont en France leur domicile fiscal

Obligation fiscale « restreinte » pour les personnes dont le domicile fiscal est situé à l’étranger

Imposition attribuée à la France par une convention internationale relative aux doubles impositions

Portée

Imposition en France de l’ensemble des revenus, de source française et étrangère, des personnes concernées.

Imposition en France de l’ensemble de leurs revenus, de source française et étrangère.

Imposition en France de leurs seuls revenus de source française.

Imposition en France des revenus ou bénéfices visés dans la convention, quels que soient la nationalité ou le lieu du domicile fiscal du bénéficiaire.

Source : commission des finances.

B. ADAPTER LES CRITÈRES DE DOMICILIATION AUX RÉALITÉS ÉCONOMIQUES

● Dans un contexte marqué par l’internationalisation de l’exercice des fonctions de dirigeants au sein des grandes entreprises et « où les outils modernes de travail réduisent l’importance du lieu d’exercice matériel de l’activité » (62), les critères traditionnels permettant d’apprécier le caractère principal ou accessoire d’une activité professionnelle peuvent s’avérer moins pertinents qu’auparavant.

● Il résulte de l’ensemble des règles rappelées supra qu’un dirigeant d’une société française, considéré comme résident fiscal d’un autre État demeure, « en application combinée des conventions fiscales et du droit interne français » (63), passible de l’impôt en France sur certains revenus de source française.

Cette obligation porte notamment sur les revenus suivants :

– rémunérations perçues au titre d’une éventuelle activité exercée en France ;

– dividendes de source française soumis à la retenue à la source prévue à l’article 119 bis du CGI ;

– jetons de présence et autres rémunérations perçues en qualité de membre d’un conseil d’administration ou de surveillance d’une société française, autres que ceux imposables selon les règles applicables aux salaires.

Il pourrait être bienvenu d’aller plus loin : il est proposé que les dirigeants des grandes sociétés françaises soient considérés comme ayant leur domicile fiscal en France et y être alors redevables de l’impôt sur le revenu au titre de l’ensemble de leurs revenus, de source française comme étrangère.

II. LE DROIT PROPOSÉ : UNE CLARIFICATION DU CADRE JURIDIQUE INTERNE

A. UNE PRÉCISION COHÉRENTE AVEC LES PRINCIPES DÉGAGÉS PAR VOIE JURISPRUDENTIELLE

« Nous renforcerons par la loi les règles de domiciliation fiscale dans les prochains mois de façon à nous assurer que les dirigeants des grandes entreprises dont le siège social est en France payent bien leurs impôts en France » (64).

1. Une consécration législative annoncée dès le mois de janvier 2019

Traduisant les annonces du ministre de l’économie et des finances le 27 janvier 2019, le présent article précise, pour les dirigeants d’entreprises dont le siège social se trouve en France et dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 milliard d’euros, la portée du critère professionnel posé à l’article 4 B du CGI pour définir la notion de domicile fiscal, et ce, quelle que soit la nationalité du dirigeant.

Le 2e alinéa du présent article dispose ainsi que les dirigeants des grandes entreprises françaises (notions précisées ci-après) sont considérés comme exerçant en France leur activité professionnelle à titre principal.

Dans un contexte marqué par la fragilisation du consentement à l’impôt et le sentiment, parfois légitime, d’injustice fiscale, la consécration législative d’un critère par ailleurs dégagé par la jurisprudence administrative pour l’application de la retenue à la source sur les revenus des non-résidents (65), présente en tout état de cause une dimension symbolique forte. L’évaluation préalable évoque ainsi une transposition « au critère professionnel de domiciliation fiscale [des] principes dégagés par le Conseil d’État dans le cadre de l’arrêt “USG France” » (66).

Elle sécurise également le critère relatif à l’appréciation du caractère professionnel de l’activité professionnelle principale et établit « un lien (…) entre l’exercice de fonctions de dirigeant des grandes entreprises françaises et la domiciliation fiscale en France » (67), élément de nature à renforcer le pacte civique et fiscal.

Comme le souligne l’évaluation préalable, l’évolution du contexte économique plaide pour une adaptation « aux réalités économiques » des « règles de la domiciliation fiscale en France des dirigeants des grandes entreprises françaises » (68). La solution retenue permet de ménager l’objectif de clarification du droit interne, d’une part, et la nécessité de ne pas entraver l’application des conventions fiscales, d’autre part.

2. Une application sous réserve des conventions fiscales

a. Un champ d’application précisément circonscrit

La précision apportée au critère professionnel a vocation à s’appliquer à certains cadres dirigeants exerçant une activité professionnelle dans une grande entreprise.

● La notion de dirigeant, précisée dans le dispositif (3e alinéa du présent article), correspond au président du conseil d’administration, au directeur général, aux directeurs généraux délégués, au président du conseil de surveillance, au président et aux membres du directoire, aux gérants et autres dirigeants ayant des fonctions analogues.

L’évaluation préalable du présent article fournit les précisions suivantes sur les personnes notamment susceptibles d’être concernées. Sont ainsi expressément cités :

– les gérants (minoritaires ou majoritaires) dans les sociétés en nom collectif, les sociétés en commandite par actions et les sociétés à responsabilité limitée ;

– le président du conseil d’administration, le directeur général et les directeurs généraux délégués dans les sociétés anonymes « monistes » ;

– le président du conseil de surveillance, le président et les membres du directoire, le directeur général unique (ou le cas échéant les directeurs généraux) dans les sociétés anonymes ayant opté pour le système dualiste d’administration ;

– le président, les directeurs généraux délégués auxquels les statuts ont conféré ce pouvoir dans les sociétés par actions simplifiées ;

– les autres dirigeants ayant des fonctions analogues soumis au régime fiscal des salariés dans les autres sociétés ou établissements à forme particulière.

Source : Évaluation préalable.

● Par ailleurs, ne sont concernés par la mesure que les dirigeants d’une entreprise dont le siège social se situe en France et dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 milliard d’euros (2e alinéa du présent article).

Il est également précisé, au même alinéa, que pour l’appréciation de ce critère dans le cadre d’un groupe – réunissant une société mère et les sociétés qu’elle contrôle au sens de l’article L. 233-16 du code de commerce –, le chiffre d’affaires à retenir correspond à la somme du chiffre d’affaires de chacun des membres du groupe.

Le contrôle au sens de l’article L. 233-16 du code de commerce

L’article L. 233-16 du code de commerce définit les notions de contrôle exclusif (à son II) et de contrôle conjoint (à son III).

Le contrôle exclusif exercé par une société sur une autre résulte :

– de la détention directe ou indirecte de la majorité des droits de vote ;

– de la désignation de la majorité des membres des organes d’administration, de direction ou de surveillance pendant deux exercices successifs (étant précisé que cette condition est présumée remplie si la société mère disposait au cours des deux exercices de plus de 40 % des droits de vote et qu’aucune autre personne ne détenait une part supérieure) ;

– du droit d’exercer une influence dominante.

Le contrôle conjoint correspond aux hypothèses dans lesquelles les décisions résultent de l’accord des associés, lorsqu’ils exploitent en commun et en nombre limité une entreprise.

Le seuil d’un milliard d’euros correspond à un critère objectif en droit fiscal français : celui de l’assujettissement à la tranche supérieure du « cinquième acompte » de l’impôt sur les sociétés (IS), en application du b du 1 de l’article 1668 du CGI. Pour mémoire, le seuil d’assujettissement au « cinquième acompte » est, en vertu du a du même 1, de 250 millions d’euros de chiffre d’affaires – qui est également le seuil d’assujettissement aux aménagements apportés à la trajectoire de baisse du taux de l’IS par l’article 11 du présent projet de loi.

b. Une application aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2019

Le présent article s’appliquera, sous réserve des stipulations des conventions fiscales, à compter de l’imposition des revenus de l’année 2019. Le critère professionnel tel que défini dans le présent article sera donc utilisé, de manière rétroactive, pour l’imposition des revenus perçus à compter du 1er janvier 2019, qui seront déclarés au cours de l’année 2020.

Deux éléments sont de nature à tempérer les inconvénients traditionnellement associés à la rétroactivité d’une mesure fiscale.

● En premier lieu, le présent article se borne à consacrer, dans le CGI, un critère d’origine jurisprudentielle dont les contours et la portée sont donc déjà connus et sont déjà appliqués pour la retenue à la source prévue à l’article 182 A du CGI.

● En deuxième lieu, le dispositif est la traduction des annonces du ministre de l’économie et des finances en début d’année 2019 dont le calendrier annoncé, bien qu’esquissé à gros traits, laissait penser qu’une traduction législative ne tarderait pas à intervenir au cours de l’exercice de référence.

B. L’IMPACT DE LA MESURE

● Le nombre d’entreprises réalisant un chiffre d’affaires supérieur à un milliard d’euros, d’après les informations obtenues par le Rapporteur général lors de l’édition 2018 du rapport sur l’application des mesures fiscales et dans le cadre de l’article 11 du présent projet de loi, est inférieur à 500 :

– en 2016, 460 entreprises assujetties à l’IS réalisaient un chiffre d’affaires d’au moins un milliard d’euros (69) ;

– 223 entreprises concernées par l’article 11 aménageant la trajectoire de baisse du taux normal de l’IS réalisent un chiffre d’affaires d’au moins un milliard d’euros.

● Le présent article pourrait augmenter les recettes fiscales. Son incidence budgétaire est toutefois difficilement chiffrable. Aucun élément de nature à renseigner l’impact économique et budgétaire ne figure dans son évaluation préalable, mais cette absence résulte, d’une part, de la difficulté à apprécier l’incidence concrète de la mesure proposée, d’autre part, du secret fiscal.

S’il est difficile d’apprécier la portée de l’application concrète du présent article, les informations obtenues par le Rapporteur général indiquent que le dispositif couvrira des situations aujourd’hui marginales et aurait ainsi vocation à s’appliquer à un nombre limité de cas, l’essentiel des dirigeants des grandes entreprises françaises étant déjà domiciliés en France. Cependant, le dispositif a une vertu potentielle de rendre plus complexe d’imaginer pouvoir échapper à la domiciliation fiscale française pour les dirigeants concernés.

En outre, l’application du critère national se fera, sous réserve des stipulations des conventions fiscales. La France disposant, avec 121 conventions fiscales bilatérales, du réseau de conventions fiscales internationales le plus étendu du monde, il n’est, à ce stade, et en l’absence d’informations précises, pas possible de prévoir l’impact juridique et budgétaire du présent article, qui sera en tout état de cause limité.

Enfin, le secret fiscal fait obstacle à la production de données relatives à l’impact budgétaire du présent article et au nombre de personnes qui se trouveraient effectivement concernées, empêchant de fournir des exemples concrets.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement I-CF706 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Les critères de domiciliation fiscale pour les dirigeants de grandes entreprises françaises définis à l’article 3 sont particulièrement attractifs. Cet amendement est le premier d’une série que nous avons déposée avec Éric Coquerel, co-rapporteur de la mission d’information sur l’impôt universel, afin de traduire concrètement, dès ce PLF, les mesures préconisées dans notre rapport.

Nous proposons par l’amendement I-CF706 d’insérer le critère des 183 jours de résidence fiscale sur le territoire national à l’article 4 B du code général des impôts. Cette définition du domicile fiscal est inspirée de la jurisprudence du Conseil d’État et des critères retenus par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Il nous paraît opportun d’élargir les critères de résidence fiscale en ajoutant au niveau législatif un critère pris en compte par des textes de rang inférieur, à savoir la notion de présence effective sur le territoire national.

Cela permettrait de clarifier la doctrine fiscale et d’éviter des conflits d’interprétation nés de l’absence de l’inscription dans la législation de ce critère de nombre de jours de résidence.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Tout d’abord, monsieur Mattei, monsieur Coquerel, il me faut saluer le travail que vous avez effectué dans le cadre de votre mission d’information. Vous avez déposé plusieurs amendements mettant en œuvre les préconisations que vous aviez formulées. Je dois avouer que je suis moins sensible à l’architecture de cet amendement I-CF706 qu’à celle des suivants.

La domiciliation en France malgré une présence inférieure à six mois est établie à partir de la jurisprudence et dépend d’une approche au cas par cas : les décisions rendues en la matière prennent en compte la durée de séjour en France et les durées de séjour dans les autres pays, mais aussi la présence éventuelle en France de la famille et l’exercice en France d’une activité. Elle est appréciée selon un faisceau d’indices et votre rédaction risque de rigidifier les choses.

En outre, la durée en France doit être nettement supérieure à celle du séjour dans les autres pays. Or, avec votre amendement, une personne serait automatiquement considérée comme résidente française dès lors qu’elle résiderait en France un jour de plus que dans un autre pays, même si elle a toute sa famille et le siège de son travail dans l’autre pays et n’est en France qu’au titre de déplacements professionnels, comme c’est le cas de beaucoup de gens, notamment des frontaliers, qui font la navette entre deux pays.

En outre, en cas de départ précoce ou d’arrivée tardive, une personne pourrait ne pas être considérée comme résidente fiscale française, ce qui serait un manque à gagner pour l’État.

Je vous invite donc à retirer cet amendement. Nous aurons ce débat en séance avec le ministre. Votre rédaction risque de desservir des personnes qui ne poursuivent aucun objectif d’optimisation fiscale et qui ont simplement à faire la navette entre deux pays.

M. Charles de Courson. Mes chers collègues, souvenez-vous de Johnny Hallyday. Il était censé résider en Suisse. Or un astucieux inspecteur des impôts français, en relevant les dates de tous les concerts qu’il donnait dans le monde, a établi qu’il passait plus de 183 jours à l’extérieur de la Suisse, et le fisc a considéré qu’il était résident français et a procédé à un redressement correspondant à une année de revenus.

Votre amendement n’introduit pas seulement le critère des 183 jours, qui est de nature jurisprudentielle. Il fixe aussi la condition d’une durée de résidence sur le territoire national supérieure à la durée de résidence dans chaque autre pays, ce qui pose un vrai problème. Prenez les artistes qui se produisent partout dans le monde : ils peuvent résider à l’étranger plus longtemps qu’en France et risquent de ne plus être considérés comme résidents français.

M. Jean-Paul Mattei. Éric Coquerel n’est pas là, mais je vais retirer cet amendement, car je pense qu’il est important que nous ayons un débat dans l’hémicycle sur la notion de résidence fiscale. Cela fixera la doctrine et dissipera les problèmes d’interprétation.

L’amendement I-CF706 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF467 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. J’ai déposé cet amendement pour poser une question double au rapporteur : l’article 3 est-il compatible avec le droit communautaire ? Par ailleurs, est-il compatible avec les 130 à 140 conventions fiscales bilatérales que nous avons signées ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Cet amendement est totalement satisfait par l’article 55 de la Constitution qui dispose, comme vous le savez, que les conventions priment sur la loi, sous réserve de leur ratification régulière et d’une application réciproque. Il n’est donc pas nécessaire d’inscrire dans la loi un principe qui est consacré directement dans la Constitution. Nous n’allons pas rappeler la hiérarchie des normes à chaque article du PLF, d’autant que cela pourrait créer une confusion et inciter certaines personnes à penser qu’en l’absence d’une telle précision dans la loi, cette dernière prime.

L’article 3 ajoute simplement une précision sur le lieu d’exercice de l’activité professionnelle. Cela ne pose pas de problème de compatibilité avec le droit communautaire.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, avez-vous passé en revue les 130 conventions fiscales bilatérales pour savoir comment y est traitée la domiciliation fiscale ?

Comme vous l’avez rappelé, les conventions priment sur la loi. Est-ce à dire que cet article ne s’applique qu’aux pays n’ayant pas conclu de telles conventions, soit une quantité négligeable ? Est-ce un espace vide ? Combien est-il susceptible de rapporter ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je ne pense pas que ce soit un espace vide, mais je dois vous rappeler qu’il s’agit d’un domaine qui relève du secret fiscal. Je ne suis pas en mesure d’apporter des précisions chiffrées.

M. Charles de Courson. Je vais retirer cet amendement, mais j’aimerais avoir des explications du ministre au sujet de la portée de cet article.

L’amendement I-CF467 est retiré.

La commission examine, en discussion commune, l’amendement I-CF1428 de Mme Sabine Rubin, les amendements identiques I-CF713 de M. Jean-Pierre Mattei et I-CF806 de M. Fabien Roussel ainsi que l’amendement I-CF1154 de Mme Valérie Rabault.

Mme Sabine Rubin. L’amendement I-CF1428 tend à supprimer le plancher de chiffre d’affaires de un milliard d’euros instauré par le présent article, afin d’obliger les dirigeants d’entreprises françaises à payer leur impôt en France quelle que soit la taille de leur entreprise.

Dans une allocution, Emmanuel Macron a déclaré, en réponse aux gilets jaunes : « le dirigeant d’une entreprise française doit payer ses impôts en France et les grandes entreprises qui y font des profits doivent y payer l’impôt. C’est la simple justice ». Pourquoi se limiter aux patrons des très grandes entreprises, celles dont le chiffre d’affaires excède un milliard d’euros ?

M. Jean-Paul Mattei. Dans la continuité de notre rapport, l’amendement I-CF713 propose d’étendre le champ de la taxation de certains hauts revenus des dirigeants français en fixant le seuil, non plus à un milliard, mais à 500 millions d’euros. Nous considérons que ce serait une mesure de compromis.

Monsieur de Courson, vous vous interrogiez sur l’eurocompatibilité de l’article 3. Celui-ci redéfinit la notion de domiciliation fiscale et il me semble assez bien rédigé. Il n’y a donc pas de risques par rapport aux conventions internationales.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’article porte sur le lien entre l’exercice de fonctions de dirigeant de grande entreprise française et la domiciliation fiscale en France. Comme monsieur Mattei, nous proposons, par l’amendement I-CF806, d’abaisser le seuil d’un milliard d’euros à 500 millions d’euros. Le but est de rattacher fiscalement à la France un plus grand nombre de dirigeants de grandes entreprises françaises et ainsi de donner plus de vigueur à cet article.

Nous nous posons des questions sur le nombre de personnes concernées par le seuil fixé à un milliard. Serait-il possible d’avoir des précisions à ce sujet ?

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement I-CF1154 fixe, pour sa part, un seuil de 750 millions d’euros, à mi-chemin entre les 500 millions qui viennent d’être proposés et le seuil de un milliard inscrit dans le texte.

Rappelons qu’en janvier 2019, Bruno Lemaire avait déclaré : « Nous prévoyons d’alourdir les sanctions au cas où un chef d’entreprise ne respecterait pas ces règles de domiciliation fiscale ». Or je ne vois rien de nouveau en matière de sanctions, le droit commun semble continuer de s’appliquer. Par ailleurs, j’ai eu beau lire et relire, je ne trouve dans l’évaluation préalable ni le nombre de chefs d’entreprise potentiellement concernés ni même le montant du rendement attendu.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je suis sensible au fait, monsieur Mattei, que les préconisations de votre rapport d’information puissent trouver une traduction législative. Simplement, le seuil de 500 millions que vous proposez ne correspond à rien en droit fiscal. Le seuil de 750 millions proposé dans l’amendement I-CF1154 est, quant à lui, prévu pour la déclaration pays par pays, mais il s’agit d’un chiffre d’affaires mondial, non d’un chiffre d’affaires national.

Je vous propose de retirer tous les amendements pour les redéposer avec un seuil fixé à 250 millions, seuil plus objectif qui correspond à celui utilisé pour le cinquième acompte et la trajectoire de l’impôt sur les sociétés. À titre personnel, je leur donnerai un avis favorable. Pour être clair, entre 700 et 1 500 entreprises environ seraient concernées.

Les amendements I-CF1428, I-CF713, I-CF806 et I-CF1154 sont retirés.

La commission est saisie de l’amendement I-CF707 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Cet amendement, parfaitement eurocompatible, a pour objectif de développer en France un mécanisme de fiscalité que l’on peut qualifier d’« impôt universel ciblé » – ciblé sur les paradis fiscaux, ce qui réjouira certains –, tel qu’il existe d’ores et déjà dans plusieurs pays européens comme l’Allemagne, la Finlande ou la Suède.

Le droit à taxer de la France ne s’éteindrait pas immédiatement après le changement de résidence fiscale mais continuerait de s’appliquer un certain temps aux contribuables partant à destination d’un pays dont le taux d’imposition est de 50 % inférieur à celui de la France, que ce soit en matière d’impôts sur le revenu, du travail, du capital ou du patrimoine.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Votre amendement revient à appliquer une sorte de droit du sang fiscal, qui va à l’inverse de la logique territoriale qui repose sur la notion de domiciliation et non de nationalité. Pour cette raison de principe, bien que la discussion soit intellectuellement passionnante, j’y suis défavorable.

Je m’interroge, par ailleurs, sur plusieurs autres points.

Aucun cadre temporel n’est fixé pour la nationalité française. Est-ce à dire qu’une personne ayant résidé en France sans en avoir la nationalité, puis qui l’obtient et part immédiatement à l’étranger, relèverait de votre dispositif ?

En outre, faute de précision sur son entrée en vigueur, votre dispositif pourrait s’appliquer à des personnes qui remplissent déjà les critères que vous prévoyez, ce qui conférerait à l’amendement une portée rétroactive.

Vous faites référence à des dispositifs similaires, notamment en Allemagne. Toutefois, ce pays a un régime plus encadré qui suppose un maintien du lien avec le pays d’origine et un seuil minimal de revenus de source allemande. Il prévoit, en outre, que les principaux centres d’intérêt économique du contribuable restent en Allemagne, conditions qui apparaissent logiques si l’on veut lutter contre l’évasion fiscale et pas simplement contre un déménagement.

Je vous demanderai donc de bien vouloir retirer votre amendement.

M. Jean-Paul Mattei. Je ne suis pas tout à fait d’accord avec vous, monsieur le rapporteur, car cet amendement ne remet pas en cause la notion de résidence fiscale inscrite dans notre droit. Il me semble que le mécanisme allemand n’est pas si éloigné de ce que nous proposons.

Comme je ne suis pas seul signataire de cet amendement, je me vois dans l’obligation de le maintenir.

La commission rejette l’amendement I-CF707.

Elle est saisie de l’amendement I-CF704 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Nous revenons à un sujet qui avait déjà animé nos débats l’an passé : la fameuse exit tax. Je m’étais étonné alors qu’on modifie son régime. Sur le principe, je trouve choquant qu’une personne qui crée une entreprise sur le territoire français se voie exonérée d’imposition sur les plus-values si elle quitte la France alors que les entrepreneurs qui restent sont soumis à cette taxation. C’est un enjeu d’équité fiscale et d’attractivité du territoire, malgré ce que l’on peut entendre.

Précisons que toutes les mesures que nous avons proposées ne coûtent rien au budget de l’État, bien au contraire.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je serai bref, car c’est un débat que nous avons déjà eu l’an dernier. Quand nous avons modifié le régime de l’exit tax, je rappelle que j’ai légèrement aggravé les choses par rapport à ce qui était proposé et qu’il a fallu se battre pour cela. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF704.

Puis elle adopte l’article 3 sans modification.

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* *

Après l’article 3

La commission est saisie de l’amendement I-CF767 de M. Jean-Pierre Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. En matière de succession, au-delà du quatrième degré, il est plus difficile d’identifier les héritiers et les droits de mutation s’élèvent à 60 %. Nous proposons de supprimer la qualité d’héritier au-delà du troisième degré, sauf s’il y a un testament authentique ou olographe. Cela permettrait à l’État de récupérer 100 % des biens, ce qui constituerait une recette fiscale intéressante.

M. Joël Giraud, rapporteur général. J’ai un peu de mal à me figurer dans quels cas votre amendement s’appliquerait. Il ne serait plus possible d’hériter de ses arrière-arrière-grands-parents – pour ma part, c’est de cette manière que je suis devenu propriétaire d’un lopin de terre en Yougoslavie – mais, pour que le cas se produise, il faudrait que toutes les générations intermédiaires soient décédées ou aient refusé la succession.

En outre, je considère que les règles successorales ne relèvent pas des lois de finances. Demande de retrait ou avis défavorable.

M. Jean-Paul Mattei. L’article 777 du code général des impôts détermine les droits de mutation en fonction du degré de parenté. Si vous préférez, nous pourrions prévoir un taux de 100 % au-delà du quatrième degré, en prévoyant une exception si un testament existe.

La commission rejette l’amendement I-CF767.

Elle en vient à l’examen de l’amendement I-CF1055 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Jean-Noël Barrot. Cet amendement reprend une vieille idée, qui consiste à différencier la fiscalité s’appliquant aux unités de compte et aux fonds euros dans l’assurance-vie.

L’assurance-vie est le placement préféré des Français, en raison de l’avantage fiscal considérable qu’elle présente, sur les plus-values et sur les successions. Les contrats d’assurance-vie peuvent se faire soit en unités de compte, soit en fonds euros. Les fonds euros, qui sont des fonds garantis, sont essentiellement placés dans des obligations souveraines. Les unités de compte, elles, financent les entreprises.

L’objectif général de la loi PACTE était d’orienter une partie de l’épargne vers les entreprises, mais en raison de la baisse des taux d’intérêt, qui deviennent même négatifs, il devient de plus en plus difficile et coûteux pour les assureurs de servir une rémunération sur les fonds euros. Actuellement, les plus grands assureurs de la place – Allianz, Axa, Generali ou Crédit agricole – envisagent, soit de fermer l’accès aux fonds euros, soit de relever les frais d’accès à ces fonds pour décourager les épargnants d’y placer leur épargne et les diriger vers les unités de compte.

Avec cet amendement, je propose que, dans les contrats d’assurance-vie qui seront souscrits à partir de l’année prochaine, les abattements sur le calcul des plus-values soient réservés aux unités de compte. Plutôt que de laisser les assureurs relever les frais pour décourager les épargnants et capter ainsi une partie de l’avantage fiscal, supprimons l’avantage fiscal, faisons une économie sur nos dépenses fiscales et aidons ainsi les assureurs à décourager les épargnants d’investir dans les fonds euros.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Nous allons examiner plusieurs amendements portant sur l’assurance-vie. Très honnêtement, je ne pense pas que la disparition des abattements changera quoi que ce soit dans les choix d’épargne. Pour moi, il s’agit juste d’une augmentation d’impôt. Si l’on supprimait cet abattement, il n’y aurait plus aucun avantage à détenir une assurance-vie de plus de huit ans pour la fraction qui excède 150 000 euros. Elle serait soumise au même PFU que les contrats dénoués avant huit ans, ce qui semble étrange.

Par ailleurs, il existe des dispositifs fiscaux incitatifs, s’agissant de la taxation de la transmission des capitaux de l’assurance-vie aux bénéficiaires lors du décès de l’assuré. Le prélèvement spécial s’applique après un abattement de 20 % pour les contrats dit « vie-génération » qui sont investis en unités de compte. Pour toutes ces raisons, j’émettrai un avis défavorable sur votre amendement.

M. Jean-Noël Barrot. Pardonnez-moi, monsieur le rapporteur général, mais aucun de vos deux arguments n’est convaincant. Il ne s’agit pas d’une augmentation d’impôt, puisque cela ne concernerait que les contrats à venir. Par ailleurs, la fiscalité ne deviendrait pas neutre pour l’assurance-vie, puisqu’au sein d’un contrat d’assurance-vie, les unités de compte conservent tous les avantages fiscaux, tandis que les fonds euros conservent tous les avantages successoraux et perdent les abattements. L’assurance vie resterait donc très privilégiée sur le plan de la fiscalité.

Mme Marie-Christine Dalloz. Quand l’État français emprunte sur les marchés financiers, il a besoin de ces fonds euros pour garantir ses emprunts. Vous voulez réduire la souscription à des fonds dont l’État aura besoin pour emprunter. Quelque chose n’est pas clair !

M. Jean-Noël Barrot. Les assureurs augmenteront les frais, ce qui annulera l’avantage fiscal : c’est ce qui est déjà en train de se passer.

M. Charles de Courson. L’amendement de Jean-Noël Barrot met le doigt sur un vrai problème, qui résulte de la politique menée par la Banque centrale européenne. Celle-ci a essayé de relancer l’inflation, sans y réussir, avec des taux de plus en plus bas, et même négatifs, que l’on fait encore plonger. Cela met les banques européennes dans une situation extrêmement difficile : comme elles ne gagnent plus rien sur les prêts, elles essaient de se rattraper sur les services. Intellectuellement, on pourrait effectivement se dire que, pour l’intérêt national, mieux vaudrait que les gens qui souscrivent des contrats d’assurance-vie investissent dans des actions plutôt que dans des fonds en euros. Le problème, c’est que les contrats d’assurance-vie détiennent environ le tiers de la dette publique française. Le risque, c’est que votre amendement entraîne un désamorçage.

M. Jean-Noël Barrot. Cela ne s’appliquerait qu’aux nouveaux contrats.

M. Charles de Courson. Certes, mais certains risquent de demander le remboursement de leur ancien contrat, et les choses peuvent tourner assez vite. Le danger, c’est de déstabiliser le secteur. Vous l’avez expliqué vous-même, cher collègue : certaines sociétés d’assurances relèvent déjà les frais sur les fonds euros. Elles essaient de maintenir une rémunération un peu supérieure à l’inflation sur les contrats en unités de compte. Sur les contrats en fonds euros, la rentabilité est négative.

La commission rejette l’amendement I-CF1055.

Elle est saisie de l’amendement I-CF48 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun. Comme mon collègue Jean-Paul Mattei, je souhaite, à mon tour, défendre le retour de l’exit tax. Je rappelle qu’elle représentait une recette de 150 millions d’euros, au bas mot, qui reposait sur quelques centaines de contribuables. Nous avons été quelques-uns à être effarés du choix qui a été fait, dans la loi de finances de 2019, de ramener de quinze ans à deux le délai de détention des actions après l’installation de l’actionnaire hors de France qui exonère de l’exit tax. Cette décision a tout simplement consisté, monsieur le rapporteur général, à supprimer l’exit tax. Et, dans un souci de justice fiscale, nous proposons de rétablir cette imposition sur la plus-value résultant de la cession des actions, telle qu’elle existait depuis 2011, avant que vous ne la modifiiez.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Même avis que sur ce précédent amendement. Je note d’ailleurs qu’en toute cohérence, vous avez voté l’amendement de M. Jean-Paul Mattei.

M. Fabrice Brun. Il est tout de même dommage de s’asseoir sur 150 ou 200 millions d’euros. J’ajoute que cette mesure témoignait d’une certaine idée de la justice fiscale.

La commission rejette l’amendement I-CF48.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1426 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Une taxe avait été introduite dans le projet de loi de finances pour 2018, qui visait à taxer les propriétaires de grands navires de plaisance ou de sport. Par cet amendement, nous proposons de la réévaluer à la hausse compte tenu de son rendement tout à fait dérisoire par rapport à ce qui avait été évoqué. Si le chiffrage initial n’était pas bon, alors il convient de le réévaluer. Si vous ne voulez pas le faire, cela signifie que cette mesure n’a été qu’un « coup de com’ » pour faire oublier l’image de président des riches qui collait à la peau d’Emmanuel Macron.

M. Joël Giraud, rapporteur général. C’est une question que je connais particulièrement bien, puisque j’ai effectué un contrôle sur pièces et sur place à la direction générales des douanes pour voir comment ou si cette disposition était appliquée. Il s’agissait, d’ailleurs, non pas de la création d’une taxe, mais du changement de barème d’une taxe existante. Même si j’ai déjà fait fuiter quelques informations dans la presse, je n’ai pas encore publié les conclusions de ce contrôle, parce que j’attends encore des éléments complémentaires de la direction générale des douanes. En tout état de cause, prétendre que seuls dix Français sont aujourd’hui utilisateurs d’un yacht, c’est se moquer du monde.

Ces éléments complémentaires devraient me permettre de comprendre pourquoi il existe des trous noirs dans le dispositif de contrôle. Le département où l’on rencontre le plus de yachts dans ce pays n’a, par exemple, fait l’objet d’aucun contrôle, du fait, m’a-t-on dit, de l’incompétence de jure de la section de recherche qui est censée s’en occuper. Croyez bien que j’irai au bout de cette affaire, d’autant que ces fonds étaient destinés, pour partie, à la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM), dont, heureusement, plusieurs amendements d’origine parlementaire visent dans le cadre de nos travaux à sauvegarder le financement.

Je suis défavorable à votre amendement, parce qu’il ne servira à rien de multiplier par dix le montant de la taxe. Le problème, ce n’est pas le montant de la taxe, mais son assiette. Je répète que prétendre qu’il n’y a pas plus de dix utilisateurs de yacht dans ce pays, c’est se moquer du monde. J’émettrai donc un avis défavorable sur cet amendement, mais croyez bien que je ne les lâcherai pas.

M. Charles de Courson. C’est une petite affaire, mais elle est assez amusante. Pourquoi l’actuelle majorité a-t-elle créé cette taxe sur les yachts ? Pour faire croire, au moment de la suppression de l’ISF, qu’on allait faire payer les riches sur les valeurs mobilières – tout le monde sait que les grandes fortunes, ce sont des valeurs mobilières. Mais pour les petits riches, on a maintenu l’IFI. À l’époque, nous vous avions fait remarquer qu’on peut très facilement délocaliser un yacht pour l’immatriculer en Italie ou à Malte, par exemple. Mes chers collègues, voilà une bonne démonstration que trop d’impôt tue l’impôt : maintenant, il n’y a plus que dix yachts ! Il serait intéressant que notre rapporteur général, qui peut avoir accès à cette liste, nous dise qui sont les dix imbéciles qui immatriculent encore leur yacht en France !

Je pense que nous devrions tous voter l’amendement de Mme Sabine Rubin, car en multipliant le montant de la taxe par dix, nous ferons partir les dix derniers, et nous aurons ainsi un rendement nul.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je précise que l’amendement ne porte que sur le droit de francisation et de navigation (DAFN), qui s’applique aux pavillons français, alors que le dispositif que j’avais introduit concernait le droit de passeport, c’est-à-dire l’utilisation d’un navire par un Français, quel que soit son pavillon. C’est bien ce qui est problématique : une personne seulement a déclaré le DAFN en France. Il n’y a qu’un bateau à pavillon français en France ! L’assiette est encore plus réduite que ce qu’on imaginait ! L’important n’est pas le DAFN, mais le droit de passeport : c’est différent.

La commission rejette l’amendement I-CF1426.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1053 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Jean-Noël Barrot. Je reviens à l’assurance-vie, avec un amendement qui vise à faire circuler le capital et à encourager les donations du vivant. Lorsqu’on a un contrat d’assurance-vie, tous les versements que l’on y fait jusqu’à 70 ans peuvent être transmis en franchise de droits de succession jusqu’à 150 000 euros, sans que cela consomme les autres abattements disponibles pour la succession. Cet avantage successoral incite à continuer à verser sur le contrat d’assurance-vie jusqu’à 70 ans, plutôt que de transmettre du vivant. Après 70 ans, l’abattement se réduit à 30 000 euros.

Avec cet amendement, je propose, pour les futurs contrats d’assurance-vie, de ramener à 60 ans l’âge au-delà duquel l’abattement passe de 150 000 à 30 000 euros. Cela favorisera une transmission plus rapide du capital.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Il ne me semble pas très cohérent de faire passer le seuil de 70 ans à 60, alors que l’espérance de vie augmente. Sur le fond, vous voulez remettre en cause le régime de l’assurance-vie pour inciter à faire des donations et réorienter l’épargne vers des compartiments plus productifs. On est déjà allé dans ce sens avec le PFU et la loi PACTE, qui a créé des incitations en faveur des contrats en unités de compte. Le débat a eu lieu et un équilibre a été trouvé dans ce texte. Je ne voudrais pas que l’on déstabilise complètement l’assurance-vie. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Vous vous souvenez certainement de l’emprunt Pinay. Il a coûté très cher à la France, puisqu’on disait toujours : « On a mis la grand-mère en Pinay juste avant de la mettre en bière. » C’était une façon de bénéficier de l’exonération de la transmission. Cela ne rapportait pas beaucoup, mais ça a ruiné le Trésor public. Il ne faudrait pas accélérer le mouvement ! Je rappelle, par ailleurs, qu’il n’y a pas transmission, car le bénéficiaire n’est pas détenteur de l’assurance-vie. Il faut tout de même attendre la mort du de cujus.

La commission rejette l’amendement I-CF1053.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF1119 du président Éric Woerth, I-CF1029 et I-CF1031 de Mme Sarah El Haïry, I-CF1129 de M. Éric Pauget, I-CF129 de M. Damien Abad et les amendements identiques I-CF130 de M. Damien Abad et I-CF990 de M. Gilles Carrez.

M. le président Éric Woerth. L’amendement I-CF119 vise à favoriser les donations anticipées, en portant à 150 000 euros le montant de l’abattement personnel en ligne directe en cas de succession ou de donation, et en faisant passer le délai de rappel fiscal de quinze ans à dix ans. Cet amendement revient constamment et, si je l’ai redéposé, c’est parce que le ministre de l’action et des comptes publics a fait une proposition assez comparable. Comme je ne vois pas cette disposition dans le PLF, j’aide le ministre à préciser les choses. Cet amendement vise à faire davantage circuler l’argent.

Mme Sarah El Haïry. Nous croyons, nous aussi, à la famille et à la nécessité de favoriser les donations et la solidarité intergénérationnelle. Comme le ministre de l’action et des comptes publics, qui appelle à faire vivre la solidarité à l’intérieur de la famille, nous pensons que les gens doivent avoir de l’argent au moment où ils en ont besoin. Nous voulons que les parents et les grands-parents puissent donner de l’argent à leurs enfants ou à leurs petits-enfants au moment où ça leur est utile : il faut donc favoriser les flux. Notre amendement I-CF1031, qui est très optimiste, vise à réduire de quinze à six ans le délai de reprise des droits de donation. Notre amendement I-CF1029, moins optimiste, propose de réduire ce délai de quinze à dix ans. Nous proposons, par ailleurs, de faire passer le montant de l’abattement de 100 000 à 153 000 euros, afin de favoriser la solidarité intrafamiliale.

M. Éric Pauget. Dans le même esprit, l’amendement I-CF1129 vise à revenir à la loi TEPA de 2007. Nous proposons à notre ministre de l’action et des comptes publics de s’inspirer de ce qu’avait fait Nicolas Sarkozy. Il s’agissait d’un dispositif équilibré, qu’il soutenait totalement à l’époque.

M. Gilles Carrez. L’amendement I-CF990 est un peu différent. Je propose de ne pas revenir sur l’abaissement, qui a été décidé dans la loi de finances rectificative pour 2012, de l’abattement, de 150 000 à 100 000 euros, mais de revenir, en revanche, sur le délai de reprise, pour le ramener de quinze ans à dix ans.

L’abattement à 150 000 euros a été introduit dans la loi TEPA en 2007 ; il n’était que de 50 000 euros auparavant. Le délai de reprise n’était alors que de six ans, mais il a vite été porté à dix ans. En août 2012, on est revenu à 100 000 euros, avec un délai porté à quinze ans. J’ai consulté des notaires : ils sont favorables à un retour à dix ans. Je rappelle que, pour une famille avec deux enfants, avec un abattement de 150 000 euros, on pouvait donner en franchise d’impôt 600 000 euros en un peu plus de 10 ans. Si on le faisait en démembrement de propriété, on passait à plus d’un million d’euros, ce qui, à mes yeux, était excessivement généreux. Cet amendement, je le répète, ne porte que sur la réduction du délai de quinze à dix ans.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ces amendements sont très coûteux et ils ne sont pas chiffrés : pour être très clair, ils représentent plusieurs milliards d’euros. Je vous rappelle que la fiscalité du patrimoine a été allégée au début de la législature, notamment avec la suppression de l’ISF, et que nous faisons cette année une importante baisse d’impôt sur le revenu. Ajouter quelques milliards par le biais de ces amendements me semble superfétatoire. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Espérons que M. Gérald Darmanin ira plus loin !

M. Jean-Paul Mattei. Je voterai l’amendement de Gilles Carrez, car il me semble équilibré. Je ne suis pas d’accord avec vous, monsieur le rapporteur général, quant au coût élevé de cette proposition. Cela va, au contraire, réinjecter de l’argent dans l’économie, créer de la consommation et des recettes de TVA. Il ne faut pas avoir un raisonnement à l’instant T : les recettes fiscales perdues, nous les retrouverons dans la consommation. Ces amendements vont tout à fait dans le sens des annonces du ministre de l’action et des comptes publics : il s’agit d’organiser la solidarité transgénérationnelle en permettant aux parents de mettre à leurs enfants le pied à l’étrier. Ramener le délai de quinze ans à dix fluidifiera le système. Cette mesure me paraît équilibrée et tout à fait pertinente.

M. le président Éric Woerth. Je suis tout à fait d’accord avec vous. D’une manière générale, et je m’adresse ici à la majorité, on ne peut pas considérer par principe que toutes les dépenses du Gouvernement – 5 milliards d’impôt sur le revenu, 20 milliards de taxe d’habitation – sont une bonne chose et que toutes les dépenses proposées par l’opposition sont mauvaises. Cessons de faire comme s’il y avait des dépensiers et des économes : pour notre part, nous n’aurions pas orchestré les choses de la même façon, nous n’aurions pas dépensé 20 milliards d’euros de taxe d’habitation. La mesure qui est proposée favorisera la circulation de l’argent, ce qui est une bonne chose.

Mme Christine Pires Beaune. Je veux soutenir le rapporteur général. Monsieur le président, l’impôt sur le revenu et la taxe d’habitation concernent des millions de personnes, ce qui n’est pas le cas des donations. Une succession moyenne, aujourd’hui, s’élève à 63 000 euros et la fiscalité sur les successions touche moins de 15 % des ménages. On ne peut pas comparer l’impôt sur le revenu et la taxe d’habitation, d’une part, et la fiscalité successorale, d’autre part.

M. le président Éric Woerth. C’est ce qui nous sépare : nous n’avons pas du tout la même vision des choses.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1119, I-CF1029, I-CF1031, I-CF1129, I-CF129, I-CF130 et I-CF990.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1404 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement ne va pas priver l’État de recettes, bien au contraire. Il vise à refonder totalement le barème de notre impôt sur l’héritage, en le rendant plus progressif et en ajoutant des tranches – c’est notre marque de fabrique –, afin d’assurer une progression plus douce jusqu’au taux de 100 % pour la part des héritages au-delà de 33 millions d’euros. Rassurez-vous, cela ne toucherait que 0,01 % seulement des plus riches. Il ne s’agit pas de les éliminer, mais bien de les faire contribuer. D’un point de vue plus philosophique, la part des patrimoines hérités dans le patrimoine total est passée de 45 % en 1970 à près de 70 % aujourd’hui. Il nous semble important de rompre avec cette dynamique inégalitaire, qui n’a rien à voir avec le mérite.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Personne ne s’étonnera que je donne un avis défavorable à cet amendement. Il pose un léger problème de constitutionnalité : le taux marginal de 100 % me paraît un peu confiscatoire…

La commission rejette l’amendement I-CF1404.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette ensuite l’amendement I-CF1052 de M. Jean-Noël Barrot.

Puis elle examine l’amendement I-CF252 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Afin de favoriser la croissance des entreprises familiales, cet amendement tend à exonérer de droits de mutation à titre gratuit la transmission d’entreprise au sein du cadre familial en cas de conservation des titres sur une durée de quinze ans.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je rappelle que la transmission d’une entreprise peut bénéficier du pacte Dutreil, avec exonération partielle de 75 %, de l’abattement en ligne directe de 100 000 euros par enfant et d’une réduction d’impôt spécifique et supplémentaire de 50 % pour les transmissions d’entreprise. Tous ces dispositifs étant cumulables, je propose que nous en restions là.

La commission rejette l’amendement I-CF252.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1030 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. L’amendement I-CF1030 propose d’introduire une exonération des droits de mutation à titre gratuit sur la donation des parts de capital avec donation temporaire d’usufruit pendant au moins dix ans à une fondation ou à une association reconnue d’utilité publique. Il s’agit de créer un nouveau flux, au service de l’intérêt général, et de diffuser une culture philanthropique au sein même de la famille.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Tout cela me paraît un peu compliqué. Qui, par exemple, exercera le droit de vote sur les parts qui sont données temporairement ? Ce n’est pas précisé. Par défaut, ce serait l’association, et elle sera bien désemparée si elle doit se mêler de la gestion d’une société, alors que l’idée est plutôt de lui donner les dividendes. Par ailleurs, votre amendement ne prévoit pas d’exonération partielle, ni même d’abattement, et son assiette me paraît trop large. Je vous invite donc à le retirer.

Mme Sarah El Haïry. Je le retire pour le retravailler et le préciser, en vue de la séance.

L’amendement I-CF1030 est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF1032 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Afin de faciliter les donations des grands-parents aux petits-enfants, je propose de faire passer l’abattement de 31 865 à 100 000 euros, comme pour les parents.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je rappelle que lorsque deux grands-parents consentent à un de leurs petits-enfants une donation de biens communs, ce dernier bénéficie déjà du double abattement. Avec votre amendement, on pourrait donc atteindre des abattements de 200 000 euros pour chacun des petits-enfants. En outre, cet abattement peut se cumuler une fois avec l’abattement sur les dons de sommes d’argent consentis au profit des enfants, des petits-enfants ou des arrière-petits-enfants. Pour toutes ces raisons, je préfère qu’on en reste au droit actuel. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF1032.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement I-CF905 de M. Jean-Noël Barrot.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF266 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement vise à corriger l’article 790 du code général des impôts, relatif aux abattements fiscaux en cas de donation d’une entreprise. Il prévoit actuellement une réduction de 50 % sur les droits liquidés lorsque le donateur est âgé de moins de 70 ans et je propose, avec cet amendement, de porter l’abattement à 60 %, de façon à encourager la transmission d’entreprise par anticipation.

M. Joël Giraud, rapporteur général. J’ai déjà rappelé que la transmission d’entreprise peut bénéficier du pacte Dutreil, avec exonération partielle de 75 %, de l’abattement en ligne directe de 100 000 euros par enfant et d’une réduction d’impôt supplémentaire de 50 % spécifique à la transmission d’entreprise, que vous voulez augmenter. Encore une fois, ces dispositifs sont cumulables ; restons-en là. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF266.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques I-CF47 de M. Fabrice Brun, I-CF96 de M. Pascal Lavergne, I-CF133 de M. Damien Abad, I-CF162 de Mme Josiane Corneloup, I-CF195 de M. Charles de Courson, I-CF523 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF837 de Mme Valérie Beauvais et I-CF973 de Mme Marie-Christine Dalloz ainsi que les amendements I-CF102 de Mme Lise Magnier et I-CF310 de M. Charles de Courson.

M. Fabrice Brun. L’amendement I-CF47 m’a été inspiré par la Confédération nationale des appellations d’origine contrôlée (CNAOC). Pour éviter que, demain, nos plus beaux terroirs agricoles et viticoles appartiennent aux Chinois ou à d’autres puissances étrangères, je propose, avec cet amendement, de favoriser les transmissions familiales en exonérant de l’IFI les propriétaires qui affectent durablement leurs terres à des exploitations agricoles par un bail à long terme d’au moins dix-huit ans.

M. Benoit Simian. Mon collègue député de la Gironde, Pascal Lavergne, et moi-même souhaitons, avec l’amendement I-CF96, appeler l’attention de la commission sur les transmissions d’exploitations familiales. Nous proposons de porter à dix-huit ans la durée d’impossibilité de transfert du bien, qui n’est que de quatre ans dans le régime actuel. Il s’agit ainsi de s’aligner sur ce qui existe dans d’autres pays européens, en Allemagne ou en Italie, par exemple. Il s’agit de protéger nos exploitations viticoles, qui sont convoitées par les Chinois et par les grands groupes qui investissent dans nos territoires.

Mme Josiane Corneloup. L’amendement I-CF162 vise à protéger les exploitations agricoles et viticoles familiales en allégeant la fiscalité des donations et des successions lorsque les héritiers s’engagent à ne pas vendre les biens reçus et à les laisser affectés à l’exploitation familiale pendant une durée de dix-huit ans.

M. Charles de Courson. Nous faisons face à un vrai problème de transmission des exploitations agricoles, en particulier viticoles. C’est vrai dans le Bordelais, en Champagne, comme dans la région de Cognac. Ce que nous proposons, c’est que, lorsque la transmission a lieu au sein de la famille, on porte à dix-huit ans la durée de conservation, pour essayer de maintenir le caractère familial de ces exploitations. Sinon, que va-t-il se passer ? Si un exploitant qui a trois enfants partage sa terre entre ses enfants, ceux qui n’exploitent pas vont revendre leur terrain, et c’est la fin des exploitations familiales.

Nous vous faisons cette proposition, élaborée avec la CNAOC, mais ne croyez pas, monsieur le rapporteur général, que c’est un cadeau que nous faisons aux exploitants. Il n’est pas évident de recevoir, à 40 ou 45 ans, la responsabilité d’une terre pour dix-huit ans. Tel est l’objet de mon amendement I-CF195 : il me paraît équilibré et je crois que c’est un bon moyen de préserver le capitalisme familial.

Mme Valérie Beauvais. Dans de nombreux vignobles, dont celui de Champagne, le prix du foncier pèse fortement sur la pérennité du modèle de l’exploitation familiale. On assiste ainsi, dans certains vignobles, à la disparition des exploitations de taille moyenne, au profit d’exploitations de très petite ou, au contraire, de très grande taille. On constate également le morcellement du vignoble et la diminution du nombre de vignerons. En 2018, les acquisitions de terres par les viticulteurs représentaient 43 % de surfaces, contre 63 % en 1993. Aujourd’hui, la fiscalité incite les propriétaires à repousser à plus tard la transmission. Et, lorsque la succession s’ouvre, les droits à payer par les héritiers sont tels, que ces derniers sont incités à vendre une partie ou la totalité des biens, ce qui menace la pérennité de l’exploitation familiale.

Afin de protéger le modèle de l’exploitation viticole familiale, l’amendement I-CF837 vise à alléger la fiscalité des donations et successions, lorsque l’héritier s’engage à ne pas vendre les biens reçus et à les laisser affectés à l’exploitation familiale pendant une durée d’au moins dix-huit ans. Il prévoit donc un engagement de conservation du bien pendant cette durée minimale, ce qui garantit la pérennité du modèle familial, en contrepartie d’une exonération de 80 % des droits de mutation à titre gratuit, et ce dans la limite de 20 millions d’euros, comme cela se pratique en Allemagne, en Italie et en Suisse.

Mme Marie-Christine Dalloz. La bonne nouvelle, monsieur le président, c’est que l’amendement I-CF973 est rigoureusement identique à ceux de mes collègues. Mais il n’y a pas que la Bourgogne, le Bordelais et la Champagne : il y a aussi le Jura et son vin jaune !

Plus sérieusement, la transmission des exploitations viticoles est un vrai problème, que notre collègue Charles de Courson a bien exposé : lorsqu’un exploitant a trois enfants, celui qui reprend l’exploitation est dans l’incapacité totale de payer les parts du reste de la fratrie. Et cela entraîne le morcellement de nos vignobles.

Cet amendement apporte de solides garanties : une durée de détention de dix-huit ans, une exonération de 80 % dans une limite de 20 millions d’euros. Les choses sont très claires !

Mme Lise Magnier. L’amendement I-CF102 va dans le même sens. Les feux de détresse allumés par la profession agricole au cours des dernières semaines sur tous nos territoires et la manifestation nationale organisée aujourd’hui posent une seule question : quelle agriculture, quel modèle agricole voulons-nous pour demain ? Le modèle de l’exploitation familiale est celui que nous devons préserver. C’est pourquoi nous devons accompagner la transmission des exploitations agricoles et viticoles en France.

M. Charles de Courson. L’amendement I-CF310 développe la même idée, mais il va plus loin.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Nous avons déjà eu ce débat l’année dernière et nous avons considérablement amélioré les choses dans la loi de finances initiale pour 2019. Nous avons renforcé les dispositifs incitatifs, puisque nous avons introduit une exonération de 75 % jusqu’à 300 000 euros transmis et de 50 % à partir de 300 000 euros transmis. Le pacte Dutreil peut également intervenir, et je rappelle les mesures sur la fiscalité agricole de l’an dernier. Je propose, une fois encore, que nous en restions là.

Nous parlons de biens d’une très grande valeur, et nous avons déjà fait énormément pour la filière viticole. Du point de vue d’autres personnes dans la même situation de patrimoine, ce que vous proposez va loin. Avis défavorable.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. Je m’exprime en tant que coprésidente du groupe d’études Vigne, vin et œnologie de l’Assemblée nationale. Nous sommes tous sensibles à la situation des vignobles et à la question de la transmission des exploitations viticoles, mais je trouve dommage que vous ayez repris tels quels les amendements que vous a envoyés la CNAOC.

On ne peut pas présenter de tels amendements sans les chiffrer, quand on sait ce que peut coûter un vignoble en Bourgogne, en Champagne ou en Aquitaine. De surcroît, je vous rappelle qu’une mission d’information relative au foncier agricole a été conduite par nos collègues Jean-Bernard Sempastous et Dominique Potier, et un projet de loi sur le foncier, la transmission et la reprise nous sera présenté, qui nous permettra de faire ensuite des propositions de financement de ces transmissions dans un projet de loi de finances. Autrement dit, prenons les choses dans l’ordre. Ne vous y trompez pas : je suis, tout autant que vous, attachée au vignoble français.

Mme Véronique Louwagie. Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2018, nous avions abordé le thème de la fiscalité agricole. D’un commun accord, nous avions retiré plusieurs amendements à la suite d’une proposition du Gouvernement de créer un groupe de travail sur la fiscalité agricole. Dans ce groupe de travail, dont font également partie Marie-Christine Verdier-Jouclas, Lise Magnier et Charles de Courson, il nous avait été dit que tout ce qui concernait la transmission ferait l’objet de propositions l’année suivante. L’année suivante, c’est maintenant !

M. Jean-Paul Mattei. Ces amendements m’étonnent. Aujourd’hui, en matière de transmission d’entreprises, il existe un abattement de 75 % dans le cadre du pacte Dutreil, avec l’obligation de conserver l’entreprise soit six ans, soit quatre ans lorsqu’il s’agit d’un pacte réputé acquis.

Les terres agricoles posent un vrai problème parce qu’elles sont souvent gérées dans des groupements fonciers agricoles, qui ne bénéficient pas d’exonérations. Certes, nous avons adopté l’année dernière un relèvement de l’abattement à 300 000 euros mais, compte tenu des intérêts en jeu, une vraie réflexion doit être menée.

Que se passe-t-il, en pratique ? Les gens apportent leurs terres à la société commerciale pour bénéficier du pacte Dutreil. Au bout de quatre, cinq ou six ans, les héritiers pourront vendre et il n’y aura plus de possibilité de contrôle. Il y a des problèmes avec les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural. C’est un vrai sujet de fond, qu’il ne faut pas balayer d’un revers de la main.

Les groupements fonciers agricoles sont souvent des prisons dorées, dans lesquelles les donataires ou les héritiers sont obligés de rester pendant dix-huit ans : loin de favoriser la spéculation, ils apportent de la stabilité en sécurisant le patrimoine foncier. Il faudrait appliquer un traitement équivalent aux entreprises et aux domaines agricoles, en leur imposant des obligations de conservation. Il serait intéressant de retravailler ces amendements, qui soulèvent le véritable enjeu du maintien de notre patrimoine agricole dans les mains des Français.

Mme Lise Magnier. Je rejoins mon collègue Mattei : la question est de savoir comment l’on considère le foncier agricole. Soit cela ne concerne que la propriété de terres, soit il s’agit d’un outil d’exploitation. Dans ce dernier cas, le pacte Dutreil s’applique au foncier agricole, ouvrant droit à l’exonération de 75 %. Aujourd’hui, le foncier agricole n’est pas considéré comme un outil de travail. La transmission d’une exploitation agricole ou viticole n’incluant pas le foncier, les héritiers ne bénéficient pas de l’exonération. C’est là tout le problème.

Nous avons tous dans nos gènes un attachement très fort aux terres agricoles. Aujourd’hui, nos agriculteurs sont des chefs d’entreprise, ils ont parfaitement conscience de cet enjeu. Il est nécessaire d’entamer une réflexion sur la manière d’intégrer le foncier agricole dans la transmission. Il s’agit d’un bien d’entreprise, d’un outil d’exploitation qui doit pouvoir bénéficier du pacte Dutreil.

M. Charles de Courson. Deux éléments complémentaires. Tout d’abord, en Allemagne, le Parlement exonère les biens fonciers dans la limite de 20 millions d’euros en cas de maintien du caractère familial. C’est assez proche de l’amendement que nous avons déposé.

Ensuite, je prends l’exemple, certes particulier, de la Champagne. Qui achète aujourd’hui ? Ce sont, à 20 %, les maisons de champagne, c’est-à-dire de grandes sociétés, qui font monter les prix. Contourner la réglementation sur les structures est très simple : les terres sont mises en société, et elles rachètent les actions, comme notre collègue Mattei vient de l’expliquer. Si l’on veut détruire le caractère familial de l’agriculture et de la viticulture, continuons comme cela !

Mme Émilie Cariou. Je vous appelle à la raison. Les amendements présentés ne sont absolument pas chiffrés ; on ne sait pas du tout combien cette mesure peut coûter au budget. Nous réglons les problèmes les uns après les autres. Une réforme du foncier agricole va être proposée et, en matière d’agriculture, je vous signale que, l’année dernière, nous avons créé une épargne de précaution, à la demande des agriculteurs, parce que la DPI – déduction pour investissement – et la DPA – déduction pour aléas – étaient de véritables usines à gaz qui ne fonctionnaient pas.

Le foncier agricole ne doit pas être traité du seul point de vue des exploitations viticoles, même s’il recèle bien des problèmes. Nous avons déjà proposé, l’année dernière, une mesure fiscale concernant la transmission ; d’autres sujets doivent encore être abordés, comme les transmissions extra-familiales. Les exploitations agricoles, et pas seulement viticoles, atteignent en effet de tels niveaux d’actifs qu’il sera très difficile de les transmettre. Laissons aussi la mission d’information aboutir, et abordons les thèmes dans le bon sens, comme vous l’a proposé madame Verdier-Jouclas.

M. Fabrice Brun. Les dispositifs existants ne sont pas suffisants, et le phénomène s’est accéléré ces dernières années ; il ne faut donc pas le sous-estimer. Notre proposition vise à conserver leur caractère familial à l’agriculture et à la viticulture françaises. Si nous voulons que tout le vignoble champenois appartienne demain à LVMH, il suffit de continuer comme cela !

On touche au patrimoine agricole et viticole de la France : notre histoire, notre ADN, notre culture ! Nous avons le devoir de dire que pèse une vraie menace sur ces grands terroirs de France, qui risquent demain d’appartenir en quasi-totalité à des fonds chinois, américains ou canadiens. Nous avions coutume de nous rassurer avec l’idée que l’agriculture et la viticulture étaient parmi les dernières activités non délocalisables : ce n’est plus le cas ! Le terroir français est en vente à la découpe !

M. le président Éric Woerth. Cette mesure est, de surcroît, autonome.

Mme Émilie Cariou. Oui mais elle coûte très cher !

M. le président Éric Woerth. Je n’en suis pas sûr. Mais c’est bien parce que ces terres sont probablement les terres agricoles les plus chères que la question se pose. L’objectif de les conserver dans une exploitation familiale doit pouvoir être partagé.

La commission rejette successivement les amendements identiques I-CF47, I-CF96, I-CF133, I-CF162, I-CF195, I-CF523, I-CF837, I-CF973 et les amendements I-CF102 et I-CF310.

Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement I-CF1535 de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ainsi que les amendements I-CF1216 et I-CF1217 de Mme Frédérique Tuffnell.

Mme Frédérique Tuffnell. Ces trois amendements visent à valoriser un dispositif foncier de protection de l’environnement en proposant l’exonération des droits de mutation à titre gratuit pour tous les biens immobiliers gérés au moyen d’une obligation réelle environnementale (ORE). Celle-ci a été créée par la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016. Seules cinq ont été signées à ce jour, mais plus de 200 ORE de compensation ont été signées.

L’article L. 132-3 du code de l’environnement définit ainsi l’obligation réelle environnementale : « Les propriétaires d’un bien immobilier peuvent conclure un contrat avec une collectivité publique, un établissement public ou une personne morale de droit privé agissant pour la protection de l’environnement en vue de faire naître à leur charge, ainsi qu’à la charge des propriétaires ultérieurs, des obligations réelles que bon leur semble, dès lors que de telles obligations ont pour finalité le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d’éléments de la biodiversité ou de fonctions écologiques. » Elle contribue ainsi à protéger certaines espèces de faune ou de flore sauvages, à conserver des haies, des arbres, des bosquets ou encore des zones tampon entre des zones urbanisées et des zones naturelles.

Pour garantir la valeur d’engagement en contrepartie de l’avantage fiscal, l’ORE contractée devra être d’une durée supérieure à trente ans, comme en matière forestière, être certifiée par une entité agréée au titre de la protection de l’environnement et signée en dehors de toute démarche de compensation des atteintes écologiques pour encourager la participation spontanée et volontaire des propriétaires dans la préservation de la biodiversité et des fonctions écologiques.

M. Joël Giraud, rapporteur général. De tels amendements ne peuvent pas figurer dans la première partie du projet de loi de finances dans la mesure où ils créeraient un effet d’aubaine sur les dispositifs existants. Je vous demande de bien vouloir les redéposer en deuxième partie, même si je suis réservé sur les chances qu’ils auraient d’y prospérer. Je comprends bien leur finalité écologique, mais j’ai toujours un problème quand une proposition n’est pas chiffrée. De plus, je ne suis pas totalement convaincu par le lien entre droits de mutation à titre gratuit et acceptation d’une ORE.

Mme Frédérique Tuffnell. Je préfère maintenir ces amendements en première partie. Certes, ils ne sont pas chiffrés – cela est impossible puisque seuls cinq contrats d’ORE ont été signés aujourd’hui. L’exonération des droits de mutation est difficile à estimer dans ces conditions. C’est justement pourquoi nous voulons inciter à la signature d’un plus grand nombre d’ORE. Compte tenu de l’enjeu écologique, je maintiens ces amendements.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1535, I-CF1216 et I-CF1217.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF808 de M. Jean-Paul Dufrègne et I-CF1185 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Fabien Roussel. L’amendement I-CF808 propose de rétablir l’impôt de solidarité sur la fortune ! Comment faire autrement après que, des mois durant, cette année, nombre de nos concitoyens ont demandé le rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune, que vous avez supprimé en 2017 ?

D’ailleurs, dans un rapport commandé par le Gouvernement à l’issue du grand débat national, qui a fait ressortir ce sujet en tête des revendications de nos concitoyens au nom de la justice fiscale, France Stratégie indique qu’il est impossible de dire si cette mesure a effectivement bénéficié à l’économie. En revanche, elle a bénéficié aux 5 % des ménages les plus riches, avec un gain de 6 500 euros par an et par ménage.

Ce cadeau, qui coûte cher au budget de l’État – 2,9 milliards d’euros –, a profité à 600 000 familles possédant un patrimoine total taxable de 1 028 milliards d’euros. Nous vous proposons de leur reprendre 2,9 milliards : il leur en restera bien assez !

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement identique I-CF1185 a été parfaitement défendu par mon collègue. Quand je vois les propositions que vous faites pour exonérer encore et toujours les plus aisés, je doute fort que vous les acceptiez !

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je note que vous ne citez pas le comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital lorsqu’il dit beaucoup de bien du prélèvement forfaitaire unique (PFU) ! Le rapport de ce comité dit qu’il est extrêmement difficile de faire une évaluation à court terme. Ce choix a été fait en début de quinquennat et vos amendements sont totalement opposés à la position du Gouvernement : je ne vous surprendrai donc pas en émettant un avis défavorable.

La commission rejette les amendements I-CF808 et I-CF1185.

Elle en vient aux amendements identiques I-CF264 de M. Nicolas Forissier, I-CF420 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1094 de M. Éric Pauget.

M. Nicolas Forissier. Nous proposons, pour notre part, la suppression de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI).

La majorité a pris une bonne décision en supprimant l’impôt de solidarité sur la fortune et en remettant cet argent dans le circuit économique. On peut discuter des modalités, mais c’était très important en termes d’attractivité et d’image de la France. Le problème, c’est que vous vous êtes arrêtés à mi-chemin en conservant un impôt sur la fortune immobilière, atténuant considérablement l’attractivité recherchée. De ce fait, la base de cet impôt peut à nouveau être élargie : l’incertitude demeure, ce qui est extrêmement préjudiciable au retour ou à l’investissement de ceux qui avaient quitté notre pays. Il est donc très important d’aller jusqu’au bout de la démarche. Ce serait une façon aussi de baisser la fiscalité et de recycler cet argent dans l’économie de tous les jours.

J’ajoute que l’impôt sur la fortune immobilière est injuste, car il pèse sur les petits patrimoines, les petites fortunes. Les très riches, ceux qui possèdent beaucoup de valeurs mobilières, sont avantagés ; mais ceux qui n’ont pour patrimoine que ce qu’ils ont accumulé au fil d’une vie de travail dans le but de le léguer à leurs enfants continuent de payer un impôt sur la fortune immobilière. Chers collègues de la majorité, soyez cohérents, supprimez cet impôt !

M. Éric Pauget. Je veux juste rappeler que l’IFI a contribué à stigmatiser la notion de propriété dans notre pays, notamment la propriété immobilière, qui fait partie de notre ADN. À ce titre, il faut le supprimer, et c’est l’objet de l’amendement identique I-CF1094.

Mme Émilie Cariou. Ceux qui ne possèdent pas de biens immobiliers n’ont donc pas le même ADN ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je ne vous surprendrai pas en donnant un avis défavorable à ces amendements de suppression d’un dispositif qui, en plus, a eu le bon goût de rapporter plus que prévu !

M. le président Éric Woerth. C’est justement ce qui est inquiétant !

M. Nicolas Forissier. L’argument final du rapporteur souligne que les estimations de recettes du Gouvernement étaient inférieures de moitié à ce que l’on percevra en 2020 ! Nous en sommes à près de 2 milliards anticipés : c’est bien la preuve qu’il y a anguille sous roche ! Cela reste un très mauvais impôt.

M. le président Éric Woerth. Il y a quelque chose de choquant à devoir payer l’IFI quand on investit dans l’immobilier pour le louer à des personnes qui ont besoin d’un logement, et de n’avoir rien à payer si l’on investit dans un patrimoine de valeurs mobilières ou de valeurs étrangères. Ce n’est pas d’un côté blanc et de l’autre noir, avec fiscalité ou sans fiscalité ; cela devrait former un ensemble. Mais je pense que nous ne serons jamais d’accord sur ce point !

La commission rejette les amendements I-CF264, I-CF420 et I-CF1094.

Elle est saisie de l’amendement I-CF888 de M. Éric Pauget.

M. Éric Pauget. Sortons au moins la résidence principale de l’immobilier assujetti à l’IFI ! Tel est l’objet de cet amendement.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement de repli me paraît extrêmement raisonnable !

Mme Émilie Cariou. Il y a déjà un abattement !

M. Joël Giraud, rapporteur général. En effet, un abattement de 30 %. Ce débat a déjà eu lieu lors de la création de l’IFI. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF888.

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Article additionnel après l’article 3
Exonération partielle d’impôt sur la fortune immobilière des monuments historiques situés en zone de revitalisation rurale

Elle examine ensuite l’amendement I-CF770 de M. Gilles Carrez, qui fait l’objet du sous-amendement I-CF1574 du rapporteur général.

M. Gilles Carrez. L’amendement I-CF770 résulte du travail que je mène comme rapporteur spécial du patrimoine depuis deux ans. Il vise à étendre l’exonération de 75 % de l’IFI, qui existe d’ores et déjà pour les bois, les forêts ou les terres agricoles données à bail, aux immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, à la condition qu’ils soient ouverts au public et situés en zone de revitalisation rurale. Ces conditions sont donc très restrictives.

Pour lutter contre la fracture territoriale, il faut davantage utiliser notre patrimoine historique, qui présente beaucoup d’atouts, tant du point de vue économique – cela est créateur d’emplois – que du point de vue touristique. Pour redonner la vie à des secteurs en grande difficulté, l’on pourrait miser sur les monuments historiques. Or il est extrêmement difficile aujourd’hui pour le propriétaire d’un tel lieu d’acquitter l’IFI en totalité, alors qu’il serait tout à fait disposé à ouvrir au public et à faire en sorte que le territoire local tire parti de ce monument.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je présente un sous-amendement pour encadrer l’exonération proposée, avec des obligations déclaratives annuelles du propriétaire au service en charge des monuments historiques. Ce sujet a été évoqué par plusieurs parlementaires de manière beaucoup plus large. Je souhaite donner un avis favorable à l’amendement à la condition expresse que soit voté le sous-amendement.

M. Gilles Carrez. Je suis tout à fait d’accord, d’autant qu’une mission conjointe de l’inspection des finances et du ministère de la culture travaille actuellement sur une meilleure définition des critères d’ouverture au public. Le coût de cette mesure est évalué entre un et 3 millions d’euros, car cela ne concerne que quelques centaines de sites. Il est donc très réduit.

Mme Émilie Cariou. Avec tout le respect que je dois à monsieur Carrez et à notre rapporteur général, nous ne souhaitons pas ouvrir une nouvelle niche sur l’IFI. Son champ est relativement large et remettrait en cause l’équilibre auquel nous sommes parvenus sur l’impôt sur la fortune immobilière.

M. Gilles Carrez. Cet abattement existe ; il figure dans le code des impôts pour les bois, forêts et terres agricoles.

M. le président Éric Woerth. Cela répond à une vraie raison. La question n’est pas de créer une niche fiscale ou pas, mais de savoir si elle a un sens.

Mme Émilie Cariou. Toutes les activités économiques que vous préconisez peuvent tout à fait être réalisées sans bénéficier d’une exonération d’IFI. Je ne comprends pas du tout le lien que vous faites entre une telle exonération et la valorisation du patrimoine, son ouverture au public ou l’activité économique.

M. Gilles Carrez. Si l’on prend l’exemple de Chenonceau ou de Vaux-le-Vicomte, vous avez raison. Mais il s’agit, en l’occurrence, de petits sites dont les recettes commerciales sont tout à fait insuffisantes pour faire vivre leur propriétaire. Celui-ci, obligé d’avoir une activité professionnelle par ailleurs, est donc assujetti à l’IFI. On en arrive à ce paradoxe que les propriétaires de très grands sites comme Chenonceau ou Vaux-le-Vicomte ne sont pas soumis à l’IFI alors que les propriétaires de sites moins remarquables sont entravées par l’IFI.

M. Jean-Paul Mattei. Nous ne pouvons que soutenir cet amendement, rendu encore plus opérationnel par le sous-amendement. Cela ne peut que rendre les territoires plus attractifs, créer des gains économiques et de l’activité, et donc générer des rentrées fiscales. Il ne peut pas y avoir de pertes, cela me semble évident.

La commission adopte le sous-amendement I-CF1574 puis l’amendement I-CF770 ainsi sous-amendé (amendement I-2862).

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Après l’article 3

La commission en vient à l’amendement I-CF1126 de M. Éric Pauget.

M. Éric Pauget. Il s’agit d’exclure de la base de l’IFI un bien immobilier ou un logement qui serait mis en location pour une résidence principale avec un loyer encadré. Cela permettrait de mettre des logements sur le marché.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Un bien loué avec un loyer encadré présente une valeur vénale inférieure à celle d’un bien libre. Il y a donc déjà un avantage à l’IFI à louer un bien avec un loyer encadré. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF1126.

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques I-CF358 de M. Charles de Courson, I-CF524 de Mme Émilie Bonnivard et I-CF974 de Mme Marie-Christine Dalloz, l’amendement I-CF95 de M. Pascal Lavergne et les amendements identiques I-CF671 de Mme Véronique Louwagie et I-CF946 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement a pour objet de faire sortir de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) les biens fonciers loués à long terme, c’est-à-dire pour plus de 18 ans.

La rentabilité brute du foncier est en effet de l’ordre de 1,2 %. Si vous soumettez ce rendement au taux de 17,2 % de CSG qui frappe les loyers et au taux marginal d’impôt sur le revenu, vous voyez bien que la rentabilité du foncier devient négative.

Ainsi, nous sommes en face d’une situation où une part croissante des propriétaires fonciers vendent car ils ne peuvent garder un bien dont la rentabilité est négative. Les fermiers sont alors pour ainsi dire obligés de leur acheter ce bien, s’ils veulent conserver la stabilité de leur exploitation. Les remboursements des prêts souscrits pour acheter ces terres entament alors une bonne partie de leurs capacités financières. On voit donc bien que le maintien de l’IFI sur le foncier agricole est un élément de destruction de l’entreprise familiale.

Je propose donc d’assurer aux propriétaires fonciers un minimum de rémunération, en exonérant de l’IFI tous les biens fonciers loués à long terme, c’est-à-dire pour au moins 18 ans.

Mme Émilie Bonnivard. L’objectif de mon amendement identique I-CF524 est en effet d’exonérer d’IFI les propriétaires qui affectent durablement leurs terres à des exploitations agricoles, avec un bail à long terme d’au moins 18 ans.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je pose le même principe dans mon amendement identique I-CF974. Mais posons la question de fond : si on ne sait évaluer le coût d’une exonération d’IFI au bénéfice des terres agricoles, peut-être faut-il leur appliquer un autre taux de CSG que celui appliqué aujourd’hui ? Cela leur permettrait de retrouver un équilibre économique. Je pense qu’il ne faut pas être dogmatique sur le sujet.

En tout cas, il faut sortir de cette situation où les locations de longue durée de biens fonciers, à destination de l’agriculture ou de la viticulture, sont largement pénalisées.

M. Charles de Courson. Mon amendement I-CF946 n’a pas l’envergure de mon amendement précédent.

Vous vous souvenez que, actuellement, au titre de l’IFI, il existe un abattement de 75 % sur les biens fonciers loués à long terme, mais avec un plafond de 101 897 euros, la taxation s’établissant à 50 % au-delà de ce montant. Or vous vous souvenez aussi qu’en matière de succession, le plafond d’exonération des droits de mutation est passé brutalement de 100 000 à 300 000 euros ; c’était d’ailleurs très bien, puisque ce plafond n’avait jamais été revalorisé depuis des années.

De même, par cet amendement, je propose de relever le seuil d’exonération de l’IFI à 300 000 euros, comme on l’a fait en matière de succession.

M. Joël Giraud, rapporteur général. L’ensemble de ces amendements ont déjà fait l’objet d’une discussion l’an dernier. Avis défavorable à l’intégralité des amendements qui ont été déposés.

La commission rejette successivement les amendements I-CF358, I-CF524, I-CF974, I-CF95, I-CF671 et I-CF946.

Puis elle examine les amendements I-CF776 et I-CF777 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Mon amendement I-CF776 vise à alléger le taux d’IFI sur le foncier non bâti. La taxation du foncier non bâti vient s’ajouter à une faible rentabilité de ce dernier. Cette situation n’incite pas à l’acquisition ni à la détention de ce type de biens ; elle encourage leur artificialisation pour en augmenter la rentabilité. Cet amendement permet donc de lutter contre l’artificialisation des sols. Les agriculteurs retraités étant souvent propriétaires de terres agricoles, cette taxation réduit fortement leur revenu net après impôts, alors même que leurs retraites sont souvent très faibles. Cet amendement est donc un signal positif à leur égard.

Quant à mon amendement I-CF777, il vise à exonérer d’IFI tous les espaces naturels. En raison de la faible rentabilité de ces espaces, la taxation fait là encore peser un risque d’artificialisation. Une exonération d’IFI reviendrait donc à supprimer ce qui est aujourd’hui une incitation à l’artificialisation.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ce sont des amendements que nous avons déjà vus deux fois dans le passé. Je donne un avis défavorable, comme les deux fois précédentes.

La commission rejette successivement les amendements I-CF776 et I-CF777.

Puis elle examine l’amendement I-CF1125 de M. Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Il s’agit de la simple revalorisation du barème de l’IFI. Il fait en effet partie des impôts dont les tranches ne sont pas revalorisées. Je propose qu’elles le soient, en fonction de l’inflation. D’ailleurs, on pourrait trouver un autre indice de référence, correspondant mieux à l’IFI. Par simplicité, je propose cependant une actualisation du barème en fonction de l’inflation.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Si l’indexation est une règle juste pour l’impôt sur le revenu, en revanche, je pense que cela est beaucoup moins évident pour la fiscalité du patrimoine. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Mon amendement inciterait les contribuables à déclarer des valeurs plus exactes. Car la sous-estimation des seuils des tranches du barème conduit à la sous-estimation des valeurs.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, lorsque le principe de l’indexation est oublié, on se réveille dix ou quinze ans plus tard pour procéder à une brusque réévaluation de 50 ou de 100 %, comme l’année dernière en matière de succession, lorsqu’on est passé d’un coup de 100 000 euros à 300 000 euros.

L’idée de notre président est pleine de sagesse. Monsieur le rapporteur général, on peut discuter du choix de l’indice de référence, indice des prix à la consommation ou autre. Mais il faut, sur le principe, qu’on indexe.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je ne suis pas très favorable à l’indexation des impôts qui relèvent de la fiscalité du patrimoine. Qu’on les relève de temps en temps en fonction d’une analyse ponctuelle, soit. Mais le patrimoine n’est pas la même chose que les revenus. Ce ne sont pas les mêmes indices ni les mêmes réalités qui s’appliquent et s’observent en termes d’évolution des valeurs. Je reste défavorable à une évolution de ce type.

M. Charles de Courson. Vous avez accepté l’année dernière une revalorisation de 300 %…

M. Joël Giraud, rapporteur général. Sur le sujet très particulier des baux ruraux ! Quand des valeurs locatives n’ont pas été revues depuis un certain temps, on peut analyser l’évolution du marché, pour opérer par exemple une révision au bénéfice de la province. Mais je parle ici de baux ruraux, c’est-à-dire de quelque chose de très particulier.

Mme Marie-Christine Dalloz. Quand on parle d’IFI, on parle bien d’immobilier. On ne peut pas ne pas tenir compte de l’évolution de la valorisation des patrimoines. Permettez-moi de prendre l’exemple du Jura, territoire frontalier de la Suisse. Certains secteurs y sont sous forte tension. Depuis trois ou quatre ans, le prix de l’immobilier y fluctue énormément. Je pense que c’est une erreur que de ne pas accepter cet amendement de bon sens sur le principe d’une revalorisation qui permettrait de mettre à jour, chaque année, la valeur patrimoniale des biens.

M. Laurent Saint-Martin. Je crois que le bon sens que vous invoquez est un faux bon sens. Car essayer d’indexer le barème de l’IFI sur l’inflation, c’est l’indexer sur une grandeur qui n’a, par définition, pas grand-chose à voir avec l’évolution de la valeur des biens immobiliers. L’inflation et l’évolution de la valeur des biens immobiliers ne sont pas corrélées.

Il vaudrait peut-être mieux réfléchir à indexer ce barème sur des valeurs qui reflètent l’évolution des prix immobiliers. Quoi qu’il en soit, si vous observez le marché de l’immobilier de Paris ou de la petite couronne parisienne, je ne pense pas que vous trouverez que son évolution est corrélée à l’inflation.

M. le président Éric Woerth. Dans mon exposé des motifs, j’ai relevé qu’on aurait plutôt pu prendre pour référence l’indice du coût de la construction ou un autre indice de ce type. En vérité, une indexation sur l’inflation est une sous-indexation par rapport à l’évolution réelle de la valeur patrimoniale.

Pour la séance publique, je déposerai un amendement, faisant référence à un autre index. Car je crois que ce débat vaut la peine d’être tenu. À partir du moment où existe un impôt sur le patrimoine dont le taux est fixe, l’assiette doit être indexée, car elle ne peut pas être totalement immuable dans un monde qui bouge énormément.

M. Charles de Courson. Puisque l’IFI frappe massivement l’immobilier, indexons-le sur l’évolution de la valeur immobilière. Pour ma part, je cosignerai volontiers avec le président un amendement qui répondra sur ce point aux objections du rapporteur général.

L’amendement I-CF1125 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF897 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. Il s’agit encore de l’IFI. Comme l’a très bien dit Charles de Courson, nous avions revalorisé l’an dernier de 100 000 euros à 300 000 euros le plafond applicable à certaines successions. Pour ma part, je vous propose de revaloriser la déduction au titre des dons consentis dans le cadre de l’IFI, en la portant de 50 000 à 100 000 euros. Soit une simple multiplication par deux.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je note l’effort que vous avez consenti sur le coefficient multiplicateur ! Mais je trouve élevé le seuil que vous proposez. Car je rappelle que ce montant est cumulable avec la réduction à l’impôt sur le revenu. Il faut encourager la générosité, certes, mais il y a aussi beaucoup de gens qui pratiquent la générosité sans jamais se prévaloir de réductions d’impôts. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF897.

Puis, conformément à l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement I-CF386 de M. Nicolas Forissier.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF648 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Il s’agit d’un amendement technique. Il a vocation à sécuriser, pour les entreprises solidaires d’utilité sociale (ESUS), le dispositif d’incitation à l’investissement IR-PME. Mon amendement fait suite à la notification à la Commission européenne du nouveau régime, et au risque qu’il court de ce fait.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Vous avez présenté un amendement similaire quand nous en avons parlé sur l’impôt sur le revenu. J’ai rappelé quels avaient été les engagements du Gouvernement, pour que vous puissiez obtenir de lui une réponse en séance publique. Je vous avoue préférer examiner cette situation via votre amendement relatif à l’impôt sur le revenu, plutôt qu’à travers celui-ci, dans l’hypothèse où nous aurions un petit problème avec la Commission européenne.

L’amendement I-CF648 est retiré.

Puis la commission examine les amendements I-CF1058 et I-CF1059 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Ces amendements qui concernent l’assurance-vie apportent des recettes fiscales complémentaires à l’État.

Le régime de faveur dont jouit l’assurance-vie en matière de droits de succession a quelque chose de très choquant. C’est pourquoi je propose de le calquer désormais sur le barème de l’article 717 du code général des impôts en matière de droits de succession. Ce dernier prévoit, en ligne directe, une taxation à 45 % au-dessus de 1,8 million d’euros.

En matière d’assurance-vie, la même taxation ne s’établit qu’à 31,2 %. C’est excessivement choquant. Encore ne fais-je qu’évoquer la succession en ligne directe, sans parler du taux de 60 % qui frappe les autres successions… Ce n’est pas normal. Il y a vraiment un effet d’aubaine qui profite à ces contrats.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Votre groupe a déposé une série d’amendements qui font perdre beaucoup de son intérêt à l’assurance-vie, alors que je crois que des équilibres ont été trouvés. Pour cette raison, j’émets un avis défavorable à l’ensemble de ces amendements.

La commission rejette, successivement, les amendements I-CF1058 et I-CF1059.

Puis elle examine l’amendement I-CF957 de M. François Pupponi.

M. Michel Castellani. Nous proposons que les acquisitions de logements par les organismes d’HLM, lorsqu’ils prennent l’engagement de les louer à des organismes bénéficiant de l’agrément relatif à l’intermédiation locative et à la gestion locative sociale, pour une durée d’au moins six ans, ne sont soumises qu’à un droit fixe de 125 euros. Il s’agit d’encourager la production de HLM dans le parc privé en France.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement I-CF957.

Puis elle examine l’amendement I-CF1536 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Cette disposition fiscale incitative en faveur de la restauration de la qualité des sols, qui participe à la préservation de la biodiversité et de la santé publique, s’inspire des régimes de faveur prévus entre autres aux articles 1594 F et suivants du code général des impôts. Inciter à l’acquisition de friches polluées contribuerait à limiter l’étalement urbain et l’artificialisation de terres agricoles.

M. Joël Giraud, rapporteur général. J’ai demandé une expertise sur l’ensemble des points soulevés par cet amendement.

D’une manière générale, je suis toujours vigilant sur la rédaction précise des amendements qui touchent aux dépenses fiscales. En l’espèce, l’assiette de l’exonération me semble un peu large. Je préférerais un taux réduit à une exonération totale. L’opération que vous proposez n’est pas du tout encadrée dans son quantum. Il n’y a aucun plafond qui soit prévu pour son montant et nous ne disposons pas de chiffrage.

Je vous invite donc à retirer l’amendement pour que, d’ici à la séance publique, les questions que nous nous posons puissent obtenir une réponse précise.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Je vous remercie par avance de l’aide que vous nous apporterez pour obtenir ces réponses.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ces questions ont en effet été transmises au cabinet du ministre.

L’amendement I-CF1536 est retiré.

Puis la commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF1398 et I-CF1399 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. L’amendement I-CF1399 propose de rétablir l’impôt sur la fortune (ISF) et l’amendement I-CF1398 de rétablir la progressivité de la fiscalité du patrimoine.

Sept milliards d’euros de recettes en moins, voilà ce qu’a coûté à l’État la suppression de l’ISF, tandis que vous faites supporter à tout le monde la baisse de dépenses publiques à due concurrence. Cette suppression est d’autant plus injuste que c’était un impôt qui frappait les plus fortunés. Vous aurez beau nous expliquer que c’était pour éviter l’exil fiscal, je rappellerai que les exilés fiscaux représentent seulement 0,2 % de l’effectif des personnes assujetties à l’ISF… D’ailleurs, si l’exil fiscal coûte de l’argent, en adoptant l’excellent amendement proposé par mon collègue Jean-François Mattei et moi-même sur un impôt universel ciblé, on résoudra en partie ce problème, qui n’en serait plus un.

Si on propose de rétablir l’ISF, on propose de le faire avec une plus grande progressivité. Car il n’y a pas de raison que, pour les personnes privilégiées, il n’y ait pas aussi de la progressivité. Notre proposition s’appuie sur les travaux de la fondation Copernic et de Thomas Piketty, en prévoyant un taux marginal de 0,1 % pour les personnes fortunées et de 2 % pour les personnes détenant un patrimoine supérieur à cinq millions d’euros. Ainsi, nous gagnerons en justice fiscale.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Vous comprendrez que, ces amendements étant complètement orthogonaux à la politique du Gouvernement, je donnerai à leur endroit un avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. « Orthogonal » veut dire, dans le vocabulaire de la commission des finances, « contraire ». Je le précise.

M. Charles de Courson. Cher collègue Éric Coquerel, si vous additionnez le taux actuel de 17,2 % de CSG sur les revenus du patrimoine au taux marginal d’impôt sur le revenu, vous arrivez à un taux de taxation d’un peu plus de 60 %. Un simple calcul montre qu’avec un barème qui culmine à 2 %, si le bien que vous détenez a une rentabilité inférieure à 3,6 %, sa rentabilité nette est nulle.

Cela veut donc dire que votre amendement tend à la suppression de la propriété privée au delà d’environ quatre à cinq millions d’euros de patrimoine. C’est mathématique. En cela, il est anticonstitutionnel. Si vous voulez détruire le système de la propriété privée, c’est tout à fait cohérent. Mais c’est indéfendable sur le fond.

La commission rejette, successivement, les amendements I-CF1398 et I-CF1399.

Puis elle examine l’amendement I-CF1422 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Je pense que tous les collègues partageront notre souci vis-à-vis de l’habitat indigne, qui ne fait malheureusement que progresser. On en voit un peu partout des exemples, y compris lorsque des immeubles s’écroulent à Marseille. Dans ma circonscription, certaines situations rappellent aussi, malheureusement, plutôt Zola et Dickens qu’une situation propre à la sixième puissance économique du monde, tant les constats sont insupportables.

Nous proposons donc de créer une taxe sur l’acquisition de logements de luxe, en tout cas de logements chers, c’est-à-dire dont le prix dépasse un million d’euros. Le produit de cette taxe serait affecté pour moitié à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Sans alourdir les dépenses de l’État, cela permettrait ainsi de faire face à cette grande cause nationale qu’est l’habitat indigne.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je voudrais tout de même rappeler que les ventes immobilières sont soumises à des droits d’enregistrement, qui sont proportionnels à leur montant. On observe d’ailleurs que les ventes immobilières les plus importantes ont beaucoup contribué à la hausse de leur rendement.

Quant à la notion de biens immobiliers de luxe, n’étant pas Parisien, je peux en parler librement. Il me semble que le prix d’un appartement d’au moins 100 mètres carrés atteint, dans l’ensemble de Paris, justement un million d’euros. Vous définissez donc le luxe, monsieur Coquerel, par un barème qui, vu les prix malheureusement très élevés du marché, commence trop bas. Avis défavorable.

M. Julien Aubert. Je voudrais moi aussi m’élever contre cet amendement. Alors qu’on se retrouve avec des prix démesurés dans certaines communes, je crains que cette taxe provoque en réalité l’inverse de l’effet recherché, c’est-à-dire qu’elle alimente la spéculation immobilière et la hausse des prix. François Hollande a peut-être estimé qu’on était riche à partir de 4 000 euros de revenus mensuels, mais j’estime quant à moi que, lorsque vous habitez un appartement de 100 mètres carrés à Paris, vous ne vivez pas dans le luxe.

M. Éric Coquerel. C’est mal connaître Paris. Avoir un appartement d’un million d’euros à Paris permet tout de même de contribuer un peu plus que d’autres à lutter contre le fait que certains de nos concitoyens n’ont pas d’eau, d’électricité et vivent dans des logements insupportables.

Je vous rappelle que l’activité des agences spécialisées en immobilier de luxe a progressé de 17 % en Île-de-France. Cela montre bien qu’il y a de la marge. Pour ma part, je préfère lutter contre le logement insalubre que de plaindre les personnes qui ont un appartement d’un million d’euros à Paris.

La commission rejette l’amendement I-CF1422.

Article 4
Mise sous condition de ressources du crédit d’impôt
pour la transition énergétique (CITE) avant sa suppression en 2021
(et remplacement par une prime pour les ménages modestes)

Résumé du dispositif et effets principaux

Conformément aux engagements pris par le Président de la République en 2017, le présent article initie la transformation du CITE en un système de prime immédiatement perceptible lors de l’engagement des dépenses concourant aux objectifs de rénovation énergétique des bâtiments et d’économies d’énergie. Cet article constitue la première étape de cette transformation et :

– instaure, pour les ménages dont les revenus sont modestes et très modestes, une prime au titre des dépenses engagées à compter du 1er janvier 2020 au titre de la rénovation de leur logement, versée par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) ;

– proroge, pour les ménages non éligibles à cette prime, le CITE pour une durée d’un an, soit jusqu’au 31 décembre 2020 – les ménages les plus aisés appartenant aux 9e et 10e déciles étant désormais exclus du bénéfice du crédit d’impôt. Le même article apporte quelques ajustements au champ des dépenses éligibles au CITE. En 2021, les ménages éligibles en 2020 au crédit d’impôt bénéficieront de la prime instaurée par le présent article ;

– instaure un montant forfaitaire de prime et de crédit d’impôt spécifique à chaque équipement, tenant compte de l’efficacité et de la contribution des équipements aux objectifs environnementaux d’économies d’énergie et de rénovation des bâtiments.

Le présent article créé également un régime de sanctions en cas de méconnaissance des dispositions relatives aux modalités et conditions de distribution de la prime par l’ANAH ou ses partenaires habilités, qui vise à lutter contre la fraude.

Une budgétisation de 450 millions d’euros est prévue dans le PLF pour 2020 pour financer d’une part, la mise en place de la nouvelle prime et, d’autre part, la revalorisation de l’aide Habiter mieux Sérénité de l’ANAH.

Le coût de la prorogation en 2020 du CITE pour les ménages non éligibles à la prime et n’appartenant pas aux 9e et 10e déciles est estimé à 350 millions d’euros.

Dernières modifications législatives intervenues

Depuis sa création en 2014, le CITE a fait l’objet de modifications dans chaque loi de finances initiale. Plusieurs fois prorogé, le dispositif a également vu son champ d’application (modification des dépenses éligibles au crédit d’impôt) et les modalités de calcul de l’avantage fiscal évoluer.

Dernière modification en date, la loi de finances pour 2019 (1) a prorogé le CITE jusqu’au 31 décembre 2019, et modifié son champ et ses modalités d’application. L’article 182 de la loi de finances pour 2019 a ainsi notamment réintroduit, au taux de 15 % et dans la limite d’un plafond de dépenses précisé par arrêté, les dépenses d’acquisition de matériaux d’isolation thermique des parois vitrées en cas de remplacement de parois en simple vitrage et étendu, sous condition de ressources, le crédit d’impôt au titre de la dépose d’une cuve à fioul, au taux de 50 % du coût de la pose d’équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté un amendement de la commission du développement durable prévoyant la remise, par le Gouvernement, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi, d’un rapport sur l’opportunité d’élargir la prime de transition énergétique aux propriétaires bailleurs.

Ayant succédé, à compter du 1er septembre 2014, au crédit d’impôt en faveur du développement durable (CIDD) (70), le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) est codifié à l’article 200 quater du CGI.

Initialement bornée au 31 décembre 2015, la période d’application du CITE a été prorogée dans chaque loi de finances depuis celle de 2016 (71).

Les évolutions du CITE, annuelles depuis sa création, et l’économie générale de ce dispositif fiscal auquel trois objectifs sont associés ont fait l’objet de plusieurs développements et commentaires, tant dans les différents rapports établis dans le cadre de l’examen des projets de loi de finances pour 2018 (72)et pour 2019 (73) que dans les deux derniers rapports sur l’application des lois fiscales (RALF 18 (74) et RALF 19 (75)), auxquels le lecteur est invité à se reporter pour appréhender le CITE dans une perspective « historique ».

Le présent commentaire rappelle les caractéristiques et modalités de fonctionnement du CITE actuellement en vigueur, en se concentrant principalement sur celles dont le présent article propose des ajustements, corrections ou modifications pour l’année 2020.

1. Le CITE, un dispositif bien implanté dans le paysage fiscal

Répondant à des objectifs environnementaux et économiques, le CITE vise notamment à accélérer et amplifier les travaux de rénovation énergétique des bâtiments pour économiser de l’énergie, faire baisser la facture énergétique et créer des emplois.

Souvent modifié, le crédit d’impôt introduit dans la loi de finances pour 2000 (76), le CIDD, a conservé, en devenant le CITE, son principe : il offre aux contribuables résidant en France un crédit d’impôt sur le revenu au titre des dépenses effectivement supportées pour l’amélioration de la qualité environnementale et pour la rénovation énergétique de leur logement, que ceux-ci soient propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit de leur habitation principale. Le logement accueillant les équipements doit être achevé depuis plus de deux ans à la date du début des travaux.

La liste des équipements éligibles à l’avantage fiscal figure à l’article 200 quater du CGI et les caractéristiques techniques et critères de performances minimales sont fixés par l’article 18 bis de l’annexe IV du CGI.

Le montant des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt ne peut excéder un plafond pluriannuel. Ce dernier s’établit, au titre d’une période de cinq années consécutives comprises entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2019, à 8 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et 16 000 euros pour un couple marié ou pacsé soumis à une imposition commune (77). Cette somme est majorée de 400 euros par personne à charge (78).

L’avantage fiscal accordé au titre du CITE compte pour la détermination du plafond global des avantages fiscaux prévu à l’article 200-0 A du CGI.

TABLEAU SYNTHÉTISANT LES CONDITIONS D’ÉLIGIBILITÉ AU CITE EN FONCTION DE LA NATURE DES DÉPENSES ET DU CALENDRIER DE LEUR ENGAGEMENT

Économies d’énergie

Nature des dépenses

Dépenses payées en

2018

2019

Chaudières au fioul à haute performance énergétique

Dépenses exclues à compter du 1er janvier 2018 (sauf si acceptation d’un devis et versement d’un acompte avant le 1er janvier 2018 ; 30 %)

 

Chaudières au fioul à très haute performance énergétique

– Du 1er janvier 2018 au 30 juin 2018 : 15 %

– Dépenses exclues à compter du 1er juillet 2018 (sauf si acceptation d’un devis et versement d’un acompte avant le 1er juillet 2018 ; 15 %)

 

Dépose d’une cuve à fioul

 

50 %

Chaudières au gaz à très haute performance énergétique

30 %

30 % dans la limite d’un plafond de dépenses fixé par arrêté (sauf si acceptation d’un devis et versement d’un acompte avant le 31 décembre 2018)

Chaudières à microgénération gaz d’une puissance de production électrique inférieure ou égale à 3 kilovolt-ampères par logement

30 %

30 % dans la limite d’un plafond de dépenses fixé par arrêté (sauf si acceptation d’un devis et versement d’un acompte avant le 31 décembre 2018)

Équipements de chauffage au bois ou autres biomasses

Dépenses de pose incluses si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret

30 %

30 %

30 %

Appareils de régulation de chauffage ou matériaux de calorifugeage de tout ou partie d’une installation de production ou de distribution de chaleur ou d’eau chaude sanitaire

30 %

30 %

Appareils permettant le réglage manuel ou automatique et la programmation des équipements de chauffage ou de production d’eau chaude sanitaire (thermostat d’ambiance, horloge de programmation, systèmes de télégestion de chaufferie…)

30 %

30 %

Appareils permettant d’individualiser les frais de chauffage ou d’eau chaude sanitaire dans les copropriétés

30 %

30 %

Isolation thermique

Nature des dépenses

Dépenses payées en

2018

2019

Matériaux d’isolation thermique des parois vitrées

– Dépenses exclues à compter du 1er janvier 2018 (sauf si acceptation d’un devis et versement d’un acompte avant le 1er janvier 2018 : 30 %)

– Du 1er janvier 2018 au 30 juin 2018 uniquement si ces matériaux viennent en remplacement de parois en simple vitrage : 15 %

Uniquement si ces matériaux viennent en remplacement de parois en simple vitrage : 15 % dans la limite d’un plafond de dépenses fixé par arrêté

Volets isolants ou portes d’entrée donnant sur l’extérieur

Dépenses exclues à compter du 1er janvier 2018 (sauf si acceptation d’un devis et versement d’un acompte avant le 1er janvier 2018 : 30 %)

 

Isolation thermique des parois opaques dans la limite d’un plafond par mètre carré fixé par l’article 18 bis, 2-b-1° de l’annexe IV au CGI

30 %

30 %

Équipement de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable

Nature des dépenses

Dépenses payées en

2018

2019

Équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable (à l’exception des panneaux photovoltaïques et, à compter du 1er janvier 2016, des éoliennes produisant de l’électricité)

Dépenses de pose incluses si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret

30 %

30 %

30 %

Pompes à chaleur autres que air/air dont la finalité essentielle est la production de chaleur et d’eau sanitaire

Dépenses de pose incluses si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret

30 %

30 %

30 %

Pose de l’échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques

30 %

30 %

Acquisition de systèmes de fourniture d’électricité à partir de l’énergie hydraulique ou à partir de la biomasse

Dépenses de pose incluses si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret

30 %

30 %

30 %

Équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération

30 %

30 %

Droits et frais de raccordement à un réseau de production de chaleur ou de froid, pour la seule part représentative des équipements éligibles au crédit d’impôt

30 %

30 %

Autres dépenses

Nature des dépenses

Dépenses payées en

2018

2019

Diagnostic de performance énergétique (un diagnostic par logement sur 5 ans) par un professionnel certifié, en dehors des cas où la réglementation le rend obligatoire

30 %

30 %

Audit énergétique comprenant des propositions de travaux dont au moins un permet d’atteindre un très haut niveau de performance énergétique défini par l’article 18 bis, II de l’annexe IV au CGI

30 %

30 %

Système de charge pour véhicule électrique

30 %

30 %

Équipements spécifiques aux départements et régions d’outre-mer

Nature des dépenses

Dépenses payées en

2018

2019

– Équipements de raccordement à un réseau de froid, alimenté majoritairement par du froid d’origine renouvelable ou de récupération.

– Équipement ou matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires.

– Équipements ou matériaux visant à l’optimisation de la ventilation naturelle, et notamment les brasseurs d’air.

30 %

30 %

Source : commission des finances.

2. Un crédit d’impôt qui coexiste et se cumule avec d’autres dispositifs concourant aux mêmes objectifs

a. L’éco prêt à taux zéro

● Créé par la loi de finances pour 2009 (79), le dispositif de l’éco-PTZ constitue, avec le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), un outil fiscal important pour inciter les ménages à rénover leur logement, en particulier lorsque leurs ressources sont limitées.

Devant, au moment de son introduction, prendre fin le 31 décembre 2013, le dispositif a fait l’objet de plusieurs prorogations successives. La dernière, intervenue dans la loi de finances pour 2019 (80), a porté l’extinction de l’éco-PTZ au 31 décembre 2021.

● L’éco-PTZ prend la forme d’avances remboursables ne portant pas intérêt, qui sont accordées par les établissements bancaires. Ces derniers bénéficient, en contrepartie, d’un crédit d’impôt sur les sociétés ou d’impôt sur le revenu (en fonction des modalités d’imposition de leurs bénéfices). L’article 244 quater U du CGI, précisant les règles applicables à ces prêts et leurs modalités de financement, dispose que les banques doivent, pour bénéficier du crédit d’impôt, avoir passé une convention, tant avec l’État qu’avec la Société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS), laquelle précise les modalités de déclaration des prêts, le contrôle de l’éligibilité des dossiers et le suivi des crédits d’impôt.

Le crédit d’impôt doit être, pour chaque prêt, d’un montant égal à l’écart entre la somme actualisée des mensualités dues par l’emprunteur à la banque au titre du prêt et celle qui auraient été dues si le prêt avait été « consenti à des conditions normales de taux », c’est-à-dire selon les conditions moyennes du marché lorsque le prêt a été émis : le crédit d’impôt est ainsi égal à l’effort financier accompli par la banque en prêtant à ces conditions spécialement avantageuses pour l’emprunteur. Il fait naître au profit de la banque une créance, inaliénable et incessible, qui est rattachée, à hauteur d’un cinquième par an, à l’exercice au cours duquel l’éco-PTZ a été versé au particulier et aux quatre exercices suivants : le « coût générationnel » des éco-PTZ émis au cours d’une seule année s’étale ainsi sur cinq ans.

L’article 244 quater U du CGI précise que le montant d’un éco-PTZ ne peut pas dépasser 30 000 euros par logement et que, pour pouvoir en bénéficier, le demandeur doit réunir deux conditions principales.

En premier lieu, son logement doit constituer sa résidence principale ou celle de son locataire, et avoir été achevé avant le 1er janvier 1990 (date repoussée au 1er mai 2010 dans les départements et régions d’outre-mer). La loi de finances pour 2019 a modifié cette condition pour les demandes formées à compter du 1er juillet 2019 : si la condition de résidence principale est maintenue, il suffira que le logement ait été achevé depuis plus de deux ans à la date du début d’exécution des travaux.

En second lieu, le demandeur doit réaliser des travaux de rénovation énergétique, qui peuvent être de trois types (cf. infra). La condition relative à la réalisation d’un « bouquet de travaux », c’est-à-dire à la réalisation d’au moins deux des catégories de travaux, a été supprimée par la loi de finances pour 2019, à compter du 1er mars 2019.

NATURE ET CARACTÉRISTIQUES DES TRAVAUX DE RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE ASSOCIÉS À L’ÉCO-PTZ

Travaux permettant d’atteindre une performance énergétique minimale pour le logement pris dans sa globalité

Travaux de réhabilitation des systèmes d’assainissement non collectifs par des systèmes qui ne consomment pas d’énergie

Travaux qui correspondent à au moins une des catégories suivantes

   

– isolation thermique des toitures, des murs donnant sur l’extérieur, des parois vitrées et portes donnant sur l’extérieur

– installation, régulation ou remplacement de systèmes de chauffage, le cas échéant, travaux associés à des systèmes de ventilation économiques et performants, ou de production d’eau chaude sanitaire performants

– installation d’équipements de chauffage utilisant une source d’énergie renouvelable ou d’équipements de production d’eau chaude sanitaire utilisant une source d’énergie renouvelable.

Source : commission des finances.

Les travaux prévus par l’emprunteur doivent, dès la présentation de sa demande d’éco-PTZ, faire l’objet d’une description et de devis détaillés, permettant de s’assurer du sérieux du dossier ; à l’issue du délai laissé à l’emprunteur pour effectuer les travaux, celui-ci doit présenter les justificatifs attestant qu’ils ont réellement été conduits.

● Il est actuellement possible de cumuler éco-PTZ et CITE sans conditions de ressources pour les offres émises depuis le 1er mars 2016. La durée de remboursement d’un éco-PTZ ne peut pas dépasser dix ans – ce plafond étant toutefois porté à quinze ans pour les travaux de rénovation les plus lourds, c’est-à-dire ceux qui sont destinés à « atteindre une performance énergétique globale minimale du logement » ou qui combinent trois types d’isolation ou installations figurant sur la liste (reprise supra) du 1° du 2 du paragraphe I de l’article 244 quater U.

Enfin, les règles encadrant l’attribution d’un éco-PTZ à un syndicat de copropriétaires permettent le financement des travaux de rénovation énergétique en copropriété : le seuil des quotes-parts devant être compris dans les lots d’habitation a été supprimé, et les possibilités de cumul d’un éco-PTZ complémentaire après un premier éco-PTZ attribué à un syndicat de copropriétaires ont été étendues en loi de finances pour 2019.

b. Le taux réduit de TVA à 5,5 % sur les travaux d’entretien-amélioration des logements

Instauré par la loi de finances pour 2014, l’article 278-0 bis A du CGI, dispose que la TVA est perçue au taux réduit de 5,5 % pour les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des logements achevés depuis plus de deux ans, le champ de ces travaux étant défini par référence à celui du CITE. Sont ainsi éligibles au taux de 5,5 % les travaux portant sur la pose, l’installation et l’entretien des matériaux et équipements éligibles au CITE (tels que mentionnés au 1 de l’article 200 quater du CGI).

La dépense fiscale afférente à ce taux réduit de TVA est significative puisqu’elle s’établit plus de 1 milliard d’euros en moyenne.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE ASSOCIÉE AU TAUX RÉDUIT DE TVA POUR LES CERTAINS TRAVAUX D’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ ÉNERGÉTIQUE DES LOGEMENTS

Dépense fiscale n° 730223

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020 (p)

Coût (en millions d’euros)

730

1 080

1 180

1 070

1 150

1 200

1 250

Source : Évaluations des voies et moyens, tome II.

c. Les aides de l’ANAH

● Établissement public administratif (EPA) placé sous la triple tutelle des ministres chargés du logement, du budget et de l’économie (81), l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), peut, dans le cadre des missions qui lui sont attribuées en application de l’article L. 321-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH), accorder des aides financières visant la réalisation de travaux de rénovation énergétique des logements du parc privé dont elle assure la promotion du développement et de la qualité.

L’ANAH participe notamment à la lutte contre la précarité énergétique et à l’amélioration des structures d’hébergement. Dans cette perspective, elle est notamment chargée de la réalisation de 50 % de l’objectif visant à éradiquer la précarité énergétique et à rénover 150 000 logements par an (cf. infra). Pour ce faire, elle pilote le programme « Habiter mieux », créé en 2010 dans le cadre du programme d’investissements d’avenir (PIA), qui propose, à travers plusieurs offres financières, une aide à la réalisation de certains travaux de rénovation permettant de réaliser des économies d’énergie, en améliorant notamment les performances thermiques des logements.

Les offres de l’ANAH sont accordées, sous conditions de ressources, principalement aux ménages propriétaires dont les capacités financières sont les plus contraintes. Elles sont délivrées au titre des travaux qu’effectuent les bénéficiaires dans le logement dans lequel ils habitent. Plusieurs types de plafonds de ressources sont utilisés par l’Agence dans l’exercice de ses missions selon que les ménages bénéficiaires disposent de ressources « très modestes » ou, depuis 2013, « modestes ». Ces plafonds, définis par voie réglementaire (82), font l’objet d’une révision annuelle et s’établissent, pour l’année 2019 aux niveaux figurant dans les tableaux ci-après.

PLAFONDS DE RESSOURCES APPLICABLES À COMPTER DU 1ER JANVIER 2019 POUR LES AIDES À DESTINATION DES MÉNAGES DONT LES RESSOURCES SONT TRÈS MODESTES

(en euros)

Nombre de personnes composant le foyer

Île-de-France

Autres régions

1

20 470

14 790

2

30 044

21 630

3

36 080

26 013

4

42 128

30 389

5

48 198

34 784

Majoration par personne supplémentaire

+ 6 059

+ 4 385

Source : Circulaire relative aux plafonds de ressources applicables en 2019 à certains bénéficiaires de subventions de l’ANAH (texte non paru au journal officiel).

PLAFONDS DE RESSOURCES APPLICABLES À COMPTER DU 1ER JANVIER 2019 POUR LES AIDES À DESTINATION DES MÉNAGES DONT LES RESSOURCES SONT MODESTES

(en euros)

Nombre de personnes composant le foyer

Île-de-France

Autres régions

1

24 918

18 960

2

36 572

27 729

3

43 924

33 346

4

51 289

38 958

5

58 674

44 592

Majoration par personne supplémentaire

+ 7 377

+ 5 617

Source : Circulaire relative aux plafonds de ressources applicables en 2019 à certains bénéficiaires de subventions de l’ANAH (texte non paru au journal officiel).

● L’offre « Habiter mieux sérénité » fournit, outre un accompagnement et un conseil, une aide financière destinée à financer des travaux de rénovation globale à même de permettre aux bénéficiaires de réaliser un gain énergétique d’au moins 25 %.

L’aide s’établit à 50 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d’un plafond de 10 000 euros pour les ménages aux ressources très modestes et à 35 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d’un plafond de 7 000 euros pour les ménages aux ressources modestes. Elle peut être complétée d’une prime (Habiter mieux) dont le montant est égal à 10 % du prix des travaux, dans la limite d’un plafond de 2 000 euros pour les ménages dont les ressources sont très modestes ou de 1 600 euros pour les bénéficiaires répondant aux caractéristiques des revenus modestes.

EXEMPLE DU SOUTIEN APPORTÉ PAR L’ANAH POUR DES TRAVAUX D’UN MONTANT TOTAL DE 10 000 EUROS SELON LES RESSOURCES DES BÉNÉFICIAIRES

 

Décomposition de l’aide

Total de l’aide

Part de l’aide dans le montant total des travaux

Aide aux travaux

Prime Habiter mieux

Ménages dont les ressources sont très modestes

5 000 €

1 000 €

6 000 €

60 %

Ménages dont les ressources sont modestes

3 500 €

1 000 €

4 500 €

45 %

Source : commission des finances.

EXEMPLE DU SOUTIEN APPORTÉ PAR L’ANAH POUR DES TRAVAUX D’UN MONTANT TOTAL DE 15 000 EUROS SELON LES RESSOURCES DES BÉNÉFICIAIRES

 

Décomposition de l’aide

Total de l’aide

Part de l’aide dans le montant total des travaux

Aide aux travaux

Prime Habiter mieux

Ménages dont les ressources sont très modestes

7 500 €

1 500 €

9 000 €

60 %

Ménages dont les ressources sont modestes

5 250 €

1 600 €

6 750 €

45 %

Source : commission des finances.

EXEMPLE DU SOUTIEN APPORTÉ PAR L’ANAH POUR DES TRAVAUX D’UN MONTANT TOTAL DE 17 000 EUROS SELON LES RESSOURCES DES BÉNÉFICIAIRES

 

Décomposition de l’aide

Total de l’aide

Part de l’aide dans le montant total des travaux

Aide aux travaux

Prime Habiter mieux

Ménages dont les ressources sont très modestes

8 500 €

1 700 €

10 200 €

60 %

Ménages dont les ressources sont modestes

5 950 €

1 600 € (*)

7 550 €

44 %

(*) Montant plafond

Source : commission des finances.

● L’offre « Habiter mieux agilité », mise en place en 2018, s’applique à l’un des travaux suivants, lorsqu’ils sont effectués dans une maison individuelle : changement de chaudière ou de mode de chauffage ; isolation des murs extérieurs et/ou intérieurs ; isolation de combles aménagés et aménageables. Le montant de l’aide est égal à 50 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d’un plafond de 10 000 euros, lorsque les bénéficiaires disposent de revenus très modestes et à 35 % du montant total des travaux dans la limite d’un plafond de 7 000 euros lorsque les bénéficiaires disposent de revenus modestes.

● L’offre « Habiter mieux copropriété » constitue, quant à elle, une aide collective pour financer les travaux de rénovation énergétique des copropriétés fragiles, pouvant notamment s’élever jusqu’à 5 250 euros par logement.

Ces aides sont exclusives les unes des autres, elles ne sont donc pas cumulables pour une même dépense.

B. DES OUTILS BUDGÉTAIRES ET FISCAUX DONT LA CONTRIBUTION AUX OBJECTIFS ENVIRONNEMENTAUX ET DE RÉNOVATION EST ENCORE INSUFFISANTE

Dans un contexte notamment marqué par la réaffirmation de la priorité environnementale et la nécessité d’accélérer la transition écologique, les outils et instruments budgétaires et fiscaux en direction des ménages qui effectuent des travaux de rénovation de leurs logements apparaissent globalement insuffisants pour parvenir aux objectifs ambitieux qui ont été fixés.

Pour mémoire, la loi de transformation énergétique pour la croissance verte de 2015 (83) prévoit une baisse de la consommation énergétique finale de 50 % d’ici 2050 par rapport à 2012 et une division par quatre des émissions de gaz à effet de serre en 2050 par rapport à 1990. La loi relative à l’énergie et au climat, adoptée définitivement à l’Assemblée nationale le 11 septembre 2019 et au Sénat le 26 septembre 2019, a renforcé cette ambition en fixant un objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 grâce à la division des émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six.

Le plan Climat présenté, le 6 juillet 2017, par le ministre de la transition écologique et solidaire comporte, parmi ses objectifs principaux celui d’éradiquer la précarité énergétique. Dans cette perspective, le Gouvernement a annoncé qu’il accompagnerait les « locataires et les propriétaires qui ont des difficultés à payer leurs factures d’énergie afin de faire disparaître en dix ans les passoires thermiques ».

Faisant écho à ces objectifs ambitieux, le plan de rénovation énergétique des bâtiments vise à accélérer la transition écologique et fait de la rénovation énergétique une « priorité nationale » (84) dont la volonté d’accompagner les ménages dans les démarches de rénovation de leurs logements constitue une illustration. Ces plans sont assortis de l’objectif chiffré suivant : l’éradication de 1,5 million de passoires thermiques habitées par des ménages propriétaires aux faibles revenus, soit 150 000 par an dès 2018, dont 50 % au titre des objectifs propres de l’ANAH. La loi relative à l’énergie et au climat prévoit ainsi l’obligation pour les propriétaires de « passoires thermiques » de réaliser des travaux de rénovation à partir du 1er janvier 2028.

Or, à ce jour, les différents instruments mobilisés présentent des effets contrastés et leur contribution effective aux objectifs environnementaux, parfois peu aisée à constater ou à quantifier conduit au constat d’un rapport coût/efficacité perfectible.

1. Les défauts du CITE

Les défauts du CITE ont été mis en lumière par la Cour des comptes notamment dans un rapport de mars 2019 (85) et présentés et commentés dans les rapports sur l’application des mesures fiscales de 2018 et 2019 précités. Il est en tout état de cause difficile d’apprécier, grâce à des analyses précisément documentées et indépendantes des acteurs du secteur, la réalité de la contribution du CITE aux objectifs publics environnementaux.

● Le coût moyen des travaux réalisés dans le cadre de la rénovation énergétique de leurs logements par les ménages est élevé, de l’ordre de 10 000 euros (86). L’étude effectuée sur les travaux réalisés entre 2014 et 2016 dans les maisons individuelles en résidence principale situées en France continentale (hors Corse), dont les résultats ont été publiés par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) en octobre 2018 (87) confirme ce constat : sur la période considérée, 5,1 millions de ménages ont réalisé des travaux de rénovation, pour une dépense moyenne évaluée à 11 750 euros par logement.

Par conséquent, le coût des travaux de rénovation justifie l’intervention publique pour alléger la charge pesant sur les contribuables, en particulier pour ceux dont les revenus sont les plus modestes. Or, l’analyse des bénéficiaires du CITE révèle une importante concentration du bénéfice de l’avantage fiscal dans les déciles des ménages les plus aisés.

Le tableau ci-dessous, établi à partir de la cinquième émission des déclarations de revenus de l’année 2017, illustre la concentration du bénéfice du CITE sur les contribuables dont les revenus sont les plus élevés. Les bénéficiaires du CITE appartenant aux 9e et 10e déciles représentent en effet près de 45 % des bénéficiaires totaux et près de 50 % du montant total de la réduction d’impôt (49,75 %).

PRÉSENTATION DES BÉNÉFICIAIRES ET DE LA PART DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT
PAR DÉCILE DE RFR

Déciles de RFR (calculés sur l’ensemble des déclarations en France)

Part des bénéficiaires totaux

Part du montant total de la réduction d’impôt

1er décile

0,8 %

0,8 %

2e décile

1,9 %

1,6 %

3e décile

3,3 %

2,8 %

4e décile

4,4 %

3,8 %

5e décile

6,8 %

5,8 %

6e décile

9,1 %

7,9 %

7e décile

12,4 %

11,4 %

8e décile

16,6 %

16,2 %

9e décile

21 %

21,6 %

10e décile

23,7 %

28,1 %

Source : commission des finances, sur la base des données des revenus 2017, 5e émission.

À la différence d’une réduction d’impôt qui ne peut, par définition, être imputée que sur une cotisation d’impôt, le crédit d’impôt bénéficie à tous les contribuables, que ceux-ci soient ou non imposables. Par conséquent, la concentration des bénéficiaires du CITE dans les déciles supérieurs ne peut être considérée comme le reflet de la situation des foyers fiscaux vis-à-vis de l’impôt.

● Par ailleurs, l’absence de prise en compte de l’efficacité des différents types d’équipements ou de gestes de rénovation susceptibles de bénéficier du crédit d’impôt peut apparaître problématique. Les échanges très nourris et souvent passionnés qui animent les débats parlementaires au sujet des fenêtres illustrent à la fois la difficulté à disposer d’éléments sur les économies d’énergie associées aux différents équipements ainsi que les limites d’un dispositif fiscal qui, jusqu’aux deux dernières lois de finances, ne comportait pas d’éléments de différenciation (taux et plafonds uniques).

À certains égards, le CITE semble donc injuste et insuffisamment efficace, en particulier au regard de l’importance de la dépense publique qu’il représente. Pour mémoire, entre 2012 et 2019, le CITE a représenté un coût de 7,5 milliards d’euros (88).

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DU CITE ET DE LA DÉPENSE FISCALE
ENTRE 2009 ET 2017

Source : commission des finances.

2. Le bilan positif des aidées versées par l’ANAH dans le cadre du programme « Habiter mieux »

Les aides accordées par l’ANAH dans le cadre du programme « Habiter mieux » ont vu leur efficacité saluée par la Cour des comptes et leur contribution aux objectifs quantitatifs de logements rénovés a pu être mesurée.

● Dans une communication à la commission des finances du Sénat, le 4 avril 2018, la Cour des comptes a salué l’efficacité du programme « Habiter mieux » qui a notamment permis la réalisation de travaux de rénovation énergétique qui ne l’auraient peut-être pas été sans aides de l’ANAH. Par ailleurs, entre 2012 et 2016, 83 % des ménages ayant bénéficié d’une aide de l’ANAH pour la rénovation de 162 282 logements au total disposaient de ressources très modestes et 17 % de revenus modestes (89). Cela souligne l’utilité des aides pour permettre l’engagement de dépenses dont le coût moyen est élevé.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE LOGEMENTS RÉNOVÉS ET DU MONTANT DES AIDES VERSÉES DANS LE CADRE DU PROGRAMME « HABITER MIEUX »

Source : ANAH, Rapport annuel 2018.

Le programme a également permis de réaliser des gains de consommation d’énergie plus importants que son objectif global de 30 % en 2015 (41,9 %) et en 2016 (43,2 %).

Selon le rapport d’activité de l’ANAH pour l’année 2018, les actions relatives à l’amélioration de l’habitat privé incluant des travaux de lutte contre la précarité énergétique ont représenté 75 % des aides aux travaux versées par l’agence en 2018, pour un montant total de 527,1 millions d’euros. Le programme « Habiter mieux » a permis d’améliorer la performance énergétique de 62 345 logements en 2018 et ce sont, au total, plus de 300 000 logements qui ont fait l’objet d’une rénovation depuis 2011.

La poursuite de la progression de l’activité du programme entre 2017 et 2018 illustre notamment l’appropriation de ces aides par l’ensemble des acteurs concernés. Le tableau ci-dessous présente les éléments chiffrés de l’année 2018 concernant les aides versées aux propriétaires occupants.

NOMBRE DE LOGEMENTS RÉNOVÉS ET MONTANT DES AIDES ACCORDÉES EN 2018 DANS LE CADRE DU PROGRAMME « HABITER MIEUX »

 

Nombre de logements rénovés

Montant des aides accordées

(en millions d’euros)

Aide moyenne par logement

(en euros)

Habiter mieux sérénité

42 060

384,8

9 150

Habiter mieux agilité

9 047

29,2

3 223

Total

51 107

414

8 101

Source : ANAH, Rapport annuel 2018.

RÉPARTITION RÉGIONALE DU NOMBRE DE LOGEMENTS AIDÉS PAR LE PROGRAMME « HABITER MIEUX » EN 2018

Région

Nombre de logements aidés

Part dans le total des logements aidés en 2018

Île-de-France

7 974

13 %

Centre-Val de Loire

2 983

5 %

Bourgogne - Franche-Comté

3 647

6 %

Normandie

2 957

6 %

Hauts-de-France

5 611

4 %

Grand Est

6 814

9 %

Pays de la Loire

4 589

11 %

Bretagne

4 277

7 %

Nouvelle Aquitaine

6 016

7 %

Occitanie

7 261

10 %

Auvergne-Rhône-Alpes

7 790

12 %

Provence-Alpes-Côte d’Azur

2 715

12 %

Corse

231

DROM

20

Total

62 345

100 %

Source : ANAH, Rapport annuel 2018.

En 2019, l’ANAH a budgété 50 millions d’euros pour l’aide Habiter mieux agilité et 526 millions d’euros pour l’aide Habiter mieux sérénité.

RÉPARTITION RÉGIONALE DU NOMBRE DE LOGEMENTS AIDÉS PAR LE PROGRAMME « HABITER MIEUX » EN 2018

Les données disponibles indiquent un nombre de logements rénovés de 20 en 2018 pour l’ensemble des départements et régions d’outre-mer.

Source : ANAH, Rapport annuel 2018, à l’aide de l’outil de cartographie en ligne de l’Observatoire des territoires.

Les actions conduites par l’ANAH en faveur de la rénovation des logements et en faveur des ménages dont les ressources sont modestes et très modestes apparaissent comme un exemple d’instruments équilibrés, équitables et efficaces dont le développement semble devoir être encouragé et soutenu.

II. LE DROIT PROPOSÉ 

A. LA MISE EN PLACE D’UNE PRIME POUR LES MÉNAGES MODESTES

1. Le recours à une prime permet de remédier aux principaux inconvénients du crédit d’impôt

Le présent article prévoit, conformément aux engagements pris par le Gouvernement au début du quinquennat et régulièrement renouvelés depuis, de transformer le CITE en un système de prime qui serait à la fois « plus simple, plus performant et plus juste » (90).

L’instauration d’un système de prime en lieu et place du crédit d’impôt s’analyse comme une facilité de trésorerie pour les contribuables, lesquels ne seront plus contraints d’avancer, en année N, l’intégralité des frais correspondant aux travaux, dans l’attente de la restitution du montant de l’avantage fiscal en année N + 1. Les ménages très modestes pourront même bénéficier d’une avance de subvention avant même d’engager les dépenses, ce qui permet de réduire à néant la contrainte de trésorerie.

Une telle transformation semble d’autant plus souhaitable que le coût moyen des travaux de rénovation énergétique est élevé et que le CITE bénéficie principalement aux contribuables appartenant aux déciles supérieurs.

Une prime versée concomitamment à l’engagement des dépenses permettra un soutien plus direct et plus approprié pour les contribuables aux revenus modestes, pour lesquels un soutien financier a priori est déterminant, voire indispensable, pour la réalisation des travaux de rénovation énergétique.

2. La mise en place d’une prime unifiée versée par l’ANAH

Le II du présent article prévoit la création d’une prime de transition énergétique destinée à financer, sous certaines conditions, des travaux et des dépenses en faveur de la rénovation énergétique des logements.

Les ménages doivent, pour bénéficier de la prime, respecter les plafonds de ressources applicables aux aides versées par l’ANAH (cf. supra).

Cette prime est fusionnée avec les aides versées par l’ANAH dans le cadre du programme Habiter mieux agilité, ce qui permet de simplifier les démarches des ménages les plus modestes, qui auront désormais un interlocuteur unique pour solliciter des aides à la rénovation énergétique.

Si les conditions et modalités précises d’attribution et de versement de cette prime seront précisées par voie réglementaire (dernière phrase du premier alinéa du II du présent article), le présent article confie la gestion et le versement de cette prime à l’ANAH et précise les principes qui président à son instauration.

Il est ainsi prévu que :

– « Les caractéristiques et conditions d’octroi de la prime ne peuvent être moins favorables que celles qui régissent le crédit d’impôt prévu par l’article 200 quater du CGI » (deuxième phrase du premier alinéa du II du présent article). La traduction concrète de cette orientation n’est, par définition, pas perceptible à ce stade mais il convient de relever que l’Évaluation préalable évoque, pour les ménages modestes et très modestes, des montants de primes bonifiés pour l’essentiel des gestes, par rapport aux montants inscrits dans le barème du présent article pour les ménages dont les revenus sont intermédiaires, bénéficiaires du CITE en 2020(91). Des barèmes forfaitaires, fixés par décret, viendront détailler cette bonification, étant entendu que chaque geste fait l’objet d’une évaluation spécifique qui prend en compte sa performance énergétique et l’impact inflationniste des aides sur le coût des travaux réalisés.

De plus, il est important de souligner que l’aide Habiter mieux sérénité, toujours versée par l’ANAH en 2020, sera revalorisée, afin qu’il soit aussi intéressant de mener des opérations globales de rénovation énergétique des logements que de réaliser une action de rénovation spécifique.

– La prime sera versée, pour le compte de l’État, par l’ANAH (2e alinéa du II). Cette dernière pourra toutefois, dans des conditions précisées par décret, habiliter des mandataires « proposant aux bénéficiaires de cette prime un accès simplifié à cette démarche » (3e alinéa du II) ;

– L’ANAH pourra prononcer des sanctions pécuniaires à l’encontre des bénéficiaires de la prime (ou de leurs mandataires) en cas de manquements aux règles ou conventions conclues, en application de l’article L. 321-2 du CCH, entre l’ANAH et ces bénéficiaires ou mandataires (4e alinéa du II). La deuxième phrase du dernier alinéa du II du présent article fixe le montant maximum des sanctions à dix fois le montant de la prime accordée par dossier pour les personnes morales et 50 % du montant de la prime pour des personnes physiques. Les personnes ou les organismes concernés seront, avant le prononcé de la sanction, mis en mesure de présenter leurs observations.

B. LA PROROGATION TEMPORAIRE DU CITE POUR LES MÉNAGES AUX REVENUS INTERMÉDIAIRES

1. Une prorogation temporaire dans l’attente du déploiement total de la prime

La prime de transition énergétique a vocation à bénéficier, en 2021, à l’ensemble des ménages qui remplissent les conditions qui seront retenues et précisées par décret.

Par rapport à la situation actuelle où les ménages doivent solliciter le cas échéant séparément les aides de l’ANAH et effectuer les obligations déclaratives nécessaires pour bénéficier du CITE, le nouveau dispositif de prime s’analyse comme un allégement et une simplification des démarches administratives.

Afin de permettre la transition entre le CITE et le nouveau système de prime dans des conditions satisfaisantes permettant, d’une part, d’assurer la continuité du soutien public à la rénovation énergétique des logements et, d’autre part, de tenir compte des « contraintes techniques et organisationnelles de l’ANAH », le présent article acte la mise en œuvre en deux temps du nouveau système. Par conséquent, il proroge, sous conditions de ressources (cf. infra), pour une année supplémentaire en 2020, le CITE (A du III du présent article) pour les ménages dont les ressources sont supérieures, au plafond sous lequel la prime de transition énergétique est créée.

La prorogation du crédit d’impôt ne se fait toutefois pas à champ constant, s’agissant tant de ses bénéficiaires que des équipements ou gestes qui y sont éligibles.

2. Des modifications plus ou moins substantielles du champ du CITE pour en améliorer l’efficience

a. Renforcer la pertinence de l’aide fiscale

Le recentrage du dispositif fiscal sur les gestes les plus efficaces du point de vue des objectifs environnementaux et sur les ménages dont les contraintes de trésorerie sont les plus importantes quant à l’engagement des dépenses de rénovation énergétique préfigure le déploiement complet du nouveau système de prime.

i. S’agissant des équipements ou gestes éligibles au crédit d’impôt

Plusieurs modifications du champ des dépenses ouvrant droit à l’avantage fiscal sont prévues par le présent article.

● En premier lieu, il procède, quand ce n’était pas déjà le cas, à l’ajout dans son champ des dépenses liées à la pose des équipements listés à l’article 200 quater du CGI (par exemple iii du b), ii du c), ii, iii, f, n du d) du 1° du A du I). Il s’agit d’assurer une cohérence avec les aides actuellement versées par l’ANAH aux ménages modestes puisqu’elles incluent également les frais liés à la pose des équipements.

● En deuxième lieu, le présent article exclut du champ du crédit d’impôt certains gestes et équipements.

De manière générale, les éléments contenus dans les Évaluations préalables, indiquent que l’ensemble des modifications qui sont apportées au périmètre des dépenses et des gestes de rénovation aidés évolue, d’une part, « de manière différenciée selon les revenus » des ménages et, d’autre part, en excluant les gestes ou dépenses qui sont les « moins performants, moins coûteux ou déjà fortement couverts par d’autres dispositifs d’aide ».

Sont ainsi exclus du champ du CITE :

– les chaudières à très haute performance énergétique (7e alinéa) ;

– les matériaux de calorifugeage d’une installation de production ou de distribution de chaleur ou d’eau chaude sanitaire (9e alinéa) ;

– l’acquisition d’appareils de régulation de chauffage (10e alinéa) ;

– les systèmes de fourniture d’électricité à partir de l’énergie hydraulique ou à partir de la biomasse (17ème alinéa) ;

– les diagnostics de performance énergétique, les chaudières à microcogénération gaz, les équipements d’individualisation des frais de chauffage, (24ème alinéa) ;

– les équipements ou matériaux visant à l’optimisation de la ventilation naturelle, notamment les brasseurs d’air, pour un immeuble situé à La Réunion, en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe ou à Mayotte (26ème alinéa).

L’exclusion du bénéfice du CITE pour l’acquisition des chaudières au gaz, y compris celles de très haute performance énergétique, pour les ménages dont les revenus sont « intermédiaires » participe de la réduction souhaitée du recours aux énergies fossiles, en privilégiant les énergies renouvelables. Les ménages dont les ressources sont modestes ou très modestes continueront en revanche à bénéficier des aides de l’ANAH pour l’acquisition de ces chaudières, compte tenu de leurs contraintes de financement plus fortes.

● En troisième lieu, le présent article ajoute dans le champ du CITE les dépenses au titre de l’acquisition et de la pose d’un équipement de ventilation mécanique contrôlée à double flux.

ii. S’agissant des bénéficiaires du crédit d’impôt

● Le présent article restreint le champ des bénéficiaires du CITE en introduisant des conditions de ressources (3° du A du I du présent article). Sont ainsi susceptibles de bénéficier du CITE au titre de dépenses engagées au cours de l’année 2020, les foyers fiscaux dont les ressources :

– excèdent les plafonds de ressources utilisés par l’ANAH pour le versement de ses aides (ces plafonds sont ceux qui figurent supra ; 4e alinéa du 3° du A du I).

Pour l’application de ces plafonds, les revenus retenus sont ceux qui correspondent à l’avant-dernière année précédant le paiement de la dépense (N - 2) ou, lorsque ceux-ci sont inférieurs aux seuils de l’ANAH, ceux de l’année qui précèdent le paiement de la dépense (N - 1), (6e alinéa du 3° du A du I).

Pour les contribuables domiciliés outre-mer, les seuils de revenus conditionnant l’éligibilité du CITE seront précisés par décret (8ème et 9e alinéas du 3° du A du I).

– et sont inférieurs à 27 706 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 8 209 euros pour chacune des deux demi-parts suivantes et de 6 157 euros pour chaque demi-part supplémentaire à partir de la troisième (5e alinéa du 3° du A du I). Ces seuils seront également applicables pour les contribuables domiciliés outre-mer (10e alinéa du 3° du A du I).

Ces seuils de revenus s’apprécient dans les conditions prévues au IV des articles 1391 B ter et de l’article 1417 ; étant entendu qu’est retenue la notion de foyer fiscal au sens de l’imposition de la taxe d’habitation et non de l’imposition sur le revenu. Ces plafonds sont les mêmes que ceux établis par le II bis de l’article 1417 tel que modifié par la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, pour identifier les 80 % de redevables éligibles au dégrèvement de la taxe d’habitation, ces montants étant légèrement revalorisés en tenant compte de l’inflation dans le présent article. Ces plafonds garantissent donc l’inclusion de 80 % des ménages dans le champ du dispositif (prime unifiée ou CITE) – les 20 % les plus aisés en étant exclus.

Pour l’application de ces plafonds, les revenus retenus sont ceux qui correspondent à l’avant-dernière année précédant le paiement de la dépense (N - 2) ou, lorsque ceux-ci sont inférieurs aux seuils précisés au 5e alinéa, ceux de l’année qui précèdent le paiement de la dépense (N - 1), 7e alinéa du 3° du A du I.

AIDES BUDGÉTAIRE ET FISCALE APPLICABLES AU TITRE DES DÉPENSES ENGAGÉES EN 2020 SELON LE NIVEAU DE RESSOURCES DES BÉNÉFICIAIRES, EN MÉTROPOLE

(en euros)

 

Plafonds de ressources pour bénéficier de la prime dès 2020

Plafonds de ressources pour bénéficier du CITE au titre des dépenses engagées en 2020

Nombre de personnes composant le foyer

Île-de-France

Autres régions

1

24 918

18 960

27 706

2

36 572

27 729

44 124

3

43 924

33 346

50 281

4

51 289

38 958

56 438

5

58 674

44 592

62 595

Majoration par personne supplémentaire

+ 7 377

+ 5 617

+ 6 157

Source : présent article.

L’aide accordée par l’intermédiaire du crédit d’impôt est ainsi concentrée en faveur des ménages dont les revenus sont intermédiaires. Les seuils de ressources retenus excluent de facto les ménages appartenant aux deux derniers déciles de revenus.

Une exception est toutefois introduite pour les systèmes de charge pour véhicules électriques (12e alinéa du 3° du A du I) : ces équipements continueront à ouvrir droit en 2020 au CITE, indépendamment de toute condition de ressources.

● Par ailleurs, le présent article limite la perception de l’avantage fiscal aux seuls propriétaires des logements dans lesquels les travaux de rénovation énergétique sont effectués. Le a du 1° du A du I du présent article supprime ainsi les mentions qui étaient faites des locataires ou occupants à titre gratuit.

Cette restriction est cohérente avec le profil des bénéficiaires du CITE. Jusqu’à présent, en dépit de l’absence de ciblage du dispositif, les propriétaires occupants sont très largement représentés parmi les bénéficiaires du CITE (94 % (92)).

b. Accroître l’efficience du dispositif fiscal

Les plafonds liés à l’avantage maximal susceptible d’être accordé au titre du CITE au titre d’une période consécutive de cinq années comprise entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2020 pour l’ensemble des dépenses éligibles sont abaissés.

Ainsi, le 2e alinéa du 2° du A du I du présent article porte-t-il le plafond de 8 000 euros à 2 400 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 16 000 euros à 4 800 euros pour un couple soumis à une imposition commune. Le montant de la majoration par personne à charge supplémentaire est, pour sa part, porté de 400 euros à 120 euros. Ces modifications s’appliqueront pour les dépenses payées à compter du 1er janvier 2020.

3. Une forfaitisation permettant de mieux prendre en compte l’efficacité de chaque équipement

Préfigurant le système unifié de prime, le présent article procède (4° du A du I) à la forfaitisation de l’aide accordée au titre du CITE, c’est-à-dire à la fixation d’un montant forfaitaire unifié et spécifique à chaque équipement. Le « barème » retenu, après la concertation avec les principaux acteurs du secteur, est reproduit dans le tableau ci-après.

BARÈME APPLICABLE POUR LES DÉPENSES ENGAGÉES À COMPTER DU 1ER JANVIER 2020

Nature de la dépense

Montant

Matériaux d’isolation thermique des parois vitrées à la condition que ces mêmes matériaux viennent en remplacement de parois en simple vitrage mentionnés au 2° du b du 1

40 € / équipement

Matériaux d’isolation thermique des parois opaques mentionnés au 3° du b du 1

15 € / m² pour l’isolation des murs en façade ou pignon par l’intérieur, des rampants de toiture et plafonds de combles aménagés ou aménageables

et 50 € / m² pour l’isolation des murs en façade ou pignon par l’extérieur, des toitures-terrasses

Équipements de chauffage ou de fourniture d’eau chaude sanitaire fonctionnant au bois ou autres biomasses ou à l’énergie solaire thermique mentionnés au 1° du c du 1

4 000 € pour les chaudières à alimentation automatique fonctionnant au bois ou autres biomasses

3 000 € pour les systèmes solaires combinés

3 000 € pour les chaudières à alimentation manuelle fonctionnant au bois ou autres biomasses

1 500 € pour les poêles à granulés et cuisinières à granulés

2 000 € pour les chauffe-eau solaires individuels

1 000 € pour les poêles à bûches et cuisinières à bûches

600 € pour les foyers fermés et inserts à bûches ou granulés

1 000 € pour les équipements de chauffage ou de production d’eau chaude fonctionnant avec des capteurs solaires hybrides thermiques et électriques à circulation de liquide

Pompes à chaleur, autres que air / air, dont la finalité essentielle est la production d’eau chaude sanitaire mentionnées au 3° du c du 1

4 000 € pour les pompes à chaleur géothermiques

2 000 € pour les pompes à chaleur air/eau

400 € pour les pompes à chaleur dédiées à la production d’eau chaude sanitaire

Équipements de raccordement à un réseau de chaleur et/ou de froid, et droits et frais de raccordement mentionnés au d du 1

400 €

Système de charge pour véhicule électrique mentionné au i du 1

300 €

Équipements ou matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires mentionnés au j du 1

15 € / m²

Audit énergétique mentionné au l du 1

300 €

Dépose de cuve à fioul mentionnée au m du 1

400 €

Équipements de ventilation mécanique contrôlée à double flux mentionnés au n du 1

2 000 €

Source : présent article.

Des dispositions spécifiques sont prévues pour les dépenses engagées pour des parties communes d’un immeuble collectif (3e alinéa du 5° du A du I). Le crédit d’impôt est alors égal aux montants présentés dans le tableau ci-dessous, où q est la quote-part correspondant au logement dans lequel sont effectués les travaux.

BARÈME APPLICABLE POUR LES DÉPENSES ENGAGÉES À COMPTER DU 1ER JANVIER 2020 POUR LES PARTIES COMMUNES D’UN IMMEUBLE COLLECTIF

Nature de la dépense

Montant

Matériaux d’isolation thermique des parois opaques mentionnés au 3° du b du 1

15*q € / m² pour l’isolation des murs en façade ou pignon par l’intérieur, des rampants de toiture et plafonds de combles aménagés ou aménageables

et 50*q € / m² pour l’isolation des murs en façade ou pignon par l’extérieur, des toitures-terrasses

Équipements de chauffage ou de fourniture d’eau chaude sanitaire fonctionnant au bois ou autres biomasses ou à l’énergie solaire thermique mentionnés au 1° du c du 1

1 000 € par logement pour les chaudières fonctionnant au bois ou autres biomasses

350 € par logement pour les équipements de fourniture d’eau chaude sanitaire seule fonctionnant à l’énergie solaire thermique

Pompes à chaleur, autres que air / air, dont la finalité essentielle est la production d’eau chaude sanitaire mentionnées au 3° du c du 1

1 000 € par logement pour les pompes à chaleur géothermiques et les pompes à chaleur air/eau

150 € par logement pour les pompes à chaleur dédiées à la production d’eau chaude sanitaire

Équipements de raccordement à un réseau de chaleur et/ou de froid, et droits et frais de raccordement mentionnés au d du 1

150 € par logement

Système de charge pour véhicule électrique mentionné au i du 1

300 €

Équipements ou matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires mentionnés au j du 1

15*q € / m²

Audit énergétique mentionné au l du 1

150 € par logement

Dépose de cuve à fioul mentionnée au m du 1

150 € par logement

Équipements de ventilation mécanique contrôlée à double flux mentionnés au n du 1

1 000 € par logement

Source : présent article.

Que le crédit d’impôt soit accordé au titre des dépenses engagées pour un logement individuel ou collectif, le montant ne peut, en tout état de cause, dépasser 75 % de la dépense effectivement supportée par le contribuable (6° du A du I).

C. DISPOSITIONS TRANSITOIRES

Le présent article prévoit des dispositions transitoires et précise l’articulation entre les deux dispositifs d’aide (crédit d’impôt et prime) pour l’année 2020 ainsi que les sanctions applicables en cas de fraude.

● En premier lieu, (première phrase du B du III du présent article) les dispositions de l’article 200 quater du CGI dans sa rédaction applicable aux dépenses payées en 2019 peuvent, sur demande du contribuable, s’appliquer aux dépenses payées en 2020 pour lesquelles celui-ci justifie de l’acceptation d’un devis et du versement d’un acompte entre le 1er janvier et le 31 décembre 2019.

En revanche et, fort logiquement, dans pareils cas, le contribuable ne pourra, pour ces mêmes dépenses, bénéficier également de la prime de transition énergétique (deuxième phrase du B du III).

Le C du III précise que les nouveaux plafonds de gains fiscaux associés au CITE (cf. supra, 2e alinéa du 2° du A du I du présent article) sur plusieurs années ne s’appliquent pas aux dépenses engagées jusqu’au 31 décembre 2019. Par conséquent, « le contribuable ayant bénéficié au titre des dépenses réalisées entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2019, en application des dispositions de l’article 200 quater dans sa rédaction applicable aux dépenses payées jusqu’au 31 décembre 2019, d’un montant de crédit d’impôt supérieur au plafond prévu au 4 de l’article 200 quater du code général des impôts dans sa rédaction issue de la présente loi, ne fait pas l’objet d’une reprise au titre de ces années ».

● Le 5e alinéa du 8° du A du I du présent article précise au b du 6 ter de l’article 200 quater du CGI, les dispositifs budgétaires ou fiscaux qui ne peuvent pas, pour une même dépense, faire l’objet d’une application cumulée avec le CITE soient :

–  le crédit d’impôt accordé au titre des sommes versées pour l’emploi d’un salarié à domicile, à une association agréée ou à un organisme habilité ou conventionné ayant le même objet (article 199 sexdecies du CGI) ;

– la déduction de charge pour la détermination des revenus catégoriels du contribuable concerné ;

– la prime unifiée créée par le présent article, cette dernière étant le seul dispositif nouveau en 2020 qui n’est pas cumulable avec le CITE.

Le B du I du présent article introduit, dans le CGI, un nouvel article 1761 bis qui précise les sanctions applicables en cas de méconnaissance de ces dispositions relatives au non-cumul des aides pour une même dépense. Le contribuable qui les enfreint sera passible d’une amende égale à 50 % de l’avantage fiscal injustement obtenu et, en tout état de cause, d’un montant minimal de 1 500 euros.

D. L’IMPACT DE LA MESURE

● Pour les ménages modestes et très modestes, la transformation du CITE en prime contemporaine unifiée représente un gain de trésorerie et de simplification des démarches, avec une aide unique en remplacement du CITE et de l’aide Habiter mieux agilité, dont le montant sera bonifié par rapport aux montants accordés au titre du CITE applicable aux ménages dont les revenus sont intermédiaires, tel qu’il résulte du présent article.

Cette transformation s’accompagne d’une revalorisation de l’aide Habiter mieux sérénité de l’ANAH en 2020, ce qui implique un gain pour les ménages bénéficiaires de cette aide en 2020 par rapport aux aides versées dans le cadre de ce même programme en 2019.

De plus, les ménages aux ressources très modestes peuvent bénéficier d’une avance de frais dès le dépôt de leur dossier, ce qui permet de réduire fortement la contrainte de trésorerie. Ces différentes facilités permettent d’anticiper une baisse du poids des dépenses liées à la rénovation énergétique dans le budget des ménages modestes et très modestes et une augmentation du volume global de ces dépenses.

Pour les ménages dont les revenus sont intermédiaires – qui bénéficieront du CITE en 2020 – le coût des dépenses liées à la transition énergétique variera en fonction des gestes réalisés, selon le barème forfaitaire dont l’objectif est de récompenser les actions les plus performantes.

Pour les ménages les plus aisés qui ne bénéficieront plus, à partir de 2020, du CITE et qui ne sont pas éligibles à la prime unifiée instaurée par le présent article sous conditions de ressources, le coût des dépenses liées à la rénovation énergétique des logements sera accru.

D’après le tome 2 des Voies et Moyens, le coût anticipé du CITE pour les dépenses engagées en 2019 est de 1,1 milliard d’euros, ce qui est supérieur aux estimations réalisées lors de la prorogation à champ analogue du CITE dans la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 qui prévoyaient un coût de 865 millions d’euros (93). L’évaluation préalable mentionne une hypothèse de 900 000 ménages bénéficiaires en 2019 (94).

● La mise en place d’une prime pour la transformation énergétique implique une modification des modalités de financement par l’État. La prime est une dépense budgétaire qui fait l’objet d’une dotation nouvelle de 450 millions d’euros dans le PLF 2020 :

– 390 millions d’euros inscrits dans le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » ont vocation à financer 210 000 primes unifiées distribuées à 170 000 ménages modestes et très modestes en 2020 (95), les hypothèses actuelles de consommation du CITE, qui font état d’un nombre moyen de gestes par ménage d’environ 1,25, ayant été conservées. Cette subvention sera versée sur un compte tiers, géré par l’ANAH, pour isoler le financement de la prime unifiée des autres aides versées par l’ANAH.

L’utilisation de la notion de foyer fiscal au sens de la taxe d’habitation ne permet pas d’établir d’hypothèses précises sur la part du coût total du CITE représentée par les ménages modestes et très modestes futurs bénéficiaires de la prime fusionnée. Par convention, on peut estimer que ces ménages sont présents dans les cinq premiers déciles de revenu fiscal de référence. Si cette hypothèse était vérifiée, les ménages modestes et très modestes représenteraient environ 160 200 foyers parmi les bénéficiaires du CITE en 2019 (17,8 % de l’ensemble des bénéficiaires) pour un coût de 163 millions d’euros (14,8 % du coût total du dispositif). Les aides versées par l’ANAH dans le cadre du programme Habiter mieux agilité sont estimées à 50 millions d’euros en 2019. Le coût cumulé des deux dispositifs pour les ménages modestes et très modestes s’établirait donc à 213 millions d’euros en 2019.

La prévision de budgétisation pour 2020 – 390 millions d’euros – serait ainsi supérieure de plus de 80 % au coût des deux dispositifs fusionnés avant la mise en place de la prime unifiée pour les ménages modestes et très modestes. Cette augmentation traduit la volonté du Gouvernement de concentrer l’effort sur les ménages modestes. Elle s’explique d’une part, par une hypothèse de hausse substantielle, prévue par le Gouvernement, du nombre de ménages modestes et très modestes bénéficiaires du nouveau dispositif, et, d’autre part, par la bonification des montants forfaitaires remboursés par rapport à ceux accordés au titre du CITE, tel qu’il résulte du présent article.

– 60 millions d’euros sont inscrits sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » afin de financer la bonification accordée dans le cadre du programme Habiter mieux sérénité de l’ANAH afin d’en conserver le caractère attractif.

Cette bonification du programme Habiter mieux sérénité serait également financée par le redéploiement des 50 millions d’euros budgétés par l’ANAH sur le programme Habiter mieux agilité, qui disparaît en 2020. Ainsi, l’ensemble de la dotation prévue pour la revalorisation du programme Habiter mieux sérénité atteindrait 110 millions d’euros.

● Comme indiqué précédemment, la prime et le CITE ne peuvent se cumuler pour une même dépense.

Pour l’année 2020, le coût de l’ensemble du dispositif (CITE et prime unifiée) serait de 1,55 milliard d’euros dont 1,1 milliard d’euros pour le remboursement des dépenses engagées en 2019 au titre du CITE et 450 millions d’euros inscrits dans le budget de l’État pour financer la nouvelle prime à la transition énergétique.

Le coût de la prorogation du crédit d’impôt aux dépenses réalisées en 2020 pour les ménages intermédiaires est estimé à 350 millions d’euros en 2021. En 2021, ce coût s’ajoutera à celui de la prime pour la rénovation énergétique, étendue aux ménages intermédiaires. À champ constant, le coût pour 2021 devrait donc être de 1,15 milliard d’euros (450 millions d’euros pour la prime pour les ménages modestes et très modestes, 350 millions d’euros pour les dépenses des ménages intermédiaires remboursées au titre du CITE et 350 millions pour la transformation du CITE en prime pour les ménages intermédiaires d’après les hypothèses du Gouvernement qui estime que la bascule du crédit d’impôt au système de prime ne devrait pas avoir d’effet inflationniste sur le nombre de ménages bénéficiaires du dispositif).

En 2022, le coût du dispositif transformé dans son entièreté en prime unifiée, à champ constant, est estimé à 800 millions d’euros, soit environ 300 millions d’euros de moins qu’en 2019 pour le CITE dans sa version actuellement en vigueur.

Impact de la mesure pour l’ANAH :
une mise en œuvre de la prime en plusieurs temporalités

En 2020, l’ANAH devra assumer une montée en charge substantielle de son dispositif d’aides à destination des ménages modestes et très modestes. Face à la complexité de la mise en place de la nouvelle prime pour l’ANAH, l’insertion des ménages dont les revenus sont intermédiaires dans le dispositif a été reportée à 2021. À terme, la prime unifiée devrait également être étendue aux copropriétés en tant qu’entités propres.

La mise en place technique de cette prime pour les ménages modestes et très modestes va se faire en deux temps sur l’année 2020 : le service des dépôts de dossiers en ligne sera ouvert dès le 1er janvier 2020 mais l’instruction des dossiers n’aura lieu qu’à partir du 1er avril 2020. Le mode d’instruction des dossiers ne se fera plus au niveau local mais sera centralisé avec la mise en place d’une plateforme nationale.

Le plafond d’emplois de l’ANAH est relevé dans le PLF 2020 : l’Agence disposera de 34 ETPT supplémentaires en 2020 pour mettre en place et assurer la gestion de la prime unifiée.

*

* *

M. le président Éric Woerth. Comme je l’ai annoncé, je vous propose une brève discussion générale sur cet article, compte tenu du nombre d’amendements que j’ai été amené à déclarer irrecevables, au titre de l’article 40, en raison du lien établi entre la prime et le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE).

M. Joël Giraud, rapporteur général. Les amendements qui ont été déclarés irrecevables avaient presque tous pour objectif de maintenir dans le dispositif des dépenses qui en sont exclues, de modifier les barèmes du CITE ou de maintenir les 20 % des ménages les plus aisés dans le champ du crédit d’impôt. On retrouve d’ailleurs globalement ces sujets dans les amendements qui restent, après que le couperet de l’article 40 est tombé.

Pour rappel, le présent article 4 met en œuvre en deux temps une promesse du Président de la République, à savoir l’instauration d’une prime à la transition énergétique. D’abord instituée pour les ménages modestes en 2020, elle sera étendue en 2021 aux ménages aux revenus intermédiaires.

L’article 4 réalise trois types de modification : il instaure une prime pour les ménages modestes ; il proroge le CITE sous conditions de ressources ; il instaure un montant forfaitaire de primes et de crédit d’impôt. Je soutiens la modification du dispositif telle qu’elle est présentée dans cet article 4. C’est une réforme qui a pour horizon la réalisation des objectifs environnementaux que nous nous sommes fixés. Elle a également deux autres objectifs : recentrer le dispositif sur des gestes techniques dont l’efficacité énergétique est avérée et significative ; concentrer l’effort sur les ménages aux revenus les plus modestes.

Par conséquent, certains gestes performants ont été exclus du dispositif, par exemple l’installation de chaudières à gaz à très haute performance énergétique. Nous aurons l’occasion d’en discuter lors de l’examen des amendements. Je rappelle que le champ des dépenses éligibles au CITE et le barème forfaitaire arrêté ont fait l’objet d’une concertation pendant tout l’été.

Concernant l’exclusion des 20 % de ménages les plus aisés, je voudrais dire que la réforme proposée répond à un choix politique ; elle s’inscrit dans un objectif de justice sociale. La concentration de l’effort budgétaire sur les ménages modestes se traduit par une budgétisation de 450 millions d’euros, inscrite en deuxième partie, pour financer la nouvelle prime. Le choix de concentrer les coûts sur les ménages les plus modestes a nécessairement une contrepartie : celle d’exclure les ménages les plus aisés, ceux qui ont la capacité financière d’engager des dépenses de rénovation sans le soutien actif de la puissance publique.

Permettez-moi d’émettre un bémol cependant : j’attends toujours la remise d’un rapport sur la transformation du CITE en prime forfaitaire. Prévu par l’article 182 de la loi de finances initiale pour 2019, ce rapport devait nous être transmis le 1er septembre 2019. Il aurait dû nous éclairer un peu plus sur les caractéristiques de cette nouvelle prime. En séance publique, je rappellerai au Gouvernement ce retard dommageable et lui demanderai de fournir au plus vite ce rapport, qui me semble important pour éclairer notre assemblée.

Mme Bénédicte Peyrol. Je rappelle que la rénovation énergétique des bâtiments est une priorité du Gouvernement. Lors des précédentes lois de finances, nous avons déjà travaillé sur le CITE et sur son recentrage. Le projet de loi énergie-climat prévoit également des mesures importantes, concernant notamment les passoires thermiques.

J’aimerais seulement donner quelques chiffres. Le CITE bénéficie aujourd’hui à 900 000 ménages, pour un montant moyen de crédit d’impôt d’environ 1 000 euros par personne. Il permet de soutenir environ 3,6 milliards d’euros d’investissements en 2019. Le CITE a fait l’objet l’année dernière d’une mission d’évaluation et de contrôle, qui m’a été confiée. J’en ai présenté les résultats à notre commission, en soulignant qu’aujourd’hui, le CITE est concentré à 50 % sur les ménages qui disposent d’un revenu fiscal de référence de plus de 37 000 euros.

La réforme présentée dans le cadre de ce PLF 2020 a pour objectif de rendre d’abord plus efficace, d’un point de vue économique, le pilotage du dispositif, ensuite de le rendre plus juste d’un point de vue social et, enfin de le rendre plus peritnent d’un point de vue écologique. À cet égard, la réforme propose de substituer à des taux de réduction d’impôts des montants forfaitaires de prise en charge fixés en fonction de l’efficacité écologique.

Quant aux ménages des neuvième et dixième déciles, pour lesquels certains disent qu’on ne fait plus rien, j’aimerais seulement préciser qu’ils pourront bénéficier du CITE pour les bornes électriques de recharge des voitures. Ainsi, le Gouvernement tient ses engagements.

Certes, le reste à charge demeure une une problématique majeure pour qui veut faire en sorte que les ménages modestes puissent utiliser ce dispositif. Mais j’aimerais qu’on n’oublie pas, dans nos discussions, les dispositifs adoptés par les collectivités territoriales – je pense notamment aux sociétés de tiers investissement qui permettent à certaines collectivités d’accompagner les ménages pour le financement de ce reste à charge.

Mme Émilie Bonnivard. Par cet article, vous modifiez profondément le crédit d’impôt pour la transition écologique. Vous transformez ce crédit en prime forfaitaire pour les ménages les plus modestes, ce qui peut être plutôt positif. Vous maintenez ledit dispositif pour les ménages des classes moyennes, en excluant toutefois certaines dépenses éligibles, dont les chaudières à gaz à très haute performance – on commence ici à avoir du mal à comprendre. Enfin, vous supprimez, dès 2020, le dispositif de transition énergétique pour les ménages les plus aisés, sachant que, à partir de 27 000 euros annuels pour un célibataire, on est considéré comme tel.

Quel est l’objet de cet article ? Est-ce de stabiliser et de renforcer les mesures permettant d’accélérer la transition écologique, sachant que l’habitat est l’un des premiers secteurs émetteurs de gaz à effet de serre et de particules ? Ou s’agit-il de raboter une dépense fiscale et, encore une fois, d’opposer les Français entre eux, en les divisant entre les moins aisés et les plus aisés, alors que l’objectif de transition écologique doit, par essence, pour être atteint, être poursuivi par chacun dans un cadre collectif ? Or cet effort collectif ne dépend pas des ressources des uns et des autres. En excluant ces ménages du CITE en 2020, vous excluez les ménages qui ont réalisé ces dernières années plus de 50 % des travaux de réhabilitation énergétique des logements ; vous supprimez cette incitation comportementale à la rénovation.

Si la transformation en prime est une bonne chose pour les plus modestes, elle ne suffira absolument pas, à elle seule, à déclencher massivement ces travaux de leur part. En effet, un ménage modeste, qui voudrait réaliser par exemple 3 000 euros de travaux, devra continuer à prendre 2 000 euros à sa charge, au delà des 1 000 euros couverts par la prime. Vous vous privez donc, avec cette transformation, de l’effet levier qui doit rester massif et uniforme pour une dépense fiscale, s’il s’agit bien d’atteindre l’objectif de 500 000 logements rénovés.

En outre, vous complexifiez le dispositif, en définissant trois catégories de Français. Vous rendez certaines dépenses éligibles pour certains – comme l’acquisition de chaudières à gaz à très haute performance mais non pour d’autres, puisque les classes moyennes sont exclues. On peine à comprendre la lisibilité d’un dispositif qui reste très complexe et qui va freiner la rénovation énergétique, même si la transformation en prime est positive.

M. Bruno Duvergé. La rénovation énergétique doit s’adresser plus particulièrement à ceux qui en ont le plus besoin, c’est-à-dire à ceux qui ont le moins de ressources ; je pense particulièrement aux propriétaires pauvres. Les dispositifs étaient jusqu’aujourd’hui plutôt complexes et peu efficaces, même si certaines collectivités essayaient de rassembler tous les dispositifs pour permettre à chacun d’y accéder.

La complexité des systèmes faisait que peu de gens utilisaient ces dispositifs. Surtout, ce qui était difficile jusqu’à maintenant, c’était de faire l’avance de trésorerie, puisque le CITE était remboursé ultérieurement. Le fait de le transformer en prime résout ce problème. Le confier à l’ANAH résout aussi le problème de la complexité, puisque l’agence gérera à la fois cette prime unifiée et ses propres subventions.

J’espère qu’on pourra aider ces propriétaires pauvres à rénover leur logement, en leur rendant ainsi le meilleur des services, ainsi que le meilleur des services à la nature.

Mme Christine Pires Beaune. La transformation de ce crédit d’impôt en prime est une excellente nouvelle. Il est parfois compliqué de faire l’avance de quelques centaines, sinon de plusieurs milliers d’euros. L’avance permettra aux ménages d’avoir un meilleur accès au dispositif. L’exclusion du dernier quintile ne nous pose absolument pas de problème. Sous le précédent quinquennat et avec un autre rapporteur général – l’actuel doit s’en souvenir – nous avions déjà tenté de recentrer le crédit d’impôt sur les huit premiers déciles. Compte tenu de du coût croissant du CITE au cours des dernières années, cette réforme est bienvenue. Seul bémol, le gain budgétaire du dispositif proposé aurait dû être redistribué sur les deuxième à quatrième quintiles. Nous avons déposé des amendements en ce sens.

Mme Lise Magnier. Je partage le constat de Mme Bonnivard. La transformation en prime est une bonne chose. Mais, depuis 2017, tous les ans, on modifie le dispositif du CITE. Les propriétaires, les ménages en général et le monde du bâtiment n’arrivent plus à suivre ! Pourtant, tout le monde soutient l’objectif – la lutte contre la précarité énergétique par la rénovation énergétique de tous les logements français qui en ont besoin.

Quel est l’objectif de la majorité ? Il aurait probablement été plus judicieux de réformer le CITE en profondeur, plutôt que de procéder par petites touches, comme c’est le cas depuis 2017. Nous regrettons ce mode opératoire.

S’agissant de l’exclusion des deux derniers déciles, dispose-t-on de la répartition des propriétaires français en fonction des déciles ? On nous explique que les déciles 9 et 10 consomment 50 % du CITE. Mais peut-être est-ce tout simplement parce que les propriétaires de logements français appartiennent à ces déciles. Si c’est le cas, nous devons aussi les accompagner dans la rénovation énergétique de leur logement.

M. Charles de Courson. L’idée de cet article 4 est sympathique : il s’agit, par le biais d’une avance, d’améliorer la situation des familles les plus modestes. Mais nous sommes inquiets pour le « haut de gamme », qui concentrait le plus d’investissements. Ne court-on pas un risque ? Ne pourrait-on trouver une solution pour maintenir un avantage fiscal – peut-être réduit – pour les deux derniers déciles afin de continuer à les inciter à investir dans les économies d’énergie ?

Notre collègue l’a souligné, ces deux déciles concentrent presque la moitié des investissements – le rapporteur général pourra peut-être le confirmer. En termes d’efficacité énergétique, améliorer la situation des premiers déciles tout en dégradant celle des deux derniers ne risque-t-il pas de détériorer le solde d’économies d’énergie ?

M. Éric Coquerel. Nous avions fait cette proposition l’an dernier afin d’aider la majorité à tenir rapidement la promesse de campagne d’Emmanuel Macron. Nous allons donc soutenir le nouveau dispositif. C’est une transformation qui n’est pas seulement sympathique, comme le disait Charles de Courson, mais aussi utile écologiquement.

Pour autant, les relations avec l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) ne sont pas toujours simples. Il faudrait traiter ce sujet sérieusement.

En outre, nous regrettons que les chaudières au gaz soient exclues du périmètre pour les ménages à revenus intermédiaires et que l’on ait profité de l’exclusion des deux derniers déciles pour baisser les crédits – qui passent de 900 millions d’euros en 2019 à 800 millions d’euros en 2020. Il aurait été préférable de redistribuer le solde…

M. Fabien Roussel. Nous sommes très loin du compte et des objectifs que nous devrions nous fixer. La rénovation des passoires thermiques devrait concerner 500 000 logements par an, mais les moyens affectés ne permettent pas d’atteindre l’objectif.

Vous diminuez les crédits, à 800 millions d’euros en 2020, contre 900 millions en 2018 et 1,6 milliard d’euros en 2017.

Vous estimez qu’il s’agit d’une simplification du dispositif ; nous y voyons plutôt une complexification. Tous ceux qui ont été confrontés à l’ANAH savent que c’est une usine à gaz ! Dans nos permanences, nous recevons tous des citoyens aux prises avec leurs dossiers ANAH.

Vous prévoyez d’exclure du dispositif les ménages « les plus aisés » – ceux dont les revenus dépassent 27 000 euros. Nous n’avons pas la même conception des ménages aisés !

Nous avions déposé des amendements pour augmenter les crédits affectés au CITE, mais ils ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40. Ceux qui se battent pour le climat apprécieront… Nous le rappellerons en séance.

M. Julien Aubert. En tant que rapporteur spécial sur les crédits de l’énergie, je suis attentif à la transformation du CITE. C’est une bonne idée, mais il va falloir choisir entre la logique budgétaire – faire des économies –, la logique sociale – donner du pouvoir d’achat aux ménages les plus pauvres – et la logique écologique. À force de vouloir courir trop de lièvres à la fois, on n’en attrape aucun et l’on crée un produit hybride et chimérique.

La transition écologique est un processus qualitatif, qui coûte cher. Elle ne peut passer uniquement par les ménages les plus modestes, car les citoyens plus aisés sont aussi ceux qui ont les moyens d’investir dans ce processus qualitatif – à petits logements, petites dépenses et, à gros logements, grosses dépenses, donc gros impact.

En outre, mettre dans le même sac le début du neuvième décile et la fin du dixième n’a pas de sens. Cela revient à traiter de la même façon des concitoyens qui ont à peu près nos revenus et le propriétaire de Vuitton !

En ne choisissant pas entre logiques budgétaire, sociale et écologique, la prime devient incompréhensible et incroyablement complexe – il faut croiser les niveaux de revenus et les différents types de travaux. Si l’on voulait faire en sorte que personne ne la demande, on ne s’y prendrait pas autrement…

Enfin, l’insécurité juridique pénalise la politique de transition écologique : les règles changeant tous les ans, nos concitoyens n’ont pas le temps de s’y adapter. Il serait préférable de débattre des principes. Séparons politique sociale et politique de transition écologique, puis mettons-nous d’accord sur des règles lisibles et stables !

M. Jean-Louis Bricout. Nous avions proposé des amendements afin de moduler le CITE en fonction de la situation climatique des territoires. Ils ont été refusés. Pourtant, la réalité du climat n’est pas tout à fait la même au nord qu’au sud – d’où l’existence d’une carte avec coefficients climatiques.

Dans le même objectif, en deuxième partie du projet de loi de finances, je proposerai une modulation du chèque énergie en fonction des coefficients climatiques – on les retrouve dans les réglementations thermiques (RT) 2005 et 2012. Cela permettrait de réintroduire un peu de justice entre le nord et le sud, sans pénaliser le sud – le dispositif s’appliquerait uniquement sur les coefficients supérieurs à 1.

M. le président Éric Woerth. Ces amendements ont été refusés pour les raisons précédemment évoquées, le projet de loi faisant un lien entre prime et CITE.

M. Laurent Saint-Martin. C’est pour des raisons de justice fiscale, mais aussi d’efficacité dans la lutte contre les passoires thermiques, que nous recentrons le CITE sur les ménages modestes et le transformons en prime. Ce débat est symptomatique de notre difficulté à aborder une politique publique dans sa globalité : nous prenons pour seul angle le budget de l’État. Certes, on constate une baisse des crédits de l’État, mais c’est une politique publique qui engage d’autres acteurs – publics, parapublics et privés. Les fonds investis dans la rénovation énergétique des bâtiments sont globalement en hausse ; c’est ce qui compte.

Il s’agit donc d’une transformation de méthode et, globalement, les moyens sont aussi en hausse. La commission des finances devrait se pencher sur le meilleur moyen de résoudre cette difficulté à terme : nos débats lors des projets de loi de finances ne doivent pas se cantonner aux seuls crédits budgétaires, au risque de devenir binaires – en met-on plus ou moins dans une politique ? – et d’oublier les autres acteurs.

M. le président Éric Woerth. C’est tout le paradoxe de la fiscalité énergétique. Elle se veut incitative ; ce n’est donc pas une fiscalité de rendement. L’incitation intervient par le biais d’une multitude de dispositifs. Mais elle porte en elle ses propres contradictions : pourquoi réserver le CITE aux propriétaires et aux résidences principales, alors que les résidences secondaires sont aussi des passoires énergétiques – même si elles sont moins occupées ? Que se passe-t-il si un propriétaire n’a pas envie de faire les travaux et que le locataire décide de les faire ? C’est pour des raisons budgétaires qu’ils ne sont pas éligibles. La contradiction est donc totale… En outre, comment trancher entre effets d’aubaine et incitation ?

J’ai déposé un amendement, recevable au titre de l’article 40 car il supprime le lien entre la prime et le crédit d’impôt, qui réintègre les neuvième et dixième déciles dans le dispositif. On ne parle pas de super-riches ; arrêtons les caricatures ! On entre dans le neuvième décile à 28 000 euros de revenus annuels pour un célibataire et 55 000 pour un couple avec deux enfants. Certes, ce sont des revenus plus élevés que la moyenne, mais ils permettent tout juste à ces personnes de faire quelques travaux dans leur logement s’ils en sont propriétaires. Bien sûr, accompagner de tels travaux constitue une dépense fiscale. Mais quel est l’objectif ? Souhaitons-nous une baisse du nombre de passoires énergétiques ou une baisse de la dépense fiscale ? Le paradoxe n’est pas résolu et l’exclusion des neuvième et dixième déciles le rend encore plus criant…

La commission examine les amendements identiques I-CF907 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF922 de M. Vincent Rolland.

Mme Marie-Christine Dalloz. La transition écologique n’est pas que de la communication. Monsieur Saint-Martin, vous nous demandez d’arrêter de raisonner uniquement par rapport au budget de l’État. Mais les recettes fiscales liées à la transition énergétique ne sont-elles pas absorbées par ce même budget ? Le dispositif que vous proposez est opaque. Les deux derniers déciles compris, le dispositif coûtait 950 millions d’euros. Il y a 450 millions dans la nouvelle prime ; il manque donc 400 millions. C’est pourquoi l’amendement I-CF916 vise à supprimer l’article 4.

M. Vincent Rolland. L’amendement I-CF922 est identique. La transition énergétique n’est pas l’affaire des seuls ménages modestes. Tous sont concernés. Il est donc paradoxal de restreindre le dispositif. Cela signifie-t-il que le CO2 émis par certains est bon quand celui des autres est mauvais ?

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette les amendements I-CF907 et I-CF922.

Elle en vient à l’amendement I-CF910 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. Prolongeons le dispositif actuel du CITE jusqu’en 2021. Cela permettra aux ménages des neuvième et dixième déciles de concrétiser et faire aboutir leurs projets.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette l’amendement I-CF910.

Elle passe à la discussion commune des amendements I-CF1505 de la commission du développement durable, I-CF1205 de Mme Christine Pires Beaune, des amendements identiques I-CF142 de M. Fabrice Brun, I-CF280 de Mme Véronique Louwagie, I-CF925 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF933 de M. Éric Pauget, ainsi que des amendements I-CF695 de Mme Frédérique Lardet, I-CF824 de Mme Marie-Noëlle Battistel et I-CF435 de M. Vincent Descoeur.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. L’amendement I-CF1505 vise à maintenir un dispositif incitatif afin de permettre aux ménages appartenant aux neuvième et dixième déciles de changer de chaudière pour une chaudière gaz à très haute performance.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement I-CF1205 a le même objectif : maintenir le bénéfice du CITE pour ces chaudières car elles coûtent encore relativement cher. De plus, pour des raisons techniques et financières, certains ménages ne peuvent pas passer tout de suite à des équipements qui fonctionnent aux énergies renouvelables (ENR).

M. Fabrice Brun. L’amendement I-CF142 est un des rares amendements que nous avons déposés sur le CITE qui a échappé au couperet de l’article 40 ! Les chaudières à gaz à très haute performance énergétique n’échappent pas à votre coup de rabot pour les ménages intermédiaires – sont concernés les Français dont les revenus dépassent 28 000 euros pour une personne vivant seule ! L’amendement propose une phase transitoire pour ces publics exposés à la précarité énergétique.

Mme Véronique Louwagie. Je profite de la défense de l’amendement I-CF280 pour rappeler la question posée par ma collègue Marie-Christine Dalloz sur la justification des 950 millions, qui représente le dispositif avec les deux derniers déciles. Monsieur le rapporteur général, vous avez expliqué comment seraient utilisés 450 millions d’euros, mais qu’en est-il du delta ?

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement I-CF925 vise à maintenir les chaudières à gaz à très haute performance énergétique dans le champ du CITE pour éviter à certains ménages intermédiaires de se retrouver en situation de précarité énergétique.

M. Éric Pauget. L’amendement I-CF933 vise à revenir sur l’exclusion brutale de ces chaudières du périmètre du CITE. C’est un non-sens écologique, mais aussi économique : le pouvoir d’achat des ménages, tout comme les entreprises de cette filière, vont être pénalisés.

Mme Frédérique Lardet. L’amendement I-CF695 propose d’aménager une transition pour les ménages à revenus intermédiaires. Leur revenu fiscal de référence est compris entre 18 960 euros et 27 706 euros pour une personne seule, hors Île-de-France. Or le coût d’installation d’une chaudière ENR peut varier de 12 000 à 18 000 euros, soit presque un an de salaire…

M. Jean-Louis Bricout. Nous ne sommes pas prêts à exclure du bénéfice du CITE pour le remplacement de ces chaudières. L’amendement I-CF824 propose de les réintégrer – en excluant les chaudières au fioul.

M. Damien Abad. Comme ceux de mes collègues, l’amendement I-CF435 concerne les chaudières à gaz. Il s’agit d’une disposition anti-classe moyenne et d’un non-sens économique et écologique.

M. Joël Giraud, rapporteur général. En préalable, je réponds à la question de Véronique Louwagie : il y a bien 350 millions d’euros pour la prorogation du CITE et 450 millions pour la prime. Le delta n’est pas celui que vous avancez.

J’émettrai un avis défavorable à tous les amendements car l’exclusion des chaudières au gaz à haute performance énergétique répond à une double logique d’efficience de la dépense publique et de réduction du recours aux énergies fossiles. L’objectif n’est pas de punir, mais d’encourager les ménages à revenus intermédiaires à recourir à la chaleur renouvelable, c’est-à-dire à utiliser des moyens plus verts et plus efficients en termes de rénovation énergétique.

Ces moyens étant plus coûteux, dans un objectif de justice sociale, les chaudières au gaz à très haute performance énergétique sont éligibles à la nouvelle prime pour les ménages modestes. Ce choix me semble équitable.

La commission rejette les amendements I-CF1505, I-CF1205, I-CF142, I-CF280, I-CF925, I-CF933, I-CF695, I-CF824 et I-CF435.

Elle passe à l’amendement I-CF1508 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. J’ai bien compris les arguments du rapporteur général. Mais je vous propose de maintenir un dispositif incitatif au changement de chaudière pour les chaudières au gaz à très haute performance, pour les ménages appartenant aux déciles 5 à 8.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette l’amendement I-CF1508.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1507 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Pour les pompes à chaleur, il s’agit, par souci de clarification, de supprimer les mots « dont la finalité essentielle est la production d’eau chaude sanitaire ».

Joël Giraud, rapporteur général. Il semblerait qu’une coquille se soit glissée dans les intitulés des pompes à chaleur dans les deux tableaux des alinéas 47 et 51. Il est en effet indiqué que seules les pompes à chaleur dont la finalité essentielle est la production d’eau chaude sanitaire sont éligibles au CITE, alors que l’article 200 quater mentionne aussi les pompes à chaleur dont la finalité essentielle est la production de chaleur.

Malgré tout, votre amendement mérite d’être analysé pour s’assurer qu’il n’élargit pas le périmètre des dépenses éligibles. Je vous propose donc de le retirer le temps de l’expertiser, puis de le redéposer pour la séance.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Je vous fais confiance, mais le délai de dépôt des amendements pour la séance publique est fixé à demain. Espérons que nous arriverons à clarifier la situation.

L’amendement I-CF1507 est retiré.

L’amendement I-CF1509 est également retiré.

La commission passe à l’amendement I-CF1506 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Il s’agit d’inclure les appareils qui fonctionnent à la biomasse dans le dispositif de soutien. Les ménages pourront être orientés vers des appareils labellisés Flamme Verte 7*, dont le niveau de performances est meilleur que la moyenne, en termes tant d’efficacité énergétique que de qualité de l’air.

Joël Giraud, rapporteur général. Le dispositif prévu par l’article semble différer de ce qui a été présenté à la filière lors des négociations en amont de l’examen du projet de loi de finance. Il s’agit sans doute d’une erreur dans la rédaction de l’article. Nous devons vérifier ce point. Il serait donc pertinent d’attendre la séance pour nous assurer qu’il ne s’agit pas d’un élargissement non prévu des dépenses éligibles au CITE.

L’amendement I-CF1506 est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF1096 de M. Éric Woerth.

M. Éric Woerth. Il s’agit de l’amendement que j’ai déjà défendu, visant à étendre le bénéfice du CITE aux neuvième et dixième déciles.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette l’amendement I-CF1096.

Elle passe à l’amendement I-CF1512 de la commission du développement durable qui fait l’objet des sous-amendements I-CF1576, I-CF1577, I-CF1578, I-CF1579 et I-CF1580 de M. Matthieu Orphelin.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Il s’agit d’un amendement de bon sens, en cas de rénovation globale, qui retiendra, je l’espère, l’attention du rapporteur général.

M. Matthieu Orphelin. Mes sous-amendements constituent différentes variantes de la définition des rénovations performantes et des seuils afférents. Il faut conserver un signal fort pour les déciles 9 et 10. Je les ai déposés pour que la notion de rénovation performante reste au cœur de nos débats, malgré les difficultés liées à l’article 40 et aux autres raffinements de l’examen du projet de loi de finances, qui font que le sujet n’est pas abordé de façon très constructive. Mais nous en débattrons à nouveau en séance.

M. le président Éric Woerth. Même s’ils sont plus précis, l’amendement et les sous-amendements sont similaires au mien.

Joël Giraud, rapporteur général. Pour les raisons déjà évoquées, mon avis est défavorable, tant sur les sous-amendements que sur l’amendement.

La commission rejette successivement tous les sous-amendements, puis elle rejette l’amendement I-CF1512.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF624 de M. Jérôme Nury.

M. Damien Abad. L’amendement vise l’alinéa 77 qui prévoit une amende de 50 % de l’avantage fiscal indûment obtenu pour les contribuables ayant bénéficié du crédit d’impôt et de la prime en raison d’une fraude. Nous souhaitons la porter à 100 %. En effet, une telle fraude devrait entraîner le remboursement total de l’avantage fiscal reçu. En outre, monsieur le rapporteur général, dans un autre article, vous allez mettre en place un « big brother ». Autant qu’il soit utile !

Joël Giraud, rapporteur général. J’ai analysé attentivement votre amendement car, tel qu’il est présenté, on ne peut qu’être choqué. J’ai vérifié : les sanctions prononcées viennent s’ajouter au reversement intégral des aides indûment perçues. Les contribuables qui auraient bénéficié indûment de la prime devront procéder au remboursement de celle-ci et se verront appliquer, en supplément, une sanction d’un montant maximum égal à la moitié de la prime perçue.

L’amendement I-CF624 est retiré.

La commission passe à la discussion commune de l’amendement I-CF1510 de la commission du développement durable, qui fait l’objet du sous-amendement I-CF1581 de M. Matthieu Orphelin, et de l’amendement I-CF221 de Mme Véronique Louwagie.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. En cohérence avec la volonté de réduire au maximum le reste à charge pour les ménages modestes bénéficiant des aides à la rénovation, l’amendement I-CF1510 vise à garantir que leur niveau de soutien ne diminuera pas avec la réforme du CITE.

M. Matthieu Orphelin. Par une voie détournée, le sous-amendement vise à étendre aux propriétaires bailleurs le crédit d’impôt pour les déciles 5 à 8, et la prime pour les déciles 1 à 4. La moitié des ménages qui vivent dans des passoires énergétiques sont des locataires. Il faut donc aider les propriétaires bailleurs, sous condition de ressources, à faire des travaux. En séance, il serait bon d’obtenir un engagement du Gouvernement pour que les dispositifs incitatifs soient ouverts aux propriétaires bailleurs en 2020 ou, a minima, en 2021.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF221 est similaire. Demain, en l’état actuel de sa rédaction, le dispositif pourrait être moins favorable aux ménages modestes qui, aujourd’hui, peuvent cumuler le CITE avec des aides de l’ANAH. Nous proposons de maintenir ce cumul.

Joël Giraud, rapporteur général. Concernant le sous-amendement, les propriétaires bailleurs sont exclus des bénéficiaires du CITE depuis le 1er janvier 2014. Il n’y a donc aucune raison d’élargir à nouveau le dispositif en 2020, d’autant qu’il s’agira de sa dernière année d’existence.

Je suis également défavorable aux amendements. Sur la forme, ils posent problème puisqu’ils proposent de tenir compte du cumul entre les aides de l’ANAH dans leur version de 2019 et le CITE dans sa version 2020 qui bénéficie uniquement aux ménages intermédiaires et non aux ménages bénéficiaires des aides de l’ANAH.

Sur le fond, je comprends votre inquiétude : la nouvelle prime sera-t-elle plus intéressante – ou ne sera-t-elle pas moins favorable – que le cumul du CITE et de l’aide fusionnée de l’ANAH ? Je n’ai pas d’éléments précis à vous communiquer à ce stade puisque les barèmes applicables pour la prime sont toujours en cours d’élaboration.

Cependant, le montant de la budgétisation prévue pour financer cette nouvelle prime plaide pour constater le fait que le nouveau dispositif sera en tout état de cause plus favorable, puisque je l’évalue à environ 80 % de plus que le coût des deux dispositifs fusionnés. Je vous invite à retirer vos amendements et à poser la question en séance au Gouvernement.

M. le président Éric Woerth. On renvoie effectivement à un décret en la matière.

M. Matthieu Orphelin. J’entends qu’il s’agit de la dernière année du crédit d’impôt, mais je veux ouvrir le débat sur la prime. Il faut changer de rythme en matière de rénovation énergétique et traiter la question des locataires qui vivent dans des passoires énergétiques. Nous ne pouvons continuer à fermer les yeux et devons inciter les propriétaires bailleurs, sous condition de ressources, à faire des travaux.

Les amendements I-CF1510 et I-CF221 sont retirés, ainsi que le sous-amendement I-CF1581.

M. Charles de Courson. Nos collègues soulèvent une question : comment s’articule cette aide entre propriétaires occupants et propriétaires bailleurs ? Nous avions modifié la loi pour permettre au bailleur de répercuter le coût des travaux sur le loyer. Sinon un propriétaire bailleur n’a aucun intérêt à faire des efforts en matière de rénovation énergétique. Vous me répondrez qu’il en tient malgré tout compte dans les charges locatives.

Monsieur le rapporteur général, le Gouvernement envisage-t-il une mesure de coordination pour les propriétaires bailleurs ? 42 % du parc de logements leur appartient. Même en retirant les 15 % de logements à loyer modéré, il s’agit de près d’un tiers des logements…

La commission examine l’amendement I-CF580 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Étant donné que l’on passe d’un crédit d’impôt à des primes, l’amendement vise à mettre en place des bilans trimestriels des attributions de primes afin d’éviter de se retrouver, comme dans mon département, avec une enveloppe 2019 d’aides de l’ANAH déjà consommée depuis quelques semaines.

Auparavant, le problème ne se posait pas car il s’agissait d’un crédit d’impôt. On pouvait donc constater une différence de plusieurs centaines de millions entre les montants votés en projet de loi de finances initial et ceux finalement consommés. Ainsi, le crédit d’impôt de l’an passé va dépasser les prévisions de 400 ou 500 millions d’euros…

Il faut mieux piloter le nombre de rénovations énergétiques par le biais de ces bilans trimestriels – nous avons eu un débat en commission du développement durable, certains d’entre nous souhaitant plutôt des bilans tous les quatre ou six mois. En outre, un tel pilotage nous permettrait, si besoin, d’augmenter les moyens de l’ANAH.

Joël Giraud, rapporteur général. Cet amendement entre dans des détails qui relèvent du décret d’application… Si vous voulez être rassuré, je vous invite à retirer votre amendement et à le redéposer en séance pour poser la question au ministre.

M. Matthieu Orphelin. Il me semble important que la politique de rénovation énergétique soit mieux pilotée en France.

La commission rejette l’amendement I-CF580.

La commission est saisie de l’amendement I-CF1511 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Cet amendement vise à ce que les décrets qui régissent la prime de transition énergétique soient pris avant la fin de l’année, afin que la mesure puisse être efficacement appliquée dès le début de 2021.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Pour permettre l’instauration de la nouvelle prime au 1er janvier 2020, les décrets nécessaires devront être pris avant le 31 décembre 2019. Votre amendement me paraît donc superfétatoire et je vous demande de le retirer.

L’amendement I-CF1511 est retiré.

La commission en vient à la discussion commune de l’amendement I-CF1513 de la commission du développement durable et des amendements identiques I-CF217 de Mme Véronique Louwagie et I-CF222 de M. Vincent Descoeur.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. L’amendement I-CF1513 vise à évaluer, opération par opération, le niveau des aides accordées et à le mettre en regard du coût des travaux aidés et de l’effet, en particulier environnemental, afin d’orienter les aides du CITE et de la prime à la transition énergétique vers les opérations les plus pertinentes.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF217 va dans le même sens que celui qui vient d’être présenté.

M. Damien Abad. La vérité, monsieur le rapporteur général, c’est qu’on est en train de bâtir une usine à gaz qui va affecter la transition écologique dans notre pays. C’est peut-être pour cela que les amendements demandant un rapport ne sont pas acceptés. Cela mérite une véritable évaluation. Autant l’instauration d’une prime pour les plus modestes est une bonne chose, comme l’a dit ma collègue Émilie Bonnivard, autant les mesures concernant les ménages que l’on dit aisés vont entraîner de grandes difficultés. On aura abaissé qualitativement les objectifs de la transition énergétique.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je crois que vous ne m’avez pas écouté attentivement. Je vous expliquais, au début de mon propos liminaire, que nous n’avons pas reçu le rapport qui devait nous être remis le 1er septembre 2019, en vertu de la loi de finances initiale pour 2018. Je demande instamment qu’il nous soit adressé. D’ici là, ce n’est pas la peine de demander à nouveau un rapport. Il faut exiger du Gouvernement, en séance, qu’il nous apporte les éléments qui nous ont été promis. Je serai plus que vigilant à ce sujet.

M. le président Éric Woerth. Ce n’est d’ailleurs pas le seul rapport qui manque.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1513 et I-CF217 ainsi que I-CF222.

Elle examine les amendements I-CF451, I-CF633 et I-CF636 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. L’amendement I-CF451 demande un rapport relatif à l’instauration d’une prime bonifiée pour favoriser les travaux de rénovation complète et performante.

Les amendements I-CF633 et I-CF636 demandent un rapport sur un autre point important : le reste à charge zéro.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Comme je le disais précédemment, nous sommes dans l’attente d’un rapport du Gouvernement.

La commission rejette successivement les amendements I-CF451, I-CF633 et I-CF636.

Elle se saisit de l’amendement I-CF1514 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Cet amendement demande un rapport sur l’opportunité d’élargir la prime de transition énergétique aux propriétaires bailleurs. Cela étant, j’ai entendu les arguments du rapporteur général.

M. Joël Giraud, rapporteur général. C’est un sujet un peu particulier, qui renvoie à ce que disait tout à l’heure Charles de Courson. Compte tenu des amendements qui ont été déposés, j’ai demandé qu’une réflexion particulière soit engagée sur la thématique des propriétaires bailleurs. Le Gouvernement devra nous répondre dans l’hémicycle à ce sujet. Pour permettre ce débat, je vous invite à retirer votre amendement et à le redéposer en vue de la séance publique, afin que le Gouvernement nous entende : je sais qu’il réfléchit à ce sujet que vous avez, les uns et les autres, opportunément soulevé.

M. Matthieu Orphelin. J’étais à l’initiative de cet amendement, qui a été adopté en commission du développement durable. Si la commission des finances le votait, elle enverrait un signal sur ce sujet important. Dans le cas contraire, on serait porté à penser que tout le travail qu’on fait ne sert pas à grand-chose. S’il ne faut venir qu’en séance, on peut s’économiser un certain nombre de travaux.

M. Jean-Louis Bricout. Il a raison !

M. Matthieu Orphelin. Nous examinons là un sujet essentiel – les propriétaires bailleurs – qui est de nature à nous rassembler.

M. Charles de Courson. Je rappelais tout à l’heure que les propriétaires bailleurs représentent 42 % du parc de logements, dont il faut déduire les 15 % relevant du secteur HLM, lequel fait l’objet d’une véritable politique ad hoc. Puisque vous avez semblé manifester votre accord, monsieur le rapporteur général, ne vaudrait-il pas mieux adopter l’amendement de la commission du développement durable, ce qui permettrait au Gouvernement de s’exprimer ?

M. le président Éric Woerth. Si on privilégie l’incitation ou la dépense fiscale, il faut toujours considérer que la dimension fiscale et budgétaire passe au second plan par rapport à l’objectif visé. On voit bien qu’il faut accorder aux propriétaires bailleurs le bénéfice du dispositif. Soit on veut lutter contre les passoires énergétiques, et il faut s’engager sans réserve, soit on ne le souhaite pas, ou on choisit l’entre-deux, ce qui revient à dépenser peu et à obtenir très peu de résultats. Mieux vaudrait, dans ce dernier cas, ne pas utiliser cet outil.

M. François Jolivet. Les propriétaires bailleurs peuvent employer une technique qui leur procure un avantage direct : le déficit f