Encadrées par des règles constitutionnelles complétées par la loi organique du 1er août 2001 (LOLF), les conditions d’examen des lois de finances par l’Assemblée nationale se distinguent nettement de celles des autres projets de loi. Mobilisant un grand nombre de députés, le débat budgétaire reste, chaque année en automne, un moment fort de la vie parlementaire.
L’article 34 de la Constitution dispose que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Les règles spécifiques qui leur sont applicables ont été profondément modifiées par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui s’est substituée à l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959, qui était quasiment restée inchangée pendant plus de quarante ans.
La loi de finances est l’acte juridique qui prévoit et autorise le budget de l’État. Elle détermine, pour un exercice correspondant à l’année civile, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte (LOLF, article 1er).
Le Gouvernement a le monopole de la présentation des lois de finances qui ne peuvent résulter que de l’adoption d’un projet de loi (article 47 de la Constitution).
On distingue trois catégories de lois de finances :
- la loi de finances de l’année ;
- les lois de finances rectificatives ;
- la loi de règlement.
Les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État (LOLF, article 32), leur sincérité s’appréciant compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler au moment de leur adoption.
Préparée par le Gouvernement, la loi de finances de l’année voit sa présentation et son contenu précisément définis par la LOLF. Elle est examinée par le Parlement selon une procédure qui déroge, sur des points importants, à la procédure de droit commun d’examen des autres projets de loi.
La loi de finances de l’année comporte deux parties distinctes (LOLF, article 34) :
- la première partie autorise la perception des impôts, comporte les dispositions fiscales qui affectent l'équilibre budgétaire de l'année ainsi que les dispositions relatives aux prélèvements sur recettes (au profit des collectivités territoriales et de l’’Union européenne), évalue les ressources de l’État, fixe les plafonds des dépenses et arrête les données générales de l’équilibre budgétaire (présentées dans un tableau d’équilibre) ;
- la seconde partie fixe, pour chacune des missions du budget de l’État, le montant des crédits et, par ministère, le plafond des autorisations d’emplois ; elle peut également comporter des dispositions fiscales qui n’affectent pas l’équilibre budgétaire de l’année (articles dits « non rattachés »), des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l’année (articles dits « rattachés » à une mission) et des dispositions relatives à l’information du Parlement et au contrôle de celui-ci sur la gestion des finances publiques.
Elle comprend également, depuis la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques (article 7 de cette loi organique).
Présentés avant la LOLF par ministère et par nature de dépenses (par titres - fonctionnement, investissements, interventions... - puis par chapitres), les crédits du budget général de l' État sont présentés selon une nomenclature à trois niveaux :
- la mission, ministérielle ou interministérielle ;
- les programmes ;
- les actions.
La mission, qui ne peut être créée qu’à l’initiative du Gouvernement, comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie relevant d’un ou plusieurs ministères.
Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation (LOLF, article 7).
Les actions constituent le troisième niveau de présentation des dépenses, dont la LOLF ne donne aucune définition précise. Elles n’ont qu’un caractère informatif et visent à mieux identifier les composantes des politiques publiques et à en retracer les coûts.
La présentation des crédits par titres (personnel, fonctionnement, charges de la dette, investissements, interventions, opérations financières) est seulement indicative, sous réserve des dépenses de personnel (titre 2) qui sont plafonnées par programme.
Le budget général de l’État pour 2017 comprend ainsi 32 missions regroupant 122 programmes, auxquels il convient d’ajouter 2 budgets annexes et 29 comptes spéciaux (comptes d’’affectation spéciale, comptes de concours financiers, comptes de commerce et comptes d’’opérations monétaires).
Cette nouvelle architecture budgétaire a permis d’’élargir le droit d’’amendement des parlementaires. L'article 47 de la LOLF leur permet de modifier le montant et la répartition des crédits entre programmes d’’une même mission, sous réserve de ne pas augmenter le plafond de crédits de celle-ci.
Le projet de loi de finances est nécessairement accompagné de nombreuses annexes destinées à assurer une bonne information des parlementaires :
- les projets annuels de performances (PAP) (ou « bleus » budgétaires) présentent pour chaque mission les crédits de chacun de ses programmes, en précisant pour chaque action les objectifs et les indicateurs de performances qui leur sont associés ;
- les annexes informatives (ou « jaunes » budgétaires) : par exemple le rapport relatif à l’État actionnaire, le rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d’avenir, le rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations, le rapport sur les relations financières avec l’Union européenne, le rapport sur les autorités publiques indépendantes, etc.). Elles sont au nombre de 28 pour le projet de loi de finances pour 2017 ;
- les documents de politique transversale, de couleur orange, présentent de façon détaillée certaines politiques relevant de plusieurs ministères (ex : sécurité civile, outre-mer, ville, tourisme) concernant des programmes relevant de différentes missions. Ils développent la stratégie mise en œuvre, les crédits, objectifs et indicateurs y concourant. La liste de ces 19 documents figure à l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005, modifié à plusieurs reprises ;
- l’annexe dite des « voies et moyens » retrace l’ensemble des évaluations de recettes de l’État et des dépenses fiscales ;
- d’autres documents budgétaires permettent notamment de replacer le projet de budget dans son contexte économique, social et financier : rapport sur les prélèvements obligatoires ; rapport économique, social et financier ; rapport sur les comptes de la Nation.
En application de la révision constitutionnelle de juillet 2008 et de la loi organique du 15 avril 2009, le projet de loi de finances est également accompagné d’une annexe présentant l’ensemble des évaluations préalables des mesures qu’il propose, qui constituent l’équivalent des études d’impact des projets de loi non financiers. Ne constituant pas une étude d’impact au sens strict, cette annexe ne peut faire l’objet de la contestation devant la Conférence des présidents prévue en application de l’article 47-1 du Règlement de l’Assemblée nationale.
Le processus d’élaboration de la loi de finances et du budget de l’État relève exclusivement du Gouvernement, comme l’indique l’article 38 de la LOLF qui dispose que « sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en Conseil des ministres. »
Il commence dès le début de l’année précédant l’exécution du budget et représente un travail considérable de prévision et de négociations entre le ministère chargé du budget et les autres ministères.
Avant son adoption par le Conseil des ministres, le projet de loi de finances est soumis, comme tout projet de loi, à l’avis du Conseil d’État.
Le projet de loi est ensuite délibéré en Conseil des ministres, à une date permettant son dépôt dans la limite du délai prévu à l’article 39 de la Constitution, à savoir avant le premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget.
La loi de finances ne portant que sur une seule année en application du principe d’annualité budgétaire, sa préparation s’inscrit néanmoins de plus en plus dans le cadre d’une programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle n’est plus, par ailleurs, un exercice strictement interne, depuis qu’une surveillance accrue des politiques budgétaires s’est mise en place dans le cadre de la zone euro et de l’Union européenne.
C'est pourquoi la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a modifié les procédures budgétaires conformément aux principes du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’’Union économique et monétaire ratifié le 11 octobre 2012.
LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prévu une nouvelle catégorie de lois de programmation qui, sans être stricto sensu des lois de finances, sont, s’agissant de leur objet, très proches de celles-ci : il s’agit des lois de programmation qui définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques », en s’inscrivant « dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques » (avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution).
Ces lois de programmation, dont le contenu est maintenant déterminé par la loi organique du 17 décembre 2012 précitée, sont examinées par le Parlement selon la procédure législative ordinaire.
Ces lois de programmation, qui portent sur une période de trois ans minimum, doivent préciser l'objectif à moyen terme, sous forme d'une cible de solde structurel des comptes de l'ensemble des administrations publiques. Elles doivent également définir la trajectoire pluriannuelle pour y parvenir et les modalités du mécanisme de correction mis en œuvre en cas de constatation d'un écart important par rapport à la trajectoire de solde structurel au moment de la loi de règlement. Elles fixent le montant maximal des crédits du budget général de l'État et pour les prélèvements sur les recettes de celui-ci, ainsi que les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l'État. Leur est annexé un rapport qui donne lieu à approbation du Parlement, présentant notamment les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, les modalités de calcul du solde structurel et les mesures visant à garantir le respect de la programmation.
Leur portée juridique a été précisée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 décembre 2012 sur la loi organique : « Considérant que les orientations pluriannuelles ainsi définies par la loi de programmation des finances publiques n'‘ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d'‘appréciation et d'‘adaptation que le Gouvernement tient de l'‘article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ; qu'‘elles n'‘ont pas davantage pour effet de porter atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l'‘examen et du vote des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale ou de tout autre projet ou proposition de loi. »
LA SURVEILLANCE COMMUNAUTAIRE DES POLITIQUES BUDGÉTAIRES DES ÉTATS MEMBRES
La surveillance communautaire des politiques budgétaires s’inscrit, depuis 2011, dans le cadre du « semestre européen » : les États membres transmettent aux autorités européennes leur programme de stabilité (ou de convergence pour les États non membres de la zone euro) ainsi que leur programme national de réforme, chaque année avant la fin du mois d’avril.
Cet exercice doit permettre une meilleure prise en compte des préconisations européennes dans les grands choix de politique économique et budgétaire des États membres au moment du vote de leur budget, dans le respect des compétences de leurs parlements respectifs, et une meilleure articulation de la surveillance budgétaire avec celle des politiques de croissance, dans le cadre de la stratégie Europe 2020.
En vertu de l’article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2001 à 2014, maintenu en vigueur par les lois de programmation suivantes, le Gouvernement adresse désormais au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne, le projet de programme de stabilité. Le Parlement peut ainsi en débattre et se prononcer par un vote. Chaque année, la commission des finances procède à l’’audition du Gouvernement et du président du Haut Conseil des finances publiques et publie un rapport d’’information de son rapporteur général.
En outre, dans le cadre du suivi et de l’évaluation des projets de budget des États membres de la zone euro, ceux-ci doivent désormais soumettre à la Commission européenne et à l’Eurogroupe, avant le 15 octobre, leur projet de budget de l’année suivante, sur lequel la Commission pourra émettre, avant le 30 novembre, un avis, assorti d’une demande de révision en cas de manquement particulièrement grave aux obligations de politique budgétaire prévues dans le pacte de stabilité.
LE HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES
Le TSCG exige qu'une instance indépendante de supervision soit créée dans chaque pays pour avertir le gouvernement s'il s'’écarte des objectifs structurels ou juger l'éventuelle invocation de « circonstances exceptionnelles ». Un autre règlement ajoute à cette exigence celle d'un organisme indépendant validant les prévisions macroéconomiques – prévisions de croissance notamment - sous-jacentes aux budgets nationaux.
C'est pourquoi la loi organique du 17 décembre 2012 a institué le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), chargé d’éclairer les choix du Gouvernement et du Parlement et de veiller à la cohérence de la trajectoire de retour à l’équilibre des finances publiques avec les engagements européens de la France. Pour cela, il apprécie le réalisme des prévisions macroéconomiques du Gouvernement et se prononce sur la cohérence des objectifs annuels présentés dans les textes financiers (projets de loi de finances, projets de loi de finances rectificative…) avec les objectifs pluriannuels de finances publiques.
Le Haut Conseil est chargé de rendre un avis sur les hypothèses macroéconomiques utilisées par le Gouvernement pour préparer les principaux textes qui régissent les finances publiques, avant leur présentation au Parlement : projets de loi de programmation des finances publiques, projets de loi de finances, projets de loi de financement de la sécurité sociale, projets de loi de finances rectificative et projets de programme de stabilité et de croissance transmis chaque année à la Commission européenne et au Conseil de l’Union européenne.
Le Haut Conseil veille à la cohérence de la trajectoire de retour à l’équilibre des finances publiques (État, collectivités territoriales, sécurité sociale) avec les engagements européens de la France. Ainsi, lorsque le Gouvernement présente un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale au mois de septembre de chaque année, le Haut Conseil se prononce préalablement sur la cohérence de ces textes avec la programmation pluriannuelle. Il est alors conduit à examiner si les prévisions de recettes et de dépenses présentées par le Gouvernement sont compatibles avec la trajectoire de retour à l’équilibre structurel des finances publiques à moyen terme.
Pour chacun des avis rendus par le Haut Conseil, la commission des finances peut procéder à l’audition de son président, qui est le Premier président de la Cour des comptes.
Le Parlement est, depuis 1996, associé à la préparation du projet de loi de finances dans le cadre d’un débat d’orientation des finances publiques dont l’organisation, au mois de juillet en principe après la discussion en première lecture du projet de loi de règlement de l’’exercice précédent, a été consacrée par la LOLF (article 48).
Ce débat s’engage sur la base d’un rapport du Gouvernement sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques. Ce rapport doit comporter la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances qui leur sont associés, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante. Depuis 2013, ce rapport comporte, en outre, un tiré à part présentant le montant des crédits par ministère.
Pour préparer ce débat, la commission des finances de l’Assemblée nationale procède à l’audition du Premier président de la Cour des comptes, qui vient présenter le rapport de celle-ci, publié à cette occasion, sur la situation et les perspectives des finances publiques. Elle publie également un rapport d’information préparatoire au débat d’orientation, sous la signature de son rapporteur général.
La procédure d’examen du projet de loi de finances de l’année n’a pas été modifiée par la révision constitutionnelle de 2008 et présente donc d’importantes particularités par rapport à la procédure de droit commun.
Le projet de loi de finances de l’année est déposé obligatoirement sur le bureau de l’Assemblée nationale, qui dispose d’une priorité constitutionnelle sur le Sénat, avant le premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget. Depuis plusieurs années, le dépôt effectif intervient au cours de la dernière semaine de septembre.
L’article 47 de la Constitution fixe à 70 jours le délai accordé au Parlement pour statuer sur le projet de loi de finances.
Le délai ainsi prévu se décline (LOLF, article 40) de la façon suivante :
- première lecture à l’Assemblée nationale : 40 jours ;
- première lecture au Sénat : 20 jours ;
- navette parlementaire : 10 jours.
Le point de départ retenu pour la computation du délai de 70 jours n’est pas le jour du dépôt du projet de loi de finances mais, par accord entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale, le lendemain de l’envoi d’un courrier du Premier ministre au Président de celle-ci, dressant la liste de toutes les annexes à caractère obligatoire transmises à l’Assemblée, soit habituellement entre le 10 et le 14 octobre.
Les articles 47 de la Constitution et 45 de la LOLF précisent les conséquences d’un dépassement du délai global de 70 jours :
- si le dépassement est imputable au Parlement, le Gouvernement peut recourir à une ordonnance pour en mettre les dispositions en vigueur ;
- si le dépassement est imputable au Gouvernement en cas de non-respect du délai constitutionnel de dépôt du projet de loi empêchant son adoption dans le délai de 70 jours, celui-ci peut soit demander au Parlement d’adopter uniquement la première partie du projet de loi de finances, la seconde partie étant discutée plus tard, soit demander le vote d’une loi spéciale l’autorisant à percevoir les impôts existants jusqu’à l’adoption de la loi de finances. Dans les deux cas, les crédits sont temporairement répartis conformément aux services votés, c’est-à-dire le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour permettre le fonctionnement de l’État dans les conditions de l’année précédente.
L’article 45 de la LOLF prévoit également le cas où la promulgation de la loi de finances avant le 1er janvier est rendue impossible par une décision du Conseil constitutionnel : dans ce cas, le Gouvernement dépose un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts jusqu’à l’adoption de la nouvelle loi de finances dont l’examen se déroulerait en parallèle.
L’ensemble de ces règles contraignantes pour le Parlement mais aussi pour le Gouvernement (tenu également de respecter des dates limites de dépôt pour les annexes explicatives) a pour objet d’assurer, grâce à l’adoption d’un budget avant le début de l’exercice, la continuité de la vie nationale.
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 ainsi que les dispositions du Règlement de l’Assemblée nationale qui en tirent les conséquences, ont apporté, dans les rapports entre le Parlement et le Gouvernement et dans la procédure législative ordinaire, des aménagements substantiels qui ne sont cependant pas applicables aux lois de finances :
- s’agissant de l’examen des projets de loi de finances en commission, les ministres ne peuvent pas assister aux votes, ce qui de fait ne leur permet pas d’assister aux débats ;
- l’examen des projets de loi de finances reste inscriptible par priorité, à tout moment, à l’ordre du jour de l’Assemblée, à la demande du Gouvernement, y compris pendant les semaines réservées en principe au Parlement (article 48 de la Constitution) ;
- la discussion en séance publique en première lecture devant l’Assemblée nationale porte sur le texte présenté par le Gouvernement et non sur le texte adopté par la commission (article 42 de la Constitution) ; de même, pour les autres lectures, la discussion porte sur le texte transmis par l’autre assemblée et non sur le texte de la commission ;
- la procédure dite du « temps législatif programmé » (fixation de la durée maximale de l’examen d’un texte) n’est pas applicable à l’examen des projets de loi de finances ;
- la possibilité pour le Gouvernement de recourir à l’article 49-3 de la Constitution (engagement de responsabilité sur le vote d’un texte) a été maintenue sans limitation pour le vote d’un projet de loi de finances.
La loi organique (LOLF, article 39) prévoit le renvoi du projet de loi de finances à la commission des finances, excluant ainsi la possibilité de constitution d’une commission spéciale. Mais si la commission des finances joue un rôle prépondérant dans l’examen de ce texte, les sept autres commissions permanentes s’en saisissent pour avis.
LE RÔLE PRÉDOMINANT DE LA COMMISSION DES FINANCES
L’examen en commission des finances du projet de loi de finances commence traditionnellement par l’audition du ou des ministres chargés des finances et du budget dès la sortie du Conseil des ministres qui a adopté le projet de loi.
Pour la suite de cet examen, l’implication de la commission s’exerce d’abord par l’intermédiaire du rapporteur général puis des rapporteurs spéciaux.
Le rôle du rapporteur général
Le rapporteur général est élu chaque année en même temps que le président de la commission et les membres de son bureau, mais il est traditionnellement reconduit pour l’ensemble de la législature. Le rapport général sur le projet de loi de finances de l’année lui est automatiquement confié – de même que le rapport sur les projets de loi de finances rectificatives, de règlement ou de programmation des finances publiques.
Le rapporteur général examine l’ensemble des dispositions de la première partie ainsi que les articles non rattachés de la seconde. Dans ce cadre, il propose à la commission des amendements les concernant et est chargé de défendre les positions de la commission en séance publique sur l’ensemble des amendements déposés.
Pour la première lecture du projet de loi de finances, le rapport général établi par le rapporteur général est composé de trois tomes :
- le tome I est consacré à une analyse globale du budget replacé dans son contexte économique et financier ;
- le tome II comprend les commentaires des dispositions de la première partie du projet de loi de finances ;
- le tome III comprend les commentaires des articles non rattachés de la seconde partie.
Le rôle des rapporteurs spéciaux
L’examen détaillé des crédits est assuré par les rapporteurs spéciaux auxquels la loi organique (LOLF, article 57) accorde des pouvoirs d’investigation sur pièces et sur place et un droit de communication des renseignements et documents d’ordre financier et administratif (sous réserve des sujets couverts par le secret en matière de défense nationale, de sécurité intérieure ou extérieure de l’État et par le secret de l’instruction judiciaire).
Désignés par la commission des finances au cours du premier trimestre de l’année, les rapporteurs spéciaux, chargés de façon permanente du contrôle de l’exécution budgétaire dans leur domaine d’attribution, adressent des questionnaires aux ministres avant le 10 juillet de chaque année en vue de la préparation de leurs rapports sur le projet de loi de finances. Le Gouvernement a l’obligation d’y répondre par écrit au plus tard le 10 octobre (LOLF, article 49).
Chaque rapporteur spécial est chargé de l’examen des crédits d’une mission, ou dans certains cas, d’un ou plusieurs programmes d’une même mission. Le cas échéant, son rapport spécial présente également le ou les articles du projet de loi de finances qui sont rattachés à la mission dont il est chargé.
Les rapporteurs spéciaux appartiennent à l’’ensemble des groupes représentés à l’’Assemblée nationale.
LE RÔLE DES AUTRES COMMISSIONS PERMANENTES
Les sept autres commissions permanentes sont saisies de la seconde partie de la loi de finances par l'intermédiaire de leurs rapporteurs pour avis chargés de l’examen des missions (pour tout ou partie) relevant de leurs domaines de compétences.
Il convient de noter que, lors de l'examen des derniers projets de loi de finances, certaines commissions se sont également saisies de la première partie.
La discussion de la première partie du projet de loi de finances, tant en commission des finances qu’en séance publique, ne se déroule pas différemment de celle d’un projet de loi non financier.
Lors de l’examen en commission des finances, c’est le rapporteur général qui joue le rôle essentiel, proposant ses propres amendements et donnant son avis sur ceux déposés par les autres membres de la commission. Comme il a été dit supra, la commission n’adopte que des amendements et n’établit donc pas un texte qui servirait de base à la discussion en séance publique.
Le débat en séance publique, qui intervient dès la semaine qui suit l’examen en commission, est organisé par la Conférence des présidents de l’Assemblée nationale.
La discussion s’ouvre par une discussion générale au cours de laquelle interviennent le Gouvernement, le rapporteur général et le président de la commission des finances, les porte-parole des groupes et les députés inscrits. La discussion des articles suit également les règles ordinaires. Certaines années, l’article relatif au prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne fait l’objet d’une organisation spécifique.
La spécificité du projet de loi de finances tient à l’existence d’un « article d’équilibre » et à la disposition de l’article 42 de la LOLF qui fait du vote de la première partie un préalable à la mise en discussion de la seconde partie du projet de loi : en effet, c’est cet article qui évalue l’ensemble des ressources du budget de l’État et qui fixe les plafonds des charges, arrêtant ainsi l’équilibre financier. La décision du Conseil constitutionnel, en date du 24 décembre 1979, a censuré la loi de finances pour 1980, pour non-respect de cette obligation.
Le débat en séance publique occupe en général cinq à six jours de séance, soit une cinquantaine d’heures environ.
La discussion de la seconde partie n’obéit pas en revanche aux règles habituelles. Son organisation a connu d’importantes évolutions, dictées par la volonté de dynamiser les débats en séance publique et de renforcer l’interactivité des échanges entre les parlementaires et le Gouvernement.
Ces évolutions semblent s’être stabilisées autour de la pratique, inaugurée sous la XIème législature et consacrée dans le Règlement en juin 2006, des commissions élargies, qui se tiennent avant le débat en séance publique des crédits.
Il s’agit de réunions communes de la commission des finances et de la ou des commissions saisies pour avis, en présence du Gouvernement et dans des conditions de publicité analogues à celles de la séance publique. Ces commissions élargies sont l’occasion pour les rapporteurs et les députés d’interroger le ou les ministres sur les crédits de leur mission.
Depuis l’examen du projet de loi de finances pour 2014, cette procédure a été généralisée.
Les 26 commissions élargies ont représenté une durée totale d’une soixantaine d'heures de réunions réparties sur près de trois semaines.
À l’issue des commissions élargies, les commissions concernées tiennent une courte réunion, afin de se prononcer sur les crédits des missions et les éventuels articles rattachés et statuer sur les éventuels amendements déposés par leurs membres.
L’examen en séance publique est également organisé par la Conférence des présidents.
À l’issue de la discussion des missions, l’Assemblée nationale examine les articles non rattachés de la deuxième partie du projet de loi de finances, les articles dits de récapitulation (articles renvoyant à des états annexés et retraçant la répartition des crédits par missions) (1) et procède au vote solennel sur l’ensemble du projet de loi.
Au total l’Assemblée nationale consacre chaque année à la première lecture en séance publique de la seconde partie du projet de loi de finances environ 70 à 80 heures.
La procédure accélérée s’appliquant de droit, le projet de loi de finances fait l’objet d’une seule lecture par chaque assemblée, avant que le Gouvernement ne provoque la constitution d’une commission mixte paritaire (CMP) chargée d’examiner les dispositions du texte restant en discussion.
La procédure postérieure à la réunion de la CMP est la procédure normale applicable à tous les projets de loi.
En cas de succès de la CMP et d’adoption d’un texte commun sur les dispositions restant en discussion, celui-ci est soumis aux votes des deux assemblées. Son adoption par chacune d’elles met fin à la navette parlementaire et entraîne l’adoption définitive du projet de loi de finances. C’est le schéma traditionnel quand les majorités dans chaque assemblée coïncident.
En cas d’échec de la CMP ou de rejet par l’une des deux assemblées du texte qu’elle aurait élaboré, l’Assemblée nationale et le Sénat doivent procéder à une nouvelle lecture. En cas de désaccord persistant, le Gouvernement demande à l’Assemblée nationale de statuer définitivement lors d’une lecture définitive. Pour l’examen en nouvelle lecture, c’est le rapporteur général qui rapporte l’ensemble des dispositions du projet de loi de finances et il n’y a aucune intervention particulière des rapporteurs spéciaux. Cet examen se déroule plus rapidement, tant en commission qu’en séance publique, les missions n’étant en effet pas rediscutées l’une après l’autre.
Avant sa promulgation, la loi de finances est habituellement soumise à l’appréciation du Conseil constitutionnel qui a développé une abondante jurisprudence en matière budgétaire et qui veille notamment au respect des règles organiques relatives aux lois de finances.
Les lois de finances rectificatives, qui modifient en cours d’exercice la loi de finances de l’année, ont la même structure en deux parties que celle-ci.
Couramment appelée « collectif budgétaire », la loi de finances rectificative a principalement pour objet de prendre en compte les évaluations révisées des ressources de l’État (pour tenir compte des écarts constatés entre les prévisions et les recettes effectivement encaissées), d’apporter aux crédits les modifications nécessaires qui excèdent celles que le Gouvernement est autorisé à opérer par voie règlementaire, de valider les autres et de déterminer le nouvel équilibre budgétaire qui en résulte.
Certains collectifs peuvent, notamment en cas d’alternance politique ou d’aléa économique, traduire un changement plus profond de la politique fiscale et budgétaire ou comporter une mesure principale spécifiquement liée à un état de crise (par exemple, garantie de l’État à un mécanisme financier national ou européen).
Si le dépôt d’un projet de loi de finances rectificative relève de la seule initiative du Gouvernement et peut intervenir n’importe quand, le Parlement est systématiquement saisi en novembre du « collectif de fin d’année ». Outre les dispositions relatives à l’équilibre général du budget et modifiant les crédits des missions (annulation ou ouverture de crédits par exemple), ce projet de loi comporte également un nombre important de dispositions fiscales permanentes qui ne s’appliqueront qu’au cours de l’année suivante.
En principe, l’examen d’un projet de loi de finances rectificative ne mobilise que la commission des finances car il est rare qu’une autre commission s’en saisisse pour avis. Comme pour le projet de loi de finances de l’année, la commission procède à l’audition du Gouvernement à l’issue du Conseil des ministres au cours duquel le « collectif budgétaire » a été adopté. Celui-ci est ensuite examiné en commission, sur le rapport du rapporteur général, dans les mêmes conditions que la première partie du projet de loi de finances de l’année.
La discussion des crédits n’a pas lieu mission par mission et seul le ministre chargé du budget est chargé de soutenir le projet de loi en séance publique. Les débats sont relativement brefs, occupant habituellement une semaine de l’ordre du jour de l’Assemblée nationale en première lecture.
La navette parlementaire se déroule comme exposé supra.
La loi de règlement a principalement pour objet d’arrêter le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte et le résultat budgétaire qui en découle.
La date limite de dépôt du projet de loi de règlement est fixée au 1er juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapporte (LOLF, article 46). Il est accompagné des rapports annuels de performances (RAP), de couverture rouge, qui permettent de comparer l’exécution budgétaire et ses résultats avec les prévisions figurant dans les projets annuels de performances (PAP), ou « bleus », annexés au projet de loi de finances de l’année.
Le projet de loi de règlement est examiné selon les règles ordinaires, l’article 41 de la LOLF prévoyant cependant que le projet de loi de finances de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote en première lecture du projet de loi de règlement afférent au dernier exercice clos.
Depuis 2006, le Parlement a été en mesure d'adopter définitivement le projet de loi de règlement pendant la session extraordinaire du mois de juillet.
En principe également, l’examen d’un projet de loi de règlement ne mobilise que la commission des finances car il est rare qu’une autre commission s’en saisisse pour avis.
La commission procède à l’audition du Gouvernement à l’issue du Conseil des ministres au cours duquel le projet de loi de règlement a été adopté. Elle procède également à l’audition du Premier président de la Cour des comptes sur la certification des comptes de l’État et sur le rapport relatif à la gestion budgétaire pour l’exercice considéré ainsi que, en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques, sur l’avis rendu par ce dernier sur le solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement. Celui-ci est ensuite examiné en commission, sur le rapport du rapporteur général, dans les mêmes conditions que la première partie du projet de loi de finances de l’année. Depuis la loi de règlement de l’exercice 2007, le rapport établi par le rapporteur général comporte deux tomes, le second présentant les commentaires des rapports annuels de performance par les rapporteurs spéciaux.
Par ailleurs, la commission procède à plusieurs auditions de responsables administratifs gestionnaires de programmes conjointement avec Par ailleurs, la commission procède à plusieurs auditions de responsables administratifs gestionnaires de programmes conjointement avec un représentant de la direction du budget du ministère chargé du budget, selon un programme arrêté par son bureau.
Le droit budgétaire et comptable encadre l'exécution du budget, afin de garantir d'une part le respect de l'autorisation parlementaire et d'autre part la régularité des opérations financières de l'administration.
Dans le cadre de l'exécution budgétaire, le Gouvernement et son administration sont soumis à trois principes : le caractère limitatif des crédits, le principe d'annualité et le principe de spécialité.:
Le caractère limitatif des crédits signifie que les dépenses ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits prévus par la loi de finances votée par le Parlement (LOLF, article 9). La LOLF prévoit des exceptions à ce principe :
- certains crédits sont évaluatifs (charges de la dette et mise en jeu de la garantie de l'État) : lorsque le plafond est dépassé, le Gouvernement informe les commissions des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année ; les crédits nécessaires sont ouverts en principe dans la prochaine loi de finances rectificative ;
- en cas d'urgence, le Gouvernement peut prendre un décret d'avance, qui ne peut affecter l'équilibre budgétaire (les ouvertures de crédits sur les programmes concernés doivent être exactement compensées par des annulations sur d'autres programmes) ; il est pris après avis des deux commissions des finances puis du Conseil d'État ; le projet d'avis est soumis à la commission par le rapporteur général ; le montant cumulé des crédits ouverts ne doit pas dépasser 1 % des crédits totaux ouverts par la loi de finances ; il doit être ratifié dans la plus prochaine loi de finances se rapportant à l'exercice ;
– en cas de nécessité impérieuse d’’intérêt national, le Gouvernement peut prendre une autre catégorie de décret d’’avance, qui est pris en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État et après simple information des commissions des finances ; il peut affecter l'équilibre budgétaire et n'est soumis à aucune limitation de montant ; toutefois, un projet de loi de finances rectificative doit être déposé immédiatement ou à l'ouverture de la session suivante.
En application du principe de spécialité, après le vote du projet de loi de finances, un décret de répartition détermine le montant des crédits en crédits de paiement et en autorisations d'engagement par mission et par programme, conformément à la répartition qui a été adoptée par le Parlement.
Cependant, des crédits peuvent être transférés d'un programme d'un ministère vers le programme d'un autre ministère « pour un objet déterminé ». De même, des crédits peuvent être virés d'un programme vers un autre programme géré par le même ministre (dans la limite de 2 % des crédits de chacun des programmes concernés).
Les virements et les transferts sont réalisés par décret pris sur le rapport du ministre du budget, après information des commissions des finances et des commissions concernées.
Ces articles ont fait, au préalable, l’objet d’une discussion en commission des finances, dans les mêmes conditions que les articles de la première partie.