Fiche de synthèse n°57 : L'Assemblée nationale et les questions européennes

1. – La procédure de l’article 88-4 de la Constitution

Le champ des normes européennes contrôlées par le Parlement français a connu un élargissement progressif et continu.

Introduit dans la Constitution en 1992, à l’occasion de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du Traité de Maastricht, l’article 88-4 a d’abord imposé au Gouvernement de soumettre à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union, les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne comportant des dispositions de nature législative. À cette obligation s’est ajoutée, dans le cadre du processus de ratification du Traité d’Amsterdam en 1999, la faculté accordée au Gouvernement de soumettre aux assemblées des textes européens qui, bien que n’étant pas de nature législative, peuvent être considérés comme susceptibles de donner lieu à une prise de position parlementaire.

Achevant ce processus, la révision constitutionnelle de 2008 a étendu le champ des textes obligatoirement soumis aux assemblées par le Gouvernement à l’ensemble des projets et propositions d’actes des Communautés et de l’Union européenne transmis au Conseil de l’Union européenne.

Le secrétariat général des Affaires européennes (SGAE) chargé, sous l’autorité du Premier ministre, de la coordination interministérielle des affaires européennes, veille à la bonne application de cette procédure et fournit aux assemblées des éléments destinés à éclairer l’examen des textes.

a) Le rôle pivot de la commission des affaires européennes

. Sa composition et son fonctionnement

Jusqu’en 1979, aucun organe interne à l’Assemblée nationale, ni au Sénat, n’était spécifiquement chargé du suivi des questions européennes, dans la mesure où chacune des assemblées désignait des représentants pour siéger au Parlement européen et présenter, chaque année, devant la commission des affaires étrangères un rapport d’information sur les activités de cette assemblée. Ce lien organique rompu en 1979 avec l’élection des députés européens au suffrage universel direct, l’Assemblée nationale et le Sénat ont créé chacun en leur sein une délégation pour les Communautés européennes, dénommée en 1994 « délégation pour l’Union européenne ».

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a donné à ces organes un statut constitutionnel, en créant dans chaque assemblée une commission chargée des affaires européennes (article 88-4 de la Constitution). Prenant acte de cette évolution, l’article 151-1 du Règlement de l’Assemblée nationale dans sa rédaction résultant de la résolution du 27 mai 2009 a institué une commission des affaires européennes, dont le fonctionnement est proche de celui d’une commission permanente mais dont les missions, précisées par la loi, sont profondément originales.  

- Sa composition

Quatre spécificités, que l’on retrouve dans la grande majorité des commissions des affaires européennes des États membres de l’Union, doivent être soulignées :

- ses effectifs sont resserrés. Alors que les commissions permanentes sont composées de 73 membres, le Règlement fixe à 48 le nombre des membres de la commission des affaires européennes ;

- ses membres appartiennent en même temps à une autre commission. C’est ce que l’on appelle le principe de double appartenance, dont l’objet est de diffuser la conscience des enjeux européens dans l’ensemble des travaux parlementaires. Dans cet esprit, le Règlement prévoit que ses membres sont désignés de manière à assurer non seulement, comme pour toute commission, une représentation proportionnelle des groupes politiques mais aussi une représentation équilibrée des commissions permanentes ;

- les commissaires sont désignés pour la durée de la législature. Cette originalité est liée au rythme propre d’adoption des actes européens, plus lent que celui des lois nationales ;

- la commission peut inviter les membres français du Parlement européen à participer à ses travaux, avec voix consultative ;

- pour le reste, la composition du bureau (un président, quatre vice-présidents et quatre secrétaires), les convocations, les votes et les auditions des membres du Gouvernement sont organisés dans les mêmes conditions que celles applicables aux commissions permanentes. Dans cette logique, le président de la commission participe à la Conférence des présidents. 

 
- Son fonctionnement

En période de session, la commission des affaires européennes se réunit une ou deux fois par semaine, généralement le jeudi matin (le mercredi matin étant consacré aux réunions des commissions permanentes). L’objet de ces réunions est variable : au cours de la XIV^e législature, il a pu concerner l’audition d’un ministre (80 auditions sur 350 réunions dont 16 auditions de ministres « pré-Conseil », avant la réunion du Conseil de l’Union relevant de leur compétence), d’un commissaire européen (28 contre 15 sous la XIII^e), d’une personnalité engagée dans les questions européennes... Il peut également porter sur l’examen de rapports d’information, de propositions de résolution européenne, de propositions d’avis sur la subsidiarité, de communications, etc.

Ces réunions sont ouvertes aux députés européens français et peuvent l’être à d’autres députés européens. Elles sont généralement ouvertes à la presse et retransmises sur le site internet de l’Assemblée nationale. La commission se réunit parfois conjointement avec une ou plusieurs commissions permanentes (78 réunions sur 350 au cours de la XIV^e législature), avec la commission des affaires européennes du Sénat (9 réunions). En outre, les commissions des affaires européennes de l’Assemblée nationale et du Sénat ont mis en place, depuis 2010, des réunions régulières avec les membres français du Parlement européen afin de débattre des grands textes à l’ordre du jour de l’Union (9 réunions au cours de la XIV^e législature). La commission a organisé également 23 tables rondes lui permettant d’établir un dialogue étroit avec la société civile.

. Son rôle d’instruction et de contrôle

La commission des affaires européennes procède à l’examen de l’ensemble des projets et propositions d’actes européens que le Gouvernement soumet au Parlement en application de l’article 88-4 de la Constitution (cf. article 151-2 du Règlement de l’Assemblée nationale). Elle se trouve ainsi saisie chaque année d’environ 1 000 textes européens.

Les textes qui sont jugés d’une importance mineure ou ne soulevant aucune difficulté particulière font l’objet d’une approbation tacite.

Les autres textes font l’objet soit d’un rapport d’information, soit d’une présentation orale (une « communication ») effectués par les référents des commissions permanentes compétentes sur le fond.

Sur les textes qu’elle examine formellement, la commission des affaires européennes peut décider :

- d’approuver la proposition ou le projet d’acte européen ;

- de surseoir à statuer lorsqu’elle estime que des informations lui manquent pour apprécier la portée du texte, et éventuellement désigner un rapporteur d’information chargé d’approfondir l’examen du document ;

- de s’opposer à l’adoption de la proposition ou du projet d’acte communautaire.

Sa décision peut être assortie :

- de l’adoption de conclusions (texte de nature politique exprimant le point de vue de la commission) ;

- de l’adoption d’une proposition de résolution qui, destinée à exprimer une position de l’Assemblée nationale en application de l’article 88-4 de la Constitution, est transmise pour examen à l’une des huit commissions permanentes compétente au fond.

b) Le mécanisme de la « réserve d’examen parlementaire »

La notion de réserve d’examen parlementaire, introduite en 1994, est définie par la circulaire du Premier ministre du 21 juin 2010 relative à la participation du Parlement au processus décisionnel européen. Elle signifie le droit pour l’Assemblée nationale et pour le Sénat de se prononcer –favorablement ou défavorablement – sur une proposition d’acte avant son adoption par le Conseil des ministres de l’Union européenne. Elle impose au Gouvernement, avant de se prononcer au sein du Conseil de l’Union, de vérifier que le Parlement n’a pas manifesté son intention de prendre position sur une proposition d’acte européen en lui laissant à cet effet un délai minimum de huit semaines à compter de leur transmission pour les projets d’actes législatifs et de quatre semaines pour les autres projets d’actes. Ces délais s’insèrent dans le délai de huit semaines prévu par le protocole sur le rôle des parlements nationaux, annexé au Traité de Lisbonne, au cours duquel le Conseil de l’Union, saisi d’une proposition législative de la Commission, ne peut adopter une position commune ni prendre de décision.

Il existe toutefois une procédure d’examen d’urgence qui permet au Gouvernement de demander au président de la commission des affaires européennes de se prononcer directement sur un projet d’acte européen, sans réunir la commission, lorsque le calendrier européen impose l’adoption urgente d’un texte.

c) L’adoption de résolutions portant sur des projets ou propositions d’actes européens

À la différence de l’adoption de conclusions qui n’engagent que la commission des affaires européennes, les résolutions expriment la position de l’Assemblée nationale tout entière.

Tout député peut déposer une proposition de résolution européenne qui peut porter, depuis 2008, non plus seulement sur les documents transmis par le Gouvernement mais sur tout document émanant d’une institution de l’Union européenne.

Ces propositions sont renvoyées à l’examen préalable de la commission des affaires européennes, qui doit, lorsque le Gouvernement, le président d’un groupe ou le président d’une commission permanente le demande, déposer son rapport dans le délai d’un mois suivant cette demande. La commission des affaires européennes peut aussi prendre elle-même l’initiative de déposer une proposition de résolution.

L’une des huit commissions permanentes de l’Assemblée nationale examine ensuite le texte adopté par la commission des affaires européennes ou, lorsque cette dernière l’a rejetée, la proposition de résolution initiale. Si elle ne se prononce pas dans le délai d’un mois suivant le dépôt du rapport de la commission des affaires européennes, le texte est considéré comme tacitement approuvé.

Dans les quinze jours qui suivent la mise à disposition par voie électronique du texte adopté ou considéré comme adopté par la commission permanente, la proposition de résolution peut être inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale à la demande d’un président de groupe, d’un président de commission ou du Gouvernement. Si aucune demande d’inscription à l’ordre du jour n’est présentée, ou si la Conférence des présidents rejette cette demande ou ne statue pas sur elle, le texte adopté ou considéré comme adopté par la commission saisie au fond est considéré comme définitif. Il est transmis au Gouvernement et publié au Journal officiel (édition « Lois et décrets »).

Le recours à l’article 88-4 de la Constitution représente la contribution du Parlement à l’élaboration de la position française lors des négociations au sein du Conseil. Il peut aussi être le moyen pour l’Assemblée nationale d’engager un dialogue direct avec les institutions de l’Union européenne. Celles-ci sont destinataires des résolutions et peuvent y répondre dans le cadre d’un « dialogue politique ».

Les résolutions parlementaires de l’article 88-4 n’ont pas de valeur juridique contraignante mais elles ont une portée politique. La France ne connaît pas la pratique du « mandat de négociation » en vigueur dans les pays scandinaves où le Gouvernement est lié par la position du Parlement, mais la commission des affaires européennes auditionne régulièrement le Gouvernement sur les positions adoptées au Conseil.

d) Une mise en œuvre dynamique

Au cours de la XIV^e législature, l’Assemblée nationale a adopté 77 résolutions européennes dont 61 à l’initiative de la commission des affaires européennes et 16 à l’initiative d’un député (64 sous la XIII^e législature). Elle en a rejeté 2 (l’une relative à la dette souveraine des États de la zone euro et l’autre sur l’opposition de la France à l’application du CETA).

Le nombre des conclusions adoptées par la commission des affaires européennes sur des documents soumis par le Gouvernement au titre de l’article 88-4 est de 81 sous la XIVe législature (60 sous la XIII^e législature).

10 propositions de résolutions européennes ont été examinées en séance publique au cours de la XIVe législature.

Enfin, 11 débats européens ont été organisés sur la base de l’article 48 du Règlement qui prévoit qu’une séance dans le cadre de la semaine de séance sur quatre réservée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques est consacrée par priorité aux questions européennes.

2. – Le contrôle de la subsidiarité

L’article 88-6 de la Constitution définit les modalités de mise en œuvre en France du contrôle de la subsidiarité confié par le traité de Lisbonne aux parlements nationaux.

Le mécanisme d’adoption des résolutions portant avis sur la conformité d’un acte législatif européen au principe de subsidiarité (cf. articles 151-9 et 151-10 du Règlement de l’Assemblée nationale) est strictement identique à celui des résolutions européennes prévues par l’article 88-4 de la Constitution. Les délais d’examen fixés à la commission des affaires européennes et aux commissions permanentes sont cependant ramenés de un mois à quinze jours francs, afin de permettre à l’Assemblée nationale de s’exprimer dans le délai de huit semaines que laisse le traité de Lisbonne aux parlements nationaux pour émettre leurs avis. Il faut rappeler que cette procédure est assortie d’une réelle portée juridique : les projets d’actes dénoncés par la moitié des parlements nationaux pourront en effet être rejetés, dès la première lecture et à la majorité simple, par le Conseil de l’Union européenne ou par le Parlement européen.

Au cours de la XIV^e législature, l’Assemblée a adopté cinq résolutions portant avis motivé contestant la conformité d’un projet d’acte législatif au principe de subsidiarité. À titre indicatif, l’Assemblée a ainsi émis un avis de subsidiarité sur une proposition de texte établissant un système de certification européen pour les équipements d’inspection / filtrage utilisés aux fins de la sûreté aérienne.

La même procédure préside à l’adoption des résolutions tendant à former, dans les deux mois qui suivent la publication des actes concernés, des recours devant la Cour de justice de l’Union européenne pour violation du principe de subsidiarité. Toutefois, en application du dernier alinéa de l’article 88-6 de la Constitution, ce recours est de droit lorsqu’il est formé par au moins soixante députés. Aucun recours n’a été formé à ce jour par l’Assemblée nationale.

1. - L’Europe au Palais Bourbon

Au cours des dernières années, plusieurs initiatives ont été prises pour ouvrir davantage l’Assemblée nationale sur l’Europe. Cette association des députés français aux grands enjeux européens s’est accélérée avec la demande d’une plus grande démocratisation des processus européens.

L’article 151-1-1 du Règlement, dans sa rédaction issue du texte adopté le 27 mai 2009, prévoit que la commission des affaires européennes peut apporter un éclairage européen à l’occasion de l’examen des projets et propositions de loi nationale portant sur un domaine couvert par l’activité de l’Union en formulant des observations, d’une part, devant la commission permanente saisie au fond du projet ou de la proposition et, d’autre part, en séance publique lorsque la Conférence des présidents l’y invite. Dans ce cadre, la commission des affaires européennes a formulé des observations sur 10 projets de loi au cours de la XIV^e législature.

Des groupes de travail communs à la commission des affaires européennes et aux commissions permanentes ont été créés pour mieux associer celles-ci à l’examen des textes en négociation (sur l’avenir de la politique agricole comme sur la politique de la pêche, sur la politique européenne de l’énergie…).

La XVe législature a également innové par la mise en place de référents, qui :

• sont chargés d’informer la commission des affaires européennes par des communications sur les projets d’actes législatifs et les documents européens soulevant des difficultés d’ordre politique ;
• sont chargés d’informer la commission des affaires européennes par des communications sur les projets d’actes législatifs posant un problème de subsidiarité ;
• peuvent demander d’inscrire à l’ordre du jour de la commission des affaires européennes une communication sur un projet ou une proposition de loi en discussion dans leur commission permanente et soulevant des questions de droit européen ;
• participent aux réunions interparlementaires

L’Assemblée nationale dispose, depuis 2003, à Bruxelles d’un bureau de représentation permanente auprès de l’Union européenne, dont l’objet principal est de renforcer l’information des parlementaires sur l’activité des institutions de l’Union, de les sensibiliser à l’Europe, notamment en organisant des visites de travail à Bruxelles et à Strasbourg, et de favoriser la coopération interparlementaire. Ce bureau est à la disposition des différents organes de l’Assemblée nationale et de l’ensemble des députés.

2. - Des relations dynamiques avec les institutions européennes et les Parlements des autres États membres

La plus grande implication des parlements nationaux dans les affaires européennes s’accompagne d’un renforcement de la coopération entre les institutions parlementaires nationales et européennes. Les parlementaires multiplient ainsi les missions à Bruxelles et dans les capitales de l’Union pour débattre de sujets divers avec leurs homologues parlementaires.

La commission des affaires européennes s’attache ainsi à nouer des liens très étroits avec le Parlement européen. Elle entretient des relations régulières avec les commissions du Parlement et leurs rapporteurs. Dans un même esprit, une réunion conjointe est systématiquement organisée, au cours de leur semaine dite de « circonscription », avec les députés français au Parlement européen, conjointement avec la commission des affaires européennes du Sénat.

L’Assemblée nationale travaille aussi avec les autres parlements nationaux, en particulier avec le Bundestag et les assemblées du Triangle de Weimar (France, Allemagne, Pologne).

La commission des affaires européennes a pris l’initiative d’organiser des réunions interparlementaires thématiques, ce qui a été une innovation non seulement de la XIV^e législature, mais aussi au niveau de l’Union : sur le financement du cinéma, puis sur le parquet européen, et enfin sur le détachement des travailleurs et la responsabilité sociale des entreprises.

La commission des affaires européennes a aussi approfondi le travail en commun avec la Commission européenne : à travers la procédure dite du « dialogue politique » (transmission de ses prises de position à la Commission et au Parlement européen, et réponses des deux institutions) ; en participant le plus souvent possible aux consultations publiques ouvertes par la Commission, en amont du processus législatif du Parlement européen ;  et en multipliant les auditions de commissaires.

La création d’une plate-forme électronique européenne d’échange d’informations entre les parlements nationaux (IPEX) a permis de renforcer l’efficacité du contrôle parlementaire, s’agissant notamment du respect du principe de subsidiarité.

Cette coopération s’exerce également dans le cadre de la COSAC (Conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l’union des parlements de l’Union européenne), qui réunit chaque semestre, dans le pays exerçant la présidence de l’Union européenne, six représentants des commissions des affaires européennes de chaque parlement de l’Union et six représentants du Parlement européen et permet d’interroger la présidence en exercice de l’Union et d’adopter des contributions politiques sur les sujets européens.

Les réunions interparlementaires de la « Conférence budgétaire » prévues par l’article 13 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire permettent une implication collective des parlements nationaux aux principales étapes du semestre européen. La commission des finances est appelée à participer régulièrement à ces rencontres, ainsi que la commission des affaires européennes et les autres commissions concernées.

Enfin, la conférence des Présidents des Parlements de l’Union européenne qui se réunit une fois par an, débat et adopte des conclusions sur les grands sujets de l’actualité européenne.